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MDULO II
LOS ACUERDOS COMERCIALES REGIONALES COMO
HERRAMIENTA PARA ACCEDER A MERCADOS EXTERIORES.
TEMAS FRONTERIZOS
Abril 2016
http://www.iadb.org
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del Banco Interamericano de Desarrollo, de su Directorio Ejecutivo ni de los pases que representa.
NDICE
Presentacin......................................................................................................... 4
Objetivo general.................................................................................................. 5
Objetivos de aprendizaje ................................................................................ 5
Abreviaturas y acrnimos................................................................................ 6
Preguntas orientadoras de aprendizaje..................................................... 7
Introduccin ......................................................................................................... 9
II.1 Los aranceles en los ACR........................................................................... 10
II.2 Las cuotas y excepciones en los ACR.................................................. 19
II.3 El reto de las Reglas de Origen.............................................................. 24
II.4 La importancia del establecimiento de
estndares para el comercio........................................................................... 36
II. 5 Los procedimientos aduaneros y la
facilitacin del comercio.................................................................................. 48
Sntesis del mdulo............................................................................................ 54
Bibliografa general............................................................................................ 56
PRESENTACIN
El presente mdulo se centra en las distintas polticas
comerciales incluidas en los Acuerdos Comerciales
Regionales (ACR). Se propone facilitar la comprensin de
cmo se genera el proceso que favorece el acceso a los
mercados resultante de los ACR, en especial, la eliminacin
de los aranceles, as como las reglas de origen, segn
las cuales se regula qu productos recibirn un trato
preferencial. Adems, buscamos introducir las cuestiones
normativas, as como otras distintas de los aranceles,
como los estndares y los procedimientos aduaneros, que
adquieren, cada vez ms, mayor importancia en el comercio
internacional, gracias a la reduccin de los aranceles, tanto
a nivel multilateral, como gracias a los ACR.
OBJETIVO GENERAL
Analizar y reflexionar acerca de la situacin actual de
la integracin en Amrica Latina y el Caribe (ALC), en
trminos de la liberalizacin, como de la integralidad
de los ACR a las economas de la regin bajo contextos
comparativos en cuanto alcances, limitaciones y
prospectiva.
OBJETIVOS DE APRENDIZAJE
Analizar cmo reducir los aranceles en los ACR a fin de facilitar la
movilidad comercial y el crecimiento econmico en los pases de ALC.
Comprender e identificar cules son las implicaciones de la red regional
de acuerdos de comercio y cul es su prospectiva en materia de movilidad
comercial.
Identificar cules son las caractersticas de los enfoques que permiten
la liberalizacin de los aranceles: enfoques de canasta, sectorial y de
aranceles preferenciales.
Comprender el concepto de Reglas de Origen (RdO), su naturaleza
y tipos, as como su justificacin en funcin de atender estndares
internacionales en materia de comercio.
Nuevas tendencias en
los tratados comerciales en Amrica Latina
ABREVIATURAS Y ACRNIMOS
ACE
ACP
ACR
AELC (o EFTA)
ALADI
ALC
AP
APEC
BID
CAFTA-DR
CCA
ECCA
EFTA (o AELC)
GATT
MERCOSUR
MSF
NMF
Nacin Ms Favorecida
OCDE
OEA
OMC
ONUDI
ONG
Organizaciones No Gubernamentales
PyME
RdO
Reglas de Origen
Requisito Tcnico
SGP
TIC
TLC
Unin Europea
VC
Valor de Contenido
VUCE
PREGUNTAS
ORIENTADORAS DE APRENDIZAJE
En qu medida resultan liberalizadores los ACR suscritos por los pases
de las Amricas?
En qu consiste la liberalizacin arancelaria y cules son los tipos de
liberalizacin que emplean los ACR?
En qu consisten los estndares comerciales internacionales y las
regulaciones en materia de procedimientos aduaneros y facilitacin del
comercio?
Cules son los principales retos con las RdO en materia de liberalizacin
comercial?
En qu consiste el fundamento econmico de las RdO preferenciales?
Nuevas tendencias en
los tratados comerciales en Amrica Latina
INTRODUCCIN
Los aranceles constituyen el mbito ms regulado por los ACR, debido a que,
como se seal en el Mdulo I, dichos acuerdos deben eliminar los derechos
de aduana y las dems reglamentaciones comerciales restrictivas al comercio
con respecto a lo esencial de los intercambios comerciales dentro de un
plazo razonable, segn el Artculo XXIV del Acuerdo General sobre Aranceles
Aduaneros y Comercio (GATT, 1947). Sin embargo, los periodos de tiempo para
alcanzar la liberalizacin arancelaria difieren en funcin de los productos, ya
que hay algunos sectores ms sensibles para los pases en los que los aranceles
se eliminan a lo largo de periodos de tiempo ms extensos y en los que las preferencias se someten a restricciones cuantitativas mediante el establecimiento
de cuotas arancelarias, estn sujetos todava a un arancel residual (distinto de
cero), o todos ellos se excluyen de reducciones arancelarias. De todo lo anterior, se ofrecer ejemplos prcticos a los largo de este mdulo.
Asimismo, la liberalizacin arancelaria se establece en funcin de las RdO que
establecen las condiciones en base a las cuales el pas importador considerar
un producto como originario de un pas exportador que goza de trato preferencial. Frecuentemente, estas normas resultan restrictivas y varan no solo
en funcin del producto, sino tambin en funcin del acuerdo, complicando la
situacin para las empresas y otros operadores comerciales que deben desenvolverse a lo largo de esta red de tratados (el spaghetti bowl, mencionado en
el Mdulo I). Adems de las RdO, este mdulo abarcar tambin otros asuntos
de naturaleza fronteriza, que incluyen los estndares comerciales internacionales y las regulaciones en materia de procedimientos aduaneros y facilitacin
del comercio.
Nuevas tendencias en
los tratados comerciales en Amrica Latina
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Algunas de estas acciones de menor visibilidad se ejecutan mediante cuotas arancelarias que establecen
restricciones cuantitativas al volumen de importaciones al que se le puede aplicar un trato preferencial,
normalmente con una referencia a un apndice del tratado en el que se seala la cantidad de la cuota.
Nuevas tendencias en
los tratados comerciales en Amrica Latina
11
En qu medida resultan liberalizadores los ACR suscritos por los pases de las
Amricas?
La Figura 2.1 constituye un primer esquema que ofrece una visin general de
la proporcin de lneas arancelarias o productos liberalizados por los socios
en los 32 ACR de las Amricas detallando el porcentaje de lneas arancelarias
nacionales que se convirtieron en libres de aranceles en el primer ao (azul
oscuro), entre el segundo y quinto ao (rojo), entre el sexto y dcimo ao (verde), entre el dcimo primer y vigsimo ao (violeta), y una vez transcurridos
20 aos desde la entrada en vigor del ACR, o que nunca quedaron exoneradas
del arancel (celeste). Las concesiones de los acuerdos estn ordenadas de izquierda a derecha a partir de las lneas arancelarias liberalizadas a la entrada
en vigor del acuerdo. El cdigo ISO del pas que otorga la concesin est antes de la flecha y el cdigo de pas del socio sigue la flecha. Por ejemplo, las
concesiones de Singapur en los ACR de EEUU y Panam son las dos primeras
barras a la izquierda y estn completamente coloreadas en azul oscuro porque
Singapur ofrece acceso inmediato libre de aranceles a todos los bienes en estos acuerdos.
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Los acuerdos celebrados en las Amricas, en especial aquellos firmados por los miembros del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN, o NAFTA por sus siglas en ingls) (Canad, EEUU y Mxico), por
lo general, liberalizan el comercio relativamente rpido dado que liberalizan aproximadamente 75%, o incluso ms, de las lneas arancelarias durante el primer ao posterior a la entrada en vigor del acuerdo. Algunos ACR
de Amrica del Sur han llevado a cabo la liberalizacin sobre todo hacia el final del periodo liberalizando un gran porcentaje de lneas arancelarias entre el sexto y dcimo ao, posterior a la entrada en vigor del acuerdo3.
Nuevas tendencias en
los tratados comerciales en Amrica Latina
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Por ejemplo, en los acuerdos del Mercado Comn del Sur (MERCOSUR) con
Bolivia y Chile (que aparecen a la derecha de figura), ms de 80% de las lneas
arancelarias se convirtieron en libres de aranceles entre el sexto y dcimo ao.
Sin embargo, 20 aos despus de su entrada en vigor los productos con aranceles residuales eran prcticamente inexistentes.
La mayora de las
lneas arancelarias
que son objeto de
la liberalizacin ms
tarda se encuentran
generalmente
comprendidas en
agricultura.
Asimismo, los acuerdos transpacficos se destacan por acometer la liberalizacin en los primeros
aos, liberalizando la mayora de aranceles durante el primer ao en vigor del ACR. Este es el caso
de Japn en su acuerdo con Mxico, as como los
acuerdos entre EEUU y los pases asiticos, en los
que se liberaliz alrededor de 80% de las lneas
arancelarias durante el primer ao. La mayora de
las lneas arancelarias que son objeto de la liberalizacin ms tarda se encuentran generalmente
comprendidas en agricultura. Por ejemplo, la mayor parte de la proteccin residual en el acuerdo
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Mientras algunos
pases utilizan un
enfoque escalonado
hacia la liberalizacin
arancelaria a travs
de varias canastas
graduales, otros
mantienen una
porcin constante de
lneas arancelarias
liberalizadas que
podran caracterizarse
como el enfoque
denominado ahora
o nunca.
Nuevas tendencias en
los tratados comerciales en Amrica Latina
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En los acuerdos
intrahemisfricos
de las Amricas,
una parte sustancial
de la liberalizacin
se produce, como
promedio, en el periodo
de transicin posterior
a la entrada en vigor,
especialmente entre el
quinto y dcimo ao.
Sin embargo, el enfoque de los pases del Cono Sur es diferente. Los Acuerdos
de Complementacin Econmica entre MERCOSUR y la Comunidad Andina
(ACE 58 y ACE 59) empiezan con un porcentaje muy reducido de lneas libres
de aranceles que se incrementa de forma sustancial con un pequeo nmero
de grandes saltos tras el quinto ao. Dicho incremento resulta mucho ms pronunciado en los primeros acuerdos de MERCOSUR con Bolivia y Chile, en los
que la cobertura de productos libres de aranceles es mnima en torno al octavo
ao. Sin embargo, rpidamente salta hasta 90% o ms, seguido despus de
una lenta progresin hasta alcanzar casi 100% de la cobertura.
No obstante, hay excepciones. Por ejemplo, las concesiones estn mucho ms equilibradas en el acuerdo entre Chile y la UE, y en el TLC entre la AELC y Mxico.
16
El calendario de Mxico empieza con aproximadamente 40% de las lneas arancelarias libres de derechos y alcanza el umbral de 90% (aqu sealado con una lnea
horizontal) en diez aos mediante pocos incrementos, superando, de hecho, la cobertura constante de Suiza (ligeramente por debajo de 80% de las lneas).
En la Figura 2.3 se aplica la metodologa de la figura precedente a los aos
naturales durante el periodo 1994-2026. En esta Figura, las lneas para las concesiones individuales (otra vez en gris) aparecen segn el ao de su entrada en
vigor respectiva. La lnea ms oscura seala el promedio simple de la muestra
intrarregional desde 2007 en adelante (es decir, el periodo durante el cual se
espera que todos los acuerdos tomados como referencia hayan entrado en
vigor). El principal resultado que se desprende de la Figura es la amplitud
de la profunda liberalizacin en las Amricas: al da de hoy, la mayora de los
pases miembros de los ACR han liberalizado ms de cuatro quintas partes de
las lneas arancelarias a sus socios. En general, la Figura ilustra la madurez de
la liberalizacin alcanzada en los acuerdos intrarregionales de las Amricas;
incluso, a pesar del lento ritmo de algunos acuerdos, los acuerdos regionales
liberalizaron ms de 90% de las lneas en 2012 y ms de 95% en 2015.
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los tratados comerciales en Amrica Latina
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(20
Nuevas tendencias en
los tratados comerciales en Amrica Latina
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El objetivo principal
de las cuotas de
importacin es limitar
las importaciones
y proteger as a los
productores nacionales
al limitar la competencia
exterior.
Las cuotas, al igual que otras restricciones comerciales, se utilizan para beneficiar a los productores de un bien de una economa nacional
en detrimento de todos los consumidores de ese
bien en dicha economa. El objetivo principal de
las cuotas de importacin es limitar las importaciones y proteger, as, a los productores nacionales al limitar la competencia exterior. Cuando
se restringe la cantidad de bienes importados, su
precio aumenta y, con ello, se anima a los consumidores a comprar los productos nacionales. Los contingentes se asignan a las
empresas a travs de mtodos tales como subastas, licencias y la asignacin
por orden de recepcin de las solicitudes (Skully, 2001).
Un ejemplo prctico de los contingentes arancelarios es el caso de los aguacates. El Campeonato de Ftbol Americano (American Football Championship)
de 2014, el Super Bowl XLVIII, el evento televisado con mayor audiencia en la
historia de EEUU con ms de 110 millones de televidentes, se celebr el 2 de febrero. La comida que ms se consume durante la celebracin de estos eventos
es los nachos con guacamole, cuyo ingrediente bsico es el aguacate, denominado palta en otros pases, que se produce en gran parte de Amrica del Sur.
4 Posteriormente a 2015, el arancel fuera del contingente ser reducido hasta ser eliminado por completo.
20
Los aguacates tienen dos contingentes arancelarios estacionales establecidos en el TLC entre Chile y EEUU: uno que es aplicable desde el 1 de enero
hasta el 30 de septiembre y otra desde el 1 de octubre hasta el 31 de diciembre. La cantidad de aguacates objeto del contingente arancelario aumenta
anualmente. El arancel base (la tasa inicial utilizada para calcular las futuras tasas arancelarias preferenciales de conformidad con el tratado) para los
aguacates en el TLC entre Chile y EEUU era USD 11,2 centavos/kg. En 2014, 11
aos despus de la entrada en vigor del acuerdo, el volumen del contingente
es de 24 433 toneladas mtricas y el mtodo de asignacin es por orden de
recepcin de las solicitudes.
Debido a la alta demanda de aguacates en previsin del Super Bowl, el contingente puede agotarse muy rpido. En el caso hipottico de que 25 000 toneladas mtricas de aguacates procedentes de Chile entraran en EEUU. Entre el 1
de enero y el 2 de febrero, de conformidad con el acuerdo, las primeras 24 433
toneladas mtricas entraran libres de aranceles. Sin embargo, las 567 toneladas mtricas restantes quedaran fuera del contingente y habra que aplicarles
el arancel preferencial, siendo, sin embargo, este arancel todava menor que los
aranceles NMF.
En el cronograma arancelario se establece que en 2014 los aguacates que superen el contingente recibirn un margen de preferencia de 83,3%. Al aplicarse sobre el arancel base de USD 11,2 centavos/kg, implica que 567 toneladas mtricas
de aguacates que, en este caso hipottico, son importados tras agotarse el contingente arancelario, estn sujetos a un arancel preferencial de USD 1,8704 centavos/kg. El mismo arancel preferencial se aplica a todos los aguacates chilenos
restantes importados por EEUU durante el resto de la estacin. Sin embargo, el 1
de octubre comienza una nueva cuota y a partir de 2015 se abole por completo
el contingente de los aguacates en el TLC entre Chile y EEUU.
De este ejemplo, extraemos las siguientes lecciones. Primero, aunque el contingente arancelario (importacin por encima de la cuota) fue reducido en
los aos iniciales de la implementacin del acuerdo y finalmente eliminado,
a los aguacates exportados por encima del contingente arancelario se les
aplic aranceles significativamente mayores. Es importante destacar que este
contingente arancelario no siempre se acaba eliminando progresivamente en
algunos ACR y las importaciones por encima de la cuota reciben el trato del
Nuevas tendencias en
los tratados comerciales en Amrica Latina
21
arancel de la NMF. En segundo lugar, respetar el orden de llegada de las importaciones, aunque sea quizs el criterio de asignacin ms transparente,
significa que los productores que sufren retrasos de produccin u otros para
exportar los aguacates tiene que pagar aranceles ms elevados. Es ms probable que esta clase de retrasos afecte a los pequeos productores, como
veremos en la Seccin 5 de este mdulo y tambin en el Mdulo 5, Secciones
3 y 4. En tercer lugar, las medidas comerciales son ms complejas y difciles de comprender cuando se expresan en toneladas mtricas, centavos por
kilo comparado con porcentajes como 5% u 8%. Esto complica, sin duda, las
decisiones de los productores. Se revisar de nuevo, en las dos secciones siguientes, las RdO y estndares, as como la elevada complejidad de las reglas
y regulaciones que complica las decisiones de negocios.
Seccin del SA
Animales vivos/
productos animales
Productos vegetales
Grasas animales
/vegetales
Industrias
alimentarias/tabaco
Productos minerales
Productos qumicos
/industriales
Plsticos/cauchos
Pieles/cueros
de animales
Madera y
sus productos
Papel/materia
celulsica
Materias textiles
Calzado/
otros artculos
Piedra/vidrio
Metales preciosos/
semipreciosos
Metales comunes
Mquinas/
material elctrico
Material de transporte
Instrumentos
de precisin
Armas/municiones
Mercancas y
productos diversos
Arte/antigedades
Intrarregional
Las Amricas como socio
Extrarregional
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Cabe mencionar que es en agricultura en donde se emplean con mayor frecuencia los contingentes en los ACR. La Figura 2.4 ilustra el empleo de las
cuotas arancelarias, que muestra la proporcin de ACR que utilizan contingentes arancelarios en sectores especficos. De nuevo, los ACR estn agrupados
segn tres tipos de acuerdos: Intrarregionales, de las Amricas como socio y
Extrarregionales. Asimismo, el grfico ilustra el empleo de cuotas arancelarias
en productos textiles en algunos TLC de EEUU, as como en el tratado entre
Mxico y Uruguay (ninguno de los tratados extrarregionales de esta muestra
emplea cuotas arancelarias para los productos textiles).
Como mencionamos con anterioridad en relacin al
escalonamiento de aranceles, las categoras de productos protegidas y polticamente sensibles (productos agrcolas, preparados alimenticios, textil y
confeccin y calzado) van con retraso en la tendencia general hacia la liberalizacin. Son muchos los
acuerdos de las Amricas (y de otras regiones del
mundo) que adems establecen cuotas arancelarias
y, en especial, excepciones en agricultura. La agricultura es un sector especialmente sensible, objeto
de buena parte de las excepciones a la liberalizacin
arancelaria. Estas excepciones a una eventual liberalizacin arancelaria tienden a concentrarse en los
edulcorantes y en los cultivos bsicos, como los cereales. Sin embargo, permitir dichas excepciones a
los pases con algunas categoras de productos sensibles puede servir a los negociadores para ganar el
primer premio: un ACR de gran alcance y muy liberalizador. Este intercambio de concesiones y beneficios es la clave del xito en numerosas negociaciones comerciales.
La agricultura es un
sector especialmente
sensible, objeto
de buena parte de
las excepciones
a la liberalizacin
arancelaria; estas
excepciones a una
eventual liberalizacin
arancelaria tienden a
concentrarse en los
edulcorantes y en los
cultivos bsicos como
los cereales.
Nuevas tendencias en
los tratados comerciales en Amrica Latina
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II.3 EL RETO DE
LAS REGLAS DE ORIGEN
Las RdO establecidas en los ACR constituyen una norma fundamental sobre el
acceso a los mercados, debido a que definen las condiciones bajo las cuales el
pas importador considerar un producto como originario de un pas exportador que recibe un trato preferencial por parte del pas importador.
El fundamento
econmico de las RdO
preferenciales se basa
en evitar desvo del
comercio.
El fundamento econmico de las RdO preferenciales se basa en evitar un desvo del comercio.
El objetivo consiste en impedir que los productos
procedentes de los pases que no tienen concedido un trato preferencial sean transbordados a un
pas miembro de un Acuerdo Comercial Preferencial (ACP) o Sistema Generalizado de Preferencias
(SGP), con un arancel reducido, para luego ser exportados a otro pas en el que se aplica un arancel
elevado. Por ejemplo, en el TLCAN, el establecimiento de una RdO a la importacin de vehculos
24
D. Sharon Pruitt
5 Nomenclatura internacional establecida por la Organizacin Mundial de Aduanas, basada en una clasificacin de las mercancas conforme un sistema de cdigos de seis dgitos aceptado por todos los pases
participantes. Estos pueden establecer sus propias subclasificaciones de ms de seis dgitos con fines
arancelarios o de otra clase.
Nuevas tendencias en
los tratados comerciales en Amrica Latina
25
fraccin arancelaria (ocho-diez dgitos). Por ejemplo, un fabricante de automviles mexicanos (subpartida del Sistema Armonizado 870321) realiza una modificacin de subpartida (producto de seis dgitos del Sistema
Armonizado) para poder beneficiarse del trato preferencial del TLC entre
Japn y Mxico.
Excepcin a un CCA Especfico (ECCA). Una ECCA por lo general prohbe el uso de materiales no originarios de una determinada subpartida,
partida o captulo. Utilizando el mismo ejemplo, el fabricante mexicano
de automviles no podra realizar este cambio de subpartida a otra subpartida perteneciente a la misma partida del Sistema Armonizado, es decir, la 8703.
El Valor de Contenido (VC). El valor de contenido establece el porcentaje
mnimo de valor que debe aadirse en el pas exportador. En el caso del
automvil a exportar desde Mxico a Japn, existe un valor de contenido
regional mnimo de 65% (es decir, los insumos no originarios deben ser
empleados para aadir hasta un mximo de 35% del valor del bien).
Requisito Tcnico (RT). El RT estipula o prohbe el uso de determinado(s)
insumo(s) y la ejecucin de determinado(s) proceso(s) en la produccin
del bien. Este criterio es muy caracterstico de las RdO que regulan los
productos textiles.
26
En general, las RdO son consideradas un instrumento de poltica comercial que puede contrarrestar los
beneficios de la liberalizacin comercial contenida en
los ACR6. En la prctica, las RdO levantan una barrera alrededor de los pases miembros de un ACR
6 Fundamentalmente, las RdO se pueden utilizar para favorecer los vnculos entre las industrias de los pases firmantes de un ACR, en detrimento de aquellos vnculos establecidos entre los pases ACR y el
exterior. De forma indirecta, se protege as a los productores de insumos de los pases ACR frente a sus rivales de los pases no miembros
(Krueger, 1993; Krishna y Krueger, 1995), como hemos visto en el caso
del CAFTA-DR. En este sentido, las RdO se asemejan a un arancel sobre
el producto intermedio impuesto por el pas que importa el bien final
(Falvey y Reed, 2000; Lloyd, 2001).
Nuevas tendencias en
los tratados comerciales en Amrica Latina
27
28
Vase Suominen (2004), Estevadeordal y Suominen (2006), y Estevadeordal, Harris, y Suominen (2007).
G3
MEX-BOL
MEX-CRI
MEX-NIC
CHL-CAN
NAFTA
MEX-TIN
MEX-JAP
EEUU-CHL
EEUU-AUS
EEUU-SING
CHL-COR
EEUU-COR
CACM-RD
CAFTA-RD
CAN-CRI
EEUU-PAN
EEUU-COL
EEUU-PER
P-4
PERTHA
EEUU-MOR
EEUU-BAH
EEUU-OMN
MEX-URY
UE-MEX
CHL-MEX
UE-CHL
CARICOM
CACM
CHL-CHN
MERCOSUR
MERCOSUR-BO
CHL-PER
EEUU-ISR
MERCOSUR-CH
EEUU-JOR
CHL-CACM
BRA-VEN
ARG-VEN
ARG-BRA-PE
CHL-COL
BRA-COL
BRA-ECU
ARG-COL
ARG-ECU
CHL-ECU
URY-ECU
URY-VEN
URY-COL
PRY-ECU
PRY-PER
PRY-COL
PRY-VEN
URY-PER
CANDINA
Intrarregional
Transpacfico
Transatlntico
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los tratados comerciales en Amrica Latina
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30
9 INTradeBID contiene varias herramientas para los ACR, incluyendo resmenes, textos jurdicos, calendarios de eliminacin de aranceles y cuotas arancelarias y RdO. La pgina
principal de INTradeBID est disponible aqu.
Nuevas tendencias en
los tratados comerciales en Amrica Latina
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las que se aplica un alto margen preferencial; es decir, donde existen grandes
diferencias entre el arancel del ACR (menor) y el arancel NMF (ms elevado), y
donde el ACR proporciona una ventaja frente a los rivales extrarregionales. Entre
los sectores ms protegidos estn, entre otros, la agricultura, la industria alimentaria, el sector textil y de la confeccin y el sector automovilstico. En estas categoras, los exportadores capaces de beneficiarse de la liberalizacin arancelaria
establecida en los ACR obtienen una importante ventaja frente a las empresas
extrarregionales que deben pagar el elevado arancel NMF.
Sin embargo, es en estos sectores en los que las RdO tienden a ser ms restrictivas y su cumplimiento es ms complicado. Esto no resulta sorprendente, ya
que, al igual que los aranceles, las RdO estn sujetas a consideraciones polticas:
cuando se negocia el ACR, los grupos de inters nacionales estn obligados a
presionar a favor de RdO restrictivas para proteger la produccin local. Al abolirse los aranceles, aquellos que velan por los intereses proteccionistas exigen
luego RdO restrictivas para sustituir la proteccin que proporciona el arancel.
En qu medida las complicadas reglas y los requisitos procedimentales
obstaculizan el empleo de las preferencias establecidas en los ACR por parte
de las PyME? El empleo de las preferencias ha sido objeto de una amplia investigacin, quizs especialmente profunda en los anlisis de los programas de
preferencias unilaterales de EEUU y la UE, mientras que se ha dado el desalentador caso contrario en los pases en desarrollo, particularmente en sectores
con complicadas y exigentes RdO. Se ha estimado que la media general de los
costos de cumplimiento se eleva hasta cifras comprendidas entre 2% y 6% del
valor del producto exportado. Un exhaustivo estudio ha determinado que el
margen preferencial debera alcanzar 10% para compensar los costos del cumplimiento del valor del contenido de las reglas de origen del TLCAN (Carrre y
de Melo, 2004).
Un estudio reciente sobre las preferencias de Australia, Canad y EEUU determina que el empleo de las preferencias aumenta a medida que aumenta el
margen preferencial. Por ello, no sorprende que un amplio margen preferencial proporcione ventajas significativas en trminos de costos para aquellos
que son capaces de beneficiarse de la preferencia. Sin embargo, el empleo
de esa preferencia comporta un importante costo fijo de hasta USD 1 500 por
transaccin de exportacin. Estos costos se derivan de diversas fuentes como
la necesidad de obtener, de forma regular, un certificado de origen, as como
la realizacin de modificaciones en los procesos de produccin que permitan
32
10 Los costes del cumplimiento de las RdO pueden resultar elevados para las grandes empresas debido a su
amplia red de intermediarios. Cadot, Graziano, Harris y Volpe (2013) analizan las importaciones colombianas
procedentes de Argentina, Per y Uruguay durante los aos 2000-2011, periodo durante el cual Colombia
concedi un mayor acceso de mercado a Argentina y Uruguay. Sealan que el empleo de preferencias resulta en una clasificacin de los exportadores en funcin de su tamao y del origen de los intermediarios. Las
conclusiones generales sugieren que el costo de cumplir con las RdO es mayor para las grandes empresas
dado que estas tienden a conseguir sus intermediarios a nivel internacional.
Nuevas tendencias en
los tratados comerciales en Amrica Latina
33
Colombia
Beneficios de la armonizacin
Mxico
Panam
Beneficios de la acumulacin
Recuperado de: Harris y Suominen, (2009)
34
En el lado derecho de la Figura 2.7, hay una unin de los distintos ACR con
una convergencia plena, as como RdO armonizadas entre todos los ACR. Per
podra utilizar los pistones importados de Chile en los motores que exporta a
Colombia, que podra, a cambio, utilizar ese motor para ensamblar un vehculo
que pudiera exportar a Chile. Los bienes comercializados seran elegibles para
un trato preferencial en cada una de estas operaciones.
En realidad, la AP ya lo ha logrado al comenzar las negociaciones sobre las RdO
desde el inicio, en vez de pretender armonizar los vigentes regmenes de las
RdO en los acuerdos bilaterales. La evaluacin de los resultados de esta nueva
iniciativa est pendiente. Sin embargo, la profundidad y la celeridad de la liberalizacin, as como el conjunto comn de RdO que los estados miembros han
logrado ya son verdaderamente esperanzadoras para el comercio intrarregional
y las exportaciones de las PyME de estos cuatro pases.
Convergencia
plena
Per
Per
ACR 1
RdO x
ACR 3
RdO x
su
In
In
In sum
su o
m 1
o +
2
ACR 1
RdO x
Producto final
Colombia
Chile
ACR 2
RdO y
Colombia
Chile
ACR 2
RdO x
Zona comn
de acumulacin
Nuevas tendencias en
los tratados comerciales en Amrica Latina
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La existencia de
estndares muy
exigentes en un
mercado exterior puede
constituir una barrera
para el comercio y
limitar el acceso a los
mercados a las PyME
de la regin.
36
Los estndares son normas que regulan las caractersticas de los bienes que pueden venderse. En
los ltimos aos, se ha observado una proliferacin
de estndares en el comercio internacional. Al igual
que con los criterios para cumplir con las RdO, los
estndares difieren de un pas a otro con frecuencia. La existencia de estndares muy exigentes en
un mercado exterior puede constituir una barrera
para el comercio y limitar el acceso a los mercados
a las PyME de la regin. Del mismo modo, la imposicin de estndares de calidad muy exigentes por
parte de las multinacionales a los proveedores de
ALC puede limitar su acceso a las cadenas regionales y globales de valor.
La proliferacin de estndares ha sido especialmente intensa en los productos sensibles como es el caso de la industria alimentaria y la agroindustria, sectores de
gran importancia para las PyME de ALC. En todos los sectores, cada producto puede estar sujeto a estndares en mltiples niveles: normas tcnicas, estndares de
embalaje y etiquetado, estndares de procesamiento, calidad y caractersticas del
producto y concordancia del contenido del envo con lo establecido en el pedido.
Estas normas son las denominadas Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSF), que
son legislaciones, normas, estndares y procedimientos que los gobiernos emplean
para proteger a las personas, plantas y animales de enfermedades, plagas, toxinas
y otras sustancias contaminantes. Son ejemplos de medidas MSF, los estndares de
procesamiento de carne y aves de corral, cuyo objetivo es reducir la existencia de
agentes patgenos, as como los lmites de residuos de pesticidas en las frutas y la
regulacin de la biotecnologa agrcola.
Si bien estos estndares desempean un papel muy importante en la proteccin del
consumidor y en la prevencin de brotes de enfermedades en animales y plantas, su
aplicacin puede resultar opaca y conflictiva. Un ejemplo de esto es la prohibicin
impuesta por China, en abril de 2010, a las importaciones de aceite de soja (soya)
procedentes de Argentina. China fundament la prohibicin aludiendo a una contaminacin qumica, pero Argentina asegur que China haba adoptado la prohibicin
en represalia por las medidas antidumping que Argentina haba establecido sobre
los productos manufacturados de China (Moffet y Romig, 2010; ICTSD, 2010).
Asimismo, se ha abierto un nuevo frente, a menudo ambiguo, en el que ha
adquirido una mayor relevancia el impacto medioambiental del proceso de
produccin as como la responsabilidad social. Un ejemplo de esto es el caso
de las condiciones de trabajo, la conservacin de los recursos hdricos y la
reduccin de las emisiones de carbono en todo el ciclo de vida del producto.
Las PyME de las economas en desarrollo, con
frecuencia, tienen dificultades para cumplir con los
estndares comerciales de seguridad y calidad. EnLas PyME de las
tre otras razones, esto se debe a que las PyME suelen
economas en desarrollo,
carecer de la capacidad necesaria para identificar, encon frecuencia, tienen
tender, cumplir y proveer la prueba del cumplimiento
dificultades para cumplir
con los estndares
con respecto a un gran nmero de estndares. Adecomerciales de seguridad
ms, la estandarizacin es un proceso a largo plazo
y calidad.
que requiere una inversin previa a la obtencin de
Nuevas tendencias en
los tratados comerciales en Amrica Latina
37
38
Los estndares
voluntarios resultan
especialmente
efectivos cuando son
adoptados por una
industria en conjunto
como estndares que
garantizan calidad.
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39
40
Cooperacin tcnica
Transparencia
Evaluacin del riesgo y
nivel adecuado de proteccin
Reconocimiento mutuo
Regionalizacin
Equivalencia
Armonizacin
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Nuevas tendencias en
los tratados comerciales en Amrica Latina
41
Los pequeos
productores de la
cadena de alimentacin
se enfrentan a una
ausencia de informacin
armonizada, as como
a unos requisitos que
suponen un alto coste
inicial, y las grandes
empresas alimentarias
se encuentran con
que no hay suficientes
productores con la
capacidad de cumplir
con los estndares y el
volumen que precisan.
42
Nuevas tendencias en
los tratados comerciales en Amrica Latina
43
Una de estas iniciativas, financiada por el BID, ayud a las empresas miembros
de la REOPA a implementar buenas prcticas agrcolas y a lograr la certificacin
de calidad y seguridad de sus productos que exigen los compradores mundiales.
Otra de las iniciativas fue la de PROMPERU, y su predecesor PROMPEX, la cual
consisti en posicionar al esprrago peruano como un producto de calidad en
los mercados globales a travs de la creacin del Comit de Estndares Tcnicos del Esprrago, que estableci estndares de calidad mnimos que superaban aquellos definidos en el Codex Alimentarius. REOPA tambin se benefici
de las iniciativas del Instituto Peruano del Esprrago, asociacin del sector que
promociona una gestin adecuada de las cosechas, estndares sobre las semillas, gestin de plagas y desarrollo de nuevos mercados.
REOPA tambin ha concentrado sus esfuerzos para acceder a nuevos mercados. Un ejemplo de esto es su colaboracin con Colruyt, que gestiona 217
supermercados de Blgica y 47 de Francia. Firme defensor del abastecimiento
sostenible, Colruyt colabor con su importador belga, Scana Noliko, para localizar una organizacin de agricultores interesada en convertirse en parte de su
cadena de suministro. Si bien los pequeos productores de La Libertad no eran
capaces de satisfacer las exigencias de los costes competitivos de Colruyt,
REOPA s podra proveer la infraestructura requerida para lograr los estndares
de calidad y precio impuestos por Colruyt.
Sin embargo, dicha iniciativa no estuvo desprovista de obstculos; casi 40% de
los esprragos frescos producidos por los pequeos productores no satisfaca
los estndares de calidad de REOPA para la exportacin. No obstante, esta
parte de la cosecha era de una calidad suficientemente alta y poda utilizarse
en la produccin de esprragos envasados para exportar al mercado europeo.
En el momento en que el proyecto entr en su segunda fase, REOPA haba logrado conseguir un mayor entendimiento sobre las necesidades de sus socios
y clientes y sobre cmo la cooperativa podra planificar sus contratos para satisfacer dichas necesidades. Al final, REOPA consigui dar una salida comercial
con un gran potencial lucrativo para un porcentaje significativo de la produccin de sus socios.
44
En todos los sectores, los estndares suponen un obstculo para las PyME de
ALC. En primer lugar, debido a su pequeo tamao y, en segundo lugar, a que
pertenecen a economas en desarrollo. En especial, las PyME de ALC se encuentran en desventaja debido a los siguientes factores:
Desconocimiento de la existencia de estndares para evaluar la informacin disponible. Existe la posibilidad de que las PyME de ALC desconozcan la existencia de estndares especficos relativos a su sector y producto. Puede ocurrir que tengan dificultad para identificar los estndares
aplicables y para entender los requisitos, as como para determinar los estndares en vigor o prever su futura evolucin. Asimismo, puede que tengan dificultades para probar el cumplimiento, as como para discernir qu
organismos son los responsables en cada uno de los procesos de certificacin, medicin e inspeccin (de Vries, Blind, Mangelsdorf, Verheul y van der
Zwan, 2013) Segn una encuesta de la Organizacin para la Cooperacin y
el Desarrollo Econmicos (OCDE) y el Foro de Cooperacin Asia-Pacfico
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46
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II.5 PROCEDIMIENTOS
ADUANEROS Y FACILITACIN DEL
COMERCIO EN LOS ACR
La drstica reduccin de aranceles de un promedio de 40% a 10% (como muestra la Figura 2.9), gracias a las diferentes oleadas liberalizadoras a mediados
de los noventa, ha dado paso al surgimiento de una nueva agenda de integracin en ALC, caracterizada por una agenda comercial incompleta (falta de
armonizacin de las RdO, estndares, etc., como se vi anteriormente) y acciones para reducir los costos logsticos y de transporte y costos de informacin,
como se ver ms adelante.
48
Figura 2.9. Arancel medio NMF aplicado durante la Gran liberalizacin en los pases de ALADI (19852010) (porcentajes)
45
40
35
30
25
20
15
10
2010
2009
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
Recuperado de: INT basndose en datos de ALADI, ALCA, INTradeBID y UNCTAD, (2010)
En este entorno cambiante, los nuevos retos son ms evidentes y la competitividad mundial est cada vez ms condicionada por factores distintos a los
tradicionales, al tiempo que emergen tanto nuevos competidores como nuevas
oportunidades de mercado en la escena global. En la actualidad, los costes de
transporte y logstica constituyen, para los pases de ALC, uno de los mayores obstculos al comercio, incluso de mayor envergadura que los aranceles.
Hummels y Schaur (2012) afirman que cada da adicional que una mercanca
est en trnsito, se aade un costo equivalente a un arancel de entre 0,6% y 2,3%.
Los datos muestran que los plazos necesarios para llevar a cabo las transacciones
comerciales en ALC son particularmente gravosos. El plazo de tiempo medio necesario para el despacho aduanero es 2,9 das en ALC, comparado con 1,7 en Asia
Oriental y el Pacfico y 1,1 das en los Pases de Ingreso Alto, miembros de la OCDE11.
Los plazos de tiempo ms largos se traducen en mayores costos.
11 Clculos basados en el ndice de Desempeo Logstico del Banco Mundial.
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Impuesto
Impuesto
0,2
0
Transporte y manejo en CRI
0,2
0
Margen intermediario
0,8
0,6
0,4
Ganancia productor
0,8
0,6
0,4
Margen intermediario
Ganancia productor
1,4
1,2
Precio en finca
1,4
1,2
Precio en finca
USD/KG
Figura 2.10. Importancia de los costos de la logstica y efectos distributivos de los mismos.
La facilitacin del comercio es clave para impulsar el comercio de los productos intermedios y es especialmente esencial para los pases en desarrollo que,
en gran medida, pueden beneficiarse de las polticas y medidas que promocionan el comercio.
Existe la necesidad de mejorar las infraestructuras fronterizas de los pasos de
frontera y de aprovechar el potencial de las Tecnologas de la Informacin y
Comunicacin (TIC) y de otro tipo de soluciones tecnolgicas, como las inspecciones no intrusivas, a travs de escneres. No obstante, el desarrollo de
las infraestructuras y las TIC soluciona solo parte del problema, ya que estas
50
La coordinacin entre
las agencias nacionales
de control de fronteras y
una mejor cooperacin
transfronteriza es
especialmente eficaz
para reducir los costes
comerciales y para
posibilitar que el sector
privado se beneficie de
los ACR.
En la novena Conferencia Ministerial de la OMC celebrada en Bali (Indonesia) en diciembre de 2013, se acord
un paquete de diez decisiones ministeriales, siendo la
de mayor relevancia el Acuerdo sobre la Facilitacin
del Comercio de la OMC, el primer acuerdo multilateral
en dos dcadas y en el marco de la Ronda de Doha.
Adems, algunas de las disposiciones acordadas son de
obligatorio cumplimiento y se diferencian de muchos otros acuerdos comerciales multilaterales anteriores en que la capacidad institucional es el componente
imprescindible para el cumplimiento. Por ello, las instituciones donantes y la
cooperacin Sur-Sur desempean un papel fundamental para ayudar a los pases en el fortalecimiento de su capacidad para implementar las medidas acordadas en Bali12.
Algunas de las reas fundamentales, objeto de la regulacin del Acuerdo sobre la Facilitacin del Comercio, incluidas son programas sobre operadores
econmicos autorizados, que facilitan la acreditacin y certificacin de socios
considerados fiables; la Ventanilla nica para Comercio Exterior (VUCE), gracias a la cual toda la documentacin necesaria se entrega en un solo lugar
virtual, reduciendo as el nmero y costo de los trmites para las empresas
(algo que tambin beneficia a las PyME; y la gestin coordinada de agencias
de control de fronteras en cada pas y entre los pases vecinos. En el Mdulo V,
Seccin 3 se detallar el trabajo del BID con sus clientes en todas estas reas.
12 Para que este Acuerdo entre en vigor se necesita que dos terceras partes de los miembros de la OMC lo
ratifiquen. Para ver informacin sobre el estado de la ratificacin puedes vase aqu.
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Figura 2.11. Cobertura de las algunas disposiciones sobre procedimientos aduaneros en los ACR de las Amricas (porcentaje de ACR que
incluyen la disposicin)
Transparencia
Despacho de las
mercancas
Autorizacin
Evaluacin
del riesgo
Confidencialidad
Envos urgentes
Mecanismos de
apelacin y supervisin
Sanciones
Resoluciones
anticipadas
Tratamiento
especial
y diferenciado
Intercambio
de informacin
Asistencia
tcnica
Cooperacin de las
administraciones
Armonizacin de
procesos
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
La mayora de los ACR de las Amricas incluyen disposiciones sobre confidencialidad, resoluciones anticipadas, sanciones, mecanismos de apelacin y supervisin, cooperacin de las administraciones, y los pases miembros del TLCAN, as
como los ACR firmados por Chile, que establecen tambin la asistencia tcnica,
52
transparencia y el intercambio de informacin (Figura 2.11). Los acuerdos suscritos por EEUU son especialmente detallados y amplios, incluyen tambin clusulas sobre cooperacin en la administracin de los procedimientos aduaneros.
El CAFTA-DR representa quizs el mejor ejemplo.
En el acuerdo se establecen una serie de procedimientos aduaneros, en el captulo
relativo a textiles, redactados para evitar el transbordo de mercancas textiles procedente de pases no miembros (como por ejemplo, un pas asitico) en Amrica
Central y la Repblica Dominicana, con destino a EEUU.
Como en otros asuntos, los pases de la AP han establecido ambiciosos objetivos en materia de faciLos pases de la AP han
litacin del comercio. El acuerdo de la Alianza del
establecido ambiciosos
objetivos en materia de
Pacfico incluye un documento de Facilitacin del
facilitacin del comercio.
Comercio y Cooperacin Aduanera, con las disposiciones que las partes implementarn y potenciarn,
como las VUCE y su interoperabilidad, y que las administraciones aduaneras fomentarn la implementacin, la implementacin y
fortalecimiento de los programas de Operador Econmico Autorizado (OEA)
y su reconocimiento mutuo.
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los tratados comerciales en Amrica Latina
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