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Planificación estratégica de seguridad pública Tamaulipas

Planificación estratégica de seguridad pública Tamaulipas

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De Gustavo Fondevila y Miguel Quintana, CIDE

“En el documento se presentan los resultados del proyecto “Planificación Estratégica
de Seguridad Pública-Tamaulipas”. En las siguientes páginas, se podrá encontrar un
diagnóstico de la realidad institucional del sistema de seguridad pública del Estado de
Tamaulipas (Procuraduría General de Justicia, Secretaría de Seguridad Pública y
Dirección General de Vinculación de la Secretaría de Seguridad Pública),
recomendaciones de políticas públicas adecuadas para enfrentar los problemas
localizados e indicadores de cumplimiento.
Para encauzar el diagnóstico se implementaron seis indicadores de desempeño
estructural y organizacional (Mecanismos de selección, ingreso y designación de los
funcionarios públicos; Estructuras de planeación y organización de la actividad
institucional; Mecanismos de remoción y sanción de los funcionarios públicos; Medios
de mando y distribución jerárquica de funciones…”
De Gustavo Fondevila y Miguel Quintana, CIDE

“En el documento se presentan los resultados del proyecto “Planificación Estratégica
de Seguridad Pública-Tamaulipas”. En las siguientes páginas, se podrá encontrar un
diagnóstico de la realidad institucional del sistema de seguridad pública del Estado de
Tamaulipas (Procuraduría General de Justicia, Secretaría de Seguridad Pública y
Dirección General de Vinculación de la Secretaría de Seguridad Pública),
recomendaciones de políticas públicas adecuadas para enfrentar los problemas
localizados e indicadores de cumplimiento.
Para encauzar el diagnóstico se implementaron seis indicadores de desempeño
estructural y organizacional (Mecanismos de selección, ingreso y designación de los
funcionarios públicos; Estructuras de planeación y organización de la actividad
institucional; Mecanismos de remoción y sanción de los funcionarios públicos; Medios
de mando y distribución jerárquica de funciones…”

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PROGRAMA DE ESTUDIOS EN SEGURIDAD PÚBLICA Y ESTADO DE DERECHO PESED

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE SEGURIDAD PÚBLICA TAMAULIPAS

Gustavo Fondevila Miguel Quintana

1

Contenido

I. Metodología. ....................................................................................................... 7 II. Falta de correspondencia entre la ley y la realidad. ............................. 13 Problemas. ................................................................................................................. 13 a) Las funciones de las agencias investigadoras del Ministerio Público no están distribuidas de acuerdo con los criterios que marca la ley. .................... 13 b) Los titulares de las agencias investigadoras no tienen facultades reales para coordinar el trabajo de la policía ministerial. ..................................................... 15 c) Los sistemas de supervisión y sanción de la actividad de los Ministerios Públicos no operan de forma constante ni sistemática. .................................... 18 d) Recursos Humanos y Seguridad Pública (Servicio Civil de Carrera). .......... 19 Recomendaciones. .................................................................................................... 19 Indicador particular de cumplimiento. ................................................................... 22 III. Sistemas de información. ........................................................................... 25 Problemas. ................................................................................................................. 25 a) Incapacidad de los funcionarios del Ministerio Público para operar los sistemas de información y descon�ianza en la información. ............................. 25 b) Veracidad de la información presentada por los mapas delincuenciales.26 c) Carencia de información actualizada sobre las instituciones de la SSP. 26 d) Falta de disposición de mandos................................................................. 27 e) Diversidad de tareas asignadas. ................................................................ 27 Recomendaciones. .................................................................................................... 27 Indicador particular de cumplimiento. ................................................................... 31 IV. Recursos humanos. ...................................................................................... 34 Problemas. ................................................................................................................. 34 a) Insu�iciencia de los requisitos ministeriales de ingreso.......................... 34 b) Rotación ministerial. .................................................................................. 35 c) Distribución de la carga laboral ministerial. ............................................ 36 d) Inobservancia de los requisitos de ingreso de la SSP. ............................. 37 e) Profesionalización, Capacitación y Especialización de la SSP. ................ 38 f) Jerarquía institucional de la SSP. .................................................................. 40 g) Supervisión, remoción y sanción en la SSP. .............................................. 44 Recomendaciones. .................................................................................................... 49 Indicador particular de cumplimiento. ................................................................... 52 V. Recursos materiales y asignación de presupuesto. .................................. 57 Problemas. ................................................................................................................. 57 a) Inequidad salarial del personal. ................................................................ 57 b) Concentración de recursos en la procuraduría estatal. ........................... 58 Recomendaciones. .................................................................................................... 59 Indicador particular de cumplimiento. ................................................................... 60 VI. Relaciones institucionales.......................................................................... 63 2 5

Problemas. ................................................................................................................. 63 a) Relaciones de cooperación. ........................................................................ 63 b) Relaciones de control. ................................................................................ 65 c) Relaciones institucionales con la comunidad. .......................................... 66 Recomendaciones. .................................................................................................... 67 Indicador particular de cumplimiento. ................................................................... 69 VII. Dinámica de cambio y transformaciones institucionales. ................... 72

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Un gran número de colaboradores han participado en la elaboración de este documento. La dirección general estuvo a cargo del Dr. Gustavo Fondevila. La coordinación a cargo de Miguel Quintana y en el trabajo de campo participaron Sergio Garduño y Rodrigo Meneses. También colaboraron en distintos aspectos de la asistencia de investigación Felipe García y Rosalinda Martínez.

Este documento de trabajo ha sido posible gracias a la invaluable colaboración del gobierno del Estado de Tamaulipas. En especial del Secretario de Gobernación, Lic. Antonio Martínez Torres, y del Secretario de Seguridad Pública, Lic. José Ives Soberón Tijerina. Sin su cooperación y la del resto de los servidores públicos involucrados no hubiera podido concretarse.

AGRADECIMIENTOS

A todos ellos, y a los innumerables colaboradores anónimos del proyecto, muchas gracias.

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Para encauzar el diagnóstico se implementaron seis indicadores de desempeño estructural y organizacional (Mecanismos de selección, ingreso y designación de los funcionarios públicos; Estructuras de planeación y organización de la actividad institucional; Mecanismos de remoción y sanción de los funcionarios públicos; Medios de mando y distribución jerárquica de funciones; Mecanismos institucionales de supervisión y disciplina de los funcionarios públicos; y Mecanismos de resolución y determinación de competencias). En el análisis se identi�icaron problemas y de�iciencias que se enmarcaron en seis grandes ejes (Dinámica de cambio y transformaciones institucionales, Relaciones institucionales, Recursos materiales y asignación de presupuesto, Recursos humanos, Sistemas de información, y Falta de correspondencia entre la ley y la realidad). Posteriormente, se desarrolló un sistema de soluciones e indicadores de cumplimiento para cada eje, así como una matriz de marco lógico que permite encuadrar la ejecución de las propuestas en relación con un conjunto de fenómenos causales internos y externos. A continuación se enumeran algunos de los problemas particulares y algunas de sus posibles soluciones: -

En el documento se presentan los resultados del proyecto “Plani�icación Estratégica de Seguridad Pública-Tamaulipas”. En las siguientes páginas, se podrá encontrar un diagnóstico de la realidad institucional del sistema de seguridad pública del Estado de Tamaulipas (Procuraduría General de Justicia, Secretaría de Seguridad Pública y Dirección General de Vinculación de la Secretaría de Seguridad Pública), recomendaciones de políticas públicas adecuadas para enfrentar los problemas localizados e indicadores de cumplimiento.

RESUMEN EJECUTIVO

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Problema: Los titulares de las agencias investigadoras no tienen facultades reales para coordinar el trabajo de la policía ministerial. Solución: Generación de canales de comunicación y estrategias de coordinación adecuadas entre las diferentes instituciones que intervienen en el sistema estatal de seguridad pública, con el objetivo de aprovechar y consolidar su estructura y funcionamiento. Solución: Elaboración de un per�il institucional del personal que debe laborar en las áreas encargadas de capturar, sistematizar y analizar la información estadística delictiva, así como identi�icar el tipo de conocimientos con que cuenta el personal actual. Es deseable que para esta etapa se establezcan conocimientos especí�icos en sistemas de captura de bases de datos y análisis estadístico, tales como Excel, SPSS, Access, etc. También se sugiere la Problema: Incapacidad de los funcionarios del Ministerio Público para operar los sistemas de información y descon�ianza en la información.

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elaboración de un informe que contenga todas las categorías de captura de información cuanti�icable, así como la identi�icación de las instituciones que se encargan de la captura, desarrollo y análisis de esta información. Esta recomendación tiene como objetivo particular la consolidación, uni�icación y homogenización de criterios de captura para contar con información delictiva sólida, uniforme y sistemática. Solución: Centralizar las funciones de desarrollo y análisis de información delictiva en una sola área; es decir, diseñar dos órganos separados: uno para el mantenimiento y actualización del equipo de cómputo y otro encargado únicamente de desarrollar y analizar información delictiva y de las corporaciones policíacas. Dentro de las funciones de esta última deberán estar, ineludiblemente, la de creación de los mapas delincuenciales y seguimiento procesal de las detenciones y denuncias, así como la de proponer cursos de acción con base en esa información y darles seguimiento. Problemas: Rotación ministerial excesiva y sin sujetarse a criterios preestablecidos; inobservancia de los requisitos de ingreso de la Secretaría de Seguridad Pública; y de�iciencias en la profesionalización, capacitación, especialización, supervisión, sanción y remoción de los funcionarios de la Secretaría de Seguridad Pública. Problema: Diversidad de tareas asignadas a las unidades encargadas de desarrollar la información estadística.

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-

Solución: Formular una comparación diacrónica entre las percepciones salariales de los diferentes funcionarios involucrados en el sistema estatal de seguridad pública en los últimos 10 años. Revisar íntegramente los parámetros utilizados para el pago diferenciado, modi�icarlos en lo que sea necesario y publicitar el esquema para evitar suspicacias.

Solución: Promover, tanto en la procuraduría estatal como en la Secretaría de Seguridad Pública, la creación de un consejo que sea el encargado de la aplicación del Reglamento de Servicio Civil de Carrera, y que resuelva todas las controversias derivadas de esa aplicación en cuanto al ingreso, selección, permanencia, estímulos, promoción, reconocimientos, formación, capacitación, especialización, sanción y remoción de los integrantes de dichas organizaciones. Problema: Inequidad salarial.

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El documento se estructura en torno a cuatro objetivos centrales: a) Diagnóstico.

I.

Metodología.

Objetivo general: En la etapa de diagnóstico se establece una valoración de la realidad institucional del sistema de seguridad pública del Estado. Por sistema de seguridad pública se entiende el conjunto de actores institucionales que participan en la prevención e identi�icación del delito, así como en el procesamiento de los delitos o�icialmente registrados (en un contexto previo a convertirse en procesos judiciales). Las instituciones analizadas son las siguientes: (1) Procuraduría General de Justicia; (2) Secretaría de Seguridad Pública (SSP); (3) Dirección General de Vinculación Social de la SSP. 1 1) 2) 3) Objetivos particulares: particulares: Identi�icar problemas por dimensiones y ejes. Analizar las fortalezas y debilidades del sistema de seguridad pública. Jerarquizar los problemas identi�icados. El diagnóstico tiene diferentes objetivos

En primer lugar se analizan los mecanismos y sistemas de gestión del trabajo de cada una de las instituciones enunciadas, a través del contenido de seis indicadores generales. Posteriormente, se comparan estos indicadores con el diseño institucional expresado a través de textos legislativos, planes y programas que buscan

Al mismo tiempo, siguiendo una perspectiva neo-institucional, se considera relevante incluir a los operadores (personas que integran las instituciones y que, a través de su operación, les dan una forma concreta), como parte integral de la información. En este sentido, los operadores juegan un doble papel: (1) son fuente de información y conocimiento sobre la operación cotidiana de las instituciones; (2) y son el eje central de los retos y soluciones identi�icados.

La aproximación al diagnóstico es multidimensional. Se analiza a las instituciones en referencia a los diseños legales-organizativos que se estipulan en la regulación correspondiente y también se integra información estadística que reporta el movimiento y la capacidad de respuesta de cada institución.

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Cuyas funciones esenciales se concentran en desarrollar y dar seguimiento a estrategias de prevención del delito.

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regular algunas funciones primordiales. El diseño institucional representa el referente ideal contrastado con la realidad operativa de la institución. La siguiente ilustración expone de manera esquemática los indicadores que serán utilizados para medir las condiciones de trabajo y la e�iciencia de la gestión institucional de los organismos de seguridad pública y procuración de justicia del Estado.
Organización y estructura de los poderes públicos

Mecanismos de selección, ingreso y designación de los funcionarios públicos.

Medios de mando y distribución jerárquica de funciones.

Estructuras de planeación y organización de la actividad institucional.

Mecanismos institucionales de supervisión y disciplina de los funcionarios públicos.

Mecanismos de remoción y sanción de funcionarios públicos.

Mecanismos de resolución y determinación de competencias.

A continuación se exponen, de forma particular, los indicadores aplicados a cada una de las áreas involucradas.

Bajo este esquema se analizan tres supuestos: (a) la existencia de un modelo ideal sobre la expectativa funcional de la institución; (b) la operación de mecanismos legislativos para controlar y supervisar el cumplimiento de cada una de las funciones institucionales asignadas; (c) el nivel de cumplimiento real de los estándares de funcionamiento institucional reconocidos y expresados a través de la legislación. Procuraduría General de Justicia. El análisis se concentró en las funciones que desempeñan los Ministerios Públicos investigadores, y en el número de averiguaciones previas iniciadas. El número de averiguaciones previas iniciadas representa el índice real de carga de trabajo, cuyo procesamiento y resultado �inal constituye la capacidad de gestión y respuesta de las agencias investigadoras del Ministerio Público. También se incluyen cuestiones de organización

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Secretaría de Seguridad Pública. Se examinó el desempeño de las corporaciones policíacas preventivas, tanto estatales como municipales, y se contrastó con el número total de delitos reportados y con el número de averiguaciones previas iniciadas con detenido. El primer cruce de información representa el promedio general de delitos por policía. Sin embargo, dado que no todas las averiguaciones previas se inician con algún detenido, el segundo cruce de información representa la distribución real de delitos en los que interviene la fuerza policíaca. También se analizó el Servicio Civil de Carrera y las relaciones con otros organismos tanto estatales como federales. Se recabó la información disponible que permitiría analizar el dictamen de las necesidades sociales, la planeación seguida para la creación y desarrollo de los programas, su implementación y evaluación. Dirección General de Vinculación Social. Se realizó el diagnóstico de los programas sociales de prevención. La metodología tuvo 4 etapas:

interna (per�iles de ingreso, profesionalización, ascenso, estímulos, sanciones, etc.).

Se analizó la información cualitativa y cuantitativa; y se plantearon las conclusiones relativas a esos datos. Se identi�icaron las fortalezas de los programas y sus áreas débiles. b) Formulación de problemas.

Se analizó la información recabada para determinar la secuencia metodológica de planeación seguida para la creación y evaluación de los programas.

A partir del diagnóstico elaborado en la primera etapa del proyecto, en este apartado se identi�ican las prácticas y formas de trabajo que generan problemas para la gestión interna del sistema de seguridad pública. Los problemas se enmarcaron en seis grandes ejes, de tal manera que todos repercuten en el funcionamiento ideal del entramado institucional.

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Falta de correspondencia entre la ley y la realidad Sistemas de información

Dinámica de cambio y transformaciones institucionales

Estos seis “ejes de problemas” recorren de forma transversal los seis “ejes de indicadores de diagnóstico” desarrollados en el apartado anterior. Las categorías de problemas encontradas en el sistema de seguridad pública son atinentes a todos o por lo menos a la gran mayoría de los mecanismos de gestión del trabajo de cada una de las instituciones integrantes de dicho sistema. El resultado es un modelo que simpli�ica y generaliza las di�icultades así como sus paradigmas organizacionales para posibilitar su comprensión sistemática.

Recursos humanos

Recursos materiales y asignación de presupuesto

Relaciones institucionales

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Ejes de indicadores de diagnóstico

Mecanismos de selección, ingreso y designación de los funcionario s públicos.

Estructuras de planeación y organizació n de la actividad instituciona l.

Mecanismos de remoción y sanción de funcionario s públicos.

Medios de mando y distribución jerárquica de funciones.

Mecanismos instituciona les de supervisión y disciplina de los funcionario s públicos.

Mecanismos de resolución y determinació n de competencias.

Ejes de problemas Falta de correspondencia entre la ley y la realidad. Sistemas de información. Recursos humanos. Recursos materiales y asignación de presupuesto. Relaciones institucionales.

La formulación de recomendaciones requiere de criterios �ijos y objetivos para evaluar su cumplimiento. Además de esta función primaria, los indicadores generados en este apartado entrañan dos ventajas operativas: proveen una guía útil para la ejecución de las propuestas y valoran el esfuerzo realizado en la medida en que permiten el avance en la implementación. Por ello, no deben confundirse con los indicadores de diagnóstico. Estos últimos funcionan como ejes para la búsqueda y clasi�icación de problemas en el marco del funcionamiento institucional, y no para apreciar el nivel de instrumentalización de las soluciones. En cada apartado de recomendaciones se presenta una matriz del marco lógico que permite encuadrar la ejecución de las propuestas en relación con un conjunto de fenómenos causales internos y externos. La metodología 11

Bajo esta lógica estructural se formulan recomendaciones de políticas públicas tendientes a solventar, o por lo menos paliar, los efectos nocivos de los problemas encontrados. Aunque las soluciones son especí�icas, no se desarrollan de manera autónoma al contexto sistémico al que pertenecen; es decir, las propuestas se articulan y armonizan entre sí, incluso en las fronteras de cada “eje de problema”. d) Conformación de indicadores de cumplimiento.

c) Propuesta de recomendaciones.

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utilizada se enfoca en el análisis y medición evolutiva de las recomendaciones, como indica el siguiente esquema: Avance sistemático de cumplimiento de las recomendaciones.

Relaciones institucionales Recursos materiales y presupuesto Recursos humanos Sistemas de información Falta de correspondencia entre el texto legal y la realidad
20% 40% 60% 80%

100%

Por otra parte, las etapas expuestas requieren también de un método de seguimiento particular que facilite la evaluación del cumplimiento sistemático porcentual. Por ejemplo, si no se observa alguna de las acciones que comprenden el tema “Falta de correspondencia entre el texto legal y la realidad”, no se incumpliría el 20% que representa, sino un porcentaje acorde al nivel de omisión. Para esta medición también debe contemplarse la intersección entre los “ejes de problemas” y los “ejes de indicadores de diagnóstico”, según se ilustró en la última tabla. Esto signi�ica que el 20% de cumplimiento que representa cada indicador de diagnóstico debe dividirse entre cada eje problema. De esta forma se puede dar un seguimiento pormenorizado y escrupuloso de la actividad institucional y de sus resultados. Las matrices de análisis lógico incluyen nueve puntos: (1) herramientas para la entrega de información sobre el nivel de cumplimiento de la recomendación; (2) fuentes de información de los indicadores; (3) factores fuera del control de la institución responsable de la implementación y que inciden en su éxito o fracaso; (4) puntos mensurables; (5) elementos que permiten medir el grado de cumplimiento alcanzado, considerando las variables relacionadas; (6) descripción de la forma en que la recomendación contribuye en el largo plazo a la solución del problema diagnosticado; (7) resultado de la utilización de los elementos producidos; 12 15

La evaluación del proceso de avance en el eje “Y” facilita la ejecución y medición sistemática de las acciones y permite elaborar una agenda sólida y estructurada. El objetivo es concentrarse en el cumplimiento de cada recomendación formulada y no dispersar esfuerzos en diferentes áreas.

II.

(8) e�icacia de la recomendación para cumplir el objetivo; (9) y, �inalmente, tareas que deben cumplirse para obtener sus componentes.

Falta de correspondencia entre la ley y la realidad.

En un sistema jurídico como el mexicano, que está sustentado predominantemente en el derecho legislado, la forma en que el texto legal está construido es un factor determinante para conocer su contenido. Esta característica limita la movilidad y posibilidad de cambio, pues para resolver fenómenos sociales que requieren medidas particulares las instituciones deben seguir un procedimiento de creación legislativa que habitualmente no es ni rápido ni fácil de lograr, en la medida en que intervienen múltiples instancias decisorias. No obstante, ni todas las incongruencias pueden ser explicadas por este argumento, ni es institucionalmente deseable que todos los problemas de diseño y organización sean resueltos bajo esta lógica. Otra de las posibles razones es la displicencia o incapacidad de los operadores para cumplir con las disposiciones legales, actitudes que en ocasiones son provocadas o alimentadas por un diseño institucional incoherente. Esto ocasiona que diferentes áreas tanto de la procuraduría estatal como de la SSP funcionen bajo un esquema que no se condice con el diseño institucional y la estructura organizacional expresada en las legislaciones correspondientes.

Problemas.

A continuación se enlistan diferentes prácticas institucionales que son re�lejo de esta falta de correspondencia entre la ley y la realidad, y se presentan recomendaciones de políticas públicas para enfrentarlas. La distribución por materia de las agencias investigadoras del Ministerio Público según la legislación es la siguiente:

a) Las funciones de las agencias investigadoras del Ministerio Público no están distribuidas de acuerdo con los criterios que marca la ley.

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Ministerio investigador

Público

Ministerio Público Especializado en Delitos Sexuales

Agencia del Ministerio Público Mixta

Agencia del Ministerio Público Conciliadora y Especializada en Asuntos Viales Altamira Ciudad Madero El Mante Matamoros Nuevo Laredo Reynosa Río Bravo San Fernando Tampico Valle Hermoso Victoria

Agencia del Ministerio Publico Especializada en el Delito de Robo

Abasolo Aldama Altamira Burgos, Camargo Ciudad Madero El Mante González Güémez Gustavo Díaz Ordaz Hidalgo Jaumave Jiménez Llera Matamoros Mier Miguel Alemán Nuevo Laredo Ocampo Padilla Reynosa Río Bravo San Carlos San Fernando Soto la Marina Tampico Tula Valle Hermoso Victoria Villa Nuevo Progreso Xicoténcatl

Altamira Ciudad Madero El Mante Matamoros Nuevo Laredo Reynosa Tampico Victoria

Matamoros Nuevo Laredo Reynosa Tampico Victoria

Altamira Ciudad Madero Matamoros Reynosa Río Bravo Tampico

La ley también contempla agencias especializadas en Delitos relacionados con Trasporte Público de Pasajeros, Delitos contra la Seguridad en la Posesión de los Bienes Inmuebles y Robo de Semoviente, con competencia en todo el Estado y su residencia en la capital de la entidad. Sin embargo, esta distribución es, actualmente, inoperante. 2 La incongruencia se debe en buena medida a un proceso de planeación y reformulación de las labores del
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Por lo menos las agencias especializadas en Conciliación y Asuntos Viales ya no existen.

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En virtud de ese proceso se buscó centralizar las dos facultades más visibles de los agentes investigadores del Ministerio Público: por una parte, la persecución, investigación y consignación de los delitos; por la otra, la conciliación entre los actores que intervienen en el procedimiento. 4

Ministerio Público producido en un contexto de cambio en los titulares de la procuraduría. 3

No obstante, como resultado de la inercia institucional, 5 la estrategia de centralización desplegada no termina de consolidarse, pues ni la capacidad para procesar el trabajo ha aumentado ni los titulares de las agencias se encuentran preparados para cumplir con su obligación conciliatoria. Como resultado, a partir de la transformación de la distribución del Ministerio Público por materias, dicha labor se ha perdido, pese a que el trabajo de las agencias conciliadoras era bastante aceptable. El desempeño institucional del Ministerio Público está determinado tanto por factores organizacionales (salarios, número de agentes, carga de trabajo, etc.) como por un conjunto de reglas, normas y procedimientos previamente establecidos que regulan y legalizan las actuaciones ministeriales bajo un umbral de certeza y previsión jurídica. 6

b) Los titulares de las agencias investigadoras no tienen facultades reales para coordinar el trabajo de la policía ministerial.

En cuanto al procesamiento del trabajo, de acuerdo con la legislación correspondiente, la relación jerárquica entre el Ministerio Público y la policía ministerial constituye un eje transversal en las actuaciones ministeriales en dos sentidos:

La incapacidad para coordinar el trabajo de la policía ministerial por parte de los agentes del Ministerio Público representa un problema mayor: no sólo se trata de una situación que afecta el potencial institucional de procesamiento del trabajo, sino también las tareas de control y supervisión que mantienen las actuaciones de la policía ministerial en el marco de la ley. El Ministerio Público requiere del auxilio de la policía ministerial para cumplir con sus facultades investigadoras; y,

Como consecuencia del proceso electoral sexenal. Mediante la protección de los intereses y derechos de la víctima y de la posibilidad de que el delincuente, a través de la reparación del daño, pueda evitar la pérdida de su libertad. 5 En un sistema jurídico-penal donde la división del trabajo institucional ha sido tradicional y claramente establecida, centralizar la obligación ministerial para actuar como un tercer actor que busca resolver el con�licto, no parece la mejor estrategia si no se acompaña de un proceso integral. 6 Se incluyen no sólo los actos del Ministerio Público y el personal que se asigna a las agencias, sino también el conjunto de o�iciales que le auxilian en el procesamiento del trabajo.
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En los 83 casos restantes, la situación es más complicada. Cada averiguación previa iniciada sin detenido (y/o sin cumplimentar una orden de aprehensión o comparecencia) representa para la procuraduría y, por lo tanto, para la policía ministerial, un trabajo más minucioso de investigación. En las API cuyo inculpado fue detenido en �lagrancia es más fácil adecuar los elementos del tipo y comprobar la probable responsabilidad y la participación del detenido, mientras que las API sin detenido requieren una investigación escrupulosa y prolongada para identi�icar al sujeto responsable y, posteriormente, comprobar su participación en la comisión de un acto delictivo. La siguiente tabla muestra los porcentajes referidos:

El promedio institucional de averiguaciones previas iniciadas que se consignan ante la autoridad judicial es de 28%. De esta cifra, en el 60% de los casos se dicta una orden de aprehensión o comparecencia. Si contrastamos este porcentaje con el número total de averiguaciones previas iniciadas (API), se puede establecer que de cada 100 API, en 17 se logra un auto de formal prisión o de sujeción a proceso.

Sin embargo, este eje transversal no funciona de forma adecuada. Esta situación puede ser consecuencia de la falta de disposición de los policías ministeriales para seguir las indicaciones de los agentes ministeriales. No obstante, las causas no son tan importantes como las consecuencias.

El Ministerio Público debe realizar las gestiones necesarias para que la policía ministerial ejecute las órdenes de aprehensión emitidas por el juez competente.

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20 Porcentaje de Averiguaciones Previas iniciadas que se consignan ante la autoridad judicial 28.00935166 27.15235519 28.65196741 60.14522258 60.81483019 56.17924528 54.68919653 50.81967213 50.18867925 7.668295331 6.474372276 5.943396226 Porcentaje de Averiguaciones Previas consignadas en las que se dictó orden de aprehensión u comparecencia Porcentaje de Averiguaciones Previas consignadas en las que se dictó sentencia condenatoria Porcentaje de averiguaciones previas consignadas en las que se dictó auto de formal prisión o sujeción a proceso 51.51330076 51.92640243 56.81266846

Año

Porcentaje de Averiguaciones Previas consignadas en las que se dictó sentencia absolutoria

2005 2006 2007

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De 2005 a 2007, las agencias investigadoras del Ministerio Público en Tamaulipas iniciaron 157,649 averiguaciones previas; sólo en 6 de ellas se practicaron cateos. Lo que es más, 4 de esas 6 diligencias se practicaron en el municipio de Nuevo Laredo, y las 2 restantes en el de Matamoros. En el resto de los 41 municipios de la entidad, no se llevaron a cabo cateos en ninguna averiguación previa durante ese período. Por lo que respecta a las tareas de control y supervisión de la actuación de la policía ministerial, la Comisión Estatal de Derechos Humanos (CEDH) emitió un total de 393 recomendaciones en el período analizado, de las cuales 111, esto es, el 28.24%, fueron dirigidas a la procuraduría. Es decir, un poco más de la cuarta parte de las denuncias por presuntas violaciones a derechos fundamentales que merecieron una recomendación, fueron provocadas por la actuación de elementos de la procuraduría.

Un aspecto puntual en el que se mani�iesta la falta de cooperación entre el Ministerio Público y la Policía Ministerial es el de los cateos. Estas diligencias son importantes en la investigación de los delitos porque resultan propicias para asegurar instrumentos u objetos del delito, así como libros, papeles o cualquier otra cosa que fuere conducente para la investigación.

A pesar de la ostensible disparidad que re�lejan estos datos, indican que el actual trabajo de la policía ministerial no afecta del todo las condiciones para procesar la carga laboral.

Del total de recomendaciones relativas a la procuraduría, en el 78.37% aparecen como servidores públicos responsables elementos de la policía ministerial, lo que convierte a la actuación de dichos servidores públicos en un punto que debe analizarse detenidamente. En segundo lugar, aparecen como servidores públicos responsables diversos agentes del Ministerio Público (35.13%). Por otra parte, en el 32.43% de los casos relativos a la procuraduría, los actos materia de las recomendaciones fueron detenciones ilegales.

La información descrita indica que la supervisión y control del trabajo de la policía ministerial es un tema preocupante. Sin embargo, se debe subrayar que más bien pre�igura una práctica institucional, que una de�iciencia generalizada en la �iscalización por parte de los Ministerios Públicos. Se trata de una falla sistémica.

La de�iciencia de los sistemas de supervisión y sanción de las actuaciones de los servidores públicos ministeriales no es privativa de la materia policial. A pesar de que la ley establece como una de las facultades de la Coordinación de Asuntos Internos la realización de visitas para supervisar el trabajo de los Ministerios Públicos, este

c) Los sistemas de supervisión y sanción de la actividad de los Ministerios Públicos no operan de forma constante ni sistemática.

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En total, se han presentado 513 quejas e iniciado igual número de procedimientos administrativos, de los cuales se han resuelto 124, restando en trámite 389. En 46 procedimientos se han sancionado a servidores públicos. No obstante, no es clara la forma en que estos procesos son tramitados por las autoridades, ni los criterios para determinar la conversión de una queja en un proceso administrativo contra el funcionario señalado como responsable. Bajo esta lógica, es posible establecer que no hay criterios para analizar la veracidad de la queja, ni disposición para hacerlo, por lo cual no resulta extraño que las 513 quejas presentadas en el periodo analizado se correspondan a igual número de procedimientos administrativos incoados (y sólo unos pocos resueltos). La política de visitas fue cancelada durante los últimos tres años, aunque ha sido reimplementada recientemente, lo que re�leja una preocupación por mejorar el control interno de la institución. Los mayores reparos a esta estrategia son que no se realiza de forma constante y que los visitadores no atienden el fondo de los asuntos, sino que sólo se preocupan por analizar la forma, tiempos y número de asuntos que quedan sin resolver, generando con ello un sistema cuantitativamente e�iciente, pero cualitativamente ine�icaz.

La estrategia actual de �iscalización no es inapropiada, pues podría ser un mecanismo útil para reducir la discrecionalidad implícita en cualquier dispositivo de control interno, así como los márgenes de impunidad. El problema es que este procedimiento sustituye al de visitas, lo que no sólo incrementa la carga de trabajo y gastos de otra institución, sino que también sostiene una marcada tendencia a evadir la responsabilidad de resolver problemas internos.

mecanismo de control no se emplea. La labor de la coordinación se realiza a través de medios más costosos y lentos, como es el inicio de procesos administrativos contra los funcionarios que son denunciados por los ciudadanos.

En este aspecto del sistema de seguridad pública existen varias incongruencias entre los valores plasmados en la legislación y la realidad. En su mayoría son relativos al per�il de ingreso de las corporaciones policiacas y otros órganos de la SSP, a su distribución territorial y a la actuación del Consejo de Honor y Justicia. Estas problemáticas se exponen a detalle en el capítulo de Recursos Humanos. El marco in�lexible de transformación institucional que representa el proceso legislativo fomenta -en algunos casos- la toma de decisiones irregulares, en virtud de que los problemas y retos que enfrenta la institución exigen resoluciones y acciones 22 19

d) Recursos Humanos y Seguridad Pública (Servicio Civil de Carrera).

Recomendaciones.

Las soluciones deben plantearse en varios frentes que permitan tanto la celeridad en las acciones como su planeación y formalización dentro del sistema institucional de toma de decisiones. Para ello, se considera deseable seguir las siguientes recomendaciones:

inmediatas. No obstante, las medidas deben formalizarse en algún momento. En caso contrario, la certeza y transparencia institucional que ofrece el diseño legislativo termina por diluirse completamente, debilitando los procesos de planeación estratégica.

Estructuración de un grupo de análisis legislativo encargado de revisar la regulación correspondiente para identi�icar los textos que requieren ser actualizados y proponer los medios para armonizar las iniciativas novedosas con el contenido legislativo restante. Creación un grupo de trabajo legislativo en materia de seguridad, integrado por legisladores y miembros del Sistema Estatal de Seguridad Pública, para facilitar la comunicación, coordinación y formalización de las propuestas e iniciativas que requieren ser implementadas. Consolidación y adopción de procedimientos de planeación estratégica con el propósito de establecer claramente los objetivos de las acciones a ejecutar, así como la toma de decisiones informada. Este proceso debe incluir: o La misión de cada una de las instituciones involucradas, es decir, una declaración breve y comprensible de la naturaleza de la institución, su funcionalidad en términos sociales y de gestión inte rna, y los principios y valores bajo los que pretende funcionar. o La visión de cada institución involucrada, que deberá de�inir los objetivos futuros, así como las características generales y especí�icas que tendrá en cada uno de sus componentes y los medios con los que realizará sus funciones y obtendrá los resultados propuestos. o Los valores institucionales, traducidos en las respuestas a las siguientes preguntas: ¿Qué valores se necesitan fortalecer en las nuevas circunstancias de la institución?; ¿qué valores deben desalentarse para garantizar que la visión de futuro se adecue a la esencia y misión de la institución y coincida con los ideales de la sociedad?; ¿qué prácticas sería conveniente llevar a cabo para que la sociedad comparta los ideales de la institución y se identi�ique con ella?

Generación de canales de comunicación y estrategias de coordinación adecuadas entre las diferentes instituciones que intervienen en el Sistema Estatal de Seguridad Pública, con el objetivo de aprovechar y consolidar su estructura y funcionamiento. En este marco, resulta de especial interés la relación entre la policía ministerial y los agentes del Ministerio Público. Supervisión y sanción a policías que incumplan sus tareas o se resistan a acatar las instrucciones de los agentes ministeriales. 20 23

Finalmente, se recomienda la realización y difusión de diferentes acciones, cuyo seguimiento será medido de acuerdo con las siguientes fases:

o Breve reporte sobre aquellos casos en que la realidad no corresponda con la ley. El propósito de este reporte consiste en identi�icar las leyes que necesitan ser reformadas y las prácticas institucionales que no cumplen con los criterios establecidos en la legislación. o Diagnóstico cuantitativo sobre las variaciones del comportamiento procedimental de las averiguaciones previas, que responda a los siguientes cuestionamientos: ¿cuál es la probabilidad de que una averiguación previa se archive de forma de�initiva, se archive temporalmente, se concilie o se consigne?; ¿cuál es la probabilidad de que una averiguación previa archivada temporalmente se reactive y se consigne?; ¿cuál es la probabilidad de que una averiguación previa consignada llegue a sentencia condenatoria?; ¿qué elementos influyen en los distintos comportamientos procesales de las averiguaciones previas?; ¿qué probabilidad hay de que los delitos patrimoniales y personales lleguen a sentencia condenatoria?; ¿qué probabilidad hay de que los delitos violentos lleguen a sentencia condenatoria? o Elaboración de un reporte diacrónico que analice las quejas y las recomendaciones contra actos de la policía ministerial, así como la respuesta institucional. o Realización de un informe que compare el número de elementos de cada una de las instituciones que cumplen con los requisitos de ingreso. o Elaboración de un informe sobre la distribución territorial y poblacional de los servicios de procuración de justicia, prevención y persecución del delito. o Realización de un reporte diacrónico que compare el número de sesiones del Consejo de Honor y Justicia contra sanciones y remociones de agentes policiales.

24

21

Indicador particular de cumplimiento.
Falta de correspondencia entre la ley y la realidad. Porcentaje de avance sistemático (20%)
Realización de un reporte diacrónico de las sesiones del consejo de honor y justicia contra sanciones y remociones de agentes policiales. Elaboración de un informe sobre la distribución territorial y poblacional de los servicios de procuración de justicia y prevención y persecución del delito. Realización un informe que compare el número de elementos, de cada una de las instituciones, que cumplen con los requisitos de ingreso. Elaboración de un reporte diacrónico que analice el porcentaje de quejas y recomendaciones contra actos de la policía ministerial. Diagnóstico cuantitativo sobre las variaciones del comportamiento procedimental de las averiguaciones previas. Breve reporte sobre aquellos casos en que la realidad no corresponda con la ley. Supervisión y sanción a policías que incumplan sus tareas o se resistan a acatar las instrucciones de los agentes ministeriales. Generación de canales de comunicación y estrategias de coordinación adecuadas entre las diferentes instituciones que intervienen en el sistema estatal de seguridad pública. Consolidación y adopción de procedimientos de planeación estratégica.* Creación un grupo de trabajo legislativo en materia de seguridad, integrado por legisladores y miembros del Sistema Estatal de Seguridad Pública. Estructuración de un grupo de análisis legislativo encargado de revisar la regulación correspondiente para identificar los textos que requieren ser actualizados y proponer los medios para armonizar las iniciativas novedosas con el contenido restante de la 5% 30% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

40%

25%

10%

El cumplimiento de estas etapas facilitará la toma de decisiones informadas, con el propósito de evaluar si la problemática se encuentra en la ley o en la realidad. En el primer caso, será necesario formular propuestas de modi�icación legislativa basadas en los medios de veri�icación sugeridos. En el segundo supuesto, será posible identi�icar las debilidades institucionales y generar una estrategia de cambio institucional.

22 25

Matriz de análisis lógico e indicadores de seguimiento:
Indicadores 7 Fórmula de cálculo 11 1. Comparar el organigrama institucional actual con los criterios que marca la ley 1. Elaboración de un reporte que contenga aquellos casos en que la realidad no corresponde con la ley Presupuesto Medios de veri icación 8 Supuestos 9

26
2.Identi icación de variaciones en la carga de trabajo y la capacidad de respuesta institucional Facultades reales de los Ministerios Públicos para coordinar el trabajo de la policía ministerial 1. Comparar averiguaciones previas iniciadas y consignadas 14 2. Comparar el comportamiento de las quejas y recomendaciones de la Comisión Estatal de Derechos Ámbito de control 10 1. Distribución de las funciones de las agencias del Ministerio Público de acuerdo con los criterios que marca la ley 2. En caso de incongruencia, comparar la carga de trabajo y la capacidad de respuesta institucional entre el modelo anterior y el actual 2. Incluir estadística comparada entre el organigrama anterior y el actual, para determinar cuál ha generado mejores resultados en términos de e icacia y e iciencia 1. Reporte diacrónico de las variaciones del comportamiento procesal de las averiguaciones previas 2. Reporte diacrónico del porcentaje de quejas y recomendaciones contra actos de la policía ministerial

1. Falta de correspondencia entre la ley y la realidad

Fin: 12

Fortalecer la estructura y el diseño institucional del Sistema Estatal de Seguridad Pública

Propósito: 13 Identi icar las actividades irregulares y supuestos normativos que cultan su cumplimiento

Disposición política

7

Herramienta que entrega información sobre el nivel de cumplimiento con la recomendación.

8

Fuentes de información de los indicadores.

9

Factores fuera del control de la institución responsable de la implementación que inciden en el éxito o fracaso de la misma.

10

Lo que se desea medir.

11

Permite medir el nivel de cumplimiento que se alcanza, considerando variables relacionadas.

12

Descripción de cómo la recomendación contribuye en el largo plazo a la solución del problema diagnosticado.

13

Resultado a ser logrado, como resultado de la utilización de elementos producidos por la recomendación.

14

Por que las facultades de investigación del MP se ejercitan, en gran medida, a través del apoyo de la policía ministerial.

23

Componentes 15 : Generar un diagnóstico sobre las diferencias entre la ley y la realidad y propuestas para resolverlas 2. Reporte diacrónico del porcentaje de quejas y recomendaciones contra actos de la policía ministerial

Sistemas de supervisión y sanción de los ministerios públicos 1. Reporte diacrónico de las visitas realizadas a cada agencia del Ministerio Público

Humanos contra actos de la policía ministerial 1. Comparación diacrónica de visitas realizadas con el número de las agencias del Ministerio Público

Falta de recursos humanos

Actividades: 16 (1) Creación de un grupo de análisis legislativo. (2) Consolidación y adopción de procedimientos de planeación estratégica (3) Generar canales de comunicación y estrategias de coordinación adecuadas entre los diferentes actores que intervienen en el Sistema de Seguridad Pública 2. Distribución de competencia territorial en la ley y en la realidad 3. Actuación del Consejo de Honor y Justicia y sanciones y remociones contra agentes policíacos

Recursos humanos seguridad pública

y

2. Comparar el comportamiento de las quejas y recomendaciones de la Comisión Estatal de Derechos Humanos contra actos del Ministerio Público 1. Requisitos legales de ingreso y p l real policial 2. Informe de correspondencia entre la distribución territorial en la ley y en la realidad 3. Reporte diacrónico de sesiones del Consejo de Honor y Justicia contra sanciones y remociones de agentes policíacos 1. Informe que compare el número de elementos total con los que observan los requisitos de ingreso

Temor al cambio

27

15

Productos de la recomendación para cumplir el objetivo.

16

Tareas que se deben cumplir para el logro de cada uno de los componentes de la recomendación.

24

III.

Sistemas de información.

Los sistemas de información delictiva están previstos en la ley con funciones y objetivos delimitados, pero las instituciones carecen de personal capacitado para operarlos. La consecuencia directa es que la información generada no alcanza para cubrir los requerimientos institucionales de identi�icación de problemas y planeación de estrategias de solución. Ello no implica que no se hayan diseñado e implementado procesos interesantes, 17 pero no existen criterios estandarizados para capturar, sistematizar y procesar la información generada de tal manera que el análisis y los cruces de información permitan diagnosticar rápidamente aquellos casos que requieren respuestas inmediatas y e�icaces, y diferenciarlos de los que demandan una resolución más profunda y de largo alcance. A continuación se señalan algunas de las de�iciencias que mayor atención requieren en cuanto a los sistemas informáticos, así como un listado de recomendaciones que podrían ayudar a remediarlas.

Un elemento indispensable para las tareas de prevención y persecución del delito es la existencia y uso de sistemas de información delictiva. Estos sistemas poseen dos dimensiones de operatividad: por una parte, son un factor esencial para supervisar el funcionamiento y organización de la carga de trabajo, lo que sirve para determinar la capacidad de respuesta institucional frente al delito; por la otra, son un componente básico para identi�icar áreas que requieren más atención y formular estrategias informadas y adecuadas.

Problemas.

Sin embargo, el programa requiere de algunas mejoras indispensables, como la constante actualización de las reformas jurídicas implementadas, y la �lexibilización de opciones para su captura.
17

El sistema de captura de información ministerial consiste en un programa computacional de gestión institucional que debe ser completado por los funcionarios ministeriales. En principio, esta estrategia es adecuada y sigue los patrones deseables de incorporación de elementos tecnológicos para el procesamiento del trabajo.

a) Incapacidad de los funcionarios del Ministerio Público para operar los sistemas de información y descon�ianza en la información.

Mapas – ISO 9000

28

25

Por este motivo, la información generada a partir de este sistema no es con�iable y probablemente está sesgada. Por ejemplo, para la etapa de diagnóstico desarrollada para este proyecto, así como para otras actividades, la información provista proviene de los libros de gestión de los Ministerios Públicos y no de los sistemas informáticos implementados. Este problema constituye una continuación del anterior, ya que los mapas delincuenciales generados por la SSP tienen como fundamento precisamente la información relativa a las denuncias recibidas, así como la de las detenciones administrativas.

No obstante, el problema más grave en este aspecto es de otro orden, y consiste en que no todo el personal ministerial está capacitado para realizar las funciones de recopilación y sistematización. En algunos casos esto se debe a que no están familiarizados con sistemas computacionales; en otros, se trata de personal técnico que no está capacitado jurídicamente. Esto le imposibilita reaccionar correctamente a las inconsistencias que se presentan en el mecanismo de gestión mecanizado.

b) Veracidad de la información presentada por los mapas delincuenciales.

Además de la falta de con�iabilidad de esa información, no existe un seguimiento procesal de las detenciones y denuncias. Esto impide que se pueda conocer si terminaron en infracciones administrativas o sentencias condenatorias. La trascendencia de esto radica en que es el único dispositivo que posee el sistema para controlar la veracidad y legalidad de esas actuaciones. Si no se cuenta con esta información, en realidad los mapas no re�lejan los ilícitos e infracciones acontecidas.

Por otra parte, no existe información sistematizada de las medidas particulares tomadas con base en los mapas delincuenciales o en cualquier otro tipo de datos estadísticos, ni de los resultados obtenidos. Esta carencia limita la utilidad de los mapas debido a que impide analizar transversal o longitudinalmente la pertinencia de tales decisiones o sus efectos, ya sean positivos o negativos, e impacta decididamente en la formulación e implementación de programas de prevención del delito.

Un problema más elemental de la escasez de información se manifiesta en los datos que el órgano de la SSP encargado de la estadística tiene de las corporaciones policíacas. La mayoría de las cifras relativas a la cantidad de elementos por municipio y corporación no se corresponden con la realidad. La actualización de estos números se complica debido a la alta rotación de agentes, pero aún así no debe descontarse. Esto puede tener consecuencias presupuestales serias. 26 29

c) Carencia de información actualizada sobre las instituciones de la SSP.

La falta de disposición en los mandos está también vinculada con la ausencia general de planeación basada en el análisis cientí�ico y en el seguimiento de las causas y consecuencias de los delitos.

Una cuestión intrínsecamente ligada a la anterior es la falta de disposición de los mandos de cada cuerpo policíaco para remitir la información originada en su corporación a la unidad especializada. Este inconveniente es grave porque la función propia de las corporaciones las convierte en una fuente privilegiada de información.

d) Falta de disposición de mandos.

Como consecuencia, la mayor parte del trabajo y personal de estas unidades se concentra en dar mantenimiento al equipo de cómputo. Los recursos humanos son seleccionados por sus conocimientos técnicos y no por sus capacidades en materia de procesamiento y análisis de la información. Ello no implica restar importancia a las labores de actualización y mantenimiento del equipo de cómputo, sino más bien un replanteamiento del diseño y las funciones de estas áreas. En buena medida los problemas expuestos son re�lejo y causa de un diseño institucional basado en la multiplicidad de funciones que no prevé una capacitación de los recursos humanos para desempeñarlas. Por lo tanto, aunque las soluciones que se proponen son mínimas, representan un esfuerzo importante para establecer los fundamentos imprescindibles de un sistema e�icaz de procesamiento y análisis de información delictiva.

El diseño institucional de estas áreas sugiere que se encargan no sólo de desarrollar información, sino también de la actualización y mantenimiento del equipo de cómputo de cada institución.

Un último problema identi�icado, y en buena medida causante de los otros, consiste en la diversidad de tareas que se le encomiendan a las unidades encargadas de desarrollar la información estadística dentro de la procuraduría estatal y la SSP.

e) Diversidad de tareas asignadas.

Recomendaciones.

En primer lugar, se recomienda la elaboración de un per�il institucional del personal que debe laborar en las áreas encargadas de capturar, sistematizar y analizar la información estadística delictiva, así como identi�icar el tipo de conocimientos con que cuenta el personal actual. Es deseable que para esta etapa se establezcan conocimientos especí�icos en sistemas de captura de bases de datos y análisis estadístico, tales como Excel, SPSS, Access, etc. 30 27

También parece importante centralizar las funciones de desarrollo y análisis de información delictiva en una sola área; es decir, diseñar dos órganos separados: uno para el mantenimiento y actualización del equipo de cómputo y otro encargado únicamente de desarrollar y analizar información delictiva y de las corporaciones policíacas. Dentro de las funciones de esta última deberán estar, ineludiblemente, la de creación de los mapas delincuenciales y seguimiento procesal de las detenciones y denuncias, así como la de proponer cursos de acción con base en esa información y darles seguimiento. El diseño que se propone es el siguiente:

Igualmente importante resulta la elaboración de un manual de organización y funciones para el desarrollo de información delictiva y de las propias corporaciones. En este sentido, se propone integrar un documento que establezca las facultades y responsabilidades de cada uno de los funcionarios involucrados. No constituye un texto legislativo, sino más bien un instrumento operativo, es decir, un documento que de�ina con claridad y precisión actividades, atribuciones y mecanismos para la recopilación, sistematización, análisis y utilización de la información estadística.

En tercer lugar se propone la realización de un “cuaderno de trabajo” con las diferentes clasi�icaciones y criterios socio-demográ�icos que desarrollan las instituciones estales, así como instituciones federales como la CONAPO y el INEGI. El propósito de este “cuaderno de trabajo” consiste en seleccionar criterios claros y uniformes para analizar la información estadística delictiva del Estado.

También se sugiere la elaboración de un informe que contenga todas las categorías de captura de información cuanti�icable, así como la identi�icación de las instituciones que se encargan de la captura, desarrollo y análisis de esta información. Esta recomendación tiene como objetivo particular la consolidación, uni�icación y homogenización de criterios de captura para contar con información delictiva sólida, uniforme y sistemática.

28 31

Unidad Especial de Análisis Criminológico
Departamento de Análisis Criminológico Dirección de Sistemas de Información.
• Subdirección General Operativa de Sistemas.

Departamento de Análisis y Programación
Subdirección de Investigación, Diseño y Desarrollo de Sistemas. Departamento de Investigación, Desarrollo e Innovación tecnológica

Dirección de Estadística y Política Criminal.
Departamento de Estadística. Departamento de Política Criminal.

Este aspecto es relevante principalmente en cuanto al conocimiento de las causas y consecuencias de la comisión de ilícitos. Con el �in de obtener información al respecto, se propone la elaboración de una encuesta en la que se capturen variables demográ�icas, familiares, socioeconómicas, personales, de ambiente familiar, actividades delictivas (o posibilidad de cometerlas) y uso de substancias como alcohol y drogas. Esta encuesta deberá aplicarse en una muestra representativa del universo (Estado de Tamaulipas), con el mayor grado de precisión posible y solidez estadística. El análisis de las frecuencias de las respuestas, cruces de información, correlaciones y regresiones proveerá información sobre las tendencias delictivas de la población que servirá para elaborar programas de prevención. El análisis cientí�ico deberá llevarse a cabo a través de un grupo de trabajo multidisciplinario que incluya ecónomos, psicólogos, abogados y otros especialistas, y tendrá que, fundamentalmente, girar en torno a dos ejes:

Por último, la obtención, sistematización y análisis de la información debe ser una política pública preponderante. La implementación de reformas en esas áreas requiere el apoyo de los operadores de mayor jerarquía para concluirse exitosamente. Si estos operadores no valoran la información estadística y su incorporación en la toma de decisiones, su uso no impactará a las organizaciones de seguridad pública.

Este esquema se propone para ser incorporado a la SSP. Por su naturaleza, esta secretaría es la institución propicia para adoptar una unidad de análisis delictivo con las características señaladas. Para el caso de la procuraduría estatal, es necesario que mantenga una organización similar para que recopile y sistematice los datos de la institución (recursos humanos, gasto, etc.), los cuales podrán ser utilizados por la unidad de análisis delictivo de la SSP.

32

29

Es importante mencionar que ya se han realizado estudios de este tipo en algunos países. Por ello, es aconsejable utilizar encuestas empleadas anteriormente y modi�icarlas para adaptarlas a la población de la entidad. El uso de encuestas probadas dará validez cientí�ica al proyecto.

Conocer el costo psicológico del delito para las víctimas, sus familiares y los perpetradores, así como el impacto en la economía de los afectados y el costo que representa para el gobierno.

Conocer las circunstancias ambientales de los delincuentes y abordar las características o situaciones con �ines preventivos que propician la comisión de ilícitos.

30 33

Indicador particular de cumplimiento.
Sistemas de información. Porcentaje sistemático de cumplimiento (20%)
Consensuar criterios y clasificaciones sociodemográficas uniformes para analizar la distribución agregada y desagregada del delito. Realizar un cuaderno de trabajo con las diferentes clasificaciones y criterios sociodemográficos que se desarrollan en el país. Informe que contenga todas las categorías sobre las que se captura información y qué institución se encarga de la captura. Desarrollar un atlas delictivo de la entidad, a partir del momento en que los mapas comenzaron a realizarse hasta la fecha. Identificar qué conocimientos y herramientas se cumplen satisfactoriamente y cuáles no. Elaboración de un esquema breve que establezca el tipo de conocimientos indispensables con que debe contar el personal para desarrollar información.

100%

90%

75%

60%

40%

20%

34

31

Matriz de marco lógico e indicadores de seguimiento.
Ámbito de control Capacidades técnicas y cognitivas que debe reunir el personal. Fórmula de cálculo 1. Contrastar el tipo de conocimiento técnico que se requiere con el tipo de herramientas y conocimientos técnicos del personal actual. 1. Elaboración de un esquema breve que establezca el tipo de conocimientos indispensables con que debe contar el personal para desarrollar información. Indicadores Medios de veri icación Supuestos Falta de recursos humanos

2. Sistemas de información

Fin: Mejorar la estructura y el contenido de los sistemas de información criminal del Estado.

Propósito: Facilitar y consolidar la toma de decisiones informadas y los procesos de planeación de estrategias para combatir el crimen. Componentes: Promover una serie de iniciativas tendientes a la contratación y capacitación de personal apto, así como establecer condiciones y criterios indispensables para el procesamiento de la información Diversidad asignadas. de tareas 1. Analizar qué tipo de información se desarrolla en cada una de las instituciones del Sistema Estatal de Seguridad Pública, identi icar qué tareas se repiten, qué coincidencias existen y cómo se pueden consolidar categorías y estrategias de captura.

Fortalecer y consolidar el desarrollo y uso de mapas delincuenciales. 1. Establecer el grado de actualización de los mapas delincuenciales y la metodología utilizada para su desarrollo.

1. Informe que contenga todas las categorías sobre las que se captura información y qué institución se encarga de la captura.

qué 2. Identi icar conocimientos y herramientas se cumplen satisfactoriamente y cuáles no. 1. Desarrollar un atlas delictivo de la entidad, a partir del momento en que los mapas comenzaron a realizarse hasta la fecha.

Presupuesto Falta de capacitadores

Actividades: (1) Identi icar las fortalezas y debilidades de los sistemas de información;

Falta de actualizada.

información

Temor al cambio

35

2. Establecer criterios homogéneos de captura. 1. Establecer criterios y socioclasi icaciones demográ icas claras y homogéneas como base para

1. Realizar un cuaderno de trabajo con las diferentes clasi icaciones y criterios sociodemográ icos que se

32

36
y y 2. Consensuar criterios y clasi icaciones sociodemográ icas uniformes para analizar la distribución agregada y desagregada del delito.

(2) Establecer criterios categorías claras homogéneas de captura.

analizar la distribución agregada y desagregada del delito. desarrollan en el país.

33

IV.

Recursos humanos.

En ese sentido, no cumplir con los estándares mínimos de ingreso, no tener los incentivos institucionales su�icientes para alentar desempeños sobresalientes y prolongados, o procesar las quejas e imponer sanciones sin transparencia y bajo criterios poco claros, lesionan el desempeño institucional porque di�icultan la captación y retención de personal cali�icado bajo esos parámetros (ideales por estar previstos en la legislación) para cada puesto. Además, la inobservancia de esas reglas refuerza una cultura de la ilegalidad y de corrupción muchas veces presente en corporaciones policíacas y procuradurías. A continuación se enumeran distintas prácticas que obstaculizan el cumplimiento de esos criterios. Tanto en el caso de los subprocuradores como en el de los Ministerios Públicos, un requisito de ingreso adicional a los que contempla la ley es el de contar con experiencia en el manejo de las materias relacionadas con la función. En este caso, a pesar de que existen exámenes de aptitudes que se aplican a los aspirantes, no son transparentes los elementos centrales que debe reunir un aspirante en cuanto a su experiencia.

Muchos factores in�luyen en las características de los operadores de las organizaciones. Algunos de ellos son determinados como parámetros, por la ley y las propias instituciones, como serían los requisitos de ingreso, la profesionalización y la calidad de la carrera institucional, o los mecanismos de supervisión, sanción y remoción.

Los operadores del sistema son esenciales para lograr los objetivos institucionales planteados. Si bien el diseño legal constituye la estructura de las organizaciones, los operadores son los que de�inen y con�iguran su dinámica cotidiana.

Problemas.

a)

Insu�iciencia de los requisitos ministeriales de ingreso.

Los Ministerios Públicos que actualmente se encuentran en funciones fueron designados de forma directa e individual, es decir, sin haber participado en un

Asimismo, aunque se contempla la posibilidad de una capacitación, sólo algunos funcionarios reciben un curso con una duración no mayor a tres meses al ingresar. El caso más grave de esta situación es el de los Ministerios Públicos.

34 37

Algo muy similar sucede con los directores de área. En la ley no existen requisitos expresos para ocupar este cargo, y las últimas designaciones (23 para el período analizado) han sido de forma directa e individual.

concurso para designación de plazas. De 2005 a la fecha han sido designados bajo este procedimiento 210 Ministerios Públicos y en el mismo período no se han creado más agencias, excepto aquellas especializadas en justicia para adolescentes.

A la par de los procedimientos administrativos y las visitas, existe un sistema de rotación de Ministerios Públicos. Aquí se debe poner atención en la falta de uniformidad de rotaciones entre cada Ministerio Público, pues mientras algunos han sido mudados de agencia hasta en siete ocasiones, en otros casos las rotaciones han sido mínimas. Durante el periodo analizado se registraron 543 rotaciones entre poco más de 200 Ministerios Públicos, esto es, un promedio de 2.6 movimientos por cada agente.
Rotaciones por Ministerio Público, Tamaulipas. (2005-2008.)
8 7 6

b)

Rotación ministerial.

Rotaciones

5 4 3 2 1 0

A pesar de la irregularidad en las rotaciones, los Ministerios Públicos generalmente tienen buena relación con el personal de los juzgados, incluido el juez. Las prácticas desarrolladas en este contexto poseen, en algunas ocasiones, matices de actos irregulares (por ejemplo, permisión para sacar el expediente fuera del juzgado) que generan inequidad y opacidad en el procedimiento. La relación entre los Ministerios Públicos y los juzgadores debe ser institucional, no de familiaridad. 38 35

Esta cifra corresponde más a un promedio que a un criterio estandarizado; cada año e incluso cada Ministerio Público experimenta un número totalmente distinto de rotaciones, por lo que no es posible identi�icar un patrón común. Por lo tanto, es necesario establecer criterios claros para determinar la temporalidad y frecuencia de los movimientos, así como para fundar y motivar la aplicación de este sistema.

Ministerios Públicos

La correcta operación del sistema de persecución de delitos requiere de un método razonable de distribución de la carga de trabajo. Esta noción implica una serie de estándares y criterios objetivos de asignación de recursos humanos a cada agencia del Ministerio Público, y de la repartición territorial y material de las agencias. El número de averiguaciones previas en la entidad se mantuvo más o menos estable de 2005 a 2007, mostrando una variación de +/- 2.14%. También la distribución territorial de las averiguaciones previas para el período examinado se mantuvo relativamente estable, como se aprecia en la grá�ica que sigue:

c)

Distribución de la carga laboral ministerial.

En ese contexto, la grá�ica anterior nos revela otras dos situaciones: en primer lugar, que el 94% de la carga de trabajo de la procuraduría se concentra en 11 municipios del Estado; y, en segundo lugar, que 4 de esos 11 municipios representan el 65% de esa carga laboral. Se trata de municipios donde hay una correlación entre densidad 36 39

Estos datos son signi�icativos porque permiten planear una distribución de los recursos humanos. Es decir, una carga laboral constante permite pronosticar con cierto grado de certeza la carga de trabajo futura y, en esa medida, facilita la proyección de la distribución del personal y de las agencias del Ministerio Público.

poblacional, patrones delictivos y oferta del servicio de procuración de justicia. La siguiente grá�ica es ilustrativa:

Las agencias investigadoras del Ministerio Público con mayor carga de trabajo tienen un personal promedio de tres o�icinistas, tres o�iciales y dos actuarios, mientras que las adscritas a juzgados cuentan con un auxiliar y tres escribientes. Lo que debe resaltarse, con independencia de la conveniencia de esa asignación de personal, es que no existen manuales que �ijen criterios objetivos pero �lexibles para la distribución, y que esta tarea se lleva a cabo intuitivamente. Los procedimientos y requisitos de selección del personal no se observan en muchas ocasiones. Se identi�icaron dos causas: Ingreso a las corporaciones de personas favorecidas o recomendadas por individuos que ostentan puestos políticos importantes. Muchos de los agentes ya formaban parte de las corporaciones cuando los requisitos de ingreso se comenzaron a exigir. Las pruebas de selección sólo empezaron a aplicarse regularmente en el 2007, por lo que los agentes seleccionados con anterioridad no pasaron por ese �iltro.

d)

Inobservancia de los requisitos de ingreso de la SSP.

En cuanto a los requisitos en particular, el referido a la educación de los aspirantes es el que crea mayor problema. El 42% de los elementos de la Policía Estatal Preventiva, el 71% de los efectivos de la Policía Rural del Estado y el 55% de los agentes de la Policía Integral del Estado cuenta con un nivel de escolaridad de secundaria o inferior. Esto signi�ica que el 56% de los elementos policíacos de esas corporaciones no cumplen con el estándar de ingreso mínimo relativo a la educación (media superior o equivalente). 40 37

Es muy di�ícil atraer a aspirantes con nivel escolar de preparatoria, pues las personas con ese nivel educativo habitualmente optan por carreras profesionales con mejores perspectivas. Este no es un problema exclusivamente económico; en la elección profesional in�luyen muchos otros factores, como el riesgo del trabajo policial y la falta de una carrera profesional que provea certeza y seguridad laboral. Otro problema relativo a los requisitos de ingreso lo constituyen las de�iciencias del programa de formación inicial. Las principales carencias acontecen en dos rubros: Prácticas de tiro. No hay sesiones regulares, no hay parque suficiente para realizarlas, se usa parque en mal estado (vencido), no se permite utilizar balas adquiridas en el sector privado y la cooperación de la SEDENA es escasa. Prácticas de manejo. No hay capacitación en el manejo de vehículos en diferentes situaciones de riesgo, ni prácticas de manejo de diferentes tipos de vehículos (manuales o estándar).

Si se considera que los requisitos de ingreso plasmados en la legislación y los manuales operativos de las diferentes corporaciones, así como las pruebas establecidas como instrumentos para acreditar el cumplimiento de esos requisitos, constituyen el per�il ideal del aspirante, entonces resulta incontrovertible que las corporaciones no cuentan con elementos capacitados para desarrollar e�iciente y efectivamente su trabajo.

La falta de un �iltro adecuado provoca que los operadores no estén capacitados para planear, elaborar e implementar programas de prevención del delito, ni para darles seguimiento y evaluarlos. En general, tampoco hay disposición para utilizar la información estadística disponible e incorporarla en la creación de programas novedosos, ni se tiene consciencia sobre los datos que son relevantes para esos efectos.

Lo mismo acontece con el área de prevención social de la SSP. No existen requisitos de ingreso especí�icos para esa dependencia, ni per�iles bien de�inidos fuera de los establecidos para la secretaría en general. La prevención se despliega a través de funciones muy particulares que exigen rasgos especiales en sus funcionarios.

Por lo anterior, la prevención se desarrolla a través de programas y estrategias prediseñados, cuya e�icacia y e�iciencia no ha sido medida objetivamente. Aunque las experiencias pasadas no son desdeñables y es aconsejable buscar programas que han probado ser exitosos, no es recomendable importarlos sin mayor análisis a condiciones sociales, económicas y políticas distintas. Una adecuada profesionalización, capacitación y especialización de los agentes podría paliar los efectos nocivos derivados de la falta de observancia de los parámetros de 38 41

e)

Profesionalización, Capacitación y Especialización de la SSP.

ingreso. Sin embargo, este aspecto de la carrera policial cuenta con muchas de�iciencias, entre las que cabe destacar las siguientes:

En el período analizado, la Academia de Policía sólo impartió 8 cursos destinados a la formación y actualización de policías preventivos, esto es, menos de 3 por año, y ninguno a su especialización. Ello pese a que el artículo 35 del Reglamento de la Ley de Seguridad Pública exige la impartición de cursos de especialización para los mandos de los cuerpos policíacos. La lista y características de los cursos impartidos se presentan en la siguiente tabla:
Año Presupuesto FOSEG Nombre Custodio Penitenciario Tipo de curso Formación Elementos a capacitar 79 Elementos capacitados 64 Bajas 15 3 2005 FOSEG Policía Preventivo Municipal Policía Preventivo Municipal Policía Preventivo Municipal Policía Integral Custodio Penitenciario Policía Estatal Preventivo Manejo de armas Protección Civil Custodio Penitenciario Custodio para los CRSYFA Técnicas y Tácticas de defensa personal coreana Custodio Penitenciario Policía Integral Formación 37 34 Fecha 04 de abril al 13 de junio 18 de julio al 13 de septiembre 03 de octubre 2005 al 01 de abril 2006 06 de marzo al 03 de junio 02 al 08 de mayo 21 de agosto al 16 de septiembre 02 de octubre 2006 al 03 de febrero 2007 agosto a septiembre julio a agosto 09 de julio al 04 de agosto 04 al 18 de agosto marzo a octubre 12 de febrero al 10 de marzo 02 al 29 de mayo

FOSEG FOSEG FOSEG 2006 FOSEG

Formación Formación Formación Formación

39 186 21 53

34 166 21 51

5 20 0 2

FOSEG Academia y Corporación Secretaría y FOSEG FOSEG 2007 FOSEG Academia y Corporación FOSEG FOSEG

Formación Actualización Especialización Formación Especialización Especialización

86 50 577 70 62 18

68 50 577 69 62 18

18 0 0 1 0 0

Actualización Formación

36 35

36 33

2 2

Los propios agentes dudan de las capacidades adquiridas en los cursos. En general, desestiman el valor de la capacitación institucional y valoran mucho más la capacitación mediante la práctica cotidiana de sus labores. Al mismo tiempo, sin embargo, resienten la falta de instrucción apropiada. En resumen, los elementos de las corporaciones no conceden importancia a la preparación pero ante situaciones prácticas se sienten poco capacitados para desahogarlas adecuadamente. Los cursos carecen de una calendarización realizada bajo criterios estables y más bien se programan atendiendo a las circunstancias que van surgiendo, y muchas veces a petición de las propias corporaciones. Esta situación evidencia la falta de estructura programática de los cursos. Aunque cierta �lexibilidad puede ser bene�iciosa, en general, un programa homologado, uniforme y que tenga bien identi�icadas las principales carencias de los policías daría mejores resultados. Los resultados de los exámenes, tanto de ingreso como los realizados para evaluar los cursos de actualización y capacitación, no se entregan a los 42 39

En cuanto a la profesionalización, capacitación y especialización relativa al área de prevención social de la SSP, no fue posible obtener mayor información. Sin embargo, lo poco conseguido sugiere que es virtualmente nula.

aspirantes o agentes. Esto es una desventaja porque los elementos desconocen las áreas en las que tienen que trabajar para mejorar su rendimiento. Lo único que se les hace saber es si ingresaron o no a la corporación respectiva, o si tienen que asistir a otros cursos. En este último caso, se entiende que esos elementos tuvieron rendimientos de�icientes en los anteriores cursos, pero no se pone en su conocimiento tal circunstancia. Esta situación no es más que un aspecto de un problema con muchas aristas: en general, las opiniones, sugerencias o necesidades de los agentes son poco valoradas, producto, entre otras cosas, de una excesiva jerarquización y poca �lexibilidad en las corporaciones. La educación continua no es un parámetro de promoción, es decir, no hay incentivos institucionales de largo alcance para adquirir nuevas aptitudes o perfeccionarlas. Este problema hace que fracasen muchas de las intenciones por mejorar la capacitación de los agentes. Sin los incentivos apropiados (que en la mayoría de los casos se traducen en dinero o prestaciones) es muy complicado lograr que los agentes se interesen en mejorar su formación. La evaluación de los profesores y de los cursos es virtualmente nula, aunque esté prevista en el Programa de Formación Inicial para Policía Preventivo. Hace muy poco han iniciado este tipo de evaluaciones.

Hay muy pocos criterios establecidos en la legislación para las promociones en las corporaciones policiales. El artículo 42 de la Ley de Seguridad Pública del Estado señala que el otorgamiento de los grados en la escala jerárquica para los cuerpos de seguridad pública del Estado y los municipios, se sujetará a las condiciones y procedimientos que señale el reglamento respectivo. Del mismo modo, dicho precepto remite al reglamento cuando indica que no podrá concederse un grado a integrante alguno de las corporaciones de seguridad pública si no se ha ostentado el inmediato inferior y si no se cumplen los requisitos de capacidad, e�icacia y antigüedad que exija el reglamento respectivo.

Las decisiones sobre el ascenso y descenso de los agentes en la jerarquía policial son delicadas y deben ajustarse a criterios �ijos y preestablecidos, tanto procesales como sustantivos, que garanticen su transparencia y justicia. De esta forma se institucionalizan dichos procesos y se validan las cualidades y méritos de cada operador, originando una competencia sana que eventualmente pueda aumentar la capacidad general de las instituciones.

f)

Jerarquía institucional de la SSP.

40 43

Por otra parte, las reformas deben estar precedidas de diagnósticos certeros sobre las situaciones concretas a modi�icar, en los que se incluya un balance basado en información veraz. El 64% de los comandantes y el 83% de los jefes de grupo pertenecen a la Policía Rural del Estado, cuyo número de efectivos representa sólo el 31% del total de los agentes preventivos estatales. Por lo tanto, distribuidos en las tres corporaciones preventivas restantes se encuentra el 36% de los comandantes y el 17% de los jefes de grupo, que ejercen funciones de mando sobre 69% de los efectivos. La siguiente tabla expone esta circunstancia: La distribución de la fuerza policial preventiva actual, tanto estatal como municipal, acusa esa inde�inición e inaplicación de los criterios de jerarquización:

La insu�iciencia de criterios en la legislación ocasiona que la designación de mandos y directores no se realice bajo patrones �ijos, sino variables en función de las convocatorias o de las voluntades de superiores, sobre todo en períodos de cambios provocados por los ciclos políticos. Si bien no pueden negarse los bene�icios del sistema democrático, no puede tampoco omitirse que genera inestabilidad en las organizaciones gubernamentales, sobre todo cuando no poseen una estructura institucional �irme, tanto desde el punto de vista legal como cultural o social. Esto no signi�ica que los cambios políticos no deban propiciar modi�icaciones institucionales, sino solamente que si las instituciones han de sobrevivir, requieren en alguna medida de estabilidad y certeza en sus procesos de gestión interna.

A pesar de dichas disposiciones, la Policía Rural del Estado es la única de las corporaciones preventivas estatales que tiene un reglamento propio. Aunque esta de�iciencia se suple hasta cierto punto con el Reglamento del Servicio Policial de Carrera, pues establece parámetros de antigüedad y concursos de oposición para las promociones, el principal problema es que casi todos los preceptos relacionados señalan requisitos formales y no sustantivos para las promociones y, además, remiten a los requisitos exigidos por los reglamentos y leyes respectivos (inexistentes).

44

41

Lo anterior se corrobora con el estándar institucional de las corporaciones policíacas estatales, entendido como el promedio de mandos y agentes que tienen todas las policías preventivas de la entidad. Los mandos de la Policía Rural del Estado superan fácilmente la media de todas las corporaciones, pues la cantidad de comandantes de aquélla es mayor en 154.55% y la de jefes de grupo en 231.71%. Sin embargo, el número de agentes sólo supera a la media de las corporaciones por 23.05%. Los cuerpos preventivos estatales tienen un parámetro cuantitativo para la selección de mandos: un comandante por cada 3 jefes de grupo y 30 elementos por cada grupo. En total, dichas corporaciones cuentan con 1232 efectivos, de los cuales 11 son comandantes y 41 jefes de grupo. Esto signi�ica que hay un comandante por cada 3.72 jefes de grupo y por cada 107.27 agentes, así como un jefe de grupo por cada 28.78 agentes. Siguiendo el parámetro establecido por ellas mismas, hay pocos comandantes para el número de jefes de grupo y pocos de éstos para la cantidad de agentes, aunque debe decirse que la carencia no resulta tan signi�icativa. Sin embargo, en las entrevistas, los agentes refutaron la existencia de ese criterio de selección bajo el argumento de que es castrense y no policial. La confusión exhibe la POLICIA PREVENTIVA COMANDANTES ESTATAL Estándar institucional 2.75 JEFES DE GRUPO AGENTES 10.25 295

42 45

En las policías municipales acontece algo muy similar que en las estatales, ya que la distribución actual de la fuerza policíaca municipal también resulta incongruente. Para ejempli�icar dicha incongruencia basta señalar que mientras Matamoros cuenta con 690 efectivos en total (el municipio del Estado con más efectivos), de los cuales 9 son comandantes y 1 subcomandante, el municipio de Nuevo Laredo tiene 431 efectivos en total, de los cuales 20 son comandantes. Así, los efectivos de Matamoros representan el 17.45% del total de efectivos municipales del Estado, pero sus comandantes sólo el 8.25% del total y sus subcomandantes el 2.85%. En cambio, los comandantes de Nuevo Laredo representan el 18.35%, aunque sus efectivos sólo el 10.9%.

poca comunicación entre las instituciones y su personal y, se insiste, la falta de parámetros claros y �ijos para la selección de mandos.

POLICIA PREVENTIVA MUNICIPAL Estándar institucional

Siguiendo con el ejemplo, puede decirse que los efectivos de Matamoros (690) superan la media estatal (88.2325581 agentes por municipio), pero el número de subcomandantes promedio por municipio (3.5) es mayor al de Matamoros (1). COMANDANTES 3.11428571 SUBCOMANDANTE S JEFES DE AGENTES GRUPO 2.5

3.5

88.232558 1

Los municipios de la entidad no cuentan con un sistema de nivel jerárquico policial, ni con un Servicio Policial de Carrera. El único parámetro que parece observarse para 46 43

designar a los mandos es el de las necesidades propias del servicio. Sin embargo, esta fórmula no es un lineamiento que garantice una asignación mínimamente objetiva de los puestos de mando, sobre todo si no se cuenta con sistemas de información con�iables que justi�iquen la toma de decisiones. Por el contrario, fomenta la falta de claridad y facilita la comisión de actos de corrupción. La ley señala que el Consejo de Honor y Justicia es el encargado de velar por la honorabilidad y buena reputación de los integrantes de las instituciones de seguridad pública, para lo cual cuenta con amplias facultades investigativas. Su misión radica en 3 funciones especí�icas: aplicar correctivos disciplinarios a los o�iciales superiores, presentar denuncias de hechos realizados por elementos de las corporaciones preventivas de seguridad pública que puedan constituir algún delito, y conocer y resolver los recursos de inconformidad que presenten dichos elementos.

g)

Supervisión, remoción y sanción en la SSP.

Ahora bien, dicho consejo efectuó en el período examinado 16 denuncias por hechos realizados por agentes de seguridad pública que pudieran constituir delito, es decir, aproximadamente 4 denuncias por año. La totalidad de esas denuncias todavía se encuentra en la etapa de averiguación previa, pese a que muy probablemente algunas de ellas fueron iniciadas hace más de 3 años. El consejo ha resuelto 2 recursos de inconformidad interpuestos en contra de sendas resoluciones que impusieron como sanción la destitución, los cuales se declararon infundados y con�irmaron la resolución impugnada. Y también ha conocido de 2 casos de abuso de fuerza que le fueron turnados por la Comisión Estatal de Derechos Humanos, uno en contra de elementos de la Policía Rural y otro contra agentes de la Policía Estatal Preventiva.

Esta es toda la actividad reportada en el marco de sus atribuciones básicas en casi cuatro años, la cual resulta insigni�icante si se considera que cuenta con amplias facultades investigativas, es decir, que tiene muy pocos límites para desarrollar su actividad, y que el número de recomendaciones emitidas por la Comisión Estatal de Derechos Humanos en contra de elementos pertenecientes a los cuerpos de seguridad de la entidad resulta mucho mayor (98 en el período analizado).

La �iscalización de la actividad policíaca es de vital importancia para crear corporaciones respetuosas de los Derechos Humanos y de las leyes en general. Para lograr un estándar de control aceptable, se requieren instituciones e�icientes y e�icaces. Esto a su vez reditúa en una percepción ciudadana más favorable de las instituciones de seguridad pública. Por ello, resulta especialmente lesivo que un organismo cuya función sea precisamente proporcionar elementos objetivos para valorar la actividad policial no ejerza sus funciones de forma correcta. 44 47

Además, esta situación genera otros problemas, pues la dinámica de las corporaciones no se detiene y, ante la falta de un mecanismo institucional eficiente para sancionar las faltas disciplinarias (el consejo demora considerablemente en resolver los asuntos que se le presentan), han surgido otras vías alternas de castigo que no están sustentadas por la ley:

Esta comisión emitió un total de 264 recomendaciones en el 2005. De ellas, 77 fueron dirigidas a la SSP, y en 63 de éstas el servidor público responsable fue un policía preventivo. Otro dato interesante es que la detención ilegal es el acto que mayormente se les reclama a los policías preventivos (49 ocasiones). Por último, en el 2007 la SSP recibió 31 recomendaciones de 100 que emitió la comisión; para las policías preventivas fueron 26, 20 por detención ilegal y 2 por uso excesivo de la fuerza.

Otro mecanismo de supervisión es la Comisión Estatal de Derechos Humanos (CEDH). Su importancia radica principalmente en dos aspectos: es una institución de control externa a la SSP, lo que hasta cierto punto asegura su independencia e imparcialidad; y los asuntos que conoce son extremadamente delicados, precisamente por tratarse de probables violaciones a los Derechos Humanos.

A ese marco de ilegalidad e incertidumbre debe añadirse que los agentes no cuentan con instrumentos para defenderse de las quejas interpuestas en su contra. No se les otorga la posibilidad de crear sindicatos y no tienen a su disposición órganos gratuitos de defensa jurídica, ni tampoco alguna clase de ombudsman policial.

En algunas ocasiones, los mandos deciden unilateralmente el despido de los agentes. Generalmente este tipo de decisiones se basa en la reiteración de quejas en contra de un elemento y en la capacidad perceptiva del mando, sin que se siga procedimiento alguno para determinar la culpabilidad del agente. En otros casos, los mandos hacen �irmar la renuncia a los elementos en cuanto ingresan para no encontrarse legalmente imposibilitados para despedirlos posteriormente. Esta circunstancia es particularmente grave, pues es el Estado el primer y principal obligado en la observancia de la ley. En términos sociales, un gobierno que no respete las garantías de sus propios trabajadores seguramente estará incapacitado para hacer que se respeten en la sociedad. En términos de gestión interna, se refuerza el marco laboral incierto en que trabajan los policías y fomenta la reproducción de relaciones clientelares entre los mandos y la fuerza.

En el 2006, 9 de 29 recomendaciones totales fueron dirigidas a la SSP, todas ellas para policías preventivos. Las detenciones ilegales en esta ocasión sumaron sólo 2, pero 4 más se dictaron por abuso de fuerza. En total, la CEDH emitió 393 recomendaciones en el período analizado; casi 30% de ellas (117) las dirigió a algún organismo de la SSP. Y entre esos organismos, las

48

45

49

Por último, las renuncias y las bajas de agentes son aspectos indirectamente relacionados con su remoción y sanción. Reynosa y Nuevo Laredo son los municipios de la entidad en los que más bajas ha habido. Altamira, Madero, El Mante, Matamoros, Tampico y Victoria también tienen índices considerables.

Independientemente del desempeño de la comisión, lo cierto es que agentes con una preparación insu�iciente y sin ninguna referencia legal sobre el uso de la fuerza son propensos a utilizarla indebidamente.

Dentro de las bajas resaltan las ocasionadas por renuncias voluntarias, que en el período analizado sumaron 5100, aproximadamente la misma cantidad que elementos policíacos activos en el 2008. Sin lugar a dudas, el aumento de la violencia y la presión del narcotrá�ico y del ejército son algunas de las principales razones de las bajas voluntarias. A estos motivos hay que añadir los originados en el interior de las corporaciones y que ya han sido comentados, como la falta de incentivos para hacer una carrera policial y los cambios políticos.

50

47

Los datos de bajas voluntarias contrastan con las pocas convocatorias lanzadas para incorporar policías preventivos municipales, preventivos estatales e integrales. CONVOCATORIAS

AÑO 2005 2006 2007 2008

PREVENTIVO MUNICIPAL 1 0 1 0

1 0

ESTATAL PREVENTIVO 1

CUSTODIOS 1 1

INTEGRALES 0

1

1

1*

1* 0

1*

* No fueron convocatorias sino o�icios de invitación. Aquí es posible formular dos conclusiones interesantes e íntimamente relacionadas: por una parte, existe una alta rotación en los elementos policíacos, lo que di�iculta su profesionalización y especialización, y representa un gran costo para la institución porque termina entrenando a elementos que sólo van a estar en ella por un corto período. Y, por otro lado, el número de bajas no voluntarias comparado con la actividad del Consejo de Honor y Justicia corrobora la existencia de mecanismos irregulares de destitución y sanción.

Entonces, por lo general, los agentes ingresan a las corporaciones sin las cualidades que el propio Estado asume como necesarias para desempeñar las labores policíacas, reciben poca y defectuosa capacitación y especialización una vez incorporados, no tienen aspiraciones profesionales ligadas a su desempeño, no reciben una remuneración acorde con los riesgos de su trabajo y carecen de seguridad laboral.

48 51

La mejor manera de acometer los problemas concernientes a los Recursos Humanos de las instituciones es fortaleciendo el Servicio Civil de Carrera. Promover, tanto en la procuraduría estatal como en la SSP, la creación de un consejo que sea el encargado de la aplicación del Reglamento de Servicio Civil de Carrera, y que resuelva todas las controversias derivadas de esa aplicación en cuanto al ingreso, selección, permanencia, estímulos, promoción, reconocimientos, formación, capacitación, especialización, sanción y remoción de los integrantes de dichas organizaciones. El consejo tendrá las características que se establezcan en los reglamentos respectivos, pero por lo menos deberá tener las siguientes:

Recomendaciones.

Promover reformas a la Ley de Seguridad Pública y a la Ley Orgánica del Ministerio Público o a las disposiciones reglamentarias para establecer los requisitos de permanencia en las corporaciones policíacas, la SSP y la 52 49

Será colegiado y estará integrado por personas de reconocida probidad y experiencia en el campo correspondiente. Sus integrantes serán designados por períodos largos preestablecidos y que no correspondan con los ciclos políticos. Sólo podrán ser removidos por falta grave de conformidad con la legislación. En cualquier procedimiento que tenga como objetivo determinar si algún elemento amerita una sanción (incluida la remoción) o algún estímulo o promoción, obligatoriamente dará audiencia previa a su superior y/o a sus subalternos, y procurará la mayor transparencia posible en el procedimiento. En todo momento promoverá la obtención, sistematización y el análisis estadístico de la información en la determinación de los contenidos de los cursos de ingreso, capacitación, profesionalización y especialización. Se asegurará de que todos los operadores sean igualmente considerados para los estímulos y promociones. Sentará las bases para las convocatorias respectivas e impulsará la creación de los mecanismos necesarios para que las carreras policiales y ministeriales constituyan reales opciones profesionales. Este impulso in�luirá decididamente en la rotación de elementos y propiciará el ahorro institucional de recursos materiales. Se encargará de la distribución y asignación del personal de acuerdo con parámetros preestablecidos.

procuraduría estatal. Estos requisitos no podrán ser menores en términos cualitativos que los exigidos para el ingreso de aspirantes. Revisar los requisitos de ingreso con el objetivo de determinar si en la práctica es factible su cumplimiento. En caso contrario, modi�icarlos. Establecer requisitos de ingreso y permanencia especí�icos para los puestos del área de prevención social, entre los que se encuentre el conocimiento del tema de prevención del delito. Controlar a través de exámenes el conocimiento referido en el punto anterior. Fomentar acuerdos con instituciones educativas privadas y públicas para desarrollar esquemas de cooperación con el �in de mejorar el nivel académico de los agentes y los ministerios públicos. Promover la capacitación constante del personal del área de prevención del delito en temas de planeación estratégica, gerencia estratégica, evaluación y estadística. Se recomienda la elaboración de seminarios, talleres y grupos de trabajo, en el marco de los cursos de capacitación y especialización de la Academia de Policía. Es importante que haya un seguimiento de los operadores para reforzar los conocimientos adquiridos. Ligar la preparación académica con estímulos económicos y promociones. Reformular el curso de formación inicial de la SSP. La experiencia internacional sugiere que generalmente los cursos más extensos son los más exitosos; la oportunidad de capacitar es mayor. Promover como una política de la Academia de Policía que los aspirantes que no tengan un rendimiento satisfactorio en la parte teórica del curso no puedan efectuar la parte práctica. Mejorar las instalaciones para las prácticas policíacas. Crear un grupo de profesionales de la seguridad pública (tanto teóricos como prácticos) para elaborar un programa de cursos para la capacitación permanente y la especialización de los agentes. Los contenidos de este programa deberán ser su�icientes para cubrir un período considerable y previamente establecido (1 año, por ejemplo), y funcionarán como la columna vertebral de la Academia de Policía. Pueden agregarse otros cursos según las necesidades, pero aquellos invariablemente se deberán de impartir. Crear mecanismos similares al mencionado en el punto anterior para la con�iguración e implementación del curso de ingreso para Ministerios Públicos, así como de los impartidos para su capacitación y especialización, sobre todo en el contexto de las promociones. Debe hacerse de la transparencia una política pública de las corporaciones policíacas, de la SSP y de la procuraduría estatal. Los resultados de los exámenes aplicados a los aspirantes, agentes y personal de la procuraduría deben ser públicos. También sería conveniente iniciar un programa de seguimiento personalizado de los operadores; de esta manera podrían identi�icarse de�iciencias y problemas antes de que produzcan efectos nocivos. Ligada a la política pública de transparencia es necesario promover una cultura de con�ianza y legalidad en el seno de los cuerpos policíacos y el Ministerio Público. Una forma de lograrlo es organizando reuniones periódicas para que 50 53

los subalternos puedan exponer libremente y sin represalias los problemas, carencias y opiniones que les merezca su situación y la de sus compañeros. Elaborar protocolos de interacción entre los Ministerios Públicos y el personal judicial para eliminar ambigüedades en cuanto al trato debido. Fortalecer la evaluación de los profesores y de los cursos por parte de los asistentes, y enlazar estos resultados a la toma de decisiones sobre la pertinencia de los mismos. Esta recomendación se enmarca en la política pública más general de vigorizar la con�ianza entre los operadores y sus superiores. Incorporar a la legislación parámetros sustantivos para las promociones (ejemplo: nivel académico) y fomentar su incorporación real en la toma de decisiones. Reglamentar la actuación de las policías estatales preventivas (excepto Policía Rural). Fijar algunos criterios para reglar la proporción entre mandos y subalternos en los cuerpos policiales, y para la rotación de Ministerios Públicos. Fortalecer la labor de la Comisión de Honor y Justicia, a través de la asignación de presupuesto y recursos humanos capacitados para su tarea. Consolidar esta función y la del consejo encargado de la carrera policial debe disminuir la discreción de los mandos y las prácticas ilegales relativas a las remociones. Crear un organismo interno pero desconcentrado de la SSP que funcione como defensor de los intereses de los policías ante destituciones o cualquier irregularidad que se cometa en su contra. El servicio proporcionado deberá ser gratuito. Promover una legislación del uso de la fuerza que provea certeza a los agentes y establezca estándares claros para determinar su abuso ante las comisiones de Derechos Humanos, tribunales y órganos internos de control. Impulsar la creación del Servicio Policial de Carrera en los municipios de la entidad, con las mismas características que el servicio estatal.

54

51

Indicador particular de cumplimiento.
Recursos humanos. Porcentaje sistemático de cumplimiento (20%)
Impulsar la creación del Servicio Policial de Carrera en los municipios de la entidad, con las mismas características que el servicio estatal. Promover una legislación del uso de la fuerza que provea certeza a los agentes y establezca estándares claros para determinar su abuso ante las comisiones de Derechos Humanos, tribunales y… Crear un organismo interno pero desconcentrado de la SSP que funja como defensor de los intereses de los policías ante destituciones o cualquier irregularidad que se cometa en su… Fortalecer la labor de la Comisión de Honor y Justicia, a través de la asignación de presupuesto y recursos humanos capacitados para su tarea. Fijar criterios para regular la proporción entre mandos y subalternos en los cuerpos policiales, y para la rotación de Ministerios Públicos. Reglamentar la actuación de las policías estatales preventivas (excepto Policía Rural). Incorporar a la legislación parámetros sustantivos para las promociones (ejemplo: nivel académico) y fomentar su incorporación real en la toma de decisiones. Fortalecer la evaluación de los profesores y de los cursos por parte de los asistentes, y enlazar estos resultados a la toma de decisiones sobre la pertinencia de los mismos. Esta recomendación se… Elaborar protocolos de interacción entre los Ministerios Públicos y el personal judicial para eliminar ambigüedades en cuanto al trato debido. Promover una cultura de confianza y legalidad en el seno de los cuerpos policíacos y el Ministerio Público. Publicar y transparentar los resultados obtenidos en materia de ingreso y control del personal que labora en el sistema de seguridad pública. Diseñar e implementar un curso de ingreso para Ministerios Públicos, así como de los impartidos para su capacitación y especialización, sobre todo en el contexto de las promociones. Crear un grupo de profesionales de la seguridad pública para elaborar un programa de cursos para la capacitación permanente y la especialización de los agentes. Mejorar las instalaciones para las prácticas policíacas.

100%

95%

90%

80%

70%

65%

60%

45%

42%

37%

35%

30%

25%

17%

Reformular el curso de formación inicial de la SSP.

15%

Ligar la preparación académica con estímulos económicos y promociones. Promover la creación de un consejo que sea el encargado de la aplicación del Reglamento de Servicio Civil de Carrera.

10%

5%

52 55

Matriz de marco lógico e indicadores de seguimiento.
Indicadores Ámbito de control Fórmula de cálculo Medios de veri icación Supuestos

3.Recursos Humanos

56
1.Identi icación de los requisitos de selección de los Ministerios Públicos que no se cumplen 2. Contrastar los requisitos establecidos en la legislación con los ijados en otras entidades y países 1. Veri icar cuáles requisitos legales de selección se cumplen en la realidad y cuáles no 2. Elaboración de un reporte que documente el análisis comparativo entre la legislación de la entidad y la de otros estados y países en la materia, e impulse las que se modi caciones consideren pertinentes 2.Identi icación de la falta de requisitos de selección de Ministerios Públicos 1. Comparar los requisitos establecidos en la legislación con los que se observan en los procesos de selección 1. Elaboración de un reporte con información estadística que documente los casos en que no se cumple con los requisitos de selección Presupuesto 1. Criterios reales para la rotación de Ministerios Públicos 2. Interacción entre Ministerios Públicos y jueces, incluido personal de cada institución 2. Comparar la relación entre juez y Ministerio Público (incluido personal) y, por otra parte, juez e inculpado y su defensa, con el in de determinar el grado de lexibilidad y permisividad que el personal judicial tiene con cada parte 1. Reporte de análisis de los procesos de selección que incluya información cuantitativa y cualitativa Requisitos de ingreso y selección en las corporaciones policíacas 1. Contrastar los requisitos de ingreso y selección plasmados en la legislación y manuales 2. Reporte del análisis de esas relaciones, que deberá incluir inspecciones visuales y encuestas a Ministerios Públicos, ofendidos, defensores y procesados, en relación con el trato del personal del juzgado 1. Reporte de análisis de los procesos de selección que incluya información Falta de humanos

Fin:

Fortalecer el Servicio Civil de Carrera en la procuraduría estatal y la SSP

Propósito: car y resolver los problemas relacionados con el ingreso, selección, permanencia, capacitación, especialización, nivel jerárquico, salarios, sanciones y remociones de aspirantes y operadores de la procuraduría estatal y la SSP

Disposición política

Componentes: Generación de un diagnóstico sobre prácticas institucionales irregulares en

recursos

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materia de recursos humanos y recomendaciones de políticas públicas para enmarcarlas en las disposiciones legales

operativos con los que se observan en los procesos de selección de aspirantes cuantitativa y cualitativa

Actividades:

(1) Creación de un Consejo que sea el encargado de la aplicación del Reglamento del Servicio Civil de Carrera, y que resuelva todas las controversias derivadas de esa aplicación. 2. Formar grupos de control y experimentales para analizar el impacto de cursos más largos y con diferentes contenidos

Cursos de ingreso, capacitación y especialización: continuidad, estructura, calidad, transparencia y evaluación

1. Formar grupos de control y experimentales para cada curso y evaluarlos al término de cada uno Para cada diseño experimental, se requiere llevar a cabo un reporte que exponga, mínimamente, la justi icación del estudio, la metodología empleada, el control de variables, los resultados obtenidos y las conclusiones.

Temor al cambio

(2) Revisar el curso de ingreso y los de capacitación y especialización, y crear un programa de cursos ijo ligado a promociones y estímulos económicos. 3. Formar grupos de control y experimentales para analizar el impacto de transparentar los resultados de los exámenes y de la evaluación de los profesores

(3) Transparentar los mecanismos de decisión y fomentar una cultura de legalidad y respeto a los Derechos Humanos Permanencia policial y jerarquía

(4) Impulsar la creación y el fortalecimiento de servicios policiales de carrera en los municipios

las 1. Contrastar características de las convocatorias recientes con las disposiciones relativas de la legislación y, a su vez, con el de los aspirantes que ingresaron a cada corporación

1. Reporte con información cuantitativa y cualitativa de las diferencias entre las convocatorias y la ley, así como del de los aspirantes 2. Comparación diacrónica de 2. Reporte con información

57

(5) Fortalecer la labor de la

54

58
3. Comparar la estructura jerárquica y el funcionamiento de la Policía Rural con los de las demás policías estatales, pues aquélla es la única que cuenta con un reglamento. 3. Reporte con datos estadísticos que genere criterios en mayor o menor medida ijos para la proporción entre mandos y subalternos 4. Documento con el análisis descriptivo y estadístico de la comparación Permanencia policial 1. acia de una ley sobre el uso de la fuerza para reducir las quejas ciudadanas hacia la policías 2.Con iabilidad y e iciencia de los mecanismos internos y externos de supervisión, sanción y remoción de la SSP y jerarquía 4. Analizar las promociones recientes para ver qué valor se concede a la capacitación y especialización, así como a otros criterios previstos en la legislación 2.Comparación entre la actividad desplegada por el Consejo de Honor y Justicia (sanción, remoción) y las sanciones y destituciones reales 3. Comparación entre los 1. Implementar una legislación sobre el uso de la fuerza y comparar el número de quejas ante organismos de Derechos Humanos con las que recibían antes de la ley 1. Reporte que incluya el análisis numérico de las quejas mencionadas, antes y después de la implementación de la ley 2. Reporte estadístico sobre las diferencias de asuntos atendidos y resueltos en las dos instituciones 3. Reporte sobre la gestión interna del Consejo, que debe incluir cierto parámetro de

Comisión de Honor y Justicia, a través de la asignación de presupuesto y recursos humanos capacitados para su tarea

convocatorias y aspirantes que ingresan a las corporaciones con dados de baja estadística de la comparación

(6) Crear una legislación que otorgue certeza a los policías sobre el uso de la fuerza que deben emplear en cada circunstancia

(7) Crear un organismo interno pero desconcentrado de la SSP que funja como defensor de los intereses de los policías ante destituciones o cualquier irregularidad que se cometa en su contra

(8) Impulsar la creación del Servicio Policial de Carrera en los municipios de la entidad, con las mismas características que el servicio estatal

55

4. Contrastar la actividad de los órganos internos de control de la SSP (Consejo de Honor y Justicia) con la de los externos (Comisión Estatal de Derechos Humanos)

asuntos recibidos por el Consejo y los asuntos que resuelve 4. Reporte correlacionado de las labores del Consejo de Honor y Justicia y de la Comisión Estatal de Derechos Humanos e iciencia para la resolución del trabajo

59 56

V.

Recursos materiales y asignación de presupuesto.

En el caso particular, el presupuesto de las instituciones involucradas en tareas de persecución y prevención del delito ha aumentado considerablemente. El incremento se ha desarrollado sobre un sistema adecuado y transparente de asignación de recursos cuyo cimiento es el equilibrio de pesos y contrapesos entre los distintos niveles y poderes de gobierno. De esta forma, se ha logrado una inversión constante en infraestructura, enfocada particularmente en mejorar de forma cualitativa las condiciones materiales de operación. Sin embargo, aún existen de�iciencias importantes. En primer lugar, hay una distribución inequitativa de recursos entre los distintos organismos del sistema; en segundo lugar, el gasto se ha concentrado de manera excesiva en resolver cuestiones materiales, ocasionando un desplazamiento de los recursos necesarios para que las instituciones lleven a cabo sus funciones inherentes.

Este tema es de transcendental importancia para cualquier institución, pues implica el análisis de la forma en que se crean y organizan una serie de condiciones necesarias para su funcionamiento, como contar con infraestructura y condiciones materiales adecuadas.

Problemas.

En el contexto de la seguridad pública sucede algo similar. Los sueldos son bajos por lo general, lo que propicia los vicios mencionados. Pero, además, en el caso de los policías municipales, los salarios son diferenciados, según los distintos niveles de riesgo y de cantidad de trabajo de cada agencia. Bajo esta lógica, hay tres niveles salariales para policías municipales: a) zona norte $7,600 MN; b) zona centro $5,000 MN; y c) zona sur $4,000 MN. Fue imposible conocer si existen otros parámetros para 60 57

El salario de los agentes del Ministerio Público se ha incrementado de manera importante, al menos en los últimos años, proporcionando una fuente de incentivos para mejorar la ejecución de su labor. Sin embargo, el incremento es desigual. Tanto los funcionarios de menor rango como los auxiliares, reciben un salario exiguo. Esto obstaculiza la contratación de personal mejor cali�icado para esos puestos y, además, fomenta otro tipo de prácticas irregulares, como la búsqueda de recursos accesorios que permitan satisfacer sus necesidades económicas (trabajo adicional, prácticas de corrupción, etc.). La corrupción no es un hábito justi�icado, pero las percepciones salariales de los funcionarios ministeriales representan uno de los factores de su génesis.

a) Inequidad salarial del personal.

el pago diferenciado o cómo se miden los mencionados para determinar los salarios. El problema no es la política de percepciones salariales sino la falta de transparencia en su aplicación. Otro problema es la excesiva concentración del presupuesto en el área de recursos materiales de la procuraduría estatal. Esto puede explicarse si se atiende a la naturaleza y los objetivos que persigue dicha área. Sin embargo, un análisis estadístico sobre la distribución proporcional de los recursos indica que aunque el presupuesto anual asignado a la procuraduría se ha incrementado progresivamente en los últimos años, su partición sigue siendo inequitativa.

b) Concentración de recursos en la procuraduría estatal.

Por otro lado, aunque en la mayoría de las áreas el presupuesto ha disminuido, en la o�icina del procurador ha aumentado notablemente. El crecimiento puede ser consecuencia de diferentes acciones y estrategias implementadas a lo largo del periodo descrito, pero lo importante es que no existen criterios o razones perceptibles que lo justi�iquen. Además, contrasta con los recursos de otras áreas vitales en el 58 61

Independientemente de los motivos de la desproporción, se evidencia la escasa atención que merecen ciertas áreas estratégicas enfocadas a la documentación de planes, programas e iniciativas de persecución del delito, lo que genera baja incidencia en el funcionamiento real de la institución. Fue imposible obtener información presupuestal desagregada de la SSP, lo que impide un análisis similar para esta institución.

procesamiento de la carga laboral, como la primera y segunda subprocuradurías, la dirección de planeación y estadística y la dirección general de prevención del delito, que en el último año analizado no alcanzan el 1% del presupuesto asignado a la procuraduría.

De acuerdo con los datos presentados, la negociación y eventual obtención de recursos en el presupuesto anual no representa un obstáculo. Los incrementos anuales y su magnitud refuerzan esta hipótesis. En términos institucionales, el gasto se concentra en muy pocas áreas, cuyos objetivos son la renovación y construcción de infraestructura. Aunque la necesidad de mejorar esos aspectos es evidente, debe revisarse si no in�luye de modo negativo en la inversión en otras áreas prioritarias en la innovación y planeación de la distribución y procesamiento del trabajo. No obstante, es importante resaltar que la distribución presupuestaria es inequitativa desde dos perspectivas: institucional e individual.

Recomendaciones.

En términos individuales, aunque a ciertos funcionarios de la procuraduría se les ha aumentado el sueldo, las percepciones salariales de los operadores de escalas institucionales menores son bajas y sin incrementos. Aquí el tema es optimizar las condiciones laborales ofrecidas. Se incluye el salario, pero otras circunstancias también podrían mejorar el entorno laboral (horarios de trabajo razonables, mejores prestaciones, etc.) En razón de lo anterior, se proponen dos acciones concretas:

Elaborar un estudio diacrónico que compare la evolución del presupuesto estatal y federal asignado al combate al delito en la entidad durante los últimos 10 años. Formular una comparación diacrónica entre las percepciones salariales de los diferentes funcionarios involucrados en el Sistema Estatal de Seguridad Pública en los últimos 10 años. 59

62

En cuanto a los salarios diferenciados de las policías municipales debe decirse que a pesar del sentimiento de inferioridad y de injusticia que pueden generar en los menos bene�iciados, es una política que puede funcionar como un incentivo positivo, con la condición de que el pago desigual se haga bajo un esquema claro y bien diseñado. Para ese efecto es importante revisar íntegramente los parámetros utilizados, modi�icarlos en lo que sea necesario y publicitar el esquema para evitar suspicacias.

Indicador particular de cumplimiento.
Recursos materiales y presupuesto. Porcentaje sistemático de cumplimiento (20%).

Generar un sistema equitativo y proporcional de distribución del presupuesto asignado Estudio diacrónico que compare la evolución del presupuesto estatal y federal asignado al combate al delito en el estado durante los últimos 10 años. Comparación diacrónica entre las percepciones salariales de los diferentes funcionarios involucrados en el sistema estatal de seguridad pública en los últimos 10 años. Generar un análisis sobre las necesidades y condiciones laborales de otras áreas. Identificar las áreas en las que se concentra la mayor parte del gasto enfocado en seguridad pública.

100%

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45%

30%

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Matriz de marco lógico e indicadores de seguimiento
y Indicadores Medios de veri icación Supuestos

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y Ámbito de control Inequidad salarial personal. 1. Comparación diacrónica entre las percepciones salariales de los diferentes funcionarios involucrados en el sistema estatal de seguridad pública en los últimos 10 años. del Fórmula de cálculo 1. Comparar el salario de los titulares de las instituciones y unidades con el de sus auxiliares. Concentración de recursos. 2. Análisis de la evolución del presupuesto federal asignado a seguridad pública en el estado en los últimos 10 años. 3. Identi icar las áreas donde se ha gastado la mayor parte del presupuesto. 4. Identi icar las áreas donde el presupuesto asignado se ha reducido. 2. Generar un análisis diacrónico en torno a las percepciones salariales de los diferentes funcionarios involucrados en el sistema estatal de seguridad pública en los últimos 10 años y compararlo con las percepciones salariales de los auxiliares en el mismo periodo. 1. Análisis de la evolución del presupuesto estatal asignado a seguridad pública en los últimos 10 años. 1. Estudio diacrónico que compare la evolución del presupuesto estatal y federal asignado al combate al delito en el estado durante los últimos 10 años. Presupuesto

4.Recursos Presupuesto

materiales

Fin: Distribución equitativa racional del presupuesto.

Falta de recursos humanos

Propósito: Mejorar las condiciones materiales y laborales del sistema de seguridad pública estatal.

61

Falta de capacitadores

Componentes: Promover una distribución más equitativa del presupuesto en aquellas áreas que se encargan directamente de investigar y perseguir el delito. Actividades: 1. Identi�icar cuáles han sido las áreas donde más se ha concentrado el gasto. 2. Analizar cuáles son las necesidades y condiciones laborales de otras áreas. 3. Generar un sistema equitativo y proporcional de distribución del presupuesto asignado.

Temor al cambio

65 62

VI.

Relaciones institucionales.

La gran variedad de actividades desplegadas por los individuos obliga al Estado a abrir muchos frentes de solución de problemas. Las organizaciones gubernamentales deben ser capaces de interrelacionarse para poder resolverlos de la mejor manera posible.

Problemas.

Según un criterio muy general, las relaciones interinstitucionales pueden ser esquematizadas como de colaboración o de control. Las primeras son de cooperación; las segundas son de supervisión, revisión o vigilancia. En cuanto a la SSP, la entidad ha conformado un Sistema Estatal de Seguridad Pública con la intención de uni�icar esfuerzos y obtener resultados en prevención y persecución del delito. Sin embargo, su con�iguración es reciente y hay muchos aspectos que requieren ajustes, especialmente en cuestiones relativas a la obtención y comunicación de información estadística relevante, y a la coordinación entre los distintos órdenes de gobierno y las diferentes corporaciones policíacas.

a) Relaciones de cooperación.

Las policías preventivas re�lejan un rechazo absoluto a las labores policíacas desplegadas por el ejército, sobre todo en los municipios de la frontera con Estados Unidos de Norteamérica. Denuncian acosos y actos que los desprestigian frente a la sociedad por parte de miembros del ejército.

Por otra parte, las policías preventivas estatales y la ministerial colaboran a través de operativos conjuntos, aunque no fue posible obtener datos. No obstante, la Policía Rural y la Integral no participan en la ejecución de órdenes de aprehensión ni en tareas de investigación de delitos, y la segunda ni siquiera realiza detenciones en flagrancia, por lo que es importante determinar el tipo de operativos de participación conjunta.

La coordinación entre la Dirección de Prevención Social y las demás áreas de la SSP, así como entre aquélla y otros organismos también responsables de algunos programas de prevención (Secretaría de Salud o DIF, por ejemplo) es escasa.

Los problemas entre la Policía Federal Preventiva (PFP) y las preventivas estatales y municipales son muy parecidos a los que enfrentan éstas con el ejército. En general, los agentes señalan que son acosados por los elementos de la PFP que realizan operativos en la entidad, y que abusan de su autoridad. 63

66

Por último, el programa de subsidio municipal (Subsemun) tampoco goza de buena imagen entre los elementos policíacos. Entre las principales críticas resaltan las siguientes:

En cuanto a las iniciativas del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SNSP), los agentes policiales consideran que son improvisadas y cambiantes (anualmente), lo que imposibilita la formulación de estrategias de largo plazo, y que desconocen la realidad especí�ica en seguridad pública de la entidad. Los pagos se basan en los antecedentes del servicio. Los antecedentes registran todo, por ejemplo, la denuncia ante un Ministerio Público en contra de un policía, que in�luye negativamente en los pagos a pesar de que haya sido desestimada. Las pruebas de control y con�ianza que establece el Subsemun están mal elaboradas. Son imprescindibles para que se aprueben los subsidios pero presentan tres principales de�iciencias técnicas:

Por otra parte, la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA) con�isca y retira el armamento de los agentes estatales y municipales, dejándolos inermes, lo que aumenta el riesgo (y probablemente eleva la tasa delictiva).

Evidentemente no existe colaboración entre los diferentes órdenes de gobierno, por lo menos en cuanto a las distintas policías y el ejército. Esto representa un grave problema para las dinámicas institucionales porque las priva de información y recursos humanos y materiales que pudieran utilizar.

-

El SNSP es un esfuerzo del gobierno federal por articular una posición homogénea, organizada y coherente para detener la delincuencia. Las de�iciencias mencionadas, en especial las relacionadas con la falta de coordinación con los gobiernos estatales y municipales, imposibilitan la consecución de ese objetivo, algo muy similar a lo acontecido en el ámbito de la entidad. Y esa insu�iciente colaboración se debe en gran medida al rechazo existente entre los elementos de las corporaciones y al escaso control institucional para facilitar esa colaboración.

Ninguna institución estatal está conectada a la Plataforma México porque no hay gente capacitada para hacer la conexión y alimentar el sistema. Tampoco hay unidades de análisis delictivo.

Las preguntas están mal calibradas; Los niveles federales de capacitación son inadecuados para juzgar el nivel de capacitación de las policías municipales; Las grá�icas (resultados) son impresas fuera de la vista del entrevistado.

64 67

Respecto de la procuraduría estatal, sólo el 7.69% de las recomendaciones emitidas en relación con dicha institución dentro del periodo analizado fueron cumplidas cabalmente en el 2005, y en el 2006 ninguna se observó de manera total. En ambos años la mayoría de las recomendaciones fueron cumplidas sólo de manera parcial. En el 2005 el 62.62% de las recomendaciones relativas a la procuraduría se cumplieron parcialmente y en el 2006 83.33%. Recomendaciones Sin aceptar Aceptadas pero sin cumplirse Parcialmente cumplidas Totalmente cumplidas Cumplidas insatisfactoriamente Sin materia Total 2005 9 13 49 6 1 0 78 2006 2007 0 * 18 1 5 0 0 0 6 27

En cuanto a las relaciones institucionales de control, los cuerpos policíacos tratan de evitar en la medida de lo posible ser supervisados por organismos externos, como ya se vio en el caso de la Comisión Estatal de Derechos Humanos. Sólo el 14.29% de las recomendaciones dirigidas a la SSP fueron cumplidas cabalmente en el 2005, y en el 2006 ninguna se cumplió. Si a estas cifras se añaden las recomendaciones observadas parcialmente, los porcentajes de cumplimiento siguen siendo bajos: 25.98% para el 2005 y 33.33% para el 2006.

b) Relaciones de control.

El alto número de recomendaciones cumplidas sólo de manera parcial puede entenderse mejor si se considera que regularmente las recomendaciones de la CEDH consisten en que se inicie un procedimiento administrativo de responsabilidad en contra de los servidores públicos implicados, y basta con que se avise a la comisión del inicio de dicho procedimiento para que una recomendación se considere cumplida parcialmente. Sin embargo, si bien en la mayoría de los casos los procedimientos administrativos de responsabilidad son iniciados, di�ícilmente son concluidos con una resolución en la que se impongan las medidas correctivas y/o disciplinarias correspondientes, con lo cual podrían considerarse cumplidas totalmente las recomendaciones. Un tema aparte es el de la in�luencia de la justicia federal en el trabajo de la procuraduría, sobre todo a través del procesamiento y resolución de amparos contra
En la síntesis de las recomendaciones disponibles en http://www.codhet.org.mx/actividades/Rec2007.pdf no aparece el dato relativo al estado en que se encuentran las recomendaciones.
18

68

65

El dato que más atención requiere es el de número de amparos promovidos para atacar una orden de aprehensión. Se trata de asuntos en los que es claro que la procuraduría ha desarrollado una teoría del caso y ha identi�icado a alguien como probable responsable de la comisión de un delito. Para 2006 los casos que cumplen estas características representaban el 67% del total de los asuntos interpuestos contra determinaciones del Ministerio Público. No obstante, para 2007 se puede observar un aumento exponencial de los amparos interpuestos (64 asuntos más que el total de la carga de trabajo de 2006). Por lo anterior, es necesario re�lexionar sobre los estándares institucionales que regulan las actuaciones ministeriales. Aunque el incremento en las solicitudes de amparo ha sido contenido satisfactoriamente por la institución, lo cierto es que este aumento también muestra que las determinaciones ministeriales no tienen un valor incuestionable.

diversas determinaciones ministeriales. En un análisis bianual, se puede señalar que entre 2006 y 2007 el número de amparos experimentó un incremento real de 145 casos más. Esto indica que los detenidos y sus representantes demuestran mucha más disposición para seguir litigando el asunto, generando no sólo una mayor carga de trabajo a la procuraduría, sino también un mayor esfuerzo para la tramitación de los asuntos.

Si bien esa relación tiene muchas facetas, una perspectiva desde la que resulta pertinente abordarla en el contexto de la seguridad pública, especí�icamente en el de la prevención del delito, es la cooperativa. Sin dejar de lado la prevención general, también interesa desarrollar estrategias enfocadas en grupos sociales bien de�inidos para combatir tipos de delincuencia que concretamente les afectan y resolver complicaciones derivadas de sus consecuencias. Este acercamiento a la problemática tiene la ventaja de que concentra los esfuerzos en situaciones muy particulares y, por lo tanto, las expectativas de éxito son mayores. En esta lógica se inscriben el delito de robo (las estadísticas reportadas del período analizado evidencian un aumento del 17.4% en el robo a industrias y 40.3% en el robo a escuelas, mientras que las cifras pronosticadas para el 2010 prevén un aumento de 13.1% y 27.6% respectivamente), así como las víctimas y otros grupos vulnerables.

Además de las relaciones interinstitucionales, que corresponden al ámbito de la gestión gubernamental interna, también conviene abordar, aunque sea super�icialmente, el vínculo existente entre Estado y comunidad. Este nexo de�ine en términos sociales su función y justi�icación.

c) Relaciones institucionales con la comunidad.

66 69

En ese sentido, debe concederse preferente atención a la colaboración entre las policías federales, estatales y municipales, y entre éstas y otras organizaciones como el ejército. Para ello se requiere ciertamente de la contribución de los agentes policiales, pero el esfuerzo debe ser apuntalado por los mandos superiores de las corporaciones policíacas y del gobierno, a través de la generación y consolidación de estrategias de comunicación y colaboración.

En este esquema, el Sistema Nacional de Seguridad Pública y los sistemas estatales con�iguran una estructura que facilita la coordinación entre distintos órdenes de gobierno. Las carencias que presentan pueden bien ser consecuencia de su reciente formación, pero deben, sin embargo, atenderse.

El entorno nacional de seguridad pública ha experimentado en los últimos años una multiplicación de la cantidad de comisiones, consejos y sistemas que tienen como primordial propósito coordinar los esfuerzos de diversas instituciones para frenar la delincuencia.

Recomendaciones.

Bajo esta lógica resulta fundamental inculcar en los operadores el respeto a los Derechos Humanos, ya no como un valor institucional, sino como un estándar útil para medir la e�icacia y e�iciencia de las tareas encomendadas. No resolver la problemática derivada de la violación de los Derechos Humanos o intentar resolverla a través de la negación genera costos institucionales y sociales riesgosos que deslegitiman la labor policial.

También debe fomentarse al interior de la SSP y de la procuraduría estatal el respeto por el trabajo de instituciones y organismos cuya función es la de controlar su actividad. Es di�ícil recibir críticas; no obstante, debe entenderse que estos órganos externos juegan un papel cardinal en el diseño institucional de pesos y contrapesos. La transparencia, aunque en un principio parezca amenazante, en realidad es provechosa para la gestión interna de la organización, en el marco de un círculo virtuoso que comprende elementos tales como mayor con�ianza social e información y facilidad para desempeñar sus funciones y, en última instancia, mejores salarios y estabilidad profesional.

En cuanto a la problemática presentada por el delito de robo, se recomienda promover la responsabilidad compartida del cuidado de industrias y escuelas, entre los directores, administradores o dueños de los establecimientos y el gobierno. Esto se puede lograr a través de las siguientes acciones:

Fomentar que los directivos de industrias y escuelas compartan con la SSP los métodos y dispositivos de seguridad implementados en sus instalaciones a �in de que puedan recibir sugerencias de mejoras. 67

70

Por último, se sugiere promover el diseño cientí�ico e implementación de programas sociales de prevención enfocados en las poblaciones de mayor riesgo, en los que converja el esfuerzo de instituciones en los tres niveles de gobierno. También se deben plantear estrategias y programas sociales para aquellas personas que ya se encuentran involucradas en el entorno delictivo. Estos programas se denominan Programas Sociales de Rehabilitación y, como su nombre lo indica, auxilian a las personas a cambiar sus hábitos para tomar mejores decisiones.

En relación con la protección y ayuda a víctimas de delito y otros grupos vulnerables, se propone fomentar la creación de asociaciones civiles, organismos no gubernamentales y otras organizaciones sociales que proporcionen apoyo integral a esas poblaciones. Una forma de conseguirlo es concediendo incentivos, como bene�icios �iscales, apoyos económicos, asesoría gratuita de expertos en el tema, etc.

Estudiar las características de los robos ya cometidos para detectar tendencias. Con esta información se podrán aumentar y/o modi�icar los horarios de patrullaje y crear otras estrategias de prevención.

La inspección �ísica de industrias y escuelas por parte de los cuerpos policíacos para poder detectar “puntos débiles” y otras características que pudieran facilitar robos. Con estas inspecciones la policía podría proporcionar una mejor asesoría a los directivos. Crear protocolos de seguridad en industrias y escuelas para poder actuar en caso de un ilícito y mantener informada a la policía sobre cualquier anomalía.

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Indicador particular de cumplimiento.
Relaciones institucionales. Porcentaje sistemático de cumplimiento (20%)
Crear mecanismos y estrategias de comunicación y colaboración con cierta flexibilidad que favorezcan la toma conjunta de decisiones Fomentar una cultura de transparencia y rendición de cuentas, así como de respeto a los Derechos Humanos, principalmente entre los mandos de las policías, pues por su propia… Reporte de los amparos tomando en cuenta cualquier circunstancia que pudiera ser relevante para desarrollar estrategias de defensa de las actuaciones ministeriales Reporte diacrónico del cumplimiento de las recomendaciones, incluyendo circunstancias significantes que deban considerarse en su análisis Reporte de las actividades desplegadas financiadas total o parcialmente por el Subsemun, con la inclusión de datos estadísticos susceptibles de ser correlacionados Documentar los operativos y actividades de los cuerpos federales hasta donde sea posible, y realizar análisis estadísticos y correlaciones con esa información Reporte con información descriptiva de los operativos y con valoraciones de otro tipo (número de quejas a los órganos de control respecto de esos operativos, número de…

100%

80%

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10%

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Matriz de marco lógico e indicadores de seguimiento.
Indicadores Ámbito de control 1. Eficiencia y eficacia de los operativos conjuntos realizados por distintas corporaciones policíacas estatales y municipales 1. Medir número de operativos, operadores involucrados, resultados obtenidos (detenciones, incautaciones, etc.) 1. Reporte con información descriptiva de los operativos y con valoraciones de otro tipo (número de quejas a los órganos de control respecto de esos operativos, número de lesionados o muertos, etc.) Fórmula de cálculo Presupuesto Medios de verificación Supuestos

5. Relaciones Institucionales

Fin:

Fortalecer las relaciones de colaboración y control en el Sistema de Seguridad Pública de la entidad

Propósito: Identificar los factores y prácticas que dificultan las relaciones institucionales

2. Grado de colaboración entre las policías locales y corporaciones federales (Ejército, Policía Federal Preventiva) 2. Medir número de operativos de los cuerpos federales y sus actividades, y contrastarlos con la actuación de las policías locales

2. Documentar los operativos y actividades de los cuerpos federales hasta donde sea posible, y realizar análisis estadísticos y correlaciones con esa información

Componentes: Generación de un diagnóstico sobre prácticas institucionales que perjudican las relaciones interinstitucionales y recomendaciones de políticas públicas para revertirlas 3. Impacto de los recursos materiales proveídos por el Subsemun

3. Contrastar la cantidad de recursos con los resultados obtenidos, tanto en términos de operatividad (número de operativos, detenciones, etc.) como de gestión interna (salarios, estímulos, etc.)

3. Reporte de las actividades desplegadas financiadas total o parcialmente por el Subsemun, con la inclusión de datos estadísticos susceptibles de ser correlacionados

Disposición política

Actividades:

(1) Fortalecer el Sistema Estatal de Seguridad Pública y su relación con el sistema federal. 4. Atención a las recomendaciones emitidas por

4. Contrastar el número de recomendaciones recibidas con las cumplimentadas, así como el

4. Reporte diacrónico del cumplimiento de las recomendaciones, incluyendo

Falta

de

recursos

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70

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la Comisión Estatal de Derechos Humanos grado de cumplimiento circunstancias significantes que deban considerarse en su análisis humanos 5. Amparos interpuestos en contra de determinaciones de la procuraduría estatal 5. Analizar el número de amparos promovidos por cada acto, así como los tipos de actos por los que más se conceden los amparos 5. Reporte de los amparos tomando en cuenta cualquier circunstancia que pudiera ser relevante para desarrollar estrategias de defensa de las actuaciones ministeriales

(2) Fomentar una cultura de transparencia y rendición de cuentas, así como de respeto a los Derechos Humanos, principalmente entre los mandos de las policías, pues por su propia estructura jerárquica es la mejor manera de que permee en la institución

Temor al cambio

(3) Crear mecanismos y estrategias de comunicación y colaboración con cierta flexibilidad que favorezcan la toma conjunta de decisiones

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VII.

Dinámica de cambio y transformaciones institucionales.

Los problemas en este eje recorren transversalmente todos los demás, pues son generados o no pueden ser correctamente abordados debido a que la vida institucional de las dependencias se encuentra intrínsecamente vinculada al titular en turno. Esta circunstancia ocasiona que cada tres o seis años (dependiendo del ciclo político-electoral) lo acontecido en el período anterior, bueno o malo, se ignore. Los resultados especí�icos de esa falta de continuidad se re�lejan en cambios constantes en las políticas institucionales sobre el procesamiento y manejo del trabajo, así como en la implementación de mecanismos de supervisión de la función ministerial. El problema no es la modi�icación de esas políticas con la llegada de cada titular. Lo que acontece, sin embargo, es un descarte indiscriminado de la experiencia anterior. La implementación de mecanismos de seguimiento y evaluación de políticas y experiencias de las gestiones anteriores ayudaría a tomar decisiones apropiadas en cuanto a las acciones y programas valiosos que merecen una continuidad y los que no.

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