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UN MINUTO DE SILENCIO POR EL

SIENIOADMINISTRATIVO POSITIVO

Lleg Hacia fines de junio, en el conjunto de Decretos


Legislativos dictados al amparo de la delegacin de
facultades otorgadas al Poder Ejecutivo mediante Ley N
29157, se public el Decreto Legislativo 1029 que modifica
la Ley del Procedimiento Administrativo General y la Ley del
Silencio Administrativo. Esta ltima haba entrado en
vigencia recin a inicios del presente ao.Al dictarse la Ley
29060 - Ley del Silencio Administrativo, manifest mi
beneplcito por su aprobacin tanto por escrito como en
eventos acadmicos. Si bien la ley tena el problema
principal de extraer parte del tratamiento del silencio
administrativo de la Ley del Procedimiento Administrativo
General, UNA disposicin de la Ley hacan que todos sus
desaciertos se borraran de un plumazo: En virtud de su
artculo 1-b) desde su vigencia, TODOS los procedimiento
de impugnacin estaran sujetos a silencio administrativo
positivo (salvo los tributarios y aduaneros, que no se rigen
por esta ley). Tanto las impugnaciones provenientes de los
procedimientos iniciados a solicitud de parte, como los de
oficio. Hay quienes argumentaron que como el silencio se
aplica slo a los procedimientos iniciados a solicitud de
parte, esta ley no se poda referir a los iniciados de oficio;
entre ellos a las impugnaciones de los procedimientos
sancionadores. Esta posicin es discutible porque la Ley
29060, en su texto original, no estableca ninguna
excepcin. Sin embargo, slo con que se tratara de los
iniciados a solicitud de parte, estbamos ante un gran

avance.
Lo anterior, implicaba un esfuerzo enorme de optimizacin
de la organizacin y procesos de las entidades pblicas
para poder resolver antes de que opere el silencio
administrativo positivo. Esto era entendible dentro del
proceso de simplificacin administrativa liderado por el
propio Presidente de la Repblica Alan Garca, que tiene por
objetivo mejorar la atencin a los ciudadanos, optimizando
los procedimientos administrativos. El silencio
administrativo positivo tiene la virtud de propiciar la
actuacin de las autoridades de las entidades pblicas y
castigar su inactividad o inercia.
Paradjicamente, en esta andanada de Decretos
Legislativos, se dict el 1029 que, a contrapelo de la
simplificacin administrativa, nos hace retroceder a su
prehistoria.
Me explico, con la Ley 27444 (art. 33-2) estaban sujetos a
silencio administrativo positivo los procedimientos de
impugnacin cuando el administrado haba hecho valer el
silencio negativo en primera instancia. Esta norma
encontraba su explicacin en que, siendo el procedimiento
administrativo una prerrogativa de las entidades pblicas,
no tiene sentido permitir que se obligue al ciudadano a
pasar por la va administrativa sin obtener pronunciamiento
alguno; por lo tanto, la segunda instancia administrativa
(para propiciar su pronunciamiento) estara sujeta a silencio
administrativo positivo. Con la Ley 29060, se derog el

artculo 33 que contena esta norma y se dio un paso


adelante al establecer como regla general el silencio
administrativo positivo en la generalidad de los
procedimientos impugnativos (y no slo en los que se haba
hecho valer en primera instancia el silencio negativo).
A partir del DL 1029, modificada la Ley 29060 y subsistente
la derogacin del artculo 33 los ciudadanos otra vez nos
encontramos ante la regla general del silencio negativo en
la generalidad de los casos. El DL 1029 ha modificado la Ley
29060 y establecido expresamente que estn sujetos a
silencio administrativo positivo (Art. 2. b) Los recursos
destinados a cuestionar la desestimacin de una solicitud o
actos administrativos anteriores, siempre que no se
encuentren contemplados en la Primera Disposicin
Transitoria, Complementaria y Final; es decir, las
impugnaciones de la mayora de procedimientos; que son
los sujetos a silencio negativo. Tambin se ocupa el DL 1029
de precisar que proceder el silencio negativo en el recurso
presentado contra actos administrativos emanados de un
procedimiento sancionador; es decir, tambin excluye a
estos procedimientos impugnativos de la aplicacin del
silencio positivo.
Cabe mencionar que ya la Ley 29060, pretendiendo que
limitaba los casos de silencio administrativo negativo, los
ampli a los supuestos de autorizaciones para operar
casinos de juego y mquinas tragamonedas y defensa
comercial en su Primera Disposicin Transitoria,
Complementaria y Final.

En resumen, so pretexto de la simplificacin administrativa


en el marco de la delegacin de facultades el Gobierno ha
procedido a contrapelo de ella.
Segunda y ltima disposicin del DL 1029 objeto de
comentario: De acuerdo a la Ley 27444 (art. 188) y a la
Ley 29060 (art.2) el plazo de treinta das para que opere el
silencio administrativo, inclua el de notificacin. Una vez
ms, nos ubicamos en un escenario de desafo a las
entidades pblicas para optimizar su sistema de
notificaciones. Ventajas para el ciudadano: plazo cierto. A
partir del DL 1029 (redactado por burcrata con flojera y
con aversin al riesgo) al plazo en que operaba el silencio,
se le suma el de notificacin; es decir, ya no hay un plazo
cierto para el ciudadano que, tendr que contratar abogado
para que le calcule cul es el plazo de notificacin en su
caso para considerar que ha operado el silencio
administrativo positivo. No puede, en nombre de la
simplificacin administrativa darse una norma semejante.
Menos otras perlas que acompaan sta, que permiten
suspender los plazos cuando se solicita informacin
adicional o se utilizan los mecanismos de colaboracin
entre entidades. La regla de simplificacin administrativa
de la Ley del Procedimiento Administrativo General segn la
cual el expediente se completa en la unidad de trmite
documentario y hay un plazo fijo para subsanaciones,
qued sin efecto por esta lamentable disposicin.
En ese sentido, podemos decir, sin temor a equivocarnos

que el DL 1029, al menos en estas disposiciones, puede


calificarse de inconstitucional por apartarse de la materia
delegada.
El DL 1029 contiene aspectos positivos? S, con seguridad,
pero todos opacados por tamao despropsito que ha sido
celebrado por abogados burcratas -se entiende porque con
seguridad ellos han redactado el referido DL 1029- e,
inexplicablemente, por abogados del sector privado con
alma de burcratas y mucho miedo al silencio positivo. Es
menester reconocer que es ms difcil hacer valer el
silencio negativo que lidiar con un silencio positivo. Sin
embargo, es un reto hacer valer el silencio positivo con
xito y S propicia el pronunciamiento expreso de las
entidades.
Termino estas breves lneas solicitndole a este prolfico
Gobierno en materia de fe de erratas de Decretos
Legislativos, no sin cierta desazn por lo que me veo
obligada a solicitar, POR FAVOR, que dicte una ltima para
salvar el silencio administrativo positivo. En caso contrario,
tendremos que guardar un minuto de silencio y seguir
batallando por la simplificacin administrativa. Tambin al
Congreso que tenga a bien someter a control este decreto
legislativo por contrariar la materia delegada.

ALGUNOS MUNICIPIOS AUN NO CONOCEN ALCANCES


DEL D.L. 1029
No tienen conocimiento de los cambios realizados en la
norma. Pueblo Libre, Jess Mara y otros ya han acatado
medida por demora en trmites
Por Elizabeth Salazar Vega
Han pasado siete meses desde que entr en vigencia la Ley
del Silencio Administrativo, norma esperada por muchos. Su
propsito es evitar que las solicitudes duerman en el
escritorio de funcionarios burcratas. Su cumplimiento es
sencillo: basta que transcurran 30 das sin respuesta, desde
que el pedido ingresa a mesa de partes, para que este se

declare aprobado a favor del solicitante. Es decir, quien


calla otorga.
Sin embargo, hay una serie de condiciones tras esta norma
(Ley 29060) que, segn pudimos comprobar, an no son
manejadas por la mayora de funcionarios municipales
encargados del tema. El principal problema lo detectamos
en el desconocimiento de los cambios que ha sufrido la
norma desde su publicacin, el ltimo de los cuales fue
hace dos meses (D.L. 1029) con el fin de aclarar qu
impugnaciones a una decisin municipal (sanciones,
multas, quejas) no tienen silencio positivo, por lo que el
funcionario puede tomarse el tiempo que desee para
revisar el caso. Segn explic personal del rea Legal de la
Cmara de Comercio de Lima (CCL), en el mismo decreto se
agrega que solo cuando se obtiene una respuesta el usuario
puede intentar la apelacin --en otra instancia del concejo--,
y ah recin se adopta el silencio positivo.
"Por regla general todo proceso sancionador carece de
plazo de respuesta, pero desde que se dio la Ley 29060 los
funcionarios no sabamos cmo actuar. Precisamente la
ltima modificacin que se ha hecho a la norma es producto
de las reuniones que algunas municipalidades hemos tenido
con la Presidencia del Consejo de Ministros", explica Mara
Dejo, gerente de asesora jurdica de San Borja.
La negativa a dar un plazo lmite para responder una
impugnacin se debe a que hay casos en los que una
reconsideracin implica afectar el derecho de terceros,

como por ejemplo, reapertura de un local cerrado a pedido


de los vecinos.
En San Borja y el Cercado se tuvieron que rechazar diez
pedidos en los que se quera hacer valer el silencio positivo
para estos trmites. Los Olivos, en cambio, es uno de los
distritos donde an no se ha entendido esta modificacin,
pues el jefe de la Direccin de Licencias, Milton Melgarejo,
refiri que "la atencin de quejas e impugnaciones muchas
veces no se puede realizar dentro de los 30 das, por lo que
buscamos la conciliacin o enviamos escritos para informar
el avance del trmite y as frenamos el cumplimiento del
plazo".
Las quejas que el funcionario menciona van desde
ocupaciones de la va pblica, cierre por carecer de licencia
de funcionamiento, ruido excesivo, etc. Juan Vega, gerente
municipal de San Isidro, sabe que esas causales no estn
favorecidas, ni por asomo, con la Ley 29060, pero
desconoce que el D.L. 1029 ha establecido nuevas pautas.
DEMORAS EN LA ATENCIN
Concejos como Pueblo Libre y Jess Mara tambin han
intentado adaptarse a la presin que significa resolver los
trmites en el tiempo que espera el ciudadano y han hecho
una reingeniera en sus sistemas de flujo de atencin, pero
an as, el primero de estos tuvo que hacer valer 15
silencios positivos de un total de 1.200 solicitudes de
licencia; mientras que el segundo acept 35 silencios de un
total de 120 trmites. Hasta el momento en Magdalena y
San Isidro no se registran casos, en San Borja hubo dos, y

en el Cercado y La Victoria no pudieron precisar en cuntos


trmites se incumpli el plazo.
A SU SERVICIO
Lo que debe saber para presentar su solicitud
1. Revise el Texto nico de Procedimientos Administrativos
(TUPA) de la entidad a la que acudir para hacer un trmite.
En l se indica si su solicitud tiene silencio positivo y
cuntos das deber esperar para obtener una respuesta (lo
mximo segn ley es 30 das).
2. Si al cabo de este plazo la entidad no le dio respuesta,
pese a que usted present los requisitos exigidos, su
solicitud queda aprobada bajo la Ley del Silencio
Administrativo y ya no ser necesario que presente una
declaracin jurada para dejar constancia que se ha acogido
a esta norma.
3. Si algn funcionario se niega a dar validez a este
procedimiento, o incumple alguna disposicin establecida
en la ley, usted podr denunciarlo ante el rgano de control
interno de la propia entidad. Los funcionarios tienen el
deber de verificar la documentacin presentada por el
usuario --as se haya acogido al silencio positivo-- y si esta
es falsa, lo denunciarn penalmente.
4. El silencio negativo se mantiene en solicitudes que
afecten el inters pblico, la salud, el medio ambiente, los
recursos naturales, la seguridad ciudadana, el sistema
financiero y de seguros, el mercado de valores, la defensa
comercial, la defensa nacional, el patrimonio cultural, las

reconsideraciones y las apelaciones (solo si repercuten en


terceros).
Ya no se necesita declaracin jurada
Una de las modificaciones que se ha hecho a la Ley 29060
es la anulacin de la declaracin jurada como requisito para
hacer valer el silencio administrativo. "Esto era un problema
pues haba funcionarios que desconocan la ley y pedan
que el usuario legalizara la declaracin en una notara",
seal la CCL. Asimismo, la municipalidad tiene ahora cinco
das adicionales para notificar la respuesta de un trmite.
Si bien la ley no es retroactiva, en La Victoria y Los Olivos,
concejos que reciben varias solicitudes de licencias de
funcionamiento, se han emitido normas internas para
agilizar los documentos pendientes de resolucin.

D.L. 1029 NO SE CUMPLE A CABALIDAD


Segn la Cmara de Comercio de Lima, menos del 50 por
ciento de entidades pblicas se ha esforzado en acatarla
La Ley del Silencio Administrativo, creada para reducir los
plazos de atencin de los trmites, incluye hasta diez

medidas para que las entidades pblicas se adapten a ella y


la cumplan sin problemas. Sin embargo, cinco gobiernos
regionales, 88 municipalidades provinciales y 345 distritales
no han cumplido con sustentar sus textos nicos de
procedimiento administrativo (TUPA). Adems, no han
publicado sus formularios en su pgina web, entregado
reportes de los trmites declarados positivos o creado la
central de riesgo administrativo, en la que se anota a
quienes presentan documentos falsos.
Segn la Cmara de Comercio de Lima (CCL), menos del
50% ha cumplido a cabalidad. Con excepcin de los
ministerios y algunos organismos pblicos, en las pginas
web de la gran mayora de entidades no aparece
informacin sobre la aplicacin del silencio administrativo
(definiciones, preguntas, respuestas, formatos). En tanto,
los escasos TUPA publicados en la web de las entidades no
contienen el texto ntegro de los mismos, explica Vctor
Zavala, representante de la CCL.
La Cmara de Comercio tambin cuestion la falta de
informacin sobre las acciones y sanciones impuestas por la
contralora a las entidades que desacatan esa ley del
silencio administrativo, pese a que es la llamada a fiscalizar
su cumplimiento. Dicha norma establece que los jefes del
rgano de Control Interno, que dependen de la Contralora,
estn obligados a informar de los reclamos o denuncias que
formulen los vecinos al respecto.
Colaboracin frustrada
El DL 1029 ordena la colaboracin entre entidades pblicas,

a fin de atender oportunamente los trmites que requieren


de informes o pronunciamientos de terceras instituciones,
pero an no se publica la norma que detalle tales
procedimientos.

Decreto Legislativo N 1029


Se han modificado los artculos 18, 20, 21, 25, 76,
79, 122, 125, 130, 188, 194, 202, 229, 230, 233,

236-A y 238 de la Ley N 27444 referentes a:

La obligacin de notificar

Modalidades de notificacin

Rgimen de la notificacin personal

Vigencia de las notificaciones

Colaboracin entre entidades

Costas de la colaboracin

Presuncin comn a los medios de recepcin alternativa

Observaciones a documentacin presentada

Presentacin de escritos ante organismos incompetentes

Efectos del silencio administrativo

Ejecucin forzosa

Nulidad de oficio

Ambito de aplicacin del Procedimiento Sancionador

Principios de la potestad sancionadora administrativa

Prescripcin

Atenuantes de responsabilidad por infracciones

Disposiciones generales

Asimismo, se ha modificado el inciso b) del artculo 1 de la Ley del


Silencio Administrativo, Ley N 29060 en los siguientes trminos:

Ley N 29060

Ley N 29060 modificada

Artculo 1.- Objeto de la

Artculo 1.- Objeto de la

Ley

Ley

Los procedimientos de

Los procedimientos de

evaluacin previa estn

evaluacin previa estn

sujetos a silencio positivo,

sujetos a silencio positivo,

cuando se trate de algunos

cuando se trate de algunos

de los siguientes supuestos:

de los siguientes supuestos:

()

()

b) Recursos destinados a

b) Recursos destinados a

cuestionar la desestimacin

cuestionar la desestimacin

de una solicitud o actos

de una solicitud o actos

administrativos anteriores.

administrativos anteriores,
siempre que no se
encuentren contemplados
en la Primera Disposicin
Transitoria, Complementaria
y Final.
()

ARTUCULOS CON ETIQUETA


DL 1029

Modifican la Ley de Procedimiento Administrativo


General
Con fecha 24 de junio del presente ao fue publicado el
Decreto Legislativo N 1029, el cual modifica la Ley del
Procedimiento Administrativo General y la Ley del Silencio
Administrativo dichos cambios se encuentran orientados a
proporcionar certidumbre respecto de las notificaciones de
los actos administrativos, determinacin de los plazos para
resolver, colaboracin entre entidades pblicas, nulidad de
oficio, entre otros
El presente dispositivo ha modificado los artculos 18, 20,
21, 25, 76, 79, 122, 125, 130, 188, 194, 202, 229,
230, 233, 236-A y 238 de la Ley N 27444 referentes a:
Obligacin de notificar
Modalidades de notificacin
Rgimen de la notificacin personal
Vigencia de las notificaciones
Colaboracin entre entidades
Costas de la colaboracin
Presuncin comn a los medios de recepcin alternativa
Observaciones a documentacin presentada
Presentacin de escritos ante organismos incompetentes
Efectos del silencio administrativo
Ejecucin forzosa
Nulidad de oficio
Ambito de aplicacin del Procedimiento Sancionador
Principios de la potestad sancionadora administrativa

Prescripcin
Atenuantes de responsabilidad por infracciones
Disposiciones generales
En relacin con las notificaciones de actos administrativos
existen cinco modificaciones. En primer lugar, se precisa
que las notificaciones podrn practicarse por intermedio de
cualquiera de las autoridades polticas locales.
Asimismo, cuando el administrado consigne en sus escritos
alguna direccin electrnica podr ser notificado por dicho
medio, siempre que exista
autorizacin expresa.
En tercer lugar, en caso no se consigne domicilio o ste es
inexistente, la autoridad notificar al domicilio sealado en
el Documento Oficial de Identidad.De existir impedimento
para notificar en dicho domicilio, la
notificacin se realizar mediante publicacin.
De otro lado, se darn por bien notificados aquellos casos
en que las personas se nieguen a recibir la notificacin en
el domicilio del administrado, debiendo para ello levantar el
acta con la descripcin del lugar donde se ha notificado.
La ltima de las modificaciones establece que de no
encontrar al administrado
u otra persona en el domicilio sealado en el
procedimiento, el notificador dejar constancia de ello en el
acta y colocar un aviso indicando la nueva fecha de

notificacin; de no estar nadie presente en la nueva fecha,


se otificar por debajo de la puerta.
De otro lado, se ha variado el procedimiento para la
declaracin de la nulidad de oficio por Consejos o Tribunales
regidos por leyes especiales, los cuales, de acuerdo con la
actual modificacin podrn declarar la nulidad de oficio de
sus actos sin necesidad de recurrir al proceso contencioso
administrativo (tambin llamada accin de lesividad) para
ello.

MODIFICACIONES SUSTANCIALES

ARTICULO
Artculo 1.- Modificacin de la Ley del
Procedimiento Administrativo General - Ley N
27444
Modifquense los numerales 18.2 del artculo 18;
numeral 20.1.2 del artculo 20; numerales 21.2 y 21.3
del artculo 21, ltimo prrafo del artculo 25, numeral
79.1 del artculo 79; artculo 122, numeral 130.1 del
artculo 130, numeral 188.1 del artculo 188,
numerales 202.2 y 202.5 del artculo 202, numeral
229.2 del artculo 229, numerales 3, 7 y 10 del artculo
230, numerales 233.1 y 233.2 del artculo 233 y
numerales 238.1, 238.2, 238.3, 238.4 y 238.5 del
artculo 238; asimismo inclyase el numeral 20.4 del
artculo 20, el numeral 21.5 del artculo 21, numerales
76.3 y 76.4 del artculo 76, el numeral 125.5 en el
artculo 125, el numeral 188.6 en el artculo 188, el
numeral 194.6 en el artculo 194, numeral 229.3 del
artculo 229, e incorprese el artculo 236-A en la Ley
N 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo
General; en los trminos siguientes:
TEXTO ANTERIOR

TEXTO ACTUAL

Artculo 230 .-

Artculo 230 .-

Principios de la

Principios de la

potestad sancionadora

potestad sancionadora

administrativa
(...)

administrativa
(...)

3. Razonabilidad.- Las
autoridades deben prever

3. Razonabilidad .- Las

que la comisin de la

autoridades deben prever

conducta sancionable no

que la comisin de la

resulte ms ventajosa para conducta sancionable no


el infractor que cumplir las resulta ms ventajosa para
normas infringidas o

el infractor que cumplir las

asumir la sancin; as

normas infringidas o

como que la determinacin asumir la sancin. Sin


embargo, las sanciones a
de la sancin considere
criterios como la existencia ser aplicadas debern ser
o no de intencionalidad, el proporcionales al
perjuicio causado, las

incumplimiento calificado

circunstancias de la

como infraccin, debiendo

comisin de la infraccin y

observar los siguientes

la repeticin en la comisin criterios que en orden de


prelacin se sealan a
de infraccin.
efectos de su graduacin:
(...)
7. Continuacin de

a)

dao al inters

Infracciones.- Para imponer

pblico y/o bien

sanciones por infracciones

jurdico protegido;

en las que el administrado


incurra en forma continua,

b)

El perjuicio
econmico causado;

se requiere que hayan


transcurrido por lo menos

La gravedad del

c)

La repeticin y/o

continuidad en la

treinta (30) das desde la

comisin de la

fecha de la imposicin de
la ltima sancin y se
acredite haber solicitado al

infraccin;
d)

de la comisin de la

administrado que
demuestre haber cesado la
infraccin dentro de dicho

infraccin;
e)

El beneficio
ilegalmente obtenido;

plazo.
(...)

Las circunstancias

y
f)

La existencia o no
de intencionalidad en

10. Non bis in idem.- No se

la conducta del

podr imponer sucesiva o

infractor.

simultneamente una
pena y una sancin

(...)

administrativa por el
mismo hecho en los casos

7. Continuacin de

que se aprecie la identidad infracciones .- Para


del sujeto, hecho y
determinar la procedencia
fundamento.

de la imposicin de
sanciones por infracciones
en las que el administrado
incurra en forma continua,
se requiere que hayan
transcurrido por lo menos
treinta (30) das hbiles
desde la fecha de la
imposicin de la ltima
sancin y que se acredite

haber solicitado al
administrado que
demuestre haber cesado la
infraccin dentro de dicho
plazo.
Las entidades, bajo
sancin de nulidad, no
podrn atribuir el supuesto
de continuidad y/o la
imposicin de la sancin
respectiva, en los
siguientes casos:
a)

Cuando se
encuentre en trmite
un recurso
administrativo
interpuesto dentro del
plazo contra el acto
administrativo
mediante el cual se
impuso la ltima
sancin
administrativa.

b)

Cuando el recurso
administrativo
interpuesto no
hubiera recado en

acto administrativo
firme.
c)

Cuando la
conducta que
determin la
imposicin de la
sancin
administrativa
original haya perdido
el carcter de
infraccin
administrativa por
modificacin en el
ordenamiento, sin
perjuicio de la
aplicacin de
principio
irretroactividad a que
se refiere el inciso 5.

(...)
10. Non bis in idem .- No
se podrn imponer
sucesiva o
simultneamente una
pena y una sancin
administrativa por el
mismo hecho en los casos

en que se aprecie la
identidad del sujeto, hecho
y fundamento.
Dicha prohibicin se
extiende tambin a las
sanciones administrativas,
salvo la concurrencia del
supuesto de continuacin
de infracciones a que se
refiere el inciso 7.

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