CONTENIDO

INTRODUCCIN
1. DEMOCRACIA Y PARTICIPACIN
1.1 EL DILEMA DE LA DEMOCRACIA: DIRECTA, REPRESENTATIVA O
PARTICIPATIVA
1.1.1 La democracia directa
1.1.2 La democracia representativa
1.1.3 La democracia participativa
1.2 PARTICIPACIN Y SOCIEDAD
1.2.1 La participacin desde el Estado o desde la sociedad civil
1.3 PARTICIPACIN Y DESCENTRALIZACIN
1.4 PARTICIPACIN Y GOBERNABILIDAD
1.5 SOCIEDAD CIVIL Y CONSTRUCCIN DE LO PBLICO
1.6 COLOMBIA: HACIA UNA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
1.7 ALGUNOS DESARROLLOS LEGALES DE LA PARTICIPACIN
1.7.1 El voto programtico
1.7.2 Mecanismos de participacin
2. LA PLANEACIN EN COLOMBIA
2.1 LOS PRIMEROS PASOS 1886 1936
2.2 LA CONSOLIDACIN DE LA INTERVENCIN 1936 1958
2.2.1 Intervencionismo de estado en el Segundo Gobierno de Lpez
2.2.2 Las reformas econmicas, sociales y de planeacin en la segunda administracin
de Lpez Pumarejo

2.2.3 El Estado en la industria: ECOPETROL y Paz del Ro

2.2.4 El Consejo de Planeacin Econmica
2.2.5 La planeacin econmica en el rgimen militar
2.3 EL FRENTE NACIONAL Y LA PLANEACIN
2.3.1 El Plan Decenal de 1961
2.4 LOS PLANES DE DESARROLLO 1970 2006
2.4.1 Las cuatro estrategias 1970 1974.
2.4.2 Para cerrar la brecha 1974 1978.
2.4.3 Plan de Integracin Nacional PIN-, 1978 1982.
2.4.4 Cambio con equidad 1982 1986
2.4.5 Plan de economa social 1986 1990
2.4.6 La revolucin pacfica 1990 1994
2.4.7 El Salto Social 1994 -1998
2.4.8 Cambio para construir la paz 1998 2002
2.4.9 Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006: Hacia un Estado Comunitario
2.4.10 Concepto del Consejo Nacional de Planeacin sobre el Plan Nacional de
Desarrollo 2002-2006: Hacia un Estado Comunitario
2.5 APORTES Y LIMITACIONES DE LA PLANEACIN EN COLOMBIA
2.5.1 La influencia ideolgica
2.5.2 Las caractersticas de la planeacin
3. LA PLANEACIN A PARTIR DE LA CONSTITUCIN DE 1991
3.1 LA PLANEACIN EN LA ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE

3.2 LA PLANEACIN EN EL TEXTO DE LA CONSTITUCIN

3.3

EL PROCESO DE PLANEACIN EN LO NACIONAL: EL PLAN

NACIONAL DE DESARROLLO

3.4 ELABORACIN DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO

3.4.1 Propuesta del gobierno
3.4.2 Concepto del Consejo Nacional de Planeacin.
3.4.3 Presentacin al Congreso y aprobacin del Plan
3.5 PROCESO DE ELABORACIN DE LOS PLANES EN LAS ENTIDADES
TERRITORIALES
3.5.1 Elaboracin
3.5.2 Concepto del Consejo Territorial de Planeacin
3.5.3 Aprobacin
3.6 AUTORIDADES E INSTANCIAS DE PLANEACIN
3.7 EL CONSEJO NACIONAL DE PLANEACIN, UNA EXPRESIN DE LA
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
3.7.1 Convocatoria y designacin de los miembros
3.7.2 Calidades y funciones
3.8 CONSEJOS TERRITORIALES DE PLANEACIN
3.9 EJECUCIN Y EVALUACIN
4.
PLANEACIN INTEGRAL
PLANEACIN PARTICIPATIVA

DEL

DESARROLLO

4.1 QU ES LA PLANEACIN PARTICIPATIVA?

4.2 LA PLANEACIN PARTICIPATIVA EN COLOMBIA
4.2.1 El Consejo Nacional de Planeacin
4.2.2 La Construccin del Sistema Nacional de Planeacin

BASADA

EN

LA

4.2.3 Las trochas ciudadanas

4.2.4 Retos y esperanzas
4.3 LA PLANEACIN PROSPECTIVA Y ESTRATGICA
4.4 LA PLANEACIN PROGRAMTICA
4.5 LA PLANEACIN OPERATIVA
4.6 LA PLANEACIN SECTORIAL
4.7 LA PLANEACIN REGIONAL Y LOCAL
4.8 LOS NUEVOS ROLES
4.8.1 Estado
4.8.2 La sociedad civil
4.8.3 El sector privado
4.9 PLANEACIN, DESIGUALDAD Y EXCLUSIN
4.10 PLANEACIN Y DESARROLLO SOCIAL
BIBLIOGRAFA

INTRODUCCIN

El estudio de los aspectos relacionados con la formulacin, ejecucin y seguimiento de los

planes de desarrollo, constituye un tema de especial inters, en razn a que a partir de la
Constitucin de 1991, los planes se han convertido en instrumentos orientadores de la
asignacin y distribucin de los recursos pblicos a los diferentes sectores y regiones del
pas.

Los esquemas y procesos de planeacin desarrollados en el pas en los ltimos doce aos,
se enmarcan en el modelo de democracia participativa adoptado en la Carta Poltica del 91;
el presente trabajo pretende ser una contribucin a la evaluacin del modelo en mencin, a
partir de la revisin de sus antecedentes, del estudio de las normas constitucionales y
legales que lo rigen y finalmente, del anlisis de su aplicacin, especficamente en la
formulacin de los planes nacionales de desarrollo de los tres ltimos gobiernos.

El primer captulo se dedica al estudio de la democracia, explorando conceptos modernos

que conciben

la democracia desde perspectivas econmicas, polticas y sociales que

trascienden lo puramente poltico, el marco en que tradicionalmente se ha entendido; este

enfoque permiti definir y contextualizar el concepto de democracia participativa, que es a
su vez el soporte en el que se ancla la planeacin participativa.

Como antecedente necesario para la comprensin del modelo de planeacin, el captulo

segundo se dedica a la revisin de los hechos polticos, econmicos y sociales que en la
historia colombiana han marcado hitos en relacin con la democracia participativa y con la
planeacin participativa, especialmente en el siglo xx, como las reformas institucionales de
1923 proferidas a instancias de la conocida misin Kemmerer, los movimientos sociales y

polticos desencadenados con la reforma constitucional del treinta y seis, los primeros
procesos formales de planificacin de principios de las dcada del cincuenta, en los cuales
participaron acadmicos como el Padre Lebret y el Profesor Lauchin Currie, las reformas
institucionales del cincuenta y ocho que permitieron la creacin del actual Departamento
Nacional de Planeacin, la reforma constitucional de 1968, los antecedentes inmediatos que
provocaron la convocatoria a la Asamblea Constituyente de 1991 y concluye con una
revisin de los tres planes de desarrollo que se han expedido con las orientaciones de la
Constitucin del 91, incluido el del gobierno actual, todo esto contextualizado en las
dinmicas econmicas y polticas que se presentaron en el mundo en diferentes perodos
del siglo xx. Si bien es cierto el propsito ltimo del trabajo se centra en el anlisis de la
planeacin participativa, el recorrido por estos hechos resulta de vital importancia para
ubicarla y entenderla en el momento actual. En la parte final de este captulo se hace un
apretado resumen de los aportes y limitaciones de la planeacin en Colombia.

Una vez revisados los antecedentes de la planeacin y manteniendo la Constitucin Poltica

del 91 como referente, se hace un anlisis de los desarrollos legales surgidos de la
Constitucin, especialmente de la ley orgnica de planeacin y de las instancias concebidas
por el constituyente para posibilitar la participacin, como son el Consejo Nacional de
Planeacin y los Consejos Regionales y Locales de Planeacin.

En la parte final se presentan algunos elementos conceptuales que se consideran apropiados

para orientar la planeacin participativa y un resumen de las experiencias de planeacin
participativa, centrado en las acciones del Consejo Nacional de Planeacin; buscando con
todo lo anterior, satisfacer las expectativas tanto de los acadmicos, como de los
ciudadanos y funcionarios pblicos interesados en el tema.

La consolidacin de la planeacin participativa y la democracia participativa, es un proceso

de largo plazo, que requiere de una parte, la formacin de una cultura de la participacin, es

decir, la transformacin del ciudadano pasivo en ciudadano actuante, consciente de sus

capacidades y posibilidades de ser actor de su propio destino poltico, y de otra, de una
nueva concepcin de la gestin del Estado, en la cual los ciudadanos tengan posibilidades
reales de decisin ms all de la participacin formal o de la simple consulta. Democracia y
planeacin participativas parecen ser, sino la nica va, si una de las ms importantes para
transitar hacia una sociedad equitativa y de convivencia pacfica entre los colombianos.

1. DEMOCRACIA Y PARTICIPACIN

La palabra democracia significa poder del pueblo (kratos-demos); sin embargo, el anlisis
de la democracia va mucho ms all de su definicin etimolgica. Sartori dice que hay
democracia cuando existe una sociedad abierta en la que la relacin entre gobernantes y
gobernados es entendida en el sentido de que el Estado est al servicio de los ciudadanos y
no los ciudadanos al servicio del Estado, en la cual el gobierno existe para el pueblo y no
viceversa.1 Lincoln caracteriz el espritu del gobierno democrtico como: goverment of
the people, by the people, for the people.2

El trmino democracia tradicionalmente ha indicado una entidad poltica, una forma de

Estado y de gobierno. Algunos tratadistas han aportado visiones desde la perspectiva de las
disciplinas sociales y econmicas, por lo que hoy se habla de democracia social y de
democracia econmica.

Tocqueville3 plante el concepto de democracia social en su obra Democracia en Amrica;

entendi sociolgicamente la democracia estadounidense como una sociedad caracterizada
por una igualdad de condiciones y guiada por un espritu igualitario. La democracia en este
sentido es una estructura social horizontal en lugar de una estructura social vertical.
Bryce4 representa la democracia como un modo de vivir y convivir, como un ethos
igualitario, que se resuelve en el valor que las personas les reconocen unas a otras. La
democracia social se expresa en una sociedad cuyo ethos exige a sus miembros, verse y

SARTORI, Giovanni. Qu es la democracia?. Primera Edicin en Colombia. Altamir, 1994. p.24

Ibid., p. 24.

Citado por SARTORI, Giovanni. Op. cit. p. 5.

BRYCE, J, The American Commowealtf, citado por SARTORI, Op. cit., p. 5.

tratarse socialmente como iguales. La democracia social se origina en la infraestructura de

las microdemocracias, que son la base de las macrodemocracias de conjunto, es decir, de la
superestructura poltica.

La democracia econmica por su parte, persigue la eliminacin de los extremos de pobreza

y riqueza, y en consecuencia, su propsito se enmarca en el bienestar generalizado. La
democracia econmica tiene varias formas de interpretacin, las primeras desde la visin
marxista, donde se debe reconocer su gnesis, y posteriormente, las de otros tericos de la
economa que se han ocupado de ella, como Anthony Downs (1957), Buchanan y Tullock
(1962) y Riker (1982).

La democracia sin adjetivos se entiende como democracia poltica, y sta es condicionante

para la existencia de la democracia social y la democracia econmica. Las democracias en
sentido social y/o econmico amplan y completan la democracia en sentido poltico. Si
falta la democracia mayor, seguramente no existirn las menores.

1.1 EL DILEMA DE LA DEMOCRACIA: DIRECTA, REPRESENTATIVA O

PARTICIPATIVA

La discusin de la democracia es la discusin del gobierno y de las decisiones. Desde esta

ptica es pertinente analizar los alcances y dimensiones de las formas de democracia.

Vale la pena resaltar que un rgimen no es democrtico porque el mismo lo pregone o por
las aparentes formalidades que lo cubran, sino por la esencia, es decir, por las diversas
posibilidades de participacin que caracterizan a la democracia y por el respeto a las
decisiones que de all resulten; algunas veces se hacen pasar por democrticos regmenes
cerrados o autoritarios que de ello tienen muy poco. Al respecto Bobbio advierte: Existen

democracias ms slidas o menos slidas, ms vulnerables o menos vulnerables; hay

diversos grados de aproximacin al modelo ideal, pero an la ms alejada del modelo no
puede ser de ninguna manera confundida con un Estado autocrtico y mucho menos con
uno totalitarista5.

1.1.1 La democracia directa. Esta es sin duda la forma ms perfecta de democracia, y

para algunos autores, la nica. Segn Bobbio, para Rousseau la soberana no puede ser
representada, es ms, este autor lleg a afirmar que no ha existido ni existir jams
verdadera democracia ya que para esto se requiere una serie de condiciones difciles de
cumplir: i) un Estado muy pequeo, ii) una gran sencillez de costumbres, iii) mucha
igualdad en los rangos y en las fortunas y iv) poco o ningn lujo. Bobbio tambin nos
recuerda la conclusin de Rousseau: si hubiera un pueblo de dioses, se gobernara
democrticamente. Un gobierno tan perfecto no conviene a los hombres6.

Dejando a un lado esta discusin y para concretarnos en la democracia directa, digamos que
en ella el pueblo autnomamente toma las decisiones sobre los asuntos que lo afectan, el
denominado constituyente primario es quien decide directamente -sin intermediacin- lo
que se debe hacer. Si se hiciere aplicacin de esta democracia como nica forma de
gobierno en un Estado, no quedara ms alternativa que darle la razn a Rousseau. Ahora
bien, si lo que se pretende es identificar y analizar en qu espacios sera pertinente tener
prcticas de democracia directa, podra ser en organizaciones sociales, municipios y
pequeas comunidades en las cuales las decisiones sobre hechos de inters colectivo se
tomen con la participacin directa de todos los miembros de la comunidad.

BOBBIO, Norberto. El futuro de la democracia. Fondo de Cultura Econmica. 1994, p. 29 - 30.

Ibid., p. 32.

10

1.1.2 La democracia representativa. El propio Bobbio seala que en trminos generales

la expresin democracia representativa quiere decir que las deliberaciones colectivas, las
deliberaciones que involucran a toda la colectividad, no son tomadas directamente por
quienes forman parte de ella, sino por personas elegidas para este fin7. El ejercicio de la
democracia de representacin consiste en delegar en una persona o en un grupo de ellas la
toma de decisiones. Los ciudadanos no ejercen directamente su derecho a decidir sino que
por medio del voto hacen que sus intereses se representen en los gobernantes.

Parte de la interpretacin errada de la democracia de representacin, radica en entenderla

como un acto puntual en el tiempo, es decir, que democracia representativa es votar y nada
ms, mientras que una lectura ms a fondo de esta prctica nos ensea que en la democracia
de representacin se designa un delegado, un portavoz, pero que esto no exime al pueblo de
conservar el mandato. En otras palabras, se delega transitoriamente el poder de decisin
pero no el mandato, en ltimas, el gobernante termina siendo el mandatario pero la
ciudadana conserva su investidura de mandante.8

1.1.3 La democracia participativa. El eje central de la democracia participativa es la

organizacin ciudadana, es decir, la capacidad que tenga la ciudadana para juntarse y
organizarse de acuerdo con sus intereses o aspiraciones. En ese orden de ideas, la
democracia de participacin supera la toma de decisin y la delegacin por el voto y
reemplaza las actuaciones individuales por la accin colectiva entorno a intereses del
mismo tipo.

Ibid., p. 34.

FORERO, Clemente, CARDONA, Guillermo y CRDOBA, Carlos. Planeacin Participativa, estrategia de

paz. Consejo Nacional de Planeacin. 1999.

11

Participar es ante todo involucrarse, tomar parte, en este sentido Sartori establece la
diferencia entre el ejercicio del voto y el verdadero alcance de la participacin, Votar es
votar y basta; no es bastante para calificarlo de tomar parte, que es involucramiento y
empeo activo9.

As mismo, la democracia participativa permite constantemente la

intervencin de las ciudadanas y ciudadanos en los asuntos pblicos. Esto quiere decir que
tiene una frecuencia de participacin superior a la representativa, que es slo con el voto,
pero no tan complicada como la directa, que es la asamblea permanente10. Claude Lefort
seala que la participacin implica el sentimiento de los ciudadanos de estar vinculados en
el juego poltico, de ser tomados en cuenta en el debate poltico, y no el sentimiento de
esperar pasivamente las medidas favorables a su destino 11.

Si bien es cierto que la Constitucin de 1991 abri un espacio importante a la democracia

participativa, es preciso reconocer que esta forma de democracia apenas si est asomndose
en el umbral del rgimen poltico colombiano; su consolidacin es lenta y difcil, no
podemos olvidar que por ms de ciento cincuenta aos han imperado prcticas centralistas
y representativas cuya modificacin o eliminacin requiere esfuerzos y acciones que van
ms all de los cambios constitucionales y legales, ya que estas prcticas estn ligadas a los
intereses de las clases que ostentan el poder poltico y econmico en el pas.

SARTORI, Op. cit. p. 76.

10

FORERO, CARDONA y CRDOBA, Op. Cit., p. 22.

11

LEFORT, Claude. La representacin no agota la democracia. En DOS SANTOS, Mario Qu queda de la

representacin poltica?. Caracas: Nueva Sociedad, 1997, citado por VARGAS V., Alejo. Participacin
Social, Planeacin y Desarrollo. Universidad Nacional de Colombia, 1994. p. 26.

12

1.2 PARTICIPACIN Y SOCIEDAD

La participacin en Colombia tiene amplios antecedentes y ha sido el resultado de diversos

procesos, cada uno de los cuales le ha aportado elementos que hoy le permiten tener un
espacio en el contexto poltico del pas, sin embargo, para su consolidacin se requiere
todava de un largo proceso de maduracin. Veamos algunos aspectos de importancia sobre
las caractersticas de la participacin:

1.2.1 La participacin desde el Estado o desde la sociedad civil. Como se sabe, algunas
formas de participacin han sido creadas y/o patrocinadas por el Estado, mientras que otras
son el resultado de maduraciones internas dentro de la sociedad. Formas como la accin
comunal o la misma ANUC tienen sus orgenes institucionales en el reconocimiento y
apoyo que le ha prestado el Estado. Para el caso de la ANUC esta posicin era tan
evidente, que en el discurso de apertura de su primer congreso campesino realizado entre el
7 y el 9 de julio de 1970, el Presidente Carlos Lleras Restrepo afirm que la propuesta
buscaba vincular campesinos a la reforma agraria y mejorar sus condiciones de vida e
igualmente pretenda impedir la infiltracin comunista. Mientras tanto, otras formas de
participacin como el sindicalismo o los movimientos sociales, han tenido su gnesis en los
inconformismos sociales12. Desde la perspectiva de su creacin, es apenas lgico que la
participacin social tiene mayor independencia y autonoma que la participacin de origen
estatal, ya que en procesos de participacin lo que entra en discusin en ltimas es la cesin
de espacios de poder y decisin. Un Estado centralista con una clase poltica dominante no
est interesado en ceder estos espacios y los que promueve terminan siendo formas de
consolidacin de sus prcticas.

12

MUNERA RUIZ, Leopoldo. Rupturas y continuidades, poder y movimiento popular en Colombia 1968 -

1988. Universidad Nacional. 1998.

13

1.3 PARTICIPACIN Y DESCENTRALIZACIN

Se puede decir que desde sus orgenes, pero con mucho ms nfasis en la segunda mitad del
siglo xx, la participacin ha sido un mecanismo de presin para la descentralizacin; la
solicitud permanente de acercar las decisiones sobre servicios pblicos y sociales a la
comunidad, para permitir que esta gestin se de desde los entes territoriales, se sustenta en
la evidencia emprica de que en la medida que se acerque la oferta a la ciudadana esta se
optimiza; entonces, esta idea fue haciendo mella en las gastadas estructuras centralistas, e
influy tanto en la reforma de 1986 como en la elaboracin de la nueva Constitucin en
1991.

1.4 PARTICIPACIN Y GOBERNABILIDAD

La gobernabilidad se basa en los grados de confianza que exista entre gobernantes y

gobernados; en la medida que los gobernantes generen confianza en los gobernados su
gobierno ser ms legtimo, y en la medida que estos confen en aquellos su gestin podr
ser ms desprevenida y eficiente. De igual forma, si los ciudadanos confan en sus
gobernantes estarn prestos a participar en la planeacin, la gestin y el control de una
forma democrtica y no como simple oposicin o contraparte13. Los espacios de
participacin en la planeacin, en la gestin y en el control, al contrario de lo que
generalmente piensan los gobernantes, son valores agregados de su gestin y permiten, por
medio de la concertacin, que el gobierno se ejerza sobre un complejo dinmico con
capacidad de respuesta y de interlocucin y no sobre una masa pasiva como
tradicionalmente se ha hecho.

13

CRDOBA, Carlos. Gobernabilidad y Planeacin Participativa. Ponencia en el V Congreso Nacional de

Planeacin Participativa. Bogot, junio de 2000.

14

En segundo lugar, la participacin es un elemento fundamental de la gobernabilidad, en

cuanto aporta informacin importante sobre las caractersticas de la demanda social y, por
ser adems, un proceso pedaggico que construye ciudadana constantemente, para que da
por da el ejercicio del gobierno y de la participacin se cualifiquen. Es necesario trabajar
en el gobierno y en la participacin de manera simultnea, un crecimiento desorientado y
desarticulado de la participacin puede terminar por avasallar al gobierno, mientras que el
crecimiento inusitado de un gobierno sin participacin da como resultado un rgimen
totalitario.

1.5 SOCIEDAD CIVIL Y CONSTRUCCIN DE LO PBLICO

A travs de la organizacin y de la participacin ciudadana se construye y toma forma la

sociedad civil; la condicin necesaria para la existencia de la sociedad civil es la
organizacin, no podemos seguir creyendo que esta es la suma de una masa sin forma de
ciudadanos.

Segn Bonamusa14, en el fortalecimiento de lo sociedad civil existen tres tendencias: la

primera pretende reafirmar la sociedad civil desde una perspectiva sociocntrica, no se
toma al Estado como referencia, sino que se parte del supuesto de que la democracia se
realiza al interior de la sociedad civil y es all donde se debe desarrollar; una segunda
tendencia afirma que consolidar la sociedad civil significa fortalecer su relacin con el
Estado, para esta tendencia lo pblico est representado en el Estado, en ese orden de ideas,
el papel de la sociedad civil es influir sobre este y la participacin debera estar regulada
por el Estado; para la tercera tendencia, reafirmar la sociedad civil es fortalecer la

14

BONAMUSA, Margarita. Qu es la Sociedad civil?: Una mirada desde Colombia. En: FESCOL, Sociedad

Civil, control social y democracia participativa. 1997.

15

dimensin pblica, es decir robustecer lo pblico, debe darse una interaccin entre Estado y
sociedad civil en espacios pblicos de participacin, determinando que lo pblico desborda
lo estatal y se establece en lo colectivo, en el bien comn.

Lo que se busca con la formacin de sociedad civil es en ultimas superar el individualismo,

que los ciudadanos se unan en entorno a sus intereses colectivos y que acten de manera
solidaria, en palabras de Cortina: percatarse de que resulta razonable compartir con otros
las cargas y los beneficios en una sociedad que, a fin de cuentas, es un sistema de
cooperacin, y la capacidad de tomar inters en algo, no slo de obrar por inters15.

1.6 COLOMBIA: HACIA UNA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

Con la Constitucin de 1991 se fortalece -de manera formal- la democracia de

participacin, pasan de 60 los artculos que hablan de participacin, comenzando por el
prembulo y el artculo primero, extendindose por todo el texto constitucional. La
Constitucin menciona la participacin en lo poltico, en lo econmico, en lo social, en la
planeacin, en lo poblacional, en lo sectorial, etc.

La legislacin posterior que se ha encargado de desarrollar la Carta ha abordado

generosamente el tema de la participacin. Un gran nmero de las normas expedidas
recrean la participacin, conformando grupos y estableciendo momentos y formas para la
participacin.

La participacin se convierte en una caracterstica intrnseca de la democracia colombiana,

es decir, de acuerdo con el texto constitucional, no se podra hablar de democracia, sin que

15

CORTINA, Adela. Hasta un pueblo de demonios. Taurus. 1998. p. 62.

16

implcitamente no se estuviera hablando de participacin, y viceversa. Esta es la orientacin

del artculo primero de la Carta Poltica, cuando expresa: Colombia es un Estado social de
derecho, organizado en forma de repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus
entidades territoriales, democrtica, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la
dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la
prevalencia del inters general.

El artculo segundo le da a la participacin la categora de derecho fundamental que debe

ser promovido y protegido por el Estado, como un medio para el cumplimiento de sus
propios fines. Este artculo establece: Son fines esenciales del Estado: servir a la
comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Constitucin; facilitar la participacin de todos en
las decisiones que los afectan y en la vida econmica, poltica, administrativa y cultural de
la Nacin; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar
la convivencia pacfica y la vigencia de un orden justo.

El artculo tercero plantea la coexistencia de la democracia participativa y de la democracia

representativa como formas de expresin de la soberana del pueblo.

La soberana reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder pblico. El

pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los trminos que la
Constitucin establece.

El artculo cuarenta, cuando seala: Todo ciudadano tiene derecho a participar en la

conformacin, ejercicio y control del poder poltico, le da a la participacin la categora
de derecho poltico, permitiendo su ejercicio a travs de una serie de acciones como las de
elegir y ser elegido, constituir partidos polticos, revocar mandatos de los elegidos, tener

17

iniciativa en las corporaciones pblicas, interponer acciones pblicas, acceder a funciones y

cargos pblicos, etc.

El artculo noventa y cinco le impone a las personas y ciudadanos colombianos la

obligacin de participar en la vida poltica, cvica y comunitaria del pas. La participacin
no es simplemente una alternativa o una opcin, es un derecho, cuyo ejercicio es
obligatorio para los ciudadanos colombianos.

El artculo ciento tres define los mecanismos o formas a travs de las cuales se ejerce la
participacin poltica y le impone al Estado la obligacin de contribuir a la creacin,
promocin y capacitacin de grupos y asociaciones no gubernamentales que se conviertan
en instancias eficaces de participacin, control y vigilancia de la gestin pblica. El texto
del artculo mencionado es el siguiente: Son mecanismos de participacin del pueblo en
ejercicio de su soberana: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el
cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. La Ley los
reglamentar.

El Estado contribuir a la organizacin, promocin y capacitacin de las asociaciones

profesionales, cvicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benficas de utilidad comn no
gubernamentales, sin detrimento de su autonoma con el objeto de que constituyan
mecanismos democrticos de representacin en las diferentes instancias de participacin,
concertacin, control y vigilancia de la gestin pblica que se establezcan.

1.7 ALGUNOS DESARROLLOS LEGALES DE LA PARTICIPACIN

Los preceptos constitucionales relacionados con la participacin, fueron desarrollados

mediante las leyes 131 y 134 de 1994, ambas de carcter estatutario; sin embargo, es

18

preciso resaltar que para la consolidacin de una verdadera democracia participativa,

adems del ordenamiento legal, se requiere impulsar procesos de fortalecimiento de la
sociedad civil y de construir una cultura ciudadana de la participacin, ya que estos de dos
ltimos factores son los pilares de este modelo democrtico.

1.7.1 El voto programtico. La Ley 131 de 1994 reglamenta el voto programtico y lo

define como el mecanismo de participacin mediante el cual los ciudadanos que votan para
elegir gobernadores y alcaldes, imponen como mandato al elegido el cumplimiento del
programa de gobierno que haya presentado en la inscripcin de su candidatura.

En concordancia con lo anterior, el artculo 38 de la Ley 152 de 1994 -Por la cual se

establece la ley orgnica del Plan de Desarrollo- determina que las entidades territoriales
adoptarn un plan de desarrollo con el fin de garantizar el uso eficiente de los recursos y el
desempeo adecuado de sus funciones. El artculo 39 de la misma ley seala que el alcalde
o gobernador elegido ser responsable de la elaboracin del plan de desarrollo con base en
el programa de gobierno presentado al inscribirse como candidato.

1.7.2 Mecanismos de participacin. Mediante la Ley 134 de 1994 se dictaron normas

sobre mecanismos de participacin ciudadana, especficamente sobre iniciativa popular y
normativa, referendo, consulta popular de orden nacional, departamental y local,
revocatoria del mandato, plebiscito y cabildo abierto.

Es evidente que la aplicacin y eficacia de las formas de participacin ciudadana creadas

por la Carta Poltica de 1991 ha sido muy escasa, e igualmente es cierto, que slo un
reducido grupo de ciudadanos tiene adecuado conocimiento sobre las diversas alternativas
que tienen para convertirse verdaderos actores en las discusiones y decisiones de los
aspectos relacionados con el devenir social, econmico y poltico del pas, por lo cual se
requiere de un mayor esfuerzo de los diferentes sectores interesados en el tema.

19

2. LA PLANEACIN EN COLOMBIA

Si bien es cierto en el pas se han realizado diversos ejercicios de planeacin a lo largo de la

historia, se puede afirmar que la segunda mitad del siglo xx marca el inicio de un proceso
planificador cuya importancia apenas alcanza un reconocimiento constitucional con la
Carta Poltica de 1991, que institucionaliz y normaliz los planes de desarrollo tanto del
Estado Nacional como de los entes territoriales.

2.1

LOS PRIMEROS PASOS 1886 1936

Es comn referenciar la reforma constitucional de 1936 como el inicio de la intervencin

del Estado en la economa; en realidad, la Constitucin de 1886 ya contiene algunos
elementos propios del Estado interventor, como la sujecin del inters privado al inters
pblico y la imposibilidad de incluir en el presupuesto partidas que no correspondieran a
leyes preexistentes. Si bien es cierto, no se refiri puntualmente al tema de la planeacin, el
hecho de sujetar el gasto a unas orientaciones anteriores, sugiere una mnima programacin
del mismo.

Los inicios del siglo xx encontraron al pas en un lamentable estado de desorden poltico y
econmico, marcado por hechos que afectaron profundamente la vida nacional, como la
Guerra de los Mil Das (1899-1902) y la separacin de Panam en 1903. La Guerra de los
Mil Das dej al pas sumido en una gran crisis econmica, que slo empieza a dar
sntomas de recuperacin en 1904, cuando asume el poder el General Rafael Reyes, con
quien se inicia una etapa de pacificacin y convivencia poltica.

20

Reyes present al Congreso Nacional en octubre de 1904 el Programa Administrativo del

Gobierno, el cual pese a no ser acogido por el Congreso Nacional, puso en ejecucin
algunos de sus componentes en 1905, cuando convoc una Asamblea Nacional
Constituyente y clausur el Congreso. El programa de Reyes se orient a la construccin de
vas de comunicacin y sistemas de transporte, ya que consideraba que con ellos se
alentara un verdadero desarrollo econmico e industrial.

La intervencin del Estado en la economa se ve expresada en la Ley 4 de 1907 sobre

minas, que facult al Ministerio de Obras Pblicas y Fomento a inspeccionar las empresas
pblicas de conduccin y transporte de carga y pasajeros, y asegur para el Estado el
monopolio de las exportaciones de platino, paladio, iridio, rodio, osmio, rutenio y los
dems minerales radioactivos. Igualmente, es importante destacar en este perodo la
expedicin de la Ley 31 de 1907 sobre Estadsticas de la Nacin, ya que Reyes entenda la
importancia de los datos para el manejo de la poltica econmica.

En 1910 se adopt una reforma constitucional, que en materia econmica contena medidas
para promover un modelo de desarrollo sobre la base de no establecer trabas al sector
productivo de la economa. Se autoriz la libertad de empresa para la refinacin y
explotacin de petrleo y se elimin el monopolio estatal de extraccin y comercializacin
de sal marina. Estos hechos muestran una reorientacin del modelo econmico, abriendo
espacios para la inversin privada y extranjera en la actividad econmica del pas.

En los gobiernos de la segunda dcada no se generaron cambios importantes en materia de

planeacin y estructuracin del Estado. En este periodo se consolid una relativa y
transitoria paz poltica al cesar las guerras civiles de los dos partidos tradicionales. No
financiar un pie de fuerza extraordinario y estabilizar el proceso democrtico a partir de la
reforma constitucional de 1910 fueron los logros de los gobernantes de la poca.

21

El perodo del Presidente Carlos E. Restrepo (1910-1914) se caracteriz por un manejo

riguroso y probo de la hacienda pblica, con una clara orientacin librecambista. Al final
de este gobierno, el 6 de abril de 1914 se suscribi el Tratado Urrutia-Thomson, que
permiti la reconciliacin de Colombia con el Gobierno Americano por la separacin de
Panam.

La normalizacin de relaciones con los Estados Unidos facilit la reorientacin

del

comercio exterior, que hasta entonces haba sido prioritariamente con Europa; a partir de
1914 el intercambio con Estados Unidos se dinamiza, hecho que posteriormente cobra
importancia por la parlisis que se dio en el comercio con Europa con motivo de la Primera
Guerra Mundial.

El efecto de la Primera Guerra Mundial en la economa fue bastante negativo, se present

un incremento en el costo de vida, especialmente en los artculos de primera necesidad,
originado en los mayores precios de transportes martimos, combustibles y seguros. De otra
parte, el precio del caf se desplom y las minas de esmeraldas se paralizaron. Para
contrarrestar esta situacin el gobierno adopt una poltica fiscal rigurosa, que le permiti
sortear con xito las dificultades que se derivaron del conflicto.

En 1922, el pas empez a recibir por cuotas, la indemnizacin de 25 millones de dlares

que el Gobierno Americano reconoci por la separacin de Panam. Estos recursos se
invirtieron en la creacin del Banco de la Repblica y el Banco Agrcola Hipotecario y en
obras de infraestructura vial como ferrocarriles, cables areos, el Canal del Dique, el Puente
de Girardot y el Muelle de Buenaventura.

En 1923 con el concurso del experto norteamericano Edwin Walter Kemmerer, se

expidieron una serie de leyes que apuntaron a la consolidacin institucional del pas y a
sentar bases para su despegue industrial y econmico. Cabe mencionar entonces, las leyes

22

de creacin del Banco de la Repblica, de organizacin y control del sistema financiero y

de creacin de la Superintendencia Bancaria, de creacin de la Contralora General de la
Repblica y de regulacin del sistema de presupuestal. Esta reforma constituy un marco
institucional adecuado e importante para el avance del ordenamiento de la hacienda pblica
y para el despegue del sector financiero.

El crecimiento del aparato estatal colombiano se inici en 1923, con una espiral de
creacin de entidades y dependencias en todos los niveles de la administracin pblica,
que lleg a su punto mximo en 1990, cuando se inicia la reduccin del tamao del Estado,
en un proceso involutivo que an no culmina.

El Presidente Olaya Herrera promovi ante el legislador la expedicin de la ley 23 de

1931, mediante la cual se cre el Consejo Nacional de la Economa, con la funcin general
de solucionar el problema de la produccin y del consumo global y otras de carcter
especial, como establecer los aranceles de aduanas, regular los tratados de comercio, dictar
normas sobre comercio exterior, etc. La misma norma orden la creacin de consejos
departamentales de economa.

Slo mediante el decreto 777 del 3 de mayo de 1935 el Presidente Lpez Pumarejo
reglament el funcionamiento del Consejo, que tuvo un carcter mixto; estaba conformado
por el Presidente de la Repblica, quien lo presida, los ministros de Relaciones Exteriores,
Hacienda, Industria, Trabajo, Obras y los gerentes del Banco de la Repblica, Agrcola
Hipotecario y, por los gremios de la produccin, los presidentes de la Federacin Nacional
de Cafeteros, Cmara de Comercio, Sociedad de Agricultores y Federacin Nacional de
Industriales y Productores. Posteriormente se ampli con la presencia de los ministros de
Agricultura y Comercio y el Gerente de la Caja de Crdito Agrario, instituciones creadas
despus de 1931. Este cuerpo asesor y consultivo del gobierno se concibi como un espacio
de coordinacin de los sectores econmicos para buscar un equilibrio en su desarrollo.

23

Es importante anotar que para aquel entonces ya se haba conformado, por la ley 89 de
1928, el Consejo Nacional de Vas de Comunicacin, que despus de un largo trabajo de
planeacin de infraestructura logra que se expida en 1931 el Plan Nacional de Carreteras,
que fue aprobado en el Congreso por la ley 88 del 02 de julio. En 1931 es creado tambin el
Banco Central Hipotecario.

En este perodo se crearon instituciones de fomento como el Banco Agrcola Hipotecario, el

cual se encargara de otorgar crditos al sector agrcola y es origen de la Caja Agraria; por
otra parte, en 1923 surgi el monopolio de las loteras departamentales, disponindose en la
Ley 64 que el producto del juego se destinara exclusivamente a programas de asistencia
pblica.

2.2 LA CONSOLIDACIN DE LA INTERVENCIN 1936 1958

La reforma constitucional de 1936 -Acto Legislativo nmero 1 de 1936- promovida por el

Presidente Lpez Pumarejo, contiene elementos importantes para fortalecer la capacidad de
intervencin del Estado en aspectos sociales y econmicos de la vida nacional; le permiti
participar en la explotacin de industrias o empresas pblicas y privadas, con el fin de
racionalizar la distribucin y consumo de la riqueza y dar proteccin a los trabajadores. Se
reiter la preeminencia del inters pblico sobre el particular y estableci la funcin social
de la propiedad privada. Dentro de las funciones del Congreso se le asign la de Decretar
el plan de obras pblicas.

Al Presidente Lpez lo sucedi en 1938 Eduardo Santos, quien nombr como Ministro de
Hacienda a Carlos Lleras Restrepo,

que promovi

importantes iniciativas para el

desarrollo del pas; una de las primeras acciones fue la reforma del Consejo de la Economa
Nacional, creado por la Ley 23 de 1931, y que segn Lleras, no haba producido los frutos
esperados. La reforma se orient a hacer operativo este cuerpo asesor, modificando las

24

funciones de la Secretara para que se ocupara de actividades tcnicas, del estudio de

normas de carcter econmico y arancelario y de la evaluacin de la actividad econmica
extranjera.

Tambin promovi el Ministro Lleras la misin tcnica que en 1939 presidi Pierre
Grandchamp, Director de Catastro de Ginebra, para la creacin de la Seccin Nacional de
Catastro en el Ministerio de Hacienda y que con el tiempo se convirti en el Instituto
Agustn Codazzi. Con esta misin, a su vez se atendi una recomendacin que haba
formulado la segunda Misin Kemmerer en el sentido de hacer el levantamiento del
catastro nacional para fines tributarios.

En el mismo perodo se cre el Instituto de Crdito Territorial ICT- como entidad estatal
encargada de financiar vivienda para las clases populares, cumpliendo as la promesa
gubernamental de mejorar las condiciones de vida de la poblacin.

Le correspondi al Presidente Santos dirigir los destinos del pas en medio de la Segunda
Guerra Mundial, conflicto que afect severamente nuestra economa, especialmente por los
efectos que tuvo sobre las exportaciones de caf, que en aquel tiempo constituan el
rengln mayoritario de las exportaciones.

Para hacer frente a la incertidumbre que produjo la guerra en los empresarios privados y a
la carencia de inversin extranjera, la nica alternativa medianamente sostenible era la de
un gasto pblico fuerte en inversiones del Estado. Para incentivar la industria nacional se
cre, mediante el decreto 1157 de 1940, el Instituto de Fomento Industrial IFI- ...con el
fin de promover la fundacin de empresas que se dedicaran a la explotacin de industrias
bsicas y de primera transformacin de materias primas nacionales, que la iniciativa y el
capital particulares no hayan podido por s solos desarrollar. En la misma fecha de
creacin del IFI, con un crdito de $20 millones otorgado por el Banco de Repblica, el

25

Gobierno capitaliz la Caja Agraria con el fin de destinar estos recursos a crdito agrcola
de mediano y largo plazo. Luis Fernando Lpez sintetiza esta poltica indicando que El
mayor afn de la poca era, sin duda, que el Estado prestara todo su concurso al
crecimiento industrial y agrcola del pas, especialmente a travs de aportes de capital a las
entidades a oficiales de crdito para que stas a su vez dispusieran de recursos para
efectuar prstamos a los empresarios que buscaban consolidar sus nacientes exportaciones
productivas.16

2.2.1 Intervencionismo de estado en el Segundo Gobierno de Lpez. Para hacer frente

al proceso inflacionario que se present en el segundo mandato del Presidente Lpez, el
Gobierno convoc al Congreso a sesiones extraordinarias para tramitar un proyecto
intervencionista sin antecedentes en la historia del pas, conocido como el Plan
Econmico, que se convirti en la famosa Ley 7 de 1943. Era necesario intervenir la
economa ante el desmesurado aumento de los precios de productos de primera necesidad,
originado por el crecimiento de la base monetaria. Esta norma autoriz al gobierno para
luchar contra la especulacin, especialmente en el precio de los artculos de consumo
masivo; con asesora de expertos norteamericanos se expidi el decreto reglamentario 928
de 1943, mediante el cual se cre una Interventora de Precios, con facultades para
establecer precios mximos y mnimos, prevenir el acaparamiento de productos bsicos,
impedir la aprobacin de licencias de importacin o exportacin de productos que alterarn
la poltica de precios y establecer un juzgado para sancionar a los infractores de estas
medidas. Este organismo conducira posteriormente a la creacin de la Superintendencia de
Industria y Comercio y del Instituto Nacional de Abastecimiento -INA-, transformado
posteriormente en el IDEMA.

16

LPEZ GARAVITO, Luis Fernando. Pensamiento Econmico y Fiscal Colombiano. Universidad

Externado de Colombia. 2001, p. 254.

26

La mencionada Ley 7 orden la creacin de la Comisin de Defensa Econmica Nacional,

como organismo consultivo del gobierno en asuntos econmicos, financieros y fiscales y
autoriz la creacin de cooperativas para reducir el margen de intermediacin en la
comercializacin de productos bsicos.

2.2.2 Las reformas econmicas, sociales y de planeacin en la segunda

administracin de Lpez Pumarejo. Antes de su renuncia en 1945, el Presidente Lpez
Pumarejo tramit y obtuvo la aprobacin del Congreso de importantes iniciativas de
carcter social y econmico, como el Acto Legislativo No. 1 de febrero de 1945 y la Ley 6
de 1945.

El Acto Legislativo mencionado ampli el contenido de la intervencin econmica

adoptada en la reforma constitucional de 1936, buscando una proteccin al consumo y al
trabajo, como se desprende del siguiente texto El Estado puede intervenir por mandato de
la Ley en la explotacin de industrias o empresas pblicas y privadas, con el fin de
racionalizar la produccin, distribucin y consumo de las riquezas, o de dar al trabajador la
justa proteccin a que tiene derecho.17

La ley 6 cre un rgimen de prestaciones laborales, que reivindicaron derechos de los

trabajadores y pusieron a tono la legislacin laboral colombiana respecto de otras naciones.
Los beneficios laborales se refirieron a indemnizaciones por accidentes de trabajo,
pensiones, vacaciones, pensiones, asistencia mdica y gastos funerarios; la ley introdujo
normas para regular las relaciones colectivas de patronos y trabajadores como las
convenciones colectivas de trabajo y los conflictos laborales; en relacin con los empleados
estatales, cre la Caja de Previsin Social de los Empleados y Obreros Nacionales, que
posteriormente se convertira en la Caja Nacional de Previsin Social.

17

Acto Legislativo nmero 1 del 16 de febrero de 1945. Artculo 4.

27

La reforma constitucional de 1945 contiene dos artculos sobre planeacin de la economa

nacional: el artculo 7 le asign al Congreso Nacional la funcin de aprobar los planes y
programas sobre el fomento de la economa nacional y los planes y programas de todas las
obras pblicas, y el 2 decretar las obras pblicas que hayan de emprenderse o
continuarse, con arreglo a los planes y programas correspondientes.

Esta reforma moderniz la funcin legislativa, cre las comisiones permanentes y

estableci la aprobacin de los proyectos de ley en dos debates. A los tres das de
promulgadaa la reforma de la Carta, se expidi la Ley 5 del 19 de febrero de 1945,
contentiva del primer plan formal de direccin econmica adoptado por el Estado
colombiano.

En 1946 asumi el Gobierno Mariano Ospina Prez, en cuya administracin se dieron

algunos hechos importantes en el campo de la planeacin, como el proyecto de ley de
creacin del Departamento Administrativo de Planeacin y Servicios Tcnicos, propuesta
que slo se concret en 1958. Para el desarrollo de acciones de proteccin de la clase
trabajadora, se cre el Instituto de los Seguros Sociales, con la funcin de manejar los
aspectos relacionados con salud y pensiones de invalidez, vejez y muerte y en 1948 se cre
el Instituto de Parcelaciones, Colonizacin y Defensa Forestal, antecesor del Incora, del
Inderena y de las corporaciones regionales de desarrollo, en las acciones de reforma agraria
y manejo de recursos naturales.

En el gobierno de Ospina se dio un hecho significativo que marc en forma importante los
procesos planificadores de la segunda mitad del siglo xx, derivado de la invitacin que el
Presidente de la Repblica hizo al Banco Mundial para que visitara el pas y asignara un
cupo de crdito de acuerdo con los programas que real y tcnicamente fueran necesarios.
La misin estuvo presidida por Lauchlin Currie, cont con el aporte del experto en temas

28

fiscales Richard Musgrave y de otros 7 asesores norteamericanos; fue la primera misin de

planeacin adelantada por el Banco en Latinoamrica.

El plan de desarrollo formulado por la misin dirigida por Currie, se puede considerar
como el primero que se elabor con una metodologa tcnica, que incluy captulos sobre
diagnstico, objetivos, estrategias y fuentes de financiacin. Es preciso recordar que la
constitucin de 1945 haba consagrado la obligacin del Estado de elaborar planes de
fomento econmico, funcin que se reiter en la enmienda constitucional de 1968, pero que
slo se materializ en 1995, cuando el Presidente Samper present y obtuvo la aprobacin
del Congreso del plan de desarrollo denominado El Salto Social, dando cumplimiento al
precepto establecido en la constitucin de 1991.

El Profesor Currie, como fue conocido posteriormente, traz un camino definitivo para la
planeacin en Colombia, sus orientaciones nutrieron planes de desarrollo posteriores,
especialmente la propuesta de gobierno de Misael Pastrana Borrero, que condujo a una gran
dinmica en el sector de la construccin como estrategia para combatir el desempleo con el
uso de recursos del ahorro privado, iniciativa que se materializ con la creacin y puesta en
marcha del sistema de ahorro unidades de valor constante UPAC.

En los ltimos das de su gobierno, el Presidente Ospina cre mediante decreto 2586 del 3
de agosto de 1950 el Instituto Colombiano de Especializacin Tcnica en el Exterior,
conocido actualmente como ICETEX, como parte de una estrategia que consideraba la
educacin como factor determinante para el crecimiento econmico y el desarrollo social.

2.2.3 El Estado en la industria: ECOPETROL y Paz del Ro. En 1951, el gobierno de

Laureano Gmez reglament la reversin de la Concesin de Mares en Barrancabermeja,
explotacin iniciada en 1928 por la Tropical Oil, filial colombiana de la Standard Oil. Esta
reversin dio origen a la Empresa Colombiana de Petrleos, ECOPETROL, y con un

29

crdito de US$10 millones, se acometi la construccin de la Refinera de Barranca. En

este mismo ao, el Gobierno promovi la constitucin y financiacin de Aceras Paz del
Ro, empresa creada para la explotacin de las reservas probadas de hierro existentes en el
departamento de Boyac y financiada a travs de una sobretasa del 2.5% del impuesto de
renta o de la inversin sustitutiva del tributo mencionado que podan realizar los
contribuyentes.

2.2.4 El Consejo de Planeacin Econmica.

La reforma constitucional de 1945

estableci la obligacin de elaborar y aprobar planes de fomento econmico y social. El

Gobierno Nacional, mediante el decreto 389 de 1952 cre el Consejo Nacional de
Planeacin, reglamentado con el decreto 999 de abril de 1953, con el cual se le asignaron a
este cuerpo consultivo funciones detalladas en materia de asesora planificadora para la
direccin de la economa por parte del Estado.

Este Consejo, con responsabilidades tcnicas y operativas, es el antecedente directo del

Departamento Nacional de Planeacin, establecido en 1958 en el Gobierno de Lleras
Camargo. Las funciones que se le dieron al Consejo Nacional de Planificacin Econmica
fueron entre otras, las de analizar la evolucin de las variables macroeconmicas, estudiar y
coordinar los proyectos de inversin pblica, ser cuerpo consultor y asesor del Presidente
de la Repblica en materia econmica y colaborar con la presentacin de propuestas de
financiacin extranjera.

2.2.5 La planeacin econmica en el rgimen militar. En el gobierno del Presidente

Rojas Pinilla continuaron fortalecindose los procesos de planeacin iniciados en 1950; por
decreto firmado en 1954 se cre el Consejo Nacional de Economa y en el mismo ao se
contrat al jesuita francs Lois Marie Lebret, para que adelantara un trabajo de sntesis de
los documentos elaborados por el profesor Curie, aportndoles un enfoque humanista. El
gobierno orientaba la planeacin hacia polticas de favorecimiento de los sectores mas

30

desprotegidos de la sociedad, para lo cual se tomaron estadsticas muestrales de diferentes

sectores urbanos y rurales del pas. Adems de los trabajos de planeacin antes
mencionados, en 1958 el padre Lebret formul una propuesta de planeacin econmica
para Colombia. El gobierno militar contrat adems al consultor norteamericano David
Lillienthal, experto en planeacin regional, quien centr su labor en el Valle del Cauca, a
raz de la puesta en funcionamiento de la Central Hidroelctrica de Anchicay. Como
resultado de este trabajo se cre la Corporacin Regional de Desarrollo del Valle del
Cauca, conocida como CVC.

2.3 EL FRENTE NACIONAL Y LA PLANEACIN

El Frente Nacional se inici en 1958 con la presidencia de Alberto Lleras Camargo, quien
en el propio discurso de posesin anunci un rgimen de austeridad en el gasto pblico y la
necesidad de reducir la estructura de la administracin pblica, sin afectar su eficacia,
reconociendo al mismo tiempo la importancia que las instituciones estatales tenan en la
poca para la vida econmica del pas.

Para poner en ejecucin las reformas planteadas por el presidente Lleras, el Congreso
aprob la ley 19 de noviembre de 1958, mediante la cual se crearon el Consejo Nacional de
Poltica Econmica y Social CONPES- cuya secretara ejecutiva se asign al
Departamento Nacional de Planeacin y Servicios Tcnicos, organismo creado por la
misma ley. La creacin de estos dos organismos fue fundamental para darle estabilidad y
continuidad institucional al proceso planificador del pas, ya que se dejaron atrs las
misiones y grupos temporales de expertos que acompaaron los procesos de planeacin
desde 1923 y por otra parte, se empez a contar con un organismo tcnico de apoyo como
lo es el DNP.

31

Adicional a la creacin de los organismos antes mencionados, la ley 19 dispuso que en

todas las entidades pblicas deban funcionar oficinas de planeacin, para armonizar los
planes nacionales y sectoriales con los planes institucionales. Por ltimo, la norma en
mencin orden poner en ejecucin la carrera administrativa, para darle estabilidad a los
funcionarios y despolitizar el manejo de la planta de servidores del Estado.

El presidente Lleras en su mensaje al Congreso en julio de 1960, resaltaba los primeros

logros obtenidos con los instrumentos aportados por la ley 19 de 1958: (...) Hemos venido
poniendo en ejecucin el pensamiento de Congreso Nacional, traducido en la Ley 19 de
1958. Creados y reforzados con el concurso de expertos nacionales y extranjeros, y
particularmente de una misin de la CEPAL, los organismos de planeacin han venido
realizando trabajos que nos permiten hoy comprometer (...) en programas (...) de desarrollo
econmico y bienestar social, recursos previsibles (...) y acudir al crdito externo en las
mejores condiciones para obtenerlo. Simultneamente, hemos concluido una reforma
administrativa que coloca al aparato gubernamental (...) en las condiciones ms favorables
para desarrollar los planes propuestos. Hemos venido adelantando (...) el examen y la
evaluacin de los recursos con que puede contar el pas para un plan de desarrollo18.

En febrero de 1960, el Gobierno Nacional, con el aporte de las instancias de planeacin

creadas por la ley 19, present la Plataforma de Desarrollo Econmico y Bienestar
Social, como un plan estratgico conformado por el Plan General de Desarrollo
Econmico y el Plan Cuatrienal de Inversiones, en los cuales se plasmaba la poltica social
y econmica del gobierno y los recursos para su ejecucin; este esquema guarda similitud
con los componentes que estableci la Constitucin de 1991 para el Plan Nacional de
Desarrollo. En esta plataforma es importante resaltar el Programa de Sustitucin de

18

LLERAS CAMARGO, Alberto. Mensaje del Presidente de la Repblica al Congreso Nacional, 20 de julio

de 1960. D.O. N 30.291, p. 277 y ss. Citado por LPEZ GARAVITO, Luis Fernando. Pensamiento
Econmico y Fiscal Colombiano, p. 333.

32

Importaciones, el cual se enmarca en las orientaciones cepalinas de fortalecer el desarrollo

industrial de las pases latinoamericanos.

En 1959 triunfa la Revolucin Cubana y ante una posible difusin del comunismo en
Amrica Latina, en 1961 se realiz en Punta del Este una reunin de los mandatarios del
continente, que tendra como resultado un acuerdo de cooperacin entre Estados Unidos y
los pases Latinoamericanos que se denomin Alianza para el Progreso. Dentro de las
estrategias que quedaron sentadas en la Carta de Punta del Este se encontraba el
desarrollo social, la reforma agraria y la necesidad de someter las economas de estos pases
a un proceso de planeacin econmica.

Tal vez los cambios ms relevantes de este pacto internacional, protocolizado en la

Declaracin a los pueblos de Amrica, tienen que ver con: 1) la apertura de crdito
externo para el fomento econmico y mejoramiento social, cambiando la tesis de las
dcadas pasadas,

cuando el crdito externo slo financiaba lo econmico, 2)

reconocimiento de la necesidad de sustentar precios de productos bsicos de exportacin y

3) la aceptacin de programas radicales de reforma agraria integral y vivienda social rural y
urbana.

Se crea por entonces el Consejo Interamericano de Planificacin Econmica CIAP- que no

tarda en proponer la elaboracin de planes decenales para todos los pases, adems, se
inicia la campaa de la CEPAL, en cabeza de Ral Prebisch, que propende por un modelo
de sustitucin de importaciones en Amrica Latina, programa que identifica este perodo
econmico de nuestra Nacin y que domina por varios aos el panorama latinoamericano.

2.3.1 El Plan Decenal de 1961. Atendiendo los compromisos de Punta del Este, en 1961
se elabor un Plan General de Desarrollo a 10 aos, que permiti el ofrecimiento de
crditos externos por parte de los organismos multilaterales, quienes valoraron los objetivos

33

y estrategias de dicho plan. Este plan puede considerarse como un vano intento, ya que en
1963 el Gobierno del Presidente Valencia lo ignor totalmente.

Para afrontar la crisis econmica que se present en la primera mitad de los aos sesenta, el
Gobierno del Presidente Valencia tramit ante el Congreso un proyecto que se convirti en
la Ley 21 de 1963, con la cual se cre la Junta Monetaria: esta Junta asumi las funciones
de direccin de las polticas monetaria, cambiaria y crediticia que estaban en cabeza de la
Junta Directiva del Banco; la ley 21 cre el impuesto a las ventas (posteriormente
denominado el valor agregado IVA), otorg facultades al Presidente de la Repblica para
expedir normas con fuerza de ley que conjuraran la crisis cambiaria y fiscal imperante, lo
que permiti crear la Superintendencia de Comercio Exterior y la Junta de Comercio
Exterior, organismos que deban contribuir al manejo y control del rgimen cambiario que
estableciera la Junta Monetaria.

En el tercer perodo del Frente Nacional, el gobierno lo ejerci Carlos Lleras Restrepo,
quien denomin su mandato de la Transformacin Nacional. En este lapso la planeacin
no present avances significativos, a tal punto que no se cont con un plan de desarrollo
aprobado por el Congreso; los esfuerzos del gobierno se focalizaron en dos campos, el
rgimen cambiario y la reforma institucional.

Se expidi el rgimen de control de cambios mediante el decreto 444 de 1967, instrumento

que conform un sistema para el manejo y control de las operaciones de importaciones y
exportaciones y para el manejo de divisas y que fue reconocido como una de los grandes
aportes de este gobierno.

En el campo institucional se crearon y reestructuraron un nmero importante de entidades

pblicas del orden nacional, lo que origin un aumento en la participacin del Estado en el
PIB; se impuls la creacin de nuevos organismos y fondos pblicos, como el Fondo

34

Nacional del Ahorro, entidad oficial encargada de administrar las cesantas de los
empleados nacionales y de financiar crditos para vivienda; el Fondo Vial Nacional; el
Fondo Financiero Industrial y el Fondo Financiero Urbano. Se crearon adems la Cuenta
Especial de Cambios en el Banco de la Repblica y el sistema de retencin en la fuente
para que la administracin tributaria mejorara su flujo de fondos por recaudo del impuesto
de renta.

Adicionalmente, con la reforma constitucional y administrativa de 1968 se cre la

Comisin del Plan en el Congreso de la Repblica. Esta comisin tena las funciones de
discutir y aprobar el plan de desarrollo, las de vigilar la ejecucin del mismo y del gasto
pblico; estara conformada por un senador y un representante a la cmara por cada
departamento y dos adicionales por las intendencias y comisaras. La imposibilidad de
conciliar los intereses regionales y partidistas, arroj como consecuencia que esta comisin
nunca se conformara.

2.4 LOS PLANES DE DESARROLLO 1970 2006

En 1970 asume la presidencia Misael Pastrana Borrero para cumplir con el ltimo periodo
de gobierno del Frente Nacional y a partir de esta poca los gobernantes empiezan a
presentar planes por gobierno. Analicemos brevemente cada uno de ellos.

2.4.1 Las cuatro estrategias 1970 1974. El presidente Pastrana nombra a Roberto
Arenas Bonilla como director del DNP, quien a su vez incorpora como asesor a Lauchlin
Curie, despus de diez aos de haber escrito su

propuesta, que llam Operacin

Colombia. Acogiendo gran parte de los planteamientos de Curie se elabor el Plan de

Desarrollo del Gobierno Pastrana que se denomin Las cuatro estrategias.

35

Currie plante que era necesario identificar los sectores impulsadores o estratgicos que
contribuyeran al crecimiento de la economa. En trminos generales, se pensaba que la
clave para estimular el crecimiento global estaba en dinamizar sectores cuya expansin
pudiera independizarse de la demanda nacional y que a la vez tuvieran suficiente
concatenacin con ms sectores para que as sirvieran como efecto multiplicador,
caractersticas que presentaban los sectores exportadores y de construccin de vivienda
urbana. En ese orden de ideas, las cuatro estrategias fueron: i) Expansin de la industria
edificadora, ii) Fomento de las exportaciones, iii) Fomento de la produccin agropecuaria y
iv) Distribucin equitativa del ingreso.

Se destaca en este perodo la concrecin de la propuesta de expansin de la industria

constructora como estrategia para dinamizar otros sectores de la economa

simultneamente como alternativa para atacar el desempleo, que era uno de los mayores
problemas del pas. Se cre el sistema de valor constante UPAC- administrado por unas
nuevas entidades financieras denominadas Corporaciones de Ahorro y Vivienda, quienes
captaron ahorro del pblico asegurando el mantenimiento de su poder adquisitivo a travs
del reconocimiento de la correccin monetaria que pagaban ms

una tasa de inters

remuneratoria. Esta estrategia constituy un xito, ya que evidentemente se capt una masa
considerable de ahorro que apalanc la financiacin de crditos a constructores y
adquirientes de viviendas, lo cual permiti desde el sector de la construccin jalonar otros
sectores de la economa por un perodo de aproximadamente 20 aos.

2.4.2 Para cerrar la brecha 1974 1978. El plan de desarrollo del presidente Alfonso
Lpez Michelsen denominado Para Cerrar la Brecha buscaba atacar los problemas de
marginalizacin recurrente de mas del 50% de la poblacin colombiana. Este plan se
elabor sobre un diagnstico completo de la problemtica social del pas, en el cual se
ubica la desnutricin como detonante de otros problemas sociales, como los de salud,
educacin, vivienda, etc. Como eje de la estrategia para atacar la desnutricin se cre el
Programa Alimentario Nacional PAN- y se impuls el consumo masivo de Bienestarina.

36

En el sector agropecuario se cre el Programa de Desarrollo Rural Integrado DRI-, como

una alternativa innovadora para fortalecer y tecnificar el desarrollo agrario y rural.

En el gobierno de Lpez se presentaron dos situaciones paradjicas para la economa del

pas, de una parte, Colombia pas de exportador a importador de petrleo, lo cual
lgicamente afect la disponibilidad de reservas, sin embargo, nos vimos favorecidos por
las heladas ocurridas en Brasil que dispararon el precio del caf en los mercados
internacionales a niveles sin antecedentes, con repercusiones positivas para las reservas
internacionales.

Lpez bas igualmente el plan de desarrollo en el impulso a las exportaciones, para lo cual
se traz una estrategia de devaluacin gota a gota que favoreca a los exportadores en la
monetizacin de las divisas. Este modelo reemplaz al tradicional de sustitucin de
importaciones, que tanto en Colombia como en otros pases latinoamericanos demostr su
incapacidad para fortalecer el crecimiento econmico.

Al respecto, Rodrigo Botero Montoya, citado por Luis Fernando Lpez, expresa (...) Los
estudios empricos de distintas experiencias de desarrollo en el mundo confirman que el
modelo de sustitucin de importaciones conduce no slo al estancamiento econmico, sino,
adems, al empeoramiento de la distribucin del ingreso y a la inequidad social. Aquellos
pases que han originado su industrializacin hacia la promocin de exportaciones han
logrado en cambio, ms empleo y condiciones ms favorables de equidad social19.

19

BOTERO MONTOYA, Rodrigo. Memoria de Hacienda 1974-1978. Banco de la Repblica, Tomo I, p. 6 -

7.

37

2.4.3 Plan de Integracin Nacional PIN-, 1978 1982. El plan de desarrollo del
Presidente Turbay Ayala se orient al fortalecimiento de la inversin en la infraestructura
social y econmica del pas. Se gestaron megaproyectos como la explotacin de carbn en
la Guajira -Cerrejn-, la explotacin de nquel en Cerromatoso, la Represa del Guavio, la
autopista Bogot - Medelln y estudios para otros como la represa de Urr y el transporte
masivo de pasajeros, que permiti posteriormente la construccin del Metro de Medelln.
Este esfuerzo de inversin fue posible con un crecimiento de la deuda externa, que se
proyect cubrir con rendimientos de exportaciones que a la postre no se alcanzaron.

2.4.4 Cambio con equidad 1982 1986. El plan de gobierno del Presidente Betancur
denominado Cambio con equidad, tuvo como componente principal el programa de
vivienda sin cuota inicial, cuya ejecucin le fue encomendada al Instituto de Crdito
Territorial. Si bien es cierto este programa permiti dotar de vivienda a un importante
nmero de colombianos de las clases populares, tambin fue el principio del fin del
Inscredial, en razn a las deficiencias administrativas y financieras que en l se presentaron.

En este cuatrienio se continu con el Programa de Desarrollo Rural Integrado formulado

ocho aos atrs por el Presidente Lpez y complementariamente se dise el Plan Nacional
de Rehabilitacin PNR-, cuyo objetivo fue proporcionar condiciones de vida digna a los
desplazados por el conflicto. En este gobierno se incorpor por primera vez la poblacin
desplazada como sector prioritario para su atencin.

Es importante destacar como el plan de desarrollo Cambio con Equidad pas a un segundo
plano por razones de fuerza mayor, ya que en este perodo se presentaron hechos
calamitosos como el terremoto de Popayn, la avalancha que destruy Armero y otras
poblaciones de la zona del Nevado del Ruiz e igualmente tambin tuvo lugar la cruenta
toma al Palacio de Justicia. Estos tres hechos requirieron acciones especiales de gran

38

esfuerzo desde el punto de vista fiscal que impidieron el normal cumplimiento de los planes
del gobierno.

A los hechos mencionados anteriormente, es necesario agregar el esfuerzo del gobierno por
devolver la confianza en el sector financiero, afectado por la crisis de 1982, por lo que fue
necesario un aporte importante de recursos para darle estabilidad al sector; en este perodo
se cre el Fondo de Garantas de Instituciones Financieras FOGAFIN-, entidad que se
especializ en administrar y liquidar sociedades financieras con problemas de solvencia
como los bancos Tequendama, Colombia, de los Trabajadores y del Comercio.

En el sector de la educacin, la secundaria social y la universidad a distancia fueron

algunos de los programas bandera del Plan de Cambio con Equidad.

2.4.5 Plan de economa social 1986 1990. Barco plantea la lucha contra la pobreza
absoluta como uno de los vrtices de su plan, mostrando la necesidad de una verdadera
redistribucin de los ingresos nacionales de una manera ms equitativa. Adicionalmente, se
inicia la discusin sobre el agotamiento del modelo de sustitucin de importaciones y la
utilidad que tendra para el pas adoptar una nueva estrategia de desarrollo. Se plantea un
modelo de apertura de la economa, comenzando por un proceso de liberacin de
importaciones.

El gobierno se comprometi con un plan de modernizacin del Estado, meta que se

cumpli bsicamente mediante el traslado al sistema bancario de una serie de tareas que
cumplan oficinas de la DIAN en los diversos departamentos y municipios del pas;
adicionalmente, se expidi la ley 12 de 1986, que en concepto del ex-ministro de Hacienda
Alarcn Mantilla, constituye un paso fundamental hacia la descentralizacin poltica y
administrativa de la gestin pblica, mediante el fortalecimiento de los fiscos municipales y

39

la transferencia a los municipios de funciones que anteriormente desarrollaba el nivel

central.20.

La descentralizacin tuvo en este perodo un impulso muy importante, con la eleccin

popular de alcaldes establecida mediante el Acto de Reforma Constitucional No. 01 de
1986.

Con respecto a las finanzas pblicas se promovi la reforma y modernizacin del sistema
presupuestal o Ley 38 de 1989, introduciendo las siguientes innovaciones: creacin del
Consejo Superior de Poltica Fiscal CONFIS-, establecimiento de un sistema integral de
manejo presupuestal conformado por un plan financiero de mediano plazo y de un plan
operativo anual de inversiones coherentes con el programa macroeconmico, organizacin
del proceso de inversin pblica con base en la formacin de un banco de proyectos,
implementacin de una planeacin mensual de giros del Tesoro con el Programa Anual de
Caja PAC- y evaluacin y seguimiento de las empresas industriales y comerciales del
Estado.

A la administracin Barco se le reconoce como la iniciadora de los procesos de apertura

econmica y de privatizaciones que significan el desmonte del estado keynesiano y la
entrada al modelo neoliberal que hoy impera en el pas y en el contexto latinoamericano.

2.4.6 La revolucin pacfica 1990 1994. Sobre la base de un diagnstico que mostraba
a Colombia como un pas poco competitivo, cerrado, con rezago institucional y falta de
desarrollo en educacin, salud e infraestructura, se plante abiertamente el nuevo modelo

20

ALARCN MANTILLA, Luis Fernando. Memoria al Congreso Nacional, Ministerio de Hacienda y

Crdito Pblico, 1986-1987. p.5.

40

de apertura, que buscaba reconvertir la estructura de produccin en una mucho ms

competitiva, libre de subsidios, donde solo la calidad y el precio definen la presencia y
permanencia en los mercados internacionales.

El plan propuso reformas estructurales en el mercado de bienes, el mercado laboral y el

mercado de capitales. Se impulsa la infraestructura social -educativa, salud y nutricin,
vivienda, agua y alcantarillado- y la infraestructura fsica -plan vial de la apertura, red
frrea, adecuacin de tierras, ciencia y tecnologa y medio ambiente-; igualmente, el plan
propone un ajuste institucional y el desarrollo de la descentralizacin.

Es preciso aclarar que el modelo de planeacin econmica del Presidente Gaviria en sus
dos primeros aos estaba dirigido al crecimiento econmico exclusivamente. As se lo
impona su propuesta de apertura e internacionalizacin de la economa. En la segunda
parte de este periodo (1993-1994) se hizo nfasis en la poltica social, destacndose los
programas de cofinanciacin auspiciados con recursos de la Nacin para financiar obras
regionales a travs del DRI, Findeter, Fondo de Inversin Social (FIS), y el Fondo de
Solidaridad.

Las reformas en lo social y en lo econmico se posibilitaron con la expedicin de la

Constitucin Poltica de 1991 y fueron conocidas como el Revolcn Econmico. Las
principales disposiciones de carcter econmico y social son las siguientes: Reforma
Financiera (Ley 45 de 1990); Reformas tributarias de 1990 y 1992; Reforma de
endeudamiento (Ley 51 de 1990); Reforma cambiaria (Ley 9 de 1991), Reforma al
rgimen laboral y de previsin social (ley 50 de 1990 y ley 100 de 1993); Reforma al
Sistema Nacional de Vivienda (ley 3 de 1991) Reformas al comercio exterior y programa
de apertura econmica (Ley 7 de 1991 y ley 9 de 1991).

41

La normatividad expedida para el sector laboral se puede considerar como uno de los
hechos relevantes del gobierno Gaviria, se crearon los fondos de cesantas y pensiones y las
EPS, encargadas de prestar los servicios bsicos y complementarios de salud para los
trabajadores y su grupo familiar.

A lo anterior es preciso adicionar la reforma que la Constitucin le introdujo al Banco de la

Repblica, recomponiendo la conformacin de su Junta Directiva (Ley 34 de 1992) y
otorgndole funciones de direccin de las polticas monetaria, crediticia y cambiaria del
pas.

En 1990 la inflacin alcanz el nivel del 33%, que dej al pas al borde de una
hiperinflacin y que se convirti en tema de especial preocupacin para el gobierno y para
el Banco Emisor.

Con respecto a la modernizacin del sector pblico, el proceso de privatizacin que se

implement durante el Gobierno Gaviria, signific la adopcin de un modelo de Estado
ms pequeo y eficiente, para lo cual se implementaron planes de retiro compensado en
casi todos los organismos pblicos, que tocaron generalmente empleos de baja
remuneracin.

El modelo neoliberal de la administracin Gaviria condujo a un programa de

privatizaciones, especialmente en los sectores de servicios pblicos, bancario, de puertos y
de concesiones para el mantenimiento de carreteras y puentes.

El perodo Gaviria introdujo profundas transformaciones en los modelos institucionales y

econmicos del pas, de cara a asumir el nuevo milenio en condiciones de competitividad
en lo econmico y de equidad en lo social; sin embargo, su evaluacin despus de casi 10

42

aos de haber terminado este mandato, encuentra un pas con recesin, los ms altos ndices
de desempleo de la historia, mayores desigualdades en lo social y en lo econmico y con un
conflicto interno que no encuentra alternativas de solucin.

2.4.7 El Salto Social 1994 -1998.

El plan de desarrollo del Presidente Samper,

denominado El Salto Social tenia un enfoque de alto contenido social, que en buena parte
era opuesto a los planteamientos del plan del Gobierno anterior. El apoyo a la clase
trabajadora, a los informales y a los marginados eran temas centrales del plan.

La formacin de un nuevo ciudadano era el propsito del plan de desarrollo del presidente
Samper. El plan tena como estrategia importante el crecimiento del empleo (propuso la
creacin de un milln seiscientos mil empleos durante el perodo de gobierno);

se

comprometi a incrementar el promedio de aos de educacin, y a lograr un pacto de

productividad, precios y salarios para bajar la inflacin. El Salto Social propuso consolidar
gradualmente la apertura y generar procesos competitivos en la economa nacional.
Adicionalmente, hizo nfasis en asistencia a la poblacin pobre con programas como la
Red de Solidaridad Social; este Plan introdujo de manera formal la discusin sobre capital
social en el pas.

El alto dficit fiscal que se present en los aos 1995 y 1996 oblig al Gobierno a realizar
importantes recortes en la inversin pblica, a tramitar una reforma tributaria en 1995, con
cuyos recursos se financiaron algunas actividades de carcter social, como rgimen
subsidiado de salud, hogares comunitarios, vivienda social rural, subsidio de crdito para
pequeos productores, desarrollo rural, subsidio de servicios pblicos y masificacin del
gas natural, entre otros.

La administracin del presidente Samper realiz estudios orientados a reducir el dficit

fiscal y mejorar la democratizacin de las acciones y la dinmica del estrecho mercado de

43

capitales; no slo era necesario superar el dficit fiscal, tambin, en el corto plazo era
urgente romper dos tendencias alcistas: la tasa de inters y la inflacin.

Ante la grave crisis fiscal y la alta acumulacin de reservas internacionales, en enero de

1997 se decret la emergencia econmica, con los siguientes argumentos y propsitos: 1)
disminuir los efectos de un ingreso extraordinario de divisas y evitar la revaluacin del
peso frente al dlar, como consecuencia del exceso de moneda extranjera en el mercado
cambiario; 2) apoyar a los exportadores nacionales afectados por la menor tasa de cambio y
por el proceso inflacionario interno, que en 1996 alcanz un ndice del 21.6%, lo cual
afectaba su margen de competitividad en los mercados internacionales; y 3) recuperar el
nivel de recaudo de los ingresos corrientes de la nacin, producto del menor crecimiento
econmico registrado en 1996. En marzo de 1997 la Corte Constitucional declar
inexequible la emergencia econmica y el Gobierno tuvo que recurrir a medidas internas
para mantener el ritmo de crecimiento de los recursos provenientes de impuestos.

El Gobierno de Samper se desarroll en medio de una crisis poltica originada en el

sealamiento de ingresos de fondos provenientes del narcotrfico a la campaa que lo llev
a la presidencia, situacin que desvi la atencin del gobierno hacia mantener una
gobernabilidad mnima, desatendiendo temas importantes de su plan de desarrollo.

2.4.8 Cambio para construir la paz 1998 2002. El plan de Desarrollo del Gobierno de
Pastrana Arango se expidi mediante la Ley 508 de junio de 1999, sin embargo, la Corte
Constitucional declar inexequible esta ley por vicios en el trmite para su aprobacin. El
Procurador General de la Nacin, en concepto rendido en relacin con este proceso de
inconstitucionalidad, manifiesta que la aprobacin irreglamentaria de una ley equivale a su
no aprobacin. Visto lo anterior, se puede afirmar que en el Gobierno de Pastrana no existi
oficialmente plan de desarrollo.

44

Para subsanar parcialmente las dificultadas anteriormente indicadas, haciendo uso de

facultades constitucionales, se expidi el decreto 955 de 2000 por el cual se puso en
vigencia el Plan de Inversiones del perodo 1998-2000; es decir, solo se expidi la segunda
parte del plan de desarrollo.

El plan de desarrollo de Andrs Pastrana focaliz su inters en cuatro aspectos: la paz

como primera estrategia, de la que en documento de presentacin se dice es el meollo del
asunto, complementada con las estrategias de fortalecimiento del tejido social,
consolidacin del desarrollo y reactivacin de la produccin, teniendo como horizonte las
exportaciones y la competitividad regional.

El plan se fundamenta en un vnculo estrecho entre la paz y el desarrollo y al respecto

expresa: La nica forma de romper el nudo gordiano en el que parece haber cado el pas
en virtud del cual la violencia obstaculiza el desarrollo y la falta de ste impide la
superacin de aqulla es resolver ambos de manera participativa por medio de un proceso
que fortalezca la democracia.21 Considera que la violencia tiene races de orden
econmico, social y poltico, y en este mismo sentido plantea objetivos hacia la paz que
resuelvan la integralidad del problema. Con estos objetivos se busca:

a) Promover la produccin de riqueza y asegurar su distribucin equitativa, reduccin

significativa de las tasas de desempleo, eliminacin de la pobreza y la proteccin y
adecuado aprovechamiento del medio ambiente.

21

PRESIDENCIA DE LA REPBLICA, DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE

PLANEACIN. Plan Nacional de Desarrollo 1998-2000, Cambio para construir la paz , Tomo I. p. 28.

45

b) Ofrecer incentivos para la promocin social y econmica de la poblacin, en particular,

para la que se encuentra en condiciones de vulnerabilidad, por sus caractersticas
socioeconmicas, culturales, tnicas, territoriales, religiosas o de gnero.

c) Construir una cultura de paz, que valore la convivencia en solidaridad, la tolerancia y el

respeto por los derechos humanos, como base de la reconciliacin nacional.

d) Mejorar los criterios de equidad para la asignacin de recursos pblicos e igualmente

mejorar la eficiencia en la distribucin de los mismos.

En sntesis, los objetivos de la paz estaban relacionados con la satisfaccin de las

aspiraciones y necesidades ms sentidas de los colombianos en aspectos como el empleo, la
pobreza y la justicia social, presentando acciones tanto de corto como de largo plazo,
reconociendo al mismo tiempo la importancia de darle sostenibilidad a la cohesin social.

2.4.9 Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006: Hacia un Estado Comunitario. El Plan

de Desarrollo de cuatrienio 2002-2004 presentado por el gobierno del Presidente Uribe a
consideracin del Congreso y adoptado mediante Ley 812 del 26 de junio de 2003, busca
promover un Estado participativo que involucre a la ciudadana en la consecucin de sus
fines sociales; un Estado gerencial que invierta con eficiencia y austeridad los recursos
pblicos y un Estado descentralizado que privilegie la autonoma regional con
transparencia, responsabilidad poltica y participacin comunitaria.

Para alcanzar los propsitos anteriormente mencionados, El Plan Nacional de Desarrollo se

basa en cuatro objetivos esenciales:

46

1. Brindar seguridad democrtica, que asegure la viabilidad de la democracia y afiance la

legitimidad del Estado. Se buscar brindar seguridad y proteccin a todos los colombianos
sin distingo de color poltico, credo religioso, conviccin ideolgica o nivel
socioeconmico.

2. Impulsar el crecimiento econmico sostenible y la generacin de empleo bajo un

ambiente de estabilidad macroeconmica y de precios, garantizando la sostenibilidad de la
deuda pblica y un adecuado acceso de la economa colombiana en los mercados
financieros y de bienes y servicios internacionales.

3. Construir equidad social, mejorando la distribucin del ingreso y el crecimiento

econmico jalonado por el sector privado. Se buscar la consolidacin de un pas de
propietarios, que al mismo tiempo vincule al Estado en el gasto social eficiente y en la
proteccin a los sectores ms vulnerables de la sociedad.

4. Incrementar la transparencia y eficiencia del Estado, a travs de un rediseo de las

entidades, reformas transversales de fondo y una profundizacin de la descentralizacin.22

Seguridad

Democrtica.

El

primer

objetivo,

denominado

Seguridad

Democrtica constituye la parte novedosa, en razn a que privilegia un tema que no fue
prioritario para los gobiernos anteriores; los otros tres objetivos, es decir, los que se refieren
a crecimiento econmico y generacin de empleo, equidad social, y a transparencia y
eficiencia del Estado, no se pueden considerar como innovadores, ya que de una u otra
forma han hecho parte de todos los planes de desarrollo promulgados desde la Constitucin

22

Ley 812 de 2003, Artculo 1.

47

de 1991, quiz con denominaciones, matices y nfasis diferentes, pero en el fondo con los
mismos enfoques.

En el plan se afirma que la violencia ejercida por organizaciones criminales de diversa

ndole es el principal problema que afronta la sociedad colombiana y que la inseguridad es
el mayor obstculo para el crecimiento econmico y an ms, que constituye una amenaza
para la viabilidad de la Nacin. Bajo estas consideraciones, el objetivo denominado
seguridad democrtica busca atacar

dos problemas sensibles y estructurales de la

sociedad colombiana: el conflicto armado y el narcotrfico.

Para hacer frente al conflicto armado y al narcotrfico se plantean lo que podramos

denominar estrategias bsicas y estrategias complementarias. Las primeras y de mayor
nfasis, se refieren al fortalecimiento de la fuerza pblica y de la justicia, y otra, muy
cuestionada por diversos analistas, es la denominada

estrategia de promocin de la

cooperacin ciudadana, a travs de la cual se busca que los ciudadanos se conviertan en

un apoyo para la fuerza armada en el suministro de informacin, incentivando esta prctica
con estmulos econmicos y de otro orden, lo cual ya ha dado muestras de corrupcin y
riesgo para los actores implicados.

Adems del fortalecimiento de las fuerzas armadas y de la justicia, este objetivo tiene otros
componentes, como apoyo al desarrollo de zonas deprimidas y en conflicto y promocin y
proteccin de los derechos humanos y del Derecho Internacional Humanitario.

Crecimiento econmico sostenible y generacin de empleo. En el Documento

Bases del Plan de Desarrollo se afirma que desde la dcada anterior el pas viene mostrado un
tendencia decreciente en los indicadores econmicos y deterioro en los indicadores sociales.
Se refiere el documento a las tres causas que han tenido mayor incidencia en la cada del
crecimiento econmico: a) la intensificacin del conflicto armado, b) el desbalance de las

48

finanzas pblicas, y c) el deterioro de las condiciones externas (en particular, la volatilidad de

los flujos de capital y la cada en los trminos de intercambio). De estos tres factores, el
primero y el segundo son internos, y precisamente sobre ellos se deben ejercer acciones que
permitan recuperar la confianza y retornar a la senda de crecimiento econmico. As, la
estrategia de crecimiento del gobierno tiene dos pilares fundamentales: la recuperacin de la
seguridad y el ajuste de las finazas del Estado.23

Adicional a lo anterior, se plantea la necesidad de realizar acciones focalizadas de corto

plazo para contribuir a la reactivacin econmica, en los sectores de construccin, minero
(incluido el de hidrocarburos), de servicios pblicos, de transporte y de telecomunicaciones,
buscando simultneamente atraer

la inversin extranjera y superar el rezago en

infraestructura tecnolgica que constituye un obstculo para el crecimiento econmico. Al

unsono, el gobierno plantea la necesidad de impulsar una insercin ordenada de la
economa nacional en la economa mundial y la importancia de un gran impuso a la
formacin del capital humano, como estrategias que contribuyan al crecimiento econmico
sostenible y la generacin de empleo.

Construir equidad social. En el plan de Desarrollo se reconoce el deterioro

creciente de la calidad de vida de un gran nmero de colombianos, lo que se evidencia con

el aumento en las tasas de pobreza y

desempleo, la disminucin en la dinmica de

cobertura en salud y el crecimiento de la desercin escolar, para citar algunos de los

indicadores ms representativos; mientras que paradjicamente, en la dcada de los 90 el
gasto social paso del 8% del PIB en 1991 al 13% en 1999.

23

PRESIDENCIA DE LA REPBLICA. Bases del Plan de Desarrollo 2002-2006. Documento que hace

parte del Plan de Desarrollo, preparado en colaboracin con el Departamento Nacional de Planeacin.

49

Para revertir esta problemtica, el Gobierno plantea una estrategia de tres puntos: a)
aumentar la eficiencia del gasto social para que los mayores recursos se traduzcan en
mejores resultados; b) mejorar la focalizacin del gasto para que los recursos lleguen a los
ms necesitados; y c) consolidar un sistema de proteccin y asistencia social para mitigar
los efectos negativos del ajuste fiscal y la volatilidad macroeconmica. Contempla
asimismo, aumentar la inversin en algunos sectores claves, manteniendo el precepto de
eficiencia en el gasto social.

Reconociendo que ha existido un desequilibrio en el desarrollo, el gobierno se compromete

a cerrar brechas, entre ricos y pobres, entre la ciudad y el campo, entre hombres y mujeres,
entre regiones, entre generaciones y grupos tnicos. Este desequilibrio, afirma el Plan,
puede conducir a la inestabilidad social.

Para el desarrollo de las estrategia generales mencionadas anteriormente, el Plan incluye

programas especficos, como la revolucin educativa, con aumento significativo en la
cobertura y mejoramiento de la calidad; aumentos sustanciales en el aseguramiento en
salud, con programas de nutricin y salud pblica; manejo social del campo, incluyendo la
proteccin al campesino; impulso a la microempresa y a la economa solidaria; y esquemas
de capitalismo social para el manejo del os servicios pblicos.

Incrementar la transparencia y eficiencia del Estado. El plan de Desarrollo

presenta un panorama desolador del Estado, con un crecimiento exagerado del gasto
pblico sin los mejores resultados sociales, lo cual ha ocasionado prdida de confianza de
la sociedad

en relacin con la capacidad del Estado para atender sus necesidades ms

apremiantes. Seala que la corrupcin, la politiquera y la ineficiencia son las causantes de

esta crisis e igualmente indica que la descentralizacin no ha rendido los frutos esperados.

50

Para superar esta situacin, el Plan presenta tres estrategias: a) reforma a la administracin
pblica; b) reforma a las relaciones interregionales; y c) reordenamiento del territorio del
pas.

La reforma de la administracin pblica comprende programas como el rediseo de las

instituciones,

incluyendo

eliminaciones, recomposicin

de

plantas

de

personal,

normatividad para regular el presupuesto, la contratacin pblica y la carrera

administrativa, polticas y acciones para la defensa jurdica del Estado. Con estas reformas
se aspira a conseguir un Estado ms eficiente, transparente y cercano los intereses de la
sociedad.

Con relacin a las relaciones interregionales y al reordenamiento territorial , el Plan es muy

parco, frente a lo primero menciona la profundizacin de la descentralizacin, la promocin
de mecanismos de participacin ciudadana y el fortalecimiento de la capacidad fiscal y de
gestin de las regiones como los componentes e esta estrategia y del reordenamiento
territorial se limita a decir que se debe orientar hacia un Estado Comunitario, es decir, en
trminos del Plan, un

Estado

gerencial, un Estado participativo y un Estado

descentralizado.

2.4.10 Concepto del Consejo Nacional de Planeacin sobre el Plan Nacional de

Desarrollo 2002-2006: Hacia un Estado Comunitario. En cumplimiento de la funcin
constitucional de emitir concepto sobre el Plan Nacional de Desarrollo, el Consejo
Nacional de Planeacin CNP-, se pronunci sobre el propsito fundamental de construir
un Estado comunitario y sobre los cuatro objetivos especficos del mismo.

En relacin con el Estado Comunitario, el Consejo considera que la concepcin de Estado

Comunitario contenida en el Plan es muy limitada, plantea que en un Estado Comunitario la
participacin va ms all de involucrar a los ciudadanos en la consecucin de los fines

51

sociales del Estado; que debe propiciar, ante todo, la participacin ciudadana en la toma de
decisiones polticas, la posibilidad real de agenciar y vigilar el proceso de aplicacin de
tales decisiones, el derecho a expresar una opinin formada libremente y la posibilidad real
de disfrutar con dignidad la vida. 24

Subyace en el documento del Consejo una concepcin amplia de democracia, acogiendo el

planteamiento de Sartori,25 quien seala: El trmino democracia desde siempre ha
indicado una entidad poltica, una forma de Estado y de gobierno, y as ha permanecido
como la acepcin primaria del trmino. Sin embargo, hoy tambin hablamos de democracia
social y de democracia econmica. De la democracia social dice el autor mencionado,
revela una sociedad cuyos ethos exige a sus propios miembros, verse y tratarse
socialmente como iguales. En relacin con la democracia econmica, expresa que esta
procura la eliminacin de extremos de pobreza y riqueza y en consecuencia, busca una
redistribucin de la riqueza como estrategia para el bienestar generalizado.

En la definicin de Estado Comunitario contenida en el Plan Nacional de Desarrollo, la

comunidad participa, es decir, es una democracia entendida en el sentido restrictivo y
tradicional del trmino; para el Consejo de Planeacin, la comunidad debe participar,
construir y disfrutar, lo que implica una concepcin de democracia amplia e integradora de
lo poltico, lo econmico y lo social; evidentemente son dos enfoques marcadamente
diferentes.

24

CONSEJO NACIONAL DE PLANEACIN. Colombia se pronuncia sobre el Plan Nacional de Desarrollo

Hacia un Estado Comunitario 2002-2006. 2003.

25

SARTORI, Op. cit., p. 5.

52

Si bien es cierto el CNP se pronunci sobre los 105 compromisos del proyecto del Plan, los
puntos centrales de sus observaciones son los siguientes:

Seguridad democrtica. El documento Bases del Plan define la seguridad democrtica como
el ejercicio de una autoridad efectiva que sigue las reglas, contiene y disuade a los violentos
y est comprometida con el respeto a los derechos humanos, el pluralismo poltico y la
participacin nacional26.

El Consejo Nacional de Planeacin observa que en la definicin del documento en

referencia, los violentos aparecen como nicos actores de violencia, y en consecuencia, la
seguridad democrtica se circunscribe a ellos. Para el Consejo, la seguridad implica ante
todo, la constitucin de un colectivo poltico, de un Estado legtimo, que garantice la
dignidad de la vida como valor intrnseco para todo ser humano 27.

Plantea el CNP que sera ms afortunado y coherente hablar de Seguridad Integral, en la

cual el derecho a la vida no es slo una circunstancia biolgica, sino que incluye la
disponibilidad de los medios necesarios para realizarse en condiciones propias de la
dignidad humana. El derecho a la vida expresa el Consejo, se vincula estrechamente con el
derecho al trabajo, a la educacin, a la seguridad social, a la propiedad y al medio ambiente
sano, entre otras. La obligacin positiva del Estado por la proteccin de la vida se extiende
al compromiso directo con la subsistencia digna, adecuada y libre de sus asociados..

26

PRESIDENCIA DE LA REPBLICA, DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIN. Bases del

Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006: Hacia un Estado Comunitario. Bogot. 2002, p.25.

27

CONSEJO NACIONAL DE PLANEACIN. Colombia se pronuncia sobre el Plan Nacional de Desarrollo

Hacia un Estado Comunitario 2002-2006

53

Impulso del crecimiento econmico sostenible y de la generacin de empleo. Con relacin

a este objetivo, el Consejo expres que el Plan carece de integralidad, en razn a que algunas
polticas econmicas, como las derivadas de los acuerdos con el Fondo Monetario
Internacional y las que hacen parte de las reformas pensional y tributaria, no se integraron al
Plan. Al respecto, el Consejo sugiere que tales medidas se hagan explcitas en el Plan, en
particular en relacin con sus metas y sus implicaciones para el crecimiento econmico y la
equidad social en el cuatrienio28.

Respecto del crecimiento econmico, el CNP expres que si bien es cierto el bienestar de
una nacin est determinado en buena medida por el crecimiento econmico de largo plazo,
no basta con el crecimiento para eliminar la pobreza; es necesario variar la distribucin del
ingreso, de lo contrario el ritmo de reduccin de pobreza sera bastante lento.

Reconoce el Consejo que el Plan propone estimular la participacin privada en sectores

estratgicos, pero que no identifica estos sectores y menos la estrategia de esta
participacin; igualmente indica que la economa colombiana debe tener un enfoque
regional y no slo sectorial, de tal forma que el nuevo modelo econmico se sustente en las
actividades locales que generen regin y a partir de las regiones se genere Nacin.

Acerca del empleo, el Consejo se refiere a tres aspectos: a) sugiere que el Banco de la
Repblica podra intervenir con medidas de carcter monetario que adems de apuntar al
control de la inflacin contribuyan a la generacin de empleo; b) plantea que el Sena y las
entidades estatales que apoyan las Mipymes, fomenten la economa solidaria y administren
el subsidio de desempleo, privilegien a los beneficiarios que decidan incubar empresas,
organizarse en cooperativas de trabajo asociado u opten por otras formas asociativas de

28

Ibid., p. 39.

54

trabajo y c) propone revisar la poltica de subsidio al desempleo para que no sea una
solucin transitoria, sino una contribucin a la generacin de empleo estable y permanente.

Construir equidad social. El Consejo Nacional de Planeacin manifiesta que en las ltimas
dcadas no ha existido un compromiso real de los gobiernos para superar las desigualdades
que afectan a la sociedad colombiana y que por el contrario, se ha profundizado la pobreza y
hoy son ms evidentes los signos de desigualdad en la distribucin del ingreso y la riqueza.
Afirma que en el Plan de Desarrollo del Gobierno de Uribe subsisten deficiencias en este
sentido, ya que pareciera entenderse la equidad social exclusivamente como un problema de
subsidios y no como un problema de inclusin social.

En el documento Bases del Plan se hace un intento de diagnstico de los principales

problemas que afectan el pas, pero en el Plan no se presenta una estrategia integral que
apunte a la construccin de una sociedad con equidad social, es as como se tocan de
manera aislada temas que son centrales para este propsito, como la economa solidaria; el
manejo social del campo, capitalismo social en servicios pblicos, desarrollo de Mipymes,
seguridad alimentaria y revolucin educativa, entre otros.

El CNP formula una serie de recomendaciones sobre lo que considera temas centrales
relacionados con la equidad, como educacin, seguridad social, economa solidaria, manejo
social del campo, capitalismo social en servicios pblicos, desarrollo de las Mipymes,
calidad de vida urbana, mitigacin y prevencin de riesgos naturales y sobre acciones hacia
grupos vulnerables y desprotegidos de la poblacin, como la mujer, la juventud, ancianos,
indigentes, poblacin con discapacidad, poblacin desplazada, y minoras tnicas.

Eficiencia y transparencia del Estado. El Consejo expresa su acuerdo con el contenido del
Plan en el sentido de sealar la corrupcin, el clientelismo y la politiquera como los tres
fenmenos que contribuyen a lesionar la legitimidad del Estado colombiano; sin embargo,

55

anota que las diversas reformas y acciones planteadas por el gobierno para contrarrestar estos
flagelos no apuntan a la solucin integral de esta problemtica.

Es preciso advertir que simultneamente con la discusin del Plan Nacional de Desarrollo
se debatan en el Congreso tanto la reforma poltica como el referendo.

En opinin del CNP, la reforma poltica no le da salida a dos grandes frustraciones de los
colombianos como el derecho a disentir y el ejercicio de la oposicin, derechos que segn
el CNP son extraos al devenir poltico colombiano, con lo cual se lesiona profundamente
la legitimidad del Estado.

La reforma poltica no contempla o lo hace de manera muy dbil, temas fundamentales

como el sistema electoral, la financiacin de la poltica, el estatuto de la oposicin y la
independencia de la Comisin Nacional de Televisin.

Adicional a la reforma poltica incompleta, el CNP observa debilidades para incentivar el

fortalecimiento de la sociedad civil y el sector privado como estrategias para hacer el
transito al Estado Comunitario.

El CNP seala que el objetivo de construir Estado Comunitario se podra ver frustrado, si
no se llenan los vacos de la reforma poltica, as como los que se identifican en la poltica
de participacin de la sociedad civil. Menciona que la participacin no se puede
circunscribir a la democracia local; requiere que se fortalezca en otros niveles y a travs de
una mayor variedad de mecanismos. Se deben introducir reformas a algunos mecanismos
de participacin que no han mostrado avances en su aplicacin, como los cabildos abiertos,
la revocatoria del mandato, las audiencias pblicas, o el derecho de la ciudadana a la
informacin.

56

Descentralizacin y desarrollo territorial. El CNP seala los principales problemas que

presenta la descentralizacin, entre los que destaca los siguientes: la duplicidad de funciones
entre los diferentes niveles del Estado, la ausencia de aplicacin de los principios de
coordinacin, subsidiaridad y complementariedad establecidos en el artculo 288 de la
Constitucin Poltica, el dficit marcado que presentan los entes territoriales y el entorno
econmico.

Se reconoce la existencia de un compromiso de profundizar la descentralizacin, sin

embargo se observa la ausencia de estrategias para lograr este propsito. Se manifiesta la
preocupacin por la no expedicin de la Ley de Ordenamiento Territorial, que
indudablemente constituye

un elemento importante para generar condiciones que

dinamizando y fortaleciendo el desarrollo regional contribuyan a la consolidacin del

Estado nacional.

2.5 APORTES Y LIMITACIONES DE LA PLANEACIN EN COLOMBIA

2.5.1 La influencia ideolgica.

A lo largo del siglo XX la planeacin ha tenido

influencias de diversas fuentes. Para empezar, las reformas del veintitrs son en gran parte
el resultado de los condicionamientos del gobierno de los Estados Unidos para entregar
recursos de compensacin por Panam. En segundo lugar, es indudable que la planeacin
que se promovi del ao treinta en adelante estuvo influenciada por las polticas propuestas
por Keynes en el mundo para reactivar las economas, especialmente por el New Deal. Es
curioso igualmente encontrar como el modelo de planeacin de este perodo tambin se
nutri con el pensamiento socialista, especialmente se toman como referentes los conocidos
planes indicativos quinquenales adelantados por Yugoslavia y la Unin Sovitica. Es ms,
tal vez en estos esquemas est la gnesis de la planeacin participativa. Los textos de la
poca mostraban como El mismo concepto de planificacin implica que la sociedad tenga

57

el derecho y el deber de decidir, mediante un acto colectivo, lo que conviene en su conjunto

y hacer que tal decisin obligue a todos los individuos29.

La Corte Constitucional en las consideraciones que hace en la Sentencia C-557/2000

relacionada con unas demandas de inconstitucionalidad presentadas contra la Ley que
adopta el Plan de Desarrollo del Gobierno Pastrana, reconoce la importancia de la
planeacin en el modelo de Estado social de derecho que adopta nuestra Constitucin
Poltica y determina que existe una clara relacin de antecedente entre este modelo de
Estado y el del Estado de bienestar, en el cual la planeacin desempe un papel
igualmente importante: El arquetipo de Estado que propone la Constitucin que nos rige,
incluye como piedra angular de la funcin pblica el concepto de planificacin econmica
y social, concebida como el instrumento ms importante para el manejo econmico pblico.
En efecto, el Estado social de derecho busca lograr la orientacin de la poltica
administrativa hacia la satisfaccin de las necesidades bsicas de la poblacin, con miras a
lograr la efectividad de los derechos, tendencia que no es casual y que no aparece
inusitadamente en nuestro Derecho Constitucional a partir de la Carta de 1991, sino que
responde a una larga historia de transformaciones institucionales ocurridas no slo en
nuestro orden jurdico fundamental, sino tambin en el de las principales democracias
constitucionales del mundo.

Ya desde los albores del siglo xx aparece en el pensamiento poltico colombiano la nocin
de Estado Bienestar, segn la cual corresponde al poder pblico garantizar la satisfaccin
de las demandas sociales respecto de una amplia gama de necesidades bsicas colectivas

29

CARR, E. The Societ Impact on the Vestern World, citado por NAPOLEONI, Claudio. Diccionario de

Economa Poltica. Ediciones Castilla 1982. p. 1307.

58

como la salud, el trabajo, la educacin, la alimentacin, la seguridad, el adecuado

suministro de los servicios pblicos, etc30.

Ratificando la importancia de la planeacin y los vnculos del Estado social de derecho con
Estado de bienestar, la misma Sentencia agrega: Desde la reforma constitucional de 1936
aparecieron entre nosotros la intervencin del Estado en la economa y, posteriormente la
funcin planificadora en el mismo sector, las cuales se constituyeron en la respuesta
jurdica apropiada para hacer posible el cumplimiento de las nuevas responsabilidades
asignadas al Estado31 .

A finales de los cincuenta y principios de los sesenta, viene toda la influencia de la CEPAL
en su enfoque de sustitucin de importaciones, esquema adoptado por este organismo como
propuesta para el desarrollo de los pases de Amrica Latina; los planes decenales fueron
casi que una condicin de la Comisin para todos los pases de la regin.

A finales de los ochenta se celebra en Washington la famosa reunin que modifica los
planteamientos de las polticas para la regin; los pases de Amrica Latina adoptan lo que
se conocera ms tarde como el Consenso de Washington, que consista en una serie de
medidas de ajuste econmico e institucional con el fin de liberar la economa de la
inversin del Estado y darle ms peso al mercado como regulador.

Polticas como el establecimiento de una disciplina fiscal rgida, la unificacin de las tasas
de cambio, las aperturas comerciales y financieras, as como las reformas tributarias que
ampliaban la base y los procesos de enajenacin de activos, caracterizaron las agendas

30

CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-557/2000.

31

Ibid. p.

59

econmicas y los planes de desarrollo de los gobiernos de Amrica Latina durante toda la
dcada del noventa. Los planes de desarrollo estn marcados por las tendencias ideolgicas
dominantes del perodo al cual corresponden.

2.5.2 Las caractersticas de la planeacin. El modelo de planeacin en Colombia ha

sido centralista, incluso aos despus de haberse dado el proceso de descentralizacin, an
conservamos un esquema donde las decisiones se toman desde un organismo centralizado,
la ejecucin en parte es descentralizada pero est supeditada a una norma que ordena
porcentajes y sectores de inversin32. La planeacin siempre ha sido un ejercicio tcnico
con sesgos economicistas, se ha consolidado la economa como la nica ciencia que es
capaz de concebir el desarrollo y es a travs de los supuestos de comportamiento
econmico que se disean las polticas y se toman decisiones.

La funcin de planeacin ha estado desligada de la funcin de presupuesto, al esquema

tcnico contenido en el plan se contrapone el esquema poltico de discusin y aprobacin
del presupuesto, a esto se suma la disparidad en la representacin poltica, regional y
sectorial en el Congreso. Por ms que exista un plan equitativo en la distribucin del gasto,
los grupos polticos, regiones y sectores con mayor representacin en el parlamento
terminan llevando para sus representados las partidas ms importantes sin que estos
necesariamente sean los grupos, regiones o sectores prioritarios para la inversin. De otra
parte, la planeacin ha estado desligada de la ejecucin, en el plan se concentran una serie
de polticas y orientaciones pero en la mayora de las veces la gestin del gobierno no
corresponde del todo con las polticas propuestas.

Otra caracterstica de la planeacin en Colombia es que ha carecido de una visin de largo

plazo, los planes slo miran el horizonte del respectivo gobierno y su concepto de

32

Ley 60 de 1993.

60

desarrollo se limita a cuatro aos. La falta de coordinacin entre lo nacional, lo sectorial y

la regional ha sido otra de las falencias.

Es desalentador reconocer que la planeacin en Colombia no ha dado muchos resultados en

lo que tiene que ver con la redistribucin del ingreso o la reduccin de los niveles de
pobreza, tal vez la miopa unidimensional que ha tenido la planeacin ha sido la causa, la
exclusin del anlisis social y de la participacin pueden ser tambin los responsables de
los pobres resultados que han arrojado los planes.

El papel de la planeacin debe replantearse, en parte, a eso se dedicar el capitulo cuatro de

este trabajo, pero ya hace eco, en el mundo acadmico por lo menos, la necesidad de darle
un nuevo rol al modelo de planeacin y su interrelacin con otras dimensiones de la
dinmica social que lleve al desarrollo.

De este tema se han ocupado autores como Cesar Vallejo Meja33, quien plantea que el
desarrollo de un pas no es atribuible exclusivamente a la planeacin; es ms el resultado de
la dinmica social, econmica y poltica de toda una nacin, apoyada en cimientos
conformados en el largo plazo, como la cultura nacional, la estabilidad social, la solidez
econmica y la madurez poltica, y del esfuerzo y la actividad de todos los agentes que,
condicionados por esos cimientos actan en un contexto influenciado por variables externas
e internas del pas. Esos agente son: el sector privado, principalmente en la actividad
econmica; los individuos y la comunidad como sujetos del mandato poltico y de las
relaciones sociales; y el sector pblico o aparato estatal, ente subsidiario, coordinador y

33

VALLEJO MEJA, Cesar. La planeacin en Colombia: Una Reflexin General. En: CONSEJERA

PRESIDENCIAL PARA LA MODERNIZACIN DEL ESTADO Y

ASOCIACIN COLOMBIANA

PARA LA MODERNIZACIN DEL ESTADO. Gerencia Pblica en Colombia. Bogot, 1994. p. 112-113.

61

promotor del desarrollo, que cumple funciones insustituibles de inters general, que estn
ms all del inters particular y que son indispensables para que los dems agentes puedan
cumplir con su papel en una dinmica que converja en direccin del progreso.

Despus de este recorrido analtico por la planeacin en Colombia, en el prximo captulo

nos centraremos en analizar el esquema de planeacin planteado por la Constitucin de
1991, as como los resultados obtenidos hasta ahora.

62

3. LA PLANEACIN A PARTIR DE LA CONSTITUCIN DE 1991

Son muchos los comentarios que han surgido al modelo de planeacin propuesto por la
nueva Constitucin. En este captulo se describe el esquema que concibe la Constitucin y
que desarrolla la ley del plan, tanto para la planeacin a nivel nacional como territorial y
sectorial.

3.1 LA PLANEACIN EN LA ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE

Es importante traer a colacin algunas de las discusiones y propuestas que se dieron en la

Asamblea Nacional Constituyente de 1991 en lo que tiene que ver con el proceso de
planeacin y sus actores.

En la Asamblea, el tema de la problemtica regional fue discutido por la comisin nmero

dos. Esta comisin el 10 de abril de 1991 discuti la ponencia del constituyente Eduardo
Espinoza, la cual contena el siguiente texto:

Art. 3. El Estado tendr la obligacin de adaptar mecanismos de planeacin que garanticen

el desarrollo equilibrado entre las diferentes entidades territoriales, mediante la
concertacin econmica y social entre las diferentes regiones, fuerzas sociales y polticas y
del gobierno, a travs del la creacin del Sistema Nacional de Planeacin, integrado por el
consejo nacional, regional, departamental, distrital y municipal de planeacin y
concertacin para el desarrollo econmico y social, en los cuales tendr participacin la
comunidad, las organizaciones gremiales y sindicales y lgicamente, las corporaciones
correspondientes.

63

Art. 3. (sic) El plan nacional de desarrollo econmico y social, elaborado concertadamente

por Consejo Nacional de Planeacin, con la asesora tcnica del Departamento Nacional de
Planeacin, para ser aprobado por el Congreso, estar conformado por una parte general y
por otra parte programtica.

La comisin quinta, que se encarg de los temas econmicos, abord el tema de la

planeacin en mayo de 1991. La propuesta de articulado sobre el tema de la planeacin fue
elaborada por los constituyentes Mariano Ospina, Germn Rojas y Alvaro Cala.

La primera propuesta reza as:

Art. 2. El Estado intervendr mediante un sistema de planeacin democrtica, integral,

estratgica, actualizada y concertada con la iniciativa privada a fin de activar y racionalizar
el desarrollo fsico, econmico y social de la Nacin.

Art. 3. La planeacin debe ser participativa con la intervencin activa a todo nivel de los
entes territoriales y locales y las organizaciones sociales.

Art. 4. Habr un Consejo Nacional de Planeacin integrado con representantes del

Gobierno Nacional, las instancias de la administracin relacionada con la materia, los
niveles de divisin territorial, y la Rama Legislativa y Jurisdiccional, con voz y voto, y con
participacin de los sectores que representan la iniciativa de los particulares en el trabajo, la
produccin, la ciencia, la cultura y los organismos no gubernamentales.

64

Art. 6. El Presidente de la Repblica presentar al rgano Legislativo el Plan Nacional

acordado con el Consejo Nacional de Planeacin, dentro de los cien primeros das de su
perodo.

La propuesta del constituyente Cala es coincidente con esta primera ponencia, hace
referencia al Plan Nacional de Desarrollo y al Consejo Nacional de Planeacin,
conformado por una sala gremial y otra regional, esta segunda estara integrada por los
consejos territoriales de planeacin.

Pero ms all del articulado, las comisiones discutieron sobre la pertinencia de un modelo
de planeacin para Colombia. Los constituyentes sustentaban que a pesar de las
afirmaciones que sostenan que la planeacin era un ejercicio obsoleto, el pas requera un
rgimen econmico de libertad con intervencin del Estado.

3.2 LA PLANEACIN EN EL TEXTO DE LA CONSTITUCIN

La versin definitiva qued plasmada en el texto constitucional dentro del Titulo XII Del
rgimen econmico y de la hacienda pblica, Captulo 2 De los planes de desarrollo del
artculo 339 al 344. Posteriormente, parte de estos artculos son reglamentados por la ley
152 de 1994.

3.3 EL PROCESO DE PLANEACIN EN LO NACIONAL: EL PLAN NACIONAL

DE DESARROLLO

El Artculo 339 de la Constitucin establece: Habr un Plan Nacional de Desarrollo

conformado por una parte general y un plan nacional de inversiones de las entidades

65

pblicas del orden nacional. En la parte general se sealarn los propsitos y los objetivos
nacionales de largo plazo, las metas y las prioridades de la accin estatal a mediano plazo
y las estrategias y orientaciones de la poltica econmica, social y ambiental que sern
adoptadas por el gobierno. El plan de inversiones pblicas contendr los presupuestos
plurianuales de los principales programas y proyectos de inversin pblica nacional y la
especificacin de los recursos financieros requeridos para su ejecucin.34

El plan est divido en dos partes: una parte general y un plan de inversiones. De acuerdo
con la ley, en la parte general deben estar contenidos los objetivos y las metas nacionales y
sectoriales de la accin estatal a mediano y largo plazo. La parte general tambin debe
especificar las estrategias y polticas en materia econmica, social y ambiental que guiarn la
accin del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido. La ley adems
seala que en esta parte del plan se deben definir las formas, medios e instrumentos de
vinculacin y armonizacin de la planeacin nacional con la planeacin sectorial, regional,
departamental, municipal, distrital y de las entidades territoriales indgenas.

Por otro lado, el plan de inversiones debe contener la proyeccin de los recursos
financieros disponibles para su ejecucin; la descripcin de los principales programas y
subprogramas, con indicacin de sus objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales
y los proyectos prioritarios de inversin; los presupuestos plurianuales mediante los cuales
se proyectarn los costos de los programas ms importantes de inversin pblica
contemplados en la parte general y la especificacin de los mecanismos idneos para su
ejecucin.

Para efecto de dar claridad al trmino presupuestos plurianuales, el artculo 7 de la Ley

152 los define as: Se entiende por presupuestos plurianuales la proyeccin de los costos y

34

CONSTITUCIN POLTICA DE COLOMBIA. Artculo 339.

66

fuentes de financiamiento de los principales programas y proyectos de inversin pblica,

cuando stos requieran para su ejecucin ms de una vigencia fiscal.

Cuando en un sector o sectores de inversin pblica se hubiere iniciado la ejecucin de

proyectos de largo plazo, antes de iniciarse otros, se procurar que los primeros tengan
garantizada la financiacin hasta su culminacin.

Los dos planes que han sido tramitados bajo este esquema El Salto Social y Cambio para
Construir la Paz- son tcnicamente ms coherentes y operativos gracias a la estructura que
ordena la Constitucin y la Ley.

3.4 ELABORACIN DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO

El Artculo 341 de la Constitucin, determina que el gobierno elaborar el Plan Nacional de

Desarrollo con participacin activa de las autoridades de planeacin de las entidades
territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura, para posteriormente someterlo al
concepto del Consejo Nacional de Planeacin. La Constitucin establece un plazo de seis
meses a partir de la posesin del Presidente de la Repblica para someter el Plan al trmite
de anlisis y aprobacin en el Congreso.

3.4.1 Propuesta del gobierno. La ley 152 expresa que desde el mismo momento en que
resulte electo, el Presidente de la Repblica deber proceder a la elaboracin del Plan de
Desarrollo, para esto contar con el apoyo administrativo, tcnico y de informacin de
todas las dependencias de la administracin y en particular de las autoridades de
planeacin. Una vez se haya posesionado, el Presidente de la Repblica debe liderar la
elaboracin del plan a travs del Director del Departamento Nacional de Planeacin; en
este proceso adicionalmente deben participar los ministerios, las entidades territoriales, las

67

regiones administrativas y de planificacin que se organicen en desarrollo del Artculo 306

de la Constitucin y el Consejo Superior de la Judicatura a travs de la Sala Administrativa.

Una vez exista una propuesta de plan, el director del DNP debe presentarla ante el
CONPES, ya sea de forma integral o por elementos o componentes y adicionalmente, el
plan de inversiones debe contar con un concepto previo del CONFIS. Despus de las
discusiones respectivas, el CONPES debe aprobar un documento consolidado. La Ley
establece que para esta aprobacin se realizar un CONPES ampliado que incluya al
CONPES social, a cinco gobernadores, cinco alcaldes y al Presidente del Consejo Superior
de la Judicatura.

3.4.2 Concepto del Consejo Nacional de Planeacin.

El Artculo 341 de la

Constitucin Poltica establece que el Plan Nacional de Desarrollo debe ser sometido al
concepto del Consejo Nacional de Planeacin. Para esto, la ley establece que el proyecto de
plan como documento consolidado, ser presentado por el Presidente de la Repblica al
Consejo a mas tardar el 15 de noviembre. El Consejo debe organizar un amplio debate a
nivel nacional para anlisis y discusin del plan, luego de este ejercicio el Consejo est en
la obligacin de presentar un concepto sobre el plan y formular las recomendaciones que
considere convenientes, antes del 10 de enero del siguiente ao. De no contar con el
concepto del Consejo para esta fecha, el gobierno considerar surtido este requisito. El 15
de noviembre el Presidente de la Repblica enviar al Congreso copia del proyecto del Plan
de Desarrollo.

3.4.3 Presentacin al Congreso y aprobacin del Plan. Una vez recibida la opinin del
Consejo, el CONPES efectuar las enmiendas que considere pertinentes, para que el
Gobierno a travs del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, presente el proyecto
definitivo del Plan de Desarrollo a consideracin del Congreso antes del 7 de febrero, para
lo cual lo convocar a sesiones extraordinarias.

68

El proyecto del Plan Nacional de Desarrollo se le dar primer debate en las comisiones de
asuntos econmicos de ambas cmaras en sesin conjunta, en un trmino improrrogable de
cuarenta y cinco das. Con base en el informe rendido en el primer debate, se discutir y
decidir en segundo debate, en sesin plenaria de cada una de las cmaras, en un trmino
improrrogable de cuarenta y cinco das. As las cosas, el Congreso en conjunto tiene un
plazo de noventa das para el trmite del Plan Nacional de Desarrollo.

Durante la discusin del plan el Congreso podr en cualquier momento introducir

modificaciones al Plan de Inversiones Pblicas, siempre y cuando se mantenga el equilibrio
financiero. Para las modificaciones o la inclusin de nuevos programas o proyectos de
inversin, se requerir aprobacin por escrito del Gobierno Nacional por conducto del
Ministro de Hacienda y Crdito Pblico. La Ley tambin establece que en cualquier
momento durante el trmite legislativo, el Gobierno Nacional podr introducir
modificaciones a cualquiera de las partes del Plan Nacional de Desarrollo.

En caso determinado de que el

Congreso Nacional no apruebe el Plan Nacional de

Inversiones Pblicas en el plazo correspondiente tres meses- el gobierno podr poner en

vigencia mediante decreto con fuerza de ley, el proyecto presentado por ste.

3.5

PROCESO DE ELABORACIN DE LOS PLANES EN LAS ENTIDADES

TERRITORIALES

El Artculo 339 de la Constitucin Poltica establece que las entidades territoriales deben
elaborar y adoptar de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional, planes de
desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeo
adecuado de las funciones que les han sido asignadas por la Constitucin y la ley.

69

Los planes de las entidades territoriales estarn conformados por una parte estratgica y un
plan de inversiones de mediano y corto plazo. Este contenido lo ratifica la Ley 152, que
adicionalmente faculta a las Asambleas Departamentales y a los Concejos Distritales y
Municipales para reglamentar el contenido y alcance de los planes en el marco de la
Constitucin, de la ley orgnica de planeacin y de las competencias, recursos y
responsabilidades que correspondan a cada ente territorial.

En relacin con los planes de desarrollo de las entidades territoriales indgenas, la ley
faculta las autoridades de estas entidades para definir los alcances y los procedimientos
para su elaboracin, aprobacin, ejecucin, evaluacin y seguimiento, de acuerdo con los
usos y costumbres de estos territorios, atendiendo los principios generales de la ley de
planeacin. Estos planes se deben articular con los procesos presupuestales, de tal manera
que se logre la coordinacin y concertacin de la planeacin con las autoridades de las
dems entidades territoriales y con la Nacin.

3.5.1 Elaboracin. El proceso de elaboracin de los planes de desarrollo de las entidades

territoriales es muy similar al establecido para el orden nacional. La ley del plan establece
que una vez elegido el Alcalde o Gobernador, impartir las orientaciones para la
elaboracin del plan teniendo en cuenta el programa de gobierno presentado al inscribirse
como candidato. Las dependencias del departamento o municipio y en particular las
autoridades y organismos de planeacin, le prestarn a los mandatarios electos y a las
personas que estos designen para el efecto, todo el apoyo administrativo, tcnico y de
informacin que sea necesario para la elaboracin del plan.

El Alcalde o Gobernador, presentar por conducto del secretario de planeacin o jefe de la

oficina que haga sus veces en la respectiva entidad territorial, a consideracin del Consejo
de Gobierno o el cuerpo que haga sus veces, el proyecto del Plan en forma integral o por
elementos o componentes del mismo. Dicho Consejo de Gobierno consolidar el

70

documento que contenga la totalidad de las partes del Plan, dentro de los dos (2) meses
siguientes a la posesin del respectivo Alcalde o Gobernador conforme a la Constitucin
Poltica y las disposiciones de la ley orgnica de planeacin. El Consejo de Gobierno
cumple en el nivel territorial funciones equivalentes a las que corresponden al CONPES en
el nivel nacional.

Simultneamente a la presentacin del proyecto de plan a consideracin del Consejo de

Gobierno o el cuerpo consultivo que haga sus veces, la respectiva administracin territorial
convocar a constituirse al Consejo Territorial de Planeacin, en el caso que este consejo ya
exista la convocatoria debe ser para su reestructuracin.

3.5.2 Concepto del Consejo Territorial de Planeacin. El proyecto de plan debe ser
presentado por el Alcalde o Gobernador a consideracin del respectivo Consejo Territorial
de Planeacin, a ms tardar dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha de su posesin.
El Consejo tiene la funcin de servir de foro de la sociedad civil para la discusin y anlisis
del plan y debe rendir concepto y formular recomendaciones; el Consejo cuenta con un mes
para adelantar esta labor. En el mismo momento que el plan es puesto a consideracin del
consejo, copia de este debe ser enviado a la Corporacin Pblica - Concejo o Asamblea -.

Si transcurre el mes sin que el Consejo se pronuncie, se entender como surtido este
tramite. Tanto los Consejos Territoriales

de Planeacin, como los Concejos y las

Asambleas, verificarn la correspondencia de los planes con los programas de gobierno que
hayan sido registrados al momento de la inscripcin como candidato por el Alcalde o
Gobernador electo.

3.5.3 Aprobacin. Los Planes sern sometidos a la consideracin de la Asamblea o

Concejo dentro de los primeros cuatro (4) meses del respectivo perodo del Gobernador o
del Alcalde para su aprobacin. La Asamblea o Concejo deber decidir sobre los Planes

71

dentro del mes siguiente a su presentacin y si transcurriere ese lapso sin adoptar decisin
alguna, el Gobernador o el Alcalde podr adoptarlo mediante decreto. Las modificaciones
que pretendan efectuar las corporaciones de eleccin popular a los planes de desarrollo,
deben contar con la aceptacin previa del Gobernador o Alcalde.

En el cuadro No. 1 se resume el proceso de elaboracin y aprobacin del Plan Nacional de

Desarrollo y en el cuadro No. 2 se presenta el mismo proceso para los entes territoriales.

72

Cuadro 1. Proceso de elaboracin y aprobacin del Plan Nacional de Desarrollo

Agosto 07 a Noviembre 15

Noviembre 15 a Enero 10

Enero 10 a Febrero 07

Tres meses contados desde el

07 de Febrero

Gobierno Nacional

Consejo Nacional de Planeacin

Gobierno Nacional

Congreso de la Repblica

primera Discusin nacional de la Correcciones y ajustes al Discusin y aprobacin

propuesta del Plan Nacional
versin del Plan Nacional
Plan teniendo en cuenta
definitiva
del
Plan
de Desarrollo.
de Desarrollo.
el concepto del Consejo
Nacional de Desarrollo.

Elaboracin

de

Nacional de Planeacin.

reestructuracin

o Emitir concepto
proyecto
del

Consejo

de

Conformacin

Nacional

sobre

el
Presentacin del Plan al
Congreso

Planeacin

para

aprobacin definitiva

73

su

Cuadro 5. Proceso de elaboracin y aprobacin de los planes de desarrollo de los entes territoriales

Primer y segundo mes

Tercer mes

Cuarto mes

Quinto mes

Gobierno territorial

Consejo Territorial de

Gobierno Territorial

Asamblea Departamental o

Planeacin

Consejo Municipal

Elaboracin de la primera Discusin de la propuesta Correcciones y ajustes al Discusin y aprobacin

versin

del

Plan

de

del Plan de Desarrollo.

Desarrollo.
Emitir concepto sobre el
Conformacin

reestructuracin

del

Consejo

de

Territorial

Plan teniendo en cuenta el

definitiva

concepto del Consejo de

Departamental, Distrital o

Planeacin.

Municipal de Desarrollo.

proyecto.
Presentacin del Plan a la
corporacin

Planeacin.

para

aprobacin definitiva.

74

su

del

Plan

3.6 AUTORIDADES E INSTANCIAS DE PLANEACIN

La Ley 152 divide los actores que intervienen en el proceso de planeacin en dos:
Autoridades e instancias. En ese orden de ideas, a nivel nacional las autoridades de
planeacin son: i) El Presidente de la Repblica; ii) el Consejo Nacional de Poltica
Econmica y Social CONPES- y el CONPES social; iii) el Departamento Nacional de
Planeacin, que ejercer la secretara del CONPES y asimismo desarrollar las
orientaciones de planeacin impartidas por el Presidente de la Repblica; iv) el Ministerio
de Hacienda y Crdito Pblico; v) los dems ministerios y departamentos administrativos.

A su vez la Ley define como instancias de planeacin a nivel nacional al Congreso de la

Repblica y al Consejo Nacional de Planeacin.

3.7 EL CONSEJO NACIONAL DE PLANEACIN, UNA EXPRESIN DE LA

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

El Consejo Nacional de Planeacin es el organismo creado por la Constitucin para

posibilitar la participacin de los distintos sectores de la sociedad en la discusin y anlisis
del plan Nacional de Desarrollo,

con anterioridad a su estudio y aprobacin en el

Congreso. Como se vio al principio de este captulo, el Consejo fue tema fundamental
desde la concepcin misma del nuevo esquema de planeacin para el pas. Este Consejo
tiene carcter consultivo y su actividad principal consiste en propiciar escenarios para la
discusin y evaluacin del Plan Nacional de Desarrollo. El concepto del Consejo es
entregado al Gobierno Nacional, quien est en libertad de acogerlo total o parcialmente.

El Artculo 340 de la Constitucin establece lo siguiente: Habr un Consejo Nacional de

Planeacin integrado por representantes de las entidades territoriales y de los sectores

75

econmicos, sociales, ecolgicos, comunitarios y culturales. El Consejo tendr carcter

consultivo y servir de foro para la discusin del Plan Nacional de Desarrollo.

Los miembros del Consejo Nacional sern designados por el Presidente de la Repblica de
listas que presenten las autoridades y las organizaciones de las entidades y sectores a que se
refiere el inciso anterior, quienes debern estar o haber estado vinculados a dichas
actividades. Su perodo ser de ocho aos y cada cuatro se renovar parcialmente en la
forma que establezca la ley.

En las entidades territoriales habr tambin consejos territoriales de planeacin segn lo

determine la ley.

El Consejo Nacional y los consejos territoriales de planeacin constituyen el Sistema

Nacional de Planeacin.

3.7.1 Convocatoria y designacin de los miembros.

El Consejo Nacional de

Planeacin, como instancia de representacin de la sociedad civil y de los entes

territoriales, est conformado por tres grupos diferenciados as:

Sectores. Cuatro (4) en representacin de los sectores econmicos: organizaciones

jurdicamente reconocidas que agremien y asocien a los industriales, los productores

agrarios, el comercio, las entidades financieras y aseguradoras, microempresarios y las
empresas o entidades de prestacin de servicios.

76

Cuatro (4) en representacin de los sectores sociales: organizaciones jurdicamente

reconocidas que agremien o asocien a los profesionales, campesinos, empleados, obreros,
trabajadores independientes e informales.

Dos (2) en representacin del sector educativo y cultural: agremiaciones nacionales

jurdicamente reconocidas de las universidades, las organizaciones jurdicamente
reconocidas que agrupen a nivel nacional instituciones de educacin primaria y secundaria
de carcter pblico o privado, las organizaciones nacionales legalmente constituidas cuyo
objeto sea el desarrollo cientfico, tcnico o cultural y las organizaciones que agrupen a
nivel nacional los estudiantes universitarios.

Uno (1) en representacin del sector ecolgico: organizaciones jurdicamente reconocidas

cuyo objeto sea la proteccin y defensa de los recursos naturales y del medio ambiente.

Uno (1) en representacin del sector comunitario: agremiaciones nacionales, de

asociaciones comunitarias con personera jurdica.

Grupos poblacionales. Uno (1) en representacin de los pueblos indgenas, uno

(1) en representacin de las comunidades afrocolombianas, uno (1) en representacin de las

comunidades isleas raizales del Archipilago de San Andrs Providencia y Santa Catalina,
dos (2) en representacin de las mujeres.

Entidades Territoriales. Cinco (5) gobernadores, cuatro (4) alcaldes, cuatro (4) en

representacin de las provincias que llegaren a conformarse.

77

Los miembros del Consejo son designados de ternas que estas organizaciones presenten al
Presidente de la Repblica. La designacin es por ocho aos, sin embargo la mitad del Consejo
se renueva cada cuatro aos.

3.7.2

Calidades y funciones.

Las normas exigen algunos requisitos mnimos para la

postulacin de las ternas. Por ejemplo, el estar o haber estado vinculado a las actividades del
respectivo sector o territorio y poseer conocimientos tcnicos o experiencia en los asuntos del
sector o regin que se trate; tener el respaldo de las organizaciones del sector; aceptar la
postulacin y comprometerse a representar el sector, grupo poblacional o regin, en caso de ser
designado como consejero.

Funciones. El Consejo Nacional de Planeacin tiene entre otras funciones las siguientes:

a. Analizar y discutir el proyecto del Plan Nacional de Desarrollo que le presente el Presidente
de la Repblica.

b. Organizar y coordinar una amplia discusin nacional sobre el proyecto del Plan Nacional de
Desarrollo, mediante la organizacin de reuniones nacionales y regionales con los Consejos
Territoriales de Planeacin.

c. Absolver las consultas que sobre el Plan Nacional de Desarrollo formule el Gobierno
Nacional o las dems autoridades de planeacin durante la discusin del proyecto del plan.

d. Formular recomendaciones a las dems autoridades y organismos de planeacin sobre el

contenido y forma del Plan.

e. Conceptuar sobre el proyecto del Plan de Desarrollo elaborado por el gobierno.

78

3.8 CONSEJOS TERRITORIALES DE PLANEACIN

Como se ya se cit, el artculo 340 de la Constitucin adems de crear el Consejo Nacional,

crea consejos de planeacin en todas las entidades territoriales. La conformacin de los
Consejos Territoriales de Planeacin es similar a la conformacin del Nacional pero con las
organizaciones de sociedad civil que acten dentro del mbito territorial.

Los Consejos Territoriales de Planeacin del orden departamental, distrital o municipal,

estarn integrados por las personas que designe el Gobernador o el Alcalde de las ternas
que presenten las correspondientes autoridades y organizaciones, de acuerdo con la
composicin que definan las Asambleas o Concejos, segn el caso.

Las funciones de los Consejos Territoriales de Planeacin se orientan a garantizar la

planeacin participativa dentro del respectivo ente territorial. Vale la pena destacar que
adems de las funciones que tienen los consejos de planeacin en relacin con los planes de
desarrollo, con la expedicin de la ley 388 de 1997 los proyecto de planes o esquemas de
ordenamiento territorial deben ser discutidos en los consejos de planeacin y estos deben
emitir concepto sobre los POT como requisito indispensable para proceder a su discusin
en los Concejos municipales y distritales.

El Consejo Consultivo de Planificacin de los territorios indgenas, estar integrado por las
autoridades indgenas tradicionales y por representantes de todos los sectores de las
comunidades, designados por el Consejo Indgena Territorial, de ternas que presenten cada
uno de los sectores de las comunidades o sus organizaciones.

79

3.9 EJECUCIN Y EVALUACIN

Como se ha visto, la norma es amplia en la reglamentacin del proceso de elaboracin de

los planes, sin embargo, salvo algunas indicaciones de carcter general, omiti introducir
elementos y medidas coercitivas que aseguren la ejecucin de los planes. Esto, si bien es
cierto puede ser positivo, ya que permite la creatividad de los ejecutantes, tambin puede
ser la causa de que los planes se queden en simples documentos, como ha ocurrido en
muchos casos.

La Constitucin establece que la evaluacin de los planes de desarrollo debe ser adelantada
por las mismas autoridades de planeacin; sin embargo, esta funcin no se ha cumplido por
razones de diverso orden, especialmente por falta de reglamentacin y por el poco inters
de los entes planificadores.

80

4. PLANEACIN INTEGRAL DEL DESARROLLO BASADA EN LA

PLANEACIN PARTICIPATIVA

En este captulo se abordar el tema de la planeacin participativa como un complemento,

que desde la democracia participativa, se hace a la planeacin tcnica, se adelantar un
anlisis de los resultados, restricciones y alcances que ha tenido en Colombia; luego se
integrar como condicin necesaria a un nuevo esquema de planeacin que debe abordar
niveles y sectores, as como diferentes alcances en el tiempo. Se revisar el nuevo papel de
los actores y tambin se relacionar la planeacin participativa con el tema de la equidad y
se plantea como un instrumento til para el desarrollo social.

4.1 QU ES LA PLANEACIN PARTICIPATIVA?

La planeacin participativa, adems de ser un proceso es un espacio de conflictocooperacin donde se involucran el mayor nmero de actores e intereses posibles35. En
esta corta definicin hay por lo menos cuatro aspectos que vale la pena profundizar.

La planeacin participativa es un proceso porque consiste en seguir una serie de pasos para
hacer un planteamiento, una propuesta, escribir un proyecto o elaborar un plan de
desarrollo. Como quiera que es un proceso con participacin, no se limita a una lectura
desde lo tcnico, sino que involucra varias formas de aproximacin a la realidad. Es un
proceso no lineal, en la medida que la intervencin de grupos o sectores y sus respectivos
intereses, pueden cambiar de manera significativa el tratamiento de los temas y de las
propuestas que se estn elaborando; adicionalmente en el proceso de planeacin

35

FORERO, CARDONA Y CRDOBA, Op. cit., p. 24.

81

participativa se conocen los insumos y entradas pero del proceso mismo dependen los
resultados y eso se ignora inicialmente, en esa medida es un proceso no trivial*.

La planeacin participativa como espacio se presenta como un lugar donde pueden

concurrir intereses diversos para ser discutidos, concertados y priorizados. En ese orden de
ideas, la planeacin participativa como espacio desborda los lugares tradicionales de la
planeacin como la oficina, para ubicarse en diversos nuevos espacios como el taller, la
asamblea, el cabildo, la organizacin social, etc., con la lgica intromisin de los nuevos
actores.

Pero la pregunta siguiente sera por qu es un espacio de conflicto-cooperacin? una de

las condiciones niega la otra? En el mismo trabajo citado anteriormente se nos plantea que
Es de conflicto porque las personas no siempre estn de acuerdo y surgen controversias, y
es un espacio de cooperacin, porque la gente puede convertir esos conflictos en acuerdos y
cooperar para llevarlos a cabo.

La planeacin participativa es importante, o ms que eso, es til porque parte de un espacio

de discusin, es decir, surge de la deliberacin, no necesariamente del acuerdo; si partiera
del acuerdo, sera un espacio menos frtil para la creatividad y para la pluralidad en las
discusiones y en las propuestas. El slo hecho de permitir la controversia y la discusin,
hacen de la planeacin participativa una forma ms avanzada y democrtica que la
planeacin tradicional. Pero es indispensable entender que todo proceso de deliberacin
debe llevar a la cooperacin, con consenso o sin l, los conflictos son tiles en la medida

Morin caracteriza los procesos o sistemas no triviales como aquellos en los cuales se conocen todas las

entradas in puts pero se desconocen las salidas. MORIN, Edgar. Introduccin al Pensamiento Complejo.
Gedisa 199.

82

que en el largo plazo los resultados favorezcan a las partes y no se siten en el terreno de lo
estril.

Los resultados que arroja la prctica de la planeacin participativa pueden tener distintos
alcances en el tiempo, hay procesos donde la planeacin participativa presenta resultados
inmediatos, como la definicin de una obra o un proyecto en un municipio, pero en otros
espacios el ejercicio de participar es ms tedioso y los resultados se presentan en el
mediano y en el largo plazo, como es el caso de construir la visin de futuro del municipio
en el plan de ordenamiento territorial que tiene un horizonte de nueve aos. Es importante
entender que la planeacin participativa adems es un proceso pedaggico.

4.2 LA PLANEACIN PARTICIPATIVA EN COLOMBIA

4.2.1 El Consejo Nacional de Planeacin. A finales de 1994 es convocado el primer

Consejo Nacional de Planeacin y el 15 de noviembre de ese mismo ao es conformado el
Consejo y se le entrega para su anlisis el proyecto de plan El Salto Social. Adems del
perentorio plazo con que contaba el Consejo para elaborar y presentar su concepto -55 das, la mayora de los miembros no se conoca entre s, por eso el proceso de organizacin
interna para abordar el trabajo fue una de las primeras tareas del Consejo. A pesar de las
muchas complicaciones el Consejo present el 10 de enero del 95 el documento Todas y
todos somos nacin concepto sobre el plan nacional de desarrollo.

El gobierno despus de recibir el concepto agradece la labor del Consejo y se compromete

a seguirlo apoyando en su labor. Inexplicablemente, pocos das despus, es retirado todo el
apoyo logstico y administrativo que el DNP haba suministrado al Consejo, vindose este
obligado incluso a abandonar las instalaciones que le haban sido asignadas. Comienza
entonces una titnica labor por buscar autonoma pero tambin por hacer valer la misin
que a este organismo haba asignado la Constitucin de 1991.
83

El Consejo mientras est dando la pelea jurdica, decide emprender dos tareas relacionadas
con la planeacin participativa: i) iniciar el seguimiento a la ejecucin del plan y ii) apoyar
a las entidades territoriales para que se conformaran los consejos de planeacin y se
elaboraran los planes con participacin, ya que esta labor, que le correspondera al
Departamento Nacional de Planeacin, no haba sido adelantado por nadie.

Es as como frente a la primera tarea el Consejo emite un concepto anual sobre la ejecucin
del plan: En qu va el Salto Social en 1995, Hacia una tica de lo pblico en 1996,
Construyendo Camino en 1997 y El Salto Social: la sociedad civil pide cuentas en
1998. Todos estos documentos fueron polmicos y causaron enfrentamientos con el
gobierno por la manera abierta como el Consejo iba evaluando la ejecucin del plan.

Es importante destacar que el enfrentamiento jurdico se prolong por ms de un ao y slo

logro dilucidarse, en parte, despus de la defensa que hizo del Consejo el ex magistrado de
la Corte Constitucional Ciro Angarita Barn en el documento El Consejo de Planeacin
Social y Participativa: La Constitucin Rey de burlas?36.

4.2.2 La Construccin del Sistema Nacional de Planeacin.

Como quiera que la

reglamentacin de los artculos de la Constitucin sobre planeacin, omitieron lo referente

al Sistema Nacional de Planeacin, se careca -y se carece an- de una plataforma
normativa para armar el sistema. Esto se present como un escollo inicial pero poco a
poco se ha ido solucionando.

36

CONSEJO NACIONAL DE PLANEACIN. El Salto Social: La sociedad pide cuentas. 1998.

84

La segunda tarea del Consejo fue la de conformar los consejos territoriales, en esto se
adelant una campaa nacional de difusin y capacitacin a autoridades y organizaciones
sociales, sobre la trascendencia que significaba conformar los consejos.

En noviembre de 1995 -un ao despus de conformado el Consejo- fue convocado por el

Consejo Nacional de Planeacin el Primer Congreso Nacional de Consejeras y Consejeros
de Planeacin evento que cont con la asistencia de ms de trescientos consejeros y
consejeras de planeacin de diversas zonas del pas.

Despus de esto, los consejos se han ido dinamizando y anualmente se celebra un Congreso
Nacional de Planeacin Participativa. Los consejos de planeacin tienen un sinnmero de
dificultades, empezando por la falta de financiacin de sus actividades, debido a la amenaza
que ven en ellos muchas administraciones y a la deficiente organizacin de los sectores y
grupos poblacionales; esto ha conllevado a que muchos de estos consejos apenas si se
hayan conformado.

Es importante el trabajo que han adelantado los consejos en el proceso de elaboracin de

los Planes y Esquemas de Ordenamiento Territorial. La ley 388 de 1997 ordena que los
municipios y distritos deben elaborar estos planes y en su artculo 24 establece como
obligacin que los planes pasen a concertacin con los consejos de planeacin. Este
ejercicio ha enriquecido en gran medida el ordenamiento fsico espacial de los municipios y
ha demostrado las bondades de la concertacin en la planeacin participativa.

4.2.3 Las trochas ciudadanas. En 1997 el Consejo Nacional de Planeacin lanza la

estrategia de trochas ciudadanas. Despus de dos aos de trabajo y al ver los deficientes
resultados que haban tenido los conceptos de los consejos en las versiones definitivas de
los planes, el Consejo Nacional se percat de la importancia que deberan tener en este
proceso los programas de gobierno. En efecto, de acuerdo con el artculo 259 de la
85

Constitucin Poltica, los candidatos a Alcaldes y Gobernadores deben inscribir un

programa de gobierno. Este precepto es reglamentado por la ley 131 de 1994 conocida
como la ley de voto programtico, que establece adicionalmente la revocatoria del mandato
para aquellos que no cumplan con el programa inscrito.

Estos programas venan siendo elaborados de una forma simple y no generaban mayores
compromisos por parte de los elegidos. La estrategia de trochas consisti en construir desde
los consejos de planeacin y desde las organizaciones de sociedad civil en general,
propuesta para el desarrollo del municipio, con miras a que fueran incluidas en los
programas de gobierno de los candidatos y entrarn posteriormente a los planes de
desarrollo.

La estrategia se adelant en ms de trescientos municipios y dio pie para que se construyera

posteriormente una propuesta para el nivel nacional: La Trocha Nacional Ciudadana.

4.2.4 Retos y esperanzas. Los consejos de planeacin tienen el reto de consolidar un

sistema de sociedad civil que planee el desarrollo del pas a nivel local, regional y nacional.
Pasos se han dado, ya existen dos sistemas regionales creados en el Magdalena Medio y en
el Eje Cafetero. La estrategia de trochas puede convertirse en un conducto real para que el
poder vuelva a la ciudadana; el proceso de elaboracin de planes territoriales que
comenzarn con los prximos gobiernos, tambin nos muestra un indicador de hasta donde
ha avanzado y se ha posicionado la planeacin participativa.

Son muchas las limitaciones que tienen los consejos y muchas las reformas que necesitan
para ser ms operativos y verdaderamente voceros de la sociedad civil, pero en este
momento son el espacio ms claro para hacer realidad la planeacin con participacin.

86

4.3 LA PLANEACIN PROSPECTIVA Y ESTRATGICA

Si de algo ha carecido la planeacin del desarrollo en Colombia, ha sido de una visin

prospectiva y de un formato estratgico. Parte de esta limitacin se refleja por una
dependencia exagerada del pasado y en esto es claro que lo nico que puede reemplazar la
dependencia del pasado es la dependencia del futuro.

En trminos de la planeacin, el futuro es un espacio por construir, el futuro puede ser

tomado con tres caractersticas: como espacio de libertad, como espacio de poder y como
espacio de voluntad**.

En esencia, no existe una futurologa sobre la cual se pueda basar la planeacin

prospectiva, es por esto que la prospectiva cobra valor dentro del entendido que el futuro no
se prev sino que se inventa, se construye. Entender la planeacin as, sugiere entender que
el pasado cada vez es menos capaz de explicar el futuro y adems, librarnos del encierro del
determinismo y pasar al espacio de la libertad; entendiendo que la libertad no es, para el
caso, que cada uno haga lo que quiera, sino ms bien que cada uno pueda optar por lo que
le conviene***. En este espacio la deliberacin participativa supera el inters individual y
opta por el inters colectivo, que finalmente lo que valida y justifica la participacin en la
planeacin prospectiva.

**

La argumentacin de esta parte est basada en el texto: Prospectiva y planificacin territorial, hacia un

proyecto de futuro, escrito por Juanjo Gabia, ganador del premio europeo de planificacin territorial en
1999.

***

La primera forma de libertad se presenta como la libertad negativa defendida por el utilitarismo, mientras

que la segunda tendera ms al liberalismo y a modelos de competencia democrtica

87

Como se plante anteriormente, el futuro tambin es un espacio de poder, y la planeacin

es un instrumento formidable para ejercer poder sobre el futuro; con la planeacin se debe
renunciar a una actitud pasiva, la de resignacin a la inevitabilidad de los sucesos, y a una
actitud reactiva, la de esperar a que los cambios ocurran para reaccionar; se debe optar por
una actitud preactiva, la de prepararse para el cambio, previendo el futuro, y por una
actitud proactiva, la de provocar el cambio deseado. En la medida que estas dos actitudes
se den, la planeacin tendr un efecto real.

La tarea de la prospectiva es mostrar escenarios posibles en el futuro de manera neutral****

cuando hablamos de prospectiva estratgica, es porque adems de esa identificacin,
despus de una serie de juicios optamos por un escenario especfico, es aqu donde
nuevamente hace su aparicin la participacin como sustento para ampliar la
argumentacin en la decisin del escenario a escoger; un cerrado nivel de decisin sobre el
escenario, aumenta la probabilidad de error en la eleccin.

La introduccin de la estrategia como herramienta metodolgica nos permite optar por una
escenario determinado y como es lgico, prescindir de otras posibilidades. Una definicin
de este tipo de hecho es una apuesta poltica ya que sugiere concentrarse en unas cuantas
variables y dejar de lado otras por un tiempo, lo cual dejara insatisfechos a algunos
sectores. Es importante no perder de vista en este punto la caracterstica de largo plazo que
tiene el ejercicio.

****

En 1999 se desarroll el trabajo: Destino Colombia, que consisti en construir escenarios futuros para el

pas. Como resultado se obtuvieron cuatro escenarios probables en los prximos diez aos.

88

4.4 LA PLANEACIN PROGRAMTICA

Una vez se haya desarrollado el ejercicio que muestra para donde podemos ir -prospectivoy donde debemos ir estratgico-, es necesario plantear cmo debemos ir, es decir, la
planeacin programtica. Esta planeacin tiene dos dimensiones. Por una parte corresponde
a la programacin de contenidos especficos del plan o acuerdo en el largo plazo y de otra a
las propuestas de los posibles ejecutores -gobernantes- o a los programas de gobierno.

En el primer orden la planeacin programtica necesita de la participacin ya que si bien es

cierto que se construy un consenso para definir dnde ir, ahora es necesario desglosar ese
escenario en propuestas de polticas pblicas, fases y recursos que permitan dimensionar y
priorizarse en el tiempo.

Para el segundo caso, lo que se debe dar es ms una competencia poltica por quin est en
mayor capacidad de llevar a cabo, o ejecutar, lo correspondiente a ese perodo del plan de
largo plazo previamente elaborado. Es por esto que a estas alturas los programas de
gobierno pasan de ser las simples ideas, a una propuesta coherente integral y competitiva
para ejecutar acciones en pro del desarrollo en el largo plazo. Es aqu donde se refleja con
ms relevancia el costo poltico, es aqu donde los polticos deben apostarle a una
informacin amplia de los votantes para que sus propuestas no sean calificadas como
excluyentes a priori, sino que se dimensionen dentro de la propuesta de largo plazo.

4.5 LA PLANEACIN OPERATIVA

La planificacin tambin es la herramienta principal de la operacin. Los ejecutores

pblicos, privados, corporativos o comunitarios, deben planificar todo su actuar: qu se
hace, quin lo hace, cunto cuesta, cunto tiempo requiere, qu caractersticas debe tener,

89

pero principalmente cmo se va a ejecutar. A este nivel el instrumento operativo es el

proyecto. Un proyecto es la unidad operativa de la planeacin del desarrollo, e igualmente,
un punto de llegada despus de la discusin prospectiva, estratgica y la planeacin
programtica. En ese sentido, se subvierte el orden actual de hacer planes en el cual el plan
nace de la agregacin de proyectos.

El proyecto as establecido debe cumplir, por lo menos con dos requisitos: i) corresponder
al acuerdo global y al plan programtico y enmarcarse dentro de un esquema sectorial o
regional; ii) permitir su evaluacin, es decir, sus objetivos y estrategias deben ser
cuantificables y medibles.

La participacin en este nivel suministra informacin de fuentes primarias. La participacin

permite revelar la demanda concreta de la ciudadana y recoger las propuestas para elaborar
el proyecto. Adicionalmente, a travs de la participacin se debe hacer la rendicin de
cuentas a la comunidad, utilizando esquemas sencillos y de fcil comprensin.

4.6 LA PLANEACIN SECTORIAL

La planificacin de los sectores debe corresponder a las prioridades del plan de largo plazo.
La planeacin sectorial no debe ser un ejercicio del Estado nicamente, es en este espacio
donde todos los involucrados y/o afectados sectorialmente deben ser convocados para
aportar propuestas y discusiones a la definicin de los planes sectoriales.

En esta dimensin juega un papel preponderante el sector privado, ya que el xito de la

planeacin sectorial se basa en la coordinacin que exista entre las acciones del Estado y
los gremios del respectivo sector. Tambin es importante destacar, la responsabilidad
pblica que tiene la propiedad privada, que es un tema que no ha sido muy desarrollado en

90

nuestro pas. A manera de ilustracin, sera absurdo que el gobierno elabore un plan de
exportaciones sin tener en cuenta las estrategias y planes de los gremios que tienen la
capacidad o la intencin de exportar, as mismo no se podra hablar de un plan de
ordenamiento territorial que incluya modificaciones en el uso del suelo y regulaciones
ambientales, sin concertar y verificar qu estn planteando los gremios productores del
municipio.

La planeacin en educacin, salud, medio ambiente, desarrollo industrial, etc., es

planeacin programtica y operativa, y se expresa respectivamente en

programas y

proyectos.

4.7 LA PLANEACIN REGIONAL Y LOCAL

La planeacin regional tan en boga por los aos 60 y 70 perdi vigencia durante la ltima
dcada. La Constitucin de 1991 hace un gran nfasis en lo local pero en gran medida se
olvida de lo regional. Este fue un cambio demasiado brusco en la tendencia de la
planeacin en Colombia. Parte del fracaso del esquema de planeacin regional, se debi al
equivocado tratamiento institucional del tema, ya que los Consejos Regionales de
Planificacin -CORPES- creados para gerenciar la planeacin regional, terminaron
convirtindose en entidades que no tenan mayor impacto en las regiones.

La nueva planeacin regional debe basarse no solamente en la gestin del Estado, sino que
se debe desarrollar en un marco de participacin y definicin de prioridades con el sector
privado y con todo el conjunto de la sociedad civil.

Es necesario volver a la planeacin regional, la regin es la base del desarrollo econmico,

es por esto que los programas de gobierno de los candidatos deben enmarcarse dentro de

91

esquemas regionales. Los municipios comparten servicios pblicos, infraestructura,

recursos naturales, etc., por tal razn no es posible concebir programas de gobierno o
planes de desarrollo local sin tener en cuenta la regin. Por supuesto que esto requiere
tambin cambios en la poltica electoral y en mayor medida un urgente cambio en el
ordenamiento del territorio a nivel nacional*****.

4.8 LOS NUEVOS ROLES

Es indudable que en este nuevo esquema se modifiquen los papeles tradicionales y se

incluyan nuevas responsabilidades. Veamos cuales seran los nuevos roles de los actores.

4.8.1 Estado. Lo primero es aclarar que el nuevo Estado para la planeacin no es el

Estado benefactor de mitad de siglo, pero tampoco puede ser el Estado neoliberal de la
ltima dcada******. El papel del Estado en la planificacin debe ser coordinador y
facilitador de los procesos de amplia participacin en la planeacin; en trminos de
Moncayo La soberana impositiva se subordina, de manera directa o indirecta, a la
aprobacin de la comunidad ciudadana, expresada a travs de su apreciacin de la relacin

*****

La Constitucin de 1991, ordena la expedicin de una Ley orgnica de ordenamiento territorial, hasta

el momento se han presentado en el Congreso cinco proyectos de ley y todos han sido archivados. Uno de los
temas de mayor polmica en todos los proyectos ha sido la conformacin de la regiones administrativa y de
planificacin.

******

El termino Estado Neoliberal es utilizado teniendo en cuenta sus caractersticas y no pretende sostener

una discusin poltica sobre la pertinencia del mismo

92

de los costos y los beneficios de la gestin pblica37. El Estado debe ser un promotor del
desarrollo y no un obstculo, como ocurre en muchos casos.

En este orden de ideas, el Estado debera redisear y reorientar su organismo de planeacin

-Departamento Nacional de Planeacin- para que se convierta en un ente de promocin de
la planeacin, a travs de la construccin de escenarios de participacin y consensos, casi
como un facilitador tcnico de la planeacin. A la vez, el DNP debera tener una
interrelacin ms cercana con el Congreso de la Repblica para fomentar un dialogo entre
tcnica y poltica.

4.8.2 La sociedad civil. La participacin de la sociedad civil debe pasar de la simple

consulta e informacin a la deliberacin e impacto en las decisiones; la propuesta de
construir escenarios con prospectiva y elegir uno para construir una estrategia de desarrollo,
es una tarea en la cual la sociedad civil debe jugar un papel protagnico. La comunidad
ciudadana -como la enuncia Moncayo- debe participar en la vida pblica con formas
distintas al voto, la ciudadana debe ser la corresponsable del desarrollo en todos los
niveles. Para esto es indispensable el fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad
civil y adems contar con sistemas de informacin giles que permitan llevar la
informacin a la ciudadana y recoger sus apreciaciones. Es necesario propiciar espacios
donde el Estado y la sociedad civil diseen conjuntamente las polticas pblicas

37

MONCAYO, Vctor Manuel. Las nuevas relaciones sociedad civil - Estado y los nuevos criterios de

eficiencia y competitividad. ESAP. Programa de Alta Gerencia en Economa Pblica. 1998.

93

4.8.3 El sector privado. Se dice que parte de la falta de impacto en los procesos de
participacin se debe a que los factores reales de poder no participan. Una de las tareas ms
importantes de un nuevo modelo de planeacin es extender el concepto de participacin
ms all de la comunidad. En efecto, el reto es atraer a los gremios y firmas con el fin de
mostrar que la participacin en la planeacin es un terreno frtil, no solamente para el
desarrollo social, sino para la productividad y el aumento de condiciones de competitividad
del pas, es decir, para el desarrollo econmico. La participacin es un valor agregado no
solamente para la democracia, sino tambin para la economa.

Es indispensable contar con la participacin del sector privado en la definicin del acuerdo
nacional, as como los planes sectoriales. Existe una responsabilidad social de la empresa
privada que debe ser correctamente asumida; el desarrollo en el ms amplio sentido, no es
una condicin que deba garantizar el Estado, es un objetivo que sugiere una
corresponsabilidad, donde el sector privado tiene la obligacin de liderar parte de ese
desarrollo y no comportarse de forma aislada y asumiendo incluso el papel de vctima de
las polticas pblicas.

4.9 PLANEACIN, DESIGUALDAD Y EXCLUSIN

Colombia es un pas excluyente e inequitativo, el desarrollo del pas deja por fuera a un
gran nmero de personas que entran a ser los marginados del desarrollo. En esto la
pregunta que se podra hacer es: si la planeacin no est sirviendo para mejorar las
condiciones de vida de la ciudadana entonces para qu se sigue haciendo planeacin?,
sencillamente el modelo de planeacin que se est utilizando no est diseado para ser
equitativo sino eficiente, y aunque en esencia esos dos fines no deberan reir, el poner la
eficiencia del mercado por encima de la equidad que debe garantizar el Estado social, trae
como resultado la acumulacin en unos pocos y la ampliacin de los niveles de pobreza.

94

A pesar que la Constitucin le apuesta al gasto pblico social y descentralizado y que uno
de los principios que rige la planeacin es la prioridad del gasto pblico social38, ste no se
ha estado incrementando en un porcentaje adecuado y lo que es peor, es un gasto
ineficiente. Slo basta revisar los principales indicadores de progreso social, el de
Necesidades Bsicas Insatisfechas NBI- o el ndice de Condiciones de Vida -ICV-, para
verificar como, a pesar de las inversiones en lo social, la poblacin colombiana ha
empeorado su condicin en los ltimos aos39.

4.10 PLANEACIN Y DESARROLLO SOCIAL

La planeacin debe tener efectos sobre el desarrollo social, y la nueva propuesta de

planificacin que aqu se presenta , no depende de su racionalidad tcnica, sino de la
capacidad de construir consenso o, cuando menos respaldo social. Esto implica la necesidad
de visibilizar los actores del desarrollo, los actores sociales que intervienen en el proceso de
desarrollo nacional, regional, local o sectorial, pero adems es importante revelar la
correlacin de poder que existe en estos actores y la posibilidad de involucrarlos en un
esquema de planeacin y de gestin del desarrollo dentro del cual todos ellos se sientan
corresponsables de la construccin de su futuro y de las decisiones que tomen para lograrlo.

Como se sustentaba atrs, este no puede ser un esfuerzo nicamente del Estado, o
aisladamente de la sociedad civil. En un nuevo esquema de planeacin que en realidad le
sirva al desarrollo, deben interactuar con nuevos roles todas y todos los protagonistas para
construir el futuro. Ahora bien, la planeacin no es la responsable de todo lo que sucede en

38

Ley 152 de 1994.

39

MISIN SOCIAL. Informe de Desarrollo Humano para Colombia 1999. Tercer Mundo Editores, 2000.

95

un pas, parte de la propuesta es darle el rol que debe tener, la planeacin es un instrumento,
pero no slo un instrumento tcnico de la economa, sino ms bien un instrumento prctico
de la democracia. Pero para que ese instrumento sea efectivo se necesita aunar esfuerzos y
compromisos por parte de todos los involucrados.

El Estado debe trasformarse en un articulador del desarrollo, la funcin de planear el

desarrollo trasciende el Estado mismo, es por esto que debe morigerar su rol de planificador
nico y centralizado. Por su parte, el sector privado tiene una responsabilidad que ha venido
estando desarticulada y que ha logrado crecimiento sectorial pero no desarrollo; y
finalmente, la sociedad civil, en un amplio sentido, debe dejar de ser el contribuyente, o el
consumidor para empezar a formar una ciudadana responsable con su desarrollo.

Dentro de este escenario la planeacin sera til, estando al servicio de la democracia

participativa y del desarrollo, de no ser as, seguir siendo tildada como el ejercicio tcnico
culpable de todos los males del pas.

96

BIBLIOGRAFA

BOBBIO, Norberto. El futuro de la democracia. Fondo de Cultura Econmica 1994.

BONAMUSA, Margarita. Qu es la Sociedad civil?: Una mirada desde Colombia. En:

Sociedad Civil, control social y democracia participativa. Fescol. 1997.

BRESSEER, Luis Carlos. Reforma estatal en los noventa: Lgica y mecanismos de

control. En: Hacia el Rediseo del Estado. Departamento Nacional de Planeacin. 1999

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