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Documento conceptual-metodolgico sobre polticas pbli-

cas de seguridad ciudadana, capacidades institucionales


para medir su desempeo y bases para el desarrollo de
indicadores en esta materia.

Juan Salgado Ibarra

Reportes de investigacin
Documento conceptual-metodolgico sobre polticas pbli-
cas de seguridad ciudadana, capacidades institucionales
para medir su desempeo y bases para el desarrollo de
indicadores en esta materia.

Juan Salgado Ibarra

Nm. 8
Ao 2010

Este documento forma parte del proyecto Calidad de gobierno y rendicin


de cuentas en las entidades federativas de Mxico, coordinado por Guillermo
M. Cejudo y Alejandra Ros Czares del Centro de Investigacin y Docencia
Econmicas (CIDE) y financiado con recursos del Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo Mxico (PNUD), provenientes del Centro de Gobernabilidad
de Oslo. El proyecto busca contribuir a la generacin de capacidades y al
fortalecimiento del gobierno democrtico en las 32 entidades federativas
mexicanas mediante la construccin de indicadores objetivos que sirvan
como insumos para evaluar la gestin pblica y los mecanismos de rendicin
de cuentas. Las opiniones, hallazgos y conclusiones son responsabilidad de
los autores y no reflejan necesariamente el punto de vista del Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo.

Derechos Reservados. Centro de Investigacin y Docencia Econmicas.


Documento conceptual-metodolgico sobre polticas pblicas de seguridad
ciudadana, capacidades institucionales para medir su desempeo y bases para el
desarrollo de indicadores en esta materia.

Juan Salgado Ibarra


CIDE-Divisin de Estudios Jurdicos

1. Acciones De Poltica Pblica Que Pueden Hacer Y Hacen Los Gobiernos


Estatales En Materia De Seguridad Ciudadana
1.1 La seguridad pblica y ciudadana como parte del sistema de justicia penal

Las entidades federativas en Mxico tienen capacidades institucionales muy diversas en

materia de generacin, sistematizacin y utilizacin de informacin relacionada con las

polticas de seguridad ciudadana (informacin sobre incidencia delictiva, victimizacin,

violencia social, procuracin y administracin de justicia, tctica y operacin policial).

Las polticas de seguridad ciudadana forman parte de un conjunto de polticas que se

enmarcan en el sistema de justicia penal. El continuum de la justicia penal comprende

las siguientes etapas consecutivas:

A. La prevencin del delito. mbito de accin primordial de los gobiernos

municipales, de sus policas preventivas y de trnsito que generalmente

dependen de una Direccin o Coordinacin- General de Seguridad Pblica;

complementado con la tarea de las policas preventivas estatales, que son

coordinadas por las Secretaras de Seguridad Pblica estatales); las y los agentes

de polica preventiva son responsables de las tareas ordinarias de patrullaje, la

prevencin y persecucin del delito y de las detenciones en flagrancia;

B. La procuracin de justicia. mbito a cargo de las Procuraduras Generales de

Justicia de las entidades federativas que incluye la investigacin policial

(ministerial), los servicios periciales y el Ministerio Pblico (fiscala). Los

delitos del fuero comn son investigados por el Ministerio Pblico estatal y los

1
delitos del fuero federal estn bajo la jurisdiccin del Ministerio Pblico federal,

a cargo de la Procuradura General de la Repblica. A diferencia de los arreglos

legislativos e institucionales en la mayora de los regmenes democrticos, las

procuraduras estatales y la federal dependen de los respectivos poderes

ejecutivos, sin gozar de plena autonoma.

C. La administracin de justicia. A cargo de los Poderes Judiciales estatales y del

Poder Judicial de la Federacin. Dependiendo del tipo de delito (fuero comn o

federal). Los Poderes Judiciales estatales se organizan en torno a un Tribunal

Superior de Justicia, de acuerdo a lo establecido por cada constitucin estatal,

aunque siguen en lo general el modelo federal. Por lo tanto, hay una gran

diversidad de modalidades organizativas de estos poderes en los Estados

mexicanos. El Poder Judicial de la Federacin est compuesto por la Suprema

Corte de Justicia de la Nacin, el Consejo de la Judicatura Federal, el Tribunal

Electoral del Poder Judicial de la Federacin, los Tribunales Colegiados y

Unitarios de Circuito y los Juzgados de Distrito.

D. La ejecucin de sentencias (sistema penitenciario). A cargo de los poderes

Ejecutivos estatales y federal. Si bien est en marcha una reforma al sistema de

justicia penal que desarrollar la figura de Juez de Ejecucin de Sentencias y que

buscar garantizar el respeto a los derechos de las personas en reclusin, la

administracin de los centros penitenciarios y la poltica penitenciaria nacional

sigue siendo responsabilidad del Ejecutivo, aunque cada vez con mayor

escrutinio del Poder Judicial.

Las polticas de seguridad pblica y seguridad ciudadana se circunscriben

principalmente a la etapa de prevencin del delito; sin embargo, es necesario tomar en

cuenta el entorno ms amplio del sistema de justicia penal y las distintas etapas en este

2
continuum, ya que si los actores en las distintas etapas del proceso penal no realizan

adecuada y eficientemente su trabajo, generan incentivos negativos para que las policas

preventivas e investigadoras (las/os protagonistas de la instrumentacin de las polticas

de seguridad pblica y seguridad ciudadana) realicen adecuadamente su labor. Por

ejemplo, si el Ministerio Pblico no realiza adecuadamente las consignaciones de las

personas detenidas, se genera un entorno de impunidad que no incentiva a las policas

preventiva e investigadora a cumplir cabalmente con sus respectivas tareas de patrullaje,

detencin, preservacin de la escena del delito e investigacin delictiva.

Las etapas del sistema de justicia penal mexicano constituyen un continuum no

slo por la concatenacin de sus funciones, sino por la interdependencia que hay en las

tareas de sus agencias. Por lo tanto, la evaluacin de las polticas de seguridad pblica y

ciudadana no puede aislarse a las policas y requiere la consideracin de los otros

actores en este complejo sistema, que comprende la coordinacin de distintos rdenes

de gobierno (municipal, estatal y federal) y de los poderes Ejecutivo y Judicial estatales

y federales.

Por lo tanto, al evaluar las polticas de seguridad pblica y ciudadana en las

entidades federativas mexicanas es importante considerar que en Mxico se est

instrumentando un proceso de reforma al sistema de justicia penal federal, que inici

con la reforma legislativa en esta materia en junio de 2008, con un periodo de

instrumentacin (vacatio legis) de ocho aos.

La reforma integral al sistema de justicia penal transformar la actuacin de los

distintos actores en los mbitos de la prevencin del delito, la procuracin de justicia, la

administracin de justicia y la ejecucin de sentencias, as como las capacidades de las

instituciones involucradas en estos mbitos. Esta reforma federal fue precedida por

procesos estatales de reforma a los sistemas de justicia penal que han tenido distintos

3
grados de avance en el mbito local. Los Estados que ms han avanzado en este terreno

son Chihuahua, Oaxaca, Nuevo Len, Zacatecas, Estado de Mxico y Chiapas.

Los primeros Estados en reformar sus sistemas de justicia penal adems de

hacerlo de una manera integral contemplando figuras de defensa pblica, cambios

estructurales en la procuracin y administracin de justicia- fueron Chihuahua y

Oaxaca. Estas son las entidades mexicanas que tienen ms experiencia acumulada en la

materia, ya que cuentan con el mayor nmero de audiencias y juicios orales bajo la

estructura del nuevo sistema. Asimismo, las/os operadores locales del sistema han sido

capacitados por contrapartes internacionales, principalmente chilenas. Los acuerdos

polticos que condujeron a las reformas en ambos Estados iniciaron en 2005; las

reformas normativas tuvieron lugar en 2006 (las principales reformas de primera

generacin en estos Estados fueron a los cdigos penales, de procedimientos penales,

leyes orgnicas del Poder Judicial, de la Procuradura General de Justicia, de la

Secretara de Gobierno para crear la defensora pblica y la ley de la Secretara de

Seguridad Pblica local para la ejecucin de medidas cautelares) y los nuevos sistemas

de justicia penal entraron en vigor en 2007, un ao y medio antes de la aprobacin de la

reforma federal. Nuevo Len, Zacatecas, el Estado de Mxico y Chiapas son otros

Estados (entre los trece que actualmente llevan a cabo reformas a su sistema de justicia

penal) que iniciaron tambin este proceso antes de las reformas federales en la materia.

Si bien en este ltimo grupo de Estados las reformas no han sido tan integrales -como

en Chihuahua y en Oaxaca- es importante sealar que cuentan con valiosas experiencias

de instrumentacin.

Estas reformas tienen un impacto directo en las polticas de seguridad ciudadana

local y federal, por lo tanto, tambin implicarn cambios fundamentales en la manera de

evaluar sus procesos operativos y el impacto de sus actividades. Tomando en cuenta la

4
diversidad de las capacidades institucionales locales y los distintos grados de avance de

las reformas en las entidades federativas, se deben disear instrumentos de medicin e

indicadores que permitan hacer comparaciones y establecer parmetros de registro que

se puedan enriquecer con el tiempo.

1.2 La seguridad ciudadana y sus principales lneas de poltica pblica

El paradigma de la seguridad ciudadana

La seguridad pblica y la seguridad ciudadana son paradigmas de accin gubernamental

y ciudadana para hacer frente a los problemas de delincuencia comn y desorden

pblico. Tanto el artculo 21 constitucional como diversos ordenamientos secundarios

establecen que la seguridad pblica es una funcin esencial del Estado mexicano. Desde

una perspectiva poltica, tambin se concibe a la preservacin de la seguridad pblica

como una de las principales funciones de las instituciones estatales.

El paradigma de la seguridad pblica es fundamentalmente estadocntrico,

concibiendo a las instituciones estatales como responsables directas de la seguridad. Es

un paradigma que funciona tanto en regmenes autoritarios como democrticos que

centra sus acciones en el mantenimiento de la paz y el orden pblicos y en la prevencin

situacional del delito. La mayor parte de sus polticas se dirigen a la preservacin de la

gobernabilidad y la operacin de las instituciones estatales. De acuerdo con Fernando

Carrin, el paradigma de seguridad pblica define a la violencia como un problema de

orden pblico, que erosiona las instituciones estatales y que estos problemas son

causados por un enemigo interno. El esquema de la seguridad pblica se define, por

tanto, por la triloga seguridad-justicia-crcel.1

1
F. Carrin, La seguridad ciudadana en Amrica Latina y Europa, Qurum. Revista Iberoamericana de
Ciencias Sociales, nm. 12, otoo de 2005, p. 26.

5
Este paradigma ha sido el predominante en Amrica Latina hasta la dcada de

1980, cuando distintos pases de la regin se involucraron en procesos integrales de

reforma policial que siguieron las lneas filosficas y operativas de la seguridad

ciudadana. Los ejemplos ms destacados son Chile (con la reforma de los carabineros) y

Colombia (con la reforma de la Polica Nacional de Colombia, acompaada de

ambiciosos programas locales de seguridad y convivencia ciudadana, principalmente en

Bogot).

En contraste con la seguridad pblica, el paradigma de la seguridad ciudadana se

basa en una perspectiva antropocntrica. Es decir, ubica a la ciudadana en el centro de

las polticas de seguridad y adopta una visin transversal de derechos humanos que

concibe a la seguridad como un derecho inalienable e involucra activamente a la

ciudadana en la bsqueda de soluciones para ejercer ese derecho y a las instituciones

estatales para garantizarlo. Asimismo, el paradigma de seguridad ciudadana abandona la

visin estadocntrica de la seguridad pblica y la seguridad nacional, en la que las

instituciones estatales son las nicas responsables de las polticas de seguridad

adoptando estrategias que corresponsabilizan a la ciudadana para participar en el

diseo, instrumentacin y evaluacin de estas polticas.

El paradigma de seguridad ciudadana parte de una visin integral de convivencia

ciudadana como motor de la reconstruccin del tejido social en municipios y Estados,

elemento indispensable para prevenir los delitos y para generar entornos ms seguros.

La doctrina latinoamericana de la seguridad ciudadana, desarrollada ampliamente en

Chile, Brasil (Sao Paulo, Belo Horizonte) y Colombia (Bogot, Cali y Medelln),

comprende una serie de polticas pblicas policiales y no policiales para recuperar

espacios pblicos, la confianza ciudadana y la civilidad.

6
El trmino seguridad comunitaria es ms propio del mbito anglosajn, pero es

la base conceptual y la inspiracin de los proyectos que han mejorado la seguridad y la

percepcin de inseguridad en distintas ciudades latinoamericanas, principalmente en

Bogot. El concepto de seguridad comunitaria describe una asociacin de distintos

sectores en el mbito local para lograr una reduccin en la incidencia delictiva y el

desorden. Los proyectos de seguridad comunitaria tambin comprenden esfuerzos para

reducir el temor al delito (percepcin delictiva) entre la poblacin local, as como la

promocin y el eventual logro de sociedades ms seguras basadas en la recuperacin del

espacio pblico y el mejoramiento de las condiciones de convivencia ciudadana.

Las polticas pblicas de la seguridad ciudadana

A continuacin se agrupan las principales polticas pblicas que comprende el

paradigma de la seguridad ciudadana, en distintos ejes temticos.

Combate efectivo a la delincuencia: cooperacin institucional en los tres rdenes

de gobierno mediante mecanismos robustos y sistemas homogneos de informacin

policial. Disminucin de los ndices delictivos mediante el incremento de la

vigilancia y prevencin, instrumentacin de operativos conjuntos y el incremento en

el nmero de elementos policiales destinadas/os a la vigilancia y proteccin de los

mbitos locales: municipios y Estados. La estrategia federal para el combate a la

delincuencia que coordinan la Secretara de Seguridad Pblica federal y el Sistema

Nacional de Seguridad Pblica retoman varios de estas polticas pblicas en sus

documentos rectores. Sin embargo, el nfasis de la estrategia federal es el combate a

la delincuencia organizada y la reforma de las policas federales, por lo tanto, no se

basa en una estrategia integral de seguridad ciudadana.

7
Convivencia para la prevencin: recuperacin de espacios de interaccin social

mediante la creacin de entornos seguros de convivencia familiar, incremento de la

capacidad de los mecanismos electrnicos de vigilancia, cobertura de seguridad en

los espacios escolares e incremento en el patrullaje en regiones con mayores ndices

delictivos. Contribucin en la construccin de una ciudadana informada para la

prevencin de adicciones, mediante la generacin y consolidacin de programas

enfocados en la intervencin temprana, la rehabilitacin de jvenes y la prevencin

dirigida a menores en riesgo. Estos esquemas de convivencia implican la

combinacin de estrategias de prevencin situacional (respondiendo a riesgos de

lugares, actores y oportunidades delictivas) y de prevencin social (respondiendo a

las causas estructurales de desigualdad que genera la incidencia delictiva).

Mejora de equipo e infraestructura: procurar la eficacia en la prestacin del

servicio de seguridad y proteccin ciudadana por medio del incremento y renovacin

de tecnologa y equipo de proteccin. Las innovaciones tecnolgicas deben ir

acompaadas de estrategias para su uso inteligente, como los atlas de riesgos y los

diagnsticos que permitan concentrar recursos policiales y no policiales en reas de

intervencin que tengan incidencia contundente en la prevencin y disminucin de la

actividad delictiva.

Profesionalizacin, certificacin y dignificacin de los cuerpos policiales:

Desarrollo profesional y humano de los cuerpos policiales a travs de la

instrumentacin de sistemas transparentes y confiables de reclutamiento y formacin

integral, adems de establecer incentivos para la formacin profesional. Otro tipo de

polticas pblicas en este rubro estn dirigidas a la consolidacin de la

institucionalidad y la calidad por medio de la certificacin de los procesos de las

instituciones estatales y municipales de seguridad. En Mxico, las policas estatales y

8
municipales estn sujetas a los mecanismos de control de confianza del Sistema

Nacional de Seguridad Pblica y de varios sistemas estatales que funcionan en la

actualidad. Sin embargo, este enfoque sigue siendo limitado y se basa en la

responsabilizacin individual de los elementos que son calificados como no ntegros,

pero no en la identificacin de problemas estructurales en las instituciones y en la

cadena de mando. Haciendo la analoga de una institucin policial con un barril de

manzanas, el actual sistema de control de confianza se concentra en las manzanas

podridas, en lugar de analizar la condicin del barril que permite que esas manzanas

se pudran.

Participacin ciudadana: polticas pblicas para fomentar la participacin activa

de la ciudadana en la prevencin situacional y social del delito y los procesos de

apropiacin de la ciudadana de aspectos culturales de seguridad y de la cultura de la

legalidad.

Polticas de informacin. El paradigma de seguridad ciudadana se basa en la

generacin, sistematizacin y utilizacin inteligente de la informacin delincuencial

y de gestin policial. Tanto la federacin, como el Distrito Federal, varios Estados y

municipios han realizado inversiones cuantiosas para modernizar sus sistemas

informticos, comprando en muchos casos la licencia del sistema COMPSTAT

(Computarized Statistics) originado en la Polica de Nueva York y los requerimientos

tecnolgicos para su operacin. Sin embargo, an es necesario generar y homologar

estndares e indicadores para que la informacin sea comparable entre entidades e

instituciones (policas preventivas vs. Ministerio Pblico, por ejemplo) Plataforma

Mxico busca integrar la informacin delictiva en los tres mbitos de gobierno y

estandarizar los sistemas de registro y reporte, pero todava no lo ha logrado.

9
1.3 Los modelos de reforma policial y la seguridad ciudadana

Como se ha sealado anteriormente, las estrategias de seguridad ciudadana requieren de

una serie de polticas pblicas policiales y no policiales para generar entornos

comunitarios ms seguros, basadas en la convivencia ciudadana y el respeto a la cultura

de la legalidad. Es decir, buscan romper el tradicional binomio de policas contra

ladrones que caracteriza las perspectivas ms conservadoras de seguridad pblica. Sin

embargo, la presin que ha ejercido el incremento cuantitativo en la actividad delictiva

y la transformacin cualitativa en la naturaleza de los delitos de alto impacto que han

aumentado su frecuencia en los ltimos 15 aos en Mxico, ha llevado a los municipios,

los Estados y la federacin a priorizar las acciones de respuesta policial a los problemas

de inseguridad. Es importante sealar que estos esfuerzos no siempre siguen modelos

acordes con la seguridad ciudadana.

En particular, la creciente militarizacin de la seguridad pblica es contradictoria

con el paradigma de la seguridad ciudadana. Actualmente, se instrumentan dos grandes

lneas de poltica pblica que fomentan la militarizacin de la seguridad pblica. Por

una parte como se destaca ampliamente en medios de comunicacin masiva- el

gobierno federal sigue una poltica de participacin del Ejrcito y la Armada en

operativos conjuntos con las policas federales para combatir frontalmente a las

organizaciones de la delincuencia organizada, principalmente al narcotrfico. Por otra

parte, hay una lnea de poltica pblica menos visible, pero con mayor efecto en el largo

plazo, que consiste en la creciente participacin de elementos militares como mandos

medios y superiores en instituciones policiales municipales, estatales y federales. Esta

ltima lnea de poltica ha tenido un efecto contundente en la generacin de programas

de formacin policial diseados bajo una visin castrense, en el diseo e

10
instrumentacin de polticas dirigidas a eliminar enemigos, dejando de lado la

prevencin del delito y el restablecimiento del tejido social.

Las polticas pblicas que han permitido la militarizacin de la seguridad pblica

en Mxico tienen varias consecuencias negativas. En primer lugar, violentan la relacin

cvico-militar en tiempos de paz. Al no tener una temporalidad clara, ni una estrategia

de salida del Ejrcito y la Armada, no hay incentivos ni calendarios claros para

reformar y democratizar a las fuerzas policiales en el pas. En segundo lugar, se genera

un entorno de mayor opacidad y menores oportunidades para una efectiva rendicin de

cuentas, ya que las/os elementos militares son an menos proclives a rendir cuentas de

sus acciones que las/os elementos policiales. En tercer lugar, la falta de formacin del

Ejrcito y la Armada para tratar problemas de seguridad pblica/ciudadana han

generado recurrentes violaciones a los derechos humanos, que han sido documentados

por instituciones nacionales y extranjeras.2

A continuacin se describen brevemente tres modelos de reforma policial

democrtica que pueden servir como referente para el desarrollo de indicadores para

medir el desempeo de las polticas de seguridad en Mxico. Los modelos de reforma

policial congruentes con el paradigma de seguridad ciudadana se basan en el desarrollo

de polticas integrales y multidimensionales, fundadas en preceptos normativos

coherentes con una visin preventiva y no punitiva a ultranza.3 Considerando la

generacin de este tipo de polticas, Geoff Dean identifica cuatro puntos cruciales para

impulsar la reforma democrtica de los cuerpos policiales:

2
El 23 de noviembre de 2009, la Corte Interamericana de Derechos Humanos emiti una sentencia contra
el Estado mexicano en el Caso Radilla Pacheco vs. Estados Unidos Mexicanos. El caso fue llevado ante la
Corte por la presunta desaparicin de Rosendo Radilla Pacheco por parte del Ejrcito en el estado de
Guerrero. La sentencia de la Corte Interamericana encuentra culpable al Estado mexicano, sealando que
no debe recurrirse a la justicia militar para juzgar violaciones a los derechos humanos y que los elementos
del Ejrcito que incurran en esas violaciones deben llevar sus procesos ante juzgados civiles.
3
Luca Dammert y John Bailey desarrollan una interesante discusin sobre este tema, comparando
distintas experiencias latinoamericanas. J. D. Bailey y L. Dammert, Public Security and Police Reform in
the Americas, Pittsburg, University of Pittsburg Press, 2006, pp. 14 y ss.

11
a) Adoptar medidas concretas para avanzar sistemticamente hacia la prevencin

del delito. Es decir, desarrollar estrategias proactivas que trasciendan la dinmica

de slo arrestar en flagrancia.

b) Que las detenciones de la polica preventiva generen informacin para poder

mejorar las capacidades de la polica a cargo de la investigacin criminal.

c) Triangular la informacin sobre patrullaje (informes de parte) para

posteriormente convertirla en inteligencia y evidencia criminal.

d) Identificar patrones delincuenciales y desarrollar una serie de metas proactivas

para evitar la repeticin de esos delitos.4

Dean parte de la premisa de que las reformas policiales que no transforman a

fondo la operacin tctica del polica en la calle son slo esfuerzos retricos. Los cuatro

puntos que seala Dean orientan hacia el desarrollo de indicadores de gestin en cuatro

reas: estrategias proactivas de polica generacin de informacin a partir de las

detenciones policiales uso inteligente de esa informacin y la identificacin de patrones

delincuenciales.

Las instituciones policiales y de justicia en las entidades federativas mexicanas

enfrentan una severa crisis de legitimidad y confianza. Sin embargo, este problema no

es exclusivo de Mxico. A lo largo del siglo pasado, las instituciones policiales de

varios pases desarrollados enfrentaron tambin crisis de confianza y muchas de ellas

siguen siendo cuestionadas por la sociedad civil. Las iniciativas de reforma policial en

la mayora de los pases desarrollados responden a demandas sociales para mejorar el

servicio de polica y para ciudadanizar las polticas de seguridad.

El modelo de polica comunitaria o de proximidad

4
G. Dean, Police Reform: Rethinking Operational Policing, Journal of Criminal Justice, vol. 23, nm.
4., p. 340.

12
La respuesta ms frecuente a estos retos ha sido la generacin de esquemas de polica

comunitaria, o polica de proximidad, es decir, transformar los modelos de patrullaje y

prevencin del delito para que la gestin de las/os agentes policiales sea ms cercana a

la ciudadana. La mayora de los modelos de polica de proximidad alrededor del mundo

se basan en mejorar la calidad de los contactos entre policas y ciudadanas/os; generar

canales de comunicacin amplios y directos para fomentar la denuncia del delito por

parte de la ciudadana, as como lograr que la polica produzca mejor informacin y

propiciar condiciones de transparencia por parte de las/os agentes policiales.

De acuerdo con Mark Ungar, la polica comunitaria se caracteriza por los

siguientes principios:

-Descentralizacin geogrfica del despliegue operativo.

-Formacin y educacin continua.

-Autonoma de mandos medios.

-Consulta con la ciudadana.

-Insercin de la ciudadana en labores concretas de prevencin.

-Reformas judiciales.

-Acceso a la informacin.

-Prevencin social del delito.

-Orientacin a resolver problemas (proactividad).5

Las iniciativas de acercamiento entre policas y ciudadanas/os se han

desarrollado en varias partes del mundo, incluyendo Amrica Latina (Bogot, Lima,

Santiago de Chile) y Mxico (Chihuahua, Guadalajara, Distrito Federal, Naucalpan, Cd.

Nezahualcyotl, Quertaro). Sin embargo, los modelos de polica comunitaria no slo

implican mayor cercana entre policas y ciudadanas/os, sino una transformacin radical

5
M. Ungar, The Current State of Community Policing in Latin America, Washington DC, Latin American
Development Bank, pp. 1-2.

13
en los procesos de toma de decisiones en las instituciones policiales: requieren que la

mayor parte de las decisiones en materia de gestin operativa y despliegue tctico se

tomen por los oficiales de menor jerarqua en consulta con la ciudadana, de tal manera

que los mandos medios y superiores slo desempean un papel de gestores para llevar a

cabo esas decisiones institucionalmente. Uno de los elementos ms revolucionarios y

difciles de instrumentar del modelo de polica comunitaria es que los mandos medios

dejen de tomar decisiones, y que permitan que los elementos operativos tomen esas

decisiones en conjunto con la ciudadana.

David Bayley, uno de los principales estudiosos de los modelos de polica

comunitaria, ha realizado estudios comparados sobre las experiencias de polica de

proximidad en varios pases y ha concluido que en Australia, Canad, Estados Unidos,

Japn y el Reino Unido, la mayor parte del trabajo cotidiano policial responde a las

necesidades de la ciudadana y no de los mandos.6

No obstante, los nicos dos pases donde se han instrumentado de manera

completa y radical los esquemas de polica comunitaria son Japn y Singapur. En ambas

sociedades se ha invertido la pirmide de toma de decisiones, permitiendo que sean

las/os ciudadanas/os y las/os policas de menor jerarqua quienes tomen decisiones

operativas y estratgicas para la prevencin del delito, dejando a los mandos medios y

superiores un papel de facilitadores para llevar a la prctica esas decisiones.7

La transformacin institucional que requieren esos modelos necesita romper las

inercias de poder en las cadenas de mando policiales, por lo tanto, en el mediano plazo

no tiene posibilidades realistas de aplicacin en la mayor parte de Mxico. El modelo de

polica comunitaria, en su concepcin como tipo ideal, encuentra serios obstculos en el

hecho de que la labor policial se desarrolla en un entorno poltico que no puede

6
D. Bayley, Democratizing Police Abroad: What to Do and How to Do It, Washington, US Department
of Justice, pp. 16 y ss.
7
Ibidem.

14
abstraerse de luchas de poder y la complejidad del fenmeno delictivo en Mxico.

Consecuentemente, es necesario tomar en cuenta las variables polticas y los entornos

de conflictividad en que se instrumentan.

Michael Kempa considera que una condicin inicial para reformar

democrticamente a las instituciones de polica es la generacin de entornos

institucionales ampliamente deliberativos que permitan el intercambio de opiniones

vertidas por grupos de poder. La diversidad de opiniones debe gestionarse a partir de

negociaciones sobre el tipo de polica que se quiera desarrollar con base en las

coincidencias de estos grupos que, en ltima instancia, son coincidencias sobre el

modelo de sociedad democrtica que buscan.8

A diferencia de varios modelos tericos de polica comunitaria, la posicin de

Kempa no obvia las tensiones implcitas en las relaciones de poder a partir de la

formulacin de polticas de seguridad y propone una alternativa conciliadora entre los

intereses de quienes formulan las polticas y los grupos excluidos. En cierta medida, el

Sistema Nacional de Seguridad Pblica ha contribuido a generar un mayor dilogo en

este terreno entre gobiernos estatales y el gobierno federal; sin embargo, an es

necesario ampliar este espacio de tal manera que sea ms abierto y representativo de los

gobiernos municipales.

Alice Hills reconoce que el motor de estos procesos es la voluntad poltica y la

ganancia concreta que pueda representar la reforma policial para un grupo en el poder.

La mayora de las iniciativas retricas de reforma policial tienden a enfatizar los puntos

ms populares para el electorado y la parte tcnica de la reforma policial, minimizando

los elementos de conflictividad que se necesitan para su instrumentacin. Por lo tanto,

8
M. Kempa, Tracing the Diffusion of Policing Governance Models from the British Isles and Back
Again: Some Directions for Democratic Reform in Troubled Times, Police Practice and Research, vol.
8, nm. 2, mayo de 2007, p. 108.

15
se requiere un liderazgo poltico efectivo y certero que enfrente los riesgos y conflictos

que conllevan las reformas.9

En este punto coincide Hugo Acero cuando afirma que uno de los elementos de

xito de la reforma policial en Bogot fue el compromiso del ms alto nivel de gobierno

(el alcalde o jefe de gobierno en el mbito local) con la transformacin de la polica.10

El modelo de polica tiene un impacto directo en los equilibrios de poder en una

sociedad y representa la soberana e identidad cultural de un rgimen.11 Por lo tanto, las

iniciativas de reforma policial tambin dependen del entorno ideolgico y pragmtico

de la poltica partidista.

Ante la complejidad de los problemas polticos que se deben sobrellevar para

que una reforma policial sea exitosa, Samuel Walker parte de una posicin pesimista al

preguntarse: podrn alguna vez en realidad cambiar las instituciones policiales?, es

decir, tienen remedio? Walker procede a responder con una serie de elementos

operativos necesarios para la reforma democrtica de la polica: cambio organizacional;

control de las actividades de los policas en la calle (el mayor reto para cualquier

institucin policial); recoleccin sistemtica y anlisis de informacin; combinacin de

mecanismos internos y externos de rendicin de cuentas.12

Los modelos y las estrategias policiales de proximidad con la ciudadana

generalmente surgen como una respuesta a la creciente desconfianza que siente la

ciudadana ante la actuacin de las fuerzas responsables de la seguridad. La mayora de

los proyectos de polica de proximidad en el mundo se instrumentan una vez que la

sociedad civil reclama transformaciones sustanciales en las policas locales como

9
A. Hills, Police Reform in Post-Colonial Societies, Ginebra, Geneva Centre for the Democratic Control
of Armed Forces, 2001, p. 4.
10
H. Acero, Los gobiernos locales y la seguridad ciudadana, Bogot, Polica Nacional de Colombia,
2005, p. 65.
11
M. Kempa, op. cit., p. 111.
12
S. Walker, The New World of Police Accountability, Thousand Oaks, SAGE, 2005, pp. 14-16.

16
consecuencia de graves abusos o violaciones a los derechos humanos. De esta manera,

las experiencias de polica de proximidad en Ro de Janeiro (reformas a la Polica

Militar), Los ngeles (creacin de instancias de supervisin civil y controles internos

para LAPD), Nueva York (purga y reforma integral del NYPD) y el Distrito Federal

(creacin de las Unidades de Proteccin Ciudadana de la SSPDF), buscan legitimar la

accin de instituciones policiales de las que la poblacin local no slo desconfa, sino a

las que incluso teme.

Uno de los esfuerzos acadmicos que ms profundamente ha analizado el

modelo de polica comunitaria en la teora y la prctica es el libro llamado The New

Blue Line (La nueva lnea azul, 1986) de Jerome Skolnick y David Bayley. Ambos

autores acuan en este libro la frase reciprocidad polica-comunidad. Esta frase, como

es utilizada por tales autores, tiene implicaciones prcticas, de actitud y organizativas.13

En su dimensin prctica, la reciprocidad significa que la polica debe involucrar a la

comunidad en el cumplimiento de su misin. De esta manera, la reciprocidad tiene lugar

cuando se conjuntan las perspectivas policial y ciudadana para enfrentar el fenmeno

delictivo y los problemas que ms preocupan a la comunidad.

En trminos de actitud, la reciprocidad significa que las y los agentes de polica

deben tener un genuino convencimiento de que la ciudadana desempea un papel

central en la prevencin del delito. Para llevar a la prctica esta nueva actitud se

necesitan dos acciones paralelas: por una parte, se debe formar a las/os agentes para que

desarrollen esta sensibilidad y, por otra, se deben establecer las polticas de

comunicacin adecuadas para que la ciudadana pueda identificar este cambio de

actitud.

13
Jerome H. Skolnick y David H. Bayley, The New Blue Line: Police Innovation in Six American Cities,
Nueva York, Free Press, pp. 211 y 212, cit. por Carl B. Klockars, The rhetoric of community policing
en T. Newburn, Policing. Key Readings, Devon, Willan Publishing, 2006, p. 449.

17
Finalmente, en el mbito organizacional la reciprocidad polica-comunidad

implica que tanto policas como ciudadanas y ciudadanos co-participen en el diseo de

polticas de prevencin del delito. En contraste con la visin tradicional y ms legalista

de la funcin policial, el modelo de polica comunitaria implica que organizativamente

la polica pueda aprender de la comunidad, al tiempo que le rinde cuentas.

De acuerdo con Wes Skogan y Susan Hartnett, el modelo de polica comunitaria

es un proceso ms que un producto.14 Asimismo, Hugo Frhling seala que los

cambios organizativos asociados a la polica comunitaria buscan promover ejecutivos

que tomen riesgos, que tengan calidades empresariales y que puedan incentivar a los

policas a perfeccionarse y a actuar innovadoramente.15

Finalmente, Robert Trojanowicz y Bonnie Bucqeroux, acadmicos

estadounidenses pioneros en la investigacin sobre polica comunitaria, establecen un

listado de elementos que se deben verificar en las instituciones policiales que estn

instrumentando un modelo comunitario, para medir su avance.16 La mayora de los

elementos que se incluyen en ese listado ya han sido tratados en los prrafos anteriores,

slo resta hacer mencin al cdigo de tica. ste debe hacer referencia a los

fundamentos ontolgicos en los que se basa el modelo de polica comunitaria y debe

convertirse en un referente para la relacin polica-ciudadana.17 Son pocas las

instituciones policiales en municipios y Estados Mxico que tienen un cdigo de tica.

El desarrollo de este cdigo podra ser un indicador de compromiso con una gestin

responsable y con el respeto a los derechos humanos.

14
W. Skogan y S. Hartnett, Community Policing in Chicago, en ibid., p. 428.
15
H. Frhling, Polica comunitaria y reforma policial en Amrica Latina, cul es su impacto?, Santiago
de Chile, CESC, 2003, p. 11.
16
R. Trojanowicz y B. Bucqeroux, Community Policing: How to Get Started, Cincinnati, Anderson
Publishing, 2a ed. 1998, p. 1.
17
Loc. cit. 16.

18
Modelo policial de orientacin hacia la resolucin de problemas (problem-oriented

policing)

El modelo policial de orientacin hacia la solucin de problemas comprende el

desarrollo de estrategias para un amplio rango de actividades delincuenciales y no

delincuenciales que son parte de las tareas de la polica. Este modelo se cimenta en una

aproximacin crtica, analtica y basada en evidencia a la clasificacin de problemas

especficos, a la identificacin de las condiciones que producen y reproducen esos

problemas y a la seleccin de soluciones ticas que puedan ser instrumentadas por la

polica o por otros actores para mitigar o eliminar esos problemas.18

El modelo policial de orientacin hacia la solucin de problemas (problem-

oriented policing) fue concebido por Herman Goldstein, un acadmico estadounidense

que fue asesor del Departamento de Polica de Chicago. Goldstein empez a desarrollar

estas ideas en 1979, aunque la evolucin hacia un modelo policial ms definido tuvo

lugar hacia 1990. De acuerdo con este autor, la polica debe concentrar sus esfuerzos en

los problemas que la ciudadana espera que le resuelva esta instancia o el gobierno

local. Este modelo parte del supuesto de que la polica, por lo tanto, se debe involucrar

en asuntos tan diversos como la bsqueda de menores desaparecidos, falsas alarmas y

problemas de convivencia urbana.19

Las respuestas a estos problemas en muchas ocasiones requieren la transferencia

de responsabilidad a otra agencia municipal o estatal (DIF, bomberos, etc.), pero en

primer lugar son las/os agentes de polica quienes identifican el problema (es decir, son

los primeros respondientes), tienen contacto regular con la ciudadana y canalizan sus

preocupaciones hacia quienes las pueden resolver.

18
T. Newburn y P. Neyroud, Dictionary of Policing, Devon, Willan Publishing, 2008, p. 225.
19
H. Goldstein, Improving policing: a problem-oriented approach, en T. Newburn, Policing, pp. 392 y
393.

19
Para Goldstein, la aplicacin de la ley es un medio para alcanzar la misin

policial, pero considera que en la mayora de las agencias se le confunde con un fin.

Este autor prioriza la solucin de problemas sobre la aplicacin de la ley, basndose en

un enfoque preventivo que debe tener efectos de disuasin delictiva en el mediano y

largo plazos. La consulta a la ciudadana y la colaboracin interinstitucional que

requiere la solucin de un problema en el mbito municipal generan un campo de

aprendizaje muy amplio para la polica y favorecen la formacin de sinergias para

construir comunidades ms seguras.

En el sitio de Internet del Centro para la Polica Orientada a Resolver Problemas

(Center for Problem-Oriented Policing) de Estados Unidos se definen los siguientes

principios de este modelo:

- Los problemas son la unidad bsica de trabajo policial, en lugar de un delito, un

caso, llamadas telefnicas o incidentes.

- Un problema es algo que preocupa o causa dao a la ciudadana, no slo a la polica.

- Enfrentar problemas significa ms que encontrarles soluciones rpidas: requiere

tratar las condiciones que generan esos problemas.

- Los agentes de polica deben sistemticamente analizar problemas antes de tratar de

resolverlos. La institucin tambin debe desarrollar rutinas para analizar problemas.

- El anlisis de los problemas debe ser integral, aunque no necesariamente debe ser

complejo.

- Los problemas se deben describir de manera precisa y se deben desagregar en sus

distintos componentes, ya que los problemas no siempre son lo que parecen al

principio.

20
- Se debe comprender que hay varios intereses en riesgo detrs de un problema. Hay

personas y grupos de personas que son afectados de manera diferenciada por un

problema especfico y que tienen ideas distintas de cmo solucionarlo.

- Se debe comprender la manera en que el problema est siendo tratado y se deben

admitir abiertamente los lmites de esas soluciones para poder proporcionar una

mejor respuesta.

- Inicialmente se deben considerar todas las posibles respuestas a un problema, con el

fin de no coartar ninguna que tenga potencial de ser efectiva. Las respuestas que se

sugieran debern proceder del anlisis de la situacin. Estas respuestas no se deben

limitar al arresto, aunque tampoco deben descartarlo.

- La polica debe tratar de resolver problemas de manera proactiva en lugar de slo

reaccionar a sus consecuencias dainas.

- El departamento de polica debe incrementar la libertad de los agentes de polica

para tomar decisiones importantes. Al mismo tiempo, stos deben rendir cuentas de

sus decisiones.

- La efectividad de las nuevas respuestas debe ser evaluada, para que sus resultados

puedan ser compartidos con otros agentes de polica y personal de la corporacin, de

tal manera que se comparta sistemticamente informacin sobre lo que funciona y lo

que no.20

Adems de la deteccin de problemas comunitarios, un modelo integral debe

considerar la identificacin y correccin de problemas en la gestin policial. De acuerdo

con Samuel Walker, es necesario desarrollar sistemas de Intervencin Temprana (IT)

para identificar en los elementos policiales problemas de conducta y de gestin que

tienen potencial de crecer y generar conflictos mayores. Walker afirma que los sistemas

20
www.popcenter.org

21
de IT surgieron de la necesidad de apoyar a las reas de quejas o atencin ciudadana, ya

que en la mayora de las corporaciones policiales estas reas tienen poco personal o un

solo agente a su cargo. Esta posicin en ingls se conoce como el problem officer o el

agente que se encarga de lidiar con los problemas de quejas.21

El sistema de IT es una herramienta de manejo de base de datos que est

diseada para identificar a oficiales cuya actuacin se muestra problemtica para decidir

sobre la pertinencia de una intervencin, que generalmente consiste en asesora o

capacitacin con el objeto de corregir su actuacin. La IT emerge como un mecanismo

para asegurar la adecuada rendicin de cuentas.22

El sistema de la IT es temprana, ya que permite identificar problemas de

actuacin policial que sugieren que un/a agente est enfrentando problemas con la

ciudadana. La mayor contribucin del sistema IT es su capacidad para identificar

patrones de actuacin o comportamiento y para intervenir antes de que los problemas

resulten en incidentes graves, como demandas, quejas de la ciudadana sobre el excesivo

uso de la fuerza o alguna otra crisis pblica que involucre a la institucin policial. El

sistema IT advierte al polica envindole un mensaje informal, aunque muy claro, de

que su actuacin requiere mejorar.

El sistema IT est oficialmente separado del sistema formal de disciplina, ya que

est diseado para mejorar la actuacin del/la oficial a travs de asesora, capacitacin o

coaching. El programa de IT no registra la participacin en el archivo personal del

agente, aunque s se lleva un registro de participacin por separado por parte de la

unidad de Asuntos Internos o por la unidad de estndares profesionales.23

21
S. Walker, op. cit., p. 106.
22
S. Walker, Early Intervention Systems for Law Enforcement Agencies: A Planning and Management
Guide, US Department of Justice - Office of Police Oriented Services, pp. 3 y 4.
23
Ibidem.

22
El sistema de IT es considerado como una herramienta nica y la ms valiosa

para conseguir la rendicin de cuentas, principalmente por su capacidad para monitorear

una gran variedad de actividades policiales y para identificar los problemas de actuacin

en una etapa temprana.

En este sentido, el sistema IT es consistente con los objetivos del modelo de

polica comunitaria y del modelo de polica orientada a la solucin de problemas. Estos

modelos complementarios generan propuestas para responder a las/os residentes de la

comunidad y al mismo tiempo retoman nuevas medidas para la actuacin policial. El

sistema IT permite documentar rpidamente la actuacin policial de aquellos que no

estn sirviendo a la comunidad efectivamente y provee las bases para ofrecer remedios.

La intervencin temprana se basa en el sistema SARA:

S Scanning (escaneo): revisin de informacin en la base de datos del sistema IT

A Anlisis: identificacin y seleccin de posibles agentes con problemas de

comportamiento

R Respuesta: intervencin con los agentes seleccionados

A Aproximacin/valoracin: revisin postintervencin del desempeo del agente

23
El modelo de inteligencia policial (intelligence-led policing)

El modelo de inteligencia busca reducir el delito a travs del uso de informacin por

parte de las agencias policiales. La informacin se recaba de distintas fuentes y se

utiliza para generar inteligencia que las instituciones policiales emplean para disuadir,

inhibir o terminar con el comportamiento delictivo.

La corporacin policial pionera en generar un modelo de inteligencia policial en

el mbito preventivo es el Departamento de Polica de Kent en el Reino Unido, a

principios de la dcada de 1990. Sir David Phillips, quien estaba al frente de esa

corporacin, bas su modelo de inteligencia en la lgica de generar un esquema

proactivo de operacin policial. Su primera accin fue administrativa, moviendo

elementos de unidades reactivas hacia tareas proactivas. El carcter proactivo de su

estrategia se bas en el hecho de que utiliz informacin de anlisis de inteligencia

delictiva para aplicarla a actividades preventivas. Por lo tanto, su siguiente accin fue

desarrollar las capacidades para que sus policas pudieran generar y analizar la

informacin delictiva en su localidad. Esta estrategia informtica se concentr

principalmente en las actividades de delincuentes activos y prolficos, rastreando sus

patrones de conducta.24

El xito de este experimento inicial en Kent inspir al Servicio de Inteligencia

Criminal Nacional de la Home Office britnica para la creacin del Modelo de

Inteligencia Nacional del Reino Unido (National Intelligence Model). En el diseo de

este modelo participaron tanto agentes de polica (operativos) como expertas y expertos

en inteligencia delictiva de todo el Reino Unido. El Modelo de Inteligencia Nacional ha

generado estndares y procesos para asegurar que toda la informacin de inteligencia es

fidedignamente obtenida y acuciosamente sistematizada y analizada, de tal manera que

24
J. Ratcliffe, Intelligence-Led Policing, Willan Publishing, Devon, 2008, p. 6.

24
pueda servir como una referencia slida para las decisiones estratgicas policiales, para

el manejo de riesgos y para el desarrollo de indicadores que permitan medir el

desempeo de las instituciones responsables de la seguridad.25

Si bien las labores de inteligencia han sido tarea primordial de las Fuerzas

Armadas y de la polica judicial o ministerial en Mxico, las policas preventivas

desempean un papel cada vez ms importante en la conservacin de la escena delictiva

y la generacin de evidencia, de acuerdo con lo que establece la normatividad que

reforma el sistema de justicia penal federal y los procesos locales en varios Estados.

Estas reformas normativas generan una serie de cambios operativos en la tcnica

policial de los elementos de las Direcciones de Seguridad Pblica estatales, pero no

necesariamente en su tctica, que ya se ha consolidado desde hace muchos aos.

La tcnica policial es el conjunto de principios y reglas que permiten acciones

policiales organizadas y sistemticas. Adems de las tcnicas de defensa policial

(tcnicas de golpeo y bloqueo) hay una serie de tcnicas de carcter especficamente

preventivo, que se llevan a cabo en las distintas policas estatales mexicanas.

Por otra parte, la tctica policial es el conjunto de tcnicas que permiten aplicar

la fuerza policial en la medida requerida para alcanzar un objetivo. Dentro de ese gran

conjunto de tcnicas, slo algunas estn cambiando a partir de la entrada en vigor del

nuevo sistema de justicia penal acusatorio en trece Estados (hasta el momento), y son

las tcnicas ms relacionadas con el trabajo de inteligencia e investigacin delictiva. La

polica preventiva desempea ya un papel ms protagnico en este mbito y para ello se

debe capacitar a las policas estatales.

25
UK National Criminal Intelligence Service, National Intelligence Model, Londres, NCIS, 2000, 12 pp.

25
2. Estrategias De Intervencin Que Utilizan Las Entidades Federativas Mexicanas
Para La Consecucin De Objetivos De Las Polticas De Seguridad Ciudadana

La mayor parte de las buenas prcticas en materia de seguridad ciudadana en Mxico ha

tenido lugar en el mbito municipal, a travs de esfuerzos de reforma policial de abajo

hacia arriba que han contribuido a legitimar el trabajo policial, mejorar las condiciones

locales de seguridad e involucrar a la ciudadana en iniciativas de prevencin del delito.

Los esfuerzos ms sostenibles y significativos han tenido lugar en:

- La Direccin de Seguridad Pblica Municipal de Chihuahua, que ha sostenido un

esfuerzo de reforma durante ms de cuatro administraciones municipales continuas,

que convirti a esta institucin policial en la primera de Amrica Latina en ser

certificada por la Commission on the Accreditation of Law Enforcement, CALEA,

de Estados Unidos.

- La Direccin de Seguridad Pblica de Naucalpan, a partir de la reforma de sus

sistemas informativos y de fenomenologa delictiva, el fortalecimiento de la

capacitacin de sus elementos y la creacin de proyectos de polica comunitaria.

- La Direccin de Seguridad Pblica Municipal de Cd. Nezahualcyotl, por medio de

programas de acercamiento a la ciudadana, inversin en infraestructura para

generar y sistematizar informacin delictiva y la participacin de elementos en

programas de formacin profesional en universidades.

- La Direccin de Seguridad Pblica Municipal de Guadalajara, buscando

transversalizar un enfoque de polica comunitaria, mejorando las condiciones

laborales de sus policas y la transparencia de su gestin y a travs del

establecimiento de un Consejo de Participacin Ciudadana que funciona como

control externo de la polica.

26
Por otra parte, varios gobiernos estatales en Mxico han invertido en el

mejoramiento de las condiciones de sus instituciones policiales. A continuacin se

sealan algunas de las mejores prcticas en esta materia.

2.1 La Secretara de Seguridad Ciudadana de Quertaro

En 2003, el gobierno estatal de Quertaro cre la Secretara de Seguridad Ciudadana

(SSC), que es la primera en el pas que incorpora plenamente y de manera transversal el

paradigma de seguridad ciudadana. A partir de la asesora de expertas/os de Canad,

Chile, Estados Unidos, Brasil y Colombia, la SSC de Quertaro se ha convertido en un

referente nacional en materia de modernizacin policial y polticas pro-democrticas de

seguridad.

La SSC de Quertaro ha priorizado la formacin de sus mandos medios y la

reforma de su Instituto de Capacitacin y Estudios de Seguridad. Todos los mandos

medios han pasado por un proceso de formacin integral que comprende el uso de

recursos de computacin e informtica, ortografa, tcnica y tctica policial, derechos

humanos, resolucin no violenta de conflictos y materias para el desarrollo personal.

Asimismo, ha transparentado los sistemas disciplinarios internos a partir de una reforma

profunda a su Direccin de Asuntos Internos y a su Consejo de Honor y Justicia,

integrando ciudadanas/os a estas funciones. A continuacin se describe el Sistema

Argos (Sistema Integral de Alertamiento, Prevencin, Deteccin, Evaluacin, Sancin y

Procesamiento de Faltas Policiales) que se instrumenta en la SSC de Quertaro y que es

una de las mejores prcticas en materia de reforma policial en Mxico.

Argos est concebido como un sistema de procesos (investigaciones y

procedimientos de enjuiciamiento), que convierten informacin histrica y jurdica

sobre casos disciplinarios reportados (considerando hechos y normas como insumos) en

27
resultados consistentes, en resoluciones que implican sanciones y recomendaciones,

traducidas en medidas correctivas o preventivas tendientes a optimizar la gerencia

policial (productos).

Insumos:

Informacin histrica (hechos)

Informacin jurdica (normas)

Procesos

Investigaciones y procesos de enjuiciamiento

Productos

Sanciones

Recomendaciones especficas preventivas y de alerta

Recomendaciones generales

Como modelo integral de rendicin de cuentas, Argos procesa directa o

indirectamente dos tipos de controles: por una parte los verticales, que fluyen a lo largo

de la cadena policial de mando, en forma descendente de los policas superiores hacia

las/os policas subordinados (revistas al estado de fuerza, supervisin radial y recorridos

de inspeccin de las unidades y agentes) y en forma ascendente de stos hacia aquellos

(bitcoras de servicio, partes de novedades y reuniones de control); y por la otra, los

controles horizontales o laterales que atraviesan la cadena de mando en forma

transversal, por ejemplo:

Controles polica polica (mismo grado);

Controles corporacin polica (control de personal, departamento psicolgico)

Controles ciudadanos polica (quejas y denuncias ciudadanas)

Controles instituciones externas polica (Procuraduras, jueces, ombudsman)

28
Entre las limitaciones de Argos, cabe sealar que la informacin de control

vertical que se genera y se capta desde el interior de la SSC, en muchos casos ha sido

manejada cuantitativa y no cualitativamente; la supervisin descendente ha sido

tradicionalmente discrecional y su cobertura ha sido limitada por la extensin y las

complejidades del territorio del estado. La generacin de un software que uniformara la

generacin de reportes policiales (Sistema de Partes Informativos), complementado con

una base de datos especficamente diseada para la gestin disciplinaria, es parte del

proyecto Argos y tiende a atemperar esos efectos negativos.26

De la primera fase de instrumentacin, se desprende como aprendizaje, la

necesidad de hacer ms eficientes los controles verticales, mejorando el sistema de

despliegue de operaciones policacas, por ejemplo; pero tambin fortalecer los controles

horizontales, estableciendo un mecanismo de retroalimentacin interior que permita el

aprendizaje institucional permanente y ofrezca a la ciudadana un respuesta efectiva a

sus demandas de mejora sobre la gestin policial.

2.2 La Conferencia Nacional de Secretarios de Seguridad Pblica

Con base en la nueva Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pblica se cre la

Conferencia Nacional de Secretarios de Seguridad Pblica en febrero de 2009. Hasta el

momento, han tenido dos logros importantes en materia de reforma policial:

a) La creacin del Sistema de Desarrollo Policial (SIDEPOL). SIDEPOL establece los

criterios y protocolos para la planeacin, reclutamiento, seleccin, formacin,

certificacin, ingreso, permanencia, promocin, estmulos, reconocimientos,

disciplina y justicia policial, as como la separacin y retiro de la institucin. Han

desarrollado el Programa Rector de Profesionalizacin con planes y programas de

26
Secretara de Seguridad Ciudadana de Quertaro, Sistema Argos. Reporte ejecutivo del proyecto en su
fase de implantacin, Santiago de Quertaro, 20 de septiembre de 2009, p. 9.

29
estudio. El Sistema se integra por: carrera policial, esquemas de profesionalizacin,

rgimen disciplinario y sistema complementario de prestaciones.

b) Sistema nico de Informacin Criminal. Es un esfuerzo para integrar toda la

informacin y registros de orden delictivo en el pas a este sistema. Las secretaras

de seguridad pblica de las entidades federativas y federal aprobaron los protocolos

de carga, anlisis, consulta y explotacin de informacin sustantiva a travs de la

utilizacin del Informe Policial Homologado como el nico instrumento de reporte

policial. El sistema ya est operando en 24 entidades y se encuentra en

instrumentacin en las otras ocho. Asimismo, ya est operando en todos los

destacamentos de la Polica Federal a lo largo del pas.

Por otra parte, para impulsar la capacidad de conduccin policial se cre y

aprob el Sistema de Gestin Operativa, que integra el estado de fuerza de cada

institucin policial estatal, armamento, equipo y vehculos. Este sistema integra el

Informe Policial Homologado que permite el acceso a las bases de datos nacionales

para la deteccin de cruces positivos de informacin sustantiva de orden policial.

Adems de georeferenciar las incidencias delictivas con el registro del modo de

operacin delictivo.

El Sistema de Gestin Operativa proporciona las herramientas para la

planificacin del despliegue operativo y la atencin especfica a puntos, zonas o reas

de mayor ndice delictivo con informacin en lnea para su combate. En suma, este

sistema es la base para la generacin de inteligencia operativa contra el delito.

La Conferencia Nacional de Secretarios de Seguridad Pblica tambin acord el

establecimiento del Krdex Policial en Plataforma Mxico (Secretara de Seguridad

30
Pblica federal) constituyendo el Registro Nacional de Personal de Seguridad Pblica,

en esta base de datos se incorporan:

Datos Generales.

Experiencia Profesional.

Servicios y Equipamiento.

Desarrollo Acadmico y Profesional.

Disciplina y Justicia Policial.

Prestaciones.

Conclusin del Servicio

Se cuenta con el registro de ms de 190 mil elementos de polica de las

secretaras de seguridad pblica estatales, con un nivel de actualizacin del personal

activo del 83 por ciento. Asimismo, se han registrado aproximadamente 30 mil

elementos de la Polica Federal hasta el momento. Considerando que la poblacin

policial del pas es cercana a los 500 mil elementos, todava es necesario que esa base

de datos crezca e incorpore a las policas preventivas municipales, as como a los

elementos de la nueva Polica Ministerial Investigadora (antes AFI) administrada por la

PGR.

31
2.3 Las Unidades de Proteccin Ciudadana (UPC) en el Distrito Federal

En noviembre de 2002 entr en operacin la primera Unidad de Proteccin Ciudadana

como parte de una estrategia de la Secretara de Seguridad Pblica del Distrito Federal

(SSPDF) para hacer ms eficiente, modernizar y democratizar la gestin de la polica

preventiva del Distrito Federal. Despus de siete aos del inicio de este programa se han

instalado 35 UPC, incorporando a casi la mitad de los policas preventivos que trabajan

en el DF.

El programa que establece y mantiene a las UPC es uno de los pocos ejemplos

en que coinciden las agendas de la sociedad civil organizada y del Gobierno del DF en

materia policial. En el entorno de recrudecimiento de polticas punitivas para combatir a

la delincuencia en el Distrito Federal y en otras partes del pas, las UPC representan uno

de los ms sobresalientes modelos de modernizacin de la operacin policial en el

mbito local en Mxico, sobre todo en trminos de acercamiento de la polica a la

ciudadana.

Por otra parte, es importante destacar la trascendencia de una iniciativa tan

visionaria de reforma policial en el DF, ya que en esta ciudad se encuentra el cuerpo de

polica local ms grande de Mxico y Amrica Latina. Cualquier programa de reforma

en la polica del DF tiene un fuerte impacto en el modelo policial mexicano: en el

mbito cuantitativo, por el vasto nmero de elementos policiales que operan en esta

ciudad (uno de cada cinco policas del pas trabaja en la SSPDF) y en el mbito

cualitativo, por la trascendencia que tiene la funcin de esta corporacin policial como

responsable de la seguridad en la capital del pas.

Las UPC son estaciones de polica modelo creadas bajo dos premisas centrales:

la redignificacin del trabajo del/la polica preventivo y la colocacin de la ciudadana

en el centro del inters de la poltica de seguridad local. Siguiendo tales premisas, las

32
UPC deben contar con suficiente infraestructura para facilitar la capacidad de respuesta

de sus policas y para generarles mejores condiciones de trabajo. Asimismo, el

despliegue y la gestin de sus elementos operativos se deben organizar de acuerdo a

polticas de polica de proximidad con la ciudadana.

Actualmente hay ms de 20,000 policas preventivos del DF trabajando en UPC.

De acuerdo con los lineamientos de las UPC, sus elementos operativos reciben

capacitacin especfica para enfrentar la criminalidad en su zona; para conocer y

respetar los derechos fundamentales de la ciudadana; para trabajar en coordinacin con

asociaciones ciudadanas, para prevenir el delito y aplicar la ley.27

Las UPC reivindican varios derechos de las y los policas, empezando por los

laborales. Asimismo, la estrategia de las UPC comprende el apoyo legal para garantizar

el debido proceso judicial cuando las/os policas enfrentan cargos y apoyo logstico para

que las/os policas realicen sus actividades con mayor seguridad.28

Dos subsecretaras en la SSPDF cuentan con facultades expresas para atender

asuntos relacionados con las UPC: Desarrollo Institucional y Seguridad Pblica. La

primera subsecretara, cuenta con la facultad de disear y formar nuevas UPC.29 La

segunda lo hace a travs de la Direccin de Unidades de Proteccin Ciudadana adscrita

a la Direccin General de Polica Sectorial. El Reglamento Interior de la SSPDF

establece como obligacin del titular de esta direccin general, ejecutar los programas

de actuacin operativa de las unidades de la Polica Sectorial y de Proteccin

Ciudadana, as como coordinar la participacin de tales unidades para la ejecucin de

las resoluciones de autoridad competente que requieran el auxilio de la fuerza pblica.30

27
Gobierno del Distrito Federal, Unidades de Proteccin Ciudadana, Mxico, GDF, [s/f], p. 2.
28
Cfr. J. Salgado y E. Trevio, Los retos para la reforma policial a nivel local en Mxico. Una
evaluacin de las Unidades de Proteccin Ciudadana, Mxico, Fundar, 2008, 104pp.
29
Artculo 12, fraccin VIII del Reglamento Interno de la Secretara de Seguridad Pblica del Distrito
Federal.
30
Ibid., Artculo 22, fracciones I y III.

33
Adems del esfuerzo por redignificar el trabajo policial y por el enfoque de

polica comunitaria, una de las principales innovaciones de las UPC es su trabajo en

materia de fenomenologa delictiva. Todas las actividades que realicen los elementos de

las UPC se deben reportar y sistematizar invariablemente a travs del Sistema de

Informacin Policial (SIP), un software instalado en red (intranet) en todas las UPC

enlazadas con la Direccin General de Estadstica e Informacin Policial de la SSPDF.

El sistema informtico del SIP debe ir acompaado de herramientas metodolgicas de

acopio de informacin interna (recursos de las UPC, formas de operacin) y externa

(incidencia delictiva, esquemas delincuenciales) que permitan su uso regular.

En la Direccin General de Estadstica e Informacin Policial se deben disear

estrategias de operacin policial con base en la informacin generada por el SIP.31

Asimismo, la informacin del SIP permite que los mandos evalen los rendimientos de

las Unidades y planeen acciones dirigidas hacia puntos o zonas de conflicto (hot spots).

Cada UPC establece sus hot spots con base en la informacin que genera el SIP.32

31
Reglamento Interno de la Secretara de Seguridad Pblica, artculo 27 (IV).
32
J. Salgado y E. Trevio, op. cit., p. 32.

34
3. La Estrategia Ideal De Medicin De La Eficiencia En Las Polticas De Seguridad
Ciudadana

La correcta generacin, sistematizacin y anlisis de informacin delictiva y de gestin

policial son elementos cruciales para la planeacin operativa y para el diseo de

estrategias de prevencin del delito que son fundamentales para la seguridad

ciudadana. De igual manera, estos elementos son indispensables para iniciar y

eventualmente sostener los procesos de reforma policial y la empresa ms amplia de

reformar el sistema de justicia penal, en la que el mbito federal mexicano y varios

Estados se encuentran actualmente inmersos.

Sin embargo, la consolidacin de modelos eficientes de informacin policial es

un reto mayor. Por una parte, es necesario generar mecanismos estandarizados de

recoleccin de datos en el patrullaje y en la calle que permitan el flujo de informacin

delictiva puntual hacia bases de datos centralizadas, donde sta pueda ser sistematizada

y analizada. Por otra, tambin es necesario recopilar, sistematizar y analizar informacin

sobre la manera en que las/os elementos policiales operativos reaccionan frente a

distintos escenarios delictivos, tanto en su gestin cotidiana como en situaciones de

contingencia o crisis. Otro elemento de anlisis fundamental es la operacin de la

cadena de mando. Los problemas operativos e incluso la corrupcin requieren de la

identificacin de problemas e irregularidades en las relaciones entre mandos superiores,

mandos medios y elementos operativos.

El anlisis conjunto y consistente de los datos delictivos, mediante el uso de

herramientas estadsticas, permite planear y generar estrategias proactivas que

respondan mejor a los problemas delictivos que enfrentan las entidades federativas en

Mxico. De esta manera, es posible conocer frecuencias y tendencias de la actividad

delictiva en distintas regiones de un estado particular. Esto permite que la polica se

35
involucre en el mapeo de esas actividades regin por regin y as adelantarse a los

fenmenos delictivos, evitando que estos sucedan o facilitando que se tomen medidas

para que sus efectos sean menos perniciosos en la sociedad. ste es el primer paso para

generar informacin slida que conduce a procesos ms complejos de inteligencia

policial.

La Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pblica establece criterios

precisos de colaboracin que obligan a los gobiernos estatales a generar la siguiente

informacin para las bases de datos federales criminalsticas y de personal: detenciones,

informacin delictiva, registro y movilidad del personal de seguridad pblica (Registro

Nacional de Personal de las Instituciones de Seguridad Pblica), servicios de seguridad

privada, armamento y equipo, vehculos, huellas dactilares, telfonos celulares,

sentenciadas/os.33

Con base en la informacin que debe generar cada Estado en materia de

seguridad ciudadana es posible desarrollar indicadores. Estos sirven, principalmente,

como una herramienta de anlisis de gestin. La informacin que generen los

indicadores en materia de seguridad ciudadana es de utilidad para tomar decisiones

sobre la canalizacin de recursos materiales y humanos para la satisfaccin de las metas

que se establecen los Planes Estatales de Desarrollo para las instituciones estatales

responsables de la seguridad (Secretaras de Seguridad Pblica y Procuraduras

Generales de Justicia).

Como se seal en la primera seccin de este documento, las estrategias y

polticas de seguridad ciudadana forman parte de un conjunto ms amplio de polticas

que regulan el sistema de justicia penal. A continuacin, en la seccin 3.1, se analizan

33
Artculo 122, Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pblica.

36
algunas experiencias internacionales que contribuyen al desarrollo de indicadores para

medir las distintas etapas del sistema de justicia penal.

Ms adelante, en la seccin 3.2, se presenta una serie de indicadores de

transicin que permiten evaluar algunos aspectos de los sistemas de procuracin y

administracin de justicia, con base en los avances realizados en esta materia por parte

del Centro Estatal para la Instrumentacin del Nuevo Sistema de Justicia Penal en

Chihuahua. En este documento se les llama indicadores de transicin, porque permiten

medir el grado de avance en las reformas.

Finalmente, en las secciones 3.4 y 3.5 se discute lo que se debe medir en materia

de seguridad ciudadana, en particular, y se presentan algunos ejemplos para desarrollar

indicadores en la materia. En la seccin 3.5 se presenta la informacin que genera el

Instituto Nacional de Geografa y Estadstica (INEGI) en materia de estadsticas

judiciales, complementndola con una serie de indicadores de seguridad ciudadana

(divididos por rubros) desarrollados por el Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana

de la Universidad de Chile, los Indicadores de Desempeo Policial del Instituto para la

Seguridad y la Democracia (Mxico) y los indicadores que ha utilizado la Divisin de

Estudios Jurdicos del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE) para

medir el gasto en materia de procuracin de justicia en varios Estados de Mxico.

37
3.1 Consideraciones para el desarrollo de indicadores del sistema de justicia penal

Para la definicin de variables de medicin cualitativas y cuantitativas del sistema de

justicia penal, la experiencia internacional muestra que la metodologa exitosa para la

construccin de indicadores se basa en la identificacin de metas u objetivos. Esto

constituye el paso inicial para la posterior construccin de categoras para organizar la

informacin disponible. A continuacin se sealan tres clases pertinentes de objetivos

que se pueden medir con indicadores:

(i) Objetivos estratgicos cuyo cumplimiento en el largo plazo constituye la

misin de la institucin o instituciones ejecutoras. Esto implica medir qu tanto se

alcanzan las grandes metas de poltica pblica en el largo plazo.

(ii) Objetivos institucionales para identificar la eficiencia de las herramientas de

amplio alcance de la institucin ejecutora para alcanzar sus objetivos estratgicos. Se

manifiestan en resultados intermedios.

(iii) Objetivos de actividad para medir la eficiencia de recursos en la operacin

rutinaria de la entidad.

La identificacin de objetivos estratgicos supone la reunin de los estndares

obligatorios que de manera ms abstracta definen la misin de la institucin estatal cuya

eficiencia se pretende medir. En el caso de las instituciones de justicia, los principios

constitucionales en la federacin y las entidades federativas, as como los tratados

internacionales vigentes, orecen un marco fundamental para identificar tales objetivos.

Adems, la instrumentacin local de estas reglas, a travs de los debates parlamentarios

o los documentos de poltica interna de las instancias participantes en el proceso penal,

son de primera importancia para esta labor. Un ejemplo de este tipo de objetivos son las

metas de reducir la impunidad o incrementar el acceso a la justicia.

38
Con respecto a los indicadores institucionales, su caracterizacin se aprecia con

claridad frente a las grandes metas de gestin. Definidos en contraposicin a

indicadores cuantificables detallados, los indicadores institucionales se orientan a

sealar la eficiencia en el empleo de recursos empleados para un fin estratgico. Por

ejemplo, la capacidad institucional respecto de la celebracin de audiencias en las

diversas fases del proceso, impacta directamente en el cumplimiento la meta estratgica

del acceso a la justicia. De igual modo, el tiempo que toma a un tribunal programar una

audiencia de juicio oral, puede impactar sobre la reduccin de la impunidad, por un

riesgo potencial a la integridad de las pruebas, condiciones, periodos y motivos de

detencin antes del juicio. Asimismo, los indicadores institucionales pueden impactar

en la experiencia de las vctimas, las/os testigos o las/os inculpados: el conocimiento y

ejercicio oportuno de sus derechos tendr un impacto en la calidad de la justicia.

Igualmente, la transparencia en la operacin de las instituciones puede fungir como

aproximacin al riesgo de corrupcin e irregularidades en el proceso.

Para medir el progreso de cada estado hacia las metas estratgicas o

institucionales en materia de justicia y seguridad planteadas en sus Planes Estatales de

Desarrollo, los indicadores emplean informacin que los sistemas de gestin arrojan con

normalidad y la asocian con metas y objetivos. Para medir de manera ms precisa el fin

al que se dirige la institucin es necesario emplear una combinacin de indicadores con

datos de fuentes diversas que permitan eludir los riesgos de medicin a travs de un

dato o una fuente de informacin aislada. A esta combinacin se llama canasta de

indicadores para cada una de las metas definidas.

Para desarrollar indicadores de seguridad y justicia es necesario emplear

informacin de registros administrativos; fuentes normativas; percepcin de usuarios y

equipo de trabajo; e informacin generada por instituciones diversas al sujeto de

39
medicin (en algunas ocasiones tambin es relevante utilizar informacin utilizada por

las mismas instituciones en otras entidades federativas). Esta combinacin incrementa el

grado de certeza y la precisin de la lectura de la medicin deseada.

La identificacin de objetivos estratgicos debe hacerse de acuerdo con la

decisin del ms alto nivel de responsabilidad tcnica y poltica de las instituciones que

forman parte del continuum prevencin del delito-procuracin de justicia-

administracin de justicia-ejecucin de sentencias, que se resumi en la primera seccin

de este documento.

Para la definicin de los principios de este continuum en las entidades

federativas mexicanas es pertinente integrar canastas para medir su instrumentacin.

En el mbito de la prevencin del delito, esta canasta puede comprender principios

como la disminucin de la incidencia delictiva y la victimizacin, la integridad policial,

el uso de la inteligencia para la prevencin del delito y el fortalecimiento de las

relaciones entre ciudadana y polica. En materia de procuracin de justicia, la canasta

incluira principios como: 1)el profesionalismo en la investigacin; 2)la prontitud en la

atencin a vctimas del delito; 3)la bsqueda de salidas alternativas a la judicializacin

de los casos y; 4)las acciones que llevan a mejorar la confianza ciudadana en la gestin

de las Procuraduras estatales.

Por otra parte, en la canasta del Poder Judicial entraran principios como la

oralidad, la inmediacin, la publicidad, la continuidad, la concentracin y la

contradiccin. Finalmente, en el mbito de la ejecucin de sentencias (sistema

penitenciario), la canasta debera incluir principios como el apego a la legalidad, la

gobernabilidad de las instalaciones penitenciarias y la efectiva reinsercin social de las

personas privadas de su libertad.

40
Los indicadores institucionales requieren vincularse con principios estratgicos

para ser balanceados, medibles, sostenibles, enfocados en resultados y asequibles. Entre

las categoras que se pueden considerar para desarrollar indicadores del sistema de

justicia, se encuentran:

- La tasa segn tipo de resolucin judicial;

- El tiempo de resolucin;

- La vigencia de los casos activos;

- La certeza sobre la fecha del juicio;

- La fidelidad y confiabilidad del expediente del caso;

- La tasa de pago de multas impuestas;

- La satisfaccin del equipo del tribunal;

- El costo por caso segn tipo de delito.

En el mbito internacional se pueden identificar dos grandes tendencias en el

desarrollo de indicadores en materia de seguridad y justicia. La primera tendencia se

orienta a medir las condiciones de violencia en la sociedad, bajo un enfoque

epidemiolgico. En esta tendencia destacan los trabajos del Banco Interamericano de

Desarrollo, la Organizacin Panamericana de la Salud, el Instituto CISALVA

(Universidad del Valle en Cali, Colombia) y FLACSO Ecuador. Estas instituciones han

desarrollado estudios de campo y sistemas de indicadores que permiten medir la

evolucin de la violencia social, como un mecanismo para evaluar las polticas de

seguridad. Como resultado, desarrollaron indicadores cualitativos sobre violencia

urbana, descomposicin del tejido social y el abandono de espacios pblicos,

complementados con estudios sobre el costo social de la violencia. Las metodologas y

proyectos de investigacin desarrollados por estas instituciones requieren de varios aos

41
de planeacin y pilotaje, por lo tanto, slo se hace una breve referencia a ellas en este

documento.34

Uno de los esfuerzos ms consolidados en esta tendencia orientada hacia la

medicin de la incidencia de violencia social, es el Sistema Regional de Indicadores

Estandarizados de Seguridad Ciudadana desarrollado por el Instituto CISALVA, con

financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo. CISALVA reuni a un equipo

de especialistas latinoamericanos en epidemiologa de las lesiones, salud pblica,

poltica criminal, seguridad ciudadana, justicia penal, derechos humanos y estadstica

para identificar los indicadores comunes de seguridad ciudadana que se pueden

desarrollar en la regin latinoamericana, con base en la informacin disponible en los

sistemas nacionales de estadstica.

El desarrollo de homicidios por parte del equipo de CISALVA se divide en

cuatro rubros: a) homicidios, lesiones, trfico y tenencia ilegal de armas; b) delitos

sexuales y violencia intrafamiliar; c) criminalidad; d) convivencia y seguridad

ciudadana. En los siguientes cuadros se muestra la construccin conceptual de los

indicadores comunes que identificaron para la regin. Con base en esta informacin, el

equipo de CISALVA identific a las instituciones responsables de generar las bases

estadsticas con esta informacin en Colombia, Ecudor, Per, Honduras y Repblica

Dominicana. Mxico no fue parte del estudio.

34
Para mayor informacin sobre los estudios y bases de datos del Banco Interamericano de Desarrollo
consultar DataGov, una base de datos con indicadores de gobernabilidad de distintos pases del mundo
copmparados: http://www.iadb.org/datagob/index.html; tambin consultar Socimetro, otra base de
datos del BID con indicadores sociales de todos los pases de Amrica Latina, incluyendo violencia y
seguridad: http://www.iadb.org/sociometro/index.html. Sobre los indicadores de CISALVA (Colombia),
la mayor parte de sus publicaciones estn disponibles en http://www.cisalva.univalle.edu.co y los
documentos de FLACSO Ecuador se pueden encontrar en: http://www.flacso.org.ec

42
Cuadro 1. Indicadores sobre homicidios, lesiones, trfico y tenencia ilegal de armas,
CISALVA.35

Unidad de medida Definicin Indicador


Homicidios Lesiones fatales ocasionadas Tasa de homicidios por
por otra persona con la cada100,000 habitantes.
intencin de matar o lesionar.
Muerte por evento de Cualquier muerte producto de Tasa de muertes por
trnsito eventos que involucre trnsito por cada 100,000
vehculos de transporte habitantes.
terrestre.
Suicidio Acto de quitarse la vida uno Tasa de suicidios por cada
mismo (sic) en personas 100,000 habitantes.
mayores de 10 aos.
Muertes por arma de Cualquier fallecimiento Tasa de muertes por arma
fuego causado por lesiones de fuego por cada 100,000
de proyectil de arma de fuego habitantes.

Cuadro 2. Indicadores sobre delitos sexuales y violencia intrafamiliar, CISALVA.36

Unidad de medida Definicin Indicador


Delitos sexuales Cualquier acto sexual que se realice sin Tasa de denunciantes
el consentimiento de una persona con el de delitos sexuales
uso de amenaza o de fuerza, haya o no por cada 100,000
penetracin. Tambin se incluyen en habitantes.
esta categora todos los actos sexuales
con o sin contacto fsico realizado con
nios y nias, aun con su
consentimiento. Tambin son delitos: la
violacin de la esposa, abusar de una
persona con limitaciones fsicas o
mentales que
le impidan dar su consentimiento, al
Violencia sexual igual que abusar de personas en estado Prevalencia de
de embriaguez o estados alterados de violencia sexual.
conciencia o en
situacin de indefensin. Incluye
penetracin del miembro viril,
penetracin de objeto diferente, sexo
oral, caricias sexuales, no
consentimiento, e incapacidad de
resistir.
Maltrato infantil Toda conducta de accin y omisin que Tasa de violencia
provoque o pueda provocar dao a la infantil por cada
integridad o salud fsica, psicolgica o 1,000 habitantes
sexual de una persona menor de 18 menores de 18 aos.

35
CISALVA-Banco Interamericano de Desarrollo, Sistema Regional de Indicadores Estandarizados de
Convivencia y Seguridad Ciudadana, Cali, CISALVA, 2009, p. 4.
36
Ibid., pp. 5-6.

43
aos de edad por parte de cualquier
persona, incluidos sus progenitores
otros parientes, educadores y
personas a cargo de su cuidado;
cualesquiera sean el medio utilizado
para el efecto, sus consecuencias y el
tiempo necesario para la recuperacin
de la vctima.
Violencia Es toda accin u omisin que consista Prevalencia de
intrafamiliar/familiar en violencia fsica, psicolgica o violencia
sexual, ejecutado por un miembro de la intrafamiliar/familiar
Denuncias de familia en contra de cualquier Tasa de denuncia de
violencia integrante del ncleo familiar, extensiva violencia
intrafamiliar a los ex cnyuges, convivientes, intrafamiliar/familiar
exconvivientes, a las personas con por cada 100,000
quienes se mantenga o se haya habitantes.
mantenido una relacin consensual de
pareja.

Cuadro 3. Indicadores sobre criminalidad, CISALVA.37

Unidad de medida Definicin Indicador


Hurto simple Apoderarse de un bien ajeno Tasa de hurto simple por
sin ejercer violencia ni fuerza cada 100,000 habitantes.
sobre la vctima o los bienes.
Robo agravado Apoderarse de un bien ajeno Tasa de robo agravado por
con cualquier tipo de violencia. cada 100,000 habitantes
Secuestro extorsivo Retener a una persona para Tasa de secuestro extorsivo
obtener de un tercero como por cada 100,000
precio de su libertad dinero, habitantes.
bienes, ttulos o documentos
que produzcan provecho y
utilidad a favor del
secuestrador u otra persona que
ste seale.
Decomiso de drogas Decomiso de las drogas y Nmero de kilos de
ilegales sustancias que son catalogadas drogas/sustancias
como ilcitas por la decomisadas en un ao.
normatividad nacional y por
los convenios internacionales.

37
Ibid., p. 6.

44
Cuadro 4. Indicadores sobre convivencia y seguridad ciudadana, CISALVA.38

Unidad de medida Definicin Indicador


Percepcin de El temor al delito o violencia Porcentaje de personas que
inseguridad en abstracto, como una se sienten inseguras.
inquietud respecto al delito
como un problema social.
Confianza institucional Confianza de la ciudadana en Porcentaje de personas con
el desempeo de las confianza en el desempeo
instituciones responsables de la de las instituciones.
seguridad y justicia.
Percepcin de miedo Hace referencia al temor de los Porcentaje de personas con
ciudadanos a ser percepcin de miedo,
personalmente vctimas de la segn mbito.
delincuencia, lo que lleva a
modificar sus actos o hbitos
personales.
Percepcin de Es el resultado de la Porcentaje de percepcin
cumplimiento de construccin mutua de sobre el cumplimiento de
acuerdo. soluciones entre dos o ms acuerdos.
personas, dada una situacin de
conflicto o la posibilidad de
ste.
Justificacin del uso de Aprobar los actos violentos y Porcentaje de personas a
la violencia estar de acuerdo con su favor del uso de la
ejecucin por razones violencia por distintos
familiares, morales, culturales rubros.
o pragmticas.
Infraccin a la norma violaciones de las normas de Porcentaje de infracciones
seguridad vial , tales como por categoras de faltas
lmites de velocidad, cruzar luz administrativas.
roja, conducir en estado de
embriaguez y conducir sin
licencia.

Los indicadores de CISALVA involucran estudios cualitativos y estudios de

opinin que permiten medir longitudinalmente la percepcin ciudadana en temas

relacionados con la seguridad y el desempeo de las instituciones responsables de la

seguridad y la justicia. En Mxico, las dependencias oficiales no levantan este tipo de

informacin, pero s lo hacen sistemticamente el Programa de Estudios de Seguridad

Pblica y Estado de Derecho de la Divisin de Estudios Jurdicos del CIDE (a travs de

sus encuestas peridicas de victimizacin y desempeo institucional, y sobre sistema

38
Ibid, pp. 6-7.

45
penitenciario) y el Instituto Ciudadano de Estudios sobre Inseguridad (ICESI, a travs

de su encuesta de victimizacin).

Por otra parte, la segunda tendencia internacional en el desarrollo de indicadores

para seguridad y justicia puede es representada en este documento con los estudios del

VERA Institute of Justice (Estados Unidos), de Kaplan University (Estados Unidos), de

Statistics Canada y del Centro de Estudios Jurdicos de las Amricas (CEJA, Chile). A

continuacin se resumen algunas de las recomendaciones ms importantes para el

desarrollo de indicadores que se presentan en estos modelos.

A partir de la experiencia de anlisis comparativo de distintos sistemas jurdicos

nacionales y de los principios de debido proceso establecidos en el derecho

internacional, VERA ha identificado tres objetivos mnimos en los sistemas de justicia:

asegurar la seguridad personal, vigilar el cumplimiento de los derechos fundamentales y

mediar las diferencias entre ciudadanas/os. La perspectiva de anlisis de VERA se

centra en el acceso a la justicia, considerando que los sistemas de justicia que no pueden

proveer las garantas bsicas afectan desproporcionadamente a las/os pobres y a los

grupos ms vulnerables en la sociedad. Por lo tanto, VERA es crtica del uso de

indicadores exclusivamente cuantitativos que sirven para medir ciertos aspectos

institucionales, pero que no son suficientes para que los sistemas de justicia sean ms

accesibles a la poblacin marginada. De acuerdo con VERA, los indicadores

cuantitativos frecuentemente se basan en bases de datos administrativas [] que dicen

muy poco acerca de la calidad de los procesos judiciales o la experiencia de quienes

acuden a estas instituciones.39

Con base en estas consideraciones, VERA formula varias recomendaciones para

el uso efectivo de indicadores para medir el desempeo de las instituciones de justicia:

39
Vera Institute of Justice, Justice Indicators, Nueva York, VERA-UNDP, 2005, p. 3

46
- Concentrarse en objetivos, ya que como se ha sealado anteriormente en este

documento, un indicador es una medida que ayuda a responder a le pregunta de

cunto o hasta qu grado, se avanza para lograr un objetivo.

- Sin embargo, las mediciones para el cumplimiento de objetivos pueden variar

considerablemente de una institucin a otra, por lo tanto, se debe tener cuidado en

no adoptar mecanismos de anlisis que slo sean relevantes para una etapa o

institucin en el proceso.

- Un indicador es casi siempre un proxy o representacin del resultado o concepto

que mide. Como son una representacin, es frecuente incurrir en ambigedad

analtica, por lo tanto, es importante encontrar correlaciones de variables adecuadas

para que el indicador no slo sea tcnicamente vlido, sino tambin relevante en el

mbito operativo.

- La mayora de los indicadores no deben ser utilizados de forma aislada. Por tanto, es

necesario considerar grupos o canastas de indicadores que se relacionen con el

cumplimiento de un objetivo de poltica pblica. Las canastas de indicadores

proveen mecanismos ms vlidos, confiables e integrales para medir el avance las

polticas. Al mismo tiempo, es necesario evitar que las canastas se hagan

demasiado grandes.

- Cuando se agregan indicadores para evaluar un objetivo de poltica pblica cuyo

cumplimiento comprende la accin de varias instituciones, se deben evitar los

indicadores con enfoques estrechos e identificar aquellos indicadores relacionados

con las actividades de alguna institucin que contribuya sustancialmente al

cumplimiento del objetivo.

47
- Es recomendable probar los indicadores con medidas de xito en las polticas (por

ejemplo, las Metas Programticas en los Planes Estatales de Desarrollo) y procurar

que los indicadores sean sensibles a esas medidas.

- Se deben disear indicadores que permitan analizar las experiencias de grupos en

situacin de discriminacin, como mujeres y poblacin que vive en pobreza.

- Se debe evitar crear incentivos perversos. El uso de algunos indicadores para medir

eficiencia (y, sobre todo, para recompensarla) puede generar reacciones contra-

reformistas de los operadores del sistema. Por ejemplo, medir eficiencia con base en

el nmero de detenciones y recompensar por detencin puede incrementar el

nmero de detenciones arbitrarias por parte de la polica.

- Considerar los costos para la obtencin de la informacin de los indicadores y

socializarlos, es decir, generar confianza entre las/os usuarios de la informacin.

Por su parte, los profesores Cliff Roberson, Harvey Wallace y Gilbert Stuckey

del Posgrado de Justicia Penal de la Universidad de Kaplan, en Estados Unidos, han

sistematizado una serie de metas de los sistemas de justicia que han analizado en sus

estudios comparativos. Estas metas proporcionan parmetros importantes de

medicin.40

- Metas de orientacin: normalmente hay dos orientaciones contradictorias: el respeto

al orden (law and order), o el respeto a los derechos fundamentales. Un sistema

ideal debera cumplir con ambas orientaciones, sin embargo, en la prctica tienden

ms hacia uno u otro extremo.

- Metas programticas: prevencin del delito, proporcionar opciones no punitivas

para delincuentes menores, frenar la incidencia delictiva, controlar a las/os

delincuentes mayores a travs de acciones punitivas, rehabilitar a delincuentes.

40
Cliff Roberson, et al., Procedures in the Justice System, Nueva York, Prentice Hall, 2009, pp. 52-54.

48
- Metas abstractas: se refieren a principios o paradigmas filosficos detrs de las

polticas pblicas en materia de seguridad y justicia penal. Incluyen la igualdad, la

eficiencia, la efectividad y el acceso a la justicia.

Otro modelo destacado de medicin de desempeo institucional en materia de

seguridad y justicia, que tambin se basa en la agregacin de indicadores en canastas, ha

sido desarrollado por la Oficina de Estadstica de Canad (Statistics Canada). Esta

oficina gener un sistema de indicadores en matera de justicia penal, agregndolos en

tres objetivos del sistema, cada objetivo representa una canasta de indicadores.

A. Carga de trabajo y volumen: aspectos cuantitativos de actividades.

- Anticipacin de carga de trabajo para el poder Judicial, informacin obtenida en

indicadores policiales sobre llamadas de denuncia, incidencia delictiva, etc.

- Diferenciacin de acuerdo al tipo de delito.

- Medicin de salidas alternativas.

- Diferenciacin por edad.

- Nmeros de casos.

- Saturacin del sistema correccional.

- Servicios a las vctimas del delito.

B. Desempeo.

- Seguridad pblica, orden pblico y seguridad nacional.

- Reintegracin, rehabilitacin y responsabilidad de los delincuentes.

- Confianza pblica hacia el sistema de justicia penal.

- Equidad social, accesibilidad al sistema.

- Necesidades de las vctimas.

C. Entorno delictivo

- Comunidad.

49
- Sociedad.

- Familia.

- Individuo.

Finalmente, el Centro de Estudios de Justicia de las Amricas (CEJA), ubicado

en Santiago de Chile,41 se ha involucrado activamente en la reforma a varios sistemas de

justicia penal en Amrica Latina para adecuarlos a las exigencias propias del Estado de

derecho y, al mismo tiempo, mejorar su capacidad de respuesta ante las demandas por

seguridad por parte de la ciudadana. CEJA ha documentado los retos locales para

superar fuertes y arraigados obstculos culturales y la transformacin de un conjunto de

instituciones no acostumbradas al cambio ni tampoco a dar cuenta ante la ciudadana de

su trabajo. El equipo de CEJA ha contribuido con su asesora y sistematizacin a

fomentar vertiginosos procesos de reformas, algunas de ellas muy significativas.

CEJA ha realizado estudios comparativos sobre temas relativos a la persecucin

penal, particularmente sobre el papel del Ministerio Pblico y su relacin con las dems

instituciones del sistema penal, particularmente la polica. El xito de la reforma

procesal penal depende de su capacidad de desmontar la muy extendida idea de que hay

un juego de suma cero entre garantas y eficiencia, es decir, en las metas de orientacin

que definen en la Universidad de Kaplan.

Tanto el enfoque epidemiolgico para evaluar las polticas de seguridad con base

en el estudio de la violencia y la convivencia ciudadana (representado en este

documento por el estudio de CISALVA), como el enfoque de canastas de indicadores

(representado en este documento por las recomendaciones de VERA, Kaplan

University, Statistics Canada y CEJA) coinciden en enfatizar la necesidad de identificar

grandes objetivos de poltica pblica (que idealmente deben estar desarrollados y

41
Para mayor informacin sobre los indicadores desarrollados por CEJA, consultar www.cejamericas.org

50
desagregados en los Planes Estatales de Desarrollo y en los programas operativos de las

dependencias de seguridad y justicia), as como los elementos normativos en los que se

basan los principios de los sistemas de seguridad y justicia para poder establecer

unidades de medicin o medibles. A partir de la identificacin de esos medibles y de

su definicin operativa, se pueden construir indicadores con frmulas (sencillas o

complejas) que permitan evaluar el desempeo de instituciones y programas

gubernamentales en los Estados mexicanos.

3.2 Los indicadores de transicin

Como se seal en la seccin 1.1 de este documento, el sistema de justicia penal

mexicano se encuentra inmerso en un proceso de reforma que inici en 2008 y

terminar, en principio, en 2016. Este proceso federal ha sido precedido por varias

reformas estatales.42 Las buenas prcticas y lecciones aprendidas en materia de

medicin de desempeo institucional en estas entidades constituye un cmulo

importante de informacin para enfrentar los retos que implica medir el xito en los

procesos de transicin y el desempeo de las instituciones de seguridad y justicia, que

actualmente se encuentran en un proceso de transicin en los mbitos estatal y federal.

En esta seccin se resume la experiencia de medicin y desarrollo de indicadores

que ha llevado a cabo el Centro Estatal para la Instrumentacin del Nuevo Sistema de

Justicia Penal en Chihuahua. Esta instancia concentra informacin estadstica generada

por los distintos operadores del sistema de justicia en Chihuahua: la Procuradura

General de Justicia, la Secretara de Seguridad Pblica Estatal (ejecucin de medidas

cautelares e informacin policial), las Direcciones Municipales de Seguridad Pblica

(en la medida que remitan detenidas/os a la Procuradura estatal) y el Supremo Tribunal

42
Vase supra p. 4.

51
de Justicia. Cada institucin recopila y sistematiza informacin de acuerdo a sus

necesidades y normatividad interna, utilizando distintos sistemas informticos y bases

de datos no compatibles. Por lo tanto, el Centro Estatal ha enfrentado el desafo de

integrar esta informacin en una plataforma de anlisis de gestin que concentra

distintas categoras.

La terminologa y el diseo institucional utilizados por las instituciones

chihuahuenses de seguridad y justicia responden completamente a la estructura nuevo

sistema de justicia penal. Por lo tanto, es importante sealar que en la mayora de los

Estados todava se cuenta con barandilla como principal acceso a las agencias del

Ministerio Pblico, mientras que en Chihuahua stas se han transformado en Unidades

de Atencin Temprana. Asimismo, los separos del viejo sistema, en Chihuahua ahora

son la Unidad de Detencin y se cre un Centro de Justicia Alternativa que media,

arbitra y concilia los casos que no se judicializan. El Supremo Tribunal de Justicia

tambin ha transformado radicalmente sus audiencias y procedimientos, para adaptarse

al sistema oral y acusatorio, como se podr observar en las siguientes pginas.

Los cambios en los nombres de estas instancias y en los procesos que desarrollan

los principales operadores de los sistemas de seguridad y justicia dependern de lo que

se establezca en las reformas normativas de primera generacin que detonen los

procesos de transicin del sistema penal inquisitivo al acusatorio en cada estado. Los

principales preceptos normativos que se reforman de primera generacin son la

Constitucin estatal, los cdigos estatales penales y de procedimientos penales, las leyes

orgnicas del Poder Judicial, de la Procuradura General de Justicia y de la Secretara de

Seguridad Pblica.

Hacia fines de 2009, el autor realiz trabajo de campo en el estado de Chihuahua

para evaluar el desempeo del Supremo Tribunal de Justicia, la Procuradura General de

52
Justicia, la Secretara de Seguridad Pblica (medidas cautelares y sistema penitenciario)

y la Secretara de Gobierno (de la cual depende la Defensora Pblica). Con base en la

informacin obtenida de las distintas instituciones, pero principalmente del Centro

Estatal para la Instrumentacin del Nuevo Sistema de Justicia Penal en Chihuahua, se

desarrollan las siguientes tablas y diagramas que describen la manera en que se han

desarrollado medibles e indicadores de transicin en esta entidad. En las primeras

cuatro tablas se omiten las cifras (que son recabadas mensualmente por el Centro

Estatal), ya que slo se presentan para ilustrar la manera en que sistematizan su

informacin y no para hacer referencia a procesos judiciales que pueden seguir abiertos.

El Centro Estatal realiza informes estadsticos mensuales y trimestrales en los

que analiza distintos aspectos de gestin de los operadores de los sistemas de seguridad

y justicia en el estado, por cada Distrito Judicial. A continuacin se presentan los cuatro

cuadros que forman el Anlisis de Comportamiento del Nuevo Sistema de Justicia

Penal en la Solucin de Casos:

Cuadro 5. Casos ingresados (carpetas de investigacin) a la PGJ de Chihuahua,


Distrito Judicial Morelos.
% por
Lugar del Ingreso Cantidad
Tipo
Unidad Atencin Temprana X X
Direccion de SPM X X
Direccin de Vialidad X X
Unidad de Control de Detenidos X X
Total Casos Ingresados X X

Cuadro 6. Casos terminados sin resolucin (Distrito Judicial Morelos, Chihuahua).


% del
Tipo de Terminacin Cantidad % por Tipo Total
Ingresados
Enviadas a Otras Instancias X X X
Agrupaciones y Cancelaciones de
Expedientes X X X
Total Terminadas sin Resolucin X X X

Cuadro 7. Casos en proceso (Distrito Judicial Morelos, Chihuahua).

53
% del
Lugar y Etapa del Proceso Cantidad % por Tipo Total
Ingresados
Centro de Justicia Alternativa X X X
Unidad Imputados Desconocidos X X X
Investigacin en el M.P. X X X
Archivo Temporal en el M.P. X X X
Investigacion Judicializada X X X
Tribunal de lo Oral Juicio (Debate) X X X
Total en Proceso X X X

Cuadro 8. Carpetas terminadas resueltas (Distrito Judicial Morelos, Chihuahua).


Cantidad % por Tipo % del Total
Lugar y Tipo de Terminacin Ingresados
Centro de Justicia Alternativa 12,846 57.45
Salidas Alternas ante M.P. 8,157 36.48
Salidas Alternas ante Juez de Garantia 801 3.58
Procedimiento Abreviado 542 2.42
Tribunal de lo Oral Sentencias 14 0.06
Total Terminadas Resueltas 22,360 100.00 26.36

La informacin estadstica del Anlisis de Comportamiento del Nuevo Sistema

de Justicia Penal en la Solucin de Casos permite al Centro Estatal evaluar

longitudinalmente el desempeo de los distintos operadores del sistema con base en el

siguiente esquema que establece entradas y salidas de informacin en cada uno de los

medibles que se definen por cada etapa procesal en las distintas instituciones de los

sistemas de seguridad y justicia. En el siguiente cuadro, el autor sintetiza la informacin

que corresponde a la Procuradura General de Justicia de Chihuahua, con base en la

informacin desplegada en bases de datos y grficas de desempeo institucional

desarrolladas por el Centro Estatal para la Instrumentacin del Nuevo Sistema de

Justicia Penal en Chihuahua.

Cuadro 9. Mapa de desempeo de la Procuradura General de Justicia en Chihuahua.


NUEVO SISTEMA DE JUSTICIA PENAL EN CHIHUAHUA

1 PROCURADURA GENERAL DE JUSTICIA


1.1 UNIDADES DE ATENCIN TEMPRANA
1.1.1 Medibles

54
1.1.1.1 Costo (recursos humanos y materiales)
1.1.1.2 Satisfaccin de las/os usuarios
Duracin (de acuerdo a la instancia que se derive):
- Agencias Externas (Unid. Atencin Violencia Intrafamiliar, etc).
- Gestin Comn.
- Unidades de Investigacin.
- Centro de Justicia Alternativa
1.1.1.3 Productividad
Entradas: Cantidad (asuntos recibidos)
Salidas: Cantidad (Agencias Externas, Gestin Comn, Unidades
de Investigacin, Centro de Justicia Alternativa)
Duracin: Agencias Externas, Gestin Comn, Unidades de
Investigacin, Centro de Justicia Alternativa
1.1.2 Indicadores para el desempeo de las Unidades de Atencin Temprana
- Tiempo promedio de atencin.
- Porcentaje de casos que ingresan al Nuevo Sistema de Justicia Penal.
- Porcentaje de casos canalizados a otras instancias.
- Promedio de asuntos que se reciben y se canalizan.

1.1.3 Desagregacin.
- Todo el Nuevo Sistema de Justicia Penal.
- Sub-Procuradura.
- Funcionaria/o

1.2 CENTRO DE JUSTICIA ALTERNATIVA


1.2.1 Medibles
1.2.1.1 Costo (recursos humanos y materiales)
1.2.1.2 Satisfaccin de las/os usuarios
1.2.1.3 Productividad
Entradas: Cantidad (Unidad de Atencin Temprana, Direccin de
Seguridad Publica Municipal, Direccin de Vialidad Secretara
Seguridad Pblica Estatal, Unidades de Investigacin).
Proceso:
- Cantidad (cumplimiento de convenio, en trmite).
- Duracin (cumplimiento de convenio, en trmite).
Salidas:
- Cantidad (asuntos resueltos en CJA / asuntos no resueltos).
- Duracin (asuntos resueltos en CJA / asuntos no resueltos).
1.2.2 Indicadores posibles
- Cantidad promedio de asuntos recibidos.
- Porcentaje de asuntos recibidos por tipo de origen.
- Cantidad de asuntos activos.
- Cantidad de Asuntos resueltos.
- Tiempo promedio de resolucin de casos.
- Porcentaje de Casos resueltos por tipo.
- Tiempo promedio de duracin de cumplimiento de convenios (porcentaje de
cumplimientos/incumplimientos de convenios; porcentaje de casos no resueltos
canalizados a Unidades de Investigacin).

1.2.3 Desagregacin

55
- Todo el Nuevo Sistema de Justicia Penal.
- Sub-Procuradura.
- Funcionaria/o

1.3 CONTROL DE DETENIDOS


1.3.1 Medibles
1.3.1.1 Costo. (Recursos humanos y materiales)
1.3.1.2 Satisfaccin de las/os usuarios.
1.3.1.3 Productividad
Entradas: Cantidad (Polica Estatal o CIPOL, Polica Ministerial,
Polica Federal, Direccin de Seguridad Pblica Municipal, Direccin de
Vialidad de la Secretara de Seguridad Pblica Estatal y
Ejrcito).
Proceso:
- Cantidad (nmero de detenidas/os).
- Duracin (tiempo que permanecen en detencin).
Salidas:
- Cantidad (autoridad de origen, Unidades de Investigacin, libertad).
- Duracin (autoridad de origen, Unidades de Investigacin, libertad).
1.3.2 Indicadores Posibles
(No especificados)

1.3.3 Desagregacin
- Todo el Nuevo Sistema de Justicia Penal.
- Sub-Procuradura.
- Funcionaria/o

1.4 UNIDADES DE INVESTIGACIN


1.4.1 Medibles
1.4.1.1 Costo (recursos humanos y materiales)
1.4.1.2 Satisfaccin de las/os usuarios
1.4.1.3 Productividad
Entradas. Cantidad (Unidad de Atencin Temprana, Centro de Justicia
Alternativa, Control de Detenidos).
Proceso:
- Cantidad (no asistencia a audiencias, solicitudes de revisin de
sentencia, solicitudes de rdenes de aprehensin, solicitudes de
audiencia, solicitudes de periciales, carpetas activas).
- Duracin (tiempo de resolucin de carpetas de investigacin activas)
Salidas:
- Cantidad (resueltas ante el Ministerio Pblico; carpetas
judicializadas ante Juez de Garanta y ante Juez de Adolescentes;
canalizadas a Centro de Justicia Alternativa; Carpetas Archivadas
Temporalmente; Carpetas Canceladas; Carpetas Agrupadas;
Carpetas Declinadas).
- Duracin (carpetas judicializadas ante Juez de Garanta y ante Juez
de Adolescentes; canalizadas a Centro de Justicia Alternativa;
carpetas archivadas temporalmente; carpetas canceladas; carpetas
agrupadas; carpetas declinadas).
1.4.2 Indicadores Posibles

56
(No especificados)

1.4.3 Desagregacin
- Todo el Nuevo Sistema de Justicia Penal.
- Sub-Procuradura.
- Funcionaria/o

El cuadro anterior sintetiza un esquema ideal de medicin en una Procuradura

estatal bajo el nuevo sistema de justicia penal, un nivel de desarrollo que ya se alcanz

en Chihuahua. Todas las Procuraduras estatales en Mxico tienen la obligacin de

generar indicadores de gestin y los publican peridicamente, de acuerdo a lo que

establece su normatividad y a los compromisos que adquieren con el Sistema Nacional

de Seguridad Pblica. Si bien todas las Procuraduras estatales cumplen con requisitos

mnimos que establece el Sistema Nacional, el grado de desarrollo y desagregacin de

estos indicadores vara considerablemente de un estado a otro.

3.3 Consideraciones para el desarrollo de indicadores de seguridad ciudadana

Los indicadores son medidas que permiten evaluar qu tanto se ha avanzado en la

consecucin de los objetivos de una poltica especfica. En las pginas anteriores, se ha

sealado que las polticas de seguridad ciudadana son complejas e involucran la

participacin de distintos actores. En esta seccin se presentarn los principales

elementos que deben tomarse en cuenta para la construccin de indicadores en este

terreno.

- Qu medir?

La evaluacin tradicional de las polticas de seguridad se basa en analizar los cambios

en la incidencia delictiva. Sin embargo, considerando el bajo nivel de denuncia delictiva

en Mxico y la compleja interaccin de actores gubernamentales y de sociedad civil en

la que se enmarcan las polticas de seguridad ciudadana, es importante incorporar

57
variables como la percepcin ciudadana de inseguridad, la victimizacin y la relacin

ciudadana-polica. En particular, es importante considerar cuatro rubros: 1) el suceso

delictivo, que comprende el hecho delictivo, el/la autor/a y la vctima; 2) el sistema de

gerencia y operacin policial; 3) el sistema de justicia penal, que incluye los

antecedentes, procesos, resultados y recursos; 4) el entorno demogrfico, social y

econmico.

Por otra parte, es importante tener en cuenta que la cifra oficial sobre incidencia

delictiva slo refleja una parte pequea del fenmeno delictivo en las entidades y en la

federacin. En el cuadro 10 se representa este problema:

Cuadro 10. Composicin de la incidencia delictiva


INCIDENCIA DELICTIVA REAL (total)
CIFRA OCULTA (negra) CIFRA OFICIAL
Personas y delitos no denunciados Personas y delitos registrados en
partes policiales, averiguaciones
previas, procesos y
sentencias
CIFRA CIFRA
APARENTE LEGAL
Personas y Presuntos
delitos delincuentes,
registrados delincuentes
en el sentenciados y
Ministerio delitos
Pblico registrados en
procesos y
sentencias
dictadas en
juicios
de materia
penal

- Las fuentes de informacin

a) Las estadsticas delictivas oficiales: INEGI (estadsticas judiciales en materia penal

y los indicadores de violencia social), la Procuradura General de la Repblica, las

Procuraduras Generales de Justicia en los Estados, la Secretara de Seguridad

58
Pblica federal (Plataforma Mxico), el Sistema Nacional de Seguridad Pblica, las

Secretaras de Seguridad Pblica estatales y las Policas Municipales.

b) Encuestas de Victimizacin, Desempeo Institucional y Percepcin: CIDE, ICESI,

CIDAC.

3.4 Indicadores para planear y evaluar polticas de seguridad ciudadana

Cada entidad federativa debe realizar un diagnstico de sus sistemas informticos

locales en la materia y generar una lnea base que parta de cuatro preguntas iniciales:

qu tipo de informacin delictiva, policial, judicial y penitenciaria estn generando

actualmente?, qu variables consideran?, cmo se realiza la captacin de datos?

(identificar si cuentan con mecanismos sistemticos, estandarizados o no) y cmo

procesan/sistematizan esa informacin? INEGI ha desarrollado dos tablas (cuadros 11 y

12, a continuacin) de diferentes temas, categoras, variables y clasificaciones que

describen al delito, presuntas/os delincuentes y sentenciadas/os son relevantes para estos

diagnsticos y para el posterior desarrollo de indicadores.43

Cuadro 11. Caractersticas delictivas.


TEMAS CATEGORAS VARIABLES CLASIFICACIONES
Nmero de delitos Uno a n delitos
Delitos Catlogo nico de
consignados delitos del INEGI
(1996)
Intencionalidad Dolosa
Delitos materia de Culposa
Caractersticas del la consignacin Preterintencional
delito (delincuentes Fuero del delito Comn
presuntos y Federal
sentenciados) Grado de Consumado
consumacin Tentativa
Lugar en que Entidad federativa,

43
INEGI, Estadsticas judiciales en materia penal. Sntesis metodolgica, Aguascalientes, INEGI, 2007,
pp. 16-17. Esta clasificacin del INEGI se basa en la metodologa del Manual para la Elaboracin de
Estadsticas sobre Justicia Penal de la ONU.

59
ocurri el delito municipio y localidad
Fecha en que Da, mes y ao
ocurri el delito
Estado psicofsico En pleno uso de sus
facultades
Ebrio
Drogado
Otro
Fecha en que se Da, mes y ao
dict el Auto de
Trmino
Delitos materia de Constitucional
la consignacin Auto de Trmino Formal prisin
(presuntos) Constitucional Sujecin a proceso
dictado Libertad por falta de
elementos para
procesar
Extincin de la
accin penal
Fecha en que se Da, mes y ao
Delitos materia de dict la(s)
la consignacin sentencia(s)
(sentenciados) Sentencia dictada Condenatoria
Absolutoria
Delitos con Sancin impuesta Prisin
sentencia Pecuniaria para la
Condenatoria reparacin del dao
Multa

Cuadro 12. Caractersticas de las/os delincuentes


TEMAS CATEGORAS VARIABLES CLASIFICACIONES
Lugar de Entidad federativa,
residencia habitual municipio y localidad
Ocupacin Clasificacin
Mexicana de
Ocupaciones (CMO)
Estado civil Soltero/a
Casado/a
Viudo/a
Divorciado/a
Unin libre
Separado/a
Condicin de Sabe leer y escribir
alfabetismo No sabe leer y
escribir
Condicin de Con escolaridad
escolaridad Sin escolaridad
Caractersticas de Delincuentes Nivel de Primaria: completa /
Las/os delincuentes presuntos y escolaridad incompleta
presuntos y sentenciados Secundaria o
60
sentenciados Nivel de equivalente: completa
escolaridad / incompleta
Preparatoria o
equivalente:
completa /
incompleta
Profesional:
completa /
incompleta
Otra:
completa /
incompleta
Edad Abierta en aos
cumplidos
Sexo Femenino
Masculino
Nacionalidad Mexicana
Extranjera

Por otra parte, Alejandra Mohor del Centro de Estudios para la Seguridad

Ciudadana de la Universidad de Chile desarrolla una tabla con indicadores para planear

y evaluar polticas en la materia, agrupados en distintos clusters temticos que son

esenciales para este paradigma.44 El cuadro 13 comprende en sus dos primeras

columnas las variables cluster (rea) y posibles indicadores que desarrolla Alejandra

Mohor (los trminos y figuras jurdicas originalmente chilenas- han sido adaptadas a la

normatividad mexicana), la tercera columna aade las fuentes donde esta informacin

puede ser recabada en Mxico.

Cuadro 13. Indicadores de seguridad ciudadana.


Cluster Posibles indicadores Fuentes de informacin

Tasa anual de homicidios INEGI, SNSP, SSP federal


cada 100 mil habitantes (Plataforma Mxico), SSP
estatales, Ministerios
Pblicos, Servicios
Mdicos Forenses
Tasa anual de robos con INEGI, SNSP, SSP federal
violencia cada 100 mil (Plataforma Mxico), SSP
habitantes estatales, Ministerios

44
A. Mohor, Uso de indicadores para evaluar el desempeo policial, Santiago de Chile, Universidad de
Chile, 2007 pp. 7-9.

61
Criminalidad y violencia Tasa anual de robos con Pblicos
violencia cada 100 mil
habitantes
Porcentaje de la poblacin Encuestas de victimizacin
que ha sido vctima de un (CIDE, ICESI, CIDAC)
delito en los ltimos 6
meses
Porcentaje de delitos
cometidos con arma de
fuego respecto del total de
delitos
Porcentaje de la poblacin Encuestas de percepcin
que cree que ser vctima
de un delito durante los
prximos 12 meses
Porcentaje de la poblacin Encuestas de percepcin
que cree que la
delincuencia ha aumentado
Percepcin de inseguridad en su colonia o comunidad
en los ltimos 6 meses
Calificacin promedio a la Encuestas de percepcin
seguridad en las calles
Porcentaje de la poblacin Encuestas de percepcin
que ha tomado alguna
medida para prevenir ser
vctima de un delito
Porcentaje de detenidos SSP estatales, Policas
consignados en los ltimos Municipales, registros de
6 meses respecto al total de los Ministerios Pblicos
detenciones realizadas
Porcentaje de policas SSP estatales, Policas
dedicados a actividades Preventivas Municipales,
preventivas / investigativas Procuraduras Generales de
Justicia en los Estados.
Porcentaje de rdenes de Polica ministerial
Actividad policial detencin cumplidas (judicial) y Ministerio
respecto del total de Pblico, PGJ de los
rdenes de detencin Estados y PGR.
recibidas
Horas diarias promedio Bitcoras, partes policiales
dedicadas a la elaboracin y registros de policas
de informes vs. horas preventivas municipales y
diarias dedicadas al estatales, de las policas
patrullaje / investigacin ministeriales en los Estados
y del Ministerio Pblico.
Tasa anual de denuncias de Comisiones nacional y
abuso de autoridad policial estatales de derechos
por cada 10 mil policas humanos, Direcciones de
Asuntos Internos y
Consejos de Honor y

62
Tasa anual de denuncias de Justicia de las Policas
abuso de autoridad policial Preventivas Municipales y
por cada 10 mil policas Estatales y de las Policas
Ministeriales en los
Estados. SSP federal
(Plataforma Mxico).
Consejos Ciudadanos de
Malas prcticas policiales Seguridad Pblica y
Procuracin de Justicia
(mecanismos de
supervisin civil de la
polica y observatorios).
Porcentaje de Las instituciones anteriores
manifestantes heridos e instituciones
respecto del total hospitalarias.
manifestante detenidos
Porcentaje de la poblacin Encuestas de victimizacin
que ha tenido contacto con y desempeo institucional
las policas a la que se le ha (CIDE).
solicitado un soborno
(mordida)
Porcentaje del presupuesto Presupuestos de Egresos de
total que se etiqueta para la Federacin y Estatales,
gasto corriente Cuentas Pblicas.
Gasto promedio por cada SSP federal, SSP estatales.
delito cometido ndice delictivo oficial
(INEGI, SNSP) y
encuestas de victimizacin
(CIDE, ICESI, CIDAC).
Porcentaje de cadetes SSP federal, SSP estatales
provenientes de zonas y policas municipales.
rurales respecto del total
Porcentaje de cadetes con SSP federal, SSP estatales
educacin secundaria y policas municipales.
finalizada respecto del total
de cadetes
Porcentaje de cadetes que SSP federal, SSP estatales
culmina el proceso de y policas municipales.
formacin respecto del
total que ingres
Porcentaje de horas SSP federal, SSP estatales
Gestin institucional dedicadas a las tcnicas y policas municipales.
policiales en la formacin
de cadetes.
Nmero de horas promedio SSP federal, SSP estatales
de ausentismo y policas municipales.
mensual por polica
Porcentaje de horas de SSP federal, SSP estatales
ausentismo de las/os y policas municipales.
funcionarias/os por

63
enfermedades laborales
respecto del total de horas
de ausentismo
Nmero de escalafones de SSP federal, SSP estatales
la jerarqua policial y policas municipales.
Institucin policial.
Transparencia en los SSP federal, SSP estatales
reglamentos sobre criterios y policas municipales.
de ascenso policial y
mecanismos de
determinacin de ascensos
Porcentaje de los delitos Encuestas de victimizacin
que no son denunciados (CIDE, ICESI, CIDAC).
respecto del total de delitos
cometidos (cifra negra del
delito)
Porcentaje de los ascensos SSP federal, SSP estatales
de los ltimos y policas municipales.
6 meses que responden Grupos de enfoque,
totalmente a los criterios entrevistas a profundidad.
establecidos en el
reglamento pertinente
respecto del total de
ascensos.
Porcentaje de SSP federal, SSP estatales
investigaciones internas y policas municipales.
realizadas respecto del total
de denuncias recibidas
contra la polica.
Porcentaje de Encuestas de
ciudadanas/os que confa victimizacin y desempeo
en las/os policas respecto institucional (CIDE)
de la poblacin total
Relacin polica- (desagregar poblacin con
comunidad y sin contacto con policas)
Porcentaje de ciudadanos Encuestas de victimizacin
que evala bien y muy bien y desempeo institucional
la actuacin policial en (CIDE)
prevencin de delitos
Tiempo promedio de Encuestas de victimizacin
espera por atencin y desempeo institucional
en una agencia del (CIDE), encuestas de salida
Ministerio Pblico o en un en MP y mdulos.
Mdulo de Atencin
Ciudadana de la Polica
Preventiva
Porcentaje de usuarias/os Encuestas de victimizacin
que est conforme y muy y desempeo institucional
conforme con la atencin (CIDE), encuestas de salida
recibida en la unidad en MP y mdulos.

64
policial o Ministerio
Pblico
Porcentaje de las vctimas Encuestas de victimizacin
de delitos sexuales que est y desempeo institucional
conforme y muy (CIDE), entrevistas a
conforme con el trato profundidad a vctimas.
brindado por la polica y el
Ministerio Pblico respecto
del total de vctimas de
delitos sexuales

Porcentaje de policas que SSP federal, SSP estatales


han sido capacitadas/os en y policas municipales.
trabajo con la comunidad
respecto del total de
policas destinadas/os
a una jurisdiccin
territorial
Porcentaje de reuniones del SSP federal, SSP estatales
Consejo de Participacin y policas municipales.
Ciudadana en Seguridad Consejos ciudadanos de
Pblica local a la que participacin en seguridad
asistieron las/os pblica.
delegadas/os policiales
respecto del total de
reuniones realizadas en los
ltimos doce meses
Porcentaje de problemas SSP federal, SSP estatales
resueltos con la y policas municipales.
participacin de la Consejos ciudadanos de
comunidad respecto participacin en seguridad
del total de problemas pblica.
detectados
Porcentaje de SSP federal, SSP estatales
ciudadanas/os que y policas municipales.
considera que la eficiencia Consejos ciudadanos de
policial ha aumentado en participacin en seguridad
su colonia durante los pblica.
ltimos doce meses
Porcentaje de personas que Consejos ciudadanos.
conocen al/la
comandante policial de su
sector
Nmero de ocasiones Consejos ciudadanos.
promedio en que los
habitantes han tenido
contacto con la/el
comandante de su zona
Porcentaje de habitantes Encuestas de victimizacin
que evala bien y muy bien y desempeo institucional

65
la relacin con la polica de (CIDE).
su zona respecto al total de
habitantes.

Otros indicadores fundamentales para la planeacin y evaluacin de las polticas

de seguridad ciudadana son los que miden el desempeo institucional de las policas

locales. En el cuadro 14, se presentan los indicadores que ha desarrollado el Instituto

para la Seguridad y la Democracia (INSYDE) de Mxico. En este cuadro se precisan

indicadores de proceso, gerenciamiento y resultado en este terreno. Los indicadores

desarrollados por INSYDE son ms genricos y agregados que los desarrollados por la

Universidad de Chile, pero tienen la ventaja de concentrarse en reas especficas de

accin policial. Si bien repiten algunos rubros, como percepcin del delito, su mbito

analtico est vinculado al trabajo policial y no a la relacin ciudadana-polica. Es una

perspectiva ms institucional de planear y evaluar el trabajo policial.

Otro importante rubro es el anlisis presupuestario. A partir de 1977 es posible

encontrar informacin sobre el gasto federal en el Ramo Seguridad Pblica y Justicia,

que comprende las asignaciones etiquetadas para el Poder Judicial, las reas relevantes

de la Secretara de Gobernacin, las Secretaras de Marina, Defensa Nacional, PGR y

SSP (a partir de su creacin en 2001). Tambin se puede hacer seguimiento al Fondo de

Asignaciones para la Seguridad Pblica (FASP) y al SUBSEMUN a partir de los

momentos de su respectiva creacin.

Los cuadros 15-21 muestran cmo en el Programa de Estudios sobre Seguridad

Pblica y Estado de Derecho de la Divisin de Estudios Jurdicos del CIDE se ha

medido el gasto en materia de procuracin de justicia en varios Estados de Mxico.45

45
Las cinco grficas son tomadas de M. Bergman y F.G. Cafferata, Procuracin de Justicia en las
Entidades Federativas. La eficacia del gasto fiscal en las Procuraduras Estaduales, Mxico, CIDE,
2007, 50pp.

66
Cuadro 14. Indicadores de desempeo policial de INSYDE.
Indicadores de efectividad mbito de evaluacin Tipo de indicadores Fuentes de verificacin
policial (frmula de clculo)
1. Incidencia delictiva y desorden Trabajo policial Impacto final de resultado Tasa de registro criminal
(denuncias, servicio mdico
legales, encuestas de
victimizacin, etc.)
2. De actividad policial Desempeo individual Actividades o proceso No. de arrestos acogidos.
Cantidad de incautaciones, No. de
decomisos, No. de respuestas a
llamadas de emergencia vs
rapidez en la atencin, entre otros.
3. Esclarecimiento de delitos Trabajo Policial Impacto final Tasa de esclarecimiento; caos
Resultados detectados por la polica vs
acogidos por el ministerio
pblico, detenidos en flagrancia
vs condenados; rdenes de
investigar con resultados positivos
(definiendo esto para cada delito).
4. Percepcin de (in)seguridad Trabajo Policial Impacto final Encuestas de opinin (tambin
Resultados puede ser parte de una encuesta de
victimizacin)
5. Evaluacin de la polica por la Calidad de la percepcin Impacto final Encuestas de opinin o entrevistas
comunidad ciudadana; Organizacin policial Resultados o proceso
6. Autoimagen de la polica Calidad en la organizacin Gerenciamiento Encuestas de opinin al interior
policial de la polica
7. Corrupcin, violencia y Calidad de la organizacin; Gerenciamiento Denuncias oficialmente
arbitrariedad actividad policial presentadas ante la polica u otros
organismos; respuestas acerca de

67
este tem en encuestas, No. de
actos de violencia producidos por
accin policial; registros de
prensa, entre otros.
8. Estructura de la Institucin Calidad de la organizacin Gerenciamiento Anlisis de documentos de la
policial institucin (cumplimiento de
metas, etc.) y entrevistas referidas
a presupuesto, ingreso, formacin,
disciplina, etc.

68
Cuadro 15. Gasto en procuracin de justicia como parte del gasto total en entidades federativas.

69
Cuadro 16. Gasto en procuracin de justicia por habitante, por estado.

70
Cuadro 17. Ranking del gasto en procuracin de justicia por habitante en Estados seleccionados.

Puesto Entidad Gasto promedio por Diferencia con el


Federativa habitante (pesos Promedio
mexicanos)
1 DF 388 252
2 Baja California 249 113
3 Sonora 180 44
4 Chihuahua 151 14
Promedio 136 0
5 Quintana Roo 125 -12
6 Guanajuato 124 -13
7 Sinaloa 113 -23
8 Nuevo Len 110 -26
9 Morelos 101 -35
10 Jalisco 89 -47
11 Oaxaca 80 -56
12 Estado de 72 -64
Mxico
13 Veracruz 64 -72
14 Yucatn 62 -74

71
Cuadro 18. Averiguaciones previas iniciadas en los Estados.

72
Cuadro 19. Consignaciones

73
Cuadro 20. Costo de las averiguaciones previas iniciadas

74
Cuadro 21. Porcentaje del gasto en personal como total del gasto estatal en procuracin de justicia

Entidad Ao Gasto en servicios Gasto en


Federativa personales (miles de servicios
pesos) personales como
% del Gasto
total de
procuracin de
Justicia
Baja California 2006 581.869,44 0,750
Chihuahua 2006 s/d en Cuente Pblica 0
Distrito Federal 2006 s/d en CP 0
Estado de Mxico 2006 s/d en CP 0
Guanajuato 2006 s/d en CP 0
Jalisco 2006 485.915,18 0,731
Morelos46 2006 176.893,00 0,940
Nuevo Len 2006 376.025,00 0,725
Oaxaca 2006 s/d en CP 0
Quintana Roo 2006 s/d en CP 0
Sinaloa 2006 s/d en CP 0
Sonora 2006 380.441,00 0,781
Veracruz 2006 396.300 0,809
Yucatn 2006 s/d en CP 0

46
En el caso de Morelos la cuenta pblica refiere al Gasto Social en los gastos corrientes en vez del gasto en servicios personales.

75
4. Indicadores vigentes para medir la accin estatal en materia de seguridad ciudadana

A continuacin se muestran dos ejemplos de informacin disponible en Mxico para medir las acciones locales en materia de seguridad

ciudadana. La informacin del INEGI est disponible por internet, pero la informacin de Plataforma Mxico no es pblica y requiere de

acuerdos de colaboracin entre las entidades federativas y la SSP federal para hacer uso limitado de esa informacin.

INEGI Violencia social y estadsticas judiciales en materia penal

El INEGI cuenta con informacin para generar anlisis secuencial sobre los siguientes indicadores de presuntos delincuentes registrados en

juzgados de primera instancia, por fuero (comn y federal), a partir de 1996 y hasta 2008

Concepto Definicin Frmula o algoritmo


ndice de femineidad de los presuntos Mujeres por cada 100 hombres.
delincuentes registrados en juzgados de
primera instancia del fuero comn o federal.
PDMx Nmero de presuntos
delincuentes registrados en
juzgados de primera instancia
mujeres x.
PDH: Nmero de presuntos
delincuentes registrados en
juzgados de primera instancia
hombres x.
x Fuero comn; fuero federal.
Porcentaje de presuntos delincuentes por Presunto delincuente se usa aqu como un
homicidio registrados en juzgados de primera trmino estadstico que se refiere a las
instancia del fuero comn o federal en proceso personas a quienes el juez de primera

76
penal. instancia les ha dictado Auto de Trmino PDPPx: Total de presuntos
Constitucional relativo al (los) delito (s) por el delincuentes en auto de
(los) que fueron consignados. formal prisin y con sujecin
a proceso registrados en
juzgados de primera instancia
x.
PDx: Total de presuntos
delincuentes registrados en
juzgados de primera instancia
x.
x: Fuero comn; fuero federal.
Porcentaje de presuntos delincuentes Comprende a los presuntos delincuentes que
registrados en juzgados de primera instancia estn en auto de formal prisin y con auto de
del fuero comn o federal por delito. sujecin a proceso
PDHx Total de presuntos
delincuentes registrados en
juzgados de primera instancia
por tipo de delito Hx.
PDx: Total de presuntos
delincuentes registrados en
juzgados de primera instancia
x
x Fuero comn o federal.
H En materia de narcticos,
Previsto en la ley federal de
armas de fuego, Previsto en
la ley de vas de
comunicacin, Previsto en el
cdigo fiscal, Previsto en la
ley general de poblacin,
Robo, Peculado, Dao en las
cosas, Homicidio, Lesiones, 77
Fraude, Violacin, Despojo y
Otros
ley general de poblacin,
Robo, Peculado, Dao en las
cosas, Homicidio, Lesiones,
Fraude, Violacin, Despojo y
Otros

Secretara de Seguridad Pblica Federal Plataforma Mxico


Indicador Desagregacin Publicidad
Estado de fuerza policial. Federacin, estado, municipio. Pblico

Nivel educativo de elementos policiales. Federacin, Estados, algunos municipios. Pblico

Registro de armas (incluyendo armas Federacin, Estados, algunos municipios. Reservada


aseguradas).

Tiempo promedio de entrenamiento formal de Federacin, Estados, algunos municipios. Reservada


policas estatales y municipales.

Registro de elementos policiales dados de baja Federacin, Estados, algunos municipios. Reservada
por estar sujetos a proceso penal.

Registro de poblacin penitenciaria (internos Federacin, Estados Reservada


del fuero comn y federal).

Indicadores especficos para el delito de Federacin, Estados Reservada


secuestro: mecnica operativa, registros de
voz, lugares de rescate, fichas delincuenciales
de personas y organizaciones,
georeferenciacin.

78
CONCLUSIONES

En las secciones 3 y 4 de este documento se han presentado varias opciones para medir

el desempeo institucional de los operadores de los sistemas de seguridad ciudadana y

justicia en los Estados mexicanos; la eficiencia de las polticas pblicas en la materia; la

adecuacin de la normatividad relevante y la eficiencia en el ejercicio del gasto pblico

etiquetado para algunos de estos rubros.

Debido a la naturaleza federal del rgimen poltico mexicano y a la consecuente

diversidad en la organizacin de los sistemas estatales de seguridad y justicia es

complejo y, en ltimo caso poco til, presentar un listado de indicadores genricos y

uniformes. Los puntos de partida para estandarizar indicadores (a manera de comunes

denominadores) son las obligaciones que tienen las entidades federativas de generar

informacin para las estadsticas judiciales del INEGI y para el Sistema Nacional de

Seguridad Pblica. A partir de esta informacin se pueden identificar algunos

indicadores comunes a todos los Estados. Por ejemplo, tasas de presuntos delincuentes y

sentenciadas/os; nmero total de delitos; estado de fuerza policial; registro de armas;

tiempo y modalidad de formacin policial; estadsticas penitenciarias.

Fuera de estos y algunos otros rubros informativos que generan actualmente los

Estados, es necesario invertir en la generacin y/o sistematizacin de nueva informacin

para desarrollar sistemas slidos de indicadores en la materia. Los ejemplos

internacionales y de sociedad civil mexicana (CIDE, INSYDE, ICESI) citados en este

trabajo proporcionan una amplia variedad de opciones que pueden combinarse y

adaptarse de acuerdo a la realidad y nivel de transicin hacia el nuevo sistema de

justicia penal que prevalece en cada entidad federativa.

Entre los retos para desarrollar indicadores en materia de seguridad ciudadana y

justicia es necesario considerar el costo para generar informacin, el exceso de

79
informacin, la imposibilidad de transferir una lectura de una institucin a otra (por

ejemplo, las Secretaras de Seguridad Pblica en los Estados suelen tener sus datos en

plataformas informticas distintas a las de las Procuraduras Generales de Justicia y los

Tribunales). Asimismo, la discrepancia en los rubros que componen los reportes de

informacin de las distintas instituciones (aun si se realizan en la misma plataforma

informtica) puede dificultar la comparacin de desempeo o la evaluacin de la

eficiencia de procesos delictivos que involucran a ms de una institucin.

Del mismo modo, es pertinente identificar los espacios en los que hay riesgo de

generacin de incentivos perversos para distorsionar informacin y proponer

alternativas. Por ejemplo, si el indicador para la reduccin de impunidad es el nmero

de denuncias, se corre el riesgo de generar un incentivo para que se registren ms

denuncias sin que ello impacte necesariamente en la calidad o eficacia de la labor de las

instituciones de seguridad pblica y procuracin de justicia.

Otro importante reto en materia de generacin, sistematizacin y publicidad de

informacin confiable en materia delictiva, de seguridad y justicia es la falta de

integralidad en las reformas estatales y federal a los sistemas de justicia. Estas reformas

no han dotado de autonoma a la Procuradura General de la Repblica, ni a las

Procuraduras Generales de Justicia en los Estados, con lo cual continan siendo

instancias nombradas por los ejecutivos federal y estatales, respectivamente, careciendo

de autonoma de gestin y presupuestaria para producir, sistematizar y difundir la

informacin con independencia de los Poderes Ejecutivos.

Finalmente, el reto ms complejo es lograr que los indicadores que se

desarrollen en materia de seguridad ciudadana y justicia permitan identificar obstculos

potenciales para el logro de los objetivos estratgicos de las instituciones que

desempean tareas sustantivas en este mbito.

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COL. LOMAS DE SANTA FE 01210
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