PRESUPUESTO DEL SECTOR PUBLICO (TRADICIONAL Y POR PROGRAMAS) Hernan Yacrabuache Pasapera Dvnte del Fated RESUMEN Se conoce como Presupuesto al sistema mediante el cual se elabora, eprucba, coordina a ejecucién, con- trola y evahia la produccién publica (bien o servicio) de una insttucién, sector o regin, en funcién de las politicas de desarrollo previstas en los Planes. Asi concebido el presupuesto, se constituye en un excelente instrumento de gobicmno, administracién y planificacién. El presupuesto es un medio para prever y decidir la produccién que se va a realizar en un periodo deter- minado, asi como para asignar formalmente los recursos que esa produccién exige en la praxis de uns Institucion, sector 0 region. Este carter prictico del presupuesto implica que debe concebirsele como un sistema administrative que se matetialize por etapas: Programacién, formalacion, discusién y aprobacién, ejecucién, control y evaluacién. Con Ia finalidad de abordar los aspectos que se consideran bisicos dentro de cada una de las técnica empleadas, se describen, a continuacién, las caracteristicas mas resaltantes de los sistemas de presupuesto tradicional y presupuesto por programas. Palabras Clave: Concepto presupuestario, tipo de presupuesto, clasificacién de presupuesto, presupuesto tradicional y presupuesto por programas. INTRODUCCION Es conocido que la concepcida progra- matica del presupuesto no es reciente. Si se examinan los presupuestos dealgunos paises a comienzos del siglo pasado y se estudian Jos principios en que se basaban, es posible apreciar en ellos la presencia de ciertos in- dicios rudimentarios de lo que hoy se llama presupuesto por programas. Endichos presupuestos,lasasignaciones se hacian en funcida de objetivos més o me- nos precisos ysin darun minucioso detallede los diferentes gastos en el que era necesario incurrir para mantener en funcionamientoa as diversas oficinas. Esto era mas légico por germane cuanto la tendencia natural era de asignar fondos para el cumplimiento de objetivos y no la de proporcionar recursos sin indicar su exclusiva finalidad. ‘Lamentablemente, la evolucién de esos sistemas presupuestarios no se oriento a desctibir los objetivos que se debia cumplir njadeterminar los recursos necesarios para lograrlos. Por el contratio, el desarrollo del control juridico contable determin6 elaban- dono paulatino de la idea de la planificacién. en que estaban basados, cediendo el paso a una creciente rutina administrativa, ‘A medida que se han ido ampliando funciones y responsabilidades, al mismo 137tiempo que complicé y aumento la Ientitud del foncionamiento de la maquinaria admi- nistrativa, As‘ laaplicacidn de los medios de control terminé por anteponersea la finalidad esen ial de los organismos, que es la de lograt el bien comin acruando con dinamismo, agili- dad y prontitud en la satisfaccién de las ne- cesidades,a fin de mejorar las condiciones de vida ¢ impulsar el crecimiento econémico, Ei énfasis exeesivo en los controles for- males juridicos y contables, determiné que la especificacién de objetivos pricticamente desapareceria de los documentos presupue: tarios y que éstos se transformaran paula ‘namente en una simple lista delos diferentes dienes y servicios, cuyaadquisicién seautori- zaacfectuarlosdiferentes servicios pablicos Este proceso se deterioré yla disminuci6n de Iautilidad del instrumento presupucstario ha sido bastante agudo en los sistemas latinoa- mericanos de administracién financiera. Esta situacién determing, a fines de la década del 50 e inicio de Iadel 60,lanecesidad de retornar ala sana filosofia de los antiguos sistemas presupuestatios, sefialandocon cla- tidad y precisiGnlos objetivos que losdebjan cumplirenel ejercicio financiero y ligando la adquisicién de recursoshumanos y materiales al logro de esos objetivos. La aplicacién de las técnicas de presu- puesto por programas tiene precisamente esta finalidad. Por ello desde 1997, se ha retomado nuevamente ha filosofia del presu- puesto por programas. PRESUPUESTO POR PROGRAMAS El presupuesto por programas pone especial atencién a los objetos que han de alcanzarsea través de la ejecuci6n del presu- puesto y los costos totales que ello implica. 138 Su estructura se hasa en las actividades que deben desarrollarse para alcanzar las metas, y cumplir los objetivos sefialados en los pla- nes del mediano y largo plazo. Por tanto los diferentes organismos del sector publico, adquieren la responsabilidad de cumplir con las metas fijadas para la satisfaccién de las necesidades en la forma cn que se ha especificado en el presupuesto. En la etapa de ejecucién del presupuesto se delega esta responsabilidad a la unidad ejecutora que ha tomado a su cargo directo el cumplimiento de las metas con los fondos asignados. Elhacet efectiva esta delegacién implica elestablecimiento de un sistema de control de operaciones a través de los mecanismos de contabilidad ¢ informes de progresos, destinados a ascgurar el cumplimiento de la matea fijada en el presupuesto. Por consiguiente, el control de la ejecu- cidn en el presupuesto por programas tiene por objetivo garantizar la produccién de bienes o laprestacién de serviciosen la forma en que las instituciones responsables lo han planeado. Elsistemade informes financieros y de avances fisicos se establece para contar con informaciones periddicas sobre el tra- bajo realizado y los gastos incursidos a fin de poder analizar y comparar el trabajo pla- neado con los gastos previstos en el periodo correspondiente. En el nuevo sistema, es fundamental formular y ejecutar el presupuesto en fun- cidn del trabajo que ha de ejecutarse 0 delos servicios que se deban prestar para cumplir las metas de los programas y encuadratlos al logto de los objetivos de los planes de me- diano y largo plazo. En términos generales, dicha clasificaci6n divide el esferzo total de cada dependencia en tres amplias categorias de programas, actividades y proyectos. Estas categorias, debidamente identificadas con mPalas unidades de organizacién responsables por su ejecucién, contribuyen a que dichas unidades calculen sus necesidades financieras en funci6n de las tareas o trabajos que han de ejecutary las finalidades que han de cumplity se constituyen en laestructura bésica sobrela cual deben descansar los sistemas de presu- puesto, de contabilidad y de tesoreria. Como se ha visto, la técnica del presu- puesto por programas persigue superar los defectos del presupuesto tradicional median- tela formulacién y ejecucién del presupues- to en funcién de los planes de trabajo y la asignacidn de recursos parael cumplimiento de las metas fijadas en ellos. Al prepararlos programas de trabajo en conformidad a las directivas delos planes globales de largo plazo ‘como son los planesde desarrollo econémico y social, la organizacién administrativa actia en funcién del cumplimiento de los objetivos fjados por la comunidad y se transforma en instrumento de ejecucién y control de los planes de los organismos estatales o de desarrollo regional. En resumen, el concepto de Presupues- to por programas es aquel que presenta los propésitos y objetivos para los cuales se so- licitan los fondos, el costo de los programas Propuestos para alcanzar esos objetivos y la informacién cuantitativa que trata de medir el trabajo que debe realizar dentro de cada programa por la unidad responsable de su ¢jecucién, a fin de lograrlos resultados espe- rados. En otras palabras, el presupuesto por programas permite conocer los objetivos y lasmetas que se quiere lograr, el costoy mag- nitud de las actividades que se realizaran para alcanzatlosy launidad administrativa respon- sable de la ejecuci6n de dichas actividades. furan. Definiciones y conceptos basicos del presupuesto por programas Insumo, Recurso humano, material, equipo o servicio quese requiere paracllogro deun producto, expresadoen unidades fisicas en su valoracién financiera. Producto. Bien o servicio que surge comoun resultado, cualitativamente diferen- te,delacombinacién deinsumos que requiera su produccién. Relacién insumo producto. Relacién técnica que expresa la combinacién dediver- sos insumos en cantidades y calidades ade- cuadas y precisas para obtener un producto. Relacién de condicionamiento. Rela- cién técnica porla cual determinados produc- tos condicionan y,alavez, son condicionados por la produccién y caracteristica de otros. Red de produccién. Una de las formas en que se establecen las relaciones de con- dicionamiento entre todos los productos dentro de un determinado ambito presu- puestari Politica. Desde el punto de vista pre- supuestario, queda reservado para aquellos aspectos que trasciende la esfera interna de Jainstitucién y se refiere a cuestiones basicas dela sociedad. Accién operacional. Micro proceso de produccién que culmina en un producto primario e indivisible. Accién de regulacién. Es una norma cuyo propésito o resultado, es regular los comportamientos externos a la institucién y tiene como condicionante una o varias acciones operacionales. 139Diferencia entre Presupuesto Tradicio- naly el Presupuesto por Programas: Una de las principales diferencias que se puede notar entre el presupuesto tradicional yel presupuesto por programas es la forma de asignar los recursos; en el primero, los recursos se asignan a servicios y unidades administrativas de acuerdo al objeto de los gastos, en tanto que, enel segundo, los recur- sos e asignan para cumplirmetas especificas a través del desarrollo de las actividades necesarias para lograrlas. Ademés, es nece- satio compatarlos dos tipos de presupuesto, considerando las funciones de un sistema presupuestario relacionadas con el control dela eficiencia con que se producen los sex- vicios piblicos, por una parte, y la creacién deinstrumentos operativos de planificacién, porla otra. Considerado como un instrumento de planificacién, el presupuesto por programas permite transformar los objetivos generales den plan de presupuestos operativos anual por cada programa, El presupuesto tradicional al asignas re- cursos por unidades administrativas oculea os objetivos delaactividad de os organismos ‘cimpide la coordinacién entre las metas de largo plazo ylasaccionesconcretas quedeben tealizarse cada afio para alcanzatlas, demas, enel presupucsto tradicional no se requierela formulacién de programas operativos anua- les ya que basta con preparar proyectos de gastos basindosc en las asignaciones de afios. anterioresy en una estimacién de los posibles aumentos de egresos debido al crecimiento de las actividad de servicio, ¢! aumento de precio de ciertos bienes y servicios, etc. 140 En cuanto al problema de control de la cficiencia con que se producen los servicios, deben sefialarsequeel sistemade presupuesto tradicional no permite evaluarlanimedila. El sistema de presupuesto tradicional, al presu- puestar por unidades administrativas, oculta Iainformacién sobre las actividades y porlo tanto impide el estudio de la eficiencia, Ena formulacién del presupuesto de las interrogantes bisicas es la que se refiere alos “objetivos que se desea alcanzar, si no existe una coordinaciénestrecha entre planificacion y formulacién de presupuesto, la respuesta ala interrogante anterior sera rutinaria y pa- siva, se hard lo mismo que antes. La falta de metas anuales y el supuesto de “eficiencia” en el funcionamiento de los servicios lleva a tratar demantener las condiciones existentes en relaciénal monto delos recursos disponi- bles oa solicitar aumentos en base al posible aumento “vegetative” de los gastos, pero sin preocuparse de analizarla calidad y eficiencia deservicios prestados ode compararlo quese entregaa la comunidad y lo que ésta requiera para la satisfaccidn de las necesidades. Accontinuaciéa en et cuadro adjunto se precisa en forma detalladalas diferencias en- treel presupuesto tradicional el presupuesto por programas, REFERENCIAS DEL RIO GONZALES, Cristobal. Di- ferencias con el presupuesto tradicional y por programas. MARTNER, Gonzalo. Planificacién y presu- puesto por programas. RODRIGUEZ VALENCIA, Joaquin. En- fague de Sistemas Presupuestaris. utreraaayeeDIFERENCIAS ENTRE EL PRESUPUESTO TRADICIONAL Y¥ EL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS ELEM. COMPARACION: PRESUPUESTO. ‘TRADICIONAL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS Finalidad Detalla todas las adquisiciones del Gobierno. Fnfatiza lo que se realiza con los fondos disponibles. Usilided para la planificacién, No facilita la planificacion e impide 12 coordinacién entre las metas de laxgo plazo y las accionesque deben. desarrollar los servicios. Los objedvos quedan ocultos en el detalle de las partidas de gastos. Seasignan a unidadesadministravas Forma parte del proceso de planificacin transformando los objetivos generales de planes, en resupuestos operativos anuales. Senala metas de corto plazo en concordancia con los abjetivos, de plazos medio y largo. Se asignan recursos para el ‘Asignacién de recursos, para realizar gastos segin su | cumplimiento de Ins metas de los objetivo. ey Consol dejecacioa Pone énfasis en eleontrol fnanciecb | Pone énfasis en las realizaciones de legal. los programas. servicios piiblicos. Determinaciéndela responsa: clasificacion. Evaluacién del grado de ceficiencia en la produccién de Por el uso de los sistemas de No permite evaluar ni medir Ia eficiencia por falta de control en las realizaciones y resultados, Diluye ta responsabilidad por los i oe resultados delagestiénadministrativa Silda enlaadmintactinde! | oe diad porters aa formal, Dopticacion deatibuciones, ] Nopetmiteidenfcarhsatinuciones duplicadoras. La chasificacion institucional y por ‘objeto del gasto no se prestan para anilisis dela palitia fiscal Pone de manifiesto las ineficiencias de la administeacién, Precisa 12 responsabilidad al deverminar las metas que deben alcanzar. Por la clasificacién combinada funcional-institucional, identifica las atribuciones duplicadas. Por las clasificaciones utilizadas ‘econémica, funcional, por programas Institucionalesy porobjeto, permiten analizar la politica fiscal. Porla forma de presentacién. Por la naturaleza del proceso presupuestario, urea. ‘Muyimportante:anserdnica yearente de elementos de informaci Proceso empirico o meciinico. Debidamente estructurada con selaciéa a diversos factores y con amplia informacién sobre el Proceso con base técnica y ccaracteristicas bien definidas,