TEMA 10 EL EMPLEO PUBLICO I. LAS FUENTES DEL DERECHO DEL EMPLEO PUBLICO LI. LA RESERVA DE LEY EN MATERIA DE FUNCION POBLICA Tradicionalmente, al englabarse el régimen de los funcionarios en el ambito de lo organizativo 0 doméstico, ha sido muy extendida en la doctrina y jurisprudencig Ia idea de admitir una potestad reglamentaria independiente en esta materia (la cone sideracién de los Reglamentos funcionariales como reglamentos meramente «adm histrativos»). Por el contrario, la Constitucién —art, 103.3— establece una inegy voca reserva de Ley en esta materia: «La ley regulara el estatuto de los fiuncionariog piiblicos, el acceso a Ia fancidn piblica de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho de sindicacién, el sistema de incompatibilidades y las garantias para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones». El fundamento material de esta reserva de Ley, es decir, de la opcién constitucional de que sea el legislador y no la Administracién unilateralmente (o de acuerdo con el colectivo) quien defina el Estatuto funcionarial, radica en el hecho de que en esta materia hay un claro interés general que trasciende de los sujetos de Is elacién, y que afecta al conjunto de los ciudadanos. En cuanto al contenido de dicho Estatuto, el Tribunal Constitucional reconoce que el Estatuto es «un ambito cuyos contornos no pueden definirse en abstracto y a priori, pero en el que ha de entenderse comprendida, en principio, la normacién relativa a la adquisicién y pérdida de la condicién de funcionario, a las condiciones de promocién en la cariera administrativa y a las situaciones que en ésta pueden arse, a los derechos y deberes y responsabilidad de los funcionarios y a su regimen disciplinario, asi como la creacién ¢ integracién, en su caso, de Cuerpos y Escalas funcionariales y al modo de provision de puestos de trabajo al servicio de las Ad- tninistraciones Pablicas». «Esta normacién, en virtud de la reserva constitucional a la que se viene haciendo referencia, habré de ser dispuesta por el legislador en tér minos tales que, de conformidad con lo antes observado, sea reconocible en la Ley misma una determinacién material suficiente de los 4mbitos incluidos en el Estatuto funcionarial, descartindose, de este modo, todo apoderamiento explicito o implicito ala potestad reglamentaria para sustituir a la norma de Ley en Ta labor que la Cons. titucion le encomienda» (STC 99/1987). Y, en todo caso, el mbito de la reserva de ley contenida en el art. 103.3 es mas amplio que el del titulo estatal derivado del art, 149.1.18* CE, de tal modo que dicha reserva de ley vincula tanto al legislador estatal como al legislador autonémico (MARTINEZ. DE PISON). Ahora bien, el Tribunal Constitucional se cuida de admitir la potestad reglamen taria en esta materia, «pues esta colaboracién que, en términos de politica | lativa, habréi de resultar pertinente en muchos casos, no seri contradictoria con el dictado de la Constitucién cuando la remision al Reglamento lo sea, estrictamente, para desarrollar y completar una previa determinacién legislativa» (STC 99/1987). [4a]sLICO onatios en el mbito dg eat jrspren en esa materia (nee ntos meramente vad establece una ince io de 10s funciona brincipios de mente sindieacion, el sistem, en el ejervicio de sug es decir dela opcign 8 peo 1 unilateramente (oe radia en el hecho de de de los sujetos de la nstituctona reconoce fines en abstr 9 incipi, a normgeiba io Tas condones s que en ésta pueden atios ya su regimen de Cuerpo y Feo I servieo de las Ade eva consituctoal a ieisador ent econoibleen lt Ley Ido en el Esato explicito o impliite a labor quel Cons. imbito de la reserva esata derivado ae att al egistaor : potestad reglamen: »8 de politica legis ontradictoria con ¢ ) Sea, estrictamente van» (STC 99/1987) TEMA 10: EL EMPLEO PUBLICO 245 La DISTRIAUCION DE COMPETENCIAS EN MATERIA DE FUNCION PUBLICA 2. ‘onstitucién —art. 149.1,184— reserva al Estado la competencia el régimen juridico de las Administraciones Pablicas y del rég garantizarn a los administrados un 1a ips ses rio de sus firncionarios que, en todo cas aiyjento comtin ante elas». Por su parte, la totalidad de los Estatutos de Autono: relagumieron 1a. competencia legislativa para reg tatuario de sus al De este modo, la competencia en esta materia se reparte de acuerdo funcionarios» J conocido binomio bases estatales-legislacién de desarrollo y ejecucién auto- Fo tas, la Constitueign aticula un reparto competenctaldiveso al resultante my legislacin laboral, que se reserva en bloque al Hstado —art, 149,1.7.* CE tet diferencia obedece a la estrecha conexin existente entre el régimen juridico de § funeionarios —como subsistema— y la estructura organizativa y, en general, el n juridico de la Administracién de que se trate — como sistema en el que se Encuadra aquél—, y de aqui el mayor margen competencial normativo de las Co- funidades Auténomas en materia de funcién publica. Y, al mismo tiempo, que se feconozca a las Comunidades la competencia para adaptar la relacién de puestos de trabajo de su propio personal laboral a las necesidades derivadas de la organizacién dministrativa (arts. 136 EA Catalufia y 76.2 EA Andalucia), ‘Ahora bien, la principal cuestién que se ha planteado en esta materia ha sido la de nce del titulo estatal para dictar Ins bases del régimen i régimen feterminar cual debe ser el alc iio de los funcionarios. Y, en concreto, se ha discutido si las Comunidades al de estat AAuténomas pueden establecer un «modelo» propio de funcién piblica distint Ja Administraci6n del Estado. A este respeeto, y de acuerdo con la doctrina constitu tatales de caricter bi cional relativa a las competencias e: sico, éstas no autorizan a una sniformidad, sino que deben permitir un cierto espacio para ‘un desarrollo legislative propio por parte de las Comunidades Auténomas, en atencién a sus propias politicas sonal y peculiaridades organizativas, por lo que el Estatuto de la funcion piiblica reclamado por la Constitucién no equivale a un iinico y especifico modelo de funcién publica. Asi, por ejemplo, el Tribunal Constitucional (STC $4/1982) tiene sefialado ie Ia ordenacién de los funcionarios en «cuerpos» no es un principio organizativo biisico que se imponga a todas las Administraciones. Eso si, el Estado deberd garan- tizar la cfectividad de los principios constitucionales y, en particular de los principios de capacidad y mérito en materia de seleccin (y de carrera profesional) y las garantias Para la imparcialidad en el ejercicio de las funciones pitblicas —art. 103.3 CE Por otto lado, debe sefialarse que el Tribunal Constitucional (SSTC 99/198 214/1989, 37/2002) entiende que las Comunidades Autnomas con competencias dep Sobre régimen local —hoy en dia todas— estin habilitadas para regular, dentro del egimen basico estatal, no s6lo el régimen de su propia funcién publica, sino también el de la funcién publica local de su territorio, con respeto al principio de autonomia local —asi, arts. 136 EA Cataluf ene! EBEP —art, 3.1 y 76.2 BA Andalucia, cautela recogida también 1.3. BL Estatuto Basico pet. EMPLEADO Puatico 13.1. La situacién revia al EBEP Alinicio del r de 2 de agosto, de Medidas p gimen constitucional, las Cortes Generales aprobaron la Ley 30/1984, a Reforma de la F plica (LMREP), la cual246 MANUAL BASICO DE DERECHO ADMINISTRATIVC !n Ley 30/1984 no fixe una Ley de ordenacidn global del Estatuto de los funcion sino que constituyd mas bien un conjunto de modificaciones singulares, de ahi ate ie aft Ley no derogarn totalmente a anterior (y ya vest) Ley de Funconarios Cie dk ta Administracion del Estado (Deereto 315/1964), que permanceié parcialmat wluor Hero comoguiera que la dispsiciones de la LMREP aletaron 1 asposts centres del sistema funcional existent, e resultado era un confuso eonjuntg aes mativo de cabecera, 13.2. Elohjeto del EBEP: jiu $y laboristes Tras varios inlentosfrustrados en legistaturas anteriores, y una nueva doctrina cong titucional (SSTC 37/2002, 1/2003) seyiin la cual la Ley de Funcionarios Civiles de Administracién del Estado de 1964 ya habia agotado su capacidad para infetir nee nas basicas, de modo que éstas se Tedueian a la parcial (por incompleta) LMR las Cortes Generales aprobaron la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Basico dat Empleado Piblico (en adelante, EBEP), A diferencia de las Leyes de 1964 y 1984. EBEP no es una Ley exclusivamente para los funcionarios puiblicos, sino que se de clara de aplicacion al personal funcionario y «en lo que proceda al personal laboral servicio de las todas las Adminitraciones Piblicas, y de aqui su denominacién. amp de Estatuto Bisico del Empleado Piiblico, El Estatuto trata, asi, de sintetizar aquelle «que diferencia a quienes trabajan en el sector publico administrativo, sea cual sea se ncuto legal, de quienes lo hacen en el sector privado, Ciertamente, el EBEP introduce una serie de reglas referida nente a los «empleados piblicos» (p. ¢j. arts. 14,20.2, 51, 52 y 93), Peto, en cambio, en ottos casos cl EBEP establece reglas diferenciadas para funcionarios y laborales, como sucede cf ‘materia de seleccion (cuando en esta fase, en propiedad, no hay ni funcionarios ni labo, rales sino ciudadanos candidatos). Pero, sobre todo, el modo de proceder mis frecuente en el EBEP consiste en ordenar el régimen de los funcionarios, para después aiiadir a Continuacién un articulo referido al personal laboral en el que simplemente se conticne tuna remisién en blanco a la legislacion laboral —arts. 32, 77, 83 y 92, entre otros En definitiva, en funcién de su ambito objetivo, en el EBEP hay tres tipos de precep. ‘os: a) proceptos que se aplican a todos los empleados puiblicos (Fancionarios y labore lcs), 6) preceptos que se aplican slo a los funcionarios (y, en casos importan tes, exclusivamente alos funcionarios de carrera, no los interinos), yc) preceptos que se aplican sélo a los laborales, y que son minoritarios, fo cual no deja de ser paradéjico (Pues se supone que la competéncia estatal sobre los laborales es exclusiva, no fimitada alo bisieo), A diferencia de la LMRFP de 1984, e! EBEP se configura exclusivamente como Ley baisia comin a los empleados piilices. sin contencr preceptos relerentes les funcionatios de la Administracién del Estado, Pero, ademis, el LEP realiza umn conn Prensi6n de tas bases estalales muy estricta. Asi, segin ln exposicién de motives: cel regimen de la funcién piblica no puede configurarse hoy sobre la base de un sistem homogeneo que tenga como modelo tinieo de referencia a la Administacion del Esta- do. Por e eontrario, ead Adminisiracion debe poder configurar su propia politica deRATIVO ios piblicos una parte ign. 1 su propia denominacign, tatuto de los funcionarigg res, de ahi que di ry de Funcionarios Civiles permanecié parcialmente REP afectaron a aspectos un confuuso conjunto nor tuna mueva doctrina cons. Funcionarios Civiles de la apacidad para inferir nor. por incompleta) LMREP il, del Estatuto Basico del es de 1964 y 1984, e| ino que se de personal laboral a {su denominacién amplia asi, de sintetizar aquello nistrativo, sea cual Sea su ridas genéricamente a los en cambio, en otros casos, ahorales, camo sucede en ay ni funcionarios ni labo- fe proceder mis frecuente 0s, para después afiadir a simplemente se contiene 7, 83 y 92, entre otros. hay tres tipos de precep- 0s (funcionarios y labora: (y, en casos importan inos), y c) preceplos que no deja de ser paradjico es exclusiva, no limitada Ho del EBEP a exclusivamente como receptos relerentes a los +] EBEP realiza una com= posicién de motivas: «e! pre la base de un sistema Administracién del Esta war su propia politica de TEMA 10: EL EMPLEO PUBLICO 2 versonal, sin merma de los necesarios elementos de cohesién y de ls instrumentos de pormtfnacion consiguientes, Por tanto, la densidad de la legislacién basica en materia en dos categorfas: servicios profesio- Funcionarios de ca- | laboral, vinculado ho del Trabajo. Por 0s administrativos», poral en régimen de es, de algunas de las, a relaciones mate. 3 del Estatuto de los el EBEP no inclu; si bien es evidente por uienes, en virtud de ica por una relacién mpeiio de servicios icidn interesa desta- jea de relacién esta TEMA 10: EL. EMPLEO PUBLICO regulada por el Derecho Administrativo que nace a partir de nombramiento laa jo eompartidas con Tos funcionariosinterinosy personal eventual), En extas ila se encuentra en una relacién contract olla Ley se wecepciona la llamada feori estattaria 0 del act spr tn de Ia ual el Tuncionaio rao detve ua poselnsubjetiva, sno en un status legal yreglamentaro, Je eo se halla determinado objetivamente por el ordenamient, y ala que acee con aves del acto de nombramiento, de tal modo que la voluntad del sujeto que dena von en el acto de toma de posesign del cargo se mitaria a un acto condicio re av nombramiento adquieravalider y efcacia para a Cort estatuaria se considera implicta en la Constitucién —art, 1033—, suite ondena al legistadr regular el estafuto de os fancionaiospblicos, yha sido evan jamenteaplicada pore Tribunal Consttucional, para el cual es «indudable que rele de la relacin funcional el funcionario adquiere y tiene derechos subje- eatin fa Ley ha de respetar[.}, Pero una cosa son estos derechos y ora la preten- tendo eonereto. EL incionario que apiirezcan como inmodificables en sign de qu jngresa al servicio de la Administracion PAblica se coloca en una si ‘narra, definida legal y reglamentariamente y, por ello, modificable por uno u. otro fastrumento normativo de acuerdo con los principios de reserva de ley y de legalidad, sin que, consecuentemente, pueda exigir que la situacién estatwaria quede congelada en is terminos en que se hallaba regukada al tiempo de su ingreso, o que se mantenga la situacidn administrativa que se esta disfrutando» (STC 293/193). ¥ ello sin perjuicio de que si la modificacion legal origina una frustracidn de las expectativas existentes y catsa perjuicios econémicos, «pueda merecer alain género de compensaciono. 'No obstante, en nuestra opinion, la tesis de la situacion leyal y reglamentaria no sélo debe ser matizada hoy en dia por las exigeneias derivadas de la reserva de ley ateria, sino también por la propia eficacia de los derechos fundamentales fos en la Constitucidn, también para los funcionarios (como la libertad de expresiOn, de asociacién o de sindicacién), y por el juego de lan {que genera pactos y acuerdas sobre las condiciones de trabajo de los funcionarios Vinculantes para la Administracién —art, 38 EBEP— De otro lado, la nota caracteristica de los funcionarios de carrera, y que les dife- sncia de los funcionarios interinos y del personal eventual, es la idea de desempeiio os de canicter permanente, Esta nota hace referencia a la estabilidad en el eo de que goza el funcionario de carrera, si bien la doctrina (PARADA VAZQUEZ) Jado que la estabilidad en el empleo no esta bien definida en la Ley, pues predica Ia permanencia de las funciones que el funcionario presta y no de él mismo, que es el que realmente permanece. A esta estabilidad en el empleo se la ha llamado tradicionalmente «inamovilidad» del funcionario. No obstante, este (érmino es un tanto equivoco, pues lo que se garantiza al funcionario de carrera no es un derecho a un concreto puesto de trabajo o destino del cual no pueda ser privado en ningin caso —véanse arts. 79.3 y 81.2 EBEP-, sino mas bien el derecho a conservar in- definidamente su relacién de servicio con la Administracién —e! llamado derecho al cargo—. Asi, el EBEP —art. 14.a)— declara el derecho a «la inamovilidad en la condicién de funcionario de carrera». Por ello, y desde un punto de vista terminolégi- co, esta expresién —a«funcionario de carreray—, es mas correcta que la utilizada con anietioridad cuando se hablaba de «funcionarios en propiedad», como si los funciona Tios fueran duefios o propietarios de sus plazas 0 destinos. En todo caso, esta nota de la estabilidad 0 permanencia en la relacién de servicio con la Administracion distingue al funcionario de carrera de los interinos y eventuales. rociacién colectivaLa LMREP (tras la reforma de la Ley 33/1988) establecié que, con caricter peng, ral, los puestos de trabajo de la Administracién del Estado debian ser desempetiadgg por funcionarios pablicos, aiadiendo seguidamente un listado de puestos de trabajg arse por personal laboral, Ahora bie, esta opeidn genérica por el estatuto funcionarial tuvo una efectividad mas que dudes sa debido a diversas razones: no tuvo el carécter de norma basica, la Leyes de en cidn de Entidades de Derecho Paiblico no se consideraron vinculadas por esta re atuto funcionaria se fueron ampliando por leyes postetiores, Finalmente, siguiendo en parte el criterio ordenado para los empleados locale, por la LRBRE. —art, 92, ahora derogado—, el EBEP —art. 9.2— establece: «En todo caso, el ejercicio de las funciones qué impliquen la participacién directa g indirecta en el ejercicio de las potestades publicas o en Ia salvaguardia de los inte reses generales del Estado y de las Administraciones Piblicas corresponden exely los funcionarios pablicos, en los términos que en la ley de desarrollo de cada Administracién Piblica se establezca». De este modo, estas funciones no podran ser desempefiadas por personal laboral, sino que quedan reservadas en ex atuto funcionarial. Obsérvese que el EBEP no reserva sélo el ejet cicio de potestades administrtivas, que seria rigurosamente excepeional, pues las stades se atribuyen por lo general a drganos y no a cucrpos funcionariales, sino que, a modo de excepeidn, podian desemperk las excepciones al clusiva para el e: nes que impliquen la participa el ejervicio de las potestades piblicas». Cabe, ademas, sefialar que el propio EBEP (disp. adic. 2°), a propésito de la Administracion Local, establece que son «funcio nes piiblicas, cuyo cumplimiento queda reservado exciusivamente a funcionarios, tas que impliquen ejercicio de autoridad, las de fe publica y asesoramiento legal preceptivo, las de control y fiscalizacién interna de Ia gestion econémico-financicra gue la LRIPAC —art, 137.3-— atribuye valor probatorio exelusivamente a los hechos cons tatados por «funcionarios», lo que debe Hevar a reservar a éstos el ejercicio de fun- iones de policia e inspeccién. Mis ain, la instruceién o la elaboracion de propuestas de resolucién en procedimicntos administrativos deberia entenderse también como Y presupuestaria, las de contabilidad y tesorerian. Ademas, debe recordars participacién en el ejercicio de funciones piiblicas (asi art. 6.2 Ley 4/201, de 10 de marzo, del Empleo Publico de Castilla-La Mancha), En todo caso, corresponde a las Leyes de Funcién Pablica que se dieten en de: la determinacién de los puestos de trabajo que pueden ser desempefiados por personal laboral respetando la anterior ial —art. 11.2 EBEP—. Y la delimitacion final para cada puesto de trabajo correspondera a los instrumentos de clasificacion de los puestos de trabajo. sarrollo del EBEP establecer los criterions par reserva de funciones al estatuto funciona En relacién con los tipos de puestos de trabajo que no se consideren reservados por el EBEP alos funcionarios, el legislador de desarrollo del EBEP dispone, en prin. cipio, de una amplia libertad para adscribirlos al Sin embargo, parece mas conforme con la doctrina constitucional (STC 99/1987), itondmica posterior al EBEP de mantener la D7 de Bal tatuto funcionarial 0 ai laboral el criterio seguido por alguna Ley a neral por el régimen funcionarial (Ley 3/2 Ley 10/2010 de la Funcién Pablica Valenciana —art. 3 npleo piiblico pueden trazarse dos circulos concéntricos. En el citculo interior, correspondiente al desempefio de funciones estrictamente pibli- En definitiva, en el cas, el personal debe ser necesariamente funcionarial. En el circulo externo, relativoTRATIVO i6 que, con caricter peng, > debian ser desempehiadge stad dle puestos de trabays reonal laboral. Ahora biel tivided mis que dudat i bsica, la Leyes de eres nvincladas por est reel tdo por leyes posterioes. ara los empleados locales vat. 92-—establece: «En ia participacién directa g de los int blicas corresponden exctu. que en la ley de desarrollo modo, estas funciones ng pactan rerervadis cn BEP no reserva solo ente excepeional, pues as werpos funcionarals, sino ion directa o indirecta en efalar qe el propio EBEP estableve que son «uncio ssivaente a funcionarios stidn econdmico-financiera vis, debe recordarse que la vamente a los hechos cons a éstos el ejercicio de fun 1 elaboracién de propuestas .entenderse también como 1. 6.2 Ley 4/2011, de 10 de iblica que se dicten en de- ninacion de los puestos de oral respetando a anterior EBEP—.Y la delimitacién trumentos de clasificacién o se consideren reservados del EBEP dispone, en prin- o funcionarial o al laboral stitucional (STC 99/1987), ral EBEP de mantener la 07 de Baleares —art. 14—, ) s cireulos concéntricos. En ciones estrictamente pabli- no, relativo ‘el circulo e3 TEMA 10: EL EMPLEO PUBLICO 253 41 resto de los puestos de trabajo del empleo piiblico, salvo disposicién legal en al ta, la AdministraciOn puede optar por el estatuto funcionarial 0 el laboral, con lo cath se consagrael sistema dual de empleo pb Los FUNCIONARIOS INTERINOS Concepto EIEBEP —art. 10.1 declara que son funcionarios interinos los que, «por razo- es expresamente justificadas de necesidad y urgencia, son nombrados como tales iv cuando se dé mara el desempefio de funciones propiss de funcionarios de c 4a) «Lacxistencia de plazas vacantes cuando no sea posible su cobertura por funcionarios de carrera». Este supuesto, que es el tradicional, debe entenderse enel sentido de que el desempeiio del puesto no admite la demora que impone €l procedimiento ordinario de seleecidn de los funcionarios de carrera. En este Supuesto, las plazas vacantes desempeiiadas por funcionarios interinos deberin incluirse en la oferta de empleo correspondiente al ejercicio en que se produce sirnombramiento y, si no fuera posible, en la siguiente, «salvo que se decida su amortizaciéno. b)._ «La sustitucién transitoria de los titulares», Se trataria de cubrir la ausencia por disfrute de determinadas licencias o situaciones administrativas de los funcio: barostitulares con derecho de reserva de puesto (caso de los servicios especiales). c)__ «La ejecucidn de programas de caricter temporal». Se trata de una novedad det EBEP, que presenta una cierta similitud con el contrato de trabajo de obra 0 servicio determinado —art, 15 ET—, que se caracteriza precisamente porque ha de itatarse de actividades no estructurales. El principal problema es objetivar el cardctet ‘demporal» de los programas. Asi, alguna ley autondmica establece que Ia interini- dad por ejecucién de programas no podri prorrogarse mas alld de dos aos (art. 16 Ley Funcién Pablicas de Baleares). @) «El exceso o acumulacién de tareas por plazo méximo de seis meses, dentro de un periodo de doce meses». Se trata también de una novedad del EBEP, que como la anterior — presenta un paralelismo evidente en este caso con el con- trato de trabajo eventual —art, 15 ET—. Ahora bien, cl problema puede venir de sit uso desviado de esta interinidad, tal como de hecho ha sucedido con el contra- to laboral eventual. Y si bien en el caso de contratos laborales eventuales que se ulilizan para tareas estructurales la jurisprudencia ha sancionado esta situacién con la transformacién del eontrato en indefinido, en el caso de estos interinos es evidente que no pueden adquirir por esta via la condicién de funcionario de carrera, de modo que no hay sancién al uso abusivo de la figura, 2, Seleccién y régimen EL EBEP —art, 10.2—establece que la seleccién de funcionarios interinos habra de realizarse mediante procedimientos giles que respetarin en todo caso los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad. Estos procesos de seleccién estin condi cionados por una doble exigencia. De un lado, no se puede imponer a esta seleccién un procedimiento idéntico al establecido para los funcionarios de carrera, pues ello seria contradictorio con la ungencia de esta provision, Pero, de otto lado, dado que la legis254 MANUAL BASICO DE DERECHO ADMINISTRATIVO lacién admite la valoracién como mérito para el acceso a la funeién piiblica de carrer de los servicios prestados en régimen de interinidad, es n ai leccién de los funcionatios interinos se realiza con respeto a los principios de igualdag y publicidad, pues de lo contrario podria prestarse a un fraude a la Ley, en el sentido dg burlar dichos prineipios en la scleccién de los interinos, para acumular métitos por est via y predeterminar el acceso definitivo a La funcién piblica, En cuanto al régimen de los funcionarios interinos, el EBEP —art. 10.5— de clara que a los funcionarios interinos les serd aplicable, «en cuanto sea adecuado la naturaleza de su condiciém, el régimen general de los funcionarios de carrera, A este respecto, la diferenciacién més importante ha sido hasta el EBEP la falta de percepcisn de tienios. En cambio, el EBEP —art. 25.2— opt6 por reconocer a log intetinos los trienios correspondientes a los servicios prestados, incluso antes de la entrada en vigor de! EBEP. Més discutido ha sido si los funcionarios pueden hacer uso de algunas ex Finalmente, en cuanto ala extincidn de la relacién, el EBEP —art. 10.3—establece aque el cese de’los funcionarios interinos se producira, ademas de por las causas apli- cables a los funcionarios de carrera (previstas en el ar. 63), «cuando finalice la causa que dio lugar a su nombramiento». De este modo, de! hecho de que estos funcionarios no disfruten de la inamovilidad propia de los funcionarios de carrera, no abe infert que la Administracién pueda destiturlos libremente, como puede hacer en relacién con el personal eventual. Muy al contrario, en cohereneia con su seleeci6n de acuerdo con los principios de capacidad y mérito, la legislacién contempla de un modo tasado las causas de extincién de esta relacién. Las més importantes se refieren a la provisién definitiva de fa plaza ocupada por el interino por un funcionario de carrera, y la amor- tizacion de la plaza (admitida en el act. 10.3 EBEP), por considerar la Administracién que ya no existen las razones de urgencia que motivaron su cobertura interina. Ahora bien, la jurisprudencia ha advertido contra la utilizacién de esta potestad en sustitucién del régimen disciplinario, con la consiguiente desviacién de poder esario garantizar que sdencias, EL PERSONAL LABORAL De acuerdo con el EBEP —art. 11.1—, ¢s personal laboral «el que en virtud de contrato de trabajo formalizado por escrito, en cualquiera de las modalidades de c tratacién de personal previstas en la legislacion laboral, presta servicios retribuidos por las Administraciones Piblicas. En funcién de la duracién del contrato éste podri ser fijo, por tiempo indefinido o temporal». En general, se entiende que la contrata cién laboral puede revestir cualquiera ce las modalidades previstas en la legislacién laboral, incluido el contrato de alta diteccién, previsto expresamente en el EBEP art 14.1—para el personal directivo profesional EJEBEP diferencia entre personal foe indefinido. El fijo seria aquel que, en caso de despido improcedente, la Administracidn esta obligado a readmitir —art, 96.2 EBEP—, de tal modo que disfruta de una estabilidad equiparable ala del funcionario de carrera; en cambio, el contratado indefinido seria simplemente e! que no esta suje- to a término cierto, pudiendo la Administracién optar por la readmisién en la misma categoria de personal indefinido o por la indemnizacién (STS 3 de junio de 2004, RJ 386). La distincién tiene su origen en la regia del Estatuto de los Trabajadores se- ‘gin la cual «se entender por tiempo indefinido los contratos celebrados en fraude de ley» —art. 15.7—. En aplicacién de esta regla la jurisprudencia del orden social considers indefinidos los contratos temporales cuando excedian el tiempo fijado porrRATIVO funcidn piiblica de catrerg esario garantizar que la se. 1 os principios de igualdag, ie ala Ley, en el sentido de 1 acumular méritos por esig, | EBEP —art, 10.5— de. en cuanto sea adecuado a s funcionarios de carrera ‘hasta el EBEP la falta de opté por reconocer a los stados, incluso antes de la iuncionarios pueden hacer P —art, 10.3 estable nis de por las ca , «cuando finalice ka causa de que estos funcionarios de carrera, no cabe infrie uuede hacer en relacién con n su seleecién de acuerdo templa de un modo tasado se refieren a la provision rio de carrera, y la amor nsiderar la Administracién !cobertura interina, Ahora sta potestad en sustitucién poder. poral wel que en virtud de le las modalidades de con- resta servicios retribuidos jn del contrato éste podri -entiende que la contrata: previstas en la legislacién xpresamente en el FBEP. jo seria aquel que, en caso lo a readmitir —art, 96.2 arable a la del funcionario el que no esta suj a readmision en la misma TS 3 de junio de 2004, RJ to de los Trabajadores se- atos celebrados en fraude rrudencia del orden soci edian el tiempo fijado por ment TEMA 10: BL EMPLEO PURLICO 55 oilers ios de lata a ems qu Ts Auman sb Ba el iosiSiey ALD, te 10 ty midasurpenen Ne ae rade lira ba afadidoal Teno Refenice aa Esato lo produccién del personal laboral al yas, cuando se produzcan cambios, entre otros, en el ambito de los sistemas y métodos de trabajo del personal adscrito al servicio publico. De este modo, esta modalidad de por causas econdmicas, téenicas, organizativas 0 fcio de las Administraciones Piblicas, A estos cl ando se produzca en las misma despido puede alcanzar cl personal laboral fijo, que hasta entonces disfrutaba de una stabilidad similar a los funcionarios de carrera En cuanto al Ambito del personal laboral, segiin el EBEP —art, 11,2—, las Leyes de Funcién Piblica que se dicten en desarrollo de este Estatuto «establecerin los criterios para la determinacién de los puestos de trabajo que pueden ser desempe- jiados por personal lnboral, respetando en todo caso la reserva para los funcionarios piblicos de los puestos de trabajo que impliquen la participacién directa o indirecta en el ejercicio de las potestades pablicas». Asimismo, la jurisprudencia tiene decla- rado que los puestos reservados a funcionarios no pueden ser ocupados por personal Inboral ni siquiera de forma temporal (STSI Castilla y Ledn 2 de mayo de 2008) En relacion al régimen aplicable al personal laboral, de acuerdo con el EBEP el personal laboral al servicio de las Administraciones Publicas «se rig is de por fa legislacién laboral y por las demas normas convencionalmente aplicables, por los preceptos de este Estatuto que asi lo dispongan». Por tanto, debe entenderse que los preceptos del EBEP referidos al personal laboral al servicio de las Administraciones Pablicas tienen un cardcter especifico sobre las normas generales del Derecho Laboral, sobre las que prevalecen (exposicién de motivos del EBEP), El problema es —como se ha sefialado antes— que el EBEP se limita en multiples preceptos a establecer una remisién en blanco a la legislacién laboral —arts. 19, 27, , 77, 83 y 92 Finalmente, desde el punto de vista del control jurisdiccional, debe recordarse la aplicacién a la contratacién laboral de las Administraciones piiblicas de la doetrina de los actos separables, en virtud de la cual deben diferenciarse dos grupos de actuacio- hes: el primero Io constituyen las desarrolladas por el ente piblico para exteriorizar Su voluntad de celebrar un contrato de trabajo, y cuyo control corresponde a la juris~ diccién contencioso-administrativa, con objeto de salvaguardar los principios const tueionales de acceso al empleo piblico; y el segundo lo encarnatia el vinculo laboral jentea la perfeccidn de ese contiato, correspondiendo al orden jurisdiccional social conocer los litigios que surjan en la dindmica del contrato laboral ya celebrado -2005, rec. 5.382/2002; 18-10-2006, rec. 234/203)256 MANUAL BASICO DE DERECHO ADMINISTRATIVO, 2.5, EL. PERSONAL EVENTUAL Segin el EBEP —art. 12.1—, es personal eventual el que, en virtud de nombra. ‘miento y con caricter no permanente, «s6lo realiza funciones expresamente calificadas, como de confianza o asesoramiento especial» (p. ¢., el puesto de secretario personal de un Alcalde), siendo retribuido con cargo a los eréditos presupuestarios consigna. dos para este fin, Dado que este personal, al ser de nombramiento y cese libres —ar, 12.3—, supone una excepcién al resto de empleados pablicos seleceionados conforme aprincipios de igualdad, capacidad y mérito, su Ambito deberia reducitse a las funcio. nes que exigen una estricta relacién de confianza politica y no deberia extenderse a la realizacién de actividades ordinarias de gestién o de caracter técnico ni al desempeiio de puestos de trabajo estructurales y permanentes. Asi, a jurisprudencia tiene declara- do que deben quedar vedadas a ese personal eventual las actuaciones de colaboracién profesional que se proyecten en las funciones normales de la Administracién piiblica, bien en las externas de prestacién y policia frente a la ciudadania, bien en las internas, de pura organizacion administrativa (STS 7 de marzo de 2008). Por tanto, tampoco puede desempefiar el personal eventual funciones directivas, pata las que el EBEP hha creado —como se veré— la figura del personal directivo profesional —art. 13. Por su parte, el EBEP establece —art, 12.2-— que las leyes de Funcién Publica {que se dicten en su desarrollo determinardn los érganos de gobiemo de las Adminis- traciones Pablicas que podrin disponer de este tipo de personal. El niimero maximo se estableceri por los respectivos drganos de gobierno, Este nimero y las condi- ciones retributivas serdn piblicas. Ademés, al personal eventual le sera aplicable, «en lo que sea adecuado 2 Ia naturaleza de su condicién», el régimen general de los funcionarios de carrera. Asi, por ejemplo, no parece que sean aplicables las normas de carrera y promocién, ni las situaciones administrativas, vinculadas al estatuto de los funcionatios de carrera. Asimismo, el EBEP afiade que «La condicién de perso- nal eventual no podra constituir mérito para el acceso a la Funcién Piblica o para la promocién interna. Finalmente, en coherencia con su designacién, la autoridad competente para su nombramiento puede también cesar libremente a este personal, puesto que su desig. nacién se basa exelusivamente en la confianza, Mas atin, el EBEP —art. 12.3—de clara: «El cese tendra lugar, en todo caso, cuando se produzea el de la autoridad a la que se preste la funcién de confianza 0 asesoramiento», de tal modo que es automé- tico. Por estas razones, si las personas designadas tienen la condicién de funciona- rigs, se contempla su pase a la situacién administrativa de servicios especiales —art. 87.1.2) EBEP—, con objeto de garantizar la reserva de su puesto de trabajo o similar, una vez se produzca el cese en el cargo de eventual. 2.6. PERSONAL DIRECTIVO PROFESIONAL Segin el EBEP —art. 13.1— es personal directivo «el que desarrolla funcio nes directivas profesionales en las Administraciones Pablicas, definidas como tales en las normas especificas de cada Administraciény. Se trataria de un co- lectivo profesional a caballo entre la clase politica y el personal burocratico Ahora bien, dado que este personal directive formalmente no constituye, seg el EBEP, una clase autonoma de empleado piiblico (y por ello se regula en un subtitulo), estos directivos podrin tener tanto la condicién de funcionarios como de laborales. Asi, el EBEP —art. 13.4— establece: «Cuando el personal directi-TIVO. - en virtud de nombra- xpresamente calificadas o de secretario personal esupuestarios consigna. ento y cese libres —art ionados conforme a reducirse alas funcio. deberia extenderse a la enico ni al desempeiio, prudencia tiene declara- aciones de colaboracion Administracién piblica, nia, bien en las internas 18). Por tanto, tampoco , para las que el EBEP srofesional —art. 13 — s de Funcién Pablica sbierno de las Adminis. nal. El nimero maximo fe mimero y Ins condi- ntual le seré plicable, régimen general de los n aplicables las normas, inculadas al estatuto de ‘La condicién de perso- mncidn Palica o para la lad competente para su al, puesto que su desig EBEP —art. 12.3—de- a el de la autoridad a la il modo que es automé- condicién de funciona vicios especiales —art. sto de trabajo o simitar que desarrolla func cas, definidas como Se trataria de un co- personal burocratico. e no constituye, segiin 1 ello se regula en un de fancionarios como \do el personal dire TEMA 10: EL EMPLEO PUBLICO 237 xo redna la condicién de personal laboral estard sometido a la relacién laboral de Tardcter especial de alta direceién. En cuando al régimen de este personal directivo, el EBEP —art. 13— establece que el Gobierno y los Organos de Gobierno de las Comunidades Autonomas podran sstablecer el régimen juridico especifico del personal directive asi como los crterios ara deferminar su condicién, de acuerdo, entre otros, con los principios siguientes: designacién atenderd a principios de mérito y capacidad y a criterias de jdoneidad, y se llevaré a cabo mediante procedimientos que garanticen la publicidad y concurrencia, * Bl persona eficacia cidn con los objetivos que les hayan sido fijados. —- La determinacién de las condiciones de empleo del personal directivo no ten- dré la consideracién de materia objeto de negociacién colectiva, directivo estard sujeto a e eficieneia, responsabilidad por su g iuacién con arreglo a los criterios de stién y control de resultados en rela- De estas determinaciones destaca, de un lado, la aparente deslegalizacién del ré- gimen de este personal, pues de un modo cuestionable el EBEP se remite no a las Leyes de desarrollo de la Funcién Pablica, sino a lo que dispongan el Gobierno ¥ los Organos de Gobierno de las Comunidades Auténomas, lo cual se entiende mediante normas reglamentarias, sin embargo tal remisiOn no podré impedi a las Leyes de desarrollo de! EBEP ordenar esta figura. De otro lado, la figura del personal directi- vo no se impone, sino que queda a disposicién de los érganos de gobierno citados. Finalmente, la omisin del EBEP a las Entidades Locales debe cubrirse con lo dis- puesto en la LRBRL, si bien sus preceptos sélo se aplican a los municipios de gran poblacién, no a los de régimen comiin ni a las diputaciones provinciales, 3. ESTRUCTURA Y PLANIFICACION DEL EMPLEO PUBLICO 3.1, ESTRUCTURACION DEL. EMPLEO PUBLICO 3.1.1. La ordenacién de os puestas de trabajo E] EBEP —art, 74— establece: «Las Administraciones Pablicas estructura- rin su organizacién a través de relaciones de puestos de trabajo (RPT) «u otros instrumentos organizativos similares» que comprenderdn, al menos: Ia denomi- nacién de los puestos, los grupos de clasificacién profesional, los cuerpos 0 esca- las, en su caso, a que estén adscritos, los sistemas de provision y las retribuciones complementarias. Dichos instrumentos serén publicos. Asimismo, aunque no lo sefiale expresamente el EBEP, debe entenderse que la RPT especificars qué puestos pueden ser provistos por personal Iaboral y, ent los funeionarios, cules precisan la nacionalidad espafiola De este modo, estos instrumentos determinan las caracteristicas definitorias puestos de trabajo y los requisitos esenciales exigidos para su desempeiio. Aho: «diferencia de versiones anteriores de la LMRFP, que establecian que las RPT debian indicar las finciones a desempefiar por cada puesto, el EBEP ha omitido esta determi hacién, Y Io cierto es que, en la practica, se ha demostrado que supone una excesivar sidez que la RPT descienda x la identificacién precisa del contenido funcional de cada Puesto de trabajo (véanse STS 26-5-1994 y ATC 419/2003). En cuanto a la naturalezaMANUAL BASICO DE DERECHO ADMINISTRATIVO juridica, la jurisprudencia viene afirmando la naturaleza normativa de las RPT, con 4 ‘consecuencia de admitir la impugnacidn indirecta de estas normas una vez firmes. 3.1.2. Los Cuerpos y Escalas Administracién (salvo en Jas Administraciones pequefias) es necega, rio definir y crear agrupaciones de funcionarios, tanto para organizar la seleceign de empleados de maneta mas eficiente que si se hiciera puesto por puesto, come para agrupar los pucstos, definiendo unos perfiles de competencias mas genérieg, gue los que corresponderian a cada puesto de trabajo objeto de agrupacion, Estas agrupaciones de funcionarios reciben tradicionalmente el nombre de cuerpos, es. n el EBEP —art, 75.1—, los funcionatigs se agrupan en cuerpos, escalas, especialidades «u otfos sistemas que incorporen competencias, capacidades y conocimientos comunes acreditados a través de un proceso selective» E] EBEP —art, 75.2— establece que los acuerpos y crean, modifiean y suprimen por Ley de las Cortes Generales o de las Asambleas Le. islativas de las Comunidades Autonomas». En tal sentido, el Tribunal Constitucional STC 99/1987— parece entender que para la creacién de Cuerpos rige una reserva de Ley, por constituir dicha creacion una de las materias estatutarias —art. 103.3, CE— Ahora bien, desde la LMRFP de 1984 (y como medida de reaccién frente a ciertos excesos corporativistas del pasado), existe una in la cual los CCuerpos y Escala de funcionarios no podrin tener asignadas facultades, funciones o atribuciones propias de los érganos administrat calas, clases 0 especialidades, Asi, s cealas de funcionarios la general se 3.1.3. Los Grupos de titulacién académica La LMREP de 1984 cre6 la técnica de agrupacién de los funcionarios en fancién de la titulacién académica exigida para el acceso a la funcién piblica. Se trata asi de una segmentacién del empleo piiblico articulada por referencia a las distintas tapas del Desde entonces esta clasificacién se ha enraizado en la cultura funcionarial espafiola y (parcialmente) las condiciones de los funcionarios en el conjunto del Estado (caso de lus retribuciones basicas). Por su parte, el EBEP opto por mantener el sistema de grupos de titulacién, si bien adaptindolo a las nuevas estructuras del sisten Vo, tanto no universitario (Ley Orgénica 2/2006, de 3 de mayo, de Educacién) como universitario (RD 1.393/2007 de enseitanzas universitarias oficiales). En concreto, el EBEP —art, 76— establece que los grupos, cuerpos y escalas se clasifican, de acuerdo con Ia titulacién exigida para el acceso a los mismos, en los ema educat -ve ademés de instrumento para homogeneizar sducati- siguientes grupos: Grupo A, dividido en dos Subgrupos A1 y A2. Para el acceso a los cuerpos © esealas de este Grupo se exigiri estar en posesion del titulo universitario de Grado. En aquellos supuestos en los que la Ley exija otro titulo unive se tenga en cuenta jin de titulo univ cuerpos las funciones a desemperia itario serd éste el que si es posible que para determinadas profesiones se exija la po~ ‘sitario de postgrado de caricter oficial), La clasifieacién de los escalas en cada Subgrupo estari en funcién de! nivel de responsabilidad de de las caracteristicas de las pruebas de acceso.vo tiva de las RPT, con Ia ras una vez firmes, pequefias) es nee: organizar la seleccién sto por puesto, como jas mas genéricos de agrupacién, Estas bre de cuerpos, es 1—, los funcionarios emas que incorporen itados a través de un las de funcionarios se de las Asambleas Le- ribunal Constitucional erpos rige una reserva atutarias —art, 103.3, a de reaccién frente neral segiin la cual los cultades, funcions nicionarios en funcién n piblica, Se trata asi srencia a las distintas on se ha enraizado en to para homogeneizar unto det Estado (caso nantener el sistema de 1s del sistema educati ,.de Educacién) como ales). , cuerpos y escalas se "a los mismos, en los 1-ces0 a los cuerpos o niversitario de Grado. sitario serd éste el que ssiones se exija la po- La clasificacion de los de responsabilidad de bas de acceso. TEMA 10: EL EMPLEO PUBLICO 259 Grupo B. Para el acceso a Jos cuerpos o escalas del Grupo B se exigiri estar en _josesion del titulo de Técnico Superior. Asi, de acuerdo con la citada Ley Orginica Por006, la educacién superior esti integrada no s6lo por la ensefanza universitaria itp también por la formaciéa profesional de grado superior ‘Grupo C. Dividido en dos Subgrupos, Cl y C2, segin la titulacion exigida para el ingreso: para el Cl titulo de bachiller o téenico (que constituyen la educacién se- Sindaria postobligatoria), y para el C2el titulo de graduado en educacién secundaria obligatoria Ademas de los anteriores Grupos clasificatorios, el EBEP (disp. adic. 7) permite que las Administraciones Pablicas puedan establecer otras agrupaciones diferentes, Ata euyo acceso no se exija estar en posesidn de ninguna de las ttulaciones previs- Bs en el sistema educativo. Teniendo en cuenta esta posibilidad, de acuerdo con el propio EBEP (disp. trans. 3.) puede apuntarse el siguiente esquema de adaptacién: Ficura 1 [Grupos] Titulaels Equivatencia LMRFP. .. | | A (set Grado | A B I Téenico Superior __| f cl | Baciler oT c | C2 | Graduado ESO D | Agrapaconss : ] y Sin iulcion : J PLANIFICACION DEL. EMPLEO PUBLICO 2.1. Los planes de recursos humanos La técnica de planificacién de los recursos humanos en la funcin publica se in- trodyjo por Ley en 1993, bajo la figura de los planes di de una crisis econémica y como medida orientada principalmente a la contencién del gasto piiblico. Su principal virtualidad consiste en permitir establecer objetivos plurianuales, mas alla de la I6gica anual del presupuesto. A este respecto, el EBEP —art, 69,.3— establece que «Cada Administracién Publica planificard sus recursos humanos de acuerdo con los sistemas que establezcan las normas que les sean de aplicaciém», Segiin ef EBEP —art. 69.—, la planificacién de los recursos humanos en las Administraciones Pablicas tiene un doble objetivo: contribuira la consecucién de la eficacia en la prestacidn de los servicios y a la eficiencia en la utilizacién de los recursos econémicos disponibles mediante la dimensi6n adecuada de sus efectivos, su mejor distribucidn, formacién, promocién profesional y movilidad. Asi, los Planes para la ordenacién de sus recursos humanos pueden ineluir, entre otras medidas, analisis de las disponibilidades y necesidades de personal, tanto desde el punto de vista del nlimero de efectivos, como de los perfiles profesionales o niveles de cualificacion de los mismos; previsiones sobre los sistemas de organizacién del trabajo y modificaciones de estructuras de puestos de trabajo; medidas de movilidad, ‘empleo, en el contexto