éLos nifios... primero? El gasto piiblico social focalizado en nifios y nifias en el Perd: 1990-2000 Enrique Vasquez H. Enrique Mendizabal O, (editores) UNIVERSIDAD DEL PACIFICO Save the Children Eames hemo SuedeISBN 9972-696-09-X {@ save the Children Sue - Ofna Regional para América del Sur y Centro de Investigacion de a Univereldad del Paciico CCoordinadora del Proyecto Itarnacional ‘Anna Schnal Save the Chiron Sui, Sede CCoordiradora del Proyecto en América del Sur Slanea Nomura Save the Children Suecla Investor principal Enrique Visquer Universidad del Pactico ‘Aisente de Investigacion Enrique Mendiaba Universidad de Paco Equipo de nvetgncion Govann Alaresn CChrisean Aparico Vietor Banda Las Felipe Barrera Ricardo Granda Pablo Lava ls Manrique Fibricie Necosup Ceca Pugs Focus Groupe con niiosy adolescentes ‘i Pefatior mason Gaara Frogone Save the Chilren Suacia Diss de Carfula Lois Chump Diseio y Diagramacisn Imagen Publica y Marketing Ipresign Imagen Publicidad y Marketing Depésio Legal 15013 12002-0136 onl ibloteca Nacional Primera Ein (1000 eamplares) Lima, Per, noviembre de 2002, Aas aion_prmert El pa psc ol cdo en ot nse Peri: 190200, Eine isues Hy Eigue Manna Li: Care Imran a Uren dl Pact Sethe Chiron ten 255, ISASTOS POBLICOS! GASTOS SOCIALES NSIOS /ENESTAR DE LA INFANCIA! CALIDAD DE VIDA CONDICIONES DE VIDA POBREZAY SALUD MATERNO INFANTIL NUTRICIONY EDUCACIONI GRUPOS UUNERABLES PROYECTOS BE OSARAOLLOY ORGANZACIONES SB FINES DE LUGROY PERT 3365.0832985/(C0U)PRESENTACION Cuando un gobierno ratifica la Convencién sobre los Derechos del Niffo, se compromete a incorporarla en su legislacién nacional, sus politicas, estraeegias y planes de accién. E! presupuesto piblico es la herramienta mas importance con que cuenta un gobierno para mostrar cémo el pais hace realidad su compromiso con los derechos de los nifios y niias a través de asignaciones de recursos presupuestales. El presupuesto —sea_de nivel nacional, regional © local— es un importante indicador de las vverdaderas prioridades gubernamentales para el periodo siguiente, Sin embargo, lo que realmente interesa a los niffos es por supuesto lo que en realidad se gasta de dichos presupuestos y, finalmente, cudl es su impacto. Por ejemplo, el resupuesto: # jLogra establecer una diferencia para los nifios que trabajan? ;Consigue que ellos tengan acceso a la salud? * ;Contribuye para que la policiay el sistema de administracién de justicla traten con dignidad alos nifios en conflicto con la ley? * qlogra un avance para que los nifios con discapacidad tengan acceso a una leducacién de calidad? Para determinar el impacto del presupuesto piblico sobre los derechos de estos nifios ne solo se necesitan buenas estadisticas presupuestales, sino también buenas ‘estadisticas sobre la situacién de la infancia. Sin una buena informacién de base sobre la situacién de los derechos de los nifios, son escasas las posibilidades de tomar decisiones presupuestales relevantes que marcardn una diferencia para los nifos, De manera ideal, siempre que se desarrollan leyes, politcas, estrateglas y planes de accién sobre los derechos de los nifios, se debe calcular el costo de su implementacisn para determinar su sostenibilidad financiera. Mis an, quienes tienen conocimiento sobre la situacién y necesidades de los nifios, asi como de las realidades locales, deben ‘ener acceso a procesos presupuestarios amplios, participativos y transparentes en los cuales puedan aportar sus conccimientos. Este conocimiento servira de base para Quienes tienen a su cargo los procesos de presupuesto, desde su formulacién, aprobacién, implementaci6n hasta la evaluacién de su impacto, Durante los ltimos dos afios Save the Children Suecia ha apoyado anilisis de Presupuestos piiblicos enfocados en la nifiez, en ocho paises (Sudifrica, Suecia, Vietnam, €! Salvador, Angola, Etiopia, Palestina y Peru). En general, se puede afirmar {que todos esos paises han adoptado politcas y planes para la implementacién de los. Derechos del Niffo, de manera extensiva, Ninguno de ellos tiene una imagen clara de ‘cuintos recursos requiere su compromiso con los nifios, y ese compromise no est integramente refleado en sus presupuestos. También se puede decir que el impacto del presupuesto en la implementacién de los Derechos del Nifio es dificil si noimposible de establecer en muchos paises por la falta de procesos de presupuesto ‘ransparentes, amplios y partcipativos. El trabajo de Save the Children Suecia en al érea de presupuestos publicos enfocados fen nifiez se basa en la conviccién de que as ONG y otras instituciones que trabajan por los derechos de los nifios pueden ccntribuir a que los Gobiernos mejoren sus procesos de presupuesto, identificando aquellos vacios en estos procesos que impiden fa implementacién de los Derechos del Nifio y aportando conecimieito sobre la situacién de la infancia Save the Children SueciaINTRODUCCION Un gobierno con visién de fargo plazo y con un modelo de desarrollo, un gobierno que incentiva a los agentes econémicos a construir una sociedad justa y soldaria, es aquel que se construye sobre la base de un capital humano de calidad, capaz al mismo de tiempo de ‘competir y de compartir. Ademas, es también el que se caracteriza por orientar la administracién de los recursos paiblicos en favor de lanier, es decir, en favor del capital hhumano mis preciado. Un buen gobierno es aquel que respeta los derechos de los nfios y fas nifas, ‘Fueron acaso los nifios una prioridad para el gobierno peruano durante la década del ‘noventa? Silos discursos y las imagenes politicas fueron tan abundantes, qué tan abundance fue el monto de recursos pilblicos destinados a favorecer a la nifiez? O, mejor alin, zeudn efciente, efcaz, equitatvo y transparente fue el gasto social destinado a los ifs y las nifas| fen el Peri de la década del novental Estas y otras son las preguntas que intentard responder este libro. Durante la década de! noventa, en el Perd ocurrieron cambios estructurales orientados a construir un pais moderno y capaz de insertarse en el mundo globalizado. La idea central cera que pudiera ser parte del avance de la ciencia y la tecnologia, con el fin de mejorar el bienestar de todos los ciudadanos. Sin embargo, las estadisteas de los indicadores sociales Y econémicos correspondientes a este periodo arrojaron resultados decepcionantes. Esto ‘ccurrié, bisicamente, por causa de la escasez de oportunidades de ingreso permanente para la poblacién. Esta escasez, a su vez, provocd que millones de jefes de hogar no pudieran acceder a un empleo adecuado y, por consiguiente, provocé que millones de niffos y nifas delaran de gozar de una buena salud, de una buena educacién, de una buena ‘nutricién y de un apropiado acceso alos servicios sociales bisicos Si bien més del 50% de la poblacién no posela los “activos" suficientes para acceder a las escasisimas oportunidades que la emergente economia de mercado estaba generando, el Estado, sin embargo, contaba con més de 4,000 millones de délares anuales cuyo fn era el de ser invertidos en generar capacidades y habilidades para la poblacién mis pobre, para que esta también se benefciara del modelo. {Cudles fueron los resultados coneretos de esta inversién? Se pueden ver los colegios, las postas médicas, los textos y los desayunos escolares, los albergues y toda la construccién de locales que se puede imaginar. Sin embargo, ;cuil ha sido el impacto de este tipo de inversion social? zAcaso los nifos y las niflas mejoraron sus condiciones de. vida y aumentaron sus expectativas por un mundo mejor? Este libro sostiene que el Pert desperdicié una opertunidad para acortar las diferencias socioeconémicas entre los nfios y niias mis pobres y los no pobres. Los nits y ls nifias de las zonas rurales siguen estando socialmente excluidos, a pesar de los ingentes recursos publicos y de la cooperacién internacional. Mis ain, la nifier en alto riesgo esté Pricticamente abandonada 2 su suerte, El problema es la organizacién del Estado. Se Perciben desniveles de calidad y de cantdad de las intervenciones pilblicas, ademés de faescoordinacién intragubernamental y la rifnima interrelacién con las organizaciones privadas sin fines de lucro, A lo largo del libro, se develarén problemas graves de la gerencia Social; pero lo més grave es que el impacto en la mejora de la calidad de vida de la nifez no ha sido Io que pudo ser. Los niftos peruanos siguen viviendo en un mundo de inequidades. Los padres no cuentan ‘con todas las oportunidades ni con las capacidades para aprovechar las pocas ocasiones ‘que se puedan presencar en el mercado laboral. Mas del 50% de la poblacién tiene Ia libertad de elegir: elegir entre rectamar didivas al gobierno y a las ONG, mendigar o hasta delinguir; elegir entre comprar una racién del comeder popular para los cinco hijos © smandar a cada uno a la calle para que "se las vean"; elegir entre mirar las ventajas de las {que gozan unos pocos nifios © trabajar para scbrevivi. En este escenario, cual es el papel del Estado? Respetar los derechos de los nios y las nifias de conear con una buena salud, educacion, nutricén,jutcia y bienestar. Sin embargo, ia cumpldo of Estado esta oblgacién a eabaldad? Lamentablemente no. Al revisar las estadisias de los recursos pibleos, resula increble consatar el desmanejo del gato pilbico social durante la década del noventa. Al observa el quehacer del gobierno durante el nuevo milenio, tampoco se perciben cambios dramécicos. Qui se vean nuevas personas fe fos cargos, pero no se ven procesos y resutados vigorosos y contundentes, Si bien los ccolegios estin construdos, los centros de salud o postas pueden ser vistados, los desayunos escolares estin disponibles, los uniformes escolares han sido confeccionados por las Pymes'y, at, una serie de “obras” sor vsbles, lo que no es visible ex el uso efectvo de cada uno de estos servicios sociales bisices por parte de los nis y ls nifias del Per Elo solo puede resolverse si se mejoran las oportunidades de generacién de ingreso para los jefes de hogar. Es decir, el problema del bienestar debe dejar de ser resucto con transferencias de ingresos no monetarios y, rs bien, se deben brindar los medios para que los jefes del hogar accedan a empleos adecuados. De esta manera, tanto el Estado, a través del gasto social focalzado, como las familas, al eontar con un empleo adecuado, podrin hacer visible una mejora del calidad de vida de los rifios yl nas del Ped. Por estas razones, este libro no solo trata de construir estadistcas con las que se pueda cevaluar al gobierno central, sino que, fundamentalmente, trata de lamar la atencién sobre algo preciso: los nif y las nifias no son visibes en los presupuestos piblicos El lector podré apreciar una gama de cuadros y grificos inéditos; es muy probable que tome no més de dos minutos captar el mensaje de cada uno. Sin embargo, la construccién de los argumentos estadisticos tomé mis de dos mil horas-hombre, Pero valid la pena, pues con los halazgos que hoy se ponen en ciscusién, se desnuda a un Estado con limitada visién de largo plazo, donde los nifos y la rifas no fueron la prioridad del gasto pablico social, Por ello, el libro también presenta propuestas que tanto gobernantes, como representantes de la cooperacin internacional y lideres de las ONG, podrin tomar en ‘cuenta en sus planes estratégicos. Un punto ce partida en esta labor es fomenear Ia culeura de la evaluacién a través del monitoreo de las acciones de los programas sociales, {Cémo? Siguiendo el ejemplo del Foncodes, del Infes, de la Municipalidad Metropolitana de Lima y de la Municipalidad de San Borja, quienes, gracias a Save the Children Suecia y a.la "Pequot y madanas empress VvUniversidad del Pacifico, han construido sistemas de informacin para visualizar a los nifios Y nifas en los presupuestos pablicos. De esta manera, se puede dar paso a un rico proceso de aprendizaje institucional sobre la base de indicadores y procesos definidos vécnicamente, pero que ayuarén a la ciudadania a hacer real y concreta la urgente viglancia social que se En esta linea de pensamionto, se nacesitaalimentar el proceso de aprendiaje institucional del Estado a través de andlsis de focografias mis precisas que midan los montos destinados por el Estado a la salud, la nutrici6n, el saneamiento, la educacién, a justicia y el bienestar en favor de la nifiez. EI libro cumpli el reto al abordar el andlisis del periodo 1990-2000, Pero tuvo un alto costo al tratar de comprender la operatvidad y Iégica de la telarafa de instiuuciones que trabajan por la infancia. Para comenzar, se debe notar que el Estado ha cperado y sigue operando de manera desorganizada: se encuentran intervenciones de educacién en el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (Mimdes),+ se observa distribucién de desayunos en el Ministerio de Educacién, la cual a su vez la realzan el Ministerio de Salud y el Pronaa, se reaiza el reparto del 'vaso de chilcanc’ por el Ministerio de Pesqueria, alternativa al ‘vaso de leche’ de las municipalidades, entre otros casos. En consecuencia, construir cifras consistentes para 10 afios demands un escrupuloso trabajo que consisié en ubicar y precisar exactamente las instiuciones, los programas, los proyectos y las actividades realizadas en apoyo de los nifios y las nas. Cabe especiicar que el enfoque de género es inexistence en la contabildad social de los programas agubernamentales y es urgente promover un cambio del esquema mental de los especialistas en el presupuesto public. El ejercicio estadistico fue més alli de determinar cuinto se gasté en los nitfos; se determiné también cuénto se deberiainvertir en este capital humano, Por ello, se han esimado los montos globales de inversion en la salud, la educacién, fa nusridén y el saneamiento necesarios para acortar las brechas entre los nos de mis bajos ingresos y los nifios de mas altos ingresos. Si bien los calculos mostrarén impresionances nimeros, ello se debe a que las brechas son enormes en los diferentes Ambitos urbanas y rurales de la ‘costa, sierra y selva del Perd. Las diferencias de la inversién secal por sexos son poco relevantes. Lo que sf es determinante es que ni con todo el gisto piiblico que se pueda {generar en un quinquenio, ni concentrindolo tinicamente en los niios y nis més pobres, se podrian acortar estas brechas. ;Por qué? Porque gran parte de la soluclén esta en que los jefes del hogar accedan 2 las oportunidades de empleo. Es tarea de ellos asumir su responsabilidad, pero para ello precisan de las oportunidades. El Estado debe sujetar toda politica macroeconémica al objetivo de la generacién de empleo adecuado, No hay otra solucién que la mejora permanente de la calidad de vida de los nifios y las nifias como primer punto de la agenda social. Para esto se necesita de un gobierno y de un gobernante ‘que cumpla con sus promesas. Si deseamos contribuir a la construccién de una institucionalidad orientada a respetar los derechos de los niios y la niias, necesiamos también aprender de las cosas positivas que se han logrado. El Estado puede presentar algunas muestras; el libro las ha racopilado. Al > Mines consstye & sues denorncén de fo que anevcrmencs se arabs Miso de Premedén de Muar y del Desrolo Humano (remude), qu oe creado en 1996. Alo rg dl iro, so har mayor sion sl Promudeingresar al mundo de las organizaciones privadas sin fines de lucro y la cooperacién internacional en particular se han podido identificar también valiosos servicios, ‘mecodologia y sistemas operativos que funcianan de manera costo-efectva en favor de los nifios. Ms ain, realizar focus groups con nifios yniflas de la calle, nifios y niias que trabajan y madres adolescentes permitié captar en dezalle no solo el cuadro de necesidades bésicas insatisechas sino, lo que es més importante, cudles son las prioridades de la politicasy las acciones piblicas que se precisa implementar Ellos, los nfios y las nifias, han defnido mejor € conjunto de propuestas y este libro simplemente traduce las propuestas pensadas por ellos y para ellos. Todo este esfuerzo est orientado a llamar la atencién de nuestros gobernantes. El pais ha estade luchando por avanzar en la mejora de los procesos de decsién; se busca una democracia mis participativa y tolerante. No cabe duda de que un resultado importantisimo es la aprobacién del Plan Nacional de Acci6n por la Infancia y la ‘Adolescencia en el allo 2002, luego de precsarse las metas, acciones y responsables’ Sin embargo, las demandas sociales cada ver son mis desbordantes, frente a lo que aparentemente pareciese una parilsis del Estado, Esté bien ener en claro para quién sgobernar, es decir, para los mas excluidos. Esti bien saber cémo gobernar, es decir, por consenso democritico, Sin embargo, no esta bien desconocer lo que se debe hacer. Este libro propone basicamente tomar cinco decsiones estratégicas. Primero, reestructurar el gasto piblico social hacia un énfasis en la salud, educacién, nutricin, Justicia y bienestar de los nifos y las nifas socialmente excluidos, sobre todo la de aquellos que pueblan la selva y sierra rurales. Segundo, reformar el aparat> adminisrativo piblico a tal punto que se fusionen los programas sociales y se dé prioridad a una inversién social bajo cuatro principios bésicos: efciencia, aficaca, equidad y transparencia. De manera que el 25% del gasto social que se focalizaa iis y niias reamene llegue y genere un cambio permanente fen la calidad de la infancia desprotegida. Tercero, otorgar la categoria de programas ‘protegidos’ a aquellos orientados a los nfios y nifas en extrema pobreza, pues, dado que €l gasto social es procicico con el PBI, es er épocas de recesién cuando més precisan los ‘mas pobres de los pobres de la ayuda socal. Cuarto, incrementar la rentabilidad de la inversién social al priorizar la mejora de la calidad de las gerencias sociales de los programas gubernamentales frente a obras de infraestructura o distribucién de bienes ppablicos, de tal forma que se asegure una rrayor efcacia y equidad de Ia inversi6n social, Quinto, promover activamente Ia cultura de la evaluacién al interior de las entidades Pablias a través de la construccién de sistemas de informaci6n que permitan visuaizar a los nitfiosy las nifas en los presupuestos publics. La investigacién que sustenta cada uno de los argumentos del libro se basa en el andlisis de cuatro fuentes de informacién primaria. Ex primer lugar, el Presupuesto general de lo repibico, editado por la Direccién general de presupuesto del Ministerio de Economia y Finanzas. Aqui, es necesario aclarar ciertas imitaciones a las que se enfrent6 el estudio. Lamentablemente, ef andlsis esté sujeto a la deficencias en la informacion disponible en el Presupuesto del sector piblico. Los indicadoresy las estadsticas relacionadas con el sector y la situacion de los nifios las nifias en el Perc han sido recopilados de publicaciones y > rst de Promatssn dot Mur y dl Destro Hurraro PROMUDEH (200), Pan Naconl de Aen por la Infancia Ia Adolescnca, Daxeto Supreme N')0}-2002-PROMUDEH, Dario Ofeil £1 Perano, Lina emingo 23 de junio de 2002. MIfuentes de informacién diferentes del presupuesto; por lo tanto, los resultados obtenidos a partir del estudio de este pueden ser no necesariamente consistentes con lo observado en fa realidad Fue imposible recolectar informacion desagregada acerca de la situacién de la salud de los nifos y las nifias en el Peri segin regién , por lo cual se hace difil observar detalladamente fl grado de inequidad existente. Esto es tnicamente observable por medio de los ccontrastes que existen en algunos indices provinciales y la comparacién entre el plano urbano y el rural De igual manera, los gastos realizados por las municipalidades son contabilzados de manera separada del Presupuesto del sector public, por lo que los programas y proyectos de salud que estin a cargo de las municipalidades no han sido considerados. En algunos casos, ‘estos programas estin financiados por alguna entidad del gobierno central, como por jemplo el Ministerio de Economia y Finanzas, y el gasto aparece bajo el “Programa de Prevision social”. Sin embargo, a menos que se especifique el nombre del proyecto, es imposible conocer la cantidad. La difeutad en el manejo de la informacion, generada por la incompatbilidad de los Presupuestos de un afio a otro, se tradujo en limitaciones, pues no fue posible conocer los patrones de financiamiento y las prioridades en el gasto pliblico a lo largo del period lego (1990-2000), El presupuesto del sector piiblico muestra el gasto programado para el siguiente aflo, lo ue significa que este no es necesariamente el gasto realizado. En caso de un aumento 0 tuna disminucién del gasto coal, ste no resulta homogéneo a lo largo del presupuesto, sino sesgado hacia uno o més sectores, segin la coyuntura econémica y politica. Este es el caso del presupuesto para el aio 2000, debido a la situacién econémica y politica que se viv durante el primer semestre. Exsten partidas que disminuirin menos, mientras que otras serin més sacrificadas. Los gastos corrientes, por ejemplo, comtinmente se mantienen constantes durante los periodos de austeridad, ya que el ajusce en remuneraciones es de ‘mediano o largo plazo, dada su dificultad politica y el alto costo socal que genera, En cambio, los proyectos de inversién, por otro lado, pueden ser pospuestos y son estos los que usualmente disminuyen. No se puede asumir, entonces, que el monto presupuestado haya sido el monto gastado durante el aio siguiente. En segundo lugar, las encuestas nacionales de niveles de vida de los afios 1997 y 2000 llevadas a cabo por el Instituto Cusinto han constituido, también, una fuente de informacion, importante. La base de datos de miles de hogares de representacién estadistica permite realizar cileulos sobre las diferentes brechas en el imbito del dominio geogréfico y grupo. ppoblacional en la costa, sierra y selva del Peri, En tercer lugar, se conté con entrevistas dirigidas a funcionarios piblices, representantes de instituciones privadas sin fines de lucro y fuentes de cooperacién internacional, La raturaleza de la informacién sobre los diversos servicios, modalidades de operacién, asi ‘como el impacto de sus actividades sobre la poblacién beneficaria, han sido importantes insumos para construir una fotografa de la inversién socal en favor de los nifios y las niias ‘en el Pert, vilFinalmente, los focus-roups realzados por Aldo Pefuaflor, de lmasen, por encargo de Save the Children Suecia, a nifios de la calle, nilos que trabajan y madres adolescentes. El cuadro de necesidades y propuestas de solucion, asi =omo la gama de expresiones, han constituido fuentes precisas para argumentar mejor sobre las condiciones de vulnerabiidad y posibilidades de accién piblica en favor de los nfos en riesgo. Ciertamente, el desarrollo temitico que se presenta a lo largo del libro se ha enriquecido de valiosos trabajos de investigacién internos, y no publicados atin, del Centro. de Investigacion de la Universidad del Pacifico, como aquellos elaborados por Rafael Cortez, César Calvo, Giovann Alarcén, Carlos Figuerca, entre otros, La estructura del libro es la siguiente Los primeros cuatro capitulos, escritos en coautoria con Enrique Mendizabal, evalian los principales indicadores sociales. Cada uno de ellos esta consagrado a los siguientes temas: a) salud y saneamiento, b) nutricién, ¢) educacién y d) bienesear y justicia. Y dichos ‘apiculos estiman el gasto publica social destinado a los nies y nifias en el Pera durante peeriodo 1990-2000. El capitulo 5, de autorit de Gerardo Injoque, juan Carlos Galdos y (César Serra, ofrece una ilustracién economécrica sobre los temas desarrollados en los capftulos precedentes en relacion con un punto especifco: jcuil es la respuesta de los nifios de fas zonas rurales que acceden a programas sociales de nutricién en relacién con la decisién de trabajar o estudiar? El andlisis besado en la Enniv es un aporte metodolégico interesante que mereceria seguir siendo explerando. En el capitulo 6, también escrito en coautoria con Enrique Mendizabal, se intenta ofrecer un panorama de las actividades de las organizaciones privadas sin ines de lucro y de las fuentes cooperantes en relacién con la problemétkca infantil, El andlsis basado en entrevistas estructuradas realizadas a funcionarios permitié construir una nocién de las lineas de ‘abajo y efecto de las diferentes actividades en favor dela nifiez. Inmediatamente después se ha ideneiicado a los nifos en riesgo y se ha tomado como base el trabajo realizado por Imasen por encargo de Save the Children Sueca, El capitulo 7, escrito en coautoria con Fabricio Neciosup, presenta los principales argumentos de la vwinerabiidad sobre los nifios que trabajan, de los nifios de la calle y de fas madres adolescentes, y plantea también las propuestas de solucién en los niveles macro Y microeconémico. 8 capitulo 8, desarrollado con Giovann Alaraén, responde a la pregunta de cuinto deberia invert la sociedad para mejorar la situaciér de los nifos y nifas,realiza un ejercicio de mmedicién de la inversion social necesaria para acortar fa diferencia entre las brechas en consumo de alimentacién, educacién, salud y sineamiento de los nities y nits del Perd. Finalmente, la sincesis subraya los principales hallazgos y propuestas en torno de la mejora de las inervenciones piblicas en salud, sineamiento, nutricién, educacién, justicia y bienestar en favor de los nifios y nifas. 1 trabajo ha intentado rescatar las valiosas sugerencias y comentarios recibidos por los ‘expertos internacionales que partciparon en el taller metodolégico realizado por Save the Children Suecia en Estocolmo, en marzo de 1999, asi como en el seminario de presentacién de resultados finales del Child Focused Budget Stay, realizado en Estocolmo, en vin‘noviembre del aio 2001. Las sugerencias y observaciones de Blanca Nomura y oficiales de programa de la Oficina Regional para América del Surde Save the Children Suecia fueron ‘muy valiosas y han sido tomadas en cuenta para la elaboracién de esta version final. El trabajo del equipo de apoyo del Centro de Investigaci6n de la Universidad del Pacifico, compuesto por Christian Aparicio, Victor Banda, Luis Felipe Barrera, Ricardo Granda, Pablo Lavado, Luis Manrique y Cecilia Puga, fue muy valioso y merece un reconocimiento Por el profesionalismo y especial dedicacién que se puso en este proyecto, Nuevamente nuestro agradecimiento a Save the Children Suecia por plantearnos un reto tan interesante y al Centro de Investigacion de la Universidad del Pacifico por brindarnos e! mas adecuado ambiente fico e intelectual para cumplir con nuestra misién principal promover el cambio social Enrique Vasquez H. Lima, noviembre de 2002, xPRESENTACION tll INTRODUCCION Lx INDICE iW 1. COMENCEMOS POR LA SALUD DEL FUTURO 15 Introduecién 15 [LI La salud infantil 1990-2000: jen mejoria? 16 1L1.1 El pulso de la salud infaneil 7 1.1.2 No hay salud sin un adecuado saneamiento 4 1.2 El esfuerzo institucional del Estado a 1.2.1 La salud, ante todo? 27 1.22 El saneamiento impostergable 30 1.3 Una mirada al gasto dedicado a la salud infantil en el Pert 30 1.3.1. Gasto publico dedicado a la salud en el Peri 30 1.3.1.1 Proyecto 2000 35 1.3.1.2 Programa de salud bsica para todos 36 1.3.2. Gasto pablico en saneamiento en el Pera 36 1.4, Tendencias del gasto pablico en salud dedicado a nifios ynifias, y tendencias del gasto en saneamiento en el Peri 36 14.1, El ritmo de la salud 36 1.42. La preocupacién permanente por el saneamiento 4l 1.5. La estimacién del gasto en salud destinado a nifios y nifias en el Per 42 1,6, Modelos potenciales 4B 1,7. Conclusiones y recomendaciones “4 MI, COMO ENRIQUECER EL CAPITAL HUMANO?: NUTRIENDO A NUESTROS NINOS. 51 Introduceién 31 2.1 Bl estado de fa nutricin infantil en el Peri 53 2.1.1 Indicadores de nutrici6n infantil 53 2.1.2 El esfuerzo institucional del Estado 61 2.2 Una mirada al gasto pablico destinado a la nutricién y alimentacién orientado a los nifios y las nfias en el Per 70 2.2.1 Tendencia del gasto piblico destinado a la nutricién infantil fen el Per 7 2.2.2 La estimacién del gasto publice destinado a la nutricién infantil ‘en el Per 76 2.3 Conclusiones y recomendaciones 7Ill, {EDUCACION PARA UNA VIDA MEJOR? WV. Introduecién 3.1 Situacién de la educacién de los niios y nifias en el Pert 3.1.1 Calfcacién de la educacion 3.1.2 El esfuerzo institucional 3.2 Una mirada al gasto en educacién orientado a los nifios en el Peri 3.2.1 La estimacién del gasto destitado a la educacién de nos y nifias 3.22 Tendencia del gasto piiblico en educacién orientado a nifios, y nifias (1990 - 2000) 3.3 Conclusiones y recomendaciones URGENTE: BIENESTAR Y JUSTICIA PARA LA NINEZ MAS EXCLUIDA Introduecién 4.1 El bienestar y la justicia en relaci6n con los nifios y nifias en el Per (1990 - 2000) 4.1.1 Indicadores del bienestar y a justicia en relacién con los nifos y nifias 4.1.2 El esfuerzo institucional 4.2 Una mirada al gasto pablico en bienestar y justicia en el Per 42.| Gasto piblico en bienestar yjusticia en relacién con los nifos y nifias en el Pera 42.2 Tendencias de! gasto en bienestar y justicia en relacién con los nifios y nifas en el Peri 4.23 La estimacién del gasto en bienestar y justicia en relacién con los nifos y nifias en el Peri 43 Conelusiones y recomendaciones EL GASTO EN NUTRICION Y TRABAJO INFANTII EL CASO DE LOS NINOS EN ZONAS RURALES Introduecién 5.1 Gasto piblico y trabajo infant: efectos ¢ incentives 5.1.1 Hipétesis 5.1.2 Consecuencias del trabajo infantil 5.2 Factores determinantes del trabajo infantil y la desercién escolar 5.2.1 La pobreza familiar 5.2.2 Factores culturales 5.2.3 El nivel educativo y de empleo de los padres 5.2.4 La edad del no y de los padres, 5.25 El costo de la educacién 5.26 El tamafio de las familias 5.27 La calidad de la educacién 5.3 Factores determinantes del acceso a los programas sociales 5.3.1 Los comedores populares 5.3.2 El vaso de leche 5A EI modelo 5.4.1 Resultados de las estimaciones 5.5 Conclusiones y recomendaciones de politica por seguir 5.6 Anexos, 2 83 83 86 95 7 100 10 103 109 109 10 10 120 125 125 12s 127 128 135 135 137 (38 139 140 M4 143 144 14s 145 146 146 147 48 148 150 5 152 155VI. EL PAPEL DE LA SOCIEDAD CIVIL Y LA COOPERACION INTERNACIONAL, Ineroduccién 6.1 Origen de los fondos 6.2 Principales sectores sociales donde se invierzen los fondos destinados Anifos y nifias {63 Principales proyectos de la sociedad civ 63.1 La educacién 63.2 La salud y a nutrcion 632.1 La salud 63.22 La nutricion 6.3.3 El bienestar y la justia 634 El saneamiento 644 Estudio de la muestra de las instituciones privadas sin fines de lucro 64.1 Metodologia 64.2 Limieaciones del estudio 6.43 Resultados 643.1 Origen de la organizaciones 6.43.2 Sectores de espectalizacion 643.3 Grupos de riesgo 6.43.4 Implementacién de proyectos 64355 Origen de los fondos 6.4.3.6 Ambito geogrifico de accién 643.7 Sectores especializados 65 Conclusiones y recomendaciones finales 66 Recomendaciones de proyectos VII. EL ALTO RIESGO DE NO INVERTIR EN LOS MAS VULNERABLES, Introduccién 7.1 La problemética de los nis en alto riesgo 7.1.1 Los nifios trabajadores 7.1.1.1 Magnitud y naturaleza del trabajo infansil 7.1.1.2 Los factores determinantes del trabajo infand 7.1.2 Las madres adolescentes 7.1.2.1 La transmision Intergeneracional de la Pobreza (TIP) 7.1.22 Los factores de incidencia en la maternidad adolescente 7.1.2.3 Los factores determinantes de la maternidad adolescence 7.1.24 Las consecuencias de un embarazo a temprana edad 7.1.3 Los nifios de la calle 7.1.3.1 Los factores determinantes de la autoexpulsién 7.1.3.2 Caracteristicas de su situacién 7.2 Necesidades de los niios y nfs en alto riesgo 7.2.1 Los nifios trabajadores 72.1.1 Alimentacién: con lo que se puede 7.2.12 Salud: cuando prima la desproceccién 7.2.1.3 Educaeién: si sobran tiempo y las ganas 72.1.4 Bienestar y justia: ddnde estén? 163 163 166 \67 168 176 176 IB 85 191 91 192 192 193 193 194 195 195 197 19 19 200 203, 203, 204 205 214 218 218 219 23 24 29 BI 232 232. 22 23 2367.2.2 Las madres adolescentes 7.2.2.1 Alimentacién: por la leche para mi bebé 7.2.22 Salud: dicen que es gratis pero se tiene que pagar 7.2.23 Educacién: jpara qué! 7.2.24 Bienestar y justicia: no, gracias, 7.2.3 Los niffos de la calle 7.23.1 Alimentacién: aunque sea arranchando 7.2.3.2 Salud: al final uno se cura solo 7.2.3.3 Educacién: que no los exciuya 7.2.3.4 Vivienda: de cartén 72.3.5 Cuando més se necesican pastillas de bienestar y justicia 7.3 Conclusiones VIIILLOS NINOS: UNA INVERSION NECESARIA Introduccién 8.| Las necesidades de los nfios en el Perd 8.1.1 Salud 8.1.2 Educacién 8.1.3 Nutricién 8.1.4 Saneamiento 8.2 La inversion necesaria 8.2.1 Salud 8.22 Educacién 8.23 Nutricién 8.24 Saneamiento 8.3 Problemas que dificulan la efectividad del gasto ‘844 Conclusiones y recomendaciones de politics por seguir SINTESIS Y RECOMENDACIONES ABREVIATURAS, BIBLIOGRAFIA INDICE DE CUADROS INDICE DE GRAFICOS “4 237 237 238 239 240 242 242 243 245 246 247 249 251 251 252. 256 259 263 267 270 27 275 278 281 283 285 269 308 313 325 333Ne eN COMENCEMOS POR LA SALUD DEL FUTURO! Enrique Vasquez H.y Enrique Mendizabal O. Introduccién De acuerdo con el Banco Mundi, fa situacién de la salud infant) presenta diferencias signfcasvas en América Latina. Varia sogin las diferencias socioeconémieas. Cuando fue ccomparado con otros paises dela regién, en 1998, el Peri ain se encontraba rezagado en el ‘mbito internacional Segin la Orgarizacién Mundial dela Salud, fa asa de morcldad infant en dl ascend 2 45 por cada mil nifos nacidos, constitu la tercera peor dela region y se encontraba solo por encima de las de Bola y uador,y muy por debajo de ade Chie, cya ‘asa era de 13 por cada mil. Lo mismo se observé en el periodo 1990-1995, cuando la tsa de ‘moralidad se encontraba una y meda veces por encima del promedio de América Latina? En 1993 a tasa de morelidad infarel promedio en el Pert fue de 39 por cada minis yen las zonas ruales alcanz6 3,9 por cada mil" Segin UNICEF? el Pers ubica el ao 2000 casi al final de los paises sudamericanos, de acuerdo con su tsa de mortalidad de nifios menores de neo afios (slo por encima dela de Bol). Durante la década de los noventa se invirieron importantes sumas en obras de infraestructura en educacion y salud. Sin embargo, cabe preguntarse si tales proyectos han _generado los resultados esperados. En el caso de salud, los indicadores muestran importantes Imejoras (en 1990, fa tasa de mortaidad infantil era de 61,8 por cada mil nifios y de 34 el afio 2000), Sin embargo, este cambio es solamente relativo, pues, si observamos las diferencias ue existen entre los niveles de salu infantil en los ferences dominios geogrificos del Peri, la mejora no es tan contundente, En 1999, la asa de morcaldad infantil en las zonas urbanas, por ejemplo, fue de 27,2 por cada mil nifios* mientras que en las zonas rurales fue de 53. Entonces, jcuin efectivas pueden haber sido las poticas sociales st las diferencias en relacién con la calidad de vida al interior do! pals se mantienen de manera tan marcada? Y, més alli de estos resultados, iqué crterios presupuestales marcaron la accién del Estado en favor de los rifios a través del gasto destinado a la salud? La naturaleza del gasto, los montos y ritmos de crecimiento (0 decrecimiento) nos permitirin explicar cudl fue la visién del Estado por invertren el capital humano, en la salud de! futuro, "Seconsideran nfos desde a gesacisn hasta ls 18 or * Webb, Ricard y Moss Verocl, Pabvezoyecanania sol Ais En 197, Lins: neato Cano SA, 1999, 9.25, rico 2 2 Bid 9.25. + mupwerine gob pal OGROS?aposta7_hm fap iiagobpsLOGROSiapestiaS hom * UNICEF, Eade mundet deo fonco 2000, Nuc Yere UNICEF, 200, pp.92-95, aba 3, * hapdliwwinsa gob pal OGROS dapostvas_hun.ENRIQUE VASQUEZ HY ENRIQUE MENDZABN El argumento legal para asegurar el gasto pablico destinad a la salud infantil exist, El areiulo 21° del Cadigo de los Nios y Adolescentes del afio 2000 expresa claramente que todo “nifto y adolescente tiene derecho a la atencién ircegral de su salud, mediante la ejecucién de poltticas que permitan su desarrollo fisco e intlectual en condiciones adecuadas" y que esta ‘area le "corresponde al Estado con la colaboricion de la sociedad civil, Hasta qué punto se hha alcanzado el objetivo planceado en la ley? Una aproximacién a laevaluacién, aunque parcial, consiste en estimar el gasvo publco destinado a fa salud y el saneamiento en favor de los La primera impresién que se obtione de los datos presupuestales es que la bor realizada desde 1990 hasta el ao 1999 ha tenido resultados lmitados, en la medida en que esta inversién social ha sido poco eficaz en acortar las grandes inequidades en el acceso a los servicios bisicos de salud. Por ejemplo, en 1957, el 82% de los nifios menores de cinco aftos accedié a servicios de salud en Lima Metropolitana, mientras que en la selva rural o hizo solo 153%" Precisar montos y ritmoé de gastos es importante para valuar la accién del Estado en favor de los nities. De ahi que la razén de este capitulo sea construir el presupuesto de salud infarc en ‘el Pera para determinar cuinto y en qué periodos espectficos se han gastado los recursos piibicos sobre la base de la informacién obcenida del presupuesto del sector pubico entre 1990 y 2000. presente capitulo se divide en tres partes. La primera se refere al anlisis de los principales indicadores y politcas piblicas de salud infantil y saneamiento en el Pert desde 1990 hasta el 2000. La segunda parte presenta los principales hallazgos del estudio: estaditicas del gasto pedblico destinado a la salud y saneamiento en favor de los nifios en el Peri, Finalmente, e! ‘apitulo concuye con algunas recomendaciones para futuras dreas de investgacién y eestructuracin del gasto total destinado ala salud y el saneamiento de ls fio. 1.1 La salud infantil 1990-200 den mejoria? {Por qué invertr en la salud de los nifios y las nifias del Peri? Segin las normas legales, los hifios tienen el deracho de recibir toda la ayuda posible para alcanzar niveles normales de desarrollo; la salud es uno de sus componenes més importantes. ("El desarrollo humano ‘implica la amplacién de las oporeunidades para que todas las personas pueden disfrutar de ‘una vida prolongada y saludable")? ‘Hasea qué punto la norma se ha cumplido? En el Per, los indicadores de salud mejoraron durante la década del noventa; sin embargo, existe ain un marcado problema de equidad en uso de los servicios refejado en las grandes dsparidades existentes entre las zonas urbanas ¥ las rurales, asi como entre la poblacién en pooreza y la poblacién en pobreza extrema. Dos «casos ejempliicarian esta aseveracién: primero, la esperanza de vida en 1997 en el rivel nacional fue de 67,6 aos, mientras que en la Provincia Constcucional del Callao la esperanza "Rada Buen, Teo ino rderado Cigo des no y atoecentes Deets sem NY COL9ALUS, Lima: Ra Baran, 199, p. 2, "Eni 1994, 1997. lado er: Visguer.Emque Rael Conezy Gustavo Resco, ln sol pr un bun ben> el Pari Lina: CIUP, 200.32, cade * PNUD. me sobre el aoe haar del erty expec, Lina: PNUD, 197... 16COMENCEWOSPORLA SLD DEL FUTURO de vida fue de 78 aftos y en el departamento de Huancavelica de 55." Segundo, mientras que en algunas provincias de Apurimac la asa de mortalidad infantil es de mis de 100 por cada mil, en la provincia de Lima es solo de 24 por cada mil! La inequidad es, por fo tanto, un problema grave que el Estado debe considerar como prioridad y resolver por medio de proyectos de atencién especializada. Ast, s bien los montos destinados son importantes, lo critco es la calidad del gasto destinado especialmente a los grupos mis vulnerables y ‘excludos; es decir, als nfs y ls nis en las zonas rurales del Perd, 1.1.1 El pulso de la salud infantil El indicador comsnmente relacionado con a situacién de la silud infantil es la tasa de mortalidad infant. En el Peril se ha observado una mejora considerable en este indicador durante la década del 90, como se puede apreciar en el gréfico I.I, Sin embargo, si se ‘comparasen resultados quinquerales (1985-1990 vs. 1990-1995), se podria observar que la is pd % UNICEF on ot, p94 abla 3 ® Corcex Raly Cesar Cav, op. ot p29COMENCEMOSPORLA SALUD DEL FUTURO Cuadro 15 Nuvi infnel segun formas de abasecimient de agua potable (1994) (%), Nueeién normal | 509 “2 27 287 oe 24,1 28.8 33,6 25,5 aguda Desnueriion 15 173 197 255 Desnuicén fren 100 96 190 20 * RP: Red pablica. Fuones: Corea, Rafael y César Cao, ap ct, p. 30, cutdro 17, EI mismo patrén puede observarse respecto de la relacién entre el tipo de servicio de fnrevia aun fnconaro del Mnstario de Sau junio de 2000, entre de vein def rivers de Paco. ry