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NMERO

Abriendo el debate

17 de junio 2016

Edicin online

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FINANCIAMIENTO A LA EDUCACIN SUPERIOR: UNA

PROPUESTA JUSTA, SOLIDARIA Y RESPONSABLE
Ignacio Briones, Benjamn Maturana*

Resumen
Debido a la escasez de recursos fiscales para financiar la gratuidad universal en la educacin
superior, han surgido diversas alternativas para financiar dicho dficit. En este documento
comparamos la propuesta de un impuesto a los graduados con nuestra propuesta de un crdito que sea justo, solidario y responsable.

* Ignacio Briones: Economista de la Universidad Catlica de Chile. Decano de la Escuela de Gobierno de la Universidad Adolfo Ibaez. PhD en Economa
Poltica de Sciences Po Paris.
Benjamn Maturana: Ingeniero Comercial de la Universidad Catlica de Chile. Master en Administracin Pblica y Desarrollo Internacional de la Universidad de Harvard. Correo electrnico: benjamin.maturana@gmail.com.

La coleccin Abriendo el debate es una publicacin digital peridica del centro de estudios Horizontal; su propsito es
presentar textos inditos, breves y directos, que inviten a reflexionar sobre diversos temas de inters pblico. Las lneas de
investigacin que se pretende abarcar en esta coleccin son amplias: el anlisis de polticas pblicas, la reflexin en torno
a diversos temas sociales y valricos, el anlisis conceptual, histrico y filosfico de las ideas polticas en general, entre
otras. Cada artculo es de responsabilidad de su autor y no representa necesariamente el pensamiento oficial de Horizontal.

N 11- 17 junio de 2016

A. Diagnstico
El gobierno de la Nueva Mayora ha realizado promesas irresponsables en cuanto al
financiamiento de la educacin superior. Gener la expectativa de gratuidad universal,
poltica de indudable carcter regresivo (OCDE 2013), por cuanto destina recursos pblicos escasos a financiar la educacin de los sectores ms acomodados. Con el paso
del tiempo, la idea de gratuidad universal se ha enfrentado con la inevitable realidad de
la escasez de recursos para financiarla, llevando al gobierno a reducir la cobertura de su
promesa.
En este contexto es evidente constatar el hecho de que la gratuidad universal termin
siendo una falacia. Hasta sus mayores defensores se han visto obligados a reemplazar
su gratuidad por diversas formas creativas de pagos posteriores para cuadrar el
crculo y poder financiar la brecha faltante para la gratuidad universal. Entre ellos el ex
dirigente estudiantil Giorgio Jackson, quien se ha sumado a la idea de apoyar una de
estas ideas creativas; el impuesto a los graduados. Por lo mismo es necesario retomar el
anlisis serio para comprender las diferencias entre los diversos mecanismos de financiamiento sobre la mesa y las implicancias de la aplicacin de uno u otro, tanto a nivel
presupuestal, como a nivel de incentivos para los estudiantes.
En este documento comparamos la propuesta del impuesto a los graduados, con nuestra propuesta de un crdito justo, solidario y responsable. Este documento parte de la
base que la gratuidad al 50% de menores ingresos impulsada por el gobierno de la Nueva Mayora es un dato de la causa. En consecuencia, nuestra propuesta y la discusin
que hacemos sobre esquemas alternativos se refiere a la forma de financiamiento para
el 50% restante de alumnos de mayores ingresos.

B. Alternativas de financiamiento
B.1 El impuesto a los graduados
Una de las principales propuestas para responder ante la falta de recursos para financiar la gratuidad universal es el llamado Impuesto a los Graduados. En sntesis,
esta propuesta consiste en que todos los graduados paguen un porcentaje fijo de
sus ingresos durante un plazo predeterminado (Atria & Sanhueza, 2013). Ya que la
tasa del impuesto y el plazo de pago estn fijos, una consecuencia directa de este
impuesto es que habr graduados de altos ingresos que pagarn ms de lo que
cost su educacin superior, y otros que pagarn menos que el costo de la misma.

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La conclusin anterior revela una confusin conceptual relevante en la cual parece

descansar la propuesta, cual es asumir que la situacin de altos (bajos) ingresos una
vez que el estudiante egresa, es directamente coincidente con la situacin de altos
(bajos) ingresos de las familias de los estudiantes (su capacidad de pago) al momento de entrar a la universidad. Sin embargo, sucede que un estudiante meritorio y
talentoso puede provenir de una familia pobre, pero tener altos ingresos una vez que
egrese y se incorpore al mercado laboral. Es justo ponerle un impuesto especfico
a ese estudiante de origen humilde? No es acaso ms justo premiar su esfuerzo
por la va de que ste devuelva a la sociedad solo lo que cost su educacin y no
ms?
Adicionalmente, es preciso sealar que no se conocen experiencias internacionales
relevantes donde se haya aplicado un impuesto a los graduados. Si bien en pases
como Inglaterra e Irlanda se ha discutido esta modalidad, sta ha sido sistemticamente rechazada (Urza y Espinoza 2015).

B.2. Nuestra propuesta: un crdito justo, solidario y responsable

Nuestra propuesta parte del desafo central que entendemos la poltica pblica debe
solucionar en esta materia: que todos los estudiantes que cumplan los requisitos
acadmicos de acceso, independiente de su capacidad de pago, puedan acceder
a la educacin superior. Planteamos que un estudiante que carezca de los recursos
para financiar su educacin quede libre de pago mientras estudia pero que, una vez
graduado, devuelva anualmente y por un plazo determinado, un porcentaje fijo de
sus ingresos pero con un techo de pago correspondiente al costo de la educacin
recibida. En el intertanto, el costo de su educacin es financiado por alguna institucin financiera a una tasa subsidiada por el Estado y con una garanta estatal. Esto
quiere decir que si los ingresos del estudiante le permiten devolver completamente
el costo de la educacin recibida, la obligacin se extingue. En caso de que se cumpla el plazo fijado y los ingresos del graduado no le hayan permitido devolver completamente el costo de la educacin recibida, esta deuda se extingue y el remanente
pasa a ser responsabilidad del Estado, y por tanto, en ese porcentaje la educacin
ser gratuita para ese estudiante especfico.

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C. Comparacin de las propuestas: dos casos concretos

Para entender ms claramente las diferencias entre ambas propuestas, a continuacin
presentamos dos casos ejemplificadores: el de un egresado de bajos ingresos y el de
uno de altos ingresos. Por simplicidad, en ambos casos usamos los mismos supuestos:
la tasa de inters es 0%, y el plazo de pago para el impuesto es de 15 aos, al igual
que el plazo de pago para el crdito propuesto. Similarmente, fijamos el impuesto a los
graduados en un 10% de los ingresos anuales, misma tasa ocupada para definir el pago
anual que debieran hacer los graduados en el caso del crdito que proponemos. Si bien
estos ejemplos son meramente ilustrativos, han sido diseados para que estn en lnea
con la simulacin propuesta por Atria y Sanhueza (2013).
La tabla N1 resume el caso de un graduado de la educacin superior que no recibe ingresos suficientes para pagar en su totalidad el costo de la educacin recibida.
Tabla N1: Caso de graduado de ES que no recibe ingresos para pagar totalidad del
costo de su carrera

Como se puede observar, en el caso de graduados que recibieran ingresos relativamente bajos al egresar, ambos esquemas de financiamiento impuesto a los graduados
y nuestra propuesta de crdito justo, seran iguales en cuanto al pago realizado por los
estudiantes.
En el caso del impuesto a los graduados, el pago de un 10% de los ingresos durante 15
aos alcanzara para cubrir un tercio del costo de la educacin recibida ($8,3 millones vs.
$25 millones), generando un dficit de 16,7 millones por cada graduado en dicha condicin. Similarmente, en el caso del crdito propuesto, el graduado tambin alcanzara a
pagar solo un tercio del costo de su educacin.

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Una diferencia entre ambos esquemas es que en el caso del impuesto, el dficit se empieza a generar en el momento en que el estudiante ingresa a la educacin superior, mientras en el caso del crdito el Estado slo debe cubrir el remanente por pagar al final del
periodo de pago. Esto implica una diferencia presupuestal importante que abordaremos
ms adelante.
El segundo ejemplo refleja el caso de un estudiante egresado que recibe ingresos lo
suficientemente altos para cubrir su deuda en el perodo estipulado.
Tabla N2: Caso de graduado de ES que recibe altos ingresos, suficientes para pagar el costo de su educacin.

Como se puede observar en este ejemplo, con un impuesto a los graduados, un graduado exitoso pagara tres veces ms que lo que su educacin cost ($75 millones vs
$25 millones). En el caso de nuestra propuesta, el mismo graduado solo pagara el costo
total de su educacin, cubriendo su deuda al momento de completar el costo de su educacin.
Otra manera de describir esta situacin, es que en el caso del impuesto a los graduados,
los estudiantes exitosos reciben un crdito por su educacin, ms un impuesto especfico que en este caso equivale a $50 millones (la diferencia entre lo que paga y lo que
cost su educacin). En nuestro ejemplo (consistente con Atria y Sanhueza 2013) ese
monto de impuesto especfico asociado a cada egresado de altos ingresos permitira
cubrir el dficit generado por tres egresados de bajos ingresos.

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D. Anlisis de ambas alternativas de financiamiento

Para evaluar la conveniencia del impuesto a los graduados versus el crdito propuesto,
es importante considerar la equidad de ambas alternativas, as como su impacto presupuestal y las posibles distorsiones en los incentivos generados.

D.1. Justicia
Es crucial remarcar que tanto nuestra propuesta como la del impuesto a los graduados no difieren en el objetivo de dar gratuidad parcial a quienes sus ingresos
futuros no les permiten devolver todo lo recibido. En ambos casos la fraccin de
graduados de menores ingresos aportan pero menos de lo que su educacin cost.
Esto implica que, en ambos casos, se produce un dficit financiero que requiere
ser financiado. La diferencia esencial entre el impuesto y el crdito radica en quin
financiar dicho dficit.
En el caso del impuesto a los graduados, es el graduado de altos ingresos quien se
hace cargo de financiar ntegramente el dficit generado por aquellos graduados de
bajos ingresos. En la propuesta de Atria y Sanhueza (2013), que es consistente con
nuestro ejemplo, el impuesto especfico de cada graduado de altos ingresos permite
financiar el dficit de tres graduados de bajos ingresos. As, bajo el impuesto a los
graduados un conjunto minoritario de egresados financia el dficit financiero del
resto del sistema. Un esquema de esas caractersticas ha salido calificado como
poco razonable e injusto al evaluar su aplicabilidad en el Reino Unido (Russel Group,
2010).
A diferencia de lo anterior, nuestra propuesta es ms justa en el sentido que distribuye esta carga entre todos los contribuyentes, por lo tanto es la sociedad entera
la que contribuye a financiar la educacin gratuita de aquellos estudiantes que no
la pueden pagar.
A nuestro juicio, resulta desproporcionado y, por ende injusto, que toda la carga
financiera del sistema recaiga exclusivamente en el grupo de egresados que logran
tener mayores ingresos. Ms justo sera que esa carga generada por aquellos estudiantes cuyos ingresos no les permiten devolver todo lo que cost su educacin,
fuera asumida solidariamente por la sociedad toda a travs de sus impuestos.

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D.2. Dficit fiscal de transicin

Una diferencia importante entre ambos esquemas es que el impuesto a los graduados implica que el costo de la educacin superior debe ser cubierto por el Estado,
a diferencia del sector financiero en el caso de nuestra propuesta. Dicho costo empezar a ser retribuido una vez que la primera generacin de graduados ingrese al
mercado laboral. Anlisis ms detallados muestran que el periodo de dficit sera
de 13 aos y tendra un costo cercano los US$ 20 mil millones (Espinoza & Urza,
2015), monto 30% superior a todo el presupuesto anual de educacin. Parece irresponsable plantear, sin ms, que el Estado incurra en un dficit de esta envergadura.
A diferencia del impuesto a los graduados, el crdito que proponemos no tendra
ningn costo de transicin al ser cubierto por la banca privada, con excepcin del
subsidio en la tasa de inters asociada.

D.3. Incentivos perversos

Resulta fundamental considerar los incentivos al esfuerzo y a la acumulacin de
capital humano que ambas opciones de financiamiento generaran. A estos efectos
es importante notar que, tpicamente, los mayores ingresos laborales de un egresado van de la mano del mrito, del esfuerzo, y de la selectividad de la carrera e
institucin dnde el estudiante se gradu.
Como en el caso del impuesto el graduado de mayores ingresos termina pagando
mucho ms que lo que su educacin cost, esta opcin se erige en un desincentivo
al esfuerzo y a la formacin de capital humano avanzado vis vis de nuestra opcin de financiamiento en la que el graduado solo devuelve lo que su carrera cost.
El impuesto al graduado tambin distorsionara las decisiones de los estudiantes
sobre qu carrera estudiar. La teora econmica seala que la variacin en la tasa
de retornos relativos entre las carreras induce a que los actores modifiquen sus
decisiones, lo que en este caso aumentara la proporcin de alumnos estudiando
carreras de baja remuneracin esperada, en desmedro de aquellas mejor remuneradas. Lo anterior es especialmente preocupante si consideramos que el alto retorno
de una carrera de educacin superior es una seal de su escasez en el mercado. Un
impuesto a los graduados aumentara la escasez de graduados de aquellas carreras
que el pas ms valora.

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D.4. Justicia tributaria

El impuesto a los graduados viola, adems, un principio bsico de un sistema tributario justo cual es la equidad horizontal. Esto es, que dos individuos que ganen lo
mismo paguen los mismos impuestos. Con impuesto a los graduados, un egresado
de altos ingresos pagar mucho ms que una persona con los mismos ingresos
pero que no pas por la universidad o que se gradu con anterioridad a la implementacin de esta poltica. Pagar ms tambin que un graduado de su misma
edad y remuneracin pero que curs sus estudios universitarios fuera de Chile. Esto
ltimo enciende, adems, una seal de alarma respecto a que buenos alumnos
puedan decidir estudiar (o trabajar) fuera de Chile para no estar expuestos al gravoso impuesto especfico. Esto agravara an ms la relativa escasez de capital humano avanzado en nuestro pas.

D.5. Dificultades prcticas

Hay, por ltimo, una dificultad prctica insoslayable con el impuesto a los graduados
cual es que conceptualmente solo podra funcionar en la medida que todas las universidades chilenas estuvieran obligadas a adherir a tal esquema de financiamiento.
Tal obligatoriedad sera cuestionable desde el punto de vista de la autonoma de las
universidades y de la libertad individual. En efecto, si solo un grupo de universidades
se acogiera al impuesto a los graduados (las estatales, por ejemplo), entonces existen incentivos para que los mejores alumnos (con mayor probabilidad de tener
ingresos altos una vez graduados) decidan estudiar en universidades no sujetas al
impuesto a fin de evitar el oneroso pago asociado al tributo especfico. Ello podra
aumentar la segregacin universitaria y condenar a las universidades obligadas al
impuesto especfico a bajar la calidad de sus alumnos.
Ninguno de estos problemas aparece en nuestra propuesta ya que en ella el graduado
nunca devolver ms de lo que su educacin cost. Aqu, como ya se dijo, el dficit
financiero del sistema asociado a aquellos alumnos que no logran devolver completamente lo que su educacin cost, sera financiado por un impuesto general (a toda la
poblacin). Este impuesto general, al no ser especfico a la opcin de educarse, no es
distorsionador de las decisiones y comportamiento de los agentes.

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E. Conclusin
Considerando el anlisis de la seccin anterior, es claro que el impuesto a los graduados es una frmula incorrecta que genera mltiples distorsiones, es injusta al asignar un
costo excesivo en los hombros de unos pocos graduados exitosos y es irresponsable al
implicar un alto costo fiscal en el periodo de transicin.
A diferencia del impuesto a los graduados, nuestra propuesta de crdito es ms justa,
solidaria y responsable. Ms justa, porque plantea que los estudiantes devuelvan, en la
medida de sus posibilidades, el costo de la educacin privilegiada que recibieron permitiendo as que otros alumnos despus de ellos puedan seguir estudios superiores.
Solidaria, porque el peso del costo de esa educacin se reparte entre los estudiantes y
el resto de la sociedad, que es solidaria para cubrir la parte del costo de la educacin
de aquellos graduados cuyos ingresos no le permitieron devolver completamente lo que
recibieron. Finalmente, es responsable financieramente porque plantea sincerar y cubrir
responsablemente el dficit que el sistema genera a travs de impuestos que recaen
en la sociedad entera y sin generar los costos/dficit fiscal de transicin que generara
el impuesto a los graduados y que podra elevarse hasta US 20.000 millones, monto
30% superior a todo el presupuesto anual de educacin. Ms responsable, por ltimo,
porque no implica un salto al vaco instaurando esquemas que, como el impuesto a los
graduados, no tienen referentes internacionales relevantes a los que apelar y que pueden
distorsionar la formacin de capital humano e inducir mayor segregacin.

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BIBLIOGRAFIA
Atria, F., & Sanhueza, C. (2013). Propuesta de Gratuidad para la Educacin Superior Chilena.
Instituto de Polticas Pblicas UDP.
Espinoza, R., & Urza, S. (2015). La inconveniencia de un impuesto a los graduados para financiar una educacin superior gratuita. Economa y Poltica, 77-106.
Russel Group. (2010). Funding Higher Education in England: What are the Options? Independent Review of Higher Education Funding and Student Finance.
OECD (2013). Economic Surveys: Chile.

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