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La Deuda Publica en España

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Dirigido por: Mario V. González Fuentes
Investigadora: Dante Suárez Mejía

I Los ciclos económicos y la interminable búsqueda de soluciones perfectas
II La deuda pública como mecanismo estabilizador
III Situación de la deuda en las principales economías del mundo: orígenes y repercusiones
IV La deuda pública en España:
Una radiografía por niveles de Administración y carga por habitante
V Conclusiones
VI Bibliografía
Dirigido por: Mario V. González Fuentes
Investigadora: Dante Suárez Mejía

I Los ciclos económicos y la interminable búsqueda de soluciones perfectas
II La deuda pública como mecanismo estabilizador
III Situación de la deuda en las principales economías del mundo: orígenes y repercusiones
IV La deuda pública en España:
Una radiografía por niveles de Administración y carga por habitante
V Conclusiones
VI Bibliografía

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Línea Perspectivas La deuda pública en España

Una mirada al caso español, según los niveles de Administración
Dirigido por: Mario V. González Fuentes Director del Strategic Research Center de EAE Business School Profesor de MBA de EAE Business School Investigadora: Dante Suárez Mejía Profesor de EAE Business School Profesor Asociado de Trinity University

Documento 04/2010 ISSN: 1989-9580

La deuda pública en España

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La deuda pública en España
I. Los ciclos económicos y la interminable búsqueda de soluciones perfectas

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II. La deuda pública como mecanismo estabilizador: Una breve revisión III. Situación de la deuda en las principales economías del mundo: origenes y repercusiones

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IV. La deuda pública en España: Una radiografía por niveles de Administración y la carga por habitante V. Conclusiones VI. Bibliografía

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I. LOS CICLOS ECONÓMICOS Y LA INTERMINABLE BÚSQUEDA DE SOLUCIONES PERFECTAS
Basta echar una ojeada a los principales medios de comunicación especializados en información económica y financiera para darse cuenta que el principal tema de actualidad es el riesgo y la sostenibilidad de la deuda pública de las principales economías del mundo y especialmente de las de la zona euro. Es, sin duda, un tema de actualidad candente a partir del cual se ha generado un intenso debate entre analistas y estudiosos de la economía que aborda y plantea cuestiones tan arraigadas como la coordinación de políticas monetaria y fiscal, las repercusiones fiscales para los años venideros, la sostenibilidad de las finanzas públicas y la estabilidad del euro como moneda única. El objetivo de este informe es desarrollar una aproximación al problema a través de una descripción que permita comprender los mecanismos para combatir los vaivenes de la actividad económica y los peligros implícitos que acarrea el sobreendeudamiento público, haciendo un análisis a nivel histórico e internacional con especial énfasis en la caracterización del caso español y sus niveles de Administración pública. En primer lugar, para poder entender el problema actual y poder extraer conclusiones, es necesario entender sus orígenes. La macroeconomía como ciencia tuvo durante todo el siglo XX un problema básico por resolver: ¿Por qué surgen los ciclos económicos y cómo se pueden eliminar? La respuesta a la primera pregunta sigue siendo un misterio y la respuesta a la segunda no deja de crear polémica, un siglo más tarde. Los ciclos económicos representan los vaivenes de las economías capitalistas modernas: aunque en general gozan de amplios períodos de crecimiento económico, no pueden evitar entrar recurrentemente en períodos de recesión. Los orígenes de una recesión pueden ser fácilmente determinados, bien sea porque la región en cuestión perdió productividad o competitividad, entró en una guerra devastadora, o porque se vio afectada por una sequía o por otra catástrofe natural. Un poco más difícil resulta establecer por qué una economía moderna y diversificada como la de Estados Unidos entra en recesión aproximadamente cada doce años, y menos obvio le resulta a los círculos académicos explicar por qué la economía global está condenada a ser afectada por una crisis mundial tras otra. De forma muy general y sin la intención de simplificar el estado del arte del debate económico, los economistas han tendido a separarse en dos grandes grupos ideológicos, dependiendo de su entendimiento acerca de la mejor manera para lidiar con el inevitable fenómeno del ciclo económico. La gran divergencia entre los paradigmas conocidos como la Economía Clásica y la Economía Keynesiana radica en la manera en que ambas corrientes académicas proponen minimizar los efectos indeseables del vaivén que representa el ciclo interminable de expansión-recesión. Los economistas clásicos, por lo general, entienden la economía como un animal indomable: en constante cambio y con procesos naturales de «destrucción creativa».

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Según esta manera de ver el mundo, los países crecen y se estancan debido a variables exógenas, es decir, a estímulos externos que no pueden ser controlados, como el surgimiento de nuevas tecnologías o el descubrimiento de recursos naturales que vienen y van. El entendimiento de que esta corriente hace de los procesos económicos esta por lo general basado en las ideas del gran padre de la economía moderna, Adam Smith, quien en su influyente libro, La Riqueza de las Naciones, describe a una economía compuesta por agentes egoístas que, sin tener la intención de lograr el bien común, logran llevar a la economía hasta un punto de producción máxima, como si fueran guiados en sus propósitos individuales por una «mano invisible» colectiva que encuentra la mejor manera de organizar a los factores de producción. Dicho paradigma de liberalismo económico es comúnmente recogido en la frase célebre de los pensadores liberales franceses del siglo XVIII: laissez faire, laissez passer. En otras palabras, dejad que los agentes económicos responsables hagan lo que consideren más conveniente y permitid que el mercado encuentre las maneras más eficientes de organizar a la economía. Para dichos pensadores, la intervención gubernamental debería ser mantenida al mínimo, pues ésta genera ineficiencias y puede incluso exacerbar la magnitud y frecuencia del ciclo económico. Por otro lado, el pensamiento clásico gozaba de amplia aceptación hasta que llegó el trágico lunes negro de 1929, que hizo caer a la Bolsa de Nueva York en más del 20% en un solo día. Al trágico octubre de aquel año le siguió el peor período de estancamiento económico global: la única recesión tan atroz como para ganarse la temida denominación de depresión: La Gran Depresión de los años treinta. Durante esta década se podían ver largas filas de potenciales trabajadores en los alrededores de las fábricas, rogando por un puesto de trabajo para un único día. El paradigma reinante clásico de la economía no tenía una explicación clara para dicho fenómeno de paro generalizado y persistente. Según el entendimiento de las variables económicas por aquellos tiempos, el paro existía porque los salarios eran demasiado altos: «si hay tanta gente haciendo cola fuera de las fábricas, págales menos y verás cómo las filas dejan de ser tan largas». En otras palabras, el desempleo es simplemente un desequilibrio de mercado que la «mano invisible» corregirá bajando los salarios. Los años pasaban, y ni los salarios ni el paro amainaban. Entra en escena John Maynard Keynes y su influyente libro Teoría General del Empleo, el Interés y el Dinero. La teoría que vino a ser conocida como Keynesiana está basada en una visión de desequilibrio económico que al menos, en potencia, puede ser permanente. La historia simplificada de este fenómeno dice que durante una recesión lo que sucede es que de pronto los consumidores dejan de consumir, ya sea porque no tienen el dinero para hacerlo o porque consideran más sabio ahorrar en tiempos inciertos, lo que hace por ende que las fabricas dejen de producir (pues no hay consumo) y por tanto de contratar. Al haber menos empleo, hay aún menos consumo, y se crea así el círculo vicioso que conocemos como una recesión. Esta historia es la base del intervencionismo económico por el que se le conoce a la teoría Keynesiana. Según esta corriente académica, la única manera de salir de tal

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trampa –ya que el sector privado es incapaz de hacer algo dada su situación deprimida- es con una sacudida externa que sólo puede ser llevada a cabo por el Estado. Si la demanda agregada, es decir, la demanda de todos los agentes en la economía, no sube de manera natural, es el Estado quien debe impulsarla. ¿Y cómo puede el Estado aumentar la demanda agregada? Gastando o inyectándole liquidez al sistema. No importa el tipo de gasto, a la recesión se le debe combatir con un impulso externo de demanda pública. La historia del desarrollo de la teoría económica sigue entonces el proceso político e histórico de Estados Unidos, pasando de un capitalismo victoriano a uno en donde los agentes económicos privados tienen libertad para actuar, pero que establece una red mínima de calidad de vida para todos los ciudadanos. Se introdujeron así programas que hoy en día consideramos básicos e inalienables, tales como la educación pública gratuita, la protección a los consumidores, el fondo de pensiones y el acceso a un sistema de salud gratuita (o al menos subvencionada). Dicha expansión de los poderes y las expectativas del Estado lograron su cometido y el mundo por fin salió de la gran crisis, no sin antes pasar por la devastadora segunda guerra mundial. Al finalizar el conflicto bélico, las grandes economías del mundo habían sido transformadas de puramente capitalistas a mixtas aunque se encontraban con grandes déficits acumulados por los nuevos programas de seguridad social y años de guerra. Los déficits y las deudas acumuladas de aquel entonces, aunque mayores que las de hoy en día, no representaron mayor problema, pues la paz mundial trajo consigo un prolongado período de expansión económica.
FIGURA 1

La curva de Phillips: Un equilibrio entre dos males
Tasa de paro

Estanflación

Inflación
Fuente: Elaboración propia

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En los abundantes años de la postguerra, el asunto del papel del Estado en la economía parecía resuelto. El fenómeno del ciclo económico pasó a ser reducido a una simplificada historia que puede ser contada en una sola gráfica: la curva de Phillips (Figura 1). Según esta historia, las economías tienen que encontrar una posición cómoda lidiando con dos males principales y excluyentes: la inflación y el desempleo. La teoría Keynesiana le había proporcionado herramientas al Estado para lidiar con el desempleo: sólo haría falta aumentar el gasto público o aumentar la cantidad de dinero en circulación para bajar la tasa del paro. El problema de dicho intervencionismo es que crea inflación, ya sea por la mayor cantidad de dinero circulante o por el efecto de crowding out, en donde el gasto de gobierno sustituye un gasto que de otra manera hubiera sido realizado por el sector privado. De esta forma, como si estuvieran al mando de una máquina predecible, gobiernos y bancos centrales tenían simplemente que ajustar la perilla de control, dependiendo de la situación, hasta encontrar su punto preferido de empleo y control de precios. Es así como el consenso de la academia económica paso del Laissez faire al intervencionismo estatal controlado. Sin embargo, a finales de la década de los setenta, y tras varios abusos del poder intervencionista, el péndulo académico y político volvió a cambiar de bando, en particular después de la crisis del petróleo generada por la creación de la Organización de Países Productores de Petróleo (OPEP), y las subsecuentes sacudidas económicas generadas por la dramática subida de los precios del petróleo. De repente, varias economías avanzadas se encontraban en la esquina superior derecha de la curva de Phillips, en donde ambos males, inflación y desempleo, afectaban a sus economías. La crisis del petróleo trajo consigo altas tasas de paro conjugadas con altos índices de inflación. A este fenómeno se le bautizó como estanflación. Volvieron los gobiernos que abogaban por un papel mucho más limitado del Estado1. Fue así como los círculos académicos llegaron al consenso de lo que conocemos actualmente como Economía Neoclásica, una especie de reconciliación entre la teoría keynesiana y la clásica aunque con mayor tendencia a las ideas centrales de esta última. Aún así, el consenso no es total ya que se sigue debatiendo sobre el correcto papel que el Estado debe jugar en el funcionamiento de la economía. Salvo un grupo reducido de economistas radicales que prácticamente abogan por la desaparición del Estado, la gran mayoría de los economistas están hoy en día de acuerdo en que el Estado debe intervenir para sacar a la economía de una crisis, en particular para sacarla de un bache tan severo como en el que hemos caído en los últimos dos años. De ahí que la mayoría de analistas económicos coincida en pensar que la crisis actual hubiese sido mucho mayor de no ser por los estímulos financieros y fiscales que han sido implementados alrededor del mundo.

1 Un ejemplo de este cambio de visión política puede encontrarse en las frecuentemente citadas palabras de Ronald Reagan, uno de los expresidentes norteamericanos más populares hasta hoy en día: «El gobierno no es la solución, el gobierno es el problema».

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No obstante el consenso general, podríamos aún dividir a los economistas según su posición acerca de cómo debe actuar un gobierno responsable ante una crisis económica. La gran diferencia de opiniones se centra en el uso apropiado de las dos herramientas principales de fomento económico con las que el Estado moderno cuenta: política monetaria y política fiscal. La política monetaria se refiere al uso del dinero y los tipos de interés para influir en la actividad económica mientras que la política fiscal se refiere al poder del Estado para subir y bajar los impuestos o el gasto público. La política fiscal se basa en el control de los impuestos así como del gasto público. Normalmente, los rígidos ambientes políticos que encontramos en las modernas democracias del mundo hacen prohibitivo el uso de la tasa impositiva como variable económica de ajuste de corto plazo, pues el proceso legislativo que conlleva es normalmente arduo y lento. Por tanto, el control preferido de la política fiscal es el gasto público, que a su vez se divide en gasto discrecional y estabilizadores automáticos. Este último rubro, los estabilizadores automáticos, ha pasado a ser uno de los controles del ciclo económico más socorridos, pues son de naturaleza propiamente anticíclica. Entre éstos podemos encontrar el seguro de desempleo, que automáticamente aumenta en tiempos de recesión sólo para retroceder en tiempos de expansión, cuando el gasto gubernamental ya no es necesario. Hoy en día, la receta de consenso para salir de una recesión apunta hacia la reducción de las tipos de interés (ya que fomentan la inversión privada y el consumo de bienes duraderos) y el incremento del gasto público (para aumentar la demanda agregada y rellenar así el hueco de consumo privado con mayores gastos gubernamentales). Así pues, la gran mayoría de los economistas abogan por un uso moderado de ambas herramientas para suavizar los efectos de los ciclos económicos

II. LA DEUDA PÚBLICA COMO MECANISMO ESTABILIZADOR: UNA BREVE REVISIÓN
Como decía aquel, cualquier medicina en exceso se vuelve veneno. ¿Cuáles son los males de abusar de las políticas fiscales y monetarias como estímulo económico? El principal efecto secundario de abusar de la política monetaria expansionista es de sobra conocido: la inflación. Por su parte, el lado negativo de abusar de la política fiscal para fomentar el crecimiento económico es la deuda pública y sus demonios asociados: mayores tasas de interés en el futuro, el incremento del riesgo-país y la revisión a la baja en su rating, la inflación en el futuro y la correspondiente devaluación de la moneda. ¿Existe algún indicio acerca del abuso de dichas herramientas en el pasado? Desgraciadamente tenemos evidencia contundente. Más de uno se habrá preguntado alguna vez por qué los precios siempre suben. Como podemos apreciar en la Figura 2 que muestra el nivel de precios de los últimos 135 años en España, esto no siempre ha sido así. Hasta mediados del siglo XX el

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nivel de precios se había mantenido estable, incluso teniendo períodos prolongados de deflación, que es una situación en la que el nivel de precios disminuye. ¿Qué ha cambiado? Las causas del cambio son claras: Pasamos de basar el valor de nuestras monedas en términos del oro a tener dinero fiduciario. Monedas como el dólar americano estaban respaldadas por una tasa de conversión fija en oro, de tal manera que si uno llevaba un dólar al banco central, éste se comprometía a cambiárselo por una cantidad preestablecida de oro puro. Hoy en día, ¿qué nos dan si llevamos un euro al banco central europeo? Cien céntimos. En otras palabras, el dinero no está respaldado por nada más que por nuestra confianza en el banco central, en que éste no se volverá loco imprimiendo billetes, y que por tanto siempre recibiremos una cantidad de bienes y servicios apropiada a cambio de nuestro dinero.
FIGURA 2

Evolución del Índice de Precio de Consumo en España (1874-2009, Base: 1914)

Índice de Precios al Consumidor (Base=1914)

60.000

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40.000

30.000

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Fuente: Elaboración propia a partir de datos procedentes de Bustelo (1994) e Instituto Nacional de Estadística (INE).

Hace un siglo, los bancos centrales no podían expandir su base monetaria sin contar con más oro, y como este último siempre ha sido escaso a nivel mundial, no había razón para que subieran los precios. Al cambiar nuestro sistema monetario por uno en que el dinero es fiduciario, los gobiernos han sido constantemente seducidos por

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la capacidad de crear dinero y su correspondiente efecto de expansión económica. Una forma de crear dinero, y que será explicada con mayor detalle a continuación, es la emisión de deuda pública. Las consecuencias de dicha seducción son claras: mayor inflación y mayor deuda. Podemos pensar, sin embargo, que el hecho de que todas las economías del mundo hayan seguido este patrón sugiere que los efectos secundarios negativos no son lo suficientemente perversos como para superar los beneficios del crecimiento económico. Parece un consenso explícito el pensar que una economía sana conlleva a experimentar una inflación positiva, mínima pero constante. Por otra parte, y en particular en un esquema de constante alza en los precios, los gobiernos raramente se ven en la necesidad de pagar sus deudas, pues al llegar la hora del pago, simplemente proceden a refinanciar la deuda. En otras palabras, es como si comprásemos cosas con una tarjeta de crédito y, llegada la hora de pagar, simplemente utilizásemos otra tarjeta de crédito para pagar la primera tarjeta, y así sucesivamente, ad infinitum. Además, una economía en constante crecimiento siempre tendrá la facilidad de pagar deudas que fueron contraídas cuando ésta era más pequeña (y más pobre). Naturalmente, esto sólo funciona siempre que la economía crezca, y siempre que exista alguien que esté dispuesto a refinanciar nuestra deuda. No es ningún secreto que las duras condiciones económicas han propiciado la puesta en marcha de una gran variedad de políticas públicas para paliar la situación e impedir que las condiciones sociales de sus habitantes se vean gravemente afectadas. Ejemplos de estas medidas incluyen programas de empleo público a través de la puesta en marcha de proyectos de infraestructura pública, subvenciones a la creación de empresas y créditos blandos a emprendedores, extensión de los subsidios y ayudas al desempleo, entre otras. Estas iniciativas han traído como consecuencia un aumento significativo en el gasto público a muy corto plazo y, como resultado, un crecimiento de la deuda emitida por el Estado. Esto ha provocado, por un lado, una creciente preocupación en los mercados por la sostenibilidad de estas deudas y, considerando la frágil situación económica por la que atraviesan algunas economías europeas como las de Grecia, Portugal y España, una situación de incertidumbre sobre sus perspectivas económicas a futuro. Como cualquier entidad con un presupuesto de ingresos y gastos, un Estado se enfrenta todos los años la tarea de planificar el nivel de los mismos para conocer si tendrá margen suficiente con el fin de afrontar todas sus necesidades y estimar si incurrirá en un ahorro neto o, por el contrario, necesitará de financiación para esos gastos extras. Tal y como cualquier familia financiaría sus excesos de gasto puntuales con el uso de una tarjeta de crédito o una empresa recurriría al préstamo bancario, un Estado tiene la opción de recurrir a los mercados financieros nacionales e internacionales para «pedir prestado». En general, los ingresos del Estado proceden de la recaudación de impuestos entre sus agentes económicos así como de otras actividades generadoras de ingreso. Esos ingresos sirven para hacer frente a una serie de gastos entre los que destacan la nó-

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mina de empleados y servidores públicos y la construcción de infraestructura pública. Cuando los ingresos son superiores a los gastos, el Estado logra tener un ahorro en sus finanzas y se dice que incurre en un superávit. Si por el contrario, termina teniendo mayores gastos que ingresos, incurre en un déficit. Como es materialmente imposible gastar más de lo que se ingresa, lo que procede en estos casos es financiar ese déficit o falta de ingresos. La forma de obtener financiación para el caso de los países se hace a través de la emisión de deuda pública en los mercados de capitales, es decir, la emisión de bonos o letras del tesoro, según sea el caso y el plazo de devolución2. Así una emisión de bonos o letras lleva implícita la promesa de pagar al portador de dicho instrumento el valor nominal (principal) más un valor proporcional en concepto de intereses por el préstamo concedido. Este último factor es lo que se conoce como rendimiento del bono, certificado o letra, o simplemente, el rendimiento de la deuda. Merece la pena destacar que esta opción también se encuentra disponible para todas las empresas privadas, aunque regularmente el perfil de aquellas empresas que acuden a esta opción de financiación tiende a ser de un nivel medio-alto y el procedimiento para colocar dicha emisión difiere del que se establece para el Estado. Todos los países emiten deuda según sus necesidades y la colocan en los mercados de capitales nacionales e internacionales. En otras palabras, no sólo sus ciudadanos e instituciones pueden prestar dinero al Estado a través de la obtención de estos bonos o letras sino también la comunidad internacional. De esta forma, es posible encontrar gobiernos extranjeros o fondos de inversión de diversos países que mantienen, como activos de cartera, deuda de varios Estados a nivel global. Por lo regular, la figura del banco central en cada uno de los países actúa como agente colocador de la deuda pública. Cada vez que el Estado decide llevar al mercado una emisión de deuda, acude a su banco central, que suele tener independencia del gobierno, para que reúna a los agentes interesados en la compra y distribución de esta deuda con el objeto de realizar una subasta en la que se determinará el rendimiento de los bonos o letras de dicha emisión3. Los agentes que acuden a esta subasta, por lo general, son instituciones bancarias o inversionistas institucionales (fondos de inversión o sociedades gestoras de inversiones). En esta subasta lo que se pretende es colocar el total de deuda que necesita el Estado y determinar el rendimiento que tendrá que pagar por la misma. Así, el rendimiento que fijen los agentes involucrados en la subasta debe reflejar las condiciones en el mercado: liquidez del Estado, coste de oportunidad de otros instrumentos de inversión, oferta de dinero, entre otros factores. Un mayor rendimiento podría estar reflejando poca liquidez del Estado o desconfianza en las finanzas públicas, así como condiciones adversas en los mercados financieros, etc. Aquí cobra especial importan2 Las emisiones a corto plazo se conocen con el nombre de Letras y las de largo plazo, Bonos. 3 Esto consitutuye una diferencia fundamental en términos de la colocación de deuda privada: las empresas no cuentan con el banco central como agente colocador sino que acuden directamente a un banco de inversiones con experiencia en estos procedimientos.

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cia el papel que juegan las agencias de crédito, como Standard & Poor’s4, Moody’s5 o Fitch6, que asignan calificaciones o ratings a las emisiones de deuda pública tras analizar el perfil crediticio de los diferentes Estados. También otorgan ratings a las emisiones de deuda privada, es decir, de las empresas. No obstante, en términos de perfiles crediticios, por lo general, los Estados suelen tener mejores ratings que las colocaciones de deuda privada ya que se entiende que, a diferencia de éstas, los gobiernos tienen capacidad recaudatoria coercitiva7 y por ello podrían elevar los impuestos si su situación financiera así lo requiriera. Aún así, las agencias de crédito se encargan de evaluar de forma continua estas variables por si mereciera la pena revisar la calificación de una emisión. En este proceso entran en juego numerosas características y categorías como los pronósticos sobre el rumbo de la economía en cuestión, el riesgo-país8, el tipo de organización económica del país, la importancia relativa de la deuda pública contraída hasta el momento y la estabilidad en el tipo de cambio de su moneda, entre otras.

4 http://www.standardandpoors.com 5 http://www.moodys.es 6 http://www.fitchratings.es 7 Gisbert Mir, Alejandro (2009) 8 El riesgo-país es un concepto que se refiere a la probabilidad de que ocurran cambios en el clima de negocios de un país que puedan afectar adversamente la rentabilidad de las inversiones y/o negocios.

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III. SITUACIÓN DE LOS NIVELES DE DEUDA EN LAS PRINCIPALES ECONOMÍAS DEL MUNDO: ORÍGENES Y REPERCUSIONES
El problema del reciente aumento en la deuda pública se extiende a todas las regiones del mundo. Mientras que en el pasado encontrábamos más que nada a países en vías de desarrollo encabezando el ranking de las economías más endeudadas del mundo, hoy en día son las economías avanzadas las que sobresalen por su alto endeudamiento per cápita. La Tabla 1 hace un recuento de la evolución de la deuda per cápita en los últimos años, enfocándose en los países de la zona euro, pero poniendo como referencia a otras de las mayores economías del mundo, como son la de los Estados Unidos, Japón, el Reino Unido y Canadá.
TABLA 1

Deuda pública como porcentaje del PIB (Zona Euro y principales economías del mundo, 2009)
2007 Luxemburgo Eslovaquia Eslovenia Finlandia Chipre España Holanda Irlanda Malta Austria Alemania Francia Portugal Bélgica Grecia Italia Zona Euro Canadá Estados Unidos Japón Reino Unido 6,6% 29,3% 23,3% 35,2% 58,3% 36,1% 45,5% 25,1% 62,0% 59,5% 65,0% 63,8% 63,6% 84,2% 95,6% 103,5% 66,0% 64,2% 61,9% 187,7% 44,1% 2008 13,5% 27,7% 22,5% 34,1% 48,4% 39,7% 58,2% 44,1% 63,8% 62,6% 65,9% 67,4% 66,3% 89,8% 99,2% 105,8% 69,3% 62,7% 70,4% 196,6% 52,0% 2009 15,0% 34,6% 35,1% 41,3% 53,2% 54,3% 59,8% 65,8% 68,5% 69,1% 73,1% 76,1% 77,4% 97,2% 112,6% 114,6% 78,2% 78,2% 84,8% 218,0% 68,7% 2010* 16,4% 39,2% 42,8% 47,4% 58,6% 66,3% 65,6% 82,9% 70,9% 73,9% 76,7% 82,5% 84,6% 101,2% 124,9% 116,7% 84,0% 79,3% 93,6% 227,0% 81,7% 2011* 17,7% 42,7% 48,2% 52,7% 63,4% 74,0% 69,7% 96,2% 72,5% 77,0% 79,7% 87,6% 91,1% 104,0% 135,4% 117,8% 88,2% 77,3% 97,7% 231,9% 89,3%

Fuente: Comisión Europea y del World Economic Outlook del Fondo Monetario Internacional. *Pronósticos.

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De acuerdo al orden presentado en este recuadro, España se encuentra en la mitad del ranking de la zona euro, muy por debajo de los niveles de los Estados Unidos y a años luz de los estratosféricos niveles japoneses. Incluso los niveles proyectados para este año y el que viene, los cuales incluyen las más recientes proyecciones económicas y los planes de austeridad en el gasto público, dibujan a España en 2011 con un índice de endeudamiento menor al de Alemania. Aún los peores casos de la Unión Europea, Grecia e Italia, no parecen situaciones tan precarias como la de Japón. ¿Por qué entonces los mercados financieros parecen tan preocupados por la deuda de las economías mediterráneas y no por las de los Estados Unidos o la de Japón? La respuesta es clara: los mercados confían en la recuperación económica de estos gigantes económicos y en su creciente capacidad para pagar su deuda, mientras que casos como el de Grecia, Portugal y España continúan causando incertidumbre, tanto por la lentitud de su recuperación económica como por su aparente incapacidad para contener su gasto gubernamental. No olvidemos la alta tasa de paro en España, lo cual evidentemente presiona las expectativas de mayor gasto público y aumenta los riesgos de un mayor endeudamiento. Para entender la manera en la que se llegó a los niveles de deuda actuales, merece la pena analizar los orígenes de la crisis financiera, pues éstos nos proporcionan una interesante y reveladora analogía. Como parte del proceso de liberación económica de las últimas tres décadas, la regulación en los mercados financieros del mundo se había venido haciendo cada vez más y más laxa. En el mercado hipotecario americano así como en muchos otros mercados del mundo, entre los que podemos destacar el caso de Irlanda y el de España, se había llegado a un punto en el que todos los incentivos se hallaban de cabeza. El resultado fue un mercado en el que cualquiera podía recibir un crédito, sin importar su capacidad para pagarlo. ¿Por qué prestarían los bancos a sabiendas de que el cliente podía terminar declarándose insolvente? Porque tenían la seguridad de que recobrarían la inversión con creces si llegaban a embargar el inmueble, ya que para entonces el inmueble embargado habría subido considerablemente de precio. Se creó de esta forma una de las burbujas especulativas más grandes de la historia, en donde los precios de los bienes inmobiliarios subían y subían, dejando atrás cualquier relación con la realidad de sus valores fundamentales. A este tipo de proceso se le conoce como un esquema Ponzi, y funciona siempre que los precios no dejen de aumentar. Sin embargo, todo lo que sube tiende a bajar, y fue así que la burbuja finalmente estalló. Conforme los precios de las casas comenzaron a disminuir, muchas familias se encontraron en una situación denominada como bajo el agua9 o de hipotecas sobrevaloradas, en donde el valor de la deuda contraída superaba al de la casa, aumentando con ello la probabilidad de declararse insolvente. Por su parte, las casas embargadas por los bancos representaban un aumento significativo en la oferta, lo que a su vez propició que los precios bajaran más, y con esta

9 Traducción literal de término underwater acuñado en Estados Unidos.

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retroalimentación se creó una estrepitosa caída de los precios en el mercado. A su vez, los bancos se encontraron de pronto con pasivos mayores a sus ahora devaluados activos, lo cual les obligó a reconocer pérdidas y a restringir el crédito. El resto de la historia ya la conocemos. Otro ejemplo de esquema Ponzi es el sistema de pensiones, el cual funciona siempre que siga habiendo una nutrida oferta de jóvenes trabajadores que financien la jubilación de los mayores. Al igual que en muchos otros países del mundo, la población española se ha ido haciendo cada vez más vieja y la tasa de natalidad es cada vez menor, a la vez que la expectativa de vida sigue su marcha hacia el centenar de años, lo que potencialmente hace de este particular esquema Ponzi un proceso insostenible. Hagamos nuevamente una analogía del problema de la deuda con la economía familiar. Digamos que contratamos una deuda para pagarnos los estudios universitarios. Muy probablemente se tratará de una deuda cuyo tamaño es imposible de pagar como estudiantes, pero que podría representar un gasto mínimo para el salario que recibiremos una vez que terminemos nuestros estudios y consigamos un empleo de nuestra cualificación. Siempre que vayamos ascendiendo y aumentando nuestros ingresos, será cada vez más fácil pagar esa deuda. Este fue el cálculo implícito que hicieron las economías como la griega. La historia, como sabemos, no fue color de rosa, sino más bien de color rojo sangre. Deudas y déficits que parecían estar bajo control se encontraban realmente muy susceptibles a explotar en la primera sacudida, pues la crisis económica trae consigo dos grandes problemáticas. Primero, la recesión activa a los estabilizadores automáticos, como el seguro de desempleo, lo cual aumenta el gasto público aun sin la intención de hacerlo. Segundo, y dado que los niveles de deuda siempre se miden como ratios con respecto al Producto Interior Bruto (PIB), cuando el denominador disminuye el ratio aumenta. Los casos anteriores representan una perfecta analogía de lo que les sucedió a las deudas de muchos países del mundo. Casos como el griego reflejan situaciones de endeudamiento que no representaban un problema serio, siempre que la economía siguiera creciendo. Las administraciones griegas de los últimos veinte años que crearon este problema seguramente no tenían la intención de tener a su país rogándole a Bruselas y al Fondo Monetario Internacional por un paquete de ayuda financiera. De igual forma, los directores de seguridad social de un país no tienen la intención de llevarle a la quiebra. Las acciones observadas y los fríos datos apuntan hacia decisiones que fueron tomadas bajo un esquema de eterno crecimiento, como si no hubiera existido un plan B para cuando las cosas no fueran tan bien. Por otra parte, el resto del mundo tiende a medir los efectos de la incertidumbre causada por la deuda pública en Europa a través de la valoración de su moneda común, el euro. En particular en fechas recientes, cada vez que la Unión Europea titubeaba en su posición acerca de cómo rescatar a Grecia de la bancarrota, el euro se depreciaba, llegando a uno de sus menores niveles en 3 años a principios del mes de abril, cuando el paquete de ayuda financiera se veía menos claro.

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El futuro del euro estuvo en duda desde antes de su concepción. Tanto el mundo académico como el inframundo de los especuladores preveían el momento en el cual una crisis amenazaría de manera asimétrica a ciertos países del bloque europeo. El ejemplo típico en los círculos académicos a finales de los noventa se refería a una recesión italiana en tiempos de auge para la economía alemana. ¿Cómo reaccionaría el Banco Central Europeo? ¿Bajando las tasas de interés o con una inyección de liquidez a la economía que le ayudase al pueblo italiano, pero a la vez creando inflación en una Alemania que no la desea? Además, dicha decisión de política monetaria tendría efectos secundarios en el tipo de cambio, en este caso depreciando al euro, cosa que nunca ha sido bien vista en Frankfurt.
FIGURA 3

Evolución del euro frente al dólar (dólares por euro): 1999-2010

Tipo de cambio (dólares por euro)

1,7 1,6 1,5 1,4 1,3 1,2 1,1 1 0,9 0,8 0,7

19 99

20 00

20 01

20 02

20 03

20 04

20 05

20 06

20

07

20 08

20

09

20

10

Fuente: Elaboración propia a partir de datos procedentes de Olsen & Associates.

Por su parte, las especulaciones de aquel entonces auguraban a una conservadora Alemania reacia a permitir que países con historiales de alta inflación tomaran control del euro. Por tanto, la pregunta era: ¿Cuánto tardaría en llegar la crisis que confrontase los intereses de una política monetaria expansionista italiana contra la prudencia anti-inflacionista alemana? ¿Y cuando suceda dicha crisis (que se consideraba inevitable), cómo reaccionará la UE? Debido a dichas dudas, el valor del euro originalmente se vio mermado, colocándose en los primeros años por debajo del uno a uno contra el dólar. Conforme avanzó la primera década del siglo XXI, y se percató el mundo

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financiero que la prudencia alemana estaba a cargo, el valor del euro se fue por las nubes. Las preocupaciones especulativas contra el euro no representaron predicciones perfectas. Grecia no es Italia, así que la confrontación esperada no ha sido entre dos titanes económicos (Grecia representa solamente el 2,6% de la eurozona en términos económicos). Además, por más imprudentes que hayan sido los pasados gobiernos griegos (los cuales, entre otras cosas, escondieron su deuda de los burócratas de Bruselas con dudosas transacciones de Wall Street), Grecia probablemente nunca se hubiera encontrado en tan grave situación si no hubiera sido por los efectos de una crisis tan severa y sistemática como la que estamos viviendo. El prototipo de crisis que se manejaba en los albores del euro concebía más bien a un país mediterráneo viviendo una crisis no sistemática. Por ende, podemos entender un cierto grado de empatía por el caso griego. La crisis actual ha impactado de forma contundente a todos, tanto a alemanes y suecos como a griegos y españoles. Las graves circunstancias resultantes de tan magna crisis hicieron que prácticamente todos los países sobrepasaran sus límites de endeudamiento y déficit gubernamental y por este motivo, el año pasado no se distinguió por ser un año de prudencia fiscal. No toda deuda pública representa un problema para los gobiernos que la contraen. Como ya hemos establecido anteriormente, una nación en continuo crecimiento puede darse el lujo de endeudarse, pagando la deuda cuando hacerlo signifique un mínimo esfuerzo para una economía más grande y fuerte. Finalmente, la deuda de un país sólo puede pagarse de forma sostenible con la generación de superávits gubernamentales. Por otra parte, la deuda contraída en la propia moneda puede minimizarse si el gobierno en cuestión se ve en la necesidad de refinanciar una deuda en tiempos de crisis. Hay que tomar en cuenta que la inflación es mala para acreedores y buena para deudores, pues siempre y cuando la deuda se haya contraído a un tipo de interés fijo, el valor real de la deuda disminuye proporcionalmente con la inflación. Cuando llega el momento de refinanciar una cantidad significativa de deuda pública, si los mercados financieros se niegan a hacerlo a tasas internacionales, el banco central puede simplemente subir el tipo de interés a pagar, hasta llegar a un punto tan alto que les permita encontrar clientes para sus poco atractivos bonos, y así al menos momentáneamente salir de una precaria situación de insolvencia. Es así que países que en el pasado se han enfrentado a problemas de inminente insolvencia, tales como México (1995), Tailandia (1997-1998) y Argentina (2001), se han visto en la necesidad de subir sus tipos de interés a niveles estratosféricos para salir de un aprieto. México, por ejemplo, aun y con la ayuda de préstamos por parte de los Estados Unidos y el Fondo Monetario Internacional (FMI), vio sus tasas de interés pasar de 18% a 36% en cuestión de una semana y de 14% a 75% en cinco meses. Incrementos en la tasa de interés de tal magnitud, particularmente en tiempos difíciles, traen consigo otros problemas en la economía, tales como una mayor insolvencia

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La deuda pública en España

hipotecaria, bajas en las compras de bienes duraderos (como coches y neveras), y una caída en las inversiones por parte del sector empresarial. Sin embargo, uno de los efectos más directos de la explosión en las tasas de interés es la correspondiente subida en la inflación y la depreciación de la moneda, lo cual le puede dar el respiro necesario a un gobierno al borde de la insolvencia. En resumen, un gobierno soberano tiene la capacidad de devaluar su moneda y por tanto su deuda. El caso de Grecia es en este sentido diferente, pues la deuda contraída es en una moneda que no pueden devaluar, el euro. A diferencia de los casos anteriormente descritos, Grecia no se puede dar el lujo de depreciar el euro, y en particular no puede permitirse aumentar sus tasas de interés a la hora de refinanciar la parte de su deuda que vence, pues esto le impondría un coste de la deuda aún mayor sin la ventaja de una deuda residual devaluada. En su proceso de endeudamiento, Grecia contó con la ayuda de pertenecer a la UE, que en más de una ocasión le proporcionó acceso a tasas de interés menores a las que hubiera podido acceder por sí sola. El lado oscuro de la moneda, que al parecer Grecia no pudo ver, es que la deuda que estaba contrayendo estaba denominada en una moneda sobre la que no tienen control.

IV. LA DEUDA PÚBLICA EN ESPAÑA: UNA RADIOGRAFÍA POR NIVELES DE ADMINISTRACIÓN Y LA CARGA POR HABITANTE
Tras analizar la situación de la deuda pública a nivel internacional y ver la situación relativa de España con otras economías de su misma región, toca el turno al análisis pormenorizado de la evolución y distribución de la deuda pública en los diferentes niveles administrativos de los que se compone la Administración pública. Este análisis permitirá identificar a los principales actores y contribuidores del nivel actual así como conocer la carga por habitante que esto supone. En España, la emisión de deuda pública se establece en los tres niveles de Administración: central, autonómica y Corporaciones Locales. La información referente a la deuda emitida desde 1990 hasta la actualidad la proporciona el Banco de España10 a través de su Boletín Estadístico. La Tabla 2 presenta anualmente para el periodo 1990-2009 la evolución de la deuda total y por niveles de Administración, según el Protocolo de Déficit Excesivo11 que se establece por la Comisión Europea. En total, la deuda del conjunto de todas las administraciones a finales de 2009 era casi de 560.000 millones de euros, de los cuales el 78% pertenecía al Estado (Administración central), el 15,4% a las Comunidades Autónomas y un poco más del 6% a los Corporaciones Locales.

10 http://www.bde.es 11 http://europa.eu/legislation_summaries/economic_and_monetary_affairs/introducing_euro_practical_ aspects/l25009_es.htm

La deuda pública en España

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TABLA 2

Deuda pública de las Administraciones públicas por niveles administrativos (1990-2009)
AACC AÑO 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 TOTAL (€) 136.774.640 152.671.600 174.047.248 225.627.344 248.967.088 283.076.352 319.599.776 333.199.264 345.952.736 361.556.160 373.506.176 377.805.728 383.169.984 381.590.848 388.700.736 391.082.656 389.507.328 380.660.032 432.232.672 559.649.600 € 117.329.408 127.903.272 144.912.672 190.499.552 208.390.576 235.774.576 266.922.848 278.088.800 288.843.808 302.544.960 312.576.256 312.393.920 313.780.064 308.400.512 311.398.944 307.621.568 302.975.008 291.442.368 331.962.912 438.795.296 % 85,8 83,8 83,3 84,4 83,7 83,3 83,5 83,5 83,5 83,7 83,7 82,7 81,9 80,8 80,1 78,7 77,8 76,6 76,8 78,4 CCAA € 5.838.828 9.090.578 13.180.724 17.460.300 21.852.040 26.828.620 30.782.272 34.295.152 36.100.044 37.564.912 39.474.216 43.706.288 46.459.576 48.994.860 51.994.368 56.849.016 57.961.484 59.826.128 68.552.960 86.259.952 % 4,3 6,0 7,6 7,7 8,8 9,5 9,6 10,3 10,4 10,4 10,6 11,6 12,1 12,8 13,4 14,5 14,9 15,7 15,9 15,4 CCLL € 12.855.136 13.725.058 14.126.172 15.865.064 16.908.024 17.941.328 18.901.576 18.293.724 19.168.564 19.656.156 19.792.730 20.169.700 21.521.638 22.913.942 24.153.048 25.534.636 27.570.356 29.391.556 31.716.806 34.594.360 % 9,4 9,0 8,1 7,0 6,8 6,3 5,9 5,5 5,5 5,4 5,3 5,3 5,6 6,0 6,2 6,5 7,1 7,7 7,3 6,2

Fuente: Elaboración propia a partir de información extraída del Boletín Estadístico del Banco de España. Unidades: Miles de € y porcentajes horizontales.

Sin embargo, estos niveles de deuda y distribución entre niveles administrativos no han sido siempre así. Como puede deducirse si se sigue el progreso de las cifras presentadas en la Tabla 2, la distribución de la deuda de las administraciones públicas entre los tres niveles de gobierno ha cambiado sustancialmente en los últimos veinte años, perdiendo terreno la Administración Central frente la Autonómica. En 1990, la deuda de las CCAA representaba el 4,3% de la deuda total de las Administraciones, siendo incluso menos importante que la de las Corporaciones Locales (9,4%). Actualmente, tanto el Estado como las Corporaciones Locales han perdido importancia dentro de la distribución de la deuda pública mientras que a nivel autonómico esta importancia se ha multiplicado algo más que por tres y representan en 2009 el 15,4%.

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La deuda pública en España

Asimismo, entre 1998 y 2007 la deuda emitida por el conjunto de las Administraciones Públicas (AAPP) oscilaba entre los 345.000 y los 380.000 millones de euros. Es en 2007 cuando la deuda total aumenta hasta alcanzar, en tan sólo dos años, la cifra de 559.649 millones de euros, creciendo entre 2007 y 2009 casi un 50% (47,02%) aumentando aproximadamente 179 mil millones de euros. Más específicamente, entre 2007 y 2008 la deuda de las AAPP registró un crecimiento de 13,5% y en el último año (2008-2009), casi un 30% (29,5%). No se registraba un incremento tan alto de la deuda pública desde 1993, cuando España emitió un 29,64% más deuda que en el año anterior.
FIGURA 4

Deuda pública de las Administraciones públicas por niveles administrativos (1990-2009)

Deuda Total y Administación Central

100.000.000 90.000.000 500.000.000 80.000.000 70.000.000 60.000.000 300.000.000 50.000.000 40.000.000 200.000.000 30.000.000 20.000.000 10.000.000 0
19 90 19 92 19 94 19 96 19 98 20 00 20 02 20 04 20 06 20 08

400.000.000

100.000.000

0

TOTAL

Administración Central

Comunidades Autónomas

Corporaciones Locales

Fuente: Elaboración propia a partir de información extraída del Boletín Estadístico del Banco de España.

Si se analiza más detalladamente el aumento registrado en la deuda pública de las AAPP entre 2007 y 2009 y se mide la contribución de los tres niveles de Administración a dicho incremento se deduce que más del 80% es responsabilidad de la Administración central mientras que casi el 15% se debe a la deuda emitida por las Comunidades Autónomas. Por su parte, las CCLL contribuyeron con algo menos del 3% de este aumento.

La deuda pública en España

Deuda Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales

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En relación al Producto Interior Bruto (PIB) español12, en 2007 la deuda total de las AAPP representaba aproximadamente el 39% de esta macromagnitud, ascendiendo a más del 53% a finales de 2009. A pesar del rápido crecimiento en su importancia relativa respecto al PIB, la deuda pública se encuentra en línea y por debajo del criterio establecido por el Pacto de Estabilidad y Crecimiento del 60%. Considerando que la población en España en 2009, según las cifras oficiales que proporciona el Padrón Municipal, es de 46.745.807 personas y tomando en cuenta el nivel de deuda pública de la AAPP a finales del año pasado, se puede deducir que la deuda pública total por habitante en 2009 es de 11.972€ o casi 12.000€, es decir, dos millones de las antiguas pesetas. Si en lugar de utilizar la población total nos concentráramos sólo en la población activa, es decir aquella en edad y disposición para trabajar, con el objeto de aproximar una estimación de la carga individual que tendrá que soportar la gente con mayor contribución a las arcas públicas, la deuda pública por persona activa ascendería a 24.293€. Analicemos ahora más de cerca la deuda de las administraciones a nivel autonómico. La Tabla 3 presenta para los años 2006 y 2009 la deuda emitida por cada comunidad autónoma, el crecimiento registrado durante este periodo y una estimación de lo que esta deuda representa por habitante.

12 Según cifras oficiales de la Contabilidad Nacional Trimestral de España al último trimestre de 2009

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La deuda pública en España

TABLA 3

Deuda pública autonómica
Deuda por hbte. 2009 (euros) 1.184 1.405 996 3.003 1.118 1.123 1.958 1.259 3.024 2.813 985 1.711 1.576 1.812 927 1.763 1.160 1.845 Deuda por activo 2009 (euros) 2.510 2.870 2.227 5.631 2.183 2.354 4.164 2.735 5.937 5.583 2.231 3.631 3.174 3.411 1.846 3.589 2.404 3.744

2006 (miles de euros) ANDALUCÍA ARAGÓN ASTURIAS BALEARES CANARIAS CANTABRIA CASTILLALA MANCHA CASTILLA Y LEÓN CATALUÑA COM. VALENCIANA EXTREMADURA GALICIA LA RIOJA MADRID MURCIA NAVARRA PAÍS VASCO TOTAL NACIONAL 7.314.260 1.163.442 729.273 1.635.320 1.562.616 398.387 1.542.987 1.797.699 14.043.073 10.936.197 784.232 3.535.385 183.985 10.072.750 685.719 647.113 929.047 57.961.484

2009 (miles de euros) 9.827.797 1.890.033 1.080.459 3.289.449 2.351.992 661.995 4.074.400 3.227.044 22.604.560 14.329.551 1.085.746 4.782.930 507.012 11.576.223 1.340.484 1.111.543 2.518.734 86.259.952

Crecimiento 2006-2009 34,4% 62,5% 48,2% 101,2% 50,5% 66,2% 164,1% 79,5% 61,0% 31,0% 38,4% 35,3% 175,6% 14,9% 95,5% 71,8% 171,1% 48,8%

Fuente: Elaboración propia a partir de información extraída del Boletín Estadístico del Banco de España.

La comunidad autónoma más endeudada en 2009 es Cataluña con una deuda pública de aproximadamente 22.604 millones de euros. En términos de su población

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total, esta cifra representa una carga de 3.024€ por habitante. Adicionalmente, y tomando en cuenta el total de deuda emitida a nivel autonómico, merece la pena resaltar que Cataluña concentra aproximadamente al 25% de la deuda del conjunto de las Comunidades Autónomas. Puesto de otra forma, uno de cada cuatro euros de deuda de las CCAA es responsabilidad de Cataluña. Su contribución al aumento de casi 28.300 millones de euros registrado en el total de deuda a nivel autonómico es algo mayor al 30%, lo que equivale a decir que tres de cada diez euros de aumento en la deuda pública autonómica entre 2006 y 2009 corresponde al incremento en Cataluña. En el segundo y tercer puesto de este ranking se colocan la Comunidad Valenciana (14.329 millones de €) y Madrid (11.576 millones de €), aunque con unas cifras absolutas de una magnitud significativamente inferiores a la de Cataluña. Sus correspondientes contribuciones al aumento registrado entre 2006 y 2009 son de 12,0% y 5,3%, respectivamente. Juntas estas tres comunidades aglutinan más de la mitad (56%) de la deuda total emitida por las administraciones a nivel autonómico en 2009.
FIGURA 5

Crecimiento deuda pública autonómica (2006-2009)
LA RIOJA PAÍS VASCO CASTILLA-LA MANCHA BALEARES MURCIA CATILLA Y LEÓN NAVARRA CANTABRIA ARAGÓN CATALUÑA CANARIAS TOTAL NACIONAL ASTURIAS EXTREMADURA GALICIA ANDALUCÍA COM. VALENCIA MADRID
0, 0% 20 ,0 40 % ,0 % 60 ,0 % 80 ,0 % 10 0, 0% 12 0, 0% 14 0, 0% 16 0, 0% 18 0, 0%

Fuente: Elaboración propia a partir de información extraída del Boletín Estadístico del Banco de España.

No obstante, y según el criterio que utilicemos, unas CCAA destacan más que otras. Si, por ejemplo, consideramos la tasa de crecimiento que experimentó la deuda emi-

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La deuda pública en España

tida por las CCAA entre 2006 y 2009, saltan a la vista los casos de Baleares, CastillaLa Mancha, La Rioja y País Vasco por registrar crecimientos superiores al 100%, como mínimo duplicándose en tan sólo tres años. En términos per cápita, Baleares, Cataluña y Comunidad Valenciana son las que destacan por presentar las mayores cargas por habitante del total de CCAA mientras que Asturias, Extremadura y Murcia son las que menor deuda pública por habitante registran, con niveles por debajo de los 1.000€. Realizando el mismo ejercicio que hemos hecho anteriormente en el que utilizábamos la población activa en lugar de la población total para evaluar la carga individual de la deuda proporciona la cifra de 3.744€ a nivel nacional. Cataluña, Baleares y Comunidad Valenciana presentan cifras cercanas a los 6.000€ por activo. A la luz de estos datos, no sorprende el hecho de que en diciembre de 2009, la agencia de calificación de riesgo financiero Moody’s rebajara los ratings de las deudas a largo plazo de Castilla-La Mancha, Comunidad Valenciana y Cataluña, haciendo especial énfasis en esta última y situándola en el nivel más bajo de calificación crediticia de todo el sistema autonómico13.

13 http://www.cotizalia.com/en-exclusiva/moodys-situa-cataluna-rating-deuda-espana-20091218.html

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TABLA 4

Deuda pública de Corporaciones Locales: Principales partidas (2003 y 2009)
2003 Ayuntamientos Capitales de Provincia Capitales de Provincia con más de 500.000 habitantes Barcelona Madrid Málaga Sevilla Valencia Zaragoza Resto Ayuntamientos Diputaciones, Consejos y Cabildos Diputaciones de Régimen Común Diputaciones de Régimen Foral Consejos y Cabildos Insulares TOTAL Corporaciones Locales 17.819.032 € 7.847.757 € 4.508.770 € 1.244.580 € 1.455.467 € 347.145 € 292.617 € 640.229 € 528.733 € 9.971.273 € 5.094.912 € 3.039.200 € 1.361.238 € 694.474 € 22.913.942 € 2009 28.769.544 € 14.593.255 € 10.361.277 € 753.337 € 6.761.842 € 737.546 € 521.875 € 834.765 € 751.912 € 14.176.289 € 5.824.815 € 3.199.655 € 1.693.061 € 932.099 € 34.594.360 € Crecimiento 2003-2009 61,5% 86,0% 129,8% -39,5% 364,6% 112,5% 78,3% 30,4% 42,2% 42,2% 14,3% 5,3% 24,4% 34,2% 51,0%

Fuente: Elaboración propia a partir de información extraída del Boletín Estadístico del Banco de España. Unidades: miles de euros.

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La deuda pública en España

Trasladando el análisis al nivel de Corporaciones Locales (CCLL), la Tabla 4 compara para 200314 y 2009 la deuda emitida a este nivel de Administración pública, desglosándola en sus dos grandes protagonistas: Ayuntamientos y Diputaciones, Consejos y Cabildos. Usando esta segmentación básica, se aprecian dos fenómenos registrados entre 2003 y 2009. Por un lado, los Ayuntamientos han ganado terreno dentro del total de deuda pública de CCLL, pasando de representar 77,8% en 2003 al 83,2% en 2009 (Figura 6). Por su parte, Diputaciones, Consejos y Cabildos eran responsables del 22% de la deuda a nivel local en 2003 mientras que en la actualidad su peso ha disminuido al 16,8%.
FIGURA 6

Importancia relativa de la deuda de Ayuntamientos dentro de la deuda de Corporaciones Locales (1994-2009)

85,5%

80,0%

75,0%

70,0%

65,0%

60,0%

2 2 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 2 2 2 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 005 006 007 008 009
Fuente: Elaboración propia a partir de información extraída del Boletín Estadístico del Banco de España.

Otra peculiaridad que revela el análisis de estas dos categorías de CCLL es que sus crecimientos para el periodo bajo análisis así como sus contribuciones al aumento experimentado colocan a los Ayuntamientos como protagonistas en este proceso. No sólo la deuda de este grupo de CCLL creció a tasas significativamente mayores a las de Diputaciones, Consejos y Cabildos sino que la contribución de los Ayunta14 Se ha elegido como punto de referencia 2003 ya que es a partir de ese año cuando la deuda emitida por las Corporaciones Locales registra un despegue significativo con respecto a su evolución en años anteriores.

La deuda pública en España

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mientos al incremento de deuda a nivel de CCLL registrado entre 2003 y 2009 fue considerablemente alto y acaparó casi su totalidad. De forma específica, el 93,8% del aumento de deuda pública en las CCLL en el periodo bajo análisis correspondió al aumento en la deuda de los Ayuntamientos mientras que sólo el 6,2% de ese aumento estuvo en manos de las Diputaciones, Consejos y Cabildos. Aunado a esto se encuentra el hecho de que la tasa de crecimiento en la deuda emitida por Ayuntamientos fue del 61,5% entre 2003 y 2009, período en el cual las Diputaciones, Consejos y Cabildos vieron su deuda emitida aumentar en tan sólo 14,3%. En el caso de esta última categoría, las diputaciones de régimen común presentan las menores tasas de crecimiento para el periodo bajo estudio (5,3%) seguidas de las de régimen foral (Navarra y País Vasco) con un 24,4% y los Consejos y Cabildos Insulares con un 34,2% de crecimiento. Tomando en cuenta el análisis anterior sobre la importancia que los Ayuntamientos han tenido en la evolución de la deuda emitida por las CCLL, la Tabla 4 presenta información más desglosada para este grupo, y distingue entre capitales de provincia y el resto de Ayuntamientos. Dentro de las primeras, destaca la evolución de aquellas capitales con más de 500.000 habitantes: Barcelona, Madrid, Málaga, Sevilla, Valencia y Zaragoza15. Uno de los primeros rasgos es la mayor tasa de crecimiento que presenta la deuda pública de las capitales de provincia (86%) respecto al correspondiente ritmo mostrado por el resto de Ayuntamientos (42,2%). De forma similar, si uno analiza la contribución que cada una de estas dos categorías ha tenido en el aumento de deuda pública de los Ayuntamientos entre 2003 y 2009, es fácil darse cuenta que las capitales de provincia fueron responsables de más del 60% de este aumento. Sin embargo, si hay algo que se distingue del desglose por capitales de provincia de más de 500.000 habitantes es el protagonismo de Madrid capital. Su deuda ha crecido en un 364,6% entre 2003 y 2009 (de 1.455 millones de euros en 2003 a la actual cifra de casi 6.800 millones de euros). En tan sólo 6 años, el Ayuntamiento de Madrid ha multiplicado su deuda por casi 4,7. De hecho, si uno compara el nivel de deuda de Madrid con la deuda total de Ayuntamientos en 2009 puede darse cuenta de que casi una cuarta parte de la deuda de los ayuntamientos está en manos del consistorio madrileño. En otras palabras, uno de cada cuatro euros de deuda emitida por Ayuntamientos ha sido emitido por Madrid. Por su parte, y aunque con un aumento destacable de su nivel de deuda pero lejos del crecimiento experimentado por Madrid, el Ayuntamiento de Málaga registra un ritmo de crecimiento en su deuda superior al 100% (112,5%). El resto de capitales de provincia con población superior a los 500.000 habitantes presentan crecimientos en línea y por debajo de los experimentados por el conjunto de CCLL. Llama la atención
15 El énfasis mostrado en estas 6 capitales responde simplemente a la disponibilidad de datos procedentes del Banco de España.

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el caso del Ayuntamiento de Barcelona por ser la excepción a la regla: su deuda ha caído en el periodo bajo análisis casi un 40%. De forma similar al caso de las CCAA analizado previamente, resulta interesante el hecho de que a mediados de abril de 2010, otra de las agencias calificadoras de crédito (Standard & Poor’s) recortaba el rating sobre la deuda del Ayuntamiento de Madrid debido «al sobreendeudamiento estructural que soporta»16. De igual forma, en febrero de 2010 esta misma agencia calificadora rebajó el rating del Ayuntamiento de Málaga llevándolo de una posición estable a una negativa17. Esta es la panorámica que presenta la evolución reciente de la deuda pública en España vista desde la óptica de cada nivel de Administración pública: Central, Comunidad Autónoma y Corporaciones Locales. Sin duda, los datos y el análisis que se desprende de ellos revelan rasgos muy característicos sobre los principales contribuidores y distribución de los niveles de deuda pública actuales. En esta discusión nos queda una importante área por abordar, la cual tiene que ver con el cómo se tomaron las decisiones que hicieron que la deuda pública llegara a tomar un papel crucial en la recuperación de la actual crisis económica. Queda claro que, de forma general, la deuda es simplemente el reflejo de la intención del estado moderno de suavizar el ciclo económico, de fomentar el crecimiento y de proporcionar a sus ciudadanos con un mejor nivel de vida. Menos claro es el razonamiento de cómo controlar y coordinar los intereses encontrados a todos los niveles de Administración pública sobre el apropiado manejo de las finanzas del Estado, tanto entre el corto y el largo plazo, como entre un país comunitario y la Unión Europea y entre un país y sus distintas regiones y divisiones políticas y económicas. Volviendo por un momento al contexto histórico de la evolución del pensamiento económico contemporáneo, cabe recordar a la mano invisible de Adam Smith: ¿Se ha quedado dormida? Hace tiempo que las influyentes ideas de los economistas clásicos habían sido replanteadas dentro de un contexto interconectado. En particular, aquí cobra especial importancia el concepto económico de las externalidades. En términos generales, una externalidad se refiere a un efecto secundario del consumo de un individuo, empresa u organismo sobre un tercero. Una externalidad puede ser positiva, como la salud pública, o negativa, como la contaminación. Puesto que alguien que contamina no necesariamente paga por los efectos negativos de su consumo, es de esperarse que una economía completamente libre produzca una mayor cantidad de contaminantes que la óptima. Es así que a veces la mano invisible, cuya fuerza proviene de los incentivos de cada individuo, necesita ayuda de la comunidad.

16 http://www.cotizalia.com/noticias/deuda-Ayuntamiento-madrid-observa-tension-20100413.html 17 http://ecodiario.eleconomista.es/espana/noticias/1898810/02/10/Economia-SP-rebaja-el-rating-delAyuntamiento-de-Malaga-de-perspectiva-A-Estable-a-A-Negativo.html

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De esta forma cabe plantearnos si los incentivos actuales planteados tanto por la Unión Europea como por los países pertenecientes a esta región, como España, son los correctos y envían las señales correctas a sus componentes individuales. En el caso de la UE o la zona euro, estos componentes se refieren a los países miembros mientras que en el caso de España correspondería a sus diferentes niveles de Administración pública. Cuanto mayor es la coordinación de esfuerzos fiscales entre el todo y sus partes, mayores serán las posibilidades de salir de la actual coyuntura económica. Si, por el contrario, cada engranaje funciona de forma individual sin tomar en cuenta que sus acciones pueden afectar de forma gradual pero irreversible las condiciones económicas del sistema que forman parte, la recuperación puede encontrar serios obstáculos en el futuro. La crisis financiera que inició en 2007 y cuyas repercusiones nos siguen afectando día a día, nos ha enseñado cuán interconectado está el mundo del siglo XXI. La decisión de comprar una casa en Las Vegas o en Madrid se convirtió en una discusión acerca del déficit comercial entre China y los Estados Unidos, o de cuál es la correcta regulación de los mercados financieros internacionales, o de cómo deben interactuar los gobiernos soberanos de la Unión Europea.

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CONCLUSIONES
Este informe ha tenido como objetivo hacer un profundo análisis sobre la deuda española, sobre su estructura a diferentes niveles de Administración pública y sobre su posición dentro de un contexto internacional e histórico. Para entender mejor cómo llegamos aquí, hemos presentado un resumen de los procesos económicos e ideológicos en los que navegó la barca de la deuda pública hasta llegar al actual mar de incertidumbres. Asimismo, se presentó evidencia a nivel internacional que sitúa el debate sobre el endeudamiento público en un punto cardinal del actual panorama económico y finalmente se presentó una radiografía de la deuda pública en España analizando y caracterizando a sus principales actores. Las principales conclusiones que podemos extraer de este ejercicio de reflexión y análisis pueden resumirse en las siguientes ideas:

El estado actual del endeudamiento público puede explicarse a través de un esquema Ponzi y a unas expectativas basadas en una burbuja especulativa. La creencia de que las economías seguirían creciendo y de que sería posible seguir endeudándose a bajos tipos de interés ad infinitum, propició que las economías más frágiles de la zona euro se apoyarán en políticas públicas de expansión del gasto público que trajeron consigo mayores niveles de endeudamiento que son ahora objeto de incertidumbre en los mercados financieros.

La gravedad del nivel de deuda español reside en las exiguas expectativas de crecimiento y en la débil recuperación económica que presenta su economía. Aunque el nivel de endeudamiento de España se encuentra por debajo del criterio establecido por el Pacto de Estabilidad y Crecimiento del Tratado de Maastritch del 60% del PIB, la alta tasa de paro (cercana al 20%), el alto déficit fiscal (alrededor del 12% del PIB) y los débiles pronósticos de crecimiento que auguran los principales think-tanks económicos y financieros conceden importancia al caso español, principalmente a tenor de los problemas que otros países como Grecia presentan.

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El nivel de deuda de las Administraciones públicas equivale a 12.000€ por habitante, 24.000€ por persona si sólo tenemos en cuenta la población activa. Al repartir el total de deuda emitida por las Administraciones públicas a finales de 2009 (casi 560 mil millones de euros) entre la población en España, la carga por habitante resulta ser equivalente a 11.972€. Si, alternativamente, utilizamos a la población activa como base para estos cálculos, la carga individual asciende a los 24.293€.

Cataluña es la comunidad más endeudada. El 25% de la deuda autónomica ha sido emitida por esta comunidad autónoma.

La deuda de Cataluña representa aproximadamente el 25% de la deuda total de CCAA. En este ranking le acompaña de cerca la Comunidad Valenciana y, un poco más alejada, Madrid. Asimismo, a nivel per cápita, la deuda catalana equivale a un poco más de 3.000€ por cada uno de los habitantes en esta comunidad y, si consideramos como base sólo a los activos, la carga individual asciende a casi 6.000€.

Por el crecimiento de su deuda, destacan las deudas de Castilla-La Mancha, La Rioja y País Vasco, las cuales han crecido más del 150% en los últimos tres años. Castilla-La Mancha y La Rioja han visto crecer sus deudas entre 2006 y 2009 casi 175%. Por su parte, la tasa de crecimiento de la deuda de País Vasco ronda niveles de 165%. Estos casos saltan a la vista cuando se compara con el resto de comunidades que presentan crecimientos significativamente menores.

Los Ayuntamientos son los responsables del 93% del aumento de deuda en Corporaciones Locales.

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El crecimiento de la deuda de Ayuntamientos superó la tasa del 61% mientras que las Diputaciones, Consejos y Cabildos presentaron un crecimiento del orden del 14,5% entre 2006 y 2009.

Madrid es el Ayuntamiento más endeudado tras haber multiplicado su deuda por 4,7 entre 2003 y 2009. Actualmente, el 23,5% de la deuda local corresponde al consistorio madrileño. El crecimiento de su deuda durante este periodo es superior al 360%. Málaga es la segunda capital de provincia de más de 500.000 habitantes con mayor deuda. Este mismo año, ambos consistorios veían sus ratings ser recortados por las agencias calificadoras de riesgo financiero.

Este informe ha sido elaborado por el Strategic Research Center de EAE Business School, cuyo objetivo es crear y difundir investigaciones aplicadas de calidad para aportar conocimiento a los campos claves de la gestión empresarial.

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BIBLIOGRAFÍA
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