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DERECHO ADMINISTRATIVO Il ABELEDO-PERROT [BUENOS AIRES © by ABELEDO-PERROTS. A-Eet Lavelle 280" 1528-1018 Bueno Alves = Argentina "Queds hecho el depésto gue maven la ay 11733, ISBN ss0-2007735 El derecho de propiedad de esta bra comprende paras autor ta found de disponvr de ella, publcaray Wadia adapta ‘utorzar au aducsion yrepreducira en coalguler formar tse, Porcal por medioe secitinices 0 mecininas, imeluyendo ftocopis [Erbacin magnetatonic y cualquier stem de almaceramients de Etormacti por emeiguicnc nadie Genet facultad de cerctar los derechos precitade sin permino del autor del edilor, por escrito on referencia aun cba que se haya anolado o coplado durante st ica ein 9 exp pbc © evan, encep ee [Palabras de la bra ajena, yen todos oe case alo Ion partes del Fextondispensablen ee eto. ‘Law inffaconessordnteprimidos con ls penas del artculo 172 y ‘concordantes del Calg Penal (rs 29, 10,71, 72 ley 1.729), autor agradece especialmente la cole bboraciin presiada por la Dra. Marta Inés ‘Brandt para la actuliacién doctrinata'y Buenos Aires, 29 de septiombre de 1993 ‘TITULO TeRCERO CONFIGURACION DE LA ACTUACION ESTATAL REGULADA POR EL DERECHO ADMINISTRATIVO Caprruto 1 (CARACTERIZACIONES JURIDICAS DE LA ACTUACION DE LA ‘ADMINISTRACION PUBLICA Y DE LA ACTIVIDAD DE LOS ‘ORGANOS LEGISLATIVO Y JUDICIAL SUMARIO 1. Lasfuneioneso actividades del Estado ylos actos queemitela Administra: cin 2 Condi y forma juridica de los dstintos actos qu regula el derecho a ministrative emanados de entesy6rganospiblics estates, 3. Elrégimen exorbitame como nota peculiar del derecho pic. 44, Contenidoderégimen exorbitant: las prerogativas dela Admiistraci6n, ‘A Lacreacin unilateral de deberesy vinculos obligacionaes. B) Lapresuncién de valde olgitimidad de los acts adminstativos, ) El principio dela ejecutariedad. 1) Prerogatvas relacionadas con la jeccin dels cotratos adminstatvos, 1) Prerogativas process. 5. Ladisincin ene répimen exorbitant ycfusua exorbitant {6 Continuacién. Las garancas del adminisado, 8) Garanis sustasivas 2) Lagaranta del igual 1) principio de egaidad ) La garanta de rezonailidad o justia, {Concept ampli de legitimidad 2) La grata de a propiedad frente alos acts dels pees pblicos 1B) Garant adjeives. 2) Bl infomalismo a favor del administrative 1b) B debido proceso adjetvo. 1) Derecho a ser of, 2) Derecho a fece y producirprcbas. 3) Derecho auna decisis fundada Cammruto CARACTERIZACIONES JURIDICAS DE LA ACTUACION DE LA ‘ADMINISTRACION PUBLICA Y DE LA ACTIVIDAD DE LOS. ‘ORGANOS LEGISLATIVO Y JUDICIAL, |, LAS FUNCIONES 0 ACTIVIDADES DEL ESTADO YLOS ACTOS QUE EMITE LA ADMINISTRACION La actuacién de la Administracién se opera através de actos he- ‘ellos que traducen el ejericio orealizaién de actividades, de divers dole, en punto su esenciao sustancia matergh (7. Porsu propia naturalza, la Administracion Poblice desarolla una / setividad material y objetivamente administrativa.de sleanceindividualy ‘concrsta_Lendientessatisfacer, en forma inmediata coming; igconcresign resil toda comunidad juridicamente organizada. Tales su Pero al lado y hasta, podria decise oy dfa, con el mismo grado de ‘extensin, la Adminstracion Péblica desarolla una funciGn que, un ‘evando no le ha sido adjudicada en forma predominante ni exclusiv ‘condyuvay hace posible la realizacin de la funciénadministrativa Tra fede aquella porcin de actividad mateialmente legislatva que dese: uelve la Administracién Piblica mediante el ejerccio dela potestad e- slamentaria que les inberente. Dentro del conjunto de fsionesoaetvidades pdblicas, aunque de ‘ina manera més limitada y restringia, ella participa tambin en el cum: Bleu ric dea unin justo del Eo eaenda. as eoaictos por met UE, en ceva creunstan- ‘is y bajo determinadas condiciones, easemejan, po su régimen jurai- ‘0 y efectos, alos tpicos actos que expresan el eeriefo de le fanesa = Jzgar,cuya competenciaconsitucional ha sido adjudicada al 6rganoju-_ ‘cial (ana 95, 100 y 101 dela Const. Na.) “ JUAN CARLOS CASSAGNE _De modo pues, que sdministar legisla yjuzea, son res mods de sctuagion en el eampo del derecho pblico, que expresan el poder estatal “através de diferentes tipos o modelos de actos sometidos sregimenesji- tdicosdiversos. Su estudio se efectuars en este elo, en forma separads, siferenciandoa su vezesasfunciones de la actividad gubernativa superior ‘que se traduce en la emisign de los llamados “actos instvucionalas” ‘Vinculada alas nuevas concepeiones y,sobreTodo, ealidades que plantea Ia problematica de la sctuacinestatal no puede desconocerse el ensmeno de asuneién porel Estado de actividades antafo reserva fa {nicitiva particulary que ahora asume como props, anto en Ta prosect= cin de un estatismo absurdo, como en un inervencionismo basad en la faplicacién del principio dela suplencia, bajo formas instituconalespriva- das y con regimenes juridicos tips del derecho civil o mereant Lo novedoso de esta clave de actuaciny el répimen juraicoatpico- 4el contralor que, como extensiGn del concepto de tutela, posee sobre los ‘actos de estas entidades Ia Administra Publica ha provocaso que a= {unos autores hayansustentado una concepcida untarapara todos ls ac- {os dela Administroicn,cuyo criterio central seca, enel fondo, toalmen- te subjetivow orgénico, si tender alasustancia lal régimen juridico de cada especie La mportancia de esta actividad que deseroléel Estado de nvestro tiempo estal que, en la doctrina espaiola, hay quienes propugnan el reco- nocimiento de una nueva categoria que se afadirfaa fa dindmica elisa (olica, foment y servicio pablo) bajo el nombre de gestion econdm {lmpora ello que la actividad de esas entidades estatales no se bi- ‘que eh ninguna de las ues eldsicas funciones del Estado?” ‘Pensamos que no. La actuacidn de entidades de propiedad del Esta- 4400 posedas por él * bajo formas juridias privadas o del régimenjurai- 0, no obstant, las derogaciones o excepeiones al régimen ordinario que ‘cdan estatuirse por normas publices o privadas, no conduce necesria- Iente «que laactuaciGn de estas entidades privadas sj en lo atinente al répimen de los actos qve elas celebran, por el derecho administrativo, ‘Sin pejuicio de su apieaein extensiva por imperio dela ley o del séginen Junie. ‘Obsésvese que ni iqueraseestéen el émbito de Ia torfa de lo la- pleat ooen al Leena RADA. Oe EN arasa imerpiapter ati sAd eine catia ares aera tee ADMINISTRACION PUBLICA 15 rmados actos mixtos 0 de objeto privado emanados de entidades pibicas estatales, donde el régimen jurfdico se presenta entremezclado, sino frente ‘actividades reguladas, en principio, enteramente porel derecho civil 0 rmereanti. Encambio,elrégimen que regula los actos vinculados al ejrcicio de Jas tes funciones estatals traduce la actuacin del Estado en el campo del ‘derecho piblico, con un eégimen exorbitante comin, derivado de a propia rnaturaleza dela actividad, donde lafinalidad de bien conn interés pd blico se persigue en forma directa ofnmidiata, ‘Acontece as{ que el Estado pueda llevar a abo, en virtua del peinci- pio de Ia subsidiaridad, actividades industeales o comerciales, en las ve fa satstaccin de interés o bien comin se log de un modo mediatoe n= directo. Es portal causa que estas relaciones se apoyan, en Io esencial, en ‘un fundamentotiico dela justiciaconmutativa, en canta tenden a esta- blecer una estricta relacign de igvaldad entre las prestaciones de amas partes en la relacién juridica, a pesar del fin mediato de bien comdn que 5a actividad extatl persigue. "EI Estado, al emit diferentes especies de actos puede acuar indi inamente bajo formas publicaso pivadas. Siopta por lo primed, due es eleauce propio yaural, sus actos serin, en principio, de derecho public, funque puede también celebrar actos de objeto privado omixtos en alga has enidades pblicasestatales (.gr. Empresas del Estado). Si en cam ‘io, asume la condieion de una personajuridie pivada, su actos se halla Fn sometidos enteramente al derecho civilo mercantil encuadréndose en €lrégimen ordinario de tals actos, salva las derogaciones que a texto ex reso introduzean normas pdblicas o privadaso las qe deriven del ri- ‘men exorbitante epicable alas Yelacionesjurdicas, Tanto en este limo supuesto, como en el de los llamados actos mixtos ode objeto privado, el Estado no actda en la funcino actividad administativa (en el eampo del Lerecho pablico) sino que desenvuelve una mera actividad industrial 6o- ‘mercial, regulada por el derecho privado * 2. CONDICION ¥ FORMA JURIDICA DE LOS DISTINTOS ACTOS. (QUE REGULA EL DERECHO ADMINISTRATIVO EMANADOS DE ENTES ¥ ORGANOS PUBLICOS ESTATALES El derecho pblico (administrativo en la especie) regula na serie 4 nus Can, Allan Randa “Lads cea pra py pes ‘us via soi ela eosin somal encanta deat acb am ee 6 SUAN CARLOS CASSAGNE peculiarydiferenciada de actos emitidos por entidades y 6rganos estatales ‘Que tradicen variados comportamientos materiales en el mundo jurfico. nel émbito del Poder Ejecutivo la funciGn admiistativa se sn larizaen actos intemose interorgénicos, actos intersubjetivoso interadmi nistrativos,y undamentalmente, en el género acto administativo,cuyas ‘species més signficaivas ton el cto adminstativo unilateral y elcon- teat administativo. Pero, conforme al criterio que sustentamos, as eate- ‘borfas juridias aludidas nose agotan en el Poder Ejecutvo (eiteio orgs Tico 0 subjetvo) sino que aparecen también en la funcion materilmente ‘sdministrativa que desrrllan los restantes poderes vOrganos integrantes {el Gobierno Federal (ertrio objetivo o material La funeida legislativa, en sentido material, se expresa tanto através de reglamentos (con efectos externos sobre los administrades) como res- pecto de actos internoso interorgénicos. Ambas figuras se incorporan al Contenido del derecho administrativo y la peculiaridad de su régtnenjur- ‘ico, muy pareeido en el caso de los reglamentos al régimen de las leyes, ‘condice a escindilas del estado de Ia teorfa de los actos concreens ys gulares (actos administrative). ‘Determinar la condicin 6 naturaleza de cada acto de los éganoses- tafales es pues evenciahyaque tal determinacién conllevaelrégimen url= ‘ico peculiar que rige laynttcién oeategort jurfica. Se trata de un per- {ecto silogismo: la funcién basada en un criterio objetivo y finalistico ‘determina la condiciGn o natualezajurdica del acto, el eval sige, a8 ver, por el régimen juridico propio y peculiar, fundado precisamente en Jos requerimicntosinerentes ala func etal queen el caso dscipina. ‘Algo similar acontece con Ios restantes actos que emit la Adminis tescidn Publica, particlarmente con los actos de sustanciaonaturalezaju- Fediccional os evales poseen un régimen verso propio al del actoadmi- Distrative que se caracteriza fundamentalmente por la atenuaciéa © Supresign del principio de jerarquta y el dela cosa juzgada formal En cuanto a los actos de objeto privado provenientes de entidades u See Rees [See FE coer yas yt ee Sarena inna mea eer ete oes shee celia ee reioneeeae Seer ecirciorenyrisomeeneee oe ACTOS DE.LA ADMINISTRACION PUBLICA a principio que resulta opuesto al. que rie los actos administrativos que, en principio gozan de estabilidad © ‘De ese modo, el sistema de revocacién que continen las normas de laLey Nacional de Procedimientos Administiativos lose aplica aos ac {0s administativos (de aleanee individval) © “Tampoco se apican a lo reglamentos las disposiciones sobre sien cio administrative (por si propia naturaleza pues no puede haber actos Be nerales tcitos de denegatoria)®, ni las normas que se refieren ala inter- ‘Yeneisn previa del administeado en el proceso de formacidn del acto administrativo (debido proceso adjetivo) ®, Por lo demés, el procedi Imiento de elaboracign de ls reglamentos debe ajustarse a roglas propins y especficas En materia de proteccin jursdiccional también el respective ré men acusa diferencias en punto aa sitacidn legitimante del titular del de recho 0 interés legit, pus, sl menos en el orden nacional yen alg nos eddigos procesalescontecioso adminisrativos de as provincias se Consagran equisitos especiales para la impugnacion desta de os gla: Lajurispradencia dela Corte Suprema de Justicia de Naci6a, que ha bia negado en algunos casos la proteccin jursdiccional de los adminis: lrados que impugnaban ante la justia dteotameate reglaments ilgili ‘mos, en base al argumento,de que en virtud de su contenido general no existfa "gravamen actual” debe considerarse hoy superada por las nor ‘mas de la Ley Nacional de Procedimientos Administratives que admiten 6 Lavan. Ande deo ci 1 pg 53 Rana, an Mato it 12k y sie Rio ean, Dr Ani i 9 Pa, Oh Pu aoa Hv og "oA 17, 18y 2 de LN PA. con as moc ct or ley 21686 sa iy a SL. ap por is 1973 an a aac aL PA ne npc i el ean ae ‘cre pragma cm ccc sin yy ee is Adminuarcin ey 79 xsd ns ee eas dls Se te ‘tenner nimi Altay hens ce tise npg ‘sure pune unin sac en tse retin sled o anceps Se sees Laima cae 17° pa) Nose “@ Catigs Pca Contnsone Aan Se Le Pap 15. 10 Fao dela Cone Sprona de ase ea Nain 8 96252. 130 ‘pecs nae ss JUAN CARLOS CASSAGNE la impugnacion directa del reglamento (at. 24, ine.) y30, LIN.PA., con las modifieaciones de la ley 21.686) Seccin 3° (OTROS ACTOS DE LA ADMINISTRACION PUBLICA, |. LOS ACTOS INTER-ORGANICOS [La actividad inter orgénica es aquella que vinculaa dos 0 mis 6rga nos de la Administracionintegrantes de una misma persona pblica esta- {al Lo exenclal del acto inter-orgdnico es que no produce efectos juris dliectos con relacién a los administrados,operandos6lo ene plano iner~ ro de la persona publica estatal. Por esa eas tampoco forman pate de testa eategortsjuridica los llamados acts interadministrativos, los cuales por generar relaciones entre sujetos extaales, trasciendem el Seito inter fo dela relacin intra-Grganos, sun cvando asuman una ipicidad pecul fen comparaciGn con el ato aministrativo. “Tratandose dela actividad interna dela Administracién carcee de importancia toda eategorizacin acerea del aleance individval 0 general {Se los actos emitdos, pues los mismos poseen, esencalmente, el mismo ‘égimen jurfdieo, sto es as{ por cuanto, tecnicamente, no puede concebir- ela funcionlegslativa (en sentioo material) para repular pormas genera. Iesenelcireulonfema de competencia de los Grganos inlegrantes de Una pt ona jridicn pblica estatl por faltrie el dato de la jurdiidad externa. ‘Con todo, tstase de uns actividad que siempre es juridiea™y que secaracteriza por un régimen especial nfluido pore principio de uni- ddad de accién, Este principio es de imprescindible vigencia en toda or izanizacion administrativa puesto que en el seno de una entidad no pue- ‘Se admitire lnexistencia de voluntades contrapuests ola mera accion contradietoria de los Grganos estatales, en el campo de la Tamada Ad- Iministracign activa, "No obstante que align sector doctrinario ha formulado eiicas al re- conoeimiento de esta categoria de actos 10 cierto es que Ia actividad 21, Opin gu soni resents (ts CASON Sun Caste, Bacto admin nord nea a "pe Saints Be, Pad de Derecho Admini p11 Mant oo "i Gononto. Amin A. Lact ainsi 2 pi 3, ln arg en ‘ajo cap dep dass ayes nar oer omen ‘SR Gemoatn Ape A Poca RecA pe 38 08) ‘eli dem uo epinn ae oes genome de ee ACTOS DELLA ADMINISTRACION PUBLICA, Ea internacinter-orpénicade a Administracion presentarasgosdistiniosen ‘elacign con el regimen juridico delos actos administativos, hecho que jistfica su aislamienta conceptual. Asi tanto en la doctrina nacional ™ ‘como en Ia extranjera se ha postulado Ia existeneia de los actos inter- ‘nos de la Administracion (a los evalessuele atribuirse el nombre de a {os dela Administraci6n) entendiendo que son aquellos euyos efectos repercuten directamente en Grganos de una misma pessona pablicaes- tata, [Las relaciones interonpénicas a que dan orgen ls actos intemos de Js Administracion se clasifiean de este modo: a) de colaboracia (¢: pro- ‘puesta):b) de canflieto (xg cvestionss de competencia;c) de jerarguta {js excularese instrucciones) d) consultivas. (e-dictamenes): ©) de contol (vg observacion dal Tribunal de Cuentas) ‘Acate tipo de relaciones juidis se les aplican supletori o anal ‘camente (eegtn sea el caso) las norms y prinipios ue informan el rép mn del soto administrativo, con ls siguientes pecultardades ') norige en toda su dimensigm el carscter de Ia ejecutoriedd, salvo en la relaciones donde exist, adem, vinculaciOnjerirquia, ‘pues ningtn 6rgano fuera de laelaeiGn jerdrquca, pose poderes Fespecto de otto para disponer el cumplimlento coaclvo del acto, ‘by tampoco se aplien el principio de la esabilidad del acto adminis- {ratio habida cuenta de que no puede concebirse que ls Grganos ‘de una misma persona publica estatal posean, en plenitad, dere- thos subjetivor ointereses legtimes que puedan contraponcr al [propio enteestaal que integran, ©) Su régimen de publicidad los distancia tanto de los actos adminis- {ratives como de los eglamentos, puesto que nose quieren la rotifeacion personal (cuando te trata de un aco euyo aleance se restinge a uno o varios Grganos individualizados) a tampoco la ppublicacién (cuando el alcance es general respecto de todos oun [Erupo de Srganos) ®, Basta con el mero conoctmiento que hubie~ mercer atea pan epeget perenne «iterate SL Sa A ee ms nme Pate rma gia prea eee pena Seen aie sae ence Pests tetrentmcnaehonieemiememet i Sync 3 att mene grmcruantmen we ihiae he beeper es paeearennt mabacewemech nest onmeeenemeae Sant ee o JUAN CARLOS CASSAGNE, a adquirido el Grgano acerca del contenido dela circular, orden, instruceién, etcetera. ‘) son irtecuribles, en principio, ante los tribunals judicales ex ‘cepto cuando afecten el satus juridico del funcionario o emplea ‘do publica, al como acurrrfacon una circular que estatuyera un horari sbitrario eirazonable. €) tampoco son susceptibles de impugnacin, en principio, ante las sutoridades administativas fo cual reconoce algunas excepeio A) Confictos de competencia Enel procedimiento administrative se acepta que los 6rganos asu rman In defensa de sus atrbuciones en aquellos easos-en que elas resulta ren negadas 0 desconocidas por el superior jerarquico 0 otro Srgano que pretenda arrogarse una competencia que no le corresponde. By Actos de controt ‘quicamente fi Tribunal de Cuentas dela Nacién) sus sotos pueden sor ‘ecuridos en sede administrative, cuando adolezcan de nulida ) Actos que afectan derechos de los agentes publicos En estos casos, se admite que el funcionario 0 empleado pablico pueda deduci recursos, en sede adminisrativa, impugnando por rxzones Ue'lepitimidad los ctor internos que agravien su status jurico, situacioa 2, LOS ACTOS QUE VINCULAN SUJETOS DE LA ADMINISTRACION PUBLICA (ACTOS INTER-ADMINISTRATIVOS) La creacién de numerosas y variadas entidades descentralizad las cuales el ordenamiento les atribuye personalidad juridica ha taido ‘como consecuencia la apariciGn de complejas cuestiones relativas Ia proliferacin de ls relaciones que vinculan entre s las personas pub ‘as estates, as cuales no fueron objeto de estudio por parte de la doctrina hasta hace relatvamente poco tiempo ™. 17 Masiooire, Mig 08 1 ples 127128 ‘7 Mastowore, Mel So ep Pa 179 Skoacuns 88 Brg ob slp 398s; MAMENCE, Miguel 0. ACTOS DELA ADMINISTRACION PUBLICA 6 Por relacin juridica inter-administrativa hay que entender aquella ‘que vinculaa dos 0 mas personas publicasestatales ya se trate del Bstado en sentido lato (Nacin 0 provincia) o de cualquiera de las personas jur- dicas piblicasestatales que constituyen entidades descentalizadss, po- prende de un principio ue consttuye uno de os plares dela aeuaciones. fatal, vinculdndose a la necesidad de respetar Ia unidad del poder, dentro de cida esfera de gobierno, De este principio de unidad en la accinestatal dimana fa vrtaleli- sminacign de todo enfrentamiento 0 controversia entre sujetosestatales, para lo cual resulta impreseindible la relativiracion de su personalidad, por una part, y la inapicabilidad, seytn el caso, de las presropativas de poder pli en este tipo de relaciones inter administrativas. ‘A.una similar conclusion eorresponde arribar spoysndose en los prinipios y normas de la Constitucion Nacional en los dos tipos de rela Clones que pueden darse, a saber 4) veldciones entre entidades estatales pertenecientes @ una misina esfora de gobiero (var. entre entidades nacionales 0 federles) by felaciones entre distintasesferas de eompetencia constitucional (Gog entre entidades nacionalesy entidades pertenecientes las provincia) Enel primer caso de acverdo al principio que emerge del anteulo 86, inciso I" dela Constitucion Nacional no puede admitirse —por ejemplo— {que una entidad autirquica nacional eerza sus prerrogativas de poder p- blico sobre el Estado Nacional, nique éte dima tenga necesidad de po ner en ejeeveiGn contra aquellas poderesjuridicos exorbitantes. Eh tales Supuestos, debe respetase la posicion del Organo Ejecutivo que ene a judicada Ia jefatura de la Administraciin Public, el cual, por principio, conserva un amplio control sobre las entidades descentrallzadas que fu Clonan en su esferade gobiemo, en lo que tafe asus relaciones eon la Ad- ‘ministracion Central, “Tampoco se concibe, en ls relacionesinteradministrativas que se configuran en una misma esfera de competencia consiuicionl, la vigen- ‘ia de aquellos prineipios propios del acto administrative que se han est- biecido para garantiay proteecidn de los derechos de los administrados, puesto que no eabe reconocer, en principio, qe los derechos subjetivos de {B12 sg el mire see Adina Pb, Acad inter cre Ret ‘Seine atin A 1962 py 7.0 dn Mee, are ‘tony rar merci, Moni 195 snc ua aos a ‘Sons ermine ED 3 pp 927 e JUAN CARLOS CASSAGNE, 1s enidades descentralizadastengan primacia sobre! Estado, a cuya ad- ‘ministrcion indirect pertnecen 3. SOLUCION DE CONFLICTOS INTER-ADMINISTRATIVOS La reltivizaci6n de la personalidad jurfdica y la superacién de las formas privadae que las entidades estatales pueden asumir conduce 41a configuracin de un especial sistema de solucion de conflictos inter adi De acuerdo al criteio que en su oportunidad expusimos se torna necesito distinguir dos tipos de controversias, lo cual halla su basamento {nel sistema consttaefonal sdoplado y en la experiencia jurspradencial (Gumministativa y judicial) de laque puede exteaere, on Sus grandes lineas, tuna notable unidad —-no obstante que todavia subalaten algunos conceptos lspares—, como rémora de anteriores concepciones, hoy dia superadas™” A) Controversias entre entidades estatales que actian ‘enna misma esfora de competencia constitucional El conflictointer-administrativo puede producirse tanto en el orden nacional como en el dmbito de una provincia Sila controversia se da— por ejemplo entre el Estado Nacional y una de sus entidades juries ‘mente descentralizadas, la resolucin del mismo compete al Poder Ejecu tivo por aplicacion del prinipio que faye del atfelo 86, iniso 1" dela ‘Constituctén Nacional. Lo propio aconteceen el mbito de-cada provincia en lo que concieme a la competencia del Grgano gobernador. Por su pare, enel orden nacional, la L-N.P.A. (modificada por fa ley 21,686) regin Io atinente Ins cuestiones de competencia que se suscitan tenireentidadesestatales deseenraliradas preseribiendo que cuando ells tjereen su aetividad en Ia rbita de distintos ministerio la atibucisn para ‘solver el conficio compete al Poder Ejecutiva En cambio, cuando las tntidades actian en laesfera de un mismo ministrio esa él's quien co- ‘respond la esolucin de la cuestion de competencia®,solucion esta {im erticada por la doctrina en razin de que desvire los princpios de la descentralizacion administrativa ™ cept ct it vers Bl i eber irinicaeyiotereeccmces ce ‘ico, in Camara sve ue cand leo atta personas pint estates, nose pei FTE ete pente stten n ACTOS DE.LA ADMINISTRACION PUBLICA 6 Pero no obstante que el principio general aplicable ala solucion de ‘este tipo de controversis inter administativas derive de la propia Const ordenamiento positive ha establecido que tratindore de conic tos de eta naturalera que versen sobre “eclamaciones pecuniarias de {cualquier naturaleza” el Grgano competente para resolverias es el Poder Ejecutivo ol procurador del Tesoro de la Nation, seg el monto™™. Ys bien Ia ley 19.983 se limita a sefialar as reclamaciones que se entablan en- tue personas pabliea estatales (entices autaquicas, empresas del Esta. {40 Municipalidad dela Capital Federal), hay que extender el mismo ex terio de solucin cuando se trata deentidaies del Estado constituidas bajo orma jurfica peivada,en las que el Estado conserve su poder de decision, pues en tal caso se impone la superacin dela personalidad del ene frente ‘la ealidad estaal dela propiedad, el gobierno y direccin de la entida. Situaeiéa que justifica, para estos supuestos, a relatvizacion de los con” eptostradiiogales sobre la personalidad privada de esta especie de suje- {os del Estado ®, ‘Volvierdo al punto de patidaestimamos que, en principio, no puede aceptarse I sosbilidad de que los tibunalesjudicales conozean en esta {lase dec. ‘itos ®, no solo en los supuestos preseriptos por el derecho positive sino con cardeter general en virtud det fundamento constitucio- fal apuntado, reconocido por una antigua y reiterada jurisprudencia de Ta ‘Conte Suprema de Justicia dela Nacion ‘B) Conflictos enie personas piblicas estatales pertenecientes ‘a diferentes esforas de gobierno ‘Cuando la controversia se plantea entre enidades pertenecientes & listntas esferas de gobierno constitucional (¥.gt entre una enidad autir- ‘quica nacional y la provincia de Buenos Aires) el Grgano con competencia foriginariay exclusiva para drimirlo es la Corte Suprema de Justicia de a [£3 0, neh mame: Doct, Jong Lae main eon Seto ne fp ae ‘ints Noa (ANA al et egade Nae a te Cont A, Fed Segoe dca ann outs Guana £19,178 pup 98 vene omens liga haan tannic nt, cin per del yma ‘ou esd rider eer. C7, gy 1578 Cm Nace Apeiacions eno Cont Adm Fete Suni etre oo lata deletes pcan ces tne ania enelone PR TAMA ‘el Regence ls Admins Pa 18 pug 13). 5 olin ee Cove Sagrada de Mac 2, pg 8:8 251, pl 2: opie 37 pe 6 JUAN CARLOS CASSAGNE, [Naciso, por aplicscidn del artulo 101 dela Constitucién Nacion econoce na arraigada jrispeudencia de la Core ® ‘Sea sostenide queen atsncidn aque el articulo 101 de ta Consttu- cidn Nacional establece un eriterio que ene por base para determinar ‘competenca originaria y exclusiva de Ia Corte los asuntos que correspon- td y genéricamente ala jursdiccion federal de acuerdo al artculo 100 de ia Consitueidn Nacional, esa jrispradencia noes eorecta dentro de una silecuada interpetacion consttucional de tales precepts *. ‘Pensamos lo contrario. En primer tino porque cuando el antiulo 101 deta Constitacion Nacional enuncia los eas en qe ex parte una pro: vincia no establece ninguna limitacion salvo Ia referida alae enras men ‘ionadas en el artcio 100, entre ls cuales se encuentra I relat Tos casos en que la Nacién(y por extensin las entidadesautirquieasna- ‘Gonales) os pate En seguade lugar porque persamos queen estas ite ‘siones, que provacan verdaderos enfrentamientos entre prerrogativas pretensiones por ejemplo entre unaentidad autérquica nacional y una ‘Entidad provincial, se halla en juego el sistema equilibrado de poderes y Jrsdiceiones (Federal y provincial) que estatuye la Constitucion, apart ‘de ser mayor Ia importaneia institucional del conflito que en fos supues- tor mencionados en et artcilo 100 de la Consttueisn Nacional en qu there part una provincia ‘En conclusion la competence para dirimirel conflicto en que el Es- tado nacional (alguna de us entidadesjrtdicamente desceotralizalas)y tina o mas provincia (oalguna de sts entidades descentralizaas) ode las provincias entre sf, corresponde a Ia jurisdiciin orginariay exclusiva de in Corte Asti 4 IMPROCEDENCIA DE LA APLICACION DE MULTAS [EN LAS RELACIONES INTER-ADMINISTRATIVAS ‘Sisetiene en cuenta que ls entidades descentralizaas reconocen so ‘origen en un acto de ereactonestatal por euyo mérito se las dota den pa- tsimonioafectado al eumplimiento de fines de bien comin si, ademis,se repara que por efecto del principio de unidad de accion det Estado, en su ‘Conjunto, las relaciones entre los sujtos pertenecients a una misma ese Fade gobierno (vgr Estado nacional) son relaciones de coordinaci y de Colaboracin donde, en principio shallanausentes los poderesjurdicos 9 Fale dea Crte Supra de uta dee Nec, 9, 1654250 pe 050 2g 9 neo ‘us Aes Ear 9 el ino nar" congencs ogni lair Sede Sc ee i pg ACTOS DELA ADMINISTRACION PUBLICA 6s ‘exotbitantes, nocabe sino concluirenlaimprocedenciade la aplicacion de “Sanclopes en este tipo de vinculos inter-adraimistratvos mos dicho antes que pese a as diferentes personalizaciones que adoynelinda nel fondo nacre cue ama lap ‘der ysl Poder Bjeeuivo conserva sus prerrogativas de control de t- tea, tenindo aibuciones para resolver cuslguer tipo decontoversiay para hacer efectiva incluso la responsabilidad de los funcionaros direct ‘or en sede administrativa a través de su remocion, no seconcibe la pli- ‘caida de multas de ninguna especie ene entidades estes. ‘Sin embargo, éta noes an una doctrina seguida totalmente por la jurisprudencia administrativay judicial Enel imbito administativo, la Procuracin del Tesoro de la Nacion ha dstnguida, en punto ala procedencla de las molasinter-admiaisteat ‘as, aguellas que poseen naturaleza penal de las que evisten cardetr ci ‘il’ las primeras, no se las acepta en viet de que suimposicign peru baria un patrimonio de afectacién exclusiva que no fa sido destinado a hacer frente as snes impuestas por otros érganos "= En cambio, cuas ido se trata de aplicacion de sanciones a empresas del Estado ode onde ‘des autieguicas a quienes el Estado nacional plica una sign por el ‘cumpllmiento contractual se ha aceptado su procedencia Esta docirina postula que en los supestos de ineurplimiento cow tesctual, donde se hubiera sci cin pblic, las entdades co- Contrainte caecen de auc pivilgio qe m0 een jsiiean fuera de a bia estictamente administraiva 'No compartimos esa postura, apartedelasrazones ya expuestas con caricter general, por ls siguientes: ') sel Poder Ejecutivo een definitive, quien debe resolver a rela ‘maciG pecuniaria de natralezaintee-administativa (art. 86, ine. 1, ‘Const. Nae-yley 19.983) no tiene sentido conceder un poder sancio- ‘atorio unilateral que luego no pods ejecutarse por via judicial ») puede llegar a afectar la propia jrarquta administrativa cuando el poder sancionatorio sea ejercido contra Grganos de la Administra ign Central creando verdaderassituaciones de anarguta, con {ive afectacion del principio de unidad de acica; 9 ssn tm CL feria emir 8 a A "9 iment rar el Tesora de a Nac 9,6 567.18 spe ee pe ‘mend i Prcaracin el Tesora de Nac, 8p 7399, 37: sony eslonceginenlren dinates eae A linen dl Praca del Tri a Main 8,37 ©) carece de sentido que el Estado y sus entidades puedan splicarse Teeiprocamentesaneiones habida cuenta que, superando las for- nas juridieas, serfa como apicarse una sanei6n asf mismo; <) eneste tipo de elaciones no se esté nunca fuera dela érbitaad~ Iministrativa sino dentro 0 vinculando a dos Grbitas o-4mbitos, Fazén por la cual la relacidn resulta inter-administrativa y ‘como tal no asimilable alas relaciones entre los particulares ¥ el Estado, Igual suerte debe correr el argumento emergente de algunos pronun- iamientosjudiciales que recogen la doctrinaelaborada por la Procura- id General de la Nacin, la que pretende distinguir entre la revision ju- ‘icil del acto de imposicin de una multay a eecucign de éxta "Tal dstincion earece de sentido pues sien defintiva la reclamacién ‘pecuniaria inherente ala ejecucicn dela mutta debe ser resuelts por el Po- ‘Ser Ejecutvo en sucardcter de jefe dela AdministaciOn: qué semidoie- ‘ne que el Poder Judicial dictesentenci {No implica esto un eetcenarniento de a propia potestad para resolver la orice peta cere, spn ino bassments cosici ‘A nuestro juicio la doctrina sentada por el alto Tribunal en el caso “Caja Nacional de Ahorro y Seguro e! Yacimienios Petroiferos Fisee lea" permite extraer a regia peneral”apicable para resolver esta cues- {Gn ilerpretativa por cuanto sehalaclaramente que en materia de tec aciones pecuniarias inter adminiseativas en e orden nacional la ley no hha efectuat dstincién olimitacién alguna. ‘Con posterioridad la jursprudenciase orient francamenteenelsen- {ido de nterpretar que el atfculo I° de a ley 19.983 impide que el Poder Judicial seve la lopitimidad de una multa administrativa impuesta a uns persona estatal,apicando esta doctrna para desestimar Ia ejecucion judi 25 SM fa Sn Gon ect Binal Osher sn ANAY ce pues es J ls ssedues lca cal so enamos de acuerdo (ED Bee Saya). SEE. lg 29, enel a ace ta precede donde ema a ae ln dla inca ocaens cpr,eann espe te ato Por ‘ccs imeesanaeat setae ie ma yeas se fo ‘Sr pias ens oases pn Set ses x apr apc dat eins upended en ce ra gf alr dace open 55 op 80 2m SRE, pass [ACTOS DELA ADMINISTRACION PUBLICA © ial de esa clase de ‘lamor en anteriores t tas sigiendo de ese modo el ritero que prop- bajo 5. ELACTO INSTITUCIONAL Elacto institucional es producto de a lamada funcién gubernativao politica yengloba la actividad de los Grganos superiores del Estado res ecto de aquellas relaciones que hacen a la subsistencia dela insttuto nes eseneiales qve organiza Ia Constitucin, tanto en el plano de derecho pblico interno. no en el concerninteal derecho internacional pablic, [Los sistem. epublieanos, tal como lo demuestra la experiencia ‘comparada , parecen no poder subsistr sin esta categorfa hist6riea ‘que permite exeluirdeterminados actos estaales de larevisin judicial 6. LA CATEGORIA DEL ACTO INSTITUCIONAL Y EL PROBLEMA TERMINOLOGICO Aunque alguns juristasituyeron que dentro del grupo de actos ta dicionalmente denominador actos de obicrno o politics, existian dete. ‘inados actos que tenfan un répimen jridco peculiar caraterizadoesen ‘lalmente por la imposibilidad de que los mismos fueran irrevisables judicislmente, su sistematizacion en auesto pasha sido efectuada ecien- temente por la doetring, que opts por asignara tl eategoefa de actos Ia de- ‘ominactén de actos institucional "= ‘Como resultado dello, l eliminarsepricticamente la existencia de ‘numerosos acto lamados de gobierno, enel sentido que nada los diferen- Cia delos actos adminstrativos y que son por lo tanto justiciabes, se hare: ‘ucido el eampo de ls evestiones exentas de contralor judicial. que que- ddan ahora relegadas a aquellos actos en los que se hallan en juego Principios ynormas constiticionales Vincladas a 1a organizacion y sub- Estencia del Estado y que earecen de efectos juridicos direcios sobre los partculares 0 administrados 12 Fallon delat Sprma de aiid a Nin. 29g Sy Palle Pari de ‘acini ptt i Pde Peat 100 Cann en Cat, La erie dela ani 78 ss, Ba st ie ines Bere 9 Tot ave Gay, German, Nesey Wines, Clim, Leconte ainlration ct lagen es agen (te Spree) fag 989 38 Pa, Toe Mnmonore Nga cle Hp 9 10s nurs Beer ocd, ae Mare dec del Cnn 30 ‘bus Aer 197: Vans ore Rens Aépmenconnonal eo ar a3, 6 JUAN CARLOS CASSAGNE La apuricin de la categoria del acto institucional podria no resultar justifiada desde un punto de vista exelusivamente terminol6gico, pues adie desconoce que se rata en definitiva de un sector deo acts que an tafio se inclufan en la nocion de acto de gobierno o politico, alos cuales Se le asigna, en la actualidad, Ia misma consecvencta: si no justicinbi- lidad, ‘Sin embargo, a poco que se profundice el estudio de esta nueva ca ‘egoria jurtdia, se adviete su justiicaci6n en virtd de razones histoet- ‘eas y metodologicas, ademas de su fondameatacion estrictamente const En efecto, l esis del acto institucional aparece en primer trmino como consecuencia de lanecesidad de independizara de la teorfa del acto de gobierno dela doctrina y jurisprudencia francesas, que responde aun Sistema histrico distintoy se aplieaen un sistema de contralor radial ‘mente opuesto al vigente en nuestro pals Por otraparte,enel plano metodoldgico, no puede postularse la insu fcieneia doctrnaria de Ia teora de los actos de gobierno para lograr un tconcepto auténomo en base ala distinion entre Gobierno y Administea in, y terminaraceptando (aun en forma restringida) una diferenciacicn ‘entree acto de gobiemo ye acto administrativa que se spovaen conside Faclones empiicasy excunstancales. "ET nacimiento dela eategoria del acto institucional no taduce una mera diserepancia semantica, sino que hunde sus rafes en la Coastiucicn Nacional, de lacual surgeelreconosimiento deuna regulacisn distintaala ‘conrespondieats alos actos administativos. 17. SU CONCEPTO ¥ FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL La raiz del acto institucional consist, en su aspectoteleoligico'%, ‘en suestrcha elacida con la organizacién ysubsisteneia del Estado como ‘consecueneia de namormativa consitucional expres, que dejaalarbitio de os Grganos Legislative y Bjecutivo del gobieno, ei dctado de los pe tinentes actos, al propio tempo que los sujeta, en principio, aun sistema sdecontralor politico y no judi (Caracteristica pica del acto institucional es la cieunstancia de que ]l mismo no produce efectos jridicos directs en la esfersjuridiea de los particulares 6 administrados ©, operando consecuencias respecto de 6r- 14 Marios Spel 08 cI ie. 77 1 Maauswnorn Np pe ACTOS DELA ADMINISTRACION PUBLICA © nos del Esato (e: apertura de sesiones del Congreso) 0 entidades ‘estatgles (vg. imtervencign Federal alas provincia) ‘Como consceuenciade ello, los particulates oadministrados carecen ‘de acein para demandar ante Ia justica Ia anulaciOn de tales actos que inculan esencialmen, ‘rganos oentidades estates, cuya supervivent Uefinitivaserddetermin 13 por ottos anion constiticionales a raves dl procedimiento que I misma Consitucion establece Los acts insitucionales, por mucho que algunos autores se esfuercen ‘or demostrar st asimilcién om los atostdministratvos, es evident ic ro gozan del mismo régimen juridico de estos, no pienso explicar a de tina contaria su admisioncudl es la az6n por la cual os jeces no han Claas nunca en nuestro pas la invalidez de un acto inscional En tal sentido, no creemos que pueda sostenerse que los distintos ca- 0s sometidos al juzgamiento de los Gzpanos Tudiciales hayan sido sie re actos validos " precisamente porque no se ha analizado la posbil ad de decretar su invalidez por un vielo de inconstitucionalidad, confundiende el juzgamiento de un acto de aplicacign.(E:raslado de ‘etenidos durante el Estado de siti) eon el propio acto institucional (que fen estecaso sera la declaraign de estado de sitio que efectleel Congreso Ol 6egano Rjecutivo, sepin corresponds). ‘Como nola peculiar del acto institucional la docttinaseiala que su tmisi6n es en principio diserecional, pudigndolo deta tanto el Srgano Ejecuivo como el Congreso Ls teorfa del acto institucional halla su fundamenta en la propia CConstitueién y en las vigencias que actian en su contorno En nuestro ‘ordenamiento, latraslcion alos Grganos Judiciales de Facultadesrelativas| ila extincion o mantenimiento de actos dictados por los oreanos Legis tivo y Bjocutivo, que versen sobre relaciones que atafien aa orgaizacicn "(oF or taro time oo pode ial eo actor iia vos Eis) Seen mesma nner se ns 108 Como ese Se na norma ene dea op seni ea ey nana _vemetiny aero, Deo Cosa pap ote Conan, Acts insists pbeio" RDA ea gap 13 sh eas ‘Moti anes soi ate st ces dc amcor! End ‘Sct ep 2) 109 Como atone Gon, ac admintarat, He p. 8 Hee 19 State pul ce p35. HE Respected ae DEDARY CANS, Germ oh ele ya 70 JUAN CARLOS CASSAGNE y subsistencia del Fstao (insuscepiibles de originarconsecuenciasjurtdi- 62: det cre sda deo adminis mpi ome: ro del sistema constitucional a favor de los jueces. Como es sabi 425 nuestra Consttuion,senute en a dctina dela separaciOn de los Poderes, cuyo principio fundamental radica en Iaestrcturacion de un is- tema de equilibria de fren y contrapesos, de modo que un poder no que dea merced del otro, ‘Si se piensa, al propio tiempo, en nuestro sistema de contralor de consitucionlidad —que por principio es judicial conforme a las arti- ‘clos 95'y 100 de la Constituciin Nacional, no puede aceptarse dentro de Ia sistemitea consttucional que un juez federal disponga en determina~ dos supuestos (actos que hacen ala subsistenca del Estado) de mayor po= ‘der politico que el Fjcutivoy el Congreso, y pueda decretar, por ejemplo, tees de estado de sitio de la intervenein federal auna provincia. Me- ‘os ain pods aceptarse el contralorjuical sobre tpicos actos intra-oF- ‘énicos que se configuranenel plano consttucional (apertura de sesiones, fe.) que vinculan aGrganos esenciales paral subsistencia del poder esta- tal No pede desconocerte que respecto de aquellos actos que tengan 0 ‘puedan tener un aleance genertl Ia Consituign haestablecido un sistema ‘8 controle reciprovos, ae vincilan por relalones de interdependencta tant al Scgano Ejccutive como al Congreso, Un ejemplo de ello existe en laregulacia del estado de sitio, donde fa Constiucign ha sido expresaen el sentido de que corresponde al "Congreso aprabar 9 suspender el estado Se sitio declarado, durante su eceso, por el Poder Ejecutivo™ (art. 67, inc. 26, dela Const Nac.) y que es una stibucign normal dl Gegano Legisla tivo, conclusion esta dima que la doctrina considera aplicable a Ta inter- wencién federal 8, DISTINTOS SUPUESTOS QUE CONFIGURAN ACTOS INSTITUCIONALES EN LA CONSTITUCION NACIONAL A) Intervencin federal a las provincias Laintervencin federal alas provincias que preseribe el aticulo, 6° de la Constitueién constituye un ipieo acto institucional. Al respec- to Gonzalez sostuve que cuando Ia norma te refiere al Gobierno Fede- ‘al se entiende que ests teferida alos poderes politicos: Bjecutivo y Le= 12 Parnes Quits, acenatanciade gpa rials “nese ac saeniemetier sol ul cohayeunacoerane peo pei ease ‘ic de poser ob ete pag 1 11S Got hin Mase Contac Argentine. TOP ACTOSDELAADMY. sTRACION PUBLICA, n isativo!, corespondiéndole al Congreso juzgaren definitiva acerca {de los supuestos que condicionan su procedencia Laintervencin federal alas provincas constitu, dentro de aca _gorfa de los actos isttucionales, el Unico que vinculadirectamente asu- Jetos de derecho estatales (Estado Nacional y a respectiva provincia) ya ‘que los demds actos generanrelaciones directasrespecto de drganos La excepeisn al principio por euyo mérito queda a cargo dela Conte ‘Suprema de Justicia de la Nacion y demds wibunales inferores el juzga- ‘miento de los actos interadministrativos (ats. 100y 101 de laConst. Nac.) halla su justifiestive en la prerogativa consttucional superior que tiene fn a estructura estaal el Gobierno Federal respecto de tas provinelas, ‘vando se eneuentren en juego eircunstancias susceptible de afectat la fubsistencta del propio Estado, En realidad, de aceptarse que en alin ‘aso una provincia pucd resistro impugnar "el acto de intervencién Sictado por el Gobierno Federal se vulnerarfa laefectividad de las decsio- 1s de ln entidad constitucional que posee Ia soberana; el Estado Fede- me ‘Tales razones, junto as vigencias constiucionales que firma laj- risprudencia, no inclinan a sostener que Ia determinacion de las condicto- fet para decretaro extingvir (en todos los supuestos) el acto que dispone It inervenciGn federal a una provincia le compete exclusivamente los Srganos constitucionaes de carder politico que integran el Gobierno Fe- ‘eral (en principio al Poder Legislativo y durante su receso al Ejecutivo, siempre que existan razones de urgencia) ‘Una antigua y cetera jurisprudencia dela Corte Suprema de Justi- cia de la Nacion ha establecido que el acto de intervencin federal a una provincia no es judiciable como tal, ya que ello implicarfa una invasica a fs competencias de los otras Grganos que cjercen el poder estat" nel conocido caso "Orfla fallado por la Corte Suprema de Justi- ciade a Nacién ene! afo 1929, el ibunal soseavo que “el poder otorgado fen la Consttucion al Gobierno Nacional para intervenir una provincia ha ue oowzaue ee epi Gee or oe se i etch Se ee ee ee Sate ann, otfmbetze teers ote teas ne as Si et et See Tehioe ne ae ee . ig. 510 Pal del Cora Supra del acon 33, pa, $20 ent 16 i 11503 e190 sgn pgs 19 i274: Sp 28 252 p28