A SESORA GUBERNAMENTAL

ASESORA
GUBERNAMENTAL
NDICE
INFORME PRINCIPAL

CONSULTAS GUBERNAMENTALES
Y CASOS PRCTICOS

Fases del proceso presupuestario

Programacin, Formulacin y Aprobacin del Presupuesto Pblico
(Primera parte)

G-1

Ratificacin de Ordenanzas

G-4

Fases del proceso presupuestario

Programacin, Formulacin y Aprobacin del Presupuesto Pblico
(Primera parte)

Jos
1. Conceptos y definiciones generales

Ramos La Rosa

Resumen ejecutivo

Antes de empezar los temas indicados, es

necesario abordar algunos conceptos y
definiciones que serviran para que el lector
se ubique y comprenda mejor, en forma
secuencial, el desarrollo del tema. Cabe
anotar que algunos conceptos son propios
del escritor por lo que cualquier aportacin
o sugerencia ser bienvenida.

(*)

Dado que todo proceso presupuestario tiene significativa

incidencia en el desarrollo del sector pblico en sus tres
niveles, nacional, regional y local, en el presente Informe
desarrollaremos las primeras tres fases de dicho proceso
como son la programacin, formulacin y aprobacin del
presupuesto pblico, no dejando antes de desarrollar determinados conceptos y definiciones necasarios para un
mejor entendimiento del tema.

1.1 Sistema Nacional del Presupuesto Pblico

Es el conjunto de entidades pblicas y/o
empresas financiadas total o parcialmente
con fondos pblicos que, bajo la direccin
de un organismo rector, cumplen con los
principios regulatorios y procedimientos que
se establecen en las leyes y directivas pertinentes para el desarrollo de las fases del
proceso presupuestario y el control del gasto pblico.

GRFICO N 1: TRATAMIENTO DE LOS INGRESOS Y EGRESOS

INGRESOS

EGRESOS
RECURSOS PBLICOS

En esta concepcin aparecen ocho trminos que definiremos con ayuda de la Ley
Marco del Sistema Nacional del Presupuesto Pblico:

a)
b)
c)
d)

1.2 Entidades pblicas

e)

Todo organismo con personera jurdica

comprendido en los niveles de gobierno
nacional, regional o local, incluidos sus respectivos organismos pblicos descentralizados; empresas en las que el Estado ejerza control del accionariado; empresas creadas o por crearse, cuyos fondos sean de
derecho pblico o privado y reciban transferencias de fondos pblicos; y los organismos constitucionalmente autnomos.
1.3 Fondos pblicos
Son los recursos del Estado que sirven para
financiar el gasto pblico organizado. Segn
clasificacin econmica pueden ser: ingresos corrientes (tributos, venta de bienes,
prestacin de servicios, rentas de la propiedad, multas, sanciones y otros); ingresos de
capital (venta de activos, reembolsos, ventas de acciones y otros); transferencias no
reembolsables (de personas naturales o jur-

G-1

FINANCIAN LOS
GASTOS DE LOS
PRESUPUESTOS

Clasificacin econmica:
Ingresos corrientes
Ingresos de capital
Transferencias no reembolsables
Financiamiento con operac.
oficiales de crdito int. y ext.
Financiamiento con saldos de
balance de ejerc. anteriores.

CAJA
FISCAL DEL
TESORO PBLICO

ORGANIZACIN DEL GASTO

PBLICO
(Clasificador del gasto)
a) Categora del gasto
b) Grupo genrico de gasto
c) Modalidad de aplicacin
d) Especfica del gasto
e) Analtica del gasto

Clasificacin segn su origen:

Fuentes de financiamiento

dicas domiciliadas o no domiciliadas en el

pas y de otros gobiernos); financiamiento
(por operaciones de crdito interno y externo y los saldos de balance de aos anteriores). Ver grfico N 1.

responsabilidades de acuerdo con lo dispuesto por la Ley Marco de Administracin

Financiera del Sector Pblico.

1.4 Organismo rector del sistema

Son las normas o ideas fundamentales que

rigen la conducta en el desarrollo y accionar de las diferentes etapas del proceso
presupuestario, tales como:

En el Sistema Nacional de Presupuesto

Pblico, el organismo rector es la Direccin Nacional del Presupuesto Pblico, que
ejerce la ms alta autoridad tcnico normativa en materia presupuestaria y mantiene relaciones tcnico funcionales con las
oficinas de presupuesto de cada una de las
entidades pblicas, ejerciendo funciones y

1.5 Principios regulatorios del presupuesto

Equilibrio presupuestario y macrofiscal

Especialidad cuantitativa y cualitativa

Universalidad y unidad

Afectacin e integridad

INFORME PRINCIPAL
GRFICO N 2: EL PROCESO PRESUPUESTARIO
ES EL CONJUNTO DE FASES QUE DEBEN DESARROLLARSE PARA LA APLICACIN DEL
PRESUPUESTO DEL SECTOR PBLICO
FASE DE
FORMULACIN
FASE DE
APROBACIN

FASE DE
PROGRAMACIN

PROCESO PRESUPUESTARIO
FASE DE
EVALUACIN

Hemos querido dejar para el final esta definicin por cuanto dentro de estas fases
se encuentran las fases de programacin,
formulacin y aprobacin del presupuesto
pblico que son materia del presente informe.

FASE DE
CONTROL

FASE DE
EJECUCIN

Informacin y especificidad

1.9 Proceso presupuestario

Anualidad

Centralizacin normativa y descentralizacin operativa

Transparencia presupuestal

Legalidad y presuncin de veracidad

Programacin multianual

El proceso presupuestario comprende las

fases de programacin, formulacin,
aprobacin, ejecucin y evaluacin del
presupuesto, de conformidad con la Ley
Marco de la Administracin Financiera del
Sector Pblico. Dichas fases se encuentran
reguladas genricamente por la Ley del Sistema Nacional del Presupuesto Pblico y

1.6 Procedimientos
Se refiere a la metodologa o conjunto de
mtodos utilizados para efectuar el proceso presupuestario y aplicar los principios
regulatorios del mismo, las cuales se encuentran en las mismas leyes pertinentes,
pero sobre todo se sealan a travs de resoluciones y directivas emitidas por el organismo rector.
1.7 Leyes y directivas
Son todas las leyes y directivas relacionadas con el Sistema Nacional de Presupuesto Pblico, tales como: Ley Marco de la
Administracin Financiera, Ley de Racionalidad de los Gastos Pblicos, Ley de
Responsabilidad y Transparencia Fiscal,
Ley de Equilibrio Financiero del Sector Pblico, Ley de Endeudamiento del Sector
Pblico, Ley de Presupuesto del Sector
Pblico, Resolucin Directoral del Clasificador de Ingresos y Gastos y Directivas
para la Programacin y Formulacin del
Presupuesto. Las tres primeras leyes son
estables en el tiempo, las dems se dan
cada ao.

CONTADORES & EMPRESAS

En el grfico N 2 podemos apreciar en forma muy objetiva el significado y contenido

del proceso presupuestario, all observamos
que entre las fases de aprobacin y ejecucin existe una fase intermedia de control
que se refiere a la calendarizacin que las
oficinas de presupuesto o las que hagan
sus veces deben realizar en coordinacin
con la Direccin Nacional de Presupuesto
Pblico antes que el gasto pblico se ejecute.

GRFICO N 3: TRABAJOS DE LA FASE DE PROGRAMACIN PRESUPUESTAL

ESTIMACIN DE INGRESOS O
CRDITOS PRESUPUESTARIOS

FASE DE
PROGRAMACIN

Compatibilizar la
estimacin de ingresos o
crditos presupuestarios
con la previsin de gastos
en funcin de los
objetivos institucionales
establecidos por el titular
de la entidad para el ao
fiscal

DETERMINACIN DE LOS
OBJETIVOS INSTITUCIONALES

PREVISIN DE GASTOS

GRFICO N 4:
OBJETIVOS INSTITUCIONALES

GRFICO N 5:
OBJETIVOS GENERALES

OBJETIVOS
GENERALES

Objetivos
generales

1.8 Gastos pblicos

Son el conjunto de erogaciones que por
concepto de gasto corriente, gasto de capital y servicio de la deuda realizan las
entidades pblicas con cargo a los crditos presupuestarios aprobados en los
presupuestos respectivos, para ser orientados a la atencin de la prestacin de los
servicios pblicos y acciones desarrolladas
por dichas entidades, de conformidad con
sus funciones y objetivos institucionales. Estn estructurados siguiendo varias formas
de clasificacin: institucional, econmica,
funcional programtica y geogrfica, las
mismas que son aprobadas por Resolucin
directoral de la Direccin General del Presupuesto Pblico a travs de resoluciones
o directivas cada ao.

complementariamente por la Ley de Presupuesto del Sector Pblico y las directivas que emita la Direccin Nacional del Presupuesto Pblico. El proceso presupuestario se sujeta al criterio de estabilidad, concordante con las reglas y metas fiscales establecidas en el marco macroeconmico
multianual a que se refiere la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y a la
Ley de Equilibrio Financiero del Sector Pblico.

Determinacin
de los
objetivos
institucionales

Objetivos
parciales

Enuncian a grandes
rasgos las
polticas a desarrollar
Se establecen dentro del
marco del plan estratgico
institucional

Objetivos
especficos
El titular del pliego establece
la prioridad de los mismos
(escala de prioridades)

N 14 - 2da. quincena - Mayo 2005

G-2

A SESORA GUBERNAMENTAL
GRFICO N 6:
OBJETIVOS PARCIALES

OBJETIVOS
PARCIALES

Reflejan los grandes rubros de trabajo

necesarios para el logro de los
objetivos institucionales

Se establece dentro del estatuto y/o

Reglamento de Organizaciny
Funciones (ROF)

Son propuestos por los rganos

estructurales de la entidad. Su revisin y
consolidacin es responsabilidad de la
oficina de presupuesto

2. Fases del proceso presupuestario

2.1 Fase de programacin
La fase de programacin presupuestal se
sujeta a las proyecciones macroeconmicas contenidas en la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y empieza en el
Ministerio de Economa y Finanzas con la
propuesta que la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico plantea anualmente al
Consejo de Ministros para su aprobacin.
En esa propuesta se reflejan los lmites
de los crditos presupuestarios que corresponder a cada entidad pblica que
se financie total o parcialmente con fondos del tesoro pblico. Dichos lmites son
programados en funcin a lo establecido
en el marco macroeconmico multianual
y de los topes de gasto no financiero del
Sector Pblico.
Los lmites de los crditos presupuestarios
estn constituidos por la estimacin de ingresos que esperan percibir las entidades
pblicas, as como los fondos pblicos que
le han sido determinados y comunicados
por el Ministerio de Economa y Finanzas,
a ms tardar dentro de los primeros cinco
(5) das hbiles del mes de junio de cada
ao.
En el caso de los gobiernos regionales y
gobiernos locales, la programacin de los
montos o crditos presupuestarios se har
teniendo en cuenta: los ndices de distribucin del fondo de compensacin regional;
los ndices de distribucin de regala minera, canon minero, canon hidroenergtico,
canon pesquero, canon gasfero, canon y
sobre canon petrolero, canon forestal, fondo de compensacin municipal y la participacin de rentas de aduanas; aprobados
por el Ministerio de Economa y Finanzas a
propuesta de la Direccin General de Asuntos Econmicos.
Sin embargo, lo ms importante de la programacin se hace a nivel de pliegos presupuestales y unidades ejecutoras; es por

G-3

ello que estas entidades, a efectos de la

programacin, realizan la previsin de los
crditos presupuestarios de conformidad
con la escala de prioridades y las polticas del gasto priorizadas por el titular del
pliego.

GRFICO N 8:
ESTIMACIN DE INGRESOS

Variables
macroeconmicas

Esta escala de prioridades es la prelacin

de los objetivos institucionales que establece el titular del pliego en funcin de la visin, misin y funciones que persigue la
entidad.
En los grficos 3,4,5,6,7,8 y 9 se puede
apreciar con claridad todos los trabajos de
la fase de programacin.
Adems, la programacin de los gastos
debe considerar:

Fuentes de
financiamiento

Estimacin de
Ingresos

a) Los gastos de funcionamiento de carcter permanente, como es el caso de las

planillas del personal activo y cesante
no vinculado a proyectos de inversin,
as como sus respectivas cargas sociales.

Codificacin
del ingreso

b) Los bienes y servicios necesarios para

la operatividad institucional.

Factor de
estacionalidad

c) El mantenimiento de la infraestructura
de los proyectos de inversin.
d) Las contrapartidas que por efecto de
contratos o convenios deben preverse.
e) Los proyectos en ejecucin.
f) Los nuevos proyectos.
Cabe anotar que los proyectos deben estar
sujetos a las disposiciones del Sistema Nacional de Inversin Pblica.
Todo lo antes descrito respecto de la fase
de programacin debe estar comprendido
en cada entidad o pliego presupuestal, en
el Plan Operativo Institucional (POI) y presupuesto institucional elaborados por la
misma entidad y estos a su vez deben tener en cuenta su Plan Estratgico Institucional (PEI) que debe ser concordante con
el Plan Estratgico de Desarrollo Nacional
(PEDN), los Planes Estratgicos Sectoriales Multianuales (PESEM), los Planes de
GRFICO N 7:
OBJETIVOS ESPECFICOS

OBJETIVOS
ESPECFICOS

Reflejan rubros de tareas o

trabajos especficos

Se establecen dentro del marco

del ROF y MOF

Son propuestos por las diferentes

unidades orgnicas de la entidad.
Su consolidacin es responsabilidad
de la oficina de presupuesto

Desarrollo Regional Concertados (PDRC)

y los Planes de Desarrollo Local Concertados (PDLC) que son elaborados por los niveles correspondientes.
Los planes operativos institucionales reflejan las metas presupuestarias que se esperan alcanzar para cada ao fiscal y constituyen instrumentos administrativos que contienen los procesos a desarrollar en el corto
plazo, precisando las tareas necesarias para
poder cumplir las metas presupuestarias
establecidas para dicho periodo, as como
la oportunidad de su ejecucin a nivel de
cada dependencia orgnica.
El presupuesto institucional se articula con
el plan estratgico de la entidad, desde una
perspectiva de mediano y largo plazo, a travs de los planes operativos institucionales, en aquellos aspectos orientados a la
asignacin de los fondos pblicos conducentes al cumplimiento de la metas y objetivos de la entidad, conforme a su escala
de prioridades.
Tanto el Plan Operativo Institucional (POI),
el presupuesto institucional, como el Plan
Estratgico Institucional (PEI) por su extenso contenido deben ser tratados como un
tema aparte, no solo porque son determinantes en la programacin del presupuesto pblico sino que ademas contituyen la
base fundamental para la formulacin del
presupuesto pblico.
2.2 Fase de formulacin (avance)
En la fase de formulacin presupuestaria
que veremos con ms detalle en la segunda parte de este informe, se determina la
estructura funcional programtica del pliego o unidad ejecutora, la cual debe reflejar los objetivos institucionales, debiendo
estar diseada a partir de las categoras
presupuestarias consideradas en el clasificador presupuestario respectivo. Asmismo, se determinan las metas presupuestarias en funcin de la escala de prioridades y se consignan las cadenas de gasto

CONSULTAS GUBERNAMENTALES YINFORME

CASOS PRCTICOS
PRINCIPAL
GRFICO N 10: TRABAJOS DE LA FASE DE FORMULACIN PRESUPUESTAL

GRFICO N 9:
PREVISIN DE GASTOS

DETERMINACIN DE LA
ESTRUCTURA FUNCIONAL
PROGRAMTICA

Variables
macroeconmicas

Prioridad del
Gasto

Previsin de
gastos

FASE DE
FORMULACIN

FORMULACIN DE LOS
GASTOS POR FUENTES DE
FINANCIAMIENTO

Procedimiento para
la previsin de
gastos

Utilizacin de los
recursos

Factor de
estacionalidad

y las respectivas fuentes de financiamiento.

Es importante sealar que la estructura de la
cadena funcional programtica es propuesta
por la Direccin General de Presupuesto

Ante Proyecto del

Presupuesto Institucional
de Apertura (PIA)

DETERMINACIN DE LAS
METAS PRESUPUESTARIAS

Pblico considerando los criterios de tipicidad y atipicidad, es decir de objetivos,

funciones y actividades comunes o totalmente diversas de las entidades del Sector Pblico. Esto es fundamental para la
codificacin de la cadena funcional programtica y la aplicacin del software correspondiente.
En el grfico N 10 aparecen los trabajos
fundamentales de la fase de formulacin
tales como: determinacin de la estructura
funcional programtica; determinacin de
la metas presupuestarias; y la formulacin
de los gastos por fuentes de financiamiento, todas ellas apuntando a la construccin

del Ante Proyecto Institucional del Presupuesto de Apertura (PIA).

Todos los conceptos y procesos de esta
fase, as como las respectivas fichas utilizadas sern explicados en la segunda parte de este informe.

(*)

Economista colegiado, con posgrado en el Centro Interamericano de la OEA con sede en Santiago de Chile.
Consultor empresarial de la pequea y mediana empresa y perito economista judicial de la Corte Superior
de Justicia de Lima. Ex asesor de la Comisin de Reestructuracin del PRONAA-MIMDES y ex gerente de
Planificacin y Presupuesto de la institucin en mencin. Ex asesor del despacho de industrias.

C ONSULTAS GUBERNAMENTALES
Y CASOS PRCTICOS
Ratificacin de
Ordenanzas
Consulta:

Nos consultan si una ordenanza emitida

por una municipalidad distrital creando
una tasa, es vlida teniendo en cuenta
que no ha sido ratificada por la municipalidad provincial.

Respuesta:
De acuerdo con el artculo 74 de la Constitucin Poltica, la potestad tributaria de las
municipalidades est circunscrita a la creacin de tasas y contribuciones. As tambin,
de acuerdo con el artculo 60 de la Ley de
Tributacin Municipal, cuyo Texto nico Ordenado fue aprobado por Decreto Supremo
N 154-2004-EF (TUO de la LTM), la creacin y modificacin de tasas y contribuciones se aprueban por Ordenanza, norma que
de acuerdo con el artculo sealado, en caso
de las municipalidades distritales, debe cumplir con un requisito adicional para su vigencia como es el de su ratificacin.

No obstante ello, tomando en cuenta lo sealado por el Tribunal Constitucional en su

sentencia recada en el Expediente N 00412004-AI/TC, una municipalidad distrital que
no ha cumplido con el requisito de la ratificacin no se encuentra habilitada para exigir dicho cobro a los usuarios en base a la
ordenanza emitida, agregando adems
como requisito el de publicacin del acuerdo de ratificacin.
En efecto, dicho tribunal considera que tanto
la ratificacin por parte del consejo provincial como la publicacin del acuerdo constituyen requisitos necesarios para la validez y vigencia de una ordenanza distrital
que crea una tasa o contribucin. Cabe
anotar que en este punto, el Tribunal Constitucional sienta jurisprudencia.
Respecto al plazo para la ratificacin, el tribunal en mencin considera que el plazo
establecido por el artculo 69-A del TUO
de la LTM, es aplicable tanto para llevar a
cabo la ratificacin y publicacin de la ordenanza.

Base Legal:
Ley de Tributacin Municipal, cuyo Texto nico Ordenado fue aprobado por Decreto Supremo N 156-2004-EF.
Ley Orgnica de Municipalidades: Ley N 27972 y
modificatorias.

Jurisprudencia:
Sentencia del Tribunal Constitucional recada en el
Expediente N 0041-2004-AI/TC, publicada en el diario oficial El Peruano el 14 de marzo de 2005.

SUMILLA
El Tribunal Constitucional considera que la ratificacin
de las ordenanzas distritales se enmarca dentro de una
relacin de coordinacin de los gobiernos locales, lo
cual es propio de un Estado descentralizado. El sealar que la ratificacin es vlida solo si es contemplada
en la Constitucin, no considera una lectura completa
del artculo 74 de la Constitucin, ya que este establece que la potestad tributaria municipal se ejerce con
los lmites que seala la Ley, por tanto, determina una
ampliacin del parmetro de control constitucional al
ejercicio de dicha potestad.
Para constatar si una ordenanza es vlida no es conveniente limitarse a la lectura literal de la Constitucin,
sino que debe considerarse lo regulado en el Ley de
Tributacin Municipal y en la Ley Orgnica de Municipalidades, respecto a las atribuciones y competencias de las municipalidades en el ejercicio de su
potestad tributaria. Adems, considera que la finalidad de la ratificacin no puede ser declarativa sino
constitutiva, solo con ella se convalida la vigencia
de la ordenanza distrital, siendo que la misma ya
existe antes de su ratificacin, pero an no es vlida
ni eficaz, por no estar de acuerdo con todas las reglas para su produccin jurdica.

Dicho requisito de ratificacin tambin est

normado por el artculo 40 de la Ley Orgnica de Municipalidades, sin embargo, esta
norma no establece un plazo para su ratificacin.

Siendo as, consideramos que para la validez de una ordenanza distrital que crea una
tasa, es necesario que esta sea ratificada y
publicada hasta el plazo establecido en el
artculo 69-A de la LTM (TUO de la LTM),
esto es, a ms tardar el 31 de diciembre del
ejercicio fiscal anterior al de su aplicacin.

CONTADORES & EMPRESAS

N 14 - 2da. quincena - Mayo 2005

G-4