Sentencia de La SCJ Sobre Art. 143 de La LSCA

Sentencia No.
87
MINISTRA REDACTORA:
DOCTORA ELENA MARTNEZ
Montevideo, once de abril de dos mil diecisis

VISTOS:
Para
sentencia
definitiva,
estos autos caratulados: PARTIDO INDEPENDIENTE C/ PODER

EJECUTIVO Y OTROS - ACCIN DE INCONSTITUCIONALIDAD ART.
143 DE LA LEY NRO. 19.307, IUE: 1-27/2015; venidos a
conocimiento
demanda
de
de
esta
Corporacin,
inconstitucionalidad
en
virtud
deducida
en
de
la
va
de
accin.
RESULTANDO:
1)
Andrs
Mieres
Independiente
Gmez
y
en
del
comparece
representacin
promueve
fs.
pretensin
artculo
143
del
Pablo
Partido
declarativa
de
la
Ley
de
No.
19.307 de 29/12/2014 en va de accin.

Solicita el emplazamiento
del
Estado
Poder
Ejecutivo
(Presidencia
de
la
Repblica y Ministerio de Industria, Energa y Minera);

del Estado Poder Legislativo; de la Corte Electoral; y
de los restantes partidos polticos con representacin
parlamentaria: Frente Amplio, Partido Nacional, Partido
Colorado y Asamblea Popular.
Funda
el
inters
de
los
rganos pblicos, distintos al Poder Legislativo, en el

1
hecho de ser quienes deben aplicar la ley, y el de los

partidos polticos en ser los alcanzados por la norma
impugnada.
Sostiene
que
el
artculo
142 de la Ley No. 19.307 dispone que los servicios de

comunicacin
audiovisual
debern
otorgar
espacios
gratuitos de publicidad en los perodos previstos en la

Ley
No.
17.045
en
todos
los
actos
electorales
nacionales, departamentales y municipales, as como en

las elecciones internas de los partidos polticos.
Los espacios publicitarios
gratuitos
tendrn
una
duracin
igual
al
sesenta
por
ciento del tiempo total destinado a publicidad, lo que

podr
ser
aumentado
por
el
Consejo
de
Comunicacin
Audiovisual en los perodos autorizados.

Respecto
de
su
legitima-
cin, expresa ser un partido poltico fundado en el ao

2002
haber
nacionales,
comparecido
departamentales
los
actos
electorales
municipales
en
forma
ininterrumpida desde el ao 2004.

Destaca que en las ltimas
elecciones
nacionales
obtuvo
73.379
votos,
lo
que
representa el 3,1% del electorado total y que le report

un representante en la Cmara de Senadores y tres en la
Cmara de Representantes.
Sostiene
2
que,
en
aplica-
cin
del
artculo
publicidad
143
electoral
de
la
gratuita
Ley
se
No.
19.307,
distribuye:
la
a)
20%
repartido por partes iguales del total entre todos los

partidos polticos que participen en el acto; y, b) 80%
distribuido en proporcin directa a los votos obtenidos
por
cada
lema
en
las
elecciones
inmediatamente
anteriores.
La
parte
accionante
realiza clculos de la distribucin de la publicidad

electoral
gratuita
para
las
prximas
elecciones
concluye que se afecta el sistema democrtico, ya que el

partido de gobierno y aqullos que obtuvieron ms votos
tienen una ventaja inaceptable.
Atribuye
impugnada
las
siguientes
la
transgresiones
norma
de
la
Constitucin:
A) Sostiene que la ley es
inconstitucional
aprobada
sin
en
razn
alcanzar
las
de
forma
mayoras
por
haber
previstas
sido
por
el
artculo 77 numeral 7 de la Constitucin.

Alega
que
la
publicidad
electoral constituye una garanta del sufragio, ya que

no
puede
haber
libertad
del
sufragio
si
no
estn
garantizadas previamente la libertad de comunicacin y

la
aplicacin
de
reglas
igualitarias
claras
para
todos.
3
Entiende que la regulacin

de
la
publicidad
electoral
gratuita,
bsica
los
efectos del sufragio y la regularidad jurdica de las

elecciones, se encuentra comprendida en las dos primeras
oraciones del numeral 7 del artculo 77 de la Carta. Por
lo
tanto,
alcanz
en
la
la
medida
mayora
de
en
dos
que
la
ley
tercios
de
impugnada
cada
no
Cmara,
deviene inconstitucional en razn de forma.

B) Considera que la norma
es inconstitucional en razn de contenido, ya que la
Constitucin ha establecido un sistema democrtico de
gobierno.
Dicho sistema requiere: la
plena vigencia de los derechos humanos, en especial la
libertad de expresin que, a su criterio, incluye la
publicidad; el respeto de lo previsto por el artculo 77
numeral
11
de
la
Carta
que
asegura
los
partidos
polticos la ms amplia libertad sin diferencias; un

tratamiento
igualitario
todos
los
partidos
candidatos a las elecciones; el respeto de la proporcionalidad;
la
necesidad
igualitarias
(artculo
de
elecciones
72);
la
transparentes
disminucin
de
las
desigualdades de orden econmico (por ejemplo mediante

la
limitacin
gratuita
dispuesta
interdiccin
4
del
del
perodo
por
la
de
emisin
Ley
establecimiento
No.
de
de
propagada
17.045);
la
privilegios
(artculo 8).
Entiende
que
el
artculo
143 de la Ley No. 19.307 es una norma contraria al

sentido
comn,
mayoritarios
ya
sobre
que
los
privilegia
minoritarios,
los
lo
partidos
que,
su
criterio, va en contra de la tendencia a disminuir las

diferencias derivadas de razones econmicas (ya que los
partidos
mayoritarios
son
los
que
pueden
captar
ms
recursos).
Se
contraria
los
principios
trata
de
democrticos
una
que
norma
fueron
expuestos supra.
La
disposicin
resulta
contraria a la igualdad consagrada constitucionalmente

(artculo 8), ya que se realiza un tratamiento distinto
sin que exista una causa razonable para la distincin,
ni se persiga una finalidad legtima, ni exista una
adecuada relacin entre el fin perseguido y el medio que
se utiliza.
Finalmente,
el
penltimo
inciso
del
artculo
entiende
143,
en
que
cuanto
establece que el procedimiento de distribucin entre los

lemas se har de conformidad con lo dispuesto por el
artculo 5 de la Ley No. 7.912, resulta contradictorio
con lo dispuesto en los restantes incisos.
2)
Conferido
traslado
al
5
Fiscal
de
Corte,
fue
evacuado
sosteniendo
que
corresponde desestimar la demanda (fs. 33-46 vto.).

Los
demandados
Estado
Poder Legislativo (fs. 92-106), Estado Poder Ejecutivo

Ministerio de Industria, Energa y Minera (fs. 7787), Frente Amplio (fs. 50-52), Corte Electoral (fs. 6571), bregaron por la desestimatoria.
Asimismo, la Corte Electoral
el
Frente
Amplio
denuncian
su
falta
de
legitimacin pasiva.
El
co-demandado
Partido
Colorado (fs. 57-60) coincidi con la posicin de la

actora.
El
evacuado
por
el
Partido
traslado
Nacional,
ni
no
por
fue
Asamblea
Popular.
3)
Conferido traslado previs-
to por el artculo 517.2 del C.G.P., fue evacuado por la

actora (fs. 132-143 vto.), el Frente Amplio (fs. 121122), Estado - Poder Legislativo (fs. 146-153), Estado Poder Ejecutivo - Ministerio de Industria, Energa y
Minera (fs. 155-162 vto.) y el Sr. Fiscal de Corte (fs.
189).
A
fs.
126
compareci
el
Partido Nacional y sostuvo igual posicin que la actora.

4)
6
Previo
pasaje
estudio,
se acord sentencia en forma legal.

CONSIDERANDO:
I)
Justicia,
por
mayora
de
La
sus
Suprema
integrantes
Corte
de
naturales,
amparar la pretensin de inconstitucionalidad deducida,

en mrito a los siguientes fundamentos.
II)
La legitimacin activa de
la parte actora, en cuanto requiere que se haga valer la

titularidad de un inters directo, personal y legtimo,
se desprende de los propios trminos de la demanda.
La parte que promueve la
presente
accin
es
un
partido
poltico
debidamente
registrado ante la Corte Electoral, por lo que resulta

indudable que la norma que regula la distribucin de la
publicidad electoral gratuita afecta su inters directo,
personal y legtimo (Cfme. Sentencia No. 525/2014, entre
otras).
III) Ante los cuestionamientos
deducidos
al
momento
de
evacuar
los
respectivos
traslados, corresponde analizar la legitimacin de los

emplazados Corte Electoral y Frente Amplio.
No se comparte el criterio
sustentado por este ltimo, en tanto y en cuanto resulta
ser uno de los sujetos a quienes la ley puede afectar,
razn
por
la
cual
corresponde
su
intervencin,
de
conformidad con lo dispuesto por el artculo 517.1 del

7
Cdigo General del Proceso.

Corresponde,
en
cambio,
declarar la falta de legitimacin pasiva de la Corte

Electoral.
La
ningn
argumento
que
actora
justifique
no
convocar
introdujo
a
este
organismo pblico al proceso.

Por
otra
parte,
la
aplicacin de la norma ha sido confiada al Consejo de

Comunicacin Audiovisual y no a la Corte Electoral, tal
como lo dispone el inciso final del artculo 143 Ley No.
19.307.
IV)
Corresponde,
coincidiendo
en este punto con la opinin del Sr. Fiscal de Corte,

desestimar la argumentacin que funda la inconstitucionalidad en la existencia de un vicio de forma en la
norma impugnada.
El numeral 7 del artculo
77 de la Constitucin establece: Toda nueva ley de
Registro Cvico o de Elecciones, as como toda modificacin o interpretacin de las vigentes, requerir dos
tercios
de
votos
Cmara.
Esta
del
mayora
total
de
especial
componentes
regir
slo
de
para
cada
las
garantas del sufragio y eleccin, composicin, funciones y procedimientos de la Corte Electoral y corporaciones electorales. Para resolver en materia de gastos,
8
presupuestos y orden interno de las mismas, bastar la

simple mayora.
La norma transcripta exige
mayoras especiales para aquellas leyes que se dicten
con el objetivo de regular cuestiones atinentes exclusivamente al Registro Cvico o a las Elecciones, por eso
indica expresamente que tales mayoras regirn para los
casos de normas que regulen garantas del sufragio y
eleccin, composicin, funciones y procedimientos de la
Corte Electoral y corporaciones electorales.
La norma impugnada regula
la
distribucin
hiptesis
que
de
no
la
puede
publicidad
electoral
considerarse
gratuita,
incluida
en
el
supuesto normativo que viene de transcribirse.

Una
regla
que
establece
mayoras especiales, en virtud de la restriccin que

implica
para
el
sistema
poltico
democrtico
de
gobierno, exige consagracin expresa, taxativa en sus

hiptesis, y no admite ser ampliada por una interpretacin analgica como la propuesta por el promotor.
En esta lnea argumental,
corresponde sealar que: El principio de la mayora
parlamentaria es muy adecuado para evitar la hegemona
de una clase, siendo caracterstico que en la prctica
resulte conciliable con los derechos de las minoras.
Por su mismo concepto, la mayora supone la existencia
9
de una minora, y por consiguiente, el derecho de la

primera
tambin
implica
el
derecho
de
la
segunda
existir, resultando de ello, ya que no la necesidad, por

lo
menos
la
posibilidad
de
una
proteccin
para
la
minora frente a la mayora. Esta produccin constituye

la funcin esencial de los llamados derechos pblicos
subjetivos, derechos polticos o garantas individuales
consignados en todas las Constituciones modernas de las
democracias parlamentarias.
(...)
...todo el procedimiento
parlamentario
con
su
tcnica,
dialcticas,
discursos
con
sus
rplicas,
controversias
argumentos
refutaciones, tiende a la consecucin de transacciones.

En ello estriba el verdadero sentido del principio de la
mayora
en
la
democracia
genuina,
por
esto
es
preferible darle el nombre de principio de mayora y

minora.
(..)
Hay
que
plantear,
pues,
la cuestin del sistema electoral sobre el que debe ser

erigido el Parlamento, del sistema electoral preferible
desde el punto de vista de la democracia parlamentaria,
o sea de la opcin entre el procedimiento de mayoras o
de
representacin
favorable
10
este
proporcional.
ltimo...
El
fallo
(Kelsen,
debe
ser
Hans,
El
principio
de
la
mayora,
en
Cuadernos
de
Ciencia
Poltica, Partidos Polticos 1, Ed. FCU, 1989, pginas

123-125).
En nuestro sistema constitucional
las
minoras
se
encuentran,
en
representadas
mediante
el
sistema
representacin
proporcional
para
la
eleccin
de
de
las
principio,
autoridades
electivas (artculo 77 numeral 3 de la Constitucin de

la Repblica).
Resulta natural al Estado
de
Derecho
particular
ejercicio
que
las
mayoras
trascendencia
del
poder
que
poltico,
especiales,
tienen
sean
de
por
la
respecto
del
interpretacin
estricta y restringida y no de interpretacin extensiva

o analgica.
En su mrito, la interpretacin propuesta por el accionante respecto al numeral 7
del artculo 77 de la Constitucin no puede compartirse.
El artculo 143 de la Ley
No. 19.307 no regula materia propiamente electoral, sino
una actividad vinculada a ella, como lo es la publicidad
electoral de los partidos polticos.
En
Corporacin
comparte
la
posicin
este
del
punto,
Sr.
esta
Fiscal
de
Corte, en cuanto expresa: ...el artculo 142 de LSCA no

legisla sobre las garantas del sufragio y eleccin ni
11
sobre
la
eleccin,
procedimientos
de
la
composicin,
Corte
Electoral
funciones
y
corporaciones
electorales, nicas hiptesis para las que, de forma

excluyente, la Constitucin exige la mayora especial de
dos tercios de votos del total de componentes de cada
Cmara....
La
publicidad
que
es
tradicionalmente desplegada por los Partidos Polticos,

con motivo de los diferentes actos electorales ha tenido
en nuestra legislacin una regulacin independiente de
aquellas leyes que regulan la eleccin y el sufragio,
conforme Ley No. 17.045 (publicidad electoral), el ms
inmediato antecedente en la materia al respecto de la
LSCA (fs. 33 vto.-34).
En suma, y tratndose la
cuestin
de
respecto
la
la
publicidad
que
no
se
electoral
exigen
de
una
mayoras
materia
especiales
constitucionalmente consagradas, corresponde el rechazo

de la pretensin en su aspecto formal.
V)
Se har lugar, en cambio,
a la pretensin de declaracin de inconstitucionalidad

fundada en razones de fondo.
La impugnante sostiene que
el artculo 143 de la Ley No. 19.307 atenta contra el
principio de igualdad (artculo 8 de la Constitucin) y,
por esta va, vulnera las bases del sistema democrtico,
12
al
conceder
beneficios
para
determinados
partidos
polticos, en detrimento de otros.

Las disposiciones y principios que entiende violados son: el artculo 77 numeral
11, los artculos 8 y 72 de la Constitucin en cuanto
consagran
el
principio
de
igualdad
le
otorgan
la
calidad de derecho humano, as como los que refieren a

la
pureza
del
sufragio
igualdad
de
las
campaas
electorales y que se individualizan como: artculos 77

numeral 5, 152, 100, 92 y 91 de la Constitucin.
A criterio de la Corporacin, en mayora, asiste razn a la parte actora, ya que
se estima que la norma impugnada viola el principio de
igualdad,
entre
los
al
disponer
miembros
un
de
tratamiento
un
mismo
discriminatorio
grupo
(partidos
polticos), cuyo resultado es la vulneracin de la norma

contenida
en
el
artculo
77
numeral
11
de
la
Constitucin.
Con respecto al principio
de igualdad -en el caso igualdad ante la ley-, la Corte,
en reciente pronunciamiento No. 87/2015, reiterando su
jurisprudencia sobre el punto, sostuvo:
...En cuanto al principio
de igualdad... No se aprecia que la norma impugnada
trate en forma desigual a quienes se encuentran dentro
del mismo grupo o situacin jurdica, por lo que no se
13
identifican
las
discriminaciones
caprichosas
principio
de
irracionales que se invocan.

Sobre
igualdad,
ha
dicho
esta
Corte
el
que:
Al
analizar
la
regularidad constitucional de una norma presuntamente

violatoria del derecho de igualdad, es necesario, en
primer lugar, que todos los miembros de la clase sean
alcanzados igualmente por la Ley que para la clase se
dicte...Pero, adems, es necesario que cuando la Ley
define un grupo de personas para hacerla objeto de una
legislacin especial, la constitucin de ese grupo sea
razonable y no arbitraria...Naturalmente, la razonabilidad de la formacin de los grupos o clases no puede
ser
juzgada
independientemente
del
objeto
mismo
perseguido por la Ley (cf. Justino Jimnez de Archaga,

La Constitucin Nacional, Tomo I, Edicin de la Cmara
de Senadores, pgs. 367 y 368).
Como
expresa
Risso
Ferrand, el principio aludido: ... no impide una legislacin para grupos o categoras de personas especiales,
sino que esta diferenciacin puede ser admitida siempre
que cumpla con algunos requisitos especficos (Martn
Risso Ferrand, Derecho Constitucional, Fundacin de
Cultura Universitaria, 2006, pgs. 504 y ss.).
dentro
14
de
lo
que
se
Este
autor
denomina
el
distingue
juicio
de
razonabilidad, como parmetro valorativo de las causas

de
distincin
legislador,
en
clases
otros
niveles.
grupos
As
efectuada
expresa
por
que
el
existen
hiptesis en las que no surge de la Constitucin, en

forma
explcita
implcita,
la
causa
de
ciertas
distinciones. En estos casos, la razonabilidad de una

determinada disposicin legal se establece tomando en
cuenta si la misma plasma arbitrariedad o capricho y si
resulta contraria a lo dispuesto por la Carta. Al juicio
de
razonabilidad,
trmino,
se
en
adiciona
el
sentido
con
expresado
carcter
en
esencial
primer
para
el
anlisis de la constitucionalidad o inconstitucionalidad

de una disposicin, a la luz del principio de igualdad,
el reclamo de que exista una finalidad consagrada por la
norma que en concreto se analice. Ello se enmarca, en un
concepto que se suele denominar de racionalidad, que
tambin es habitual se presente en forma indiferenciada,
formando parte del ya referido juicio de razonabilidad.
El concepto de racionalidad, as estructurado ya sea que
se
lo
considere
autnomo
comprendido
en
el
de
razonabilidad, implica asimismo que exista una relacin

positiva
entre
perseguidos
en
los
la
medios
norma
utilizados
cuya
los
fines
constitucionalidad
se
analiza (Martn Risso Ferrand, ob. cit., pgs. 500 a

506) (Sentencia No. 463/2013, entre muchas otras).
A
partir
de
tales
15
premisas,
legislador
se
analizar
efectos
el
de
criterio
adoptado
distribuir
la
por
el
publicidad
electoral gratuita entre los partidos polticos.

La norma toma un criterio
doble: a) distribucin igualitaria entre todos los lemas
que se presenten a la eleccin respecto de un veinte por
ciento de la publicidad gratuita total; b) reparto en
proporcin
directa
los
elecciones
inmediatamente
votos
obtenidos
anteriores
en
respecto
las
de
un
ochenta por ciento de la publicidad gratuita total.

La parte slo cuestiona el
criterio de reparto proporcional y no el igualitario, ya
que es este ltimo el que estima adecuado, razn por la
cual
este
pronunciamiento
se
limitar
analizar
la
constitucionalidad del reparto proporcional.

Una
interpretacin
inte-
gral de la demanda planteada en autos, de conformidad

con la finalidad que en ella se persigue (ODRIOZOLA, H.
Interpretacin de la demanda en Judicatura, Tomo 51,
noviembre de 2011, pgs. 135 y ss.) conduce a sostener
que la disposicin atacada slo lo es en cuanto viola el
principio de igualdad en la distribucin de los espacios
de publicidad gratuita.
Si
petitorio
que
se
16
pretende
del
artculo
bien
la
143
surge
declaracin
de
la
Ley
del
de
No.
19.307,
surge
del
cuerpo
del
escrito,
especialmente
cuando se hace referencia al caso concreto (fs. 26), que

la pretendida inaplicabilidad de la referida disposicin
al Partido Independiente se limita a todo aquello en que
el rgimen lo perjudique como consecuencia del desigual
reparto de la publicidad electoral gratuita.
As
delimitado
el
objeto
del presente proceso de inconstitucionalidad, corresponde establecer que el objeto de la regulacin de la

norma
impugnada
est
estrechamente
vinculado
con
el
ejercicio del derecho a la libertad de expresin del

pensamiento y de las ideas por parte de los partidos
polticos.
Tal
articulada
igualdad
la
que
argumentacin
se
reclama
de
lo
como
la
es
se
parte
en
encuentra
actora,
relacin
la
la
posibilidad de acceder al ejercicio del derecho a la

libertad de expresin y de comunicacin del pensamiento
por parte de candidatos a ocupar cargos pblicos (al
amparo de lo previsto por los artculos 29 y 77 numeral
11
de
la
Constitucin
artculos
13
23
de
la
Convencin Americana de Derechos Humanos).

La publicidad electoral es
un tipo de expresin o discurso especialmente protegido
en el mbito de la libertad de expresin (Cf. Marco
Jurdico Interamericano Sobre el Derecho a la Libertad
17
de Expresin, Relatora Especial para la Libertad de

Expresin, Comisin Interamericana de Derecho Humanos,
OEA,
pg.
39,
disponible
en
lnea
en:
http://www.oas.org/es/cidh/expresion/docs/publicaciones/
MARCO%20JURIDICO%20INTERAMERICANO%20DEL%20DERECHO%20A%20
LA%20LIBERTAD%20DE%20EXPRESION%20ESP%20FINAL%20portada.d
oc.pdf).
Al respecto, ha sostenido
la
Corte
Tribunal
Interamericana
considera
de
Derechos
indispensable
que
Humanos:
se
proteja
El
y
garantice el ejercicio de la libertad de expresin en el

debate poltico que precede a las elecciones de las
autoridades
estatales
que
gobernarn
un
Estado.
La
formacin de la voluntad colectiva mediante el ejercicio

del
sufragio
individual
se
nutre
de
las
diferentes
opciones que presentan los partidos polticos a travs

de
los
candidatos
que
los
representan.
El
debate
democrtico implica que se permita la circulacin libre

de ideas e informacin respecto de los candidatos y sus
partidos
polticos
por
parte
de
los
medios
de
comunicacin, de los propios candidatos y de cualquier

persona
que
desee
expresar
su
opinin
brindar
informacin. Es preciso que todos puedan cuestionar e

indagar
sobre
la
candidatos,
as
propuestas,
ideas
18
capacidad
como
y
disentir
opiniones
idoneidad
y
de
de
los
confrontar
sus
manera
que
los
electores puedan formar su criterio para votar. En este

sentido, el ejercicio de los derechos polticos y la
libertad de pensamiento y de expresin se encuentran
ntimamente ligados y se fortalecen entre s (Corte
Interamericana de Derechos Humanos, Caso Ricardo Canese
Vs. Paraguay, Sentencia de 31 de agosto de 2004).
De
acuerdo
con
las
precedentes consideraciones que se comparten ntegramente, cabe concluir que la libertad de expresin cobra
particular relevancia en los procesos electorales donde
se
requiere
de
la
existencia
de
una
adecuada
comunicacin de las ideas y propuestas de los candidatos

para fomentar el adecuado debate por parte del cuerpo
electoral.
Teniendo
presente
la
relevancia de la publicidad electoral, en tanto forma de

discurso que cuenta con proteccin especial en el marco
de la libertad de expresin, se analizar si el criterio
normativo
de
distribucin
proporcional
los
votos
obtenidos por cada lema en las elecciones anteriores

resulta ajustado al principio de igualdad.
A juicio de la mayora que
concurre al dictado de este pronunciamiento, la norma
atacada discrimina entre los partidos polticos (y sus
candidatos),
generando
diferencias
injustificadas
que
terminan por afectar el principio de igualdad y, por va

19
de
consecuencia,
el
de
libertad
de
los
partidos
polticos consagrado en el artculo 77 numeral 11 de la

Constitucin.
En
su
mrito,
la
norma
impugnada, no slo viola el principio de igualdad, sino

una de las bases del sistema democrtico, esto es, la
libertad de expresin de pensamiento de los partidos
polticos.
Ms
all
de
los
efectos
concretos que la publicidad electoral pueda tener en el

nimo del elector, lo cierto es que constituye una forma
de transmisin de ideas de los partidos polticos, de
tal manera que el legislador, en la norma cuestionada,
viola el artculo 77 numeral 11 de la Carta, en cuanto
no
asegura
la
ms
amplia
libertad
en
la
materia,
restringiendo el acceso a la publicidad gratuita de los

partidos polticos en funcin de los votos obtenidos en
las elecciones anteriores.
Los partidos polticos son
instrumentos al servicio del soberano.
La regulacin del proceso
electoral y de todos los aspectos que le son inherentes
debe estar presidida por un principio rector que es el
de que el soberano elija en las mejores condiciones
posibles.
En
20
definitiva,
es
el
inters
de
los
electores
no
el
de
los
partidos
polticos el que debe contemplarse primordialmente.

El elector debe contar con
la posibilidad real de acceder a las propuestas de todos
los
partidos,
de
manera
tan
equilibrada
como
sea
posible, evitando la generacin artificial de desigualdades que se fundan en resultados electorales del pasado
que probablemente afecten a los resultados electorales
futuros.
La
asignacin
de
publi-
cidad por ley es slo una parte de la publicidad en una

campaa electoral; la otra parte es privada y, dentro de
nuestro derecho, no tiene lmites, de manera tal que la
historia y las cuotas de poder preexistentes pesan en
forma significativa en esta parte de la financiacin.
El pasado, pues, ya tiene
reservado
un
lugar
de
privilegio
en
una
campaa
electoral.
El sistema previsto en el
artculo 143 de la Ley No. 19.307 tiene en cuenta el
futuro, contempla un nuevo y prximo escenario en el que
puede, incluso, haber actores diferentes a los que se
presentaron en la eleccin anterior.
Un partido poltico nuevo
queda fuera del reparto del ochenta por ciento de la
publicidad gratuita, de manera tal que la desigualdad no
21
es
slo
entre
electoral,
partidos
sino
tambin
de
mayor
entre
menor
partidos
caudal
antiguos
nuevos.
La situacin regulada por
el referido artculo 143 es la inmediatamente anterior a
la eleccin y tiene su proyeccin hacia el futuro, de
manera tal que no se justifica racionalmente, ni se
advierte finalidad legtima en tener en cuenta el nmero
de votos obtenidos cinco aos antes para realizar la
distribucin de la publicidad futura y gratuita.
Este criterio, en cambio,
puede resultar justificado para regular la contribucin
del Estado con los gastos generados por la publicidad de
los
partidos
polticos
con
posterioridad
las
elecciones, en funcin de los votos vlidos obtenidos en

ellas (Ley No. 18.485).
En este caso se trata de
una contribucin inmediatamente posterior al pronunciamiento
del
soberano
nmero
de
votos
tener
obtenidos
en
por
cuenta
cada
para
partido
ello
el
en
la
eleccin que acaba de realizarse puede considerarse un

criterio razonable.
Pero
ninguna
justificacin
razonable
no
para
se
advierte
beneficiar
quienes ms votos obtuvieron cinco aos antes, en lugar

de privilegiar la posibilidad de que todos los partidos
22
polticos
expongan
sus
ideas
propuestas
en
forma
equilibrada e igualitaria, para el futuro, con el fin de

que
el
ciudadano
ejerza,
con
la
mayor
informacin
posible, su derecho al voto.

Finalmente,
del
control
de
convencionalidad,
se
en
ejercicio
advierte
que
el
artculo 77 numeral 11 de la Constitucin se complementa

con el artculo 13 numeral 3 de la Convencin Americana
(Pacto de San Jos de Costa Rica) sobre libertad de
pensamiento y de expresin al disponer que: No se puede
restringir el derecho de expresin por vas o medios
indirectos.... En tal sentido, la CIDH afirma que: El
ejercicio de los derechos polticos y la libertad de
pensamiento
de
expresin
se
encuentran
ntimamente
ligados y se fortalecen entre s (Convencin Americana,

Comentario, KAS, pg. 333).
Entonces,
debe
ser
que
los
partidos
polticos
el
principio
participen
en
condiciones de igualdad y no discriminacin, para lo

cual el Estado no slo no debe obstaculizar por vas
indirectas tal ejercicio, sino actuar medidas positivas
para favorecer su ms amplia libertad.
Como se ha dicho: Antes
de esta poca, ningn ciudadano pudo ser ablandado y
sumergido dentro de los medios de comunicacin para las
masas. Ahora, una cantidad indeterminadamente grande de
23
lo que ve, oye, aprende y sabe tanto como muchas de sus

actitudes y valores- le es presentada a travs de los
medios de comunicacin para las masas (B. Rosenberg,
Vida y cultura en la sociedad de masas, FCU, pg. 93).
No puede ignorarse que el
cometido
esencial
de
campaas
electorales
la
es
cobertura
meditica
difundir
informacin
en
las
justa,
equitativa, distribuyendo los tiempos entre todos los

partidos y candidatos, pues no se trata slo de votar,
sino
de
hacerlo
recibiendo
previamente
informacin
relevante sobre los partidos, sus ideas y programas;

hablar de elecciones libres y democrticas sin igualdad
de oportunidades de difusin en los medios, sera una
contradiccin.
Los medios de comunicacin
en los perodos electorales se convierten en receptores
de
propaganda
de
ellos
depende
el
acceso
de
los
con
el
mayora,
se
candidatos al electorado.
De
precedente
entiende
desarrollo
argumental,
inconstitucional
proporcional
adoptado
conformidad
en
el
la
en
criterio
norma
de
impugnada
reparto
para
la
distribucin de la publicidad electoral gratuita, por

vulnerar el principio de igualdad (artculos 8 y 72 de
la
Constitucin),
partidos
24
polticos
as
como
(artculo
el
77
de
libertad
numeral
11
de
de
los
la
Constitucin).
VI)
No
se
impondr
especial
condena procesal (artculo 523 del Cdigo General del

Proceso).
Por estos fundamentos, la
Suprema Corte de Justicia, en mayora,
FALLA:
DECLRASE LA FALTA DE LEGITMACIN PASIVA DE LA CORTE ELECTORAL.
DECLRASE
INCONSTITUCIONAL
INAPLICABLE AL PARTIDO INDEPENDIENTE EL ARTCULO 143 DE

LA LEY No. 19.307 EN CUANTO LE IMPIDE ACCEDER A LA CUOTA
PARTE QUE LE CORRESPONDE EN LA DISTRIBUCIN IGUALITARIA
(POR PARTES IGUALES) DEL TOTAL DE MINUTOS ASIGNADOS PARA
LA PUBLICIDAD ELECTORAL GRATUITA, SIN ESPECIAL CONDENA
PROCESAL.
LBRESE
MENSAJE
AL
PODER
LEGISLATIVO.
A LOS EFECTOS FISCALES, FJANSE
EN 100 U.R. LOS HONORARIOS.
OPORTUNAMENTE, ARCHVESE.
DR. JORGE T. LARRIEUX RODRGUEZ

MINISTRO DE LA SUPREMA
CORTE DE JUSTICIA
25
DR. JORGE O. CHEDIAK GONZLEZ

CORTE DE JUSTICIA
DRA. ELENA MARTNEZ

MINISTRA DE LA SUPREMA
CORTE DE JUSTICIA
DISCORDE: POR CUANTO ENTIENDO QUE CORRESPONDE DESESTIMAR EL ACCIONAMIENTO

DR. RICARDO C. PREZ MANRIQUE
PRESIDENTE DE LA SUPREMA
CORTE DE JUSTICIA
DE INCONSTITUCIONALIDAD
EJERCITADO,
POR
LOS
SI-
GUIENTES FUNDAMENTOS:
I)
Cabe advertir, previamente
que la disposicin impugnada se encuentra inserta en el

Captulo
VII
de
la
Ley,
denominado
Publicidad
Electoral, que culmina con el art. 145 (disposiciones

generales)
establecidas
que
en
precepta:
el
...Las
presente
Captulo
disposiciones
entrarn
en
vigencia a partir del 1 de enero del ao 2019.

Por lo que, si bien la Ley
No. 19.307 fue publicada el 14 de enero de 2015 y la
mayora de sus disposiciones ya entraron en vigencia, no
es el caso del art. 143 cuya regularidad constitucional
26
se cuestiona, que entrar en vigencia el 1.1.2019.

Constituye
un
requisito
para el planteamiento de la cuestin constitucional la

vigencia de la norma. As, el art. 508 C.G.P. establece:
Siempre que deba aplicarse una Ley o una norma que tenga fuerza de Ley....
La Corte en Sentencia No.
30/1993, interpretando tal precepto sostuvo:
Ciertamente el giro utilizado en la Ley reglamentaria indica la procedencia de
la promocin de la declaracin de inconstitucionalidad
solo en tanto la norma siga teniendo efectos, esto es,
aplicndose: que no contine hacindolo constituye la
razn de ser de la inaplicabilidad de las disposiciones
afectadas por la transgresin de la Carta y lo que
habilita el planteo por quien invoca la correspondiente
legitimacin (Constitucin, art. 258 inc. 1) (Sent. No
13/89).
En
jurisprudencia
constitucional,
su
la
Estudio
Dra.
Mara
sobre
Elena
Rocca, sostuvo, citando el Pronunciamiento No. 329/95 de

la Corte que: ...el art. 508 del C.G.P. al regular los
supuestos habilitantes del proceso de inconstitucionalidad, consagra la hiptesis de aplicacin de la norma
que
tenga
fuerza
de
ley
(...deba
aplicarse...),
calificando el supuesto de aplicacin de la norma con

27
carcter de necesariedad (pg. 50).

Expresando
ms
adelante:
Siendo la finalidad del Instituto la emisin de un

pronunciamiento expreso de inaplicabilidad de determinada norma legislativa -nacional o municipal- la vigencia
de
la
disposicin
impugnada
resulta
un
presupuesto
insoslayable del recurrimiento... (pg. 51).

El
en
su
estudio
sobre
Dr.
La
Snchez
Carnelli,
declaracin
de
inconstitucionalidad de actos legislativos, al analizar

el
requisito
de
inaplicabilidad
la
vigencia
expresa:
para
...Las
la
declaracin
normas
de
de
vigencia
diferida (por ejemplo, el art. G) (de la Constitucin de

1952,
referido
la
entrada
en
vigencia,
el
15
de
febrero de 1952, de normas de los Gobiernos Departamentales) no producen la derogacin inmediata de las leyes
anteriores, pero tampoco las vuelven inconstitucionales.
En
la
fecha
sealada
cesa
la
vigencia
de
las
leyes
anteriores. Como lo prev expresamente la disposicin

transitoria G de la Constitucin, sin que haya lugar a
ningn problema de inconstitucionalidad (pg. 136).
En
Sentencia
No.
1.248/2015 de acuerdo con lo previsto en los arts. 256 a

258 de la Carta y 508 y ss. del C.G.P., se expres que
la declaracin de inconstitucionalidad debe versar sobre
normas
28
aplicables,
por
ser
las
nicas
idneas
para
vulnerar intereses legtimos o derechos subjetivos (cf.

entre otras Sentencia No. 171/2003).
Un
pronunciamiento
de
la
Corte sobre la constitucionalidad de normas no vigentes

carecera, pues, de referencia a un caso concreto e
importara una declaracin genrica y abstracta, ajena
en
nuestro
ordenamiento
sus
competencias
(cf.
Cassinelli Muoz, Derecho Pblico, 2002, pgs. 337/342)

(Sentencia No. 13/04).
Como seala Vescovi, autor
citado
en
Sentencia
No.
538/00
la
declaracin
de
inconstitucionalidad de una norma no vigente carece de

objeto
en
tanto
falta,
actual
al
derecho
en
esa
subjetivo
hiptesis,
(Cfme.
autor
la
lesin
citado
El
proceso de inconstitucionalidad de la Ley, en Cuadernos

de la Facultad de Derecho, Montevideo, 1967, No. 18,
pg. 108).
En igual sentido la Corte
en Sentencia No. 352/2009 expres: ... es de elemental
percepcin
que
toda
cuestin
de
presupone la vigencia o existencia de la norma legal

impugnada
por
colisin
con
la
Carta...
(art.
258
Constitucin) (Sentencia No. 228/66).

Para analizar el punto es
necesario tener en cuenta que la Ley se discuti en el
contexto
de
una
campaa
electoral,
el
objetivo
del
29
legislador
plasmado
vigencia...
fue
en
la
aventar
expresin
toda
...entrarn
posibilidad
de
que
en
el
nuevo rgimen se aplicara a dicha campaa electoral.

Al
respecto
corresponde
considerar que la parte actora manifiesta que salvo que

hubiera
disolucin
anticipada
de
las
Cmaras
parlamentarias la norma impugnada recin se aplicar en

el ao 2019.
En
consecuencia,
debe
aplicarse al anlisis de la legitimacin de la parte

actora un criterio de razonabilidad en el contexto de su
discusin legislativa: partido poltico con representacin
parlamentaria
inters,
que
si
desde
bien
es
la
perspectiva
futuro,
es
de
cierto,
que
su
porque
ninguna duda puede existir en la interpretacin de que

se le aplicar el rgimen fijado en la nueva campaa
electoral.
Cabe recordar que, como se
sealara en Sentencia No. 124/2015 la Corte ha sostenido
...respecto
de
las
calidades
que
debe
revestir
el
inters de actuar, fundamento de la legitimacin activa,

que adems de tener la caracterstica de legtimo (no
contrario a la regla de derecho, la moral o las buenas
costumbres), personal (invocando un inters propio, no
popular o ajeno), debe ser directo, es decir que el
mismo...sea
30
inmediatamente
vulnerado
por
la
norma
impugnada.
Se
confirma
por
la
Corporacin que este inters tambin es... vulnerado

por la aplicacin de la Ley constitucional. No lo es, en
cambio, el inters que remotamente pudiera llegar a ser
comprometido si la Ley se aplicara (Justino Jimnez de
Archaga, La Constitucin de 1952, T. III, pg. 183)
(cfe. Sent. 28/2010).
No
obstante,
compartir
las referidas formulaciones efectuadas por la Corte, el

Redactor de la presente entiende que la exigencia de que
el inters sea directo, ... por oposicin a indirecto,
rechaza
as
lo
eventual
pero
no
necesariamente
lo
futuro... (v. Discordia Dr. Van Rompaey Sentencia No.

231/2012), por lo que considero que el inters futuro
siempre
que
sea
inequvoco
habilita
proponer
una
cuestin de inconstitucionalidad.
Se
puede
decir
que
el
carcter de ser directo requiere la CERTEZA de que la

norma le es aplicada al excepcionante, es en tal sentido
que el Redactor de la presente ha sostenido que an el
caso futuro si reviste tal carcter de certeza legitima
activamente para deducir la cuestin de constitucionalidad.
No
procede
atenerse
al
texto de la ley exclusivamente en una interpretacin

31
ajena
al
objetivo
del
control
constitucional,
mxime
cuando un partido poltico impugna una ley que entiende

limita sus derechos y los de la ciudadana en un amplio
y libre debate democrtico.
A mi criterio corresponde
ingresar al estudio de la demanda de inconstitucionalidad
en
la
regularidad
aplicacin
medida
se
al
que
cuestiona
Partido
las
le
disposiciones
sern
de
Independiente,
cuya
ineludible
al
proyectar
presentarse a las prximas elecciones nacionales del ao

2019,
siendo
directo,
en
consecuencia
personal
legtimo
titular
de
requerido
un
por
inters
la
norma
constitucional y legal que le permite accionar.

II)
Ingresando
al
mrito,
comparto con la mayora las consideraciones en cuanto a

la
legitimacin
de
las
partes
la
solucin
desestimatoria de la inconstitucionalidad por razones de

forma ejercitada, por lo que me remito a los fundamentos
all
expresados.
III) Previamente cabe consignar
que el Relator Especial del Consejo de Derechos Humanos

de las Naciones Unidas en su informe sobre la promocin
y proteccin del derecho a la libertad de opinin y de
expresin
en
contextos
electorales
(A/HRC/26/30,
Distribuido General 2 de junio de 2014) seal:

...En
32
un
contexto
de
elecciones y de comunicaciones polticas se debe prestar

especial atencin al derecho a la libertad de expresin
de los principales actores: los votantes, que dependen
de que se realice el derecho a la libertad de expresin
para
recibir
expresar
su
informacin
completa
afiliacin
poltica
exacta
sin
para
miedo;
los
candidatos y las organizaciones polticas, que necesitan

ejercer sus derechos para hacer campaa y transmitir su
mensaje
poltico
libremente,
sin
interferencias
ataques; y los medios de comunicacin, que se basan en

el derecho a la libertad de expresin para cumplir su
esencial
funcin
democrtica
de
informar
al
pblico,
realizar un atento seguimiento de los partidos y los

programas polticos, y constituirse en un mecanismo de
contrapeso
control
en
relacin
con
el
proceso
electoral....
...En consecuencia, todos
los partidos y candidatos polticos deben tener acceso a
los medios de comunicacin de manera justa e imparcial.
Como
se
establece
en
el
Documento
de
la
Reunin
de
Copenhague de la Conferencia sobre la Dimensin Humana

de la Conferencia sobre la Seguridad y la Cooperacin en
Europa
(CSCE),
los
Estados
deben
garantizar
que
la
voluntad del pueblo sirva de base para la autoridad del

gobierno procurando que no haya obstculo jurdico o
administrativo que impida el libre acceso a los grandes
33
medios de informacin sobre una base no discriminatoria

para todos los grupos polticos y personas que deseen
participar en el proceso electoral....
...La Corte Interamericana de Derechos Humanos tambin ha hecho hincapi en que
los derechos a la libertad de expresin constituyen la
piedra angular del debate durante el proceso electoral,
debido a que representan: una herramienta esencial para
la formacin de la opinin pblica de los electores,
fortalecen
la
contienda
poltica
entre
los
distintos
candidatos y partidos que participan en los comicios y

se transforman en un autntico instrumento de anlisis
de
las
plataformas
polticas
planteadas
por
los
distintos candidatos....
...En
consecuencia,
la
Corte Interamericana ha dicho que las restricciones de

la
expresin
socavan
el
poltica
derecho
opinin:
es
indagar
sobre
preciso
la
candidatos,
as
propuestas,
ideas
durante
la
libertad
que
todos
capacidad
como
y
el
disentir
opiniones
proceso
de
expresin
puedan
de
de
cuestionar
idoneidad
y
electoral
de
los
confrontar
sus
manera
que
los
electores puedan formar su criterio para votar....

...El funcionamiento eficaz de un sistema poltico democrtico dinmico depende
de que un Estado asuma su responsabilidad de establecer
34
un entorno en el que se puedan expresar y debatir libre

y abiertamente una amplia gama de opiniones e ideas
polticas. Por lo tanto, la realizacin del derecho a la
libertad de expresin durante los procesos electorales
depende
de
diversidad
la
de
promocin
los
medios
de
la
independencia
de
comunicacin,
la
de
la
pluralidad de los candidatos y grupos polticos, gracias

a los cuales se pueden sopesar y analizar las ideas
polticas y comunicarlas a los votantes....
Especficamente en cuanto
al marco jurdico que protege la libertad de expresin
en los procesos electorales, se indic por parte del
citado Relator:
El Estado tiene el deber
de instaurar un entorno normativo que propicie un amplio
abanico
de
posiciones
polticas
vele
por
que
los
votantes tengan acceso a informacin amplia, precisa y

fiable sobre todos los aspectos del proceso electoral.
Ello
puede
exigir
la
imposicin
establezcan
restricciones
publicidad,
sondeos,
en
gasto
de
regulaciones
materia
y
de
que
campaas,
financiacin.
Estas
restricciones deben estar encaminadas al establecimiento

de un espacio para la liza poltica que sea equitativo y
pluralista,
en
el
que
los
grupos
polticos
puedan
comunicar sus ideas, y deben articularse necesariamente

en torno a la proteccin y la promocin de la libertad
35
de opinin y de expresin....
...Un elemento importante
de
las
campaas
polticas
durante
los
procesos
electorales es la facilitacin a todos los partidos y

candidatos de un acceso directo a los espacios que les
estn reservados en los medios de comunicacin. Si bien
los medios de comunicacin desempean un papel esencial
al
facilitar
las
campaas
polticas
examinar
analizar las posiciones polticas, el acceso directo a

los medios audiovisuales permite que las partes dejen
or su propia voz. La gran mayora de las democracias
establecidas han incorporado regulaciones que permiten a
todos los candidatos acceder directamente y en pie de
igualdad a los medios audiovisuales pblicos en espacios
de
duracin
determinada.
disposiciones
audiovisuales
se
En
aplican
privados.
algunos
tambin
El
orden
casos,
estas
los
medios
en
el
que
pueden
disponer de este acceso directo se establece generalmente
en
funcin
de
los
resultados
obtenidos
con
anterioridad por un partido o candidato determinados, o

a travs de un proceso de sorteo. Las directrices para
los medios de comunicacin publicadas por la Autoridad
Provisional de las Naciones Unidas en Camboya (APRONUC)
incluyen el principio de acceso equitativo a los medios
de comunicacin por todos los partidos que concurran en
las
36
elecciones,
algo
que
constitua
una
preocupacin
central....
IV)
Tal
sistema
asimismo
ha
sido el aplicado en derecho comparado.

A va de ejemplo, Brasil
tiene un horario electoral gratuito para los partidos
polticos en dos momentos. Uno es el momento electoral,
o sea, cuando hay elecciones las coligaciones tienen
reservado un horario determinado en distintos momentos
del da, as como spots en los das que anteceden a las
elecciones. En este caso, los minutos de televisin y
radio son definidos por la cantidad de diputados/as que
la coligacin eligi para la cmara de diputados en la
eleccin inmediatamente anterior. O sea, quien tiene ms
diputados tiene ms minutos de televisin/radio, lo que
se
regula
por
la
legislacin
electoral.
(http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9504.htm).
Por su parte, en el caso
de
Chile,
Pablo
independientes
distribucin
referirse
al
Marshall
ante
del
la
tiempo
rol
en
su
trabajo
Constitucin:
en
la
franja
constitucional
de
El
Partidos
caso
de
la
electoral
al
los
partidos
polticos expres: ...La democracia representativa es

la nica forma realizable de democracia. Los partidos
polticos se vuelven relevantes (son pieza fundamental)
cuando nos situamos en el contexto de una democracia
representativa...la Constitucin confa a los partidos
37
polticos
las
herramientas
para
la
participacin
poltica, incluida la participacin electoral....

Y
seguidamente
en
cuanto
al verdadero alcance del principio de igual tratamiento

a la luz de la distincin eleccin general/particular
expres: El principio de igual tratamiento exige, para
dar un tratamiento desigual a los diversos candidatos,
una
argumentacin
principio,
no
satisfactoriamente
debera
haber
diferencia
razonable.
alguna
en
En
el
tratamiento que la ley da a los candidatos, y as es,

por ejemplo, en el caso de la franja presidencial, donde
la ley seala que el tiempo de sta se repartir entre
todos los candidatos en tiempos iguales. Sin embargo,
como se sostuvo en un principio, el principio de igual
tratamiento no exige igualdad entre candidatos independientes y partidos, sino solamente entre candidatos. Con
ello
lo
que
se
concluye
es
que
no
pueden
haber
discriminaciones injustificadas, especialmente en lo que

respecta
la
presentacin
de
candidaturas
como
la
participacin de los candidatos independientes en los

comicios. Pero con base en la argumentacin anterior, la
reparticin de los recursos electorales hecha de manera
diferenciada, en razn del rol constitucional de los
partidos
polticos,
no
incumple
el
mandato
constitucional....
...La
38
explicacin
que
antecede intenta justificar la distribucin diferenciada

que la ley hace de los recursos de la franja electoral
entre candidatos independientes y partidos polticos.
Pero ella no dice nada todava para justificar la regla
de la proporcionalidad como criterio de distribucin de
recursos entre los partidos, cualquiera haya sido su
votacin en la eleccin anterior...Es la distribucin
proporcional
del
tiempo
de
la
franja
contraria
al
pluralismo poltico? Lo ser en la medida que atente

contra las
y
posibilidades de expresarse de los partidos
candidatos
desfavorecidos.
En
definitiva,
al
impedirles competir en igualdad de oportunidades ante

rivales injustamente beneficiados)... Debe tomarse en
especial consideracin..., que el valor de la propaganda
electoral
como
instrumento
poltico
reside
en
la
posibilidad de expresin y articulacin de un discurso

poltico (autor cit. Revista de Derecho, Vol. XXI, No.
1-julio 2008, pgs. 45 a 60).
En
por
E.
GARCA
Administrativo
de
LLOVET
la
el
estudio
Departamento
Facultad
de
elaborado
de
Ciencias
Derecho
de
la
Informacin de la Universidad Complutense, denominado:

EL DERECHO DE ANTENA Y LAS CAMPAAS ELECTORALES indic:
...La ordenacin de las campaas electorales en los
medios de titularidad pblica se articula en base a
criterios distintos segn la naturaleza de los espacios.
39
Los
espacios
distribuyen
gratuitos
de
acuerdo
con
de
proporcionalidad
los
propaganda
un
electoral
principio
resultados
general
electorales
se
de
(votos
vlidos emitidos) en las anteriores elecciones.

Los espacios informativos
de cobertura de la campaa electoral se organizan de
acuerdo con el principio de pluralismo y neutralidad, no
constituyendo
actos
sobre
no
sta,
de
estn
campaa,
sino
sometidos
de
al
informacin
principio
de
proporcionalidad.
...La
distribucin
de
espacios
ordenacin
gratuitos
de
de
la
propaganda
electoral en la LOREG (artculos 65 a 66) es compleja.

Se
garantizan
unos
tiempos
mnimos
para
aquellos
partidos que presentan candidaturas en el 75 por 100 de

las
circunscripciones
electorales
comprendidas
en
el
mbito de difusin del medio, y que no concurrieron a

las anteriores elecciones o no obtuvieron un mnimo del
5
por
100
de
circunscripciones
los
a
votos
las
que
vlidos
alcanza
emitidos
la
en
las
difusin
del
medio.
Los
tiempos
de
programa-
cin se incrementan de acuerdo con los resultados (votos

vlidamente
emitidos)
en
la
anterior
convocatoria
electoral, de acuerdo con un baremo que clasifica en dos

grupos
40
las
formaciones
polticas,
aquellas
que
hubieren obtenido al menos un 5 por 100 de votos pero

sin alcanzar el 20 por 100, y el segundo grupo, aquellas
que hubieren obtenido por encima de este 20 por 100,
adjudicndoles a estas ltimas el tiempo mximo.
En
todos
los
casos,
se
exige como requisito haber presentado candidaturas al

menos
en
un
75
por
100
de
las
circunscripciones
comprendidas en el mbito de difusin o programacin del

medio.
Se
establece
una
regla
excepcional que permite a los partidos que no hubiesen

cubierto
ese
mnimo
del
75
por
100
de
candidaturas
presentadas, siempre que hubieran obtenido al menos el

20 por 100 de los resultados en la Comunidad Autnoma,
acceder a espacios en medios nacionales, si bien la
emisin
se
circunscribe
al
mbito
de
la
Comunidad
Autnoma.
La
ordenacin
podra
haberse simplificado desde el punto de vista puramente

tcnico. La garanta de unos mnimos atena los efectos
de unos criterios tendentes a reforzar la concentracin
de la oferta poltica en pocos partidos y supone en
ltimo
trmino
un
intento
de
articular
un
sistema
bipartidista corregido con la presencia de partidos y

coaliciones
de
implantacin
territorial
limitada
(http://espacio.uned.es/fez/eserv/bibliuned:DerechoPolit
41
ico-1988-25-10104/PDF).
En el Derecho Comparado la
publicidad gratuita electoral se distribuye de acuerdo a
tres posibles criterios entre quienes participan de la
contienda:
a)
en
partes
iguales;
b)
de
manera
proporcional a los votos o representacin parlamentaria

obtenida en la eleccin precedente anterior y c) con un
piso o franja de distribucin igualitaria y otra con
participacin
proporcional,
solucin
adoptada
en
la
norma impugnada.
Estos
con
consenso
en
general
de
los
regmenes
partidos
existen
polticos
involucrados y no he encontrado cuestionamientos de la

naturaleza del que se tiene a estudio.
V)
por
En
razones
cuanto
de
fondo,
la
tambin
corresponde su rechazo.
El promotor, a fs. 9 y ss.
sostiene
publicidad
que
que
el
trato
realiza
diferencial
el
art.
143
en
de
materia
de
la
es
ley
contrario a la Constitucin en la medida que viola el

principio de igualdad, aspecto en el que no le asiste
razn.
La argumentacin desarrollada por la parte actora es ms efectista que real en
la
42
medida
que
de
no
establecerse
un
criterio
de
distincin, se corre el riesgo de que cualquier partido

poltico
independientemente
de
su
respaldo
electoral
podra aspirar a tener igual participacin que aquel con

representacin
parlamentaria
un
amplio
respaldo
popular, situacin absurda desde el sentido comn.

El art. 143 cuestionado no
es contrario a los principios democrticos de proporcionalidad que se aplican a la distribucin de bancas y
tambin a la asignacin de recursos.
No se vulnera el principio
constitucional de igualdad en la medida que es claro que
en el presente caso la Constitucin no prev criterio
alguno, dejando al legislador abierta la posibilidad de
decidir sobre el punto.
La cuestin es determinar
si esa facultad ha sido ejercitada de manera violatoria
a la Constitucin de la Repblica.
En ese plano, la solucin
postulada
es
avalada
por
el
derecho
comparado
la
interpretacin del Derecho Internacional de los Derechos

Humanos,
ver
informe
citado
ut
supra
del
Relator
Especializado de Naciones Unidas.

No
se
puede
argumentar
ilegtima esa distribucin mixta, por el contrario es

una
opcin
vlida
toda
vez
que
no
restringe
la
posibilidad de participar del debate poltico exponiendo

43
ideas de cada sector o candidato.

El juicio de razonabilidad
en la forma planteada por el actor parte del supuesto de
que
hay
una
relacin
lineal
en
cierta
manera
irreversible entre el tiempo de publicidad electoral y

los
resultados
de
los
partidos
polticos
en
las
elecciones.
La
experiencia
demuestra
que no es comn que los candidatos o partidos polticos

obtengan
resultados
inversiones
en
la
proporcionales
campaa
sus
electoral.
La
gastos
propaganda
electoral acta en general respecto de un pequeo grupo

de electores: no define elecciones.
En
consecuencia,
no
estando limitado el derecho en un sentido de prohibicin

o
impedimento
de
expresin
de
ideas
previo
no
se
advierte restriccin del derecho injustificado.

En
contradiccin
del
artculo
cuanto
143
la
ltimo
eventual
inciso
el
argumento no es cuestin de constitucionalidad sino de

interpretacin de la norma.
Debo
desarrollar
su
constantemente
actitudes
argumentacin
hace
referencias
decisiones
de
la
destacar
la
a
parte
lo
mayora
que
que
al
actora
seran
parlamentaria
actual, que demostraran la intencin de reproducir en

44
el tiempo la existencia de esa mayora parlamentaria y

perjudicara al resto, fundamentos que por su naturaleza
deben excluirse absolutamente del anlisis del caso.
Por ltimo y no por ello
menos importante: la Constitucin de la Repblica en su
artculo 77 establece que Todo ciudadano es miembro de
la
soberana
de
la
Nacin:
como
tal
es
elector
elegible en los casos y formas que se designar.

Las bases constitucionales
para
ejercer
Representacin
el
derecho
proporcional
al
sufragio
integral...
son
...3
...9...Las
listas de candidatos...debern figurar en una hoja de

votacin de un partido poltico.... Los numerales 11 y
12 establecen normas de funcionamiento de los partidos
polticos y sealan la forma de seleccin de candidatos.
Los partidos polticos son
instrumentos de expresin de la ciudadana, rigiendo el
principio de representacin proporcional integral.
La distribucin proporcional al caudal electoral de la publicidad electoral de
manera
alguna
es
una
disposicin
violatoria
de
la
Constitucin pues se realiza aplicando el principio de

representacin proporcional integral, parte esencial de
nuestro sistema de democracia representativa.
A
mayor
abundamiento,
es
de sealar que la Ley No. 18.485, en sus arts. 20 a 30,

45
al establecer la financiacin pblica de las campaas

polticas de los diferentes partidos, utiliza una base
de clculo similar referida a la obtencin de votos
emitidos vlidos.
A
va
de
ejemplo,
el
Artculo 20 establece: La contribucin del Estado para

los gastos de la eleccin nacional, ser el equivalente
en pesos uruguayos al valor de 87 UI (ochenta y siete
unidades indexadas) por cada voto vlido emitido a favor
de las candidaturas a la Presidencia de la Repblica y,
para
el
caso
de
la
segunda
eleccin,
ser
una
suma
equivalente a 10 UI (diez unidades indexadas).

Para
departamentales,
el
valor
ser
las
elecciones
equivalente
13
UI
(trece unidades indexadas) por cada voto vlido emitido

a favor de cada una de las candidaturas a Intendente
Municipal.
En las elecciones internas
la contribucin del Estado ascender a 13 UI (trece
unidades indexadas) por cada voto vlido emitido a favor
de las candidaturas.
Y el Artculo 21, dispone:
La suma total que corresponda a cada candidatura a la
Presidencia de la Repblica ser distribuida en la forma
y en los porcentajes siguientes:
A)
46
El
20%
(veinte
por
ciento) ser entregado al candidato a la Presidencia de

la Repblica.
B)
ciento)
ser
distribuido
entre
El
40%
todas
(cuarenta
las
listas
por
de
candidatos a Senadores del lema, entregndose el importe

correspondiente al primer titular de cada una de ellas.
La distribucin se har en forma proporcional a los
votos obtenidos por cada lista al Senado.
C)
ciento)
ser
candidatos
entregndose
distribuido
la
Cmara
el
importe
entre
de
El
40%
todas
(cuarenta
las
Representantes
correspondiente
listas
del
al
por
de
lema,
primer
titular de cada una de ellas. La distribucin se har en

forma proporcional a los votos obtenidos por cada lista
a la Cmara de Representantes.
El sistema establecido por
la Ley No. 18.485 prev una contribucin del Estado con
los gastos insumidos por los partidos polticos en las
elecciones con posterioridad a su realizacin en virtud
de los votos emitidos vlidos obtenidos en las mismas.
Tal sistema de regulacin parte de las mismas bases
establecidas en el art. 143 de la Ley No. 19.307, que
otorga minutos de publicidad gratuitos en base a los
votos
obtenidos
por
cada
partido
en
las
elecciones
inmediatas anteriores, por lo que no corresponde ser

cuestionado en su regularidad constitucional.
47
Por
corresponde
planteada
el
por
conculcacin
rechazo
razones
por
parte
de
de
de
tales
la
fondo,
la
razones
al
no
normativa
advertirse
impugnada
de
preceptos de orden superior.
DISCORDE: porque entiendo

que corresponde desestimar
la demanda.
DR. FELIPE HOUNIE
Si bien comparto las con-
CORTE DE JUSTICIA
sideraciones
efectuadas
por la mayora en cuanto a la legitimacin de las partes

y a la inconstitucionalidad por razones de forma, no
coincido
en
que
el
art.
143
de
la
ley
19.307
sea
inconstitucional por razones de fondo.

El artculo cuestionado no
vulnera los principios democrticos que dicen relacin a
la pureza del sufragio y a la igualdad en las campaas
electorales,
como
postula
el
accionante.
Por
el
contrario, la norma aparece como razonable y respetuosa

de tales principios, lo cual justifica el tratamiento
desigual que propone.
El
principio
de
igualdad
reconocido por la Constitucin impide imponer por va

legal un trato desigual a aquellos que son iguales, pero
ello no implica que la ley no pueda regular en forma
48
desigual a quienes no son iguales.

Al analizar la regularidad
constitucional de una norma presuntamente violatoria del
derecho
de
lugar,
que
igualdad,
todos
(...)
los
es
necesario,
miembros
de
la
en
primer
clase
sean
alcanzados igualmente por la Ley que para la clase se

dicte (...). Pero, adems, es necesario que cuando la
Ley define un grupo de personas para hacerla objeto de
una legislacin especial, la constitucin de ese grupo
sea razonable y no arbitraria (...). Naturalmente, la
razonabilidad de la formacin de los grupos o clases no
puede ser juzgada independientemente del objeto mismo
perseguido por la Ley (cf. Justino Jimnez de Archaga,
La Constitucin Nacional, T. I, edicin de la Cmara de
Senadores, pgs. 36 y 368).
Como
ensea
Martn
Risso
Ferrand, el principio de igualdad (...) no impide una

legislacin
para
especiales,
sino
que
esta
siempre
que
cumpla
admitida
especficos
grupos
(Derecho
categoras
de
diferenciacin
con
algunos
Constitucional,
personas
puede
ser
requisitos
Fundacin
de
Cultura Universitaria, 2006, pgs. 504 y sgtes.).

Este
dentro
de
lo
que
se
denomina
autor
el
distingue
juicio
de
razonabilidad, como parmetro valorativo de las causas

de
distincin
en
clases
grupos
efectuada
por
el
49
legislador,
otros
niveles.
As,
expresa
que
existen
hiptesis en las que no surge de la Constitucin, en

forma
explcita
implcita,
la
causa
de
ciertas
distinciones. En estos casos, la razonabilidad de una

determinada disposicin legal se establece tomando en
cuenta si ella plasma arbitrariedad o capricho y si
resulta contraria a lo dispuesto por la Constitucin. Al
juicio
de
razonabilidad,
en
el
sentido
expresado
en
primer trmino, se adiciona, con carcter esencial para

el anlisis de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una disposicin, a la luz del principio de
igualdad,
el
reclamo
de
que
exista
una
finalidad
consagrada por la norma que en concreto se analice.

Ello
se
enmarca,
expresa
Martn Risso, en un concepto que se suele denominar

racionalidad, que es habitual que se presente en forma
indiferenciada, formando parte del referido juicio de
razonabilidad. El concepto de racionalidad, as estructurado,
ya
sea
que
se
lo
considere
autnomo
comprendido en el de razonabilidad, implica, asimismo,

que
exista
una
relacin
positiva
entre
los
medios
utilizados y los fines perseguidos en la norma cuya

constitucionalidad se analiza (obra citada, pgs. 500 a
506).
La
ley
19.307,
en
su
artculo 143, utiliza un criterio mixto de distribucin

50
(a la vez, igualitario y proporcional), estableciendo

que en los casos de elecciones nacionales y elecciones
legislativas complementarias, los espacios gratuitos de
publicidad
se
distribuirn
entre
los
lemas
de
la
siguiente manera: un 20%, en partes iguales entre todos

los lemas que se presenten a la eleccin, y un 80%, en
proporcin directa a los votos obtenidos por cada lema
en las elecciones nacionales inmediatamente anteriores.
Es este ltimo sistema de
distribucin, que se reitera al regular las elecciones
departamentales
locales,
as
como
las
elecciones
internas, el que el accionante considera que vulnera el

principio de igualdad.
Al respecto, coincido con
el
Sr.
Fiscal
distribucin
de
Corte
proporcional
en
que
entre
el
los
criterio
distintos
de
lemas
resulta razonable y parte de un criterio objetivo, que

no es otro que el del nmero de votos obtenido por cada
partido en las elecciones anteriores. Tanto es as que
dicho criterio no slo es utilizado para regular otras
cuestiones del proceso electoral en nuestro pas (como,
por
ejemplo,
el
financiamiento
de
las
campaas
electorales previsto en la seccin 2 del captulo II de

la ley 18.485), sino que, como bien relevan tanto el Sr.
Fiscal de Corte como el Sr. Ministro, Dr. Ricardo Prez
Manrique, es el que predomina actualmente en los pases
51
de Amrica del Sur.

Tambin
comparto
la
cita
que del estudio elaborado por E. Garca LLovet sobre el

derecho de antena y las campaas electorales hace el Dr.
Prez Manrique en su discordia, a la que me remito para
evitar intiles reiteraciones.
Como
bien
indica
el
Sr.
Fiscal de Corte, independientemente de los mritos que

puedan
tener
los
distintos
sistemas
(igualitario
proporcional), no puede afirmarse que la mera opcin

legislativa
por
irracionalidad
46vto.),
Corte
de
siendo
uno
otro
(cf.
dictamen
de
destacar,
Justicia
no
juzga
importe
N
1379/2015,
adems,
el
arbitrariedad
que
mrito
fs.
la
33-
Suprema
desacierto
legislativo, sino tan solo si la ley se ajusta o no a la

Constitucin (sentencia N 79/2016 de la Corte).
DR. FERNANDO TOVAGLIARE ROMERO

SECRETARIO LETRADO DE LA SUPREMA
CORTE DE JUSTICIA
52

Idioma

Sentencia de La SCJ Sobre Art. 143 de La LSCA

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Sentencia de La SCJ Sobre Art. 143 de La LSCA

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Sentencia No.

Montevideo, once de abril de dos mil diecisis

estos autos caratulados: PARTIDO INDEPENDIENTE C/ PODER

19.307 de 29/12/2014 en va de accin.

Repblica y Ministerio de Industria, Energa y Minera);

rganos pblicos, distintos al Poder Legislativo, en el

hecho de ser quienes deben aplicar la ley, y el de los

142 de la Ley No. 19.307 dispone que los servicios de

gratuitos de publicidad en los perodos previstos en la

nacionales, departamentales y municipales, as como en

ciento del tiempo total destinado a publicidad, lo que

Audiovisual en los perodos autorizados.

cin, expresa ser un partido poltico fundado en el ao

ininterrumpida desde el ao 2004.

representa el 3,1% del electorado total y que le report

repartido por partes iguales del total entre todos los

realiza clculos de la distribucin de la publicidad

concluye que se afecta el sistema democrtico, ya que el

artculo 77 numeral 7 de la Constitucin.

electoral constituye una garanta del sufragio, ya que

garantizadas previamente la libertad de comunicacin y

Entiende que la regulacin

efectos del sufragio y la regularidad jurdica de las

deviene inconstitucional en razn de forma.

polticos la ms amplia libertad sin diferencias; un

candidatos a las elecciones; el respeto de la proporcionalidad;

desigualdades de orden econmico (por ejemplo mediante

143 de la Ley No. 19.307 es una norma contraria al

criterio, va en contra de la tendencia a disminuir las

contraria a la igualdad consagrada constitucionalmente

establece que el procedimiento de distribucin entre los

corresponde desestimar la demanda (fs. 33-46 vto.).

Poder Legislativo (fs. 92-106), Estado Poder Ejecutivo

Colorado (fs. 57-60) coincidi con la posicin de la

Conferido traslado previs-

to por el artculo 517.2 del C.G.P., fue evacuado por la

Partido Nacional y sostuvo igual posicin que la actora.

se acord sentencia en forma legal.

amparar la pretensin de inconstitucionalidad deducida,

la parte actora, en cuanto requiere que se haga valer la

registrado ante la Corte Electoral, por lo que resulta

traslados, corresponde analizar la legitimacin de los

conformidad con lo dispuesto por el artculo 517.1 del

Cdigo General del Proceso.

declarar la falta de legitimacin pasiva de la Corte

organismo pblico al proceso.

aplicacin de la norma ha sido confiada al Consejo de

en este punto con la opinin del Sr. Fiscal de Corte,

presupuestos y orden interno de las mismas, bastar la

supuesto normativo que viene de transcribirse.

mayoras especiales, en virtud de la restriccin que

gobierno, exige consagracin expresa, taxativa en sus

de una minora, y por consiguiente, el derecho de la

existir, resultando de ello, ya que no la necesidad, por

minora frente a la mayora. Esta produccin constituye

refutaciones, tiende a la consecucin de transacciones.

preferible darle el nombre de principio de mayora y

la cuestin del sistema electoral sobre el que debe ser

Poltica, Partidos Polticos 1, Ed. FCU, 1989, pginas

electivas (artculo 77 numeral 3 de la Constitucin de

estricta y restringida y no de interpretacin extensiva

Corte, en cuanto expresa: ...el artculo 142 de LSCA no