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Asociación

Chilena de Fundación Alemana para el Desarrollo Internacional


DSE
Municipalidades

Planificación Municipal
© 1995. Asociación Chilena de Municipalidades.
Nº de Inscripción: 93.887. Santiago, Chile. Julio de 1995.

Serie de Manuales Didácticos para la Gestión Municipal.


Manual Nº 3: Planificación Municipal.
Editado por la Asociación Chilena de Municipalidades (Estado 360, of. 702–B, Santiago).
Realizado con la cooperación técnica y financiera de la Fundación Alemana para el Desarrollo, DSE.
ISBN: 956–7485–04–6

Autores Manual N°3 Luis Meneses. Patricio Reyes.


Coordinación de la Serie Manuales Didácticos Giorgio Martelli R.
Edición general Loreto Bravo F.
Corrección de textos María Eugenia Pavez
Diseño de la Serie de Manuales Didácticos Osvaldo Aguiló M.
Diagramación y producción de originales A•DOS Diseñadores
Impresión Jorge Pomar Ltda.
Presentación

Esta publicación corresponde al tercer número de la serie de Manuales Didácticos que


la Asociación Chilena de Municipalidades se ha propuesto editar en conjunto con
la cooperación técnica internacional de la Fundación Alemana para el Desarrollo
(DSE).

La serie de Manuales Didácticos es parte de un proyecto más amplio de trabajo con-


junto entre la Asociación Chilena de Municipalidades y la Fundación Alemana para
el Desarrollo, denominado “Programa de Capacitación para la Gestión Municipal”.
Este Programa considera otras dos actividades de capacitación: el apoyo a las Escue-
las de Temporada –que la Asociación lleva a cabo en verano, otoño y primavera en el
país– y la implementación de una nueva línea de trabajo, cual es el apoyo metodoló-
gico al conjunto de acciones de capacitación que realizamos a través de las Escuelas
de Temporada y de diversos seminarios, cursos y talleres.

Un rasgo fundamental de la serie es su carácter didáctico; los contenidos aquí expues-


tos son presentados de modo que inviten a la autocapacitación. El propósito es entre-
gar información sobre materias relevantes de una forma que resulte más operativa,
práctica y asequible para sus destinatarios: alcaldes, concejales y funcionarios munici-
pales. Por esta razón se inscribe en una propuesta más amplia de capacitación.

Cada uno de estos Manuales Didácticos está dedicado a un tema específico. Todos
ellos son temas en los cuales los municipios chilenos requieren de información e in-
tercambio de experiencias. Tratar un tema específico en una sola publicación permite
abordarlo con mayor profundidad, aportando instrumentos y herramientas que con-
tribuyan efectivamente a que los municipios perfeccionen la gestión municipal; ob-
tengan nuevos conocimientos para realizar las tareas municipales; conozcan experien-
cias innovadoras asimilables; solucionen problemas puntuales, etc.

Hasta ahora se han publicado dos Manuales Didácticos dedicados, el primero, a


Nuevas Tecnologías para la Gestión de Servicios Municipales, y el segundo a Provisión y
Administración de Bienes y Servicios Municipales. Con este tercer Manual nos pro-
ponemos seguir avanzando en la promoción de la autonomía y gestión eficiente del
gobierno local.

Jaime Ravinet de la Fuente


Presidente
Asociación Chilena de Municipalidades

3
Fundación Alemana para el Desarrollo (DSE) Asociación Chilena de Municipalidades

La Fundación Alemana para el Desarrollo Internacio- La Asociación Chilena de Municipalidades fue creada
nal (DSE) fue creada en 1959 por la Federación y los al cabo de un rico proceso de concertación de esfuerzos
Lander (Estados federados), a iniciativa de los partidos políticos y técnicos en pos de fortalecer el creciente
políticos representados en el Parlamento Federal, con proceso de desarrollo comunal. El Congreso constitu-
el objetivo de promover las relaciones entre la Repúbli- yente realizado en Valparaíso y Viña del Mar, en mayo
ca Federal de Alemania y los países en desarrollo sobre de 1993, marca el inicio de una gestión que cobra cada
la base de un intercambio mutuo de experiencias. vez más relevancia en el ámbito de su competencia.

A fin de cumplir este cometido, la DSE realiza eventos La entidad está regida por cuatro principios fundamen-
dedicados al diálogo y programas para el perfecciona- tales que garantizan su vocación democrática y de auto-
miento profesional, con lo cual presta apoyo a los pro- nomía respecto del Estado central. En primer lugar, el
yectos de desarrollo económico y social que ejecutan carácter voluntario de la afiliación de municipios. Se-
los países de Africa, Asia y América Latina. gundo, la consideración equitativa de los municipios
independientemente de su tamaño y recursos. Tercero,
la Asociación se conduce con un principio de irrestricto
Campos prioritarios de acción: pluralismo político y partidario que se expresa tanto en
sus estructuras directivas y técnicas, como en los proce-
• Foro de Política de Desarrollo (EF) dimientos operativos. Finalmente, la Asociación se re-
• Centro de Educación, Ciencia y Documentación conoce como un organismo político y técnico salva-
(ZED) guardando ambos sentidos en su quehacer.
• Centro de Desarrollo Económico y Social (ZWS)
• Centro de Orientación Regional (ZA) Dos objetivos generales definen su acción: la promo-
• Centro de Promoción de la Administración Pública ción de la autonomía municipal, a través de la repre-
(ZOV) sentación de los intereses municipales –y de las activi-
• Centro de Fomento de las Profesiones Industriales y dades que de ella se derivan–, y la búsqueda del perfec-
Artesanales (ZGB) cionamiento de la gestión municipal, a través de la ac-
• Centro de Fomento de la Alimentación y la ción directa con los propios municipios miembros, me-
Agricultura (ZEL) diante programas y proyectos de capacitación, estudios,
• Centro de Promoción de Salud Pública (ZG) edición de publicaciones técnicas, entre otros.

Actualmente la Asociación congrega a 322 del total de


Dirección General: 334 municipios del país. Se organiza en capítulos re-
gionales y cuenta con una Secretaría Ejecutiva perma-
Director Ejecutivo: nente de carácter técnico administrativa, con sede en
Prof. Dr. Hans–Rimbert Hemmer Santiago.
Director Ejecutivo Adjunto:
Sr. Peter Sötje La directiva de la Asociación está presidida por Jaime
Rauchstraße 25, W–1000 Berlín 30 Ravinet, alcalde de Santiago; su Secretaria General es
Teléfono: (030) 2606–1 Sofía Prats, alcaldesa de Huechuraba; su Primera
Telex: 181615 dseb d, 17308120=dsebln ux d Vicepresidente es Lily Pérez (Concejal de La Florida);
Teletex: 2627–308120=DSEBLN sus vicepresidentes son: Gonzalo Duarte (alcalde de La
Telefax: (030) 2606–375 Florida), Mario Farías (concejal de Santiago), Joaquín
Lavín (alcalde de Las Condes), Sady Melo (alcalde de
El Bosque), Manuel José Ossandón (alcalde de Pirque),
Hernán Pinto (alcalde de Valparaíso), Rafael Prohens
(alcalde de Tierra Amarilla) y René Saffirio (alcalde de
Temuco).
Introducción 7
índice
Capítulo 1: Proceso de planificación y gestión comunal 9

Capítulo 2: Información diagnóstica para la planificación local 27

Capítulo 3: Formulación de estrategias y proyectos 63

Capítulo 4: Un método para priorizar las inversiones 79

Capítulo 5: Los recursos para implementar el desarrollo 87

Anexos: 105

N° 1: Marco normativo de la gestión municipal. Constitución Política 107

N° 2 Cálculo de Indicadores 109

N° 3 Instrucciones para llenar la Ficha de Autodiagnóstico Sectorial 113

N° 4 Instrucciones para la presentación de proyectos participativos 134


Introducción

Este trabajo se propone entregar un modo de planificar el desarrollo local; es decir,


una manera de enfrentar el mejoramiento de las condiciones generales de la comuna.
Para ello se ha sistematizado un conjunto de instrumentos susceptibles
de ser perfeccionados y adaptados a la heterogeneidad de las comunas del país.

Hemos preferido tratar didácticamente aspectos operativos por sobre


formulaciones teóricas un tanto alejadas de los problemas reales que a diario deben
enfrentar nuestras corporaciones edilicias.

El lector encontrará en este manual la descripción de un proceso para impulsar


el desarrollo local. Para ello hemos puesto el énfasis en los siguientes elementos:

Los principios que orientan la gestión municipal y dan origen a las acciones
concretas que se impulsarán para implementar el Plan de Desarrollo. En segundo
lugar el diagnóstico; todo proceso de planificación se inicia con un diagnóstico hecho
en base a indicadores globales y sectoriales. En él se distinguen: el estudio
de gabinete, que debe ser comparado con la opinión de la comunidad;
el dicernimiento de las debilidades y potencialidades existentes en la realidad;
la diferenciación de sectores territoriales y sociales deficitarios, según estándares
comparativos; y la selección de acciones de tipo imperativa o indicativas,
para cada sector.

A continuación se aborda la formulación de objetivos y políticas. Los objetivos


deben diferenciarse según se refieran a la dimensión estratégica (imagen objetivo
comunal); a los sectores (de desarrollo); los programas y los proyectos (estos últimos,
según su amplitud, generales o específicos).

Por su parte, la formulación del Plan de Desarrollo debe considerar los estados
de déficit sobre cuya base se originan prioridades, tanto sectoriales
como intersectoriales. Esta priorización se construirá sobre el consenso entre
el Concejo municipal, los estudios técnicos y la participación de la comunidad.

No hay que olvidar que todo Plan de Desarrollo deberá tener un respaldo
económico que se expresará en un instrumento de apoyo como es el Plan Financiero.
Contendrá una programación presupuestaria año a año,
en función del cumplimiento de las metas.

Una vez diseñado el Plan debe ser aprobado por la autoridad política,
el Concejo Municipal. El Plan de Desarrollo debe ser el producto de un proceso
participativo y de un constante diálogo con la comunidad, para su legitimación.

7
Sabemos que la propuesta antes descrita no es la única forma de enfrentar
la planificación municipal, pero se inspira en la voluntad de fortalecer los gobiernos
locales, instancias fundamentales en la construcción de una auténtica democracia.

8
capítulo
Proceso de planificación
y gestión comunal 1

l
La planificación no es un sistema de gobierno ni un fin
en sí mismo. Ella es, fundamentalmente,
un instrumento destinado a permitir el más lúcido
y completo análisis de la mayoría de los problemas
que enfrenta la sociedad y ofrecer métodos
de organización capaces de lograr la mejor utilización
de de los recursos, para el máximo beneficio
con el mínimo costo social.

En este capítulo se entregan las principales


definiciones de la planificación como un proceso
de gestión social –con un enfoque participativo–,
y de las normas legales que regulan dicho proceso
en el ámbito municipal.

Se describen, además, las etapas y los instrumentos


que hacen de la planificación una metodología
para alcanzar los propósitos del desarrollo,
elementos que serán estudiados en profundidad
en los capítulos siguientes.
Planificación como La planificación busca maximizar los resultados que puedan obtenerse con determi-
proceso nados recursos, y también adecuar los procedimientos utilizados a las condiciones
existentes. Es decir, además de eficiencia se busca realismo frente a las necesidades y
posibilidades de satisfacerlas. Debe existir una directa relación entre objetivos de la
comunidad y los medios instrumentales.

Por lo general, las comunidades formulan sus objetivos sin tener una idea de sus limi-
taciones de recursos. Se tiende a pensar que los objetivos son posibles de alcanzar,
mediante formas más apropiadas de organización y con mayor eficiencia administra-
tiva. La verdad es que muchas veces ni la mayor eficiencia, ni la mejor organización
pueden sustituir a los recursos escasos.

Es necesario tener presente que las decisiones fundamentales sobre las cuales opera el
planificador son esencialmente políticas. No puede determinar por sí solo los objeti-
vos sociales y en consecuencia debe generar los mecanismos de participación necesa-
rios para captar el sentir de la comunidad a la cual van dirigidos los esfuerzos.

En definitiva, la planificación se propone intervenir en una realidad en particular, y


alterar sus características actuales y orientar su trayectoria futura, de conformidad
con algún modelo ideal definido por los actores políticos, basado en las aspiraciones
de la comunidad. Por su condición de técnica, es decir, de procedimientos para ac-
tuar, la planificación es neutra: no es buena, ni mala en un sentido ético.

En cambio puede ser eficaz o ineficaz; puede o no conducir a la obtención de los


objetivos deseados.

Requisitos de la planificación eficaz

Para tener en cuenta • Permitir demostrar que los fines son realistas, es decir, que son alcanzables.

La planificación es una • Debe asegurar que los medios son los mejores disponibles o por lo menos
técnica para la selección que son eficaces, y
de medios y fines de
conformidad con una • Debe permitir comprobar si los fines y los medios son compatibles entre si.
situación deseada.

11
Atributos que debe tener la planificación comunal

a) Informada: que recoja el análisis de las tendencias históricas y de las pro-


yecciones futuras de la comuna y su entorno significativo.

b) Participativa: debe considerar opiniones e intereses de los integrantes de la


comuna con el fin de priorizar acciones y problemas y construir en forma
conjunta la imagen de la comuna que se pretende alcanzar.

c) Estratégica: que las orientaciones de largo, mediano y corto plazo deben re-
visarse permanentemente, en función de factores internos del municipio y
de la dinámica externa.

d) Concertada: que potencie los distintos recursos y capacidades disponibles en


los espacios comunales, en pro de proyectos de desarrollo y de bien común.
Que sea capaz de articular eficazmente las potencialidades de la comunidad
para hacerlas coherentes con los objetivos deseados.

No existen técnicas ni métodos universales que puedan ser aplicados en forma indis-
criminada a cualquier circunstancia, considerando que la situación “real” es diferente
de una comuna a otra y de una época a otra.

En este trabajo, pretendemos entregar algunos instrumentos básicos para realizar un


proceso de planificación posible en los municipios del país, atendida la realidad del
sector en términos de recursos humanos y materiales, para emprender la tarea de ela-
borar un plan de desarrollo comunal.

Es necesario hacer presente que la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades


menciona el Plan de Desarrollo Comunal, en su artículo 68, sin explicitar en qué
consiste este instrumento, ni menos de qué manera debe ser elaborado, lo que reafir-
ma la idea que no existe una forma única de aproximarse a la realidad y de realizar
una intervención en ella.

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Marco normativo Todo el proceso de planificación del desarrollo comunal se produce dentro de un
de gestión comunal marco legal en el que intervienen un conjunto de disposiciones normativas desagre-
gadas en diversos cuerpos legales. Estos otorgan restricciones y potencialidades a la
acción municipal y en especial repercuten en la función de planificación de los espa-
cios locales. Por ello es conveniente tener en cuenta los aspectos más relevantes de
este marco legal considerándolo como un factor externo que condiciona esta función.

El Municipio, órgano de la Administración del Estado, debe regirse por la normativa


constitucional, legal y reglamentaria, que rige tanto la orientación y accionar de la
entidad como sus relaciones internas y con la comunidad, cuyo detalle es el siguiente.

Marco constitucional

Existen normas constitucionales expresadas en la propia Carta Fundamental y otras


que han sido dictadas en virtud de un mandato expreso de la Constitución y que, da-
da su naturaleza, revisten igual rango que las de ésta (ver Anexo Nº1).

Concepto de municipalidad

Artículo 107, inciso primero. La administración local de cada comuna o agrupación de


comunas que determine la ley reside en una municipalidad, la que estará constituida
por el Alcalde, que es su máxima autoridad, y por el Concejo. La Ley orgánica esta-
blecerá un Consejo Económico y Social Comunal de carácter consultivo.

Artículo 107, inciso segundo. Las municipalidades son corporaciones autonómas de de-
recho público, con personalidad jurídica y patrimonios propios, cuya finalidad es sa-
tisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el pro-
greso económico, social y cultural de la comuna.

Es necesario destacar el reconocimiento que el constituyente hace del principio de la


autonomía municipal que caracteriza de manera significativa el accionar de estas cor-
poraciones de derecho público. Es precisamente en ese principio que encuentra fun-
damento la capacidad de las municipalidades para definir objetivos y determinar
políticas de acción.

Además del concepto y composición de las municipalidades, la Carta Fundamental


entrega algunas bases sobre las cuales descansa el modelo de municipio chileno.

Ley Orgánica Constitucional de bases generales


de la administración del Estado

Este cuerpo legal establece algunos principios generales sobre los que debe orientar-
se la administración local. Entre ellos destacan:

• Legalidad y competencia
• Servicio a la comunidad
• Eficiencia y eficacia
• Responsabilidad

Mucho se ha discutido que el hecho que el municipio sea un órgano autónomo no


implica desconocer que debe desarrollar su acción en el marco de un estado unitario,

13
que se rige por principios aplicables a todas las instituciones del Estado y que se plas-
man en esta ley. Es preciso no confundir autonomía con soberanía, y la presencia con
rango orgánico constitucional de estos principios obligatorios para todos los órganos
del Estado garantizan su unidad de acción.

Ley Nº 18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades

Este texto define, en cuanto interesa al tema, la naturaleza y constitución de los mu-
nicipios, sus funciones y atribuciones.

En estas normas se destaca la autonomía municipal para la administración de sus fi-


nanzas (art.12).

Sin perjuicio de lo anterior, se consagra la obligación de actuar dentro del marco de


los planes nacionales y regionales que regulan las respectivas actividades y su coordi-
nación con los demás municipios y servicios que operen en el territorio (art. 6–7).

Asimismo las municipalidades deben regirse por las normas sobre administración fi-
nanciera del Estado (art. 43) y ser fiscalizadas por la Contraloría General de la Repú-
blica, sin perjuicio de las facultades generales de fiscalización interna que correspon-
da al alcalde, al concejo y a las unidades municipales, dentro del ámbito de su
competencia.

Es importante hacer presente lo prescrito en el artículo 10º que señala los instrumen-
tos normativos a través de los cuales se formulan las resoluciones municipales que
permiten materializar el ejercicio de las funciones y atribuciones privativas y compar-
tidas o esenciales y no esenciales de los entes edilicios.

Normativa propuestaria de la Ley

Art. 56, letra e. El alcalde tendrá las siguientes atribuciones:


e) Administrar los recursos financieros de la municipalidad, de acuerdo con las nor-
mas sobre administración financiera del Estado.

Art. 58, letra a. El alcalde requerirá el acuerdo del concejo para:


a) Aprobar el plan comunal de desarrollo y el presupuesto municipal y sus modifica-
ciones, así como los programas de inversión correspondientes.

Art. 58, inciso segundo. El Plan Comunal de Desarrollo, el presupuesto municipal, los
programas de inversión y el proyecto del plan regulador comunal, así como sus res-
pectivas modificaciones, será propuesto por el alcalde.

Decreto Ley Nº 1.263 de 1975, orgánica de la administración financiera del Estado

Este cuerpo legal contiene las normas generales sobre el tema, las que regulan el sis-
tema presupuestario, el régimen de recaudación, pago y reintegro, el crédito público,
el sistema de control financiero y el sistema de contabilidad gubernamental.

14
Decreto Ley Nº 3.063 de 1979, Ley de rentas municipales

Este cuerpo legal regula los ingresos o rentas municipales, sus características y su
percepción.

Planificación ¿Qué es la planificación?


municipal
La planificación comunal cada día adquiere mayor importancia, especialmente por-
que buena parte del éxito o fracaso de la descentralización del Estado se encuentra
relacionado con la capacidad de administrar eficientemente recursos y atribuciones
en el nivel local. De esto se deriva el impacto que tendrá una adecuada planificación
del desarrollo comunal. Se plantea, entonces, la necesidad de definir y caracterizar la
planificación comunal, entendiéndola como una metodología útil y eficaz aplicada
por las instancias municipales de planificación.

Escapa a los objetivos de este trabajo extenderse acerca de la rica conceptualización


teórica que ha existido en torno a la planificación, bástenos intentar una definición
operativa que sirva de base o punto de referencia para los contenidos que se tratarán
más adelante.

Cuando se habla de plan, inevitablemente aparecen asociados una serie de conceptos


tales como: economía, medios o recursos, objetivos o fines, previsión, gestión, orga-
nización, etc. Diremos que todos estos conceptos se relacionan con la idea de planifi-
cación, algunos los podremos considerar sinónimos, otros como parte integrante de
una definición más global. Lo común a todos ellos es la noción de metodología, es
decir, la labor de formular y ejecutar planes (planificación) es, ante todo, una meto-
dología para comprender e intervenir en el presente, procurando intencionarlo, darle
dirección al desarrollo de los acontecimientos futuros.

Lo anterior supone aceptar el hecho de que la persona humana es capaz de manejar


un conjunto de instrumentos y técnicas que le permiten alterar el curso o evolución
de los acontecimientos, adaptándolos para el logro de objetivos (por ejemplo, la satis-
facción de sus necesidades). En este sentido categorías generales como tiempo, lugar
Para tener en cuenta y las relaciones que se producen entre ambos, permiten establecer una conexión de
las causas (o de las dificultades o problemas) sobre los que hay que intervenir para el
No existe un método logro de objetivos y metas propuestas.
único para la planificación;
por el contrario, En términos sencillos diremos que la planificación requiere de un método que la ha-
considerando que lo que ga operable, es decir, de un procedimiento de ejecución concreto (un cómo hacerlo),
define esencialmente al que goce de validez y viabilidad para su aplicación. Lo contrario a la planificación es
proceso de planificación es la la improvisación, la acción aislada, sin un sentido claramente definido, o sin una se-
metodología, existen tantas cuencia ordenada que asegure dentro de un rango aceptable de incertidumbre llegar
“planificaciones” como a cierto resultado que se pretende lograr.
metodologías hay o,
más claramente,
como orientaciones teóricas
de referencia tiene dicha
metodología.

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Entenderemos por planificación al proceso de:

“Calcular” anticipadamente las acciones que se realizarán en un período de


tiempo determinado, para conseguir algunos resultados que estimamos
deseables.

¿Para qué planificar?

Para tener en cuenta Esta pregunta nos obliga a intentar una respuesta en torno a su utilidad. Si bien las
alternativas de solución son variadas, todas ellas encuentran respuesta en un común
El proceso de planificación denominador: la necesidad de permitir el desarrollo de las diversas potencialidades
involucra cierta capacidad existentes en el ámbito local. Es decir, la planificación es una función que debe estar
de predecir y anticiparse al servicio de los objetivos y metas que se ha trazado el municipio en un período de
a los acontecimientos que tiempo determinado.
ocurrirán en un horizonte
de tiempo previsto,
anteponiendo acciones Planificar es una proposición conciente y metódica para:
organizadas que brinden Transformar las condiciones actuales de la comuna en función del
una dirección y sentido mejoramiento de la calidad de vida de la población en general.
positivamente valorado.

La planificación, entendida como recurso metodológico, debe permitir alterar los


“cambios naturales” que experimentaría nuestro entorno físico y social. De ahí se
desprende la necesidad de fijar claramente la situación deseada, o el estado “ideal”,
que queremos alcanzar, en función del cual pondremos un conjunto de recursos dis-
ponibles para acercar la situación presente a la imagen–objetivo.

“Cambios naturales” se refiere a la situación que se alcanzará por la evolución o iner-


cia, sin que medie alguna intervención externa con el propósito de transformar la
situación actual. Es decir la situación futura proyectada.

(A)
Situación (B)
futura
Situación
actual

Situación
(C)
deseada

La figura presenta los dos cursos posibles que tendría el desarrollo de una hipotética
situación presente: A B, o A C. La diferencia entre ambos caminos se
encuentra en que el trayecto A C ha supuesto el diseño de un conjunto de accio-
nes que ha permitido prever un estado de cosas en el futuro, para lo cual
se han organizado las acciones de un modo determinado para lograrlo. En otras
palabras, la situación deseada (C) es producto de una intervención consciente y
voluntaria.

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En la siguiente figura aparece un componente clave que ha incidido para estrechar la
distancia existente entre la situación actual y la situación deseada. En el trayecto se
activó una estrategia, se actuó de acuerdo a una metodología para alcanzar resultados;
o dicho de otro modo, lo que alteró el pronóstico fue la existencia de una planifica-
ción para llegar al objetivo.
(pronóstico)

(diagnóstico)
Situación
futura
Situación
actual
(estrategia)

Planificación
(imagen–objetivo)

Situación
deseada

La situación que alcanzaremos en el futuro o imagen–objetivo será el cumplimiento


de los objetivos de desarrollo. Considerando que fijamos la imagen objetivo desde el
diagnóstico actual, de inmediato aparecen condiciones para guiar las acciones que
emprenderemos para alcanzarla.

En síntesis, a la pregunta ¿para qué planificar? podremos responder:

Para construir una estrategia en el presente que permita alcanzar el objetivo


que nos hemos propuesto.

Principales instrumentos de planificación a nivel local

a. Plan Regulador

Un instrumento fundamental del desarrollo local es el Plan Regulador, cuyas impli-


cancias no sólo afectan a las materias territoriales, sino también tienen enorme
repercusión en los aspectos económicos, sociales y ambientales de los espacios
comunales.

La Ley General de Urbanización y Construcciones es la referencia normativa de la


planificación urbana comunal. Ella promueve el desarrollo armónico del territorio
comunal, en especial de sus centros poblados en concordancia con las metas regiona-
les de desarrollo económico–social.

Esta planificación urbana se realiza por medio del Plan Regulador Comunal, que es
un instrumento constituido por un conjunto de normas sobre adecuadas condiciones
de higiene y seguridad en los edificios y espacios urbanos y de comodidad en la
relación funcional entre las zonas habitacionales, de trabajo, equipamiento y
esparcimiento.

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Sus disposiciones se refieren al uso del suelo o zonificación, localización del equipa-
miento comunitario, estacionamientos, jerarquización de la estructura vial, fijación
de los límites urbanos y otras materias de similar naturaleza.

En consecuencia, estamos en presencia de un elemento fundamental y de honda re-


percusión en el quehacer comunal, toda vez que su aplicación afecta a las actividades
de las personas y define orientaciones para la imagen–objetivo comunal. Por esto es
posible afirmar que la comuna puede llegar a ser todo lo que su Plan Regulador es.

El Plan Regular está compuesto de:

• Memoria explicativa:
Contendrá los antecedentes socioeconómicos, los relativos al crecimiento de-
mográfico, desarrollo industrial y demás antecedentes técnicos que sirvieron de
base a las proposiciones y los objetivos, metas, prioridades de las obras
básicas proyectadas.
Para tener en cuenta
• Estudio de factibilidad:
La participación y consulta Establecerá la dotación o ampliación de servicios urbanos (agua potable,
a la comunidad en su alcantarillado, electrificación, etc.), en relación con el crecimiento urbano
diseño permite otorgar proyectado.
potencialidad a este
instrumento para el • Ordenanza local:
desarrollo. Lo ideal es que el Especificará las disposiciones reglamentarias pertinentes.
Plan Regulador recoja el
consenso de los intereses • Planos:
y necesidades de los distintos Expresarán gráficamente las disposiciones sobre uso del suelo, zonificaciones,
grupos humanos que límites, equipamiento, etc.
componen la comuna.

b. Plan de Desarrollo Comunal

El plan de desarrollo comunal puede ser entendido como:

El conjunto de objetivos, metas, programas, proyectos y presupuestos que in-


forman y guían la gestión comunal, orientada a llevar a la comuna de una situa-
ción actual de déficit a otra de mayor bienestar y calidad.

En el proceso de planificación comunal es posible distinguir algunas etapas básicas


como son: el diagnóstico, la definición de objetivos y políticas, la programación, la
ejecución, el control y evaluación. Todas ellas inherentes al Plan de Desarrollo
Comunal.

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Componentes:

– De Gabinete – Global Definición – Programación Ejecución – Control

} } } } } }
de objetivos – Planes
y políticas – Programas
Diagnóstico – Sectorial de desarrollo – Proyectos – Evaluación

– Validación comunitaria

Diagnóstico de Gabinete

Se realiza tomando los datos que existen en los organismos del sector público y en las
entidades que conforman el sector privado con y sin fines de lucro. Es decir, se reco-
ge la información de todas aquellas fuentes que generan procesos estadísticos y que
se encuentran al alcance de las municipalidades.

Es importante resolver desde el inicio, el nivel de desagregación o detalle que se


requiere para trabajar con los datos, (comunal, distritos censales, manzanas, unidades
vecinales, poblaciones, etc). En segundo lugar, se debe precisar la viabilidad de acceso
a la fuente, la periodicidad con que es procesada la información, la desagregación en
que se encuentra, la confiabilidad y validez, etc. La conjugación equilibrada de todos
estos aspectos deben estar contemplados antes de darse a la tarea de recopilación,
para actuar con realismo al momento de la documentación y no crearse falsas expec-
tativas. No obstante, buena parte de la información básica se encuentra disponible o
se desprende de los propios archivos municipales.

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Diagnóstico Global

Es aquella apreciación general que se tiene respecto de las fortalezas y debilidades de


la comuna, a partir de los antecedentes básicos. Debe considerar, en forma resumida,
las características físicas, demográficas y socieconómicas comunales.

Aspectos físicos

• Ubicación - Región
- Provincia
- Límites
• Clima

• Recursos hídricos

• Superficie (km2) - Superficie área urbana


- Superficie área rural
- Superficie área expansión urbana

• Planos o mapas en que se identifiquen según proceda:

- Areas urbanas principales


(localidades pobladas)
- Red vial básica
- Areas verdes
- Límites de unidades vecinales
- Equipamiento comunitario

Aspectos demográficos

Resulta importante organizar la información como bases de datos e indicado-


res, donde se diferencie:

• Evolución de la población y urbanización:

- Año
- Número de habitantes según área de residencia (rural– urbana)
- Densidad poblacional
- Población comunal por sexo y grupos de edad (desagregando en segmentos
de cinco años)
- Tasa media de crecimiento anual de la población

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Aspectos socioeconómicos

Es valioso procurar mayor detalle posible en estas bases de datos, siendo lo óp-
timo disponer de una buena caracterización de la población en general.

• Pobreza (según datos ficha CAS):

– Porcentaje o número de población en extrema pobreza


– Localización de población en situación de pobreza
– Ingreso medio per cápita
(a través de sistemas de medición vigentes, CAS II o CASEN).

• Sectores económicos:

Se requiere describir la realidad de las principales actividades económicas de la


comuna, distinguiendo:

– Ocupación de la población económicamente activa (PEA) por rama de


actividad
– Total de ocupados
– Total de fuerza de trabajo
– Total de desocupados
– Caracterización del aparato productivo y de servicios

• Organización social y participación:

– Estado de funcionamiento del CESCO


– Nº de organizaciones comunitarias
territoriales
funcionales
– Nº socios organizaciones sociales comunitarias

• Características educacionales de la población:

– Tasa de analfabetismo
– Promedio de años de estudio
– Cobertura educacional por niveles de enseñanza

• Características de salud:

– Tasa de mortalidad y desnutrición infantil


– Indicadores de morbilidad

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Otros Aspectos

Adicionalmente es conveniente agregar datos complementarios que permiten


una mejor caracterización del espacio comunal:

• Servicios comunitarios:

– Comunicación (correos, teléfonos, etc.)


– Justicia
Asistencia judicial
Carabineros, Investigaciones
– Bomberos
– Servicios privados

Diagnóstico sectoriales

} }
– Salud
– Educación Descripción
– Vivienda y urbanización detallada
Diagnóstico – Transito y transporte de dotación
– Medioambiente déficit, necesidades
– Deporte y recreación y potencialidades
– Turismo y cultura para cada sector.
– Otros

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Ejemplos

• Sector Salud

– Número de profesionales que prestan servicio (público y privado) en la


comuna, desagregado en especialidades.
– Infraestructura y equipamiento de los establecimientos que cubren la
población comunal.

• Sector Educación

– Infraestructura y equipamiento de los establecimientos educacionales.


– Números de profesores y alumnos por nivel.
– Capacidad de los establecimientos educacionales.

• Sector Vivienda y Urbanización

– Situación habitacional

– Cobertura de servicios: alumbrado domiciliario; alcantarillado; agua potable

– Cobertura de pavimentación

• Tránsito y transporte

– Vías de circulación, etc.

• Medioambiente

Conclusiones del diagnóstico:

Es importante que las conclusiones del diagnóstico estén fundamentadas en indica-


dores que evidencien la magnitud de la situación. De igual manera, es recomendable
no sólo agotar el informe en los aspectos problemáticos, sino que se debe intentar
describir los aspectos positivos que podrán servir de base en la ejecución de progra-
mas o proyectos específicos de desarrollo.

Formulación de objetivos de desarrollo comunal

Una vez dimensionadas las características globales y sectoriales, se requiere formular


objetivos o situaciones deseadas respecto de las limitaciones que impiden el desarro-
llo. Un modo simple de formular los objetivos consiste en describir en forma positiva
la situación problemática que se ha detectado. A manera de ejemplo, imaginemos que
que el diagnóstico ha arrojado un déficit comunal de pavimentación de un 30% del
total de la red vial disponible, un objetivo será tener una cobertura de 100% de pavi-
mentación los siguientes cuatro años. Con este planteamiento estamos dando una
doble dimensionalidad al objetivo, por una parte se fija la superación real del déficit y
por otra se establece un tiempo definido. Ambas dimensiones deben estar con-
trastadas con un análisis de factibilidad.

23
Los objetivos deben seguir los mismos niveles del diagnóstico, es decir, habrá objeti-
vos globales o estratégicos; objetivos generales por sector y objetivos específicos
sectoriales.

Programas y proyectos

Dado que la materialización de los objetivos supone el despliegue de ciertas acciones,


consideraremos a los programas y proyectos como el modo directo de intervenir o
actuar sobre la realidad actual para conseguir los objetivos. Ciertos estudios mencio-
nan los siguientes niveles para formular esta etapa.

El Plan de Desarrollo está constituido por programas dirigidos a enfrentar temas ge-
nerales, los que a su vez se organizan en torno a proyectos específicos, o actividades
muy particulares cuyo propósito es incidir sobre un aspecto importante del tema.

– Plan de acción

El plan de acción se refiere a la programación o planificación sistemática de las activi-


dades principales que se realizarán en el tiempo, tanto a nivel global como sectorial,
describiendo los recursos necesarios, los productos o resultados parciales esperados y
los logros finales. Se agrega, además, los criterios de evaluación y control de los pro-
gramas y proyectos. Corresponde a la etapa donde se describe más detalladamente el
cómo se realizarán las acciones.

– Los costos

Para tener en cuenta En el diseño de secuencia y continuidad de las acciones se agrega una estimación de
costos de cada Plan, programa y proyecto, de modo de vincularlo con el Plan
Es conveniente que el Financiero, que es el respaldo económico de la estrategia de desarrollo comunal.
Plan esté diseñado
pensando en una vigencia – Ambitos de acción
de a lo menos cuatro
años, con una sistemática El Plan de Desarrollo Comunal, junto con describir el diagnóstico, fijar los objetivos
revisión y actualización comunales transitorios y permanentes en el tiempo de modo que las políticas que
de frecuencia anual. de éstos se desprenden tengan resultados estables, integra mecanismos de medición
tanto para monitorear procesos como evaluar productos. Ello significa prever
una flexibilidad que permitira introducir las modificaciones que se consideren
aconsejables.

Si bien este carácter global define los ámbitos de acción, se pueden distinguir desde
el punto de vista del cumplimiento del Plan las siguientes perspectivas.

– Plan indicativo

El carácter indicativo se refiere al conjunto de acciones necesarias para concretar la


imagen objetivo comunal, pero cuya ejecución no puede ser asumida en su totalidad
por la administración local. En este sentido constituyen las “señales” que entrega el
Plan de Desarrollo tanto al resto del sector público como al sector privado, definien-
do aquellas áreas de inversión que permiten avanzar en el desarrolo comunal.
Estas indicaciones o señales en modo alguno deben interpretarse como formulacio-
nes pasivas; por el contrario, el municipio debe establecer una estrategia que le per-

24
mita ir concretándolas a partir de un diseño de gestión susceptible de ser evaluado de
igual modo que el plan imperativo.

– Plan imperativo

Su carácter imperativo significa que el conjunto de programas y proyectos serán fi-


nanciados con recursos propios del municipio y deberán ser implementados durante
el transcurso del período alcaldicio en que sean formulados. Luego, deberá expresar-
se en el Presupuesto Municipal.

c) El Presupuesto Municipal: expresión financiera del Plan de Desarrollo

El Presupuesto debe preparase anualmente, siendo aprobado el 31 de Diciembre del


año anterior a su ejecución. En él se expresarán las Cuentas o Clasificaciones Presu-
puestarias que harán posible el financiamiento de las distintas funciones Municipales
de acuerdo a los objetivos fijados.

• El Presupuesto se formula en base a:

– Presupuesto Municipal Básico de Egresos


Consiste en el proceso mediante el cual se determina el nivel de gastos para un
año determinado de las actividades que realiza el municipio, con la finalidad de
brindar aquellos servicios que le obliga la Ley, con un nivel mínimo de calidad.
Este cálculo se determina a partir de los gastos históricos de cada partida de presu-
puesto, considerando las variaciones ocurridas en los últimos cuatro años.
Se incorpora, además, una estimación del comportamiento de los gastos relaciona-
do con la situación económica del país.

– Presupuesto de Ingresos Municipales


Se determina haciendo un análisis de sensibilidad respecto de las variaciones his-
tóricas que ha habido en cada una de las partidas de ingreso, como así mismo so-
bre la proyección del crecimiento esperado en base a la economía del país.

En la formulación de los egresos como en la de los ingresos se deben especificar los


factores o elementos que se han considerado para determinar las cifras esperadas. Por
ejemplo, un aumento por regularización de pagos morosos; aportes de los vecinos pa-
ra la ejecución de proyectos; donaciones; ingresos derivados del cobro de multas; etc.

Para que el Presupuesto Anual sea un instrumento consecuente con el Plan Financie-
ro, debe ser estimado como un soporte que, acumulativamente, permite concretar los
objetivos propuestos tanto a nivel sectorial como global en el Plan de Desarrollo.

Plan Financiero
Objetivos
Año 1 Año 2 Año 3 Año 4 de
desarrollo
Presup. 1 Presup. 2 Presup. 3 Presup. 4 comunal

25
El diagrama ejemplifica la idea de continuidad y acumulación que hemos señalado en
torno al presupuesto. Es decir, cada nuevo presupuesto anual es la continuidad del
anterior y debe estar en función del cumplimiento de los objetivos del Plan de
Desarrollo Comunal.

26
capítulo
Información diagnóstica
para la planificación 2
local

u
Un buen diagnóstico, efectuado bajo determinadas
condiciones de investigación y legitimización
de sus resultados, incidirá fuertemente en la
organización de los temas estratégicos e inmediatos
de desarrollo. El diagnóstico comunal
es una invitación a comprender la comuna,
a ponerse de acuerdo, a crear consensos al interior
de los espacios comunales.

A través del diagnóstico se pretende buscar y precisar


las características que configuran la realidad comunal
en la actualidad y sobre la que se ha de intervenir.
Permite que afloren realidades específicas
que, dependiendo de la magnitud con que se
manifiestan, organizarán las prioridades de la acción.
Con ello estamos confirmando que no existe cambio
o transformación alguna, si no conocemos
o comprendemos bien aquello que deseamos cambiar.

En este capítulo desarrollaremos en detalle


los procedimientos e instrumentos utilizados
en la elaboración del diagnóstico global
y los sectoriales, con especial énfasis
en la construcción de indicadores.

Finalmente se propone la realización


del autodiagnóstico, instrumento que facilita
la incorporación de la comunidad
en el proceso de planificación participativa.
Un diagnóstico útil El diagnóstico nos brindará las bases o puntos de partida para planificar la estrategia
para el nivel y acciones de desarrollo que se impulsarán desde el municipio pues el diagnóstico
comunal. permite caracterizar la comuna, conocer y distinguir los aspectos sobre los que se ha
de intervenir, para impulsar el desarrollo.

El conocimiento del espacio donde se va a intervenir dependerá a su vez del método


e instrumentos que se utilicen. Los estudios deben permitir una simplificación que
faciliten la comprensión de la realidad. Para ello se requiere dar un tratamiento espe-
cial a los datos que hemos acumulado en los estudios o investigaciones previas.

Construcción de Indicadores

Lo primero es disponer de antecedentes o datos, luego es importante hacer una lec-


tura comparativa de ellos, es decir, un análisis interpretativo, trabajándolos de tal for-
ma que “nos digan algo más” acerca de la importancia relativa que éstos tienen, en el
contexto de análisis. Lo óptimo es producir y trabajar con indicadores, es decir datos
más complejos pero a su vez más informativos.

Veamos un ejemplo simple:

Un estudio nutricional practicado entre los niños menores de 6 años, en una comuna
rural, arrojó la siguiente base de datos:

Unidad Nº niños Nº menores


vecinal menores 6 años desnutridos

1 6.020 121
2 4.567 89
3 590 15
4 1.230 102

Total 12.407 327

Si bien tal como aparecen los datos, nos permiten un buen conocimiento de la reali-
dad nutricional infantil de las cuatro unidades vecinales que componen la comuna, el
asunto sería algo más difícil de “leer” si estuviésemos analizando 30 ó 40 unidades ve-
cinales o si quisiéramos un estudio a nivel de manzanas o poblaciones. De ahí se des-
prende la utilidad de trabajar datos que nos permitan visualizar rápidamente las ca-
racterísticas del problema nutricional. Para ello se procede a relacionar (o “cruzar”)
los datos disponibles para obtener indicadores del problema.

29
En este caso podemos proceder de la siguiente manera:

Unidad Nº niños Nº menores Cruce Indicador


vecinal menores 6 años desnutridos de datos (2:1) 100
(1) (2) (2:1) (%)

1 6.020 121 0,020 2,0 %


2 4.567 89 0,019 1,9 %
3 590 15 0,025 2,5 %
4 1.230 102 0,082 8,2 %

Total 12.407 327 0,026 2,6 %

En este caso resulta más indicativo o informativo decir que el porcentaje de desnutri-
ción alcanza al 2,6% en la comuna y que las unidades vecinales Nº 4 y 3, respectiva-
mente, presentan las más altas tasas relativas.

Los datos trabajados como indicadores, permiten cuantificar, calificar y localizar los
fenómenos específicos que nos interesa conocer de la situación actual, junto con
entregar un valor referencial para hacer un seguimiento de los cambios que
experimenta.

Los indicadores del diagnóstico deben responder a las siguientes interrogantes:

• ¿ En qué consiste la situación o problema actual ? (definición)

• ¿ A qué cantidad afecta ? (cuantificación)

• ¿ A quiénes afecta ? (localización poblacional)

• ¿ Dónde se localiza ? (localización espacial)

Durante la elaboración del diagnóstico se logra detectar varias necesidades y proble-


mas pero muchas veces no aparecen en términos “puros”, sino más bien se expresan
como un efecto bastante alejado de la causa original.

Efectos Manifestación o signo Percepción


inmediata

Problema principal

Causas Factores causales

La figura muestra la relación enunciada, que responde a la lógica causa-efecto. Por


ejemplo, es común tener un reporte de accidentes de tránsito, que en rigor son

30
manifestaciones de problemas de base (o factores causales) que puede ser la falta de
señalización adecuada, calzadas en mal estado, exceso de velocidad, etc. Sin embargo
nuestra percepción directa o inmediata corresponde a la aparición del efecto más visi-
ble derivado de otros factores causales.

Luego, lo que interesa conocer son las relaciones que se dan entre los factores que
desencadenan el problema principal. Veamos la siguiente figura:

Efectos Manifestación del


problema principal
Aumento de
los accidentes

Problema principal

Calzadas Exceso
Causas Factores causales Señales
deterioradas velocidad

En la detección de los problemas hay otra consideración importante que se refiere a


la formulación del problema en coherencia con la lógica causa-efecto. Por lo general
se tiende a confundir el problema con la ausencia de una solución. Veamos a través
del siguiente ejemplo:

Problema
Formulación
Falta de medicamentos
incorrecta

Formulación Aumento enfermedades


correcta infecciosas

Para tener en cuenta


De esta manera podemos extraer una segunda conclusión, y es que diagnosticar no
sólo permite diferenciar los problemas, sino que entregar una relación de las causas
El diagnóstico es una fase
que originan los problemas estudiados. A éstos los llamaremos problemas específicos,
dinámica de
que son causales de la manifestación del problema principal o de base.
la planificación, debiendo
reportar las causas de las
debilidades o problemas,
como también de Por regla general el diagnóstico tiende a centrarse en aquellos aspectos de los
las potencialidades cuales tenemos una noción problemática. Es decir, caracterizar los problemas o
positivas de la situación debilidades existentes, lo cual si bien aporta información valiosa, tiene alcance
actual. limitado si de iniciativas de desarrollo se trata. Lo óptimo es que el diagnóstico
entregue también información relativa a las potencialidades o capacidades que
tendría la comuna y sus habitantes para avanzar hacia el logro del objetivo que
se ha establecido.

31
La siguiente matriz muestra un modo práctico para llevar adelante un diagnóstico
detectando causas, efectos, y potencialidades de un problema o situación que estamos
investigando.

N°1 N°2 N°...

A) Problema 2,6% Desnutrición infantil

-Padres cesantes (12%)


B) Causas -Pobreza (20%)
-Otras

C) Efectos -Mortalidad infantil


-Retraso escolar
D) Potencialidades -Buenos especialistas en consultorios
Positivas de salud
-Pobladores bien organizados

De acuerdo al esquema será necesario describir cada cruce o intersección de las co-
lumnas numeradas (1, 2, 3...N) con las filas (A, B, C, y D), así obtendremos celdas
(1–A; 1–B; 1–C y 1–D), que darán cuenta de cada aspecto del problema que quere-
mos diagnósticar.

A modo de ejemplo, diremos que las celdas deberán señalar:

1–A: El problema principal y su indicador

1–B: Las causas inmediatas del problema

1–C: Efectos más visibles o imediatos

1–D: Potencialidades positivas

En la realidad municipal, en general, podemos distinguir dos grandes áreas desde el


punto de vista de las preocupaciones municipales para el desarrollo comunal:

– aspectos físico–espaciales, y
– aspectos socieconómicos

Cada una de estas dimensiones es posible de investigar inductivamente (partiendo de


lo más particular hacia lo más general).

32
A continuación analizaremos varios ejemplos de construcción de indicadores en
diversos ámbitos de competencia municipal.

Ejemplo 1: Pavimentación

Déficit pavimentación
Nivel: unidad vecinal

U. vecinal Red vial Red vial pavimentada (km) Indicadores


Nº Disponible Total CI CA I pav
(km) HCV ASF ADOC (%) (%)

1 12,5 3,4 3,4 0,0 6,8 15,84 8,62 0,54


2 14,3 0,0 5,9 0,0 5,9 18,12 7,48 0,41
3 27,5 3,6 2,0 13,0 18,6 34,85 23,57 0,68
4 16,0 5,2 2,7 7,9 15,8 20,28 20,06 0,99
5 8,6 1,4 0,0 0,7 2,1 10,90 2,66 0,24

Totales 78,9 13,6 14,0 21,6 49,2 — — —

Donde:
Red vial disponible
x localidad (km)
CI: Cobertura = x 100
ideal Red vial disponible
comunal (km)

Red vial pavimentada


x localidad (km)
CA: Cobertura = x 100
actual Red vial disponible
comunal (Km)

El indicador para la localidad resulta de:

I
pav = CA/CI

Como se puede observar, existe un estándar fijado para cada unidad vecinal, que re-
sulta del total disponible de dicha unidad vecinal y lo disponible a nivel comunal, así
se establece la cantidad de km que debería tener pavimentada dicha unidad vecinal.
Posteriormente al compararlo con lo realmente pavimentado, se puede desprender el
déficit, o lo que falta, por pavimentar.

Los déficit decrecientes (de mayor a menor) son:

33
Unidad vecinal Orden decreciente
Nº déficit

5 1º
2 2º
1 3º
3 4º
4 5º

Ejemplo 2: Alumbrado público

Déficit alumbrado público


Nivel: unidad vecinal

U. vecinal Red vial Red vial alumbrado (km) Indicadores


Nº Disponible Incandes– M.A.P. S.A.P. Total CI CA I ap.
(km) cente 100W 125–250 250–400 (%) (%)

1 12,5 8,8 1,0 0,9 10,7 15,84 13,56 0,86


2 14,3 3,4 2,9 0,0 6,3 18,12 7,98 0,44
3 27,5 12,0 6,0 2,2 20,2 34,85 25,60 0,73
4 16,0 10,0 1,0 0,0 11,0 20,28 13,94 0,69
5 8,6 3,3 0,0 1,8 5,1 10,90 6,46 0,59

Totales 78,9 37,5 10,9 4,9 53,3 — — —

En este caso se procede de igual modo al anterior

Donde:
Red vial alumbrado público
disponible x localidad (km)
CI: Cobertura = x 100
ideal Red vial alumbrado público
disponible comunal (km)

Red vial alumbrado público


x localidad (km)
CA: Cobertura = x 100
actual Red vial disponible
comunal (km)

El indicador de alumbrado público será:

I
ap = CA/CI

34
Ejemplo 3: Areas verdes

Déficit áreas verdes


Nivel: unidad vecinal

U. vecinal Superficie Superficie construida (km) Indicadores


Nº Disponible Mantenimien Mantenimien Abandonada Total CI CA Iav
(km) municipal vecinal % %

1 6,2 1,80 0,30 0,00 2,10 28,972 9,813 0,339


2 10,1 2,40 0,00 2,00 4,40 47,196 20,561 0,436
3 3,2 2,50 0,00 0,50 3,00 14,953 14,019 0,938
4 1,1 0,80 0,00 0,00 0,80 5,140 3,738 0,727
5 0,8 0,80 0,00 0,00 0,80 3,738 3,738 1,000

Totales 21,4 8,30 0,3 2,50 11,100 _ _ _

Donde:
Superficie disponible
x localidad (m2)
CI: Cobertura = x 100
ideal Superficie disponible
comunal (m2)

Superficie construida
x localidad (m2)
CA: Cobertura = x 100
actual Red vial disponible
comunal (m2)

El Indicador de cobertura de áreas verdes, resulta de:

I
av = CA/CI

4. Establecimientos educacionales

La unidad de análisis serán en este caso los establecimientos educacionales. Se han


diferenciado cuatro dimensiones o áreas a estudiar donde se aplicará una pauta de ob-
servación, la que servirá para atribuir puntajes.

Dichas áreas son:


• Infraestructura
• Equipamiento
• Estado de la construcción
• Calidad educacional

35
Ejemplo 4: Establecimientos educacionales

Déficit infraestructura y equipamiento


Nivel: establecimientos educacionales
Requerimientos mínimos Puntajes por establecimiento Ptje.
Ptje. ESC ESC ESC Promedio
Area Tipo ideal 1 2 3 Item
Infraestructura Nº salas de clases (*1) 15 10 15 5 10
Lab. computación 10 5 0 2 2
Lab. ciencias 10 2 0 5 2
Biblioteca 10 0 5 10 5
Taller 10 10 0 10 7
Cocina 10 5 5 2 4
Comedor 10 10 10 5 8
Baños alumnos 10 2 2 2 2
Baño dirección 10 0 2 5 2
Baño auxiliares 10 2 5 5 4
Camarines 10 2 5 5 4
Patio techado 10 5 10 2 6
Multicancha 10 0 5 0 2
Cierro perimetral 10 11 10 10 10
Protecciones 10 0 5 5 3
Red agua caliente 10 0 2 0 1
Equipamiento Mobiliario 10 10 10 5 8
Teléfono 10 10 10 0 7
Equipo sonido 10 2 0 0 1
Equipo audiovisual 10 0 0 2 1
Equipam. deport. 10 2 2 2 2
Pizarrones 10 10 5 5 7
Areas verdes 10 2 5 5 4
Mobiliario. a. verd. 10 0 0 5 2
Estado de la Instal. eléctrica 10 5 10 10 8
construcción Instal. sanitaria 10 2 5 5 4
Artefac. sanitarios 10 2 10 5 6
Techumbre 10 10 10 5 8
Drenaje a lluvias 10 10 0 2 4
Cielos 10 10 10 2 7
Muros/tabiques 10 10 5 5 7
Pisos 10 10 5 10 8
Puertas 10 10 5 2 6
Vidrios 10 10 2 5 6
Pintura interior 10 10 2 10 7
Pintura exterior 10 10 2 10 7
Rendimiento SIMCE (*2) 15 10 10 10 10
Repitencia (*3) 15 10 5 10 8
Totales 395 219 194 188
Indicador 0,55 0,49 0,48

36
Es conveniente tener en cuenta que los puntajes a atribuir ocupando la pauta, requie-
ren precisar claramente cada atributo. Es decir, debe quedar establecido aquello que
se entenderá por “mal estado”, “suficiente”, “insuficiente” y “buen estado”, de mane-
ra de usar criterios comunes.

Situación observada Puntaje

No hay 0
Existe, en mal estado 2
Insuficiente, en buen estado 5
Suficiente, en buen estado 10

(*1) Este item (N° Salas de clase), se calculará de acuerdo a lo siguiente:

Nº salas establecimiento1
Nº alumnos por sala (Nº estandar)
I=
Nº alumnos por jornada

Los resultados pueden expresarse en los siguiente rangos de puntaje:

I Significado Puntaje

=0 No tiene salas 0
0< I<1 Cantidad insuficiente 2
=1 Suficiente 5
1 < I < 1,5 Cantidad recomendable 10
> 1,5 Exceso 15

(*2) El item SIMCE incorpora un aspecto específico de calidad educacional integran-


do esta dimensión a las características físicas. El propósito es agregar el resultado del
proceso enseñanza–aprendizaje ponderándolo en conjunto con las demás dimensio-
nes.

Para calcular el valor del item, se procede a comparar los resultados promedios de
SIMCE obtenido por cada establecimiento, con el promedio comunal. Para ello cal-
culamos:

SIMCE establecimiento X
I=
1. El número de alumnos SIMCE comunal
por jornada se refiere
a la demanda del sector,
no a matrícula real.
Esta última se debe adaptar
al número de salas existente.

37
La asignación de puntajes se atendrá a la siguiente pauta:

I Significado Puntaje

=0 Déficit prioritario 0
0<I<1 Calidad insuficiente 2
=1 Suficiente 5
1 < I < 1,5 Calidad adecuada 10
> 1,5 Calidad óptima 15

Finalmente se ha agregado el rendimiento de cada establecimiento, medido en rela-


ción a los resultados porcentuales de repitencia. El razonamiento ha sido similar al
item anterior, intentando integrar los aspectos cualitativos del proceso educativo.

(*3) Para calcular el valor del item, se procede a comparar los resultados promedios
de repitencia, expresado en porcentajes de cada establecimiento, con el promedio
porcentual comunal. Para ello calculamos:

(%) Repitencia comunal


I=
(%) Repitencia establecimiento X

La asignación de puntajes se atendrá a la siguiente pauta:

I Significado Puntaje

=0 Déficit prioritario 0
0<I<1 Calidad insuficiente 2
=1 Suficiente 5
1 < I < 1,5 Calidad adecuada 10
> 1,5 Calidad óptima 15

Luego, el indicador por cada establecimiento se obtiene de:

Puntaje total escuela X


Ied =
Puntaje ideal

38
Según lo anterior es posible distinguir los siguientes déficit, por orden decreciente:

Establecimiento Orden decreciente


Nº déficit

3 1º
2 2º
1 3º

Ejemplo 5: Instalaciones deportivas

Para las instalaciones deportivas, se procede de manera similar. Sin embargo se ha


considerado el análisis de multicanchas y estadios por separado.

Multicanchas

Déficit infraestructura y equipamiento deportivo


Nivel: multicanchas

Requerimientos mínimos Puntaje por multicancha Puntaje


Ptje. Mult. Mult. Mult. Prom.
Area Tipo ideal 1 2 3 Item

Infraestructura Pavimento 10 10 2 5 6
Cierro perimetral 10 2 10 10 7
Camarines 10 5 5 5 5
Graderías 10 2 2 2 2
Luminarias 10 0 10 0 3
Postación definitiva 10 0 5 10 5
Demarcación 10 5 2 5 4
Pintura general 10 2 5 2 3

Equipamiento Tableros basquetbol 10 2 2 10 5


Aros y mallas 10 5 10 5 7
Arcos minifútbol 10 10 2 2 5
Malla voleibol 10 5 0 0 2
Portacandados 10 0 0 10 3
Candados 10 0 0 10 3
Bancas 10 5 10 0 5

Areas verdes Arbustos perimetrales 10 2 0 0 1

Administración Org. vec. o club dep. 10 10 0 2 4

Totales 170 65 65 78
Indicador 0,382 0,382 0,459

39
Los puntajes a asignar resultan de la aplicación de la siguiente pauta de observación,
en cuyo caso habrá de tomarse la misma precaución sugerida en el sector educación,
en cuanto a definir claramente la situación observada.

Situación observada Puntaje

No hay 0
Existe, en mal estado 2
Insuficiente, en buen estado 5
Suficiente, en buen estado 10

El indicador para multicanchas se calculará en base a la siguiente expresión:

Puntaje total multicancha X


Imc =
Puntaje ideal

Estadios

Déficit infraestructura y equipamiento deportivo


Nivel: estadios

Requerimientos mínimos Puntajes por estadios Puntaje


Ptje. Estadio Estadio Prom.
Area Tipo Ideal 1 2 Item

Infraestructura Cancha (*) 10 0 5 3


y equipamiento Sistema drenaje 10 0 2 1
Cierro perimetral 10 2 0 1
Camarines 10 10 10 10
Baños 10 10 5 8
Graderías 10 2 5 4
Iluminación 10 10 10 10
Arcos 10 5 10 8

Areas verdes Arboles jardines 10 5 2 4


Administración Org. vec. o 10 0 10 5
club dep.

Totales 100 44 59
Indicador 0,44 0,59

40
(*1) El item “cancha” se puntuará en base a la pauta siguiente:

Característica de la cancha Puntaje

De tierra 2
De maicillo 5
Empastada 10

Situación observada Puntaje

No hay 0
Existe, en mal estado 2
Insuficiente, en buen estado 5
Suficiente, en buen estado 10

Luego, el indicador para estadio se calcula de la manera siguiente:

Puntaje total estadio X


I' et =
Puntaje ideal

Indicadores de nivel comunal

Para evaluar comparativamente las características de la comuna con otros niveles de


referencia, se procede del siguiente modo2:

1–a) Déficit de pavimentación

Nivel: Comunal

Red vial Red vial pavimentada (km) CA' CR Indicadores


Disponible HCV ADO ASF Total Icpv Ir
(Km)

79 13,600 21,600 14,030 49,230 62,40 47,62 1,31

Red vial pavimentada regional


2. Se ha establecido como
referente el nivel regional, sin Km: 892
embargo, es posible usar otros
estándares de comparación. Red vial disponible regional
Lo importante es conservar
el mismo nivel de referencia Km: 1873
(regional, nacional o
internacional) en todos los
sectores estudiados.

41
Donde:
Red vial pavimentada
comunal (km)
CA': Cobertura = x 100
actual Red vial disponible
comunal (Km)

Red vial pavimentada


regional (km)
CR: Cobertura = x 100
regional actual Red vial disponible
regional

El indicador comunal de pavimentación comunal resulta de:

I' cpv = CA'/CR

2–a) Déficit alumbrado público


Nivel: Comunal

Red vial Red vial alumb. público (km) CA' CR Indicadores


Disponible Incan- M.A.P. S.A.P. Total Iap Ir
(Km) descente 125–250 250–400
100W.

79 37,500 10,900 4,900 53,300 67,554 81,644 0,827

Red vial a. público regional


Km: 15.300
Red vial disponible regional
X: 18.740

Donde:
Red vial alumbrado público
comunal (km)
CA': Cobertura = x 100
actual Red vial disponible
comunal (km)

Red vial alumbrado público


regional (km)
CR: Cobertura = x 100
regional actual Red vial disponible
regional (km)

42
El indicador comunal de alumbrado público comunal resulta de:

I' ap = CA'/CR

3–a) Déficit áreas verdes


Nivel: Unidad vecinal

Superficie Superficie construida (km) CA' CR Indicadores


disponible Mantenimiento Mantenimiento Abandonada Total lav Ir
(km) municipal vecinal

21,400 8,300 0,300 2,500 11,100 51,869 58,834 0,882

Superficie construida regional


Km: 343
Superficie disponible regional
Km: 583

Donde:

Superficie construida
comunal (km)
CA': Cobertura = x 100
actual Superficie disponible
comunal (km)

Superficie construida
regional (km)
CR: Cobertura = x 100
regional Superficie disponible
regional (km)

El indicador comunal de pavimentación comunal resulta de:

I' cav = CA'/CR

43
4–a) Establecimientos educacionales

Para determinar el indicador comunal de establecimientos educacionales se procede


del siguiente modo:

Puntaje promedio establecimientos


de la comuna
I'e =
Puntaje ideal

Luego el indicador es:

4–a) Déficit infraestructura educacional

Nivel: comunal

Indicador comunal 0,507

5.1 a) Multicanchas

Este indicador se obtiene de:

Puntaje promedio multicanchas


de la comuna
I'mc =
Puntaje ideal

Déficit infraestructura y equipamiento deportivo (multicanchas)

Nivel: comunal

Indicador comunal 0,408

5.2 a) Estadios

El indicador resulta de:

Puntaje promedio estadios


de la comuna
I'es =
Puntaje ideal

Déficit infraestructura y equipamiento estadios

Nivel: comunal

Indicador comunal 0,515

44
Priorización intersectorial infraestructura
Según déficit relativo
nivel: comunal
Sector Indicador Prioridad

Pavimentación 1,310 5
Alumbrado público 0,824 3
Areas verdes 0,882 4
Educación 0,507 2
Deportes 0,461 1
* Iet 0,515
* Imc 0,408

Indicadores socioeconómicos

El diagnóstico del área social, al igual que en los sectores de infraestructura, se


deberá traducir en indicadores que caracterizen la comuna. Para ilustrar la
metodología a emplear trabajaremos sobre diversos temas.

Pobreza

La mayor o menor presencia de población en estado de pobreza constituye un factor


determinante para impulsar estrategias de desarrollo.

Una situación que impide al individuo, y a su grupo familiar satisfacer una o


más necesidades básicas y participar plenamente en la sociedad.

Estos individuos y grupos familiares han sido estudiados a partir de la aplicación de


instrumentos, tratando de identificar tanto a quienes se consideran pobres (desde la
perspectiva de las oficinas de asistencia social municipal) como a quienes se perciben
a sí mismas como tales demandando espontáneamente ayuda institucional para satis-
facer alguna necesidad específica.

Para esto y desde hace algunos años los municipios aplican el instrumento de
medición social conocido como encuesta o ficha CAS, la que contiene información a
nivel de hogares respecto a un conjunto de dimensiones tanto de los aspectos habita-
cionales, patrimoniales, laborales, educacionales, etc. de cada persona residente en el
hogar encuestado.

Esta información, tal como se maneja habitualmente, permite localizar y diferenciar a


la población que ha sido encuestada (o estratificada) de acuerdo a sus niveles de
carencias relativas en cada una de las dimensiones medidas. El resultado son valores
ponderados que se expresan en puntajes; luego el puntaje que arroja la medición per-
mite fijar un límite que diferencia (o segmenta) a población estratificada. Así aquellos
cuyo puntaje se encuentra bajo el límite establecido serán considerados en extrema
pobreza (PEX).

45
Como es fácil darse cuenta, el método permite un buen conocimiento de los niveles
de vida de la población y la incidencia de la pobreza o la demanda de necesidades bá-
sicas insatisfechas en la comua.

Dentro de esta perspectiva económica de la pobreza existe otro enfoque que se fun-
damenta en el ingreso monetario mínimo requerido para satisfacer las necesidades
básicas. La manera de segmentar a la población consiste en definir las necesidades
básicas y sus componentes; establecer el costo de los satisfactores (este costo o valor
monetario determina la línea de la pobreza), luego se compara los ingresos de las fa-
milias y estos con la línea de la pobreza, considerándose como pobres a las personas
que tienen ingresos bajo dicha línea.

Ambos enfoques por separado reportan antecedentes importantes para determinar la


magnitud de las necesidades existentes entre los grupos más pobres. Sin embargo, ca-
da uno por sí solo es limitado.

En el último tiempo se ha intentado poner en práctica un enfoque que permita acti-


var programas de carácter global, a través del método integrado de medición de la
pobreza, que opera en base a la relación de las dos perspectivas antes señaladas3 .

Un caso de aplicación práctica

A continuación se presenta la aplicación del método con los datos disponibles en


CAS-2, realizado en una comuna urbana de la zona sur en la región metropolitana,
con una población apróximada de 97 mil habitantes y un porcentaje de extrema
pobreza (PEX) del orden de un 9%.

El estudio tuvo como objetivo disponer de indicadores, que no midan sólo carencias
entre la población estratificada (por la encuesta CAS–2), sino que distingan potencia-
lidades en estos grupos a objeto de intervenir eficazmente para facilitar su
integración.

3. El método se encuentra
descrito en “Dimensión y
características de la pobreza
según CASEN 1990”.
División Planificación de
Estudios e Inversión.
MIDEPLAN. Consiste en
combinar el método de Línea
de la Pobreza con
el de Necesidades Básicas
Insatisfechas; ha sido
recomendado por el PNUD
de Naciones Unidas y CEPAL.

46
Las características de la infraestructura habitacional se pueden definir a partir de los
niveles mínimos para cada indicador, de la siguiente manera4:

Indicador Carencia

Material usado en Tabique sin forro interior; desecho; mixto


los muros deficiente

Material usado en Madera, plásticos o pastelones colocados


el piso directamente sobre la tierra. Piso de
tierra; mixto deficiente

Material usado en Fonolita; paja, coirón, totora; desecho.


el techo Mixto deficiente

Piezas ocupadas de Más de tres personas por recinto habitable


vivienda

Abastecimiento de Agua por acarreo


agua de la vivienda

Para tener en cuenta Suministro eléctrico No dispone de electricidad


de la vivienda
La Línea de la Pobreza
Eliminación de excretas No tiene
discrimina dos situaciones,
aquellos que perciben
ingresos equivalentes hasta Si las personas viven en hogares que presentan una de las carencias señalada en los
el valor del costo de una indicadores, quedan en la categoría: “con carencias”; ello proporciona una visión
canasta son situados en la acerca de los déficit de infraestructura habitacional en la comuna.
indigencia; mientras que los
que perciben hasta el doble Estos indicadores se relacionan con la variable ingreso per capita o el cuociente entre
de dicho valor son situados el número de personas en el hogar y el total de ingresos autónomos declarados por
en la categoría de pobres dicho hogar (ver Anexo N°2).
no indigentes.
Para determinar los tramos de ingreso se procedió a la actualización del valor de la
misma canasta básica de alimentos (de 1993) que utilizó la CASEN 90, bajo el su-
puesto que los patrones de consumo de la población no han variado significativamen-
te durante el período. De acuerdo a esto se fijó en $ 24.840, el doble del precio de la
canasta, límite que constituye la línea que separa a los pobres de los no pobres.

Según lo anterior, es posible graficar la situación del ingreso monetario de la siguien-


te manera:

4. La medición corresponde a los Categoría Ingreso per capita mensual


datos contenidos en CAS-2 en:
No pobres Mayor o igual al doble valor de una canasta
Secciones Los items básica
Números

1 Protección 19; 20; 21 No indigentes Entre el valor de una canasta y menos que
ambiental Pobres el doble de una
Indigentes Menor que el valor de una canasta
2 Hacinamiento 22

47
De este modo se configuran cuatro opciones donde situar a los sujetos (la medición
está hecha a nivel de individuos).

Con una carencia Ausencia de carencias

Ingreso bajo la Pobreza Pobreza


línea de la pobreza crónica creciente

Ingreso sobre la línea Carencias En condición de


de la pobreza inerciales integración social

Región Metroplitana Comuna "X"


Distribución de la pobreza según tipo y lugar de residencia

Tipo de pobreza
Crónica Reciente C. inerciales Integr. social
U. vecinal % Nº % Nº % Nº % Nº
1 45,5 1.254 47,7 1.261 3,9 107 5,0 137
2 40,0 542 51,7 701 3,5 47 4,9 66
3 48,8 2.204 44,9 2.029 3,0 136 3,3 149
4 25,1 65 62,5 162 3,1 8 9,3 24
5 33,7 160 59,4 282 3,4 16 3,6 17
6 43,9 441 44,7 449 3,4 34 8,0 80
7 41,6 480 49,8 574 3,5 40 5,1 59
8 36,1 447 55,2 683 3,4 42 5,3 65
9 26,4 597 65,8 1.489 2,6 59 5,2 117
10 34,5 447 53,9 683 4,6 42 7,0 65
11 39,2 1.155 52,7 1.555 3,0 88 5,1 151
12 32,8 97 55,4 164 1,4 4 10,5 31
13 28,4 719 64,1 1.622 2,1 53 5,3 135
14 32,0 550 59,7 1.026 2,6 45 5,8 99
15 0,0 0 94,4 17 0,0 0 5,6 1
16 12,6 35 81,9 227 1,1 3 4,3 12
17 5,8 3 90,4 47 3,8 2 0,0 0
18 30,4 21 58,0 40 2,9 2 8,7 6
Totales 9.247 13.074 782 1.246

Total casos: 24.317 Fuente: Info CAS–2

El cuadro permite visualizar el peso que tiene cada tipo de pobreza en las unidades
vecinales. La utilidad principal de esta información es que ayuda a diferenciar el tipo
de programa aplicable según la importancia que tiene cada tipo descrito, tanto en la
comuna como en las unidades vecinales. Demuestra también una manera de diferen-
ciar las características específicas de las carencias existentes entre los grupos más
pobres; y perfila las coberturas necesarias, focalización y alcances de los proyectos
específicos con fines de desarrollo social.

48
La caracterización que se expone en base al método integrado de medición de la
pobreza, entrega una visión amplia tanto de la cantidad de ingreso por hogares, como
la calidad de su infraestructura de servicios y calidad habitacional, constituyéndose en
un potente instrumento para articular acciones en favor de la población objetivo.
Teniendo esta matriz como base, es posible cruzar estos datos con otros indicadores
de tipo social para fundamentar el desarrollo de diversas intervenciones.

Aquí describimos algunos de dichos indicadores, los que deben estar desagregados al
mismo nivel en que se realizó el estudio de pobreza (en este ejemplo corresponde a
unidades vecinales); ello con el doble propósito de ampliar la visión de la evaluación
del estado de desarrollo social comunal, como así mismo integrar otras dimensiones
o aspectos que no fueron considerados anteriormente.

- Salud:

a) Mortalidad infantil
b) Desnutrición infantil
c) Morbilidad (especialmente drogadicción, alcoholismo)

- Educación:

a) Analfabetismo
b) Escolaridad promedio

Para tener en cuenta - Económicos:

La selección de áreas o a) Crecimiento productivo


subsectores en el sector b) Indicador de microproducción
socieconómico debe tener b) Desocupación
como condición la de servir c) Inversiones municipales con recursos propios
de información que ayude a
precisar restricciones o La nómina anterior es referencial, pueden incorporarse múltiples indicadores depen-
carencias que se presentan diendo de las características particulares, disponibilidad de información y prioridades
entre la población de un de cada comuna.
determinado lugar, de
manera de discriminar las Para trabajar con estos indicadores procederemos de igual modo que en los sectores
prioridades de desarrollo. de infraestructura, a partir de una matriz donde integrar los datos.

49
A modo de ejemplo:

Indicadores Sociales Pobreza


Nivel: unidad vecinal

Indicadores (*)
Unidad Nº Nº Nº Nº Nº N° Nº PEX Ipc Ipr Ici Iis
vecin. habit. Estrati- extrema Pobr. Pobr. Caren. Integ. (%) (%) (%) (% (%)
Nº ficados pobr.PEX Crón. Recie. Inerc. Social

1 4.530 701 (632) 282 145 88 186 (13,9) 40,2 20,7 12,5 26,6
2 6.500 1.200 (1.001) 427 541 136 96 (15,4) 35,6 45,1 11,3 8,0
3 2.345 302 (247) 46 75 91 90 (10,5) 15,7 23,7 30,2 30,4
4 1.965 500 (412) 174 79 89 157 (20,9) 34,8 15,8 17,9 31,5
5 3.025 390 (358) 261 69 38 20 (11,8) 67,0 17,9 9,8 5,3

Total 18.365 3.093 2.650 1.191 909 442 552 14,4 38,5 29,4 14,3 17,8

(*) Calculado sobre el total de personas estratificados.

Indicadores Sociales Salud


Nivel: unidad vecinal

Indicadores
Unidad Nº Nº Nº Nº Nº Idi Imi
vecin. nacidos habit. habit. habit. habit. (%) (%.)
Nº vivos <1 año <6 años muertos <6 años
(*) <1 año SEMPE
(*) Bajo(**)

1 59 580 815 1 16 2,0 16,94


2 37 845 1.110 0 22 1,9 00,00
3 62 281 422 0 10 2,5 00,00
4 14 177 350 2 28 8,2 142,85
5 120 472 546 0 2 0,3 00,00

Total 292 2.355 3.243 3 78 2,4 10,27

(*) Según residencia de la madre.


(**) Peso x edad bajo.

50
Indicadores Educacionales
Nivel: unidad vecinal

Nº años estudio población > 10 años Indicadores


Unidad Nº Nº 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 y +
vecin. habit. analfa- Ian Ipae
N >10 años betos

1 2.300 80 180 372 199 400 270 180 189 202 71 62 34 61 12,5 26,6
2 3.987 101 379 398 197 443 376 329 407 501 302 150 206 198 11,3 8,0
3 896 77 59 81 67 76 86 145 80 62 49 37 35 42 30,2 30,4
4 712 56 58 44 51 50 43 80 73 98 41 46 39 33 17,9 31,5
5 1.689 98 153 70 98 66 57 132 212 370 99 135 102 97 9,8 5,3

Total 9.584 412 829 965 612 1035 832 866 961 1233 562 430 416 431

Indicadores Económicos
Nivel: unidad vecinal

Inversión municipal período Indicador


Unidad Nº (M de $) Total Ii/h
vecin. habit. 1991 1992 1993 1994 (M$/Hab)

1 4.530 4.700 2.890 3.900 100 11.590 2,55


2 6.500 8.965 670 0 234 9.869 1,51
3 2.345 200 345 678 0 1.223 0,52
4 1.965 0 234 56 78 368 0,18
5 3.025 1.000 1.500 3.456 3.456 9.412 3,11

Total 18.365 14.865 5.639 8.090 3.868 32.462 1,76

Tipo actividad económ. por capital declarado y patentes otorgadas

Unidad Industrias Comercio Artes./Kios/F.Lib. Otras Total .


vecin. C.dec. P.otor. C.dec. P.otor. C.dec. P.otor. C.dec. P.otor. C. dec. P. otor.
Nº (M$) (Nº)

1 1.000 12 200 1 400 4 3.567 2 5.167 19


2 3.000 8 980 7 290 2 2.578 5 6.848 22
3 5.790 16 3.000 8 345 6 300 1 9.435 31
4 230 3 189 5 100 3 345 4 864 15
5 4.578 6 590 5 110 1 0 0 5.278 12

Total 14.598 45 4.959 26 1.245 16 6.790 12 27.592 99

51
Indicadores del Tipo de Actividad Económica

Unidad Industrias Comercio Artes./Kios/F.Lib. Otras Imc


vecin. Icd Ipo Icd Ipo Icd Ipo Icd Ipo

1 19,35 63,16 3,87 5,26 7,74 21,05 69,03 10,53 0,98


2 43,80 36,36 14,31 31,82 4,23 9,09 37,65 22,73 1,12
3 61,37 51,61 31,80 25,81 3,66 19,35 3,18 3,23 1,09
4 26,62 20,00 21,88 33,33 11,57 20,00 39,93 26,67 0,21
5 86,74 50,00 11,18 41,67 2,08 8,33 0,00 0,00 1,58

Totales 52,91 45,45 17,97 26,26 4,51 16,16 24,61 12,12

Una vez recopilados los datos, desagregados por unidad vecinal u otra unidad de
análisis escogida y sistematizados a modo de indicadores de diagnóstico, aparecen
diversas opciones para formular la estrategia a seguir. Un camino consistiría en dedi-
carse a elaborar proyectos independientes entre sí para abordar cada tema en particu-
lar. Sin embargo esto equivaldría a detener la metodología general que se ha plantea-
do aquí, y optar por métodos parciales para atender cada necesidad. Otra alternativa
consiste en relacionar lo que hasta el momento se ha avanzado en cuanto diagnóstico
con los objetivos de desarrollo que se formulen o desprendan del propio diagnóstico.

La idea es abrir un canal de comunicación entre la realidad actual y la realidad desea-


da. Revisemos como funcionaría este último esquema en base al ejemplo citado:

a) Para aquellos casos en situación de pobreza crónica es necesario aplicar programas


de tipo integral. Dada la precariedad de su condición habitacional y de ingresos, sue-
len corresponder a los grupos más vulnerables desde el punto de vista del daño sico-
social (alcoholismo, drogadicción, violencia, delincuencia, etc.). En este sentido es
recomendable aplicar programas que busquen objetivos preventivos y/o de reha-
bilitación. Por otra parte se debe abordar las carencias habitacionales. Lo anterior
debería complementar la aplicación de programas de inserción en el mundo del tra-
bajo, lo que supone líneas en torno a la capacitación laboral, para los jóvenes; inser-
ción en el empleo productivo para los adultos, entre otros.

b) En el grupo señalado en pobreza reciente –que no están sujetas a carencias de


infraestructura habitacional, pero que sin embargo, tienen niveles de ingreso insufi-
cientes–, el ámbito de intervención es el laboral, a través de proyectos en capa-
citación, fomento de la actividad productiva, e inserción laboral específica.

c) El segmento de la pobreza inercial, es decir quienes han logrado satisfacer sufi-


cientemente sus necesidades básicas, pero que sin embargo viven en condiciones
habitacionales deficientes deben ser objeto de políticas habitacionales específicas del
tipo mejoramiento, autoconstrucción, u otras.

d) Para quienes están en condiciones de integración social, porque han resuelto sus
necesidades básicas y no presentan mayores dificultades habitacionales, sin embargo,

52
de no avanzar y consolidar su condición actual pueden retroceder a las categorías
anteriores, la intervención preferencial está en el plano de la prevención y el mejo-
ramiento de su calidad de vida.

De este modo quedan establecidas las áreas programáticas en las que se requiere tra-
bajar para ir superando los aspectos de fondo de cada tipo de pobreza, a la vez que se
produce una suerte de priorización agregada de los programas.

Programas de desarrollo diferenciados por tipo de pobreza

Programa Grupo beneficiario Cobertura Puntaje


principal Potencial(%)

Prevención P.crónica/reciente
I. social 85,7 4

Rehabilitación P.crónica 38,5 1

Vivienda P.crónica/C. inerciales 52,8 2

Laboral P.crónica/reciente 52,9 3

Asistencial P.crónica/reciente 52,9 3

El cuadro muestra los tipos de programas que se han definido, diferenciados por el
grupo beneficiario al que está dirigido. Sobre ésta base se fijó una cobertura potencial
o máxima considerando la cantidad porcentual de personas en uno u otro estado de
pobreza (se considera como 100% al total de población encuestada por CAS 2), final-
mente se ha asignado un puntaje directamente proporcional a la cobertura potencial.

La diferencia por programas está definida por: el objetivo que se pretende lograr; la
metodología de trabajo que se privilegiará; el tipo de carencia que pretende superar
(ingreso, habitacional, etc.) y los supuestos que se han adoptado respecto a los riesgos
sicosociales que están implícitos en cada situación.

A partir de este momento existen diversas alternativas de acción para atender los
estados de carencia o déficit detectados, sin embargo el camino más adecuado, de
acuerdo al modelo que aquí se postula, consiste en hacer un alto momentáneo para
producir una relación de equilibrio entre el diagnóstico, las propuestas que de él se
derivan y la decisión comunal de privilegiar determinado tipo de programa, según lo
que se ha fijado como propósitos y políticas.

Siguiendo con el ejemplo: vamos a suponer que el Concejo, las organizaciones de la


comunidad o alguna unidad municipal designada para tal efecto, ha fijado los si-
guientes criterios para priorizar los programas sociales, otorgándole puntajes según el
objetivo a que se refieren:

53
Objetivos Puntaje

Asistencial 4
Vivienda 1
Prevención 2
Rehabilitación 3
Laboral 5

En consecuencia la asignación de puntajes por programa será la siguiente:

Programa Puntaje por Puntaje por Puntaje


Cobertura Objetivo Total

Prevención 4 2 6

Rehabilitación 1 3 4

Vivienda 2 1 3

Laboral 3 5 8

Asistencial 3 4 7

De esta manera existe una priorización de los programas sociales de acuerdo a las
áreas de necesidad a que estos apuntan. Hay que subrayar el que se encuentran inte-
grados en esta priorización los datos técnicos del diagnóstico con la visión del conce-
jo municipal o la comunidad. Luego el resultado es una síntesis o visión compartida
de la importancia de los elementos que articulan la acción social municipal.

Para priorizar los proyectos específicos, estructurados en base a programas, será


necesario fijar algunos otros criterios más detallados de manera que la posición de
cada proyecto al interior del programa, sea consecuente con el aporte de éste hace a
los objetivos sectoriales. Revisemos una situación hipotética:

54
Programa Prevención

Objetivo: Impedir el deterioro de la calidad de vida de los grupos considera-


dos en riesgo (población en estado de pobreza crónica, reciente e integración
social)

Metodología: Campañas de difusión y educación; encuentros informativos


con grupos específicos; exposiciones o espectáculos alusivos; distribución de
información, derivación para atención de casos detectados, etc. Se considera
el aporte especializado de instituciones y las organizaciones de la comunidad.

Proyecto: Prevención de la drogadicción entre los jóvenes

Objetivos específicos:

– Informar a la comunidad en general y educativa en particular, acerca de la


drogadicción.
– Impulsar actividades de uso tiempo libre.
– Formar monitores vinculados con organizaciones de base, en cuatro sec-
tores priorizados, según tipo de pobreza.

Focalización:

1. Localización : Sector 1: U.vec. : 1 y 2.


Sector 2: U.vec. : 4 y 5.
Sector 3: U.vec. : 18; 20 y 21
Sector 4: U.vec. : 14

2. Grupo objetivo : Comunidad escolar; jóvenes; menores en situación


de riesgo y sus grupos familiares.

3. Cobertura : 7.000 familias; 30 monitores.

Directo : 700 alumnos (Enseñanza Media); 30 monitores


(Centros de Padres, dirigentes vecinales)

Indirecto : 3.000 personas de los sectores priorizados.

Unidad responsable
(ejecución/supervisión) : Departamento Social

Modalidad ejecución : Licitación Privada/Contrato.

Financiamiento : Municipal
Subtítulo: 25
Item: 31
Asignación: 008

Costo (M de $) : 2.500

55
Construcción de un diagnóstico participativo y convalidación de la informa-
ción comunal.

Los diagnósticos, dependiendo del sector o área de la realidad que interese conocer
requieren de una metodología específica. Sin embargo, su efectividad, funcionalidad
y validez depende, además, de la disponibilidad de recursos para recoger datos y
transformarlos en información. Este aspecto suele encontrar severas restricciones en
el nivel municipal, especialmente en las localidades más apartadas. En este sentido es
conveniente tener en cuenta a la propia comunidad como un recurso importante para
elaborar autodiagnósticos, lo que es posible con instrumentos bastantes sencillos.

El autodiagnóstico tiene una doble utilidad:

a) Disponer de diagnósticos actualizados, en aquellos lugares donde no existe


información, y

b)Convalidar los antecedentes de gabinete o las cifras que a nivel municipal


se manejan con respecto a la realidad comunal.

En el Anexo Nº 3 se encuentra una ficha y guía explicativa para realizar un autodiag-


nóstico sectorial, diseñada para ser procesada desde las organizaciones comunitarias.
Este instrumento permite operacionalizar un primer nivel de la participación enten-
dido como la provisión de información por parte de la comunidad al proceso general
de planificación.

La metodología propuesta en este capítulo, se cristaliza cuando se logra una prio-


rización que resulta de la expresión de las necesidades e intereses de la comunidad,
de los criterios técnicos que identifiquen áreas de necesidad y de la voluntad del con-
cejo para decidir la focalización de los recursos en dichas áreas. Entonces, la impor-
tancia de crear canales expeditos y sistemáticos para la participación comunitaria, no
sólo tiene valor por sí mismo, sino que además se fortalece una base elemental que
sostiene el desarrollo comunal.

Una vez realizado el procedimiento de confrontar y adecuar la documentación e


información –tanto de origen oficial como la del autodiagnóstico comunitario–,
aparecen las preguntas relativas a qué hacer con la información acumulada, o cómo
satisfacer las demandas y expectativas que se levantan asociadas a este proceso y, en
una cuestión más de fondo, las que son factibles de formular al alcanzar este estado
de participación inicial (diagnóstico).

Cualquier respuesta, con alguna pretensión de éxito en el avance integrador de la


comunidad, exige como condición fundamental la participación activa de la sociedad
civil, ya no sólo para aportar en la definición de las áreas de inversión de los recursos,
sino también como gestora de soluciones a los problemas.

En este punto el rol de la planificación asume una importancia elemental, pues los
esfuerzos deberán volcarse en la búsqueda efectiva de la coordinación entre las
instancias de decisión comunal y las necesidades de la sociedad. Lo que se busca, es

56
un método que produzca consensos mínimos para planificar el desarrollo comunal.
A esto llamaremos Planificación activa-participativa .

La planificación activa-participativa busca crear puntos de encuentro entre


las necesidades y las alternativas de solución más adecuadas y viables.

La efectividad de la planificación, no sólo dice relación con una correcta manipu-


lación técnica de los datos, sino también con el compromiso o involucramiento que
se logre del conjunto de actores que se ven afectados por las decisiones.

De acuerdo a ello es necesario definir más precisamente el concepto de participación.

Desde una perspectiva tradicional, la participación, puede ser entendida, como


cualquier demanda que manifiesta la comunidad de orden individual o colectivo, con
el propósito de conseguir mayor bienestar o mejor calidad de vida de los habitantes,
transitando desde un estado carencias a otro de satisfacción. Esta situación enfrenta a
toda la estructura municipal al conflicto de determinar dónde invertir los recursos
(siempre escasos), intentando satisfacer el mayor volumen de necesidades expresadas.

Un manera para resolver el problema consiste en distribuir la responsabilidad en el


conjunto de actores que intervienen en la toma de decisiones y que se ven afectados
por ésta.

El enfoque participativo implica:

Integrar a la comunidad en la responsabilidad de determinar el destino de los


recursos, a partir de la comprensión de aquellas áreas de mayor necesidad.
Para esto se necesita percibir a la comunidad como una entidad activa, lo que
a su vez implica una apertura y distribución permanente de la información,
de modo que incida abiertamente para transformar la demanda-beneficiaria
por otra centrada en propuestas de gestión.

Dos supuestos inherentes a la planificación activa-participativa:

• Primero. Este proceso implica recoger las propuestas de la comunidad de


un modo integrador, más concretamente darles un tratamiento de
“insumos”, que se integran al sistema de planificación comunal.

• Segundo. Está implícita, en todo momento del proceso, la opción del go-
bierno comunal de transferir parcialmente el poder de decisión a la comu-
nidad, opción que no siempre es fácil de adoptar, pero que resulta necesaria
si lo que se tiene en vistas es activar una estrategia de desarrollo compartida y
consensuadas por tanto viable, efectiva y sustentable.

57
Los principios, los objetivos y políticas

De acuerdo a la Ley Orgánica de Municipalidades (texto refundido de la Ley


18.695), corresponde a la Municipalidad la administración local. De acuerdo a las
Funciones y Atribuciones privativas (Párrafo 2º, Art. 3º) al Municipio le corresponde
aplicar disposiciones, planificar, regular, promover, elaborar, modificar, etc, materias
relacionadas con el transporte y tránsito público, construcción y urbanización, plano
regulador, desarrollo comunitario y desarrollo comunal en general (Art. 3º, letras a,
b, c, d, e y f). En materia social, podrá desarrollar directamente o con otros órganos
de la Administración del Estado, diversas funciones, entre las que destacan: asistencia
social; salud pública; protección del medioambiente; educación y cultura; capa-
citación y promoción del empleo; deporte y recreación; construcción de viviendas
sociales; urbanización; vialidad; etc. (Art. 4º)

Tenemos que la propia Ley establece una amplia diversidad de funciones tanto de
carácter privativas (indelegables), como compartidas cuya implementación son de
responsabilidad municipal. Esto obliga a plantearse objetivos de carácter general y
específico especialmente en materia de desarrollo social, económico y territorial den-
tro de éste marco. De estas funciones, a las que se agregan atribuciones para hacerlas
ejecutables, se pueden desprender políticas para el ejercicio de las distintas funciones
a que se alude.

Son estas propias funciones y atribuciones las que constituyen otra fuente de donde
se deducen objetivos a nivel local. Sin embargo, estos deben tener un soporte adicio-
nal y realista de acuerdo al conocimiento y comprensión de la realidad que se ha
conseguido en el diagnóstico.

Así, los objetivos tienen como nivel superior de referencia principios de carácter ge-
neral, que corresponden a enunciados eminentemente éticos o con gran carga valóri-
ca. Los principios fundamentan las actividades que realiza el municipio y las relacio-
nes que éste establece con las demás instituciones o personas, con las que interactúa.

Consideremos, a modo de ejemplo, los principios que fueron expresados en un Plan


de Desarrollo Comunal de un municipio:

Principios de la Política Municipal de la I. Municipalidad “ X ”

La promoción del desarrollo comunal se orientará por los siguientes


principios:

1º)Focalización eficiente y eficaz de los recursos hacia aquellos sectores más


carenciados.

2º)Un desarrollo comunal (social y territorial) basado en la equidad, solidari-


dad e integralidad.

3º)Participación social para optimizar la inversión de los recursos destinados


al desarrollo comunal.

58
Aquí hay una demostración de como han sido definidas las bases que gobiernan el
quehacer municipal. Se encuentran declarados los principios de la eficiencia, de la
equidad, la solidaridad, la participación, etc. En consecuencia todos los objetivos que
formule dicho municipio para orientar el desarrollo no pueden estar en contradicción
con dichos principios. De esto se desprende que ha habido una opción ética por pri-
vilegiar determinados valores a la vez que se han fijado límites a las acciones o medios
mediante los cuales se pretende alcanzar la imagen objetivo.

Tal como se ha visto, la formulación de objetivos debe responder a las características


y potencialidades actuales existentes en la comuna. Nos preocuparemos aquí de
señalar los objetivos de desarrollo tanto de nivel macro o general y aquellos más
específicos o sectoriales. La racionalidad de esta formulación es que los objetivos sec-
toriales son aspectos intermedios que conducen a los objetivos de desarrollo comunal
o estratégico.

Los objetivos estratégicos:

Son planteamientos ideales (deber ser) de la comuna. Por ejemplo, “mejorar


el equilibrio medioambiental de la comuna” es una declaración de inten-
ciones y no fija el procedimiento mediante el cual alcanzaremos esa
situación deseada.

Los objetivos sectoriales:

Corresponden a expresiones más específicas de desarrollo y son tributarias


del objetivo anterior; es decir, se establece la contribución que desde un sec-
tor particular de la realidad se hará para conseguir el fin estratégico.

Algunos ejemplos son:

Sector Educacional: Formar una conciencia proteccionista del entorno am-


biental entre los alumnos del sistema escolar de la comuna.

Sector Desarrollo Urbano: Promover la construcción de áreas verdes en los


centros más densamente poblados.

Sector Salud: Prevenir enfermedades derivadas de la exposición a fuentes de


contaminación.

59
Como se observa cada sector interviene desde su ámbito para el logro del objetivo
superior.

Sector Educación

Sector Salud
Objetivos Objetivo
sectoriales Estratégico
Sector Urbanismo Comunal

Sector ...

Las políticas:

Corresponden a los marcos de acción de los objetivos formulados en sus


distintos niveles. Diremos que las políticas son una operacionalización (qué
hacer) del objetivo, en este sentido condicionan la metodología de las
acciones concretas con que se pretende intervenir en la realidad.

Correlativamente con los niveles de los objetivos las políticas pueden ser enunciados
de carácter amplio; siguiendo el ejemplo anterior:

“Favorecer las iniciativas del sector privado en las acciones de protección del
medioambiente”.

Pero además es necesario definir medidas más específicas de modo que en el nivel
inmediato exista este marco de referencia para la acción.

Por ejemplo:

Fomentar la utilización de insumos energéticos no contaminantes en el


prceso productivo.

60
Imagen objetivo

Objetivos
Políticas de
acción
Planes Programas Proyectos

Realidad comunal

La figura muestra la posición de las políticas de desarrollo comunal dentro del esque-
ma de la planificación.

Las políticas constituyen una mediación entre los objetivos y las acciones concretas
para intervenir en la realidad comunal. La formulación de estrategias y proyectos se
analiza en el capítulo siguiente.

61
capítulo
Formulación de
estrategias y proyectos 3

c
Concluido el proceso de análisis diagnóstico,
en el que se ha integrado la visión municipal
y la de la propia comunidad respecto de las necesidades
y las potencialidad existentes en el territorio,
se formulan los objetivos de desarrollo y las políticas
que acercarán la realidad actual a la imagen objetivo,
de acuerdo al gran propósito del desarrollo comunal.

Para materializar estas aspiraciones, técnicamente


formuladas, se requiere del diseño y realización
concreta de programas y proyectos ordenados
y secuenciados que intervengan en problemas
específicos, en pos del cambio requerido.

Para ello, en este capítulo se entregan las definiciones


de los principales conceptos, etapas y componentes
de un proyecto, en el contexto de una planificación
general, y los requisitos metodológicos que permiten
su adecuada formulación.

Finalmente se propone un procedimiento


de generación de proyectos con participación
de la comunidad.
El fundamento del proyecto lo constituye la información diagnóstica, donde se ha es-
¿Qué es un proyecto?
tablecido los indicadores que permiten definir, cuantificar, calificar y localizar el pro-
blema que pretendemos resolver. A través de este proceso se definen los factores que
originan o causan el problema principal que nos interesa resolver.

El proyecto es un método o un instrumento que permite superar, en un período


de tiempo determinado, un problema o necesidad.

• El proyecto es parte de la estrategia.


• El proyecto es una propuesta que hacemos en la actualidad para transitar
hacia la situación deseada.
• El proyecto debe tener un foco o aspecto muy preciso sobre el que
intervendrá.
• Los logros que resulten del proyecto contribuirán a la superación del
problema inmediato.

Programa Proyectos Objetivos Objetivos de Imagen


Diagnóstico Sectoriales específicos inmediatos desarrollo objetivo

Problema Realidad
principal deseada

La figura describe la posición del proyecto dentro del esquema de la planificación,


corresponde al momento en que ideamos las maneras concretas para alcanzar un ob-
jetivo definido y deseado.

65
Elementos Hacer un proyecto implica transitar un camino que tiene secuencias lógicas. Existen
componentes un conjunto de pasos elementales que deben darse para optar a una formulación útil.
De éstas secuencias podemos destacar:

a. Los objetivos

Los objetivos del proyecto deben cumplir algunas condiciones básicas que les brin-
den validez. En primer término existe una direccionalidad, dimensionalidad y alcance
o amplitud, en que debe insertarse el objetivo.

Hablamos de una dirección estratégica, cuando el estado de situación que se pretende


alcanzar en el largo plazo, implica una transformación definitiva de la situación
actual. Está dirección apunta y define lo que “debe ser” la comuna: es la imagen
objetivo .

Ejemplo

El siguiente objetivo apunta en una dirección estratégica, para el desarrollo


global de una localidad:

Alcanzar una cobertura escolar total para la población en edad de asistir al


nivel básico.

Un segundo aspecto se refiere al objetivo que se formula a partir de la constatación


del problema específico del diagnóstico sectorial, cuya amplitud es de tipo general,
apuntando a conseguir resultados de desarrollo de una parte o aspecto de la realidad
comunal. Su formulación está en función de contribuir al objetivo estratégico, y ha-
bitualmente es la versión “positiva” o inversa al problema detectado en el diagnóstico
sectorial.

Por ejemplo:

Diagnóstico Objetivo general


Problema principal de desarrollo

Alta tasa (30%) deserción Disminuir la tasa de deserción


escolar niños menores de 14 años en los menores de 14 años

Finalmente, el objetivo del proyecto en una amplitud específica o inmediata, corres-


ponde a lo que pretendemos lograr en un plazo cercano. Apunta a resolver la causa
directa que da origen al problema detectado, expresa una meta cuantificable. Su for-
mulación implica la definición de acciones que señalan la superación del problema,
por ejemplo: “ aumentar”, “mejorar”,”disminuir”, etc.

66
Problema específico Objetivo inmediato

Falta infraestructura para Construir internado (20 habitaciones)


albergar niños de zona rural para 170 menores de zonas rurales

b. Resultados del proyecto

Los objetivos inmediatos suponen productos concretos o resultados esperados de las


actividades del proyecto. Estos deben ser coherentes con los objetivos, especialmente
en lo relativo a la cantidad y calidad de los mismos. La consistencia entre el objetivo
propuesto y los resultados que esperamos obtener, definirá el éxito del proyecto.

Los productos del proyecto deben estar planteados como indicadores que permitan
verificar la real incidencia de las actividades, por ello su formulación corresponde
hacerla como actividades ejecutadas.

Objetivo inmediato Resultado esperado

Construir internado (20 hab.) 20 nuevas habitaciones para


para 170 menores de z. rurales albergar 170 menores en régimen de
desertores del sistema escolar internado

Si los objetivos son formulados como indicadores verificables (cuantificables), podre-


mos tener una visión clara al momento de hacer una evaluación de resultados.

c. Las actividades del proyecto

Alcanzar los resultados o productos inmediatos implica programar una secuencia or-
ganizada de pasos que conduzcan a concretar los resultados y objetivos proyectados.

La formulación de las actividades del proyecto debe sintetizar sólo las acciones prin-
cipales o aquellas que son imprescindibles para alcanzar los resultados, es decir gene-
ralizándolas en etapas. Esto equivale a agrupar las actividades detalladas de naturaleza
común, destacando los resultados intermedios que se desea conseguir.

En el ejemplo, las actividades para alcanzar el objetivo enunciado –construir 20 habi-


taciones para albergar a 170 niños–, son tan amplias y diversas que es necesario agru-
parlas en etapas genéricas.

67
Etapa 1

• Elaborar proyecto general


• Levantar proyecto arquitectónico
• Conseguir financiamiento (fuentes externas o recursos propios según el
monto de $ necesarios)
• etc.

Etapa 2

• Licitar la construcción (o ejecución directa)


• Construir edificio (controlando avances de la construcción, de acuerdo
al tiempo requerido)
• Equipar dependencias construidas (20 dormitorios, para x alumnos
cada uno)
• etc.

Etapa 3

• Contactar y matricular a 170 niños beneficiarios, que cumplan las


condiciones (menores de 14 años, al margen del sistema escolar)
• Iniciar período lectivo con 170 matriculados en régimen interno
• etc.

d. La evaluación

La evaluación de los resultados y objetivos significa definir algunos criterios de satis-


facción o éxito (expresados como cambios cualitativos), pero además tal como se dijo,
debe existir indicadores (cuantitativos). Ambos entregarán información que nos
permita cotejar los verdaderos resultados que hemos conseguido en relación a los
objetivos propuestos.

Principales características de la evaluación como etapa del proyecto:

• Asegurar la realización de todas las actividades y resultados del proyecto


dentro de los plazos de tiempo programados.

• Permitir ajustar los costos programados, asegurando la rentabilidad del


proyecto.

• Lograr los objetivos que nos hemos propuesto con la realización del
proyecto.

68
La evaluación es:

El proceso de examinar las actividades ejecutadas para controlar el desempeño


futuro del proyecto.

Convencionalmente, cuando se habla de objetivos nos referimos a cambios cualitati-


vos (de conductas, del entorno físico, de la calidad de vida, etc), pero cuando se refie-
re a metas, estamos pensando más bien en aspectos cualitativos: cantidad de menores
reinsertados en el sistema escolar, superficie de caminos pavimentados, etc.

Cabe entonces hacer la diferencia entre los indicadores que hemos utilizado para
construir el diagnóstico (que miden magnitud del problema) y los indicadores con
que mediremos la “distancia” que nos separa de la meta.

Son estos últimos los que usaremos para realizar la evaluación del proyecto.

Problema Indicador/Diagnóstico

Falta infraestructura 30% tasa de deserción


para albergar niños de escolar entre menores de
zonas rurales zonas rurales

Objetivo Indicador/ Meta

Disminuir la tasa de Reducir la tasa de deserción


deserción escolar en a un 25% (170 matriculados
menores de 14 años en sistema de internado)

La evaluación del proyecto nos sitúa en una doble perspectiva: por una parte existe la
necesidad de evaluar resultados, expresados como indicadores-metas; pero además
como proceso, o como un estado de avance de los resultados transitorios que vamos
obteniendo conforme se despliegan las actividades.

69
Evaluación de resultados

También se puede llamar “de impacto”, lo cual quiere decir que debemos com-
parar los indicadores de la situación inicial con los del término del proyecto para
determinar la medida en que el proyecto ha contribuido al desarrollo esperado.

Evaluación como proceso

También denominada como “permanente”, la cual reportará la información so-


bre cada aspecto del proyecto, para detectar los aspectos más débiles y determi-
nar las medidas de solución en el momento oportuno.

La figura siguiente sintetiza la función y localización de la evaluación dentro del


proyecto:

Planificación

Evaluación Objetivos Implementación

En síntesis

En primer término tenemos que diferenciar los insumos del proyecto (inputs), es de-
cir, todos aquellos elementos necesarios que se integraran en el proceso y hacen posi-
ble los cambios requeridos.

Principales inputs:

• Disposición de diagnósticos
• Análisis de la información y conclusiones indicativas
• Definición de criterios y políticas de acción
• Formulación de objetivos
• Recursos en cantidad y calidad suficientes y necesarios

Luego, es necesario particularizar las actividades y/o etapas en concreto que se ejecu-
tarán en el tiempo para llevar adelante las transformaciones. Corresponde al momen-
to de “hacer” lo que se ha previsto para obtener resultados.

70
Programación del “hacer”

• Cronograma de ejecución
• Descripción de etapas y actividades
• Estructura de organización y administración
• Sistema de evaluación y control

Finalmente, se encuentran los resultados o productos (outputs), que se han consegui-


do después de realizadas las actividades contempladas en el proyecto.

Sistema de funcionamiento del proyecto

(Inputs) (Outputs)

Diagnóstico Actividades Resultados


(Indicadores) Plan de
Ejecución

Objetivos Administración Metas


(indicadores)
Recursos Organización

Evaluación Control Evaluación


proceso

e. Los beneficiarios

Los proyectos que diseñamos y ejecutamos desde el ámbito municipal tienen no sólo
un área material física de acción, sino que buscan “beneficiar”, a un grupo de perso-
nas, respecto de las cuales hemos considerados requieren atención prioritaria.

Los beneficiarios son:

Todas las personas o grupo de personas que se favorecen, o hacen uso de las ac-
tividades o resultados del proyecto.

Es importante distinuguir entre quienes harán uso directo de aquellos que se benefi-
ciarán indirectamente del proyecto.

Siguiendo nuestro ejemplo, los beneficiarios directos, serán los 170 menores en edad
escolar de localidades rurales, que se integrarán al sistema educativo. Sin embargo, el
proyecto no sólo resuelve el problema de inserción escolar de los 170 niños. Habrá
un número x de familias que –indirectamente– habrán resuelto el problema de la es-
colaridad de sus hijos, y verán favorecidos otros aspectos de su vida cotidiana.
Al momento de determinar los beneficiarios hay que hacerlo con precisión para obrar

71
coherentemente con los objetivos del proyecto. Suele ocurrir que se establece un
marco de beneficiarios tan amplio (por ejemplo, la comuna), que resulta imposible
evaluar si efectivamente se ha llegado a beneficiar con las actividades al universo se-
ñalado. Lo que hay detrás de esta lógica es la estimación de que todo proyecto tiende
a mejorar las condiciones de toda la población de un lugar. Si bien este razonamiento
es correcto en última instancia, siempre es posible distinguir a cuántos y a quiénes
efectivamente afectará el proyecto.

Una buena caracterización social y su cuantificación real permite evaluar si hemos o


no conseguido llegar con los beneficios del proyecto al destino previsto.

f. Los recursos

Desde la perspectiva económica, un proyecto puede ser entendido como


una fuente de costos y beneficios ocurridos en diferentes períodos de tiempo.

Entonces, un criterio para formular dicho proyecto es ser eficiente en la combinación


de los insumos y de los productos, de manera que la inversión de recursos permita un
resultado que cumpla un nivel de satisfacción mínimo esperado.

Criterio de eficiencia

Determina que la relación entre el costo y el beneficio sea positiva.

Dicha relación debe ser “lo más positiva posible”. Los recursos que por definición
son escasos deben maximizar su función de satisfacción, pero también deben aportar
para que la reducción de la distancia entre la necesidad y la satifacción sea estable. En
otras palabras, cuando se decide utilizar determinados recursos hay que fijarse en el
efecto que éste tiene en la transformación definitiva de la realidad, para distinguir la
alternativa que mejor contribuya a este propósito.

El planificador enfrenta a diario el desafío de distinguir y medir costos y beneficios


de los proyectos, ya sea para emitir un juicio acerca de la utilidad del proyecto (eva-
luación ex–ante) o bien para evaluar su desarrollo y resultados (ex–post). Cuando dis-
ponemos de un proyecto la evaluación y la decisión de su ejecución no reviste mayo-
res problemas. La situación se complica cuando existen objetivos en conflicto, o más
de una opción para la solución de un problema, lo que ocurre la mayor parte de las
veces. Así surge la necesidad de disponer de métodos y criterios para realizar la mejor
selección.

La ejecución de un proyecto implica, desde el punto de vista de los recursos, evaluar


la factibilidad económica del mismo. Con ello se plantea la necesidad de calcular los
costos.

72
Costos principales sobre los
cuales se requiere ejecutar Costos Definición
cálculos rigurosos para de -
terminar la ventaja o des - Inversión inicial Es aquella que permite las condiciones
ventaja de realizar un pro - para iniciar las operaciones del proyecto.
yecto. (Ej: infraestructura, maquinarias, equi-
pos, etc.)

De operación fijos Son aquellos que debemos hacer periódi-


camente para mantener la inversión
inicial y garantizar la operatividad del
proyecto (Ej: luz, agua, arriendos, repa-
raciones, etc.)

De operación variables Corresponden a los gastos para adquirir


regularmente materia prima, pago de
salarios, etc.

Considerando que los proyectos que ejecuta la entidad municipal son de carácter so-
cial, se requiere realizar una estimación de los beneficios que obtendremos después
de realizada la inversión. En otras palabras, debemos estimar los beneficios futuros que
lograremos una vez puesto en marcha el proyecto.

En este caso la evaluación requerida consiste en determinar la rentabilidad del


proyecto en función de los objetivos de desarrollo que se ha trazado la comuna.

Así por ejemplo si dentro de los objetivos de desarrollo planteado por el municipio se
ha establecido:

• Crear fuentes de trabajo


• Proteger el medio ambiente
• Capacitar para el mundo del trabajo a la juventud, etc;

la evaluación económica debe considerar algunos criterios para discriminar la alter-


nativa más conveniente. Descontando que todo proyecto de inversión tiene que
cumplir con los criterios de evaluación financiera, técnica y organizativa.

El proyecto debe ser:

• Rentable y viable, desde el punto de vista financiero


• Factible, técnica y organizativamente

Entre dos o más proyectos que compiten por los recursos disponibles, se optará por
aquel que cumpla mejor y más integralmente con los objetivos de desarrollo que se
han trazado.

73
Ejemplo

Objetivos Crear fuentes Proteger el Capacitación


de trabajo medioambiente laboral

Proyecto
A x – –
B x x –

De acuerdo a los criterios desprendidos de los objetivos de desarrollo, el proyecto


“B” aparece más favorecido que el proyecto “A”, por tanto resulta más rentable desde
el punto de vista de los objetivos que queremos alcanzar.

Definir y seleccionar los más adecuados, implica someter los proyectos a alguna
prueba o cotejarlos con criterios que permitan establecer y fundamentar la opción.

Interrogantes que contribuyen a una mejor selección de proyectos:

¿Cuál es la importancia del proyecto para la estrategia de desarrollo?


¿Es urgente el proyecto?
¿En qué medida aporta a la solución de otros problemas?
¿Están disponibles los recursos necesarios para ejecutarlo?
¿Las actividades revisten una alta complejidad?

Aunque el capítulo 5 aborda con mayor profundidad el tema de la evaluación


económica de los proyectos sociales, es conveniente tener presente que la viabilidad
económica del proyecto estará intimamente relacionada con el manejo y coherencia
que se tenga con la ejecución presupuestaria municipal.

A continuación se presenta un método que intenta sintetizar y optimizar la formu-


Un método
lación de programas y proyectos priorizados, siguiendo el principio de la cooperación
para la generación
entre el municipio y la comunidad. Dado que se estima conveniente la integración de
de proyectos
actores sociales locales en el manejo de los recursos públicos, el método considera la
participativos
práctica de una participación activa comunitaria, en los términos definidos en el capí-
tulo precedente. Este sistema es una medida que favorece la descentralización en los
espacios comunales.

Las transformaciones que pretende este método se pueden expresar en los siguientes
objetivos:

• Crear un sistema que facilite la participación ciudadana activa en la estrategia de


desarrollo comunal.

• Focalizar la asignación de los recursos hacia aquellos sectores más necesitados,


ponderando la capacidad de aporte de la comunidad a la realización de las
inversiones.

74
• Distribuir las inversiones de acuerdo a prioridades compartidas entre el municipio
y la comunidad, a través de planificación participativa, que resulta del autodiag-
nóstico de la comunidad y los estudios técnicos.

• Disponer de un banco de proyectos y datos acerca de la realidad comunal, de


actualización permanente.

• Propiciar una asociación de recursos del sector público y privado para el


desarrollo comunal.

Para cumplir con los objetivos señalados es necesario resolver el tema de la genera-
ción de propuestas dentro de una metodología útil para la planificación de las inver-
siones comunales.

Para ello es deseable impulsar un programa de capacitación y educación permanente


dirigido a las organizaciones comunitarias donde se trabaje los siguientes contenidos:

• Difusión de los objetivos de desarrollo comunal.


• Técnicas en diagnóstico y autodiagnóstico participativo.
• Formulación de ideas, perfiles y pre-proyectos de desarrollo social y urbano.
• Determinación de prioridades, según impacto, cobertura, etc.

Posteriormente se requiere habilitar un sistema que canalice las propuestas al interior


de la institucionalidad municipal, para esto es posible constituir un banco de
proyectos de origen vecinal para el desarrollo comunal. Esto significa considerar lo
siguiente:

• Elaborar una ficha, pauta u otro instrumento uniforme, para ser ingresado al
banco de proyectos (ver Anexo N°4).

• Establecer requisitos de participación, tales como:


- Calidad jurídica de la organización.
- Desarrollo de autodiagnóstico.
- Incorporación de recursos propios (o no municipales) a la ejecución del
proyecto.

• Diseñar un itinerario de ingresos periódicos de propuestas al banco de proyectos.

Es conveniente que exista coordinación entre los períodos de capacitación y de ingre-


so de proyectos al municipio, con los períodos de discusión y resolución en el Conce-
jo municipal de las inversiones. Luego es posible calendarizar:

Actividad Período de ejecución

Capacitación y educación marzo


Elaboración de proyectos abril
Selección/aprobación mayo
Implementación julio – diciembre

75
• Revisión técnica y selección.

Los proyectos presentados serán evaluados por la municipalidad según criterios


predefinidos, siendo remitidos aquellos aprobados al Concejo para su decisión.

• Resolución y asignación de prioridades según determinación del Concejo, en el


marco del Plan de Desarrollo.

Finalmente, la asignación de prioridades a los proyectos presentados por la comuni-


dad se ajustan a la distribución de los indicadores disponibles para la realidad
comunal.

Organización y operación del método

Areas de acción
Desarrollo urbano

El propósito de esta área es la integración de la comunidad en la superación de las


principales debilidades existentes y reconocidas que afectan la calidad material de vi-
da. Es deseable considerar aportes de recursos de origen privado, como también la
aplicación de instrumentos que ponderen los sectores de inversión según los estados
de déficit existente.

En este ámbito se consideran los siguientes sectores:

• Pavimentación (aceras y calzadas)


• Infraestructura de servicios básicos
• Areas verdes
• Instalaciones deportivas
• Sedes comunitarias

Desarrollo social

La finalidad es respaldar y complementar los proyectos y programas de ejecución


municipal contenidos en el plan de desarrollo social. En materia social los proyectos
deberán tender a focalizarse en aquellas áreas problemáticas priorizadas según el
diagnóstico social vigente a nivel municipal. Esto implica distribuir en forma extensi-
va y permanente la información adecuada entre las organizaciones y comunidad en
general.

Para ejemplificar en este campo se podrá diseñar propuestas en los siguientes sectores
sociales:
• Capacitación a organizaciones
• Capacitación laboral
• Cultura, arte, literatura
• Seguridad vecinal
• Deporte y recreación
• Microempresas
• Información educación
• Medio ambiente, ecología

76
Para una mejor aplicación de este método, ver la ficha de Autodiagnóstico Sectorial,
y su respectivo instructivo, en el Anexo N° 3.

77