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Politicas y Practicas de la Proteccion al Consumidor en El Peru

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Este documento resume en forma integral la situación general de la protección al consumidor en el Perú a mediados del 2009.
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LEY, POLÍTICAS Y PRÁCTICAS DE LA PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR EN EL PERÚ

Santiago Roca y Eva Céspedes

Lima, setiembre de 2009

Documento de circulación restringida

LEY, POLÍTICAS Y PRÁCTICAS DE LA PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR EN EL PERÚ

Santiago Roca y Eva Céspedes

Resumen
Las leyes de protección al consumidor en el Perú ofrecen a través del INDECOPI y de los Tribunales de los organismos reguladores, un sistema administrativo de protección efectiva, que incluye imposición de sanciones y medidas correctivas (devolución del dinero, cambio o reparación del producto) a quienes infrinjan los derechos del consumidor. Los consumidores pueden apelar en última instancia al poder judicial - a nivel de la Corte Suprema.

Las mayores vulnerabilidades en la implementación de la ley se observan en: a) la prelación del criterio de “consumidor diligente”, b) la resistencia a hacer cumplir las disposiciones en relación a las cláusulas abusivas y generales de contratación, c) el desamparo frente a pesos y medidas, d) la falta de protección y sanción frente a las conductas explotativas de las empresas, e) cierta impunidad en la introducción de bienes basura y productos peligrosos, f) carencia de instrumentos y laboratorios para analizar la inocuidad de los productos y servicios, g) pasividad en enfrentar los problemas procesales y de ejecutoria de las resoluciones en el sector informal, y, h) la falta de balance de la propiedad intelectual en relación a los derechos del consumidor. Especial deficiencia se observa en la centralización y gestión del sistema y en su escasa observancia e implementación en varias regiones del país.

De otro lado, los ministerios son los que establecen reglas y normas sectoriales que se preocupan por la seguridad y eficacia de los servicios o productos en los mercados. La actuación de estos organismos es sin embargo muy débil y limitada.

Se necesita un sistema de protección al consumidor que integre los derechos individuales de los usuarios con las reglas de seguridad y eficacia de los productos, elaborándose una política nacional que articule a las principales instituciones estatales (a nivel central, regional y local) con el sector privado, las asociaciones de consumidores, el mundo académico y la sociedad civil. El marco legal actual no favorece la sostenibilidad de las asociaciones de consumidores, las políticas de prevención y el tratamiento de la informalidad.

ÍNDICE
I. El sistema nacional de protección al consumidor y el marco jurídico Institucional II. Principios y principales leyes básicas de protección al consumidor II.1. La Valoración Positiva del Tribunal Constitucional II.2. La Ley contra Productos Dañinos y Peligrosos II.3. La Ley de Protección al Consumidor II.4. La Ley de Publicidad y la Ley de Libre Competencia en Defensa del Consumidor II.5. La ley del Usuario de Servicios Financieros II.6. Ley General de salud y el derecho a la salud e integridad II.7. Leyes sobre Alimentos, Bebidas y Medicamentos III. Actuación e implementación de las leyes en la práctica III.1. Lejos del derecho a la satisfacción de las necesidades básicas III.2. El Debate entre Consumidor Razonable y Consumidor Vulnerable III.3. Los Contratos Abusivos III.4. Los Bienes Basura, Estándares, Normas y Reglamentos Técnicos III.5. Propiedad Intelectual y el Consumidor III.6. Aspectos Institucionales, Administrativos y de Procedimientos IV. Otras políticas públicas pro-consumidor IV.1. Políticas de prevención IV.2. Derechos No reconocidos IV.3. Las Asociaciones de Consumidores y la Sociedad Civil IV.4. La Informalidad y las Pequeñas Empresas: la dificultad de los procedimientos IV.5. Otras Políticas de Promoción V. Conclusiones Bibliografía Sobre los autores 36 37 41 43 18 19 19 20 21 21 22 25 26 29 30 31 31 32 34 35 5 9 9 10 11

LEY, POLÍTICAS Y PRÁCTICAS DE LA PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR EN EL PERÚ*

Por: Santiago Roca1 y Eva Céspedes2

I. EL SISTEMA NACIONAL DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR Y EL MARCO JURÍDICO INSTITUCIONAL

Antes de la década de los noventa, las disputas entre proveedores y consumidores en el Perú se ventilaban bajo el Código Civil y las leyes mercantiles y de comercio que administraba el Poder Judicial. En 1991 sin embargo, cuando se promulga la ley específica de protección al consumidor DL 776, cambia significativamente el carácter de los derechos de los consumidores y se entrega su administración al INDECOPI, la institución creada en 1992 para resolver los problemas de competencia, propiedad intelectual y consumidor.

Esta primera ley de protección al consumidor es el resultado de haberse adoptado en la Constitución Política del Perú de 1979 la institución de una economía social de mercado, donde el Estado promueve la competencia y libre iniciativa y defiende el interés de los consumidores (Art 110). Posteriormente la
* Artículo presentado para su publicación –a inicios de julio pasado– a la revista Gestión y Política Pública del Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE), México D.F. Esta impresión preliminar de la Universidad ESAN es de circulación restringida.
1

Profesor Principal de Economía, Escuela de Administración de Negocios para Graduados,

Universidad ESAN; Presidente (2004-2006), Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y Protección de la Propiedad Intelectual, INDECOPI; Ph.D Cornell University, sroca@esan.edu.pe
2

Secretaria Técnica (2005-2008) Comisión de Protección del Consumidor, INDECOPI, Magíster

en Administración Universidad ESAN, evacespedes@hotmail.com

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Constitución Política de 1993 (Art 65) ratifica estos principios como derecho fundamental de las personas, tanto individual como colectivamente.

En este marco de tutela especial del consumidor por el Estado es que a partir de 1993, bajo el liderazgo del INDECOPI, se fueron concordando diversas normas las que finalmente fueron ordenadas en diciembre del 2000 en el texto único de la ley de protección al consumidor (DS No 039-2000 ITINCI). Si bien la ley de protección al consumidor establece que la Comisión de Protección al Consumidor del INDECOPI (en primera instancia) y el Tribunal del INDECOPI (en segunda y última instancia administrativa) son el único órgano administrativo competente para conocer las infracciones a la ley, imponer sanciones y ordenar medidas correctivas; la ley también dejó abierta la posibilidad que se puedan otorgar competencias sobre el consumidor a otras instituciones específicas, siempre que se haga a través de leyes promulgadas por el Congreso de la República.

Es dentro de este marco legal, que el diseño institucional del Estado Peruano ha autorizado que los reguladores de los servicios públicos actúen como autoridades en aplicar la ley de protección al consumidor: OSIPTEL en telecomunicaciones, OSINERG en energía, SUNASS en agua y servicios sanitarios, y OSITRAN en infraestructura. Cada regulador ha instalado en su seno un Tribunal, que entre otros asuntos, tienen competencia para conocer, sancionar y ordenar medidas correctivas, que protejan al consumidor en su ámbito de aplicación.

De otro lado, a través de jurisprudencia y pronunciamientos del poder ejecutivo y del poder judicial se ha logrado diferenciar las facultades y ámbito de actuación de la Comisión de Protección al Consumidor, CPC, de aquellas de los ministerios públicos en sectores como educación, salud, transporte, interior, etc. En el caso del Ministerio de Transportes por ejemplo, el Ministerio vela por las medidas de seguridad que debe adoptar el proveedor del servicio de transporte

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al requerirle un servicio seguro y eficaz, mientras que la CPC protege al consumidor en forma individual. Lo mismo ocurre en salud, alimentación, etc. en donde las autoridades del Ministerio son responsables de la seguridad y eficacia de los productos o servicios y la CPC de los reclamos individuales de los consumidores o usuarios. Parecido sucede en relación con los usuarios de los servicios financieros, las instituciones reguladoras sea el Banco Central, la SBS o la CONASEV protegen el interés general mientras que la CPC los intereses individuales y difusos. En el caso del Sector Educación existe por ejemplo regulación específica para que la CPC vea los problemas de idoneidad del servicio y matrículas escolares en colegios privados, mientras que el Ministerio se encarga de los intereses generales de la educación y de los colegios estatales.

En adición al marco del derecho administrativo arriba referido, desarrollado por el Estado para proteger a los consumidores, hay que destacar que en el Perú están vigentes también las instancias judiciales y de resolución de conflictos imperantes en el sistema de justicia nacional. Esto significa que los usuarios y consumidores que lo deseen, pueden acudir a mecanismos alternativos de resolución de conflictos como la conciliación, la mediación ó el arbitraje, en cuyos casos las normas de justicia disponen su institución como “títulos ejecutivos” a ser cumplidos por las partes y cuyo incumplimiento es sancionado con multas, cobranzas coactivas y posibilidad de denuncia penal ante el Ministerio Público. De otro lado, aquellos usuarios o consumidores insatisfechos con las resoluciones impartidas en las instancias administrativas (CPC, Reguladores, Ministerios) siempre tienen la posibilidad de acudir al poder judicial, al nivel de la autoridad contenciosa-administrativa, para que ella y la Corte Suprema de la República determinen en última instancia la solución definitiva. La Defensoría del Pueblo tiene la autoridad para defender a los usuarios y consumidores cuando la administración pública incumple u omite sus deberes, presentando acciones de amparo, inconstitucionalidad y consulta popular.

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Las asociaciones de consumidores juegan todavía en el Perú un rol muy limitado en el fomento y defensa de los consumidores ante la ley y sus autoridades. Si bien una resolución directoral del INDECOPI posibilita a que las asociaciones de consumidores presenten casos y obtengan parte de las multas que la autoridad coloca a los infractores, estas no son promovidas ni ayudadas en el desarrollo de sus capacidades. Prácticamente existe solo una importante asociación de consumidores en el Perú y ella realiza su trabajo concentradamente en Lima. De otro lado, el alcance de la protección al consumidor a nivel de las regiones y distritos de todo el país es casi insignificante, la principal autoridad del consumidor, el INDECOPI, solo tiene 13 oficinas desconcentradas en todo el país y no ha estructurado un sistema descentralizado de protección en alianza con los más de 3,700 municipios distritales y centros poblados existentes.

En el Perú no existe en realidad un sistema nacional de protección al consumidor explícitamente instituido sino elementos dispersos que indican un primer nivel de aproximación. No existe ninguna institución que se encargue de planificar, elaborar, coordinar y ejecutar una política nacional de protección al consumidor en donde participen las principales instituciones estatales (a nivel central, regional y local), así como las asociaciones de consumidores, el sector privado, el mundo académico y la sociedad civil. Tampoco existen “convenciones colectivas de consumo” en donde entidades civiles y asociaciones de proveedores puedan regular condiciones relativas a precios, calidad, garantías y características de productos o servicios como prevención a eventuales conflictos de consumo (Durand, 2006, pág. 591-594); o esquemas como los existentes en países nórdicos en donde sistemas de regulación informales entre consumidores y proveedores han sido reemplazados por sistemas de defensoría del consumidor (Bernitz, 1984).

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II. PRINCIPIOS Y PRINCIPALES LEYES BÁSICAS DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR

II.1. La Valoración Positiva del Tribunal Constitucional

Se ha mencionado que la Constitución Política de 1993 en su art. 65 establece que el Estado defiende el interés de los consumidores y usuarios y vela por la salud y la seguridad de la población. En este sentido, el Tribunal Constitucional peruano ha tenido la oportunidad de pronunciarse señalando que esta disposición constitucional constituye un límite en la actuación de las empresas y que los consumidores no solo tienen derecho a recibir servicios esenciales sino que tales servicios se presten en condiciones óptimas y favorables.

El Tribunal Constitucional sustenta lo expuesto en una pluralidad de principios, entre ellosi:

a)

El principio pro consumidor, en razón de las desventajas y asimetrías de los

consumidores en relación a los proveedores, b) el principio de proscripción del abuso del derecho, c) el principio de isonomia real, que establece relaciones de trato igualitario a los iguales y trato desigual a los desiguales, d) el principio restitutio in íntegrum, en donde el Estado resguarda el resarcimiento por los daños causados por el proveedor a los consumidores, e) el principio de transparencia, f) el principio de veracidad, g) el principio indubio pro consumidor, que plantea -en caso de duda- la interpretación de las normas legales en forma favorable al consumidor, h) el principio pro asociativo, que establece la facilitación de la creación y actuación de asociaciones de consumidores o usuarios, a efectos de que estos puedan defender corporativamente los intereses de los consumidores.

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El Tribunal Constitucional ha señalado que en función de estos principios aparecen las dos obligaciones estaduales: 1) garantizar el derecho a la información y la consignación de datos veraces, suficientes, apropiados y fácilmente accesibles, y 2) asegurar que los productos o servicios ofertados no pongan en peligro la salud y seguridad de los consumidores.

Asimismo, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado de manera específica sobre el comportamiento de las entidades que otorgan créditos a los consumidores, dando el marco jurídico para eliminar las cláusulas y las prácticas abusivas de este sector en contra del consumidorii ya que ellas comprometen el principio de equivalencia y de máxima reciprocidad que debe observarse en todo estado de derecho, debiendo la banca respetar la legislación del consumidor y toda norma que establezca disposiciones tutelares para el usuario.

II.2. La Ley contra Productos Dañinos y Peligrosos

La protección a la salud y seguridad del consumidor se materializa a través de 2 tipos de normas, las de información y las que sancionan la colocación de productos dañinos, peligrosos o que conllevan un riesgo injustificado o no advertido para los consumidores.

Las primeras, establecen la obligatoriedad de: (1) informar los riesgos que por su propia naturaleza incorporen los productos o servicios y el modo correcto de su uso y, (2) colocar rótulos o etiquetas con información relevante acerca de la naturaleza, características, contenido neto, componentes, condiciones de uso y referencias del proveedor. En el caso de alimentos y bebidas existen disposiciones especiales, que señalan que el rotulado debe contener además, la declaración de los ingredientes, aditivos, numero de registro sanitario, fecha de vencimiento, código o clave de lote y si el producto lo requiere, condiciones especiales de conservación. Al respecto, en la última modificación de la Ley de

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Protección al Consumidor del 2008iii se establece la obligación de informar los valores nutricionales.

Con respecto a los productos dañinos o peligrosos, el proveedor está obligado a adoptar las medidas necesarias para eliminar o reducir el peligro, tales como: notificar a las autoridades competentes, retirar los productos o servicios, disponer su sustitución o reparación, e informar a los consumidores oportunamente con las advertencias del caso.

Las principales normas que en ambos ámbitos se han promulgado son:

• •

Ley de Rotulado de Productos Industriales Manufacturados, Ley que Prohíbe y Sanciona la Fabricación, Importación, Distribución y Comercialización de Juguetes y Útiles de Escritorio Tóxicos o Peligrosos; reglamentada el 15 de Septiembre, 2007

Ley de Protección al Consumidor que establece la información debe ser en castellano.

DS 007-1998-SA que reglamenta sobre Vigilancia y Control de Alimentos y Bebidas.

DS Nº 015-2008-SA que reglamenta la Ley General para la prevención y control de los riesgos del consumo del tabaco.

Ley que regula la comercialización, consumo y publicidad de bebidas alcohólicas a efectos de advertir y minimizar los daños a la salud, a la desintegración de la familia y a los riesgos para terceros, priorizando la prevención de su consumo, a fin de proteger, a los menores de edad.

II.3. La Ley de Protección al Consumidor

La Ley de Protección al Consumidor –DL 716– publicada a fines de 1991, ha sufrido varias modificaciones, siendo la última, el 26 de junio del 2008 con la promulgación del Decreto Legislativo 1045 que aprobó la Ley Complementaria 11

del Sistema de Protección al Consumidor.

Sin embargo, la reforma más

importante ha sido la Ley de Fortalecimiento del Sistema de Protección al Consumidor (Ley No 27311 del 18 de julio del 2000) que reguló, entre otros aspectos, los métodos comerciales coercitivos, el reforzamiento de los mecanismos alternativos de solución de conflictos y la modernización del sistema de protección al consumidor, al otorgar al INDECOPI la facultad de imponer medidas correctivas (fortalecida por la Ley 27917 del 10 de enero del 2003).

Con la dación de esta última Ley, el consumidor ya no obtenía sólo la sanción a la empresa infractora y la defensa de la legalidad, sino que podía acceder a la reposición, reparación o devolución del dinero pagado por el bien o servicio materia de denuncia.

II.3.1.

Objetivos de la Ley

Garantizar el respeto y ejercicio de los derechos del consumidor. Siendo de aplicación a todas las personas naturales o jurídicas, de derecho público o privado, que se dediquen en establecimientos abiertos al público, o en forma habitual, a la producción o comercialización de bienes o la prestación de servicios en el territorio nacional.

II.3.2.

Derechos

a. Derecho a la protección de la salud y seguridad física; b. Derecho a la información relevante para adquirir y efectuar un uso o consumo adecuado. c. Derecho a elegir a través de acceder a una variedad de productos y servicios. d. Derecho a la protección de sus intereses económicos, mediante el trato equitativo y justo en toda transacción comercial; y a la protección contra

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métodos comerciales coercitivos o que impliquen desinformación o información equivocada sobre los productos o servicios; e. Derecho a no ser discriminados en locales abiertos al público. f. Derecho a la reparación por daños y perjuicios, en la adquisición de bienes o servicios. g. Derecho a ser escuchado en defensa de nuestros derechos como consumidores. h. Derecho a efectuar pagos anticipados en toda operación de crédito con la consiguiente liquidación de intereses al día de pago.

A su vez, señala de manera enunciativa, no limitativa, el derecho a la protección contra métodos comerciales coercitivos, prohibiendo lo siguiente: a) el

condicionamiento de la venta de un bien o la prestación de un servicio a la adquisición de otro, salvo limitadas excepciones, b) obligar al consumidor a asumir prestaciones que no haya pactado o a efectuar pagos por bienes o servicios que no hayan sido requeridos previamente, c) modificar sin el consentimiento expreso de los consumidores, las condiciones y términos en los que adquirió un producto o contrató un servicio, d) completar los títulos valores emitidos incompletos por el consumidor, de manera distinta a la que fuera expresamente acordada al momento de su suscripción, e) establecer limitaciones injustificadas o no razonables al derecho del consumidor de poner fin a un contrato, así como a la forma como éste puede hacerlo, u, f) ofrecer bienes o servicios a través de visitas, llamadas telefónicas o métodos análogos de manera impertinenteiv.

II.3.3.

Sanciones

La eficacia del la Ley de Protección al Consumidor requiere además de su diseño y contenido, de mecanismos que permitan asegurar el cumplimiento de lo establecido. Al respecto, la determinación e imposición de sanciones constituye un factor determinante, no solo por su naturaleza punitiva, sino por el efecto

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disuasivo en el proveedor. Para cumplir dicho fin, la jurisprudencia ha establecido 2 criterios además de los consignados en la norma y son: (1) el monto de la sanción debe ser mayor que el beneficio obtenido por la conducta infractora y (2) el monto está sujeto a la probabilidad de detección de la infracción, a menor probabilidad de detección, mayor es la multa a imponer.

En la última modificación de la Ley se amplía el ámbito de responsabilidad a las personas que ejerzan la dirección, administración o representación del proveedor en cuanto participen con dolo o culpa inexcusable en el planeamiento, realización o ejecución de la infracción administrativa. En ese sentido, la norma contempla que además de la sanción que a criterio de la Comisión corresponda imponer a los infractores, se podrá imponer una multa de hasta cuatro (4) unidades impositivas tributarias (UIT)v, a cada uno de sus representantes legales o a las personas que integran los órganos de dirección o administración según se determine su responsabilidad en las infracciones cometidas.

Fuente: Comisión de Protección del Consumidor, Sede Central, INDECOPI, 2009.

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Fuente: Comisión de Protección al Consumidor, Sede Central, INDECOPI, 2009.

Las infracciones de acuerdo a la nueva ley reciben sanciones por:

a. Infracciones leves, con una amonestación o con una multa de hasta veinte (20) UIT; b. Infracciones graves, con una multa de hasta cien (100) UIT;

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c. Infracciones muy graves, con una multa de hasta trescientas (300) UIT.

Entre los criterios para la graduación de la sanción se encuentran la gravedad de la falta, la magnitud de la empresa, el grado de afectación a la vida, salud, integridad o patrimonio de los consumidores, el daño resultante de la infracción, los beneficios obtenidos por el proveedor, la conducta del infractor en el procedimiento y los efectos que se pudiesen ocasionar en el mercado. La reincidencia es un agravante, por tanto, la sanción no podrá ser menor que la precedente. Las multas o sanciones constituyen recursos propios del INDECOPI.

II.3.4.

Resarcimiento Económico y Reparación

La Ley establece como medida correctiva el derecho a la 1) reparación, 2) reposición o 3) devolución, debiendo el consumidor elegir cualquiera de las tres. La norma actual señala que en caso de devolución del monto pagado, éste será el valor del producto o servicio al momento de efectuar la devolución, sin embargo en caso de una reducción del valor se restituirá el monto originalmente abonado. En ambos supuestos, el consumidor tendrá derecho a solicitar el pago de los intereses legales o convencionales. Se establece también que el tiempo que tome las reparaciones del bien al amparo de la garantía suspende el cómputo del plazo de la garantía, hasta que el bien sea entregado nuevamente al consumidor. En el supuesto de que el proveedor efectúe la reposición del bien, deberá renovarse el plazo de la garantía.

De otro lado, la CPC carece de competencia para disponer un resarcimiento económico por el daño que sufren los consumidores como consecuencia de las infracciones a la Ley de Protección al Consumidor, precisándose que las indemnizaciones de carácter civil, como son el daño emergente, lucro cesante, daño moral y daño a la persona, son de competencia del Poder Judicial, a la cual los consumidores pueden siempre acudir si lo creen conveniente.

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II.3.5.

Instancias de Resolución de Conflictos

Existen diversas plataformas para la resolución de los conflictos de consumo (ver Gráfico)
SOLUCIÓN DE CONFLICTOS
EMPRESA CLIENTE

Plataformas de Atención al Cliente AUTOREGULACIÓN Defensorías del Cliente

-

AUTOCOMPOSICIÓN

Servicio de Atención al Ciudadano
I Perú Comisión de Protección al Consumidor Sala de Defensa de la Competencia Poder Judicial

Conciliación previa

COMPOSICIÓN A CAERGO DE UN TERCERO

+
Costos

Hasta antes del 2000: fuera de la conciliación, el consumidor no veía solucionado su problema en concreto.

Las primeras son aquellas en que el consumidor resuelve sus problemas en forma directa con los proveedores o con instancias supuestamente autónomas que los propios proveedores institucionalizan: las llamadas defensorías del cliente. El Servicio de Atención al Ciudadano, SAC, y la atención al turista, IPerú, son servicios gratuitos del Estado en donde se ofrece la conciliación y la mediación, previa a la decisión de denuncia acerca de la infracción. La Comisión de Protección al Consumidor recibe y resuelve las denuncias en primera

instancia y la Sala de Defensa de la Competencia en segunda y última instancia administrativa. El Poder judicial es la última instancia en el ámbito jurisdiccional.

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II.4. La Ley de Publicidad y la Ley de Libre Competencia en Defensa del Consumidor

El consumidor en el Perú también es protegido por actos de deslealtad en la publicidad y/o por prácticas anticompetitivas entre las propias empresas.

Bajo la Ley 34, DL 691, DL 26122 y DL 1044 se regula la actividad publicitaria en lo que se refiere a su impacto entre empresas y para que la información que se proporciona al consumidor cumpla con los requisitos de legalidad, veracidad, autenticidad, pertinencia y lealtad. Los anuncios publicitarios por ejemplo, no deben contener informaciones ni imágenes que directa o indirectamente o por omisión, ambigüedad ó exageración, puedan inducir a error en los consumidores en cuanto a la calidad, cantidad, precio y condiciones de venta de los productos. Tampoco pueden inducir a actividades ilegales, antisociales o criminales. Debe proteger a los menores de edad y evitar la discriminación racial o por estratos económicos.

Las leyes de libre competencia que prohíben las prácticas anticompetitivas y el abuso de la posición de dominio tienen como objetivo la eficiente asignación de los recursos y el bienestar último del consumidor. Por esa razón, estas leyes sancionan las conductas exclusorias y explotativas de las empresas, entre las últimas, principalmente aquellas que perjudican y/o abusan del consumidor. En el Perú sin embargo, si bien el DL 701 de libre competencia contemplaba la posibilidad de sancionar prácticas explotativas, la nueva ley de represión de conductas anticompetitivas, DL 1034 del 25 de junio del 2008, la ha eliminado entre sus conductas prohibidas, lo que significa un notorio retroceso y perjuicio para los consumidores, contradiciendo la propia Constitución de la República.

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II.5. La ley del Usuario de Servicios Financieros

En el año 2005 se aprobó la Ley Complementaria a la Ley de Protección al Consumidor en Materia de Servicios Financieros, a fin de fortalecer la protección a los consumidores del sector de servicios financieros que es el más denunciado ante la CPC.

Su Reglamento se ha focalizado en promover mayor transparencia en la información de tasas de interés, comisiones, gastos y demás condiciones de contratación. Entre otros aspectos resaltan: a) la obligatoriedad de entregar a los usuarios el costo efectivo del crédito, b) la difusión en las páginas web de las diversas fórmulas de cálculo de intereses y pagos por las operaciones de crédito y captación de depósitos, y de simuladores que les permita a los consumidores replicar los cálculos de cuotas e intereses que cobran las empresas financieras, c) la aprobación por parte de la Superintendencia de Banca y Seguros, SBS, de las cláusulas generales de contratación, d) el facultar a la SBS a identificar las cláusulas abusivas en materia de tasas de interés, comisiones o gastos y a emitir normas de carácter general que prohíban su inclusión en contratos futuros. El establecimiento de modificaciones unilaterales de los contratos exige el cumplimiento de criterios previos y plazos para sus modificaciones, debiendo estos anunciarse con anticipación y estar sujetos a oposición hasta los 30 días calendario desde la fecha del anuncio. Si las modificaciones favorecen al consumidor son sin embargo de aplicación inmediata.

II.6. Ley General de salud y el derecho a la salud e integridad

La Ley General de Salud No 26842 establece obligaciones y derechos muy vinculados a la protección del usuario del servicio de salud, tanto en temas de información como de idoneidad en el servicio.

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Sobre la Información brindada, establece que es un derecho del usuario, recibir en términos comprensibles información completa y continuada sobre todo su proceso - diagnostico, pronóstico y alternativas de tratamiento - sus riesgos, precauciones y advertencias de los medicamentos prescritos y administrados. Establece que solo los médicos pueden prescribir medicamentos y que éstos están obligados a informar al paciente como se administran y cuales son sus riesgos – contraindicaciones y reacciones adversas.

Sobre la idoneidad en el servicio, la norma establece la obligación de registrar toda la información en una Historia Clínica y precisa el detalle de su contenido. Instituye el “consentimiento informado”, es decir ninguna persona puede ser sometida a tratamiento médico o quirúrgico sin consentimiento previo, salvo las intervenciones de emergencia. La negativa a recibir tratamiento médico o

quirúrgico exime de responsabilidad al médico tratante y al establecimiento de salud en su caso. Este derecho es retractable en cualquier momento. Todos los establecimientos de salud, sin excepción están obligados a prestar atención cuando la persona se encuentre en estado de grave riesgo para su vida y salud y no se puede negar a brindar el servicio mientras subsiste este estado, la misma obligación se genera cuando una mujer se encuentra en el momento del parto.

Sobre la responsabilidad del servicio brindado, la norma establece que los profesionales, técnicos y auxiliares del campo de la salud, son responsables por los daños y perjuicios que ocasionen al paciente por el ejercicio negligente, imprudente e imperito de sus actividades.

II.7. Leyes sobre Alimentos, Bebidas y Medicamentos

En el Perú esta recién surgiendo el derecho alimentario. El DL 1062 de junio del 2008, ley de Inocuidad de los alimentos protege la salud y la vida de las personas. La inocuidad es un derecho previo al derecho de la libre elección y del

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derecho alimentario de los consumidores. La responsabilidad de la inocuidad es de todas las partes: el Estado, el consumidor y los proveedores. La Comisión Multisectorial de Inocuidad Alimentaria recién se ha implementado en abril del 2009 pasado y velará porque las autoridades de salud, de sanidad agraria y de sanidad pesquera apliquen procedimientos exhaustivos que contemplen el retiro rápido de los productos alimenticios adulterados, contaminados o falsificados o que hayan sido declarados no aptos para el consumo humano. Los gobiernos regionales y locales deben aplicar la ley de inocuidad dentro del ámbito de su circunscripción territorial. Hay alta posibilidad que se creen colisiones de competencia con el INDECOPI.

III. ACTUACIÓN E IMPLEMENTACIÓN DE LAS LEYES EN LA PRÁCTICA

Si bien en el Perú existen diversas leyes que protegen al consumidor, la actuación de las autoridades competentes muestra en la práctica -dependiendo del período- serias deficiencias en sus enfoques de aplicación, lentitud en los procedimientos, carencia de “poder”, poca voluntad para defender intereses colectivos y difusos, captura de autoridades, y la inconsistencia y poca coordinación y cooperación interinstitucional.

III.1.

Lejos del derecho a la satisfacción de las necesidades básicas

Respecto a la satisfacción de las necesidades básicas, hay una brecha notable entre el derecho a su cobertura y el acceso a las mismas. Si bien constitucionalmente los ciudadanos tienen derecho a la salud, la educación y los servicios básicos fundamentales tales como el agua, el desagüe y el alumbrado público; en la práctica el Perú se encuentra lejos de satisfacer estas necesidades básicas.

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Según el Censo de Población y Vivienda del 2007, se tiene que solo cuentan con agua potable el 63.65% de las viviendas (54.76% dentro de su vivienda y el 8.89% disponen del servicio de red común) el resto de viviendas 36.35%, se abastecen vía pilones públicos, camiones, cisternas, pozos, ríos, acequias y otros. En cuanto al servicio de desagüe, el 54.17% tienen este servicio, 48.02% dentro de su vivienda y 6.15% a través de la red pública. Sin embargo, el 17.36% no cuenta con ningún servicio higiénico, ni a través de pozo séptico, pozo ciego, río o acequia. Respecto al servicio de alumbrado público, el 25.91% no cuenta con este servicio.

En lo que se refiere a la educación, la constitución señala que es deber del Estado asegurar que nadie se vea impedido de recibir educación adecuada por razón de su situación económica o de limitaciones mentales o físicas. En la práctica se tiene que 3’165,657 personas (12.27% de la población censada) no sabe leer y escribir y, el 45% de la población no ha iniciado la educación secundaria. La educación no tiene prioridad en el gasto público.

III.2.

El Debate entre Consumidor Razonable

y Consumidor

Vulnerable

La protección al consumidor nace en el Perú con la apertura del mercado, como una manera de corregir sus imperfecciones originadas por la asimetría informativa entre proveedores y consumidores. Su objetivo es la mejora del funcionamiento del mercado.

Bajo esta perspectiva, la Comisión de Protección al Consumidor del INDECOPI decide instituir el resguardo del llamado “consumidor razonable”, el que actúa con “diligencia ordinaria”, el que busca, se informa, compara y elige; argumentando que de otro modo se promoverían consumidores irresponsables.

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Transcurridos más de 15 años de aplicación de este concepto se cuenta con experiencia e información preliminar para evaluar sus efectos.

A modo de ejemplo, hay algunos conceptos muy usados en el mercado financiero y que a pesar de ello los consumidores razonables y diligentes, no conocen su verdadero significado: “tasa efectiva anual, TEA”, “costo efectivo del crédito“, “sistema de pago revolvente”, “pago anticipado del crédito”, etc. Un consumidor que no tiene conocimientos de matemáticas financieras, difícilmente va a entender que su crédito que tiene una TEA de 25%, en realidad le cuesta tres veces más si se incorpora al cálculo las cuotas de seguros, el costo de tasación del bien en garantía, los gastos notariales entre otros. Tampoco entendería que al pagar el 95% de su deuda por consumos con tarjeta de crédito, los intereses que le cobren al mes siguiente correspondan al 100% de la deuda y no al 5% del saldo, porque así funciona el método revolvente o, si esta pagando el capital total de su crédito contratado bajo un sistema de cuotas, el abono solo amortiza cuotas futuras y no el saldo del capital, con el descuento respectivo de intereses, como él hubiera previsto.

En consecuencia, la protección que debe darse debe guardar la racionalidad suficiente para entender que no todo se soluciona con información, que no es suficiente que el consumidor haya recibido toda la información, porque en muchos casos se requiere conocimientos especializados para entenderla, es necesario que la autoridad administrativa vaya más allá a efectos de dar una protección efectiva a los consumidores.

Si a ello le añadimos la realidad de nuestro país en términos de nivel de educación, grado de comprensión de lectura, las altas jornadas de trabajo y demás obligaciones que hacen difícil dedicar un poco de tiempo - que además no se tiene - en leer densos y extensos contratos, llegaremos a la conclusión que debe reevaluarse la apropiada aplicación de los conceptos de actuación diligente y categoría de consumidor razonable.

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A esa misma conclusión se llega, si se analiza transacciones más simples, pero que igualmente ponen en duda los conceptos expuestos de consumidor razonable. Es el caso de los servicios técnicos en general, el recojo de encomiendas, los servicios médicos y otros. En todos ellos la parte probatoria para el consumidor es sumamente compleja por más simple que sea la transacción comercial. Los servicios técnicos siempre ponen al consumidor en una situación de vulnerabilidad, dado que el consumidor deja el bien por reparar y en muchos casos, cuando va a recoger el bien supuestamente reparado, encuentra un documento en que el proveedor alude una cláusula de exclusión por mal uso o similar y por tanto no se puede hacer efectiva la garantía, ante esa circunstancia, el consumidor no es protegido por falta de elementos probatorios, lo mismo sucede cuando al recoger una encomienda aparentemente intacta, se retira del Terminal y encuentra que esta no está completa, o en el caso del equipajes. Si bien en estos casos la carga de la prueba es del consumidor, el sistema de protección al consumidor no evalúa si el proveedor ofrece mecanismos que faciliten al consumidor la prueba que necesita. Cabe reseñar una investigación a 14 empresas de transporte interprovincial, en las que se encontró que solo 2 de ellas le daban al consumidor la posibilidad de consignar los bienes que iban en su equipaje, es decir, si un consumidor lleva algo de valor que desea reportar, no puede hacerlo ¿Qué pasaría si se pierde? ¿Quién asume el valor de lo extraviado? ¿el consumidor que no lo puede probar? Seguro que si. En el caso de la evaluación de los servicios técnicos, resulta muy complicado darle al consumidor la posibilidad de estar presente en el momento que inspeccionan el artefacto o abren el equipo a reparar.

No se trata de proteger a consumidores irresponsables a costa de las empresas, ni tampoco concebir la protección al consumidor como un problema de información. Se trata de incorporar estos conceptos al análisis de cada uno de los casos, no cerrando la tutela al consumidor bajo el argumento que fue debidamente informado antes de contratar. Se trata de permitir la figura del

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consumidor “vulnerable”, aquel que no lee ni entiende bien y confía en la institucionalidad del mercado (Cavanillas, 1990).

III.3.

Los Contratos Abusivos

Si bien los contratos standard son un importante instrumento que posibilita las transacciones comerciales en masa, a su vez establecen un desequilibrio en la relación contractual a favor de aquellos que predisponen los contratos de adhesión o las cláusulas generales de contrataciónvi. En tal sentido los principios de libertad contractual y autonomía privada no pueden ser concebidos solo de una parte sino adecuarse a los sistemas de protección al consumidor para que se evalúe el contenido de estas cláusulas o contratos.

El Sistema de Protección al consumidor en el Perú, no ha sido indiferente a este nuevo escenario, encontrando una primera aproximación en el derecho que le otorga la ley a que no se ejerzan métodos comerciales coercitivos.

Como ejemplo de su aplicación, tenemos el caso de un banco que otorgó un beneficio a los usuarios de su tarjeta de crédito que consistía en acumular puntos por consumo, los mismos que podrían ser canjeados por productos y servicios consignados en el correspondiente catálogo. El beneficio era gratuito y en tal sentido fue otorgado de manera automática, sin previa consulta al titular de la tarjeta de crédito. Luego de varios años, informaron de manera indirecta que la administración de estos puntos tendría un costo, pasados 30 días, asumían el silencio del consumidor como una aceptación y cargaron a todas las tarjetas de crédito un importe de S/. 12.00. El banco en sus descargos señaló que determinadas cláusulas del contrato de Tarjetas de Crédito permitía que el banco modifique las condiciones de la tarjeta de crédito y que era suficiente informar al consumidor con una anticipación de 30 días. La CPC sancionó esta práctica indicando que las modificaciones autorizadas en el contrato, tenían que estar referidas a las condiciones directas del servicio de tarjeta de crédito, vale

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decir monto de la línea de crédito, tasas de interés, plazos de vencimiento, entre otros.

Otros supuestos de infracción que están más cerca de cláusulas abusivas se da en las playas de estacionamiento, que a pesar de cobrar por la prestación del servicio, pretenden exonerarse de responsabilidad ante el robo total o parcial de un vehículo a través de colocar avisos al interior de la Playa informando al consumidor que no se hacen responsables por los robos en la Playa. Al respecto existe jurisprudencia de la autoridad administrativa que sanciona estas prácticas y tiene por no puestos estos avisos, al ser un eximente de responsabilidad.

Si bien la Ley Complementaria a la Ley de Protección al Consumidor en Materia de Servicios Financieros, facultó a la SBS a identificar las cláusulas abusivas en materia de tasas de interés, comisiones o gastos y a emitir normas de carácter general que prohíban su inclusión en contratos futuros, a la fecha no existe una relación de cláusulas que puedan ser cuestionadas administrativa o

judicialmente, lo que indica el poco interés del regulador.

III.4.

Los Bienes Basura, Estándares, Normas y Reglamentos

Técnicos

Otro de los enfoques en debate en la aplicación de las leyes de protección al consumidor se refiere al tema de los estándares, normas y reglamentos técnicos (Ringstedt, 1986). En el período comprendido entre 1993 y el 2001 las autoridades del consumidor en el Perú priorizaron el enfoque de que el libre mercado determina por si solo las diferentes calidades de los productos y servicios, y los productores y consumidores son enteramente libres para elegir los productos que venden y compran. Si existen por ejemplo empresas que producen zapatos de cartón inservibles luego de quince días ó toma corrientes que se malogran en un par de usos, no hay problema, son las leyes de la oferta y la demanda. Es mejor que los consumidores tengan productos de poca

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calidad a que no tengan productos. Si existen servicios de transporte de pasajeros que atentan contra la vida de los mismos, no importa, en el largo plazo los pasajeros se darán cuenta y no tomarán ese tipo de servicio. Los problemas se resuelven solos en el mercado.

El enfoque fue distinto en el período 2002-2006. La autoridad del consumidor fomentaba la diferenciación de los productos y servicios en calidades diferentes para facilitar su acceso a diversos estratos económicos de la población, pero a su vez ejercía la tutela del consumidor en forma pro-activa cuando se trataba de productos que atentaban contra la seguridad e integridad de los consumidores.

Los bienes y servicios en este sentido podrían clasificarse en tres grandes rubros: 1) los que atentan contra la seguridad, integridad y salud de las personas, 2) los que son inútiles o afectan la dignidad del consumidor y buena fe comercial, sin que lleguen a ser peligrosos o dañinos, y 3) los que se diferencian por sus calidades y características para adecuarse a las necesidades y gustos de los consumidores.

En el primer rubro, la autoridad del consumidor informaba y impulsaba la detención de los “buses camión” (buses carrozados en estructuras de camión), que demostraron técnicamente su peligrosidad en las carreteras; la confiscación de las medicinas peligrosas o adulteradas; y el retiro del mercado de los juguetes y útiles de escritorio con niveles de plomo, cromo y otros metales comprobadamente dañinos para los consumidores. En todos estos casos se requiere la intervención directa de los ministerios correspondientes (salud, industria, etc.) para elaborar “reglamento técnicos” y normas que salvaguarden la vida y la salud de los consumidores (casas que no se derrumben, llantas que no exploten en la carretera, etc.) y de las instituciones que operan y fiscalizan el cumplimiento de esos reglamentos técnicos. Esta coordinación interinstitucional en el Perú es todavía complicada y defectuosa.

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Con respecto a la oferta de bienes y servicios de distintas calidades y características, el Estado impulsa una acción promotora de información y de evaluación voluntaria de los agentes privados acerca de las calidades de los productos y la plena libertad de producción y elección de los consumidores (Hanak, Boutrif, Fabre & Pineiro, 2002). Aquí entra a tallar todo el sistema de normas técnicas voluntarias y sistemas de certificación y de acreditación de la calidad, el cual está todavía muy poco desarrollado en nuestro país.

Para el segundo rubro arriba mencionado, los bienes inútiles o que afectan la dignidad y buena fe comercial - llamados también bienes basura – ellos rompen la confianza institucional en el mercado pero son difíciles de ser protegidos por la prevalencia en el Perú del criterio del consumidor “diligente”, lo cual impide una acción mas pro-consumidor de parte de las autoridades del Estado. En este rubro se podría clasificar los esfuerzos que hizo el INDECOPI en 2005 y 2006 para instaurar normas de buenas prácticas comerciales en el sector inmobiliario con el fin de generar transparencia en la comercialización de inmuebles y confianza en los consumidores. Hasta el momento sin embargo no ha funcionado por la falta de un sistema de acreditación.

Un problema serio en el Perú en este tema de los estándares, normas y reglamentos técnicos que brindan seguridad y confianza a los consumidores, se refiere a la correcta fiscalización, los pocos los laboratorios acreditados, sus altos costos y los diferentes puntos de vista sobre la metodología de verificación a utilizar. En el caso, por ejemplo, de la verificación del plomo en los juguetes que ordenó la Comisión de Protección al Consumidor, se recogieron distintas muestras que fueron enviadas al laboratorio de la autoridad de salud, se encontró alta concentración de plomo, cromo y cadmio en un grupo de ellas, iniciándose un procedimiento de oficio contra una empresa fabricante de útiles de escritorio. Resultó fundada la denuncia en primera instancia, pero en segunda instancia se revocó la decisión debido a la poca certeza que le causaba el informe técnico elaborado por la autoridad de salud. Este ejemplo demuestra lo

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importante que es contar con laboratorios reconocidos internacionalmente para hacer cumplir las normas acerca de productos seguros.

III.5.

Propiedad Intelectual y el Consumidor

Una de las áreas en donde no se está reflejando un balance adecuado para el consumidor es el área de los derechos de propiedad intelectual. Además de que la legislación de propiedad intelectual sanciona a las empresas que infringen las leyes de patentes, marcas y derechos de autor y conexos, últimamente se viene inculpando a los consumidores como los principales responsables violadores de estos derechos. En este sentido normas recientes criminalizan las decisiones de compra de los consumidores si estas no respetan los derechos de propiedad intelectualvii. Se está entonces invirtiendo la responsabilidad hacia los consumidores, cuando en el fondo los consumidores perciben que la industria es la que abusa e impide “injustamente” su acceso al conocimiento, la educación y la cultura. Según Nancy Matos (2007) las leyes de propiedad intelectual se manejan de manera demasiado rígida y no resuelven los problemas de la “supuesta” conducta pirata, - los cuáles tienen detrás creencias y juicios éticos, valores morales e implicancias del uso que no son tomados en cuenta y no consideran los intereses y derechos de los consumidores.

Si bien la propiedad intelectual en lo que se refiere a marcas y derechos de autor es un instrumento indirecto que ayuda a los consumidores a distinguir la calidad y confiabilidad de los productos y a evitar su confusión con otras marcas; el cargar indiscriminadamente al consumidor la punibilidad del acto, - cuando este debe recaer en las empresas que originan la deslealtad, la confusión y/o el engaño - constituye un extremo que atenta directamente contra los derechos de los consumidores.

De otro lado, suceden abusos de posición de dominio por derechos de propiedad intelectual que causan daño o perjuicio a los consumidores, no teniendo estos

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últimos instrumentos para defenderse de los mismos. Esto es especialmente grave cuando se trata del acceso a la vida, la salud, el medio ambiente y la cultura.

III.6.

Aspectos Institucionales, Administrativos y de Procedimientos

La fortaleza de la protección al consumidor no solo depende de las leyes y de sus enfoques de aplicación a la realidad (necesidades básicas, consumidor razonable vs vulnerable, cláusulas abusivas, bienes basura, etc) sino también de los aspectos institucionales, administrativos y de procedimientos que afectan la eficiencia y facilitan la tarea de las autoridades.

En el diseño institucional una de las principales deficiencias de la protección al consumidor en el Perú se refiere a su escaso grado de descentralización. Los esfuerzos de aplicación de la ley se concentran en Lima y un puñado de capitales de provincias (13), donde INDECOPI tiene oficinas desconcentradas. Cientos de miles de consumidores en todo el país no tienen acceso a los servicios de protección y defensa, por no estar el Estado físicamente cerca de los ciudadanos ó no haber diseñado el INDECOPI un sistema que decentralize la administración de la ley.

En cuanto a la administración de los sistemas operativos y de gestión en las oficinas existentes se observan cuellos de botellas en la celeridad, eficiencia y simplicidad para la absolución de los procedimientos. La CPC no se da abasto para resolver los casos dentro de plazos razonables. Tampoco se tiene indicadores de impacto ni manuales de las mejores prácticas que orienten a los grupos involucrados: consumidores, proveedores y el propio gobierno. No existe una política de calidad en el ofrecimiento del servicio ni en la elaboración e implementación de bases de datos y un buen sistema de monitoreo e información.

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Si bien, la CPC tiene atribuciones para realizar sus propias denuncias ex oficio, en la práctica no las realiza ni defiende los intereses colectivos y difusos de los consumidores. Esto en parte por la presión que ejercen otros intereses y porque existen períodos en donde se captura al Directorio del INDECOPI, al Tribunal o la misma CPC para que actué pasivamente, en vez de tener una actitud de monitoreo permanente y pro-activa de los mercados. En toda su existencia, solo una “acción de clase” ha sido solicitada por el Tribunal ante el Directorio del INDECOPI (año 2005) pero este finalmente ha pospuesto la elevación del caso al Poder Judicial en forma indeterminada.

Por otro lado, tampoco se han desarrollado mecanismos institucionales que permitan la participación del sector privado a través de “audiencias públicas” y “espacios interinstitucionales” que promuevan la coherencia y consistencia de la política de protección al consumidor a nivel global. Ni tampoco la implementación de programas que fortalezcan el buen gobierno corporativo y la responsabilidad social de los proveedores, así como la activa participación del sector académico.

IV. OTRAS POLITICAS PÚBLICAS PRO-CONSUMIDOR

IV.1.

Políticas de Prevención

Las políticas de prevención tienen el propósito de evitar infracciones a los derechos del consumidor y están vinculadas a las acciones de las autoridades, ex ante y ex post a la introducción del producto en el mercado.

Las acciones ex ante son las vinculadas al autocontrol y códigos de buenas practicas por parte de las empresas, así como los distintivos de calidad, normalización y acreditación. Las acciones ex post son la verificación y monitoreo del mercado, para evitar la presencia de productos que atenten contra la seguridad de los consumidores

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En esos términos, las políticas de prevención en el Perú han tenido un ligero avance. Respecto a las acciones ex post, el mayor énfasis ha estado en el sector de servicios de transporte interprovincial y el educativo en época de matrícula. En ambos casos el sistema de verificación ha sido a través de inspecciones y la figura de “consumidores incógnitos”, verificando la idoneidad del servicio. En el caso de transportes, se verificaba la presencia de personas de pie, bultos en el pasadizo y el cumplimiento de las normas de seguridad. En el sector educativo, se asumía el rol de “padres incógnitos” a fin de corroborar la denuncia de los padres de familia.

El cuadro de acciones de prevención por parte de la autoridad administrativa en su sede de Lima (ver Cuadro anterior) muestra un significativo aumento de las acciones en el período 2005-2006. Se debe indicar sin embargo que hay mercados como el de servicios bancarios, las casas comerciales que otorgan crédito, y una serie de productos sensibles que requieren de mayor monitoreo.

Como control ex ante, la legislación tiene solo la ley para juguetes y útiles de escritorio, además de las regulaciones de la industria alimenticia y farmacéutica, pero no se realizan actividades de tipo preventivo en forma significativa.

IV.2.

Derechos No reconocidos

El Derecho a la revocación.

En los últimos años ha proliferado la venta telefónica o fuera del establecimiento comercial, que consiste en ofrecer diversos premios a consumidores con la única finalidad de hacerlos celebrar un contrato de afiliación o compra con los respectivos cargos de dinero en sus tarjetas de crédito por un servicio no conocido ni deseado por el consumidor objetivo.

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En muchos países del mundo este tipo de prácticas comerciales tienen una regulación específica, dado que las normas de información e idoneidad son insuficientes debido a que reconocen que la manera de ofrecer el producto o el servicio no es la tradicional. En estos casos la manifestación de voluntad del comprador se da bajo presión y en circunstancias que no le permiten analizar debidamente la oferta. En la legislación comparada, se establecen plazos de 7 a 10 días para reflexionar la decisión y si fuere el caso, arrepentirse y desistirse del contrato, sin ningún tipo de cargo, salvo se haya consumido el bien o usado el servicio. En el Perú el congreso aprobó un proyecto de ley para enfrentar este problema pero este ha sido doblemente observado por el Ejecutivo.

El Derecho a consentir un aumento en mi línea de crédito

En muchos países del mundo, los Contratos de otorgamiento de crédito consignan el monto de la línea de crédito y las condiciones aplicables para reducir o aumentar el monto de la línea de crédito, así como los mecanismos de comunicación al consumidor. En el Perú estos derechos no se reconocen al consumidor en las normas vigentes.

Producto Transgénico

En el Perú, las normas no obligan al proveedor a informar acerca de si un producto es genéticamente modificado o transgénico, lo que no guarda concordancia con el derecho a la información y la libre elección de los consumidores, garantizándole el conocimiento de todas las características de los productos y/o servicios, mas si se trata de la salud de la población. Precios por unidad de medida

El derecho a estar informado de los precios de productos por unidad de medida, como es en muchos países, en que los establecimientos de venta exhiben en

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forma visible, sea en el producto o lugar de exhibición (anaqueles, estantes, góndolas y otros similares), el precio por unidad de medida (kilogramo, litro, metro y otros) conjuntamente con el precio de venta del producto envasado, utilizando la misma unidad de medida para cada categoría de producto, facilitando de esta manera las decisiones del consumidor.

IV.3.

Las Asociaciones de Consumidores y la Sociedad Civil

En el 2002, se aprobó la Ley 27846 que señala que las asociaciones de consumidores debidamente reconocidas por el INDECOPI, están legitimadas para interponer denuncias ante la CPC y demás órganos funcionales competentes del INDECOPI, en defensa de intereses colectivos y/o difusos de los consumidores afectados y/o potencialmente afectados, así como para presentar denuncias en representación de sus asociados y de los consumidores que le otorguen poder a su favor. La actuación de las asociaciones de consumidores se extiende ante el OSINERG; OSITRAN, OSIPTEL y SUNASS.

Dado que las asociaciones de consumidores no tienen presupuesto de parte de Estado, la norma establece también, que los consejos directivos del INDECOPI y organismos citados, podrán celebrar convenios de cooperación con las asociaciones de consumidores reconocidas para disponer de hasta un 50% de las multas administrativas impuestas en los procesos promovidos por estas, siempre que sea destinado a financiar publicaciones, labores de investigación, información y educación en defensa de los consumidores. No se incluyen los gastos de operación y mantenimiento de las propias asociaciones. La Resolución No 064-2004-INDECOPI/DIR implementó esta prerrogativa.

En este contexto, se tienen inscritas 7 asociaciones de consumidores en el INDECOPI pero solo una de ellas, la Asociación Peruana de Consumidores y Usuarios, ASPEC, tiene una larga y sólida trayectoria. Entre los casos mas sonados de defensa de intereses difusos de los consumidores por parte de

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ASPEC están: 1) la que obligara a los operadores telefónicos a insertar una locución gratuita advirtiendo al usuario que su llamada será derivada a una grabadora, lo cual le da oportunidad de colgar antes de que el cobro se active; 2) la que obligara al concesionario de la playa de estacionamiento del Aeropuerto Internacional Jorge Chávez a reducir sus tarifas por mal cálculo de la formula estipulada en el contrato; 3) la que sancionó a un Banco por ofrecer un seguro de desempleo a los clientes que le depositaran por 3 años consecutivos sus compensaciones por tiempo de servicios, compromiso que luego el Banco dejó unilateralmente sin efecto.

Actualmente las asociaciones de consumidores están buscando se cambie la ley para flexibilizar el destino del 50% de las multas para sus gastos de operación y mantenimiento y que estas contribuciones sean permanentes y no discrecionales por parte de la autoridad.

IV.4.

La Informalidad y las Pequeñas Empresas: la dificultad de los

procedimientos

En principio hay que señalar que la informalidad no la define el tamaño de la empresa ni su forma jurídica. Asimismo el concepto de informalidad no es

sinónimo de ilegalidad, el primero es un término socioeconómico, mientras que el segundo un término jurídico. En ese sentido la competencia de la Comisión de Protección al Consumidor se mantiene cuando un consumidor denuncia a una empresa informal y la comisión tiene la obligación de actuar de acuerdo a sus facultades. Sin embargo en términos procesales, la situación es distinta, un proveedor sin un domicilio procesal hace difícil iniciar un procedimiento, en tanto no puede ser notificado y por tanto no se puede iniciar el procedimiento administrativo.

Más grave aún en términos de costos para el órgano resolutivo y en términos de expectativas para el consumidor es cuando se culmina el procedimiento a favor

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de un consumidor, en que lo ordenado por la Comisión no se puede ejecutar, debido por ejemplo a que el proveedor que tenía un local alquilado se muda y no hay en donde ubicarlo, o incluso ubicándolo, no tiene como afrontar la sanción impuesta ni la medida correctiva dictada. Si bien en estos casos el órgano de ejecutoría coactiva del INDECOPI lo reporta a las centrales de riesgo y de este modo, le impide volver a entrar al sistema financiero, esto no resuelve el problema del consumidor.

La mayor parte de estas irregularidades se produce tanto en negocios pequeños que se dedican a servicios de carpintería, fabricación de muebles, instalaciones y venta de parquet, y reparación de electrodomésticos; como en negocios mas grandes como la compra de inmuebles, donde los agentes se presentan con elegantes tarjetas, celulares de última generación y lujosas oficinas que cambian cada dos meses al igual que la razón social.

La informalidad también dificulta las inspecciones de oficio que en el ámbito preventivo podría realizar la autoridad administrativa. Por ejemplo, un operativo contra vinagres adulterados, efectuado en puestos de un mercado, se frustró debido a que las muestras recogidas no pertenecían a nadie el día siguiente, ya que en ese mismo lugar había otro negocio. A su vez, si la autoridad ordena la inmovilización de determinados productos -mientras dure una investigación- hay alta probabilidad que estos sean trasladados a otro lugar sin que se acate la orden dictada. Como se desprende, cuando el bien o servicio adquirido es en el sector informal, el agraviado es el consumidor que no ve atendida su pretensión no porque la Comisión no tenga competencia para actuar, sino por aspectos procesales y de observancia que impiden una solución eficaz.

IV.5.

Otras Políticas de Promoción

Existen muchas otras políticas de promoción que en el Perú han avanzado muy poco. En materia de información al consumidor, el INDECOPI no cuenta aún

36

con una revista informativa a nivel nacional que contenga estudios comparativos, advertencias, precios y recomendaciones, entre otros. El boletín virtual existe desde el año 2005 pero muy poco estructurado en el portal de la institución. En cuanto a la formación y educación a los consumidores, entre el 2005 y 2007 se impulsaron tres acciones de educación, una primera dirigida a escolares, denominada “formando pequeños consumidores”, cuyo propósito era proteger a los menores de comerciantes inescrupulosos de golosinas e ir creando una cultura del derecho de los consumidores. A través de una representación lúdica se trataban temas de fácil comprensión para los niños como fechas de vencimiento, marcas, etiquetas, propiedades nutricionales, entre otros. Una segunda campaña en el campo de la salud, fue la denominada "no pongas en riesgo tu vida, desechando medicamentos vencidos y usados, evitarás el reciclado, adulteración y falsificación". Su objetivo era recolectar envases y medicamentos vencidos, evitando que sean reciclados en perjuicio de la salud de los consumidores. Para ello se ubicaron 100 ánforas en farmacias y boticas de los diferentes distritos de Lima. La tercera campaña fue la denominada "para que tu sueldo alcance" y su objetivo era orientar a consumidores para que no sean engañados ni confundidos en sus compras al crédito. Se verificó que muchas casas comerciales instaladas en zonas populosas de la capital, venden electrodomésticos al crédito sin informar sobre las reales condiciones del crédito, cobrando una tasa efectiva anual mucho mayor a la informada. En otros aspectos no hay promoción de asociaciones de consumidores, no se realizan estudios en materia de consumo y tampoco análisis comparativos de bienes y servicios.

V.

CONCLUSIONES

La protección al consumidor en el Perú se desarrolla dentro de un marco legal que ha evolucionado y se ha ido fortaleciendo desde 1991 en que se promulga la primera Ley de Protección al Consumidor y el año 1992 en que se crea el

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INDECOPI. Esto le permite a la fecha ofrecer un sistema legal de protección efectiva a través de la imposición de sanciones a conductas que infrinjan los derechos del consumidor y procesos de conciliación entre cliente y proveedor. Sin embargo, normativamente el mayor avance ha sido otorgar la facultad a la Autoridad Administrativa para ordenar medidas correctivas a favor del consumidor, evitando que éste tenga que recurrir al Poder Judicial para exigir la devolución de su dinero, el cambio o reparación del producto, etc., aspecto importante sobre todo en las causas de menor cuantía, en donde los costos de un proceso judicial representan una barrera, en muchos casos, difícil de superar.

De otro lado, los mayores retrocesos legales han ocurrido en los años 20082009 en donde se ha eliminado la posibilidad de sancionar a las empresas que hacen abuso de posición de dominio por prácticas explotativas contra los consumidores; y se han extendido los derechos de los tenedores de propiedad intelectual en desmedro de los consumidores. Asimismo se ha eliminado el precedente de observancia obligatoria del Tribunal del INDECOPI del 2004 que ampliaba el concepto de consumidor final a las pequeñas y microempresas.

La aplicación de las normas de protección al consumidor presentan sus mayores vulnerabilidades en el uso de criterios como “consumidor diligente”, resistencia a hacer cumplir las disposiciones que protegen a los consumidores frente a las cláusulas abusivas y generales de contratación, impunidad hacia los bienes basura y productos peligrosos, el desamparo frente a pesos y medidas, la falta de instrumentación y laboratorios para analizar la inocuidad de los productos y servicios, la pasividad en enfrentar los problemas procesales y de ejecutoria de las resoluciones en el sector o economía informal, y la predominancia de los intereses de los tenedores de los derechos de propiedad intelectual por encima de aquellos de los consumidores.

En el Perú la protección de los derechos de los consumidores se ejerce bajo un esquema altamente centralizado, lo que por un lado complica la gestión y por

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otro, deja una gran parte de la población en las diversas provincias y regiones del país sin protección. Si bien existen en la ley algunos criterios para descentralizar, no se evidencia una política institucional en el INDECOPI que promueva su aplicación. Esto está agotando las capacidades de resolución de los conflictos en las instancias centralizadas, lo que está creando un embalse creciente de denuncias, con el consiguiente retraso en su admisión a trámite y la pérdida de credibilidad y confianza en el sistema.

En el Perú, además del INDECOPI y de los Tribunales de los reguladores (OSIPTEL, OSINERG, OSITRAN y SUNASS) son los Ministerios de Transporte, Salud, Educación, etc., los que establecen reglas y normas sectoriales que requieren a las empresas acerca de la seguridad y eficacia de los productos y servicios en cada sector. La actuación de estos organismos es sin embargo muy débil y limitada. Además, no existe ninguna institución que se encargue de planificar, elaborar y coordinar una política nacional de protección al consumidor en donde participen las principales instituciones estatales (a nivel central, regional y local) así como las asociaciones de consumidores, el sector privado, el mundo académico y la sociedad civil. Se necesita un sistema nacional de protección al consumidor con objetivos estratégicos claros que formen una visión de conjunto capaz de promover una cultura de consumo responsable tanto de los consumidores como de los proveedores y que pueda hacer un trabajo coherente y consistente con todos los actores e instituciones en pro de la defensa de los consumidores, el mercado y la inversión.

El marco legal no favorece la asociatividad y sostenibilidad de las asociaciones de consumidores, en tanto no establece mecanismos que les permita contar con recursos que ayuden a su funcionamiento y está pendiente una reforma normativa que permita que la sociedad civil se involucre en el ejercicio de sus derechos como consumidor.

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En relación a las políticas de prevención y de promoción se ha avanzado muy poco. Una política de prevención, implica contar con laboratorios suficientes y a disposición de las entidades encargadas de fiscalizar y monitorear el mercado, así como un sistema de acreditación que permita distinguir a aquellos proveedores que adoptan estándares y normas técnicas de carácter voluntario que garantizan la seguridad y confiabilidad en los productos y servicios que ofrecen en el mercado.

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NOTAS A PIE DE PÁGINA
i ii iii iv

Sentencia del Tribunal Constitucional 3315-2004-AA/TC. Sentencia del Tribunal Constitucional 1238-2004-AA/TC Decreto Legislativo No 1045 del 26 de junio del 2008 Para revisar los derechos del consumidor en la legislación europea, ver: Directorado General

de Comunicaciones, “Sus Derechos como Consumidor: Cómo la Unión Europea Protege sus Intereses” Comisión Europea, Febrero, 2007.
v vi

Cada unidad impositiva tributaria equivale aproximadamente a US 1,000 dólares. Los contratos de adhesión y las cláusulas generales de contratación son los mas denunciados

en la CPC en el Perú, debido a su difícil comprensión dado lo técnico de la materia y la regulación específica del sector, principalmente en seguros, servicios públicos y servicios financieros, entre otros.
viivii

DL 1075 que modifica la Decisión Andina 486; DL 1076 que modifica el DL 822 Ley de Derechos de

Autor; DL 1092 que aprueba medidas en frontera para derechos de autor y de marcas; Ley 29316 que en sus artículos 1, 2, 3, 4, 10, 11 y 12 modifica disposiciones para implementar el TLC Perú-USA.

BIBLIOGRAFIA

a) Libros y artículos de revistas Bernitz, Ulf (1984) “Guidelines Issued by the Consumer Board: The Swedish Experience” en Journal of Consumer Policy, Vol. 7, No. 2, pp. 161-165. Cavanillas Mugica, Santiago (1990) “Protection of the Weak Consumer Under Product Liability Rules” en Journal of Consumer Policy, Vol. 13, No.3, pp. 299309. Comisión Europea – Dirección General de Comunicación (2007), Sus Derechos como Consumidor: ¿Cómo protege sus intereses la Unión Europea?, Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, Bruselas. Durand Carrión, Julio (2006), Derecho del Consumidor, Cultural Cuzco, Lima. Espinoza, Espinoza Juan (2004), La Ley de Protección al Consumidor, Editorial Rohdas, Lima.

41

Hanak Ellen, Ezzedine Boutrif, Pierre Fabre y Maya Pineiro, editores científicos, (2002), Food Safety Management in Developing Countries, Proceedings of the international workshop, CIRAC-FAO, Montpellier. Martin Mato, Miguel Ángel (2008), Transparencia y Concentración Bancaria, Pearson Educación, México. Matos Reyes, Nancy (2007), La Conducta de Compra Pirata, Tesis Ph.D. en Administración, ESADE. Ringstedt, Nils (1986) “OECD Safety and the Consumer” en Journal of Consumer Policy, Vol. 9, No. 1, pp. 57-64.

b) Legislación de protección al consumidor TUO del Decreto Legislativo 716, Ley de Protección del Consumidor, 1991. Ley 27311, Ley de Fortalecimiento del Sistema de Protección del Consumidor, 2000. Ley 27917 que modifica Art 42, 2003. Ley 28587, Ley de Protección al Consumidor de Servicios Financieros, 2005 Decreto Supremo No 039, Texto Único Ordenado de la Ley de Protección del Consumidor, 2000. Decreto Legislativo 1045 Ley Complementaria del Sistema de Protección al Consumidor, 2008.

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Sobre los autores

Santiago Roca Tavella Profesor Principal, Escuela de Administración de Negocios para Graduados, Universidad ESAN, Lima, Perú. Past Presidente de la autoridad de protección al Consumidor en el Perú, INDECOPI (mayo 2004 a agosto 2006). Miembro del Tribunal encargado de dictaminar los casos de protección al consumidor en segunda instancia administrativa (mayo 2002 a mayo 2004). Ha sido Senior Economic Advisor, en temas de competencia y consumidor de la Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo, UNCTAD, Ginebra (2008); Profesor Visitante, Arizona State University (2000-2001); Profesor Visitante, Pennsylvania State University (1985- 1987); y Lecturer en el Institute of Social Studies (1982), The Hague The Netherlands. Es Master y Ph.D. en Economía Universidad de Cornell, USA y Bachiller en Economía de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Correo Electrónico: sroca@esan.edu.pe

Eva Céspedes Correa Consultora IFC Corporación Financiera Internacional, Grupo Banco Mundial. Ha sido Secretaria Técnica de la Comisión de Protección al Consumidor (20052008) del INDECOPI. Magíster en Administración de la Universidad ESAN e Ingeniera Industrial, Universidad de Lima. Correo Electrónico: evacespedes@hotmail.com

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La Universidad ESAN, con una trayectoria de excelencia de más de 46 años, ha consolidado una oferta educativa en dirección de organizaciones orientada a formar profesionales líderes y emprendedores, capaces de desempeñarse con igual competencia en los ámbitos nacional e internacional. Igualmente, construye un patrimonio intelectual a través de la creación, la difusión y la aplicación de conocimientos relacionados con la gestión empresarial, el desarrollo económico y social, y el fortalecimiento de empresas, gobiernos –nacional, regionales, locales– y otras instituciones públicas y privadas del país. 44

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