Anput-Noes Ror interés de los analistas, independientemente de su orientacién poli- tica, esté fuertemente determinado por las problemitica dominantes del momento: de las dificultades del mod tado de bienestar en los afios sesenta y seten - dos), pasaron a su critica en la década de los afios ochenta (corpo- rativismo, burocratizacién) y a la respuesta neoliberal en los afios noventa (privatizaciones). Los analistas de los afios sesenta se enfo- ‘caron particularmente sobre el tema de la implementacién de las decisiones. En los afios setenta el tema principal fue el andlisis com- parativo de los modelos de Estado providencia; y luego, en los aiios ochenta, el centro de interés se desplazé hacia la problemiti- cca de la constitucién de las agendas gubernamentales y de las con- figuraciones (sistemas, redes, comunidades) de actores que influ- yen en las politicas puiblicas (Thoenig en Duran, 1999:5). Finalmente, fen los atios noventa, con la ola neoliberal, muchos analistas ~pre~ ‘ocupados por la eficiencia de Ia gestién publica debatieron alre- dedor de la reforma administrativa con la famosa «nueva gestion piblica» (new public management) y se incrementé el interés pot la evaluacién de la accién publica, RaTH DEVBEL, ANORE-NoEL Capituto 1 CONCEPTOS, TEORIAS Y HERRAMIENTAS PARA EL ANALISIS DE LAS POLITICAS PUBLICAS 1. Los concerros DE EsTano Y DE POLITICA PUBLICA £08 dedicados a analizar el papel del Estado y a planteatla neces formarlo, de redisefiatlo 0 de «anodernizatlo» se han multiplicado'. Oszlak (1994), por plo, habla de la necesidad de redefinir las fronteras entre el En América latina, en particular, —en un contexto de Desde hace varios afios los iad Estado en sus sociedades aparece como de actualidad*, El nuevo contexto politico y econ6mico internacional, asi como las exigen: cias nacionales, regionales y locales para aumentar la democracia, Ia participacién, la autonomia y pata fortalecet, por ejemplo, las dos frente a nuevas pi que se suma a los habituales prol econémicas de inequidad, pobreza creciente, mo, corrupeién e inseguridad~ influye sobre el funcionamic 993) y de Kiiksberg » constituye un ejemplo de 1999),Avoxé-Note Roms del Estado, Por ejemplo, la integracién y la consideracién de las cues- tiones ambientales, por naturaleza transversales intersectoriales, En la mayoria de los paises, si no en todos, la legislacién sobre este tema se fortalecié y se crearon nuevas instituciones y politicas. Al mismo tiempo, los anilisis del Estado se han renovado con tun cambio radical de perspectiva impulsado por los enfoques pro- ‘movidos desde el denominado «andisis de las politicas publica», Como lo indican Mény y Thoenig (1992277) al citar un autor esta- dounidense (Ashford, 1976), “en lugar de interrogarse sobre las consecuencias de las estructuras institucionales sobre las politicas (.)”, ¢s preciso invertir la preganta e interesarse por la manera como las politicas aprobadas ¢ implenientadas por el Estado flejan ia disteibucin de! poder y de in Funciones en és | que “las politicas piiblicas se vuelvan un medio para describir el comportamiento instisacional y cémo sus variaciones pueden ser atribuidas a las estructaras mismas. Las pollticas se convierten ea tun ‘andlogo’ de las insttuciones, mas que en un conjunto de deci- siones mis o menos eficientes, efectivas o racionales” (Mény y | Thoenig, 1992:77) Eilanilisis de las politicas publicas ofrece una renovacién de los estudios para’ la comprensin dél Estado y de sus acciones. Un examen minucioso de las actividades estatales, en varios temas, ha sido realizado tanto en los Estados Unidos como en Europa, Es- tos estudios, muy a menudo, han sacado a la luz Ia distancia, a ‘veces importante, entre las intenciones iniciales del Estado 0 del legislador y las realizaciones concretas. De esta forma el anilisis de Jas politicas puiblicas ha contribuido a ver el Estado con menos consagracién o reverencia. Los aportes de la sociologia de las of- ganizaciones al anilisis de las politicas piiblicas han incidido tam- bién de manera sigi a esta trivializacién del Estado Friedberg, 1993:95-96) ‘tema de accién especifico con vocac nat Jos ottos sistemas de accién” 0, a su adecaimiento» como “sis- (0 pretensién) de coordi Leca, Jobert, 1980: 1164). Para nosotros, no se trata de reducie el Estado a un: in comtin y cortiente; sin embargo, pensamos que sus instituciones pueden ser analizados como “organizaciones a 18 idos 0 administrati- ras a de- través de las cuales los agentes pi ‘vos) persiguen metas que n ‘mandas sociales y, a vez, com exclus famente respu figuraciones de organizaciones Jizar en un tertitorio determin fisica (Weber, 1987:45) y sim dden y no deben ser admitidas a prion. Ia accién, de la capacidad concreta y de rganizaciones y configus pretenden regular que mula esta idea de a siguiente manera: _corresponden a un conjunto de sistemas de ac “entreeruzados cuyas caracteristicas y limites, influencia ¢ impacto, “no-existen a prior, mas son temas de investigacin”. El Estado es una institucion que formaliza unas reglas de juego de organizadtone ¥ de vedes dé (eles) Crozier, Friednerg, 1977.166ss) en no pertinente en el cual desea desarrollar si “que se Consideran las leyes, el derecho en geen “estatales como un intento formal de modifica sentido, de las reglas dle juego_cn los ambitos es .ticas pablicas, entendidas como programas de accione 5 tan Ia realizacién conereta de decisiones, el medio usado por un, ‘actor en particular llamado Estado, en su voluntad de modificar ‘comportamientos mediante el cambio de las reglas de juego ope- para el investigador, ‘una singular importan _general bajo una formal de-un momento. ¢n.el estado distintos actores que interAvoNot Rom 0 quiere, en el proceso de por lo tanto, la configuracién de estos actores ¢s ya reve- reparto del poder en el seno del Estado asi como del pe dé Felaciones y de integracin establecidas entre éste y su en- torn6. De manera que a través del andlisis de estos procesos poli- ue legitiman y concretizan la orieatacién de las politicas piiblicas, es posible dar cuenta empiricamente del tipo de Estado, de su evoluci6iy teansformacién, 1.1. EL Estapo Siguiendo a Burdeau (1970) se puede decir que.para que exista el Estado no basta la presencia de las condiciones objetivas que definen un Estado: un territorio, una poblacién y una autoridad. El Estado, en su concepcién moderna, corresponde a un proceso cultural e ideal por medio del cual In Tdea de un poder no individualizado se concreta histricamente (Burdeau, 1970433), El nacimiento del Estado modemo se produjo en Europa occidental y corresponde a condiciones estructurales y culturales es Ahora bien, el encuentro entre la idea del Estado y una sociedad espetifica, por lo general, no corresponde a las condiciones que reinaban en Europa occidental en ese entonces; por Jo tanto, Ja _sonstruccién del Estado toma formas y contenidos variables. In- chiso en el seno det marco europeo numerosos estudiosos intenta- on explicar por medio de vatiables de tipo econémico, cultural 0 geopolitico las variaciones existentes entre los diferentes modelos de Estado que se forjaron en Ia histosia (ver Kriesi, 1994; Braud, 1997). El Estado aparecié como la solucién que se impuso de ‘manera progresiva, y probablemente de manera inconsciente, para resolver la crisis de la sociedad feudal (Badie, 1997:131). El Esta- do no se impuso tal y como lo conocemos hoy de manera inme- iata y uniforme. Se trata de un proceso largo de modernizacién politica que se caractetiza principalmente por un acrecentamiento Progresivo de la centralizacién del poder en el Estado por un lado ¥; Por otto, por la integracién social y politica de la poblacidn bajo modalidades y condiciones variables (Kriesi, 1994:71).. 20 | ac | instituciones especializadas en una tarea particular como, por ejem- En Europa ~por medio de una dinimica competitiva en los planos militar, econémico y simbélico~ los sefiores feudales fue- ron arrastrados en un proceso de institucionalizacién y de diferen- de la funcién politica, principalmente con Ia creacién de plo, el ejéreto, el cuerpo de policfa, una administraci6n fiseal per- iversos patlamentos, ete. (ver Braud, 1997:106ss). De este proceso resulta una concentracién de varios recursos de po- der ante todo ejéreito, poica,tributos,justci, derecho que ter- ‘mina en algunos casos en la monopolizacién exclusiva de étos en provecho del Estado (Bourdieu, 1994:101ss). Una de las marcas mas sobresalientes del Estado modemo es la monopolizacién por parte de éste del uso legtimo de la violencia fisica sobre un tersito- fio determinado, segin la famosa definicién de Max Weber (1987). El proceso y el grado de concentraciéa y de insttucionalizacion de ‘estos distintos recursos es necesariamente especifico a cada caso, El estudio de estos procesos permitria Ia comprensién de las va- flaciones existentes entre los diferentes modelos de Estado. En otras partes del mundo la implementacién del modelo es- tatal moderno y su desarrollo queda mareado por su medio de adopeién (ver Badie, 19928), en particular por la ausencia del pa- sado feudal (Badie, 1997141), el cual en ciera forma hubfa prepa- sado poco a poco el advenimiento del Estado moderno. La propios muchas veces con finalidaides de emancipaci 1992a:81). La historia ‘de los procesos de independencia de los Estados latinoamericanos es particularmente ejemplar de una cons- truccién estatal elitista sin mayor participacién de los pueblos. Hubo laramente un proceso de centralizacién de la autoridad bajo la forma de una construccién estatal pero con una integracién extre- madamente reducida de la poblacién. Pura del escenario europeo se puede, con Badie, subrayar la falta de sigor en el uso del concepto de Estado para designar aT i “toda construccién de un poder del cual Ia centralidad no es ni vverificada ni (..) medida” Badie, 1992b:207s9). Es as{ como en las sociedades en desaer lidad y de unicidad del orden institucional ~fundamentos del Esta- do modemo occidental no estén sino parcialmente establecidos desde la éptica sociolégica (Badie, Birnbaum, 1982), Si bien es cierto que el Estado en desarrollo tiende, por lo menos tedrica- mente, hacia la realizacién de este objetivo, en muchos casos es mis un Estado desde el punto de vista del formalismo juridico, que desde el punto de vista de la realidad sociolégica. a inexistencia del Estado, tomado en sentido estricto, es par- ticularmente evidente en el continente africano y en el mundo musulman. En estas regiones la obediencia y la lealtad de los habi- tantes hacia la forma Estado, elemento importado de la cultura accidental, estin fuertemente limitadas por los lazos comunitatios © religiosos?, lo que dificulta la constituci6n de una sociedad civil comfipuesta de ciudadanos tal como se los concibe en el mundo occidental Badie, 19928). En estos casos los de¥echos tradi consuctudinarios y comunitarios esta atin muy presentes, cual limita la constitucién y el dominio de una centralidad de po- | der de tipo Estado moderno occidental. Sin embargo, hay que feconocet que América latina, poniendo entre paréntesis el mundo indigena, ha sufrido por razones hist6ricas una importante «decultusizacién». Las poblaciones del continente americano han sido mis receptivas a los derechos occidentales (Rouland, 1990:116- 11 'y 2 sus éoncepciones politicas, que Africa y que los paises orientales y musulmanes. La importante emigracién europea al Nuevo Mundo explica probablemente esto. Pero a pesar de Ia «receptividad» de América latina, es de anofar que cl aparato estatal no ha sido capaz de penetra todos los espacios sociales. Tiene que enfrentar aumerosas resistencias Incluso en Europa; i Iglesia Catélica ha sido durante largo tiempo una estructura de poder en competicién con el Estado moderno. 2 _constituidas en otros centros de poder. Si nos referimos del stado (Weber, 1987:4 ctiterios weberianos de det ppatece ser que paises como Pt los cumplen. En efecto, ‘ma como el monopolio del control territorial no son realidad, A ‘veces la importacién del modelo del Estado occidental ha podi- do traducirse én una hibridacién entre caracteristicas importadas y'caracteristicas endégenas que termina en una forma de inven- ci6n politica (Demelas, 1992). Sin embargo, es comin el hecho “que escapan en gran parte 2 su influencia Badie, 1992b: 216- 217), Asi que las tendencias desde los afios ochenta hacia la re- jebido a Ia crisis de la deuda y a la ola .davia mas su influencia en estos espacios sociales y su consecuencia es que “los aparatos burocriticos institucionales atin se desfasan més de los espacios sociales y se imidad ¢ ineficacia” (Badie, del Estado, y su nece- ‘Segrin Badie Aébil ance de las instivucione cidn de los costos de Ia manipul la cia real que ejercen estas instinuciones en las sociedades en desarrollo resultan mis facil los cambios institucionales, la bulimia legisladora la ° Eaivo queda en gan pate lusoro y simbsbeo del «Bstado» tanto para implementarse realme ‘Suter cicarmente ps pollo contdboye ood midad y a situarse como exterior ~o mejor como intruso— a la “Sociedad que pretende regular. Sin embargo, es de anotar que este défict de implementacién implementation gap) no es una exclusividad de las sociedades en de- sarrollo © no occidentales, es mas bien, en distintos grados, un Fendmeno universal, Las resistencias ejercidas por los actores que se’encuentran en los distintos espacios sociales periféticos frente a rado central, aparecen tam- BAxputNows.Romt bién cn Jos paises desarrollados (Delley, 1993:24-25), Bs probable que la amplitud de estas distorsiones entre derech 108 no sea la misma en los dos contextos. Pero la comy problemas, o mejor, la percepcién actual de su complejidad au- ‘menta la dificultad de implementar soluciones, ya que éstas tam- bign se vuelven cada ver mas complejas (Papadopoulos, 1995). las sociedades sin instituciones separadas, sin renciacién social de cualquier tipo, es decir sin Estado como tal, y del otro lado, las sociedades con una diferenciacién social maxima yen donde el Estado setis la mediacién obligatoria de las relacio~ nes interindividuales‘, Cada uno de los conjuntos de instituciones ‘que constituyen los Estados actuales ocupa una posicién entre es- tos dos extremos opuestos. Es asf como para América latina es claro que por los rasgos histéricos comunes, sus Estados presen- “Bstaidea se acerca los conceptos de comunidad y sociedad en Ténnies 0 de solidaridad orginica y de solidaridad mecénica en Durkheim. Sin embar- 0 10 atribuimos un sentido evolutivo global obligatorio del uno hacia el otro, u _____Pourmessvomucar tan similitudes. Las posiciones de estos Estados a | continu, y a pesar de tener también historias especificas para la lo peculitr ‘ercanas que permiten que se hable de un tipo de Estado p alata, e dec, de un Levitin elo plan, 1989-69), do no es una entidad homogenea. Si se prosigue en sgenérales, la posicién de,cada una de las instituciones que confor- ‘man a cada Estado tampoco sera idéntica, Los miltiples segmen-@— tos estatales ocuparin posiciones variables alo largo de este continu segiin las condiciones sociales ¢ historicas que han estructurado ¢ influido la pretension de cada poder estatal especfico de ejercer -0 de no ejercer- su dominaciin en un espacio social en particy- jae De modo que el Estado se encuentra como en el centro de unl ‘enirecruzamiento complejo de sistemas de accién. Esto obliga al investigador a multiplicar los andlisis para dar cuenta de las dife- rencias y explicarlas. EL Ftado como otros actores sociales con los recursos que ¢—~ tiene a su disposicién— busca incidir o modificar en cierto sentido “Ta egolacén operante en un espacio social precio. Enel mareo de <}~ “un Estado de derecho, es la adopcién de una reglamentacién ju | ddica que legitima la implementacién de su estrategia. La definicién ‘de la estrategiaestatal legitima es el resultado de la movilizacién de 08 y privados, con intereses slicas sone. [de sus relaciones con la sociedad. 1.2. La POLITICA PUBLICA Para definir el objeto o el concepto de politica piblica es tradi- ional partir de la dificultad semantica que existe en espafiol con el término politica, Es preciso sefialar por lo menos tres aque se encuentran cobijadas por la misma palabra y qué inglés si distingue, Primero, la palitica concebid del gobierno de las sociedades humanas, poi eAvput-Noet Rom la politica como Ia actividad de organizacién y lucha por el control del poder, politic: en inglés. Y, finalmente, la police como designa- cién de los propésitos y programas de las autoridades publicas, ollen inglés. Claramente, nuestro propésito tiene que ver en es. ppecial con esta iltima acepcién, En la literatura especializada existe una gran cantidad de defini- ciones del concepto de politica piiblica. Por ejemplo, Heclo Wildavsky (19743) han propuesto para ello una definicign : “una politica publica (polig) es una accién gubetnamental diti- gida hacia el logro de objetivos fuera de ella misma”, Mény y Thoenig (1986:8) proponen wna defnicién eercana para ellos la politica pablica se transforma en “un programa de accion de una autotidad publica”. Para otro autor (Dubnick, 1983:7) la politica piiblica “esté constituida por las acciones gubernamentales —lo que los gobiemnos jue hacen con relacién aun problema 0 lia controversia (isxe)—". Compartimos con Hogwood (1984:23) Ja opinién de que de todos modos una definicién del concepto de lita pablica queda muy subjetiva. Segtin é, “para que una po- litica pueda ser considerada como una politica pi gle en un cierto grado haya sido producida o por da al interior de tun marco de procedimientos, de influencias y de organizaciones gubernamentales”. Mis recientemente, Muller y Surel (1998:13) cofigideran que una politica piblica “designa el proceso pot el cual se claboran y se implementan programas de accién piiblica, es decir dispositivos politico-administrativos coosdinados, en principio, alrededor de objetivos explicitos”. Autores colombianos han definido la politica piblica como “el conjunto de sucesivas respuestas del Estado (o de un gobierno especfico) frente a situaciones considerad | probleméticas” Salazar, 1999s:50) 0 com sivas iniciativas, decisiones y acciones del régimen politico frente a situaciones socialmente problematicas y que buscan la resolucién de las mistnas o levarlas a niveles manejables” (Vargas Velisquez, 1999:57). Bstas definiciones, en particular la primera, nos parecen limitadas porque dejan pensar que las politicas pablicas son ante 26 Va) Poumncas rimucat todo respuestas, o sea que dan Ia impresién de un Estado énica- mente readivo a eventos exteriores 2 él, A partir de estas definiciones se puede considerar que hay cuatro c lentficar Ia existencia de una jetno, percepcién de proble- roceso. Entonces es posible decir pre y cuando instituciones estat Tes suman total o parcialmente la tarea de aleanzar objetivos estima- “dos como deseables o necesarios, por medio de ua proceso destinado ‘cambiar un estado dé las cosas percibido como problemitico. Es de anotar que en muchas ocasiones la respuesta a un estado de las cosas considerado problemitico por parte del sistema politico es consecuencia de otra politica o de una politica anterior. Es decit que le accién es, ademas, causa de nuevos problemas (Dubnick, 19835). Por otra parte, hay que tener en cuenta que Ia accién guber- “son personas. Para concluir y arriesgar una de personal considero que una politica publica designa Ia existencia de “un conjunto confor- imado por uno 0 vatios objetivos colectivos considerados necesa- tios o deseables y por medios y acciones que son tratados, por lo ‘menos parcialmente, por una institucién u organizacién guberna- ‘mental con la finalidad de orienta el comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una sit como insatisfactotia 0 problemitica” (Roth, 199! De alli se puede decir que el anilisis de las politicas pablicas tiene como objeto de estudio, el conjunto de dispositivos confor mado por 2) los objetivos colectivos que el Estado considera como desea- bles o necesatios, incuyendo el proceso de definicin y de forma- cidn de éstos, b) 1as.medios y acciones.procesados, total o parcialmente, por tuna institucién u organizacién gubernamental, y ccuencias deseadas como las imprevistasnite Avoné-Nost Rom En resumen, el anilisis de las politicas puiblicas consiste en exa- minar una serie de objetivos, de medios y de acciones definidos por el Estado para transformar parcial o totalmente la sociedad as{ como sus resultados y ef Para completar y permit nicién es necesario relacionad claro que la politica piiblica exist su campo de accién, No tiene muct (Palin) de un Estado como tal, Su ot De manera que existe una politica (pi -onémica, social, ex- tetior, etc. Mediante esta operacién se admite explicitamente una distribucién de la realidad en distintos campos, sectores y territo- tio —politica social francesa, china, suiza, colombiana, ete.—, ideal ientes los unos de los otros. Esta distribucién revela tuna concepcién del mundo. De esta forma cada po- Iitica publica tiene su campo de intervencidn reservado que puede de varios subtertitorios y subdivisiones para los cuales xgeneralmente se fjan objetivos mis especificos (por ejemplo, la iva se subdivide en politica universitaria, politica de ‘educacin media, et¢). Por lo general, las instituciones politicas y Jos organigramas de los ministerios y de las administraciones refle- jan la concepcién prevaleciente en toro a la divisién tanto secto- sal como espacial de la realidad. Finalmente, y siguiendo a Muller y Surel (199814), es preciso sefialar que la politica piblica no existe enaturaimente» en la realidad, sino que se trata a la vez de una constraccién social y de una cons- truccidn de un objeto de investigacin, Esto implica dificultades para la identificacién de sus contornos exactos. Una simple observacidn de las acciones de las autoridades y de sus efectos muestra que la delimitacién de la pertenencia de éstas a una u otra politica piblica es tun ejercicio mucho més complejo de lo que se podria imaginar inicialmente. gDénde situar la frontera entre a politica ambiental yla politica agropecuaria? La definicién misma de a politica constituye yauun tema de controversia, de debate y de lucha politica para los actores politicos. De forma similar la definicién, implicit 0 explic- ta, de una politica paiblica hecha por el analista, es igualmente una decisin que no se encuentra exenta de arbitratiedad. operacionalizacién de esta defi- tun campo de aplicacién, Es lo en Ia medida en que sefiala sentido hablar de la politica jene que ser enunciado, 28 2, Los ENFOQUES TEORICOS El anélisis de ls politcas piblicas no es una nueva teoria sobre el Estado, la sociedad o la politica. Mas que de una nueva teoria, se trata de un desplazamiento del angulo de anilisis o del punto de observacién; por lo tanto, los enfoques teéricos utilzados por los de las politicas puiblicas reflean el mundo teérico a dis- todo cientifico social. En esta seccién se trata, sin mis, ibn, de sefialar las tres grandes posturas teéricas relacionadas con el Estado y las politicas piblicas: las teorias centradas en la socie- ‘dad, las que se centraiyeiret Estado y las teorias mixtas o intermedias, 2.1. Las TEORIAS CENTRADAS EN LA SOCIEDAD ara un primer grupo de teorias el Estado es considerado como una variable dependiente de la sociedad. Es fandamentalmente el ‘estado dé las relaciones de fuerzas entre, segiin unos, las diferentes clases, fracciones de clases 0 naciones, ySextin otros, entre indivi- "dos y grupos que determina la cleccién de la polidcas desarrolla- por su posicé Se encuchiffan los enfoques Facion: elistas y de escogencia o eleécién del individualismo metodol6gi cexplicarlasescogencias poitcas eins mostrar que las burocracas publicas politica son los esponsables del cx y que a solucién consiste en volves ‘Ver mas adelante en el numeral 2.33. y tambicn en el o 20) AvoriNos Rom a las diferencias ideol6gicas entre estos dos grupos de teorias, tienen en comiin considernr al Estado como dependicnte; es deci, “que Minimizan la capacidad y el impacto que las insttuciones péi- blicas, sus agentes y ios valores pueden tener sobre las elecciones echaé a tateria de politicas publicas. 2.2. Las TEORIAS CENTRADAS EN EL ESTADO Un segundo grupo de teorias privilegia un enfoque en el cual el_ Estado tiende a ser independiente dela sociedad. como ur ‘La atcién piblica es principalmente un resultado de las elecciones lizadas por los decisores politicos y por los altos funcionarios "‘publicos. Se trata de un enfoque centeado en el Estado (state-centered). ~T>[_-Bon los individuos y los grupos que ocupan el Estado quienes ejeriinaa de shanera esencial las eleeciones en materia de politi- _"eas piiblicas. En este grupo se sitian los enfoques deionitas (mo- “ delo racional, a racionalidad limitada, incremental, incluso, como "caso limite, el modelo garbage an). También entra en esta categoria el enfoque burocritico o neoweberiano segin el cual las elecciones iblicas resultan de los conflictos y competicién entre distintos "grupos y clanes (tecnocriticos) en el seno del Estado. Bs de anotar que algunas posturas neomaraistas se acercan también a este gr~ po de teorias’. Todos estos enfoques tienden a minimizae la in- fluencia de los cambios y de los actores situados en el entorno 6, politico e internacional del Estado para expli- car las clecciones de politicas puiblicas. ‘Ver capfealo II. 7 Particularmente Poulantzas quien, en la nea del estructuralismo de Estado» para explcar decisiones que, de lo contrario,estaritn en contzadic- con el postulado mat 1 Thoenig, 1992:58-64 “cacién de la accién publica y de las politicas a _Poutnearromucas 2.3. LAS TEORIAS MIXTAS Para finalizat, existe un tercer grupo de desarrollo mas re- ciente, que trata de situarse en una posicién mediana frente alos dos grupos anteriores. Rechaza de un lado el racion economicista o social que predomina en el primer grupo y, por <1 otc Indo, se niega también a ver ala sociedad como sometida a un Estado que se encuentra, adémas, cautivo de una mini internos (stalcentered) como externos (sorefy-en tua tejido de relaciories més complejas, de interrelaciones més) “que de relaciones, de interdependencia mas que de dependencia.’ Es una consecuencia de Ia‘tendencia contempordnea de conside- ‘FTAs Tnteracciones entre sociedad y Estado més en sui ‘ “Stofies horizontales (cl uno y el otro son socios) que ¥ ‘uno domina al otzo 6 viceversa) y de sefialar la interpenet “Gréciente entre las esferas pil ssceptibles de realizar aportes novedosos. Con- siderar a prion’ que la politica piiblica es resultado de las presiones récratas 0 de los politicos (staenteed),tende a limita de antemano 1a investigacién en un ejercicio de confirmacién de la validez de una teoria en particular, 0 de fortalecer el micleo duro de cientifico. En cambio, observar y sopesar los diferen ollo de una politica piblica sin no a las instinaciones es- «que inciden en la construccin y des: prejuicios sobre su origen Gnterno o an) Axons Noss Rom ee taales) aparece como més favorable a la verificacién de hipétesis explicativas novedosas. $i se considera que el Estado no es una institucién homogénea, es probable que el Estado aparezca fuerte en algunos periodos, débil en otros, fuerte en algunos sectores y débil en ot708 (Merrien, 1993:91), Esto sin perder de vista que es posible que Ja politica publica surja, a pesar de todo, como un resultado de una configuracién de poder de tipo stateentered 0 society centered, pero sélo de manera ex post, es decir como conclu- fas pertenecientes al primer y al segundo grupo son suficientemente conocidas por lo que no es necesario presentar- las de manera més exhaustiva. Cosa diferente es lo relacionado con las teorias del tercer grupo que se desarrollaron en estos liltimos quince o veinte afios. Por eso se presentan a continvacién estos enfoques tedricos ~neocorporativista; de entramado, en sus distintas vertientes; y los elementos fundamentales de las princi- pales corrientes desarrolladas en el marco del neoinstitucio- nalismo~ que han permitido renovar la reflexién sobre la accién piibliea. Es preciso sefialar que existe al interior de estos enfo- ques un amplio espectro de posturas ideo! El modelo de Estado corporativista consiste en la existencia de Jlaciones privilegiadas o exclusivas entre un niimero relativamen- “te reducido de grupos © gremios y el Estado. Fue el modelo de los Estados europeos de los afios treinta, particularmente con el fascismo. La renovacién de esta corriente se debe al interés suscita~ do en los afios setenta en América latina por encontrar una lectura aos regimenes autoritarios del cono sur. Bs a parte de all que. ‘Schmittgg, figura central del.enfoque neacomporativista, definié lo “que entiende por neocorporativismo, en contraste con el modelo pluralsta, como “un sistema de representacién de intereses en el de categorias tinicas, obligatorias, no competitivas, organizadas de manera jesisquica y diferenciadas a efectos funcionales, reconoci- das o autorizadas (si no creadas) por el Estado, que les concede 32 ee ee ee eee ee _Poumcas minuicas deliberadamente el monopolio d representacin dentro de sus ‘ategorias respectivas” Schmitter, 1974 en Meny, Thoecnig, 1992:66). Ton este enfogue, las politicas priblicas ya no se conciben como el _sezulfado de la competicién entze grupos, como se postula en el ‘modelo pluralisia, o entre clases 0 “Ios modelos de inspiracion marxista, sino como el fruto de una stado y los representantes de los grupos sciones de clases como en. han mostrado que el Estado rampoco habia [Por tun grupo reducido de tecnécratas, sino que se reve _mentado tanto horizontal (entre ministesios) como werticalmenite {entre centto y regién) (Mény, Thoenig, 1992:70). Ver al Estado “entrelazado de manera compleja con una multitud de grupos ha facilitado el desarrollo de una reflexién més amplia sobre las re Gidnes entre fuincionarios y teorfas de entramado, en su di {¥ de comunidad, represe formauna flexibilizacién y extensin de la teorla neocorporativista, 2.3.2, Las TeoRIAS DE ENTRAMADG NETWORKS THEORY En los itimos veinte afios un enfoque basado en la teoria de las redes (networks theory), llamado también de entramado, ha per- lo desarfollos interesantes. Una red se define generalmente como un conjunto de relaciones de un tipo especifico (por ejem- plo de colaboracién, de apoyo, de control o de influencia) entre un conjunto de actores (Lazega,1994:293). 7 lerar que las fronteras entre lo _estatal y ono estatal son movedizas y que existe una serie de puen- tes entze estas dos esferas. Las politicas piblicas se conciben como ‘el resultado de interrelaciones e intendependencias entre varias 1s, grupos ¢ individuos que conforman una red de” influencia mutua y en donde las jerarquias reales no siempre son Jas que formalmente estin establecidas, Cada politica, por su sine gularidad, tended una red distinea de aetres que el analista tratard ‘de dsscubris. EL andlss de red se concibe entonces como una df: sa descriptiva y de «modelizacién» inductiva de la estru 2BAvont: Nos Rom tura de relaci6n entre un conjunto de actores. En esta concepcién de andlisi, tienen mayor importancia ls relaciones entre actores que sus caracteristcas o atributos individuales (Lazega, 1994:293). En el campo de as politicas piblicas existen por lo menos tres ques que se fundamentan en esta concepcién de entramado de redes: Ia red de politica (poly networ8), In comunidad de politiea (folic communi) y las coaliciones de «militantes» (advocacy coalition. En estos enfoques se proponen modelos de interaccién entre Jos diferentes actores de la politica piblica, modelos que pueden tomar distintas formas segin el tipo de participantes (actores pii- blicos 0 actores privados) y segiin el tema de la politica. Se permi- teasila ampliacidn del campo de andlisis a actores no institucionales. Uno de los principales puntos en comiin de estos enfoques se encuentra en el rechazo a la distincién tradicional entre proceso de decisién y proceso de implementacién. ‘Una primera definicién considera que las redes de politica 0 puligy networks S08 tecanismos de movilizaciOn de recursos pol ticos en situaciones en las cuales la capacidad para tomar decisio- nes, formulas o implementar programas es ampliamente distribuida o dispersa entre distintos actores tanto puiblicos como privados. Una red de politica se define por sus actores, relacio- nes, lazos y sus limites. Una red esti conformada por un niicleo relativamente estable de actores piblicos y de organizaciones privadas; POLICY NETWORK Y POLICY COMMUNITY Distinguir los conceptos de network y de community no es siempre cevidente. Sin embargo, se puede retomar la diferenciacién propues- Este autor ha establecido nel cual de wn lado se en- contrarian las ime networks y del otro las policy communities. Las prime man mucho a la teoria pluealista, y se caractesizan por cambio de informaciones en las cuales cada orga- relativamente autnoma de las demas; mientras que ser redes de nizacin qy 4 en las segundas ~las «comunidades de politica se establecen rela- __ciones mas estrechas, de tipo lig algunos segmentos del Estado con ciertos gremio sa que el término nefvork (eed, entrsmado) ‘es un término genético para sefialar a todas las form: arreglos de cooperacién entre pone en evidencia la Otro autor cor ‘Ad Tiros pe nepes “Estado débil Red de cooperscién sectorial o de sclientela» Red de presién 14). Adaptacién A. Roth V © Red de concerti, Se caracteriza pot un niimero bajo de actores, el cierre de su acceso para otros actores, la centralizacin y la esta- bilidad de su funcionamient VW « Red de cooperacn sectoral. En ella interviene un niimero relativa- mente alto de actores piblicos y pocos actores privados. Su acceso es cerrado para otros actores y funciona de manera descent in ncimero relativamente s privados. Es cerrada 35) ~ Redd pri, Sus canteens son un nimeo alto de pari l andlisis de sitwaciones particulares -aciones y comparar modelos de implementaciones de politicas teniendo en cuenta la capacidad del Estado en distintos sectores y paises. ADVOCACY COALITIONS Este modelo desarrolado por Sabatier (1988) esti consttuido por la combinacién de una misma conce la implementacién, pero Basada en dos, fuentes. Ex(primer Inga en la existencia de ‘comunidades de politica» (poly que compiten entre si para el dominio conceptial (y materia) sobre uno u otro tema de icadémicos e investigadores) que compasten una le creencias acerca de algiin problema y que se t, 1988), La importancia dada por este enfoque a las fmbolos, a los valores y a lag creencias én las politicas pablicas (ver Edelman, 1991) permite hablar, segsin algunos auto- res, de un enfoque cognitivista\ Muller, Surel, 1998:47). Este enfo- ue estaria caracterizado por su intento de entender las politicas piiblicas como matrices cognitivas y normativas que confo dizaje politico, entendido como los cambios relativamente estab pensar y de los comportamientos causa porla experiencia ye tino» aque resultan de la actividad politica (ver también capitulos IV y VI). A partir de estas dos fuentes Sabatier propone un modelo de explicacién de los cambios en ls politcas piblicas en el largo plazo debidos a Ia influencia de estas comunidades o coaliciones politicas 4 ~econdmict 6 sociolégica se Pouca de cailitantes» (adbocay coalitions) ato largo del proceso de definicién ¢implementacién de la politica. Este modelo se presenta de de las politicas ambientales de C studio Olson (1984; 1989), se centra en: res. Las considera como un factor esencial para la definicié ‘matco en el cual se desarrollan los comportamientos individuales, i en el estudio de los entes politico-administrtivos— y rechazar las perspectivas reduccionistas de tipo sad centered 0 slate centered, a favor de una perspectiva de interdependencia entre inst ciales y polticas relaivamente autSnomas (teorfa del _ver numeral 23. de este capitulo) ‘cones que proponen los autores Para ellos se deben incluir en la definicién del concepto n Jnstiuciones son tanto un fac sentido para las acciones teal produccién y de evotucién ‘ver, influyen en las dindmi do en irteraccién (Muller, Sure también de un fen) AwwndNose Rom ——- constata que las insttuciones, y el Estado en general, se encuentran, “debilitados frente a los ciudadanos y a las organizaciones privadas; “evolucién que lo obligaria 2 negociar su autoridad (Lane, 1995:224), NEOINSTITUCIONALISMO HISTORICO El enfoque histérico se centra ae en le necesidad de aprehender el Estado en una perspectiva de largo plazo y de manera comparativa, al situar éste en el centro del anilisis. Los investigadores que se inscriben en esta corziente buscan cconceptualizarlarelacin entre ls instituciones y el comportamiento individual en términos relavamente amplios. Ellos prestan parti cular atencin a las asimetrlas de poder que derivan de la accion j del desarrollo de las instiruciones..Ademés, tienden a percibit el ‘desarrollo institucional como el resuliado de una «dlependencia del _sendeton (path dipendenc) y de consecuencias imprevistas, El concepto de «dependencia del sendezo» describe la existencia de iovimientos acumulativos» que cristalizan los ssternas de accién, “yl configuraciones institacionales propias de una politica piblica 0 de un subsistema particular. Esta situacién va a determinar siempre ‘con més fuerza un camino espécifico para la acciéa publica. En\_ otras palabras, la Kéfeincia institucional’y ca pesa sobre la selec- “Gn de la Aceon Peano hay tala rao, Finalmente, los invest- gadores intentan asociar el andliss institucional a la influencia que pueden ejercer factores cognitivos ~como las ideas o la cultura— sobre los procesos politicos (Muller, Surel, 1998:44-45 y 132-133) Los principales temas de investigacién han sido, por el momento, el anilisis en una perspectiva comparativa de las politicas sociales y NEOINSTITUCIONALISMO Y ELECCION RACIONAL rriente trata de incorporar en la escuela del rasa choice sign complementatia centrada en el papel de las institu- ciones como reductoras de incertidumbre y como factor deter- ‘minante_para.la produccidn y la expresin de las preferencias de ‘Tos actores sociales. Este enfoque parte del postulado de que los una 38 actores pertiner Pourncaseomacas ienen una serie de preferencias y gustos y que rrumental, Con base en na estrategia con el fin de taximizar sus p 199845), “se comportan de mane ‘calculada, es decir racior des de realizar estas preferencias (Muller, Sui perspectiva la permanencia de las instituciones se explica por el apego de los actores a éstas, porque re facilitan alos actores pertinentes satisfaccion en la incertidumbre y tralizan la competencia en el sector.” NEoINSTITUCIONALISMO ECC Bl origen de la corriente econdmica del neoin: ccercana ala que se a én de construr una teora gener ‘paradigma econémico neodlisico. La economia neoinstitucional parte del postulado de que no es clindividuo quien tiene que snp alas instituei ‘sino a las insiuc iduos la consecus Jc sus intereses co asi como este enfoque centra su atencién “enla definicién de ls bases de los arreglos contractuales qu costos de transaccién' entre intereses ¢ instituciones. Estos aedlependen basicamente de las tecnologias existentes y de la, dis- id de recursos naturales, Cuando estos elementos cam- bian, entonces, se inicia un proceso en el cual el Estado puede jugar un papel fundamental para minimizar los costos de tran: ign mediante la innovacién institucional. Los cambios institucionales deben afectar la anterior estructuracién de los in- tereses para lograr un equilibrio mas competitive, con el fin de evitar el mantenimiento 0 la creacién de rentas de situacién 0 de rentscckers que «captures» la politica a su favor (Lane, 1995:22788). En esta concepcién, el Estado debe operar en el marco de una competicién perfec do que su intervencién, mediante sus instituciones, perturbe el equilibrio‘cornpetitivo del mercado: la intervencién del Estado debe favorecer la disminucién de los costos de transaccién. Las implicaciones politicas de esta corriente son evidentes: por ejemplo, Wiesner (1997) en su anilisis de las politicas piblicas co- Jombianai desde esta peripectiva neoinstitucional econémica, su- braya a lo largo de su estudio que es necesario cambiar el diseiio de las polticas pilicas para que éstas, entre otras co: tnjan la competencia. Hsta posicidn también la dfiende el eco- ‘mo politico y de la ética protestante para el desarrollo capitalist, y Jamenta la ausencia de estos factores en Colombia. Estas posicio- res conllevan, naturalmente, a concluir que es preciso modificar “Jos marcos constirucional y macroinstitucional (..) {de Colombia para que éstos_oftezear lis] condiciones conducentes a la mayor ‘eficiencia, a la mayor equidad y al logro de wna’ wilidad para una sociedad como un todo” (Wiesner, 1997:126). En otras palabras ‘Se trata de implementar el programa politico neoliberal de reduc- ‘bn del Estado, La orientacién politica que se desprende de esta vertiente del ncoinstitucionalismo tiende claramente a la reduccién de Ia actua- Gién del Estado como tegulador social, en favor de una regula cién offecida por la amano invisible» de las fuerzas del mercado, Como lo sefiala Kalmanovitz (2001:29) “las reformas (de orieata- cién neoinstitucionalista) tendefan que ver con reduc los obsticu- 0 Lncaswoaucas el Fondo Monetario Intern de las reformas estructurales que 5 paises que acuden a ellas para la obtencién de exéditos (ver Stiglitz, 2002). NEOINSTITUCIONALISMO SOCIOL gia de las orpanizacion« gia neoinstitucional post los como pricticas patticu- lares de origen cultural parecidas a los mitos y ceremonias inven- tadas en numerosas sociedades. De esta forma el anilisis de | “onganizaciones aprehensién de las cor “de las onganizaciones. Desde esta perspectiva ampliada se des- “prende que los facrores al anilisis de elementos “nes culturales— que pes Jes que determian lak 3. HERRAMIENTAS PARA EL ANALISIS DE POLITICAS P jones de formacién y de funcionamiento timidad de las organizac Los enfoques tedricos representan ci6n de una investigacién en politicas del angulo de analisis ha obligado al in oS instrumentos. Poco a poco se ha construido una especie de caja de herramientas en le cual el investigador encuentra concepos J modelos asociados a las distintas postur “descompar pee yaeai sit i hidra de