FORMAS DE LA ACCIN ADMINISTRATIVA. FOMENTO. POLICA. SERVICIO PBLICO.

FORMAS DE LA ACCIN ADMINISTRATIVA.

A. Introduccin.
a)
Finalidad a alcanzar por la Administracin.
La Administracin Pblica tiene como objetivo ltimo alcanzar la consecucin del bien comn o
satisfaccin de los intereses de carcter general. Como dice la Constitucin, la Administracin
Pblica sirve con objetividad los intereses generales.
b)
Formas concretas de actividad.
Ahora bien, la consecucin de estos fines puede conseguirse de diversas formas. Atendiendo a
Garrido Falla son varios los puntos de vista que pueden adoptarse para clasificar la actividad
administrativa: por razn de su contenido, por su forma y por razn del rgimen jurdico a que est
sometido.
B. Clasificacin.
Quizs la clasificacin ms aceptada sea la formulada por el profesor JORDANA DE POZAS, quien
distingue entre actividad de Polica, Fomento y Servicio Pblico.
a) Mediante la actividad de Polica, la Administracin intenta conseguir el bien comn limitando o
regulando el ejercicio de determinados derechos para evitar que se ponga en peligro el inters
general.
b) Mediante la actividad de Fomento, la Administracin intenta conseguir el bien comn ayudando o
fomentando la actividad de los particulares (o de otras Administraciones) que se consideran idneas
para alcanzar el bien general.
c) Mediante la actividad de Servicio Pblico, la Administracin intenta conseguir el bien comn
prestando servicios que se consideran necesarios para la comunidad.
FOMENTO.
A. Concepto.
Podramos definir el Fomento, siguiendo al profesor GARRIDO FALLA, como aquella actividad que se
dirige a satisfacer indirectamente ciertas necesidades pblicas, protegiendo o promoviendo sin emplear la
coaccin, la actividad de los particulares o de otros entes pblicos que directamente las satisfacen.
Tambin JORDANA DE POZAS define el Fomento Administrativo como la accin de la
Administracin encaminada a proteger o promover aquellas actividades, establecimientos o riquezas
debidos a los particulares y que satisfacen necesidades pblicas o se estiman de utilidad general, sin usar
de la coaccin ni crear servicios pblicos
Podemos sealar como principales caractersticas:
a) Ser una actividad de satisfaccin indirecta de necesidades pblicas.
b) Ser una actividad sobre los particulares pero positiva, de estmulo, no de coaccin o limitacin.
c) La actividad de los particulares se protege en tanto coincide con la satisfaccin de necesidades
pblicas.
B. Medios de Fomento.
Los medios o formas de Fomento son muchos y muy variados, puesto que son muchos los sistemas que
puede utilizar la administracin para convencer a los particulares de que hagan o dejen de hacer algo. Por
otra parte, su eficacia est en funcin del tiempo, pues tambin con el tiempo varan los tipos de
estmulos que influyen en los ciudadanos.
De esto se deduce lo aventurado que resulta hacer un catlogo completo de los medios de Fomento. Ser
la Administracin la que en cada momento, a travs de decisiones polticas elija los medios ms
adecuados.

No obstante, con carcter general suelen distinguirse distintos medios de la actividad de fomento, segn
el tipo de ventajas que se otorgan y segn la forma de actuacin sobre la voluntad de los sujetos
fomentados.
a) Segn la forma de actuacin sobre la voluntad de los particulares.
En este sentido, se distingue entre medios positivos y negativos. Los primeros otorgan prestaciones;
bienes o ventajas a favor del titular de la actividad que se trata de fomentar y los segundos, o negativos,
son los que significan obstculos o cargas que se crean para dificultar, de manera indirecta, aquellas
actividades contrarias a las que se pretende estimular.
b) Segn el tipo de ventajas que otorgan.
La clasificacin desde este punto de vista de los medios de fomento es en la que coinciden y aceptan los
diferentes autores y se corresponde con los tres posibles estmulos psicolgicos que pueden mover la
actuacin humana: el honor, el provecho y el derecho. As tendramos:
1. Medidas honorficas, son las ms antiguas y se fundamentan en el anhelo universal humano de
distincin. Podemos mencionar tales como las distinciones o recompensas que se otorgan como
pblico reconocimiento a un acto o una conducta ejemplar (ttulos, tratamientos, trofeos, etc..) sin
que las consecuencias econmicas que en ocasiones llevan aparejadas, sirvan para desvirtuar su
verdadera naturaleza. Tales medios se sujetan a las siguientes reglas generales:
El Acto de concesin suele ser discrecional. No obstante, puede ser requisito formal previo la
incoacin de un expediente que demuestre los mritos del candidato.
El beneficiario de un medio de fomento especfico (como por ejemplo un ttulo nobiliario)
puede venir afectado por determinadas obligaciones de naturaleza fiscal.
En el caso de ttulos nobiliarios, el acto administrativo de rehabilitacin no prejuzga el mejor
derecho de tercero.
2. Medidas Econmicas, que se traducen en ventajas patrimoniales a favor del sujeto fomentado.
Suponen una participacin efectiva, en metlico o en especie, de la Administracin a favor de un
particular. Como tales podemos considerar:
Ventajas de carcter real, que suponen la prestacin de cosas o de servicios por la
Administracin a particulares.
Ventajas de carcter financiero, en las que la Administracin acuerda un desembolso
econmico a favor de los fomentados (como por ejemplo las subvenciones) o les otorga
determinadas ventajas de carcter fiscal (como por ejemplo exenciones o bonificaciones
fiscales).
3. Medios Jurdicos de fomento, que consisten en la atribucin al sujeto fomentado de privilegios,
ventajas o dispensas de carcter jurdico. Como ejemplo de privilegio se puede considerar el
otorgamiento de la condicin de beneficiario de una expropiacin forzosa. Como ejemplo de
ventajas o dispensas podemos considerar la autorizacin para el uso y aprovechamiento de bienes
de la Administracin y otros.
C. Objeto y Principios de la actividad de Fomento.
La actividad de fomento pretende promover o estimular una determinada actividad particular o pblica,
porque la Administracin pblica no puede, en un momento dado, ejecutar directamente una determinada
actividad, vindose obligada a obtener la colaboracin particular con el fin de promover el bienestar de la
comunidad. El ejercicio de la accin de fomento debe observar los siguientes principios:
1) Principio de igualdad, por el cual no deben existir discriminaciones a la hora de aplicar la accin
de fomento en las condiciones y requisitos.
2) Congruencia entre los medios empleados y el fin perseguido.
3) Complementariedad, en el sentido que la actividad objeto de fomento viene a complementar o
sustituir a la de la Administracin que no puede llevar a cabo directamente.
POLICA.
A. Concepto.

En sentido general, la polica administrativa es el conjunto de medidas coactivas utilizables por la

Administracin para que el particular ajuste su actividad a fines de inters pblico o social.
Entrena Cuesta y Jordana de Pozas coinciden conceptualmente con dicha definicin al decir que la polica
administrativa es aquella actividad que la Administracin despliega en el ejercicio de sus propias
potestades que, por razones de inters pblico, limita los derechos de los administrados, mediante el
ejercicio, en su caso, de la coaccin sobre los mismos.
Tradicionalmente el concepto de polica ha estado ligado al de orden pblico, como estado opuesto al
desorden, siendo sus elementos integrantes la tranquilidad, seguridad y salubridad pblicas. Sin embargo,
en la actualidad, el concepto de orden pblico se ha ampliado grandemente, lo que ha determinado que
junto con la polica general hayan aparecido una serie de policas especiales (polica de aguas, forestal, de
la construccin, etc.). Es ms, la antigua polica general es ahora una polica especial: la polica de
seguridad.
B. Clases de polica.
1. La polica general y policas especiales, mientras la primera tiene a asegurar el mantenimiento del
orden pblico en general respecto a las actividades privadas en general, las policas especiales tiene
por objeto la limitacin de una actividad determinada o la prescripcin de medidas propias para evitar
un desorden particular.
2. Polica estatal y local, por razn del sujeto a que est atribuida. Las funciones de la polica
especial pueden ser atribuidas a entidades institucionales, en cambio la polica general es tpica de las
entidades territoriales.
3. La polica preventiva y represiva, la primera busca el mantenimiento del orden pblico antes de
que se altere mientras la segunda trata de restablecerlo.
C. Limitaciones.
Dado que en esta materia la Administracin dispone de medios excepcionales, que pueden llegar incluso
al empleo de la fuerza pblica, todos los Estados se han preocupado de fijar unos lmites al poder de
polica, lmites que varan segn las Constituciones de cada Estado.
Como principios fundamentales que ponen una serie de lmites al uso de los poderes de polica, podemos
citar los siguientes:

a) Puesto que las medidas de polica tienden fundamentalmente a asegurar el orden publico,
tendrn su limitacin all donde comienzan las relaciones estrictamente privadas.
b) La intervencin de las Administraciones Pblicas en la actividad de los ciudadanos se ajustar
al principio de igualdad ante la Ley, proclamado por la Constitucin.
c) Las medidas de polica irn destinadas al perturbador del orden en cualquiera de sus aspectos,
respetando a aquellos que ejercitan sus derechos.
d) El contenido de los actos de intervencin ser congruente con los motivos y fines que los
justifican, siguiendo en todo momento la norma que sea menos restrictiva de la libertad
individual, con la adopcin de medidas necesarias para la conservacin y seguridad del orden
pblico.
D. Materias sobre las que versa.
Como dijimos anteriormente, en la actualidad el concepto de polica, como polica de orden pblico, est
superado, por lo que las materias sobre la que recae son muy diversas.
Como materias sobre las que puede recaer la actividad de polica podemos citar entre otras las siguientes:
a) Cuando existiere perturbacin o peligro de perturbacin graves de la tranquilidad, seguridad,
salubridad o moralidad ciudadanas, con el fin de restablecerlas o conservarlas.
b) En materia de subsistencias, para asegurar el abastecimiento de los artculos de primera
necesidad, calidad de los ofrecidos en venta, pesos, precios, etc...
c) En el orden urbanstico, para que se cumplan los planes de ordenacin urbana.
d) En los servicios de particulares destinados al pblico, para que se presten con normalidad.

e) Y en todos aquellos casos autorizados legalmente, por los motivos y para los fines previstos.
E. Formas de manifestarse.
La actividad de polica se puede ejercitar a travs de los siguientes medios:
a) Las reglamentaciones (autorizaciones, mandatos y prohibiciones).
b) La va de coaccin.
c) Las sanciones administrativas.
a) Sobre las reglamentaciones debemos insistir que en el Estado de Derecho, el principio de legalidad
debe ser cuidadosamente respetado. En consecuencia, toda limitacin que afecte a la libertad y propiedad
de los particulares deber tener una base legal. Una vez obtenida esta, la Administracin queda habilitada
para realizar por la va reglamentaria la concrecin de las limitaciones previstas en la Ley. Las ms
utilizadas en el terreno de la polica son las autorizaciones, los mandatos y las prohibiciones.
b) La coaccin de polica no es otra cosa que la accin de oficio o ejecucin forzosa en categora de
polica administrativa. Los medios de coaccin polica que regula la LRJPA son la ejecucin subsidiaria,
la multa coercitiva, y la compulsin sobre las personas
c) Las sanciones administrativas es un medio represivo que se pone en marcha precisamente cuando la
obligacin no se ha cumplido, no debemos confundirla con la coaccin.
Por ltimo, sobre las clases de sanciones administrativas, siguiendo al profesor Garca de Enterra
podemos diferenciar entre las sanciones a travs de la cuales la Administracin tutela su organizacin y
aquellas que sirven para proteger el orden pblico.
SERVICIO PBLICO.
A. Concepto
El concepto del servicio pblico es uno de los ms imprecisos y controvertidos de cuantos existen en el
campo del Derecho Administrativo. Existen dos concepciones sobre servicio pblico: una concepcin
amplia de servicio pblico que histricamente fue la primera y que predomin en un primer momento las
relaciones de Derecho Administrativo, considerando al Estado como conjunto de servicios pblicos que
justifican y a la vez limitan la extensin de sus privilegios. El concepto estricto de servicio pblico lo
acepta la mayora de la doctrina moderna y podemos coincidir con Entrena Cuesta que es aquel servicio
tcnico prestado al pblico de una manera regular y continua, para la satisfaccin de una necesidad
pblica y por una organizacin pblica. A esta definicin le debemos aadir una ltima caracterstica
que es la de satisfacer una necesidad general utilizando un rgimen jurdico especial y sin nimo de lucro.
B. Clasificacin.
Los servicios pblicos pueden ser objeto de clasificacin atendiendo a diversos criterios. De este modo
pueden ser:
a) Estatales, que satisfacen necesidades de inters nacional (tales como la defensa) o locales, que
se ocupan de necesidades propias de un territorio determinado (mercado municipal, por
ejemplo).
b) Generales, que son los establecidos para todos los ciudadanos (por ejemplo, las carreteras) o
especiales, que miran solo a un sector de la poblacin (como la Asistencia Social).
c) Facultativos, cuya prestacin es libre para la Administracin (por ejemplo piscinas
municipales) y obligatorios, cuando han de prestarse necesariamente (enseanza bsica,
abastecimiento de aguas, etc).
C. Modos de gestin.
Los modos de gestin de los servicios pblicos son muy variados, mezclndose en ellos los tpicos del
Derecho Administrativo con los del Derecho Privado.
En general, la gestin de los servicios pblicos puede llevarse a cabo directamente por la Administracin,
por los particulares, o por ambos a la vez. Durante el Siglo XIX tuvieron vigencia las tres formas clsicas
de gestin de los servicios pblicos, creacin exclusiva del derecho administrativo francs:

1. La regie o gestin sin administracin.

2. El establecimiento pblico mediante el cual el servicio es gestionado directamente por la
Administracin, pero otorgndole personalidad jurdica pblica y carcter autnomo en su
funcionamiento.
3. La concesin, que supone la atribucin de la gestin de un servicio a un particular o empresa privada
a su cuenta y riesgo.
Teniendo en cuenta lo establecido en nuestro ordenamiento jurdico, en concreto en la Ley 7/1985, Ley
Reguladora de las Bases de Rgimen Local, en concreto en su artculo 85, modificado por la Ley 50/2003
y en la Ley de Contratos de las Administraciones Pblicas RD Legislativo 2/2000, los servicios pblicos
pueden gestionarse de forma directa o indirecta.
a) La Gestin directa puede adoptar alguna de estas formas:
1. Gestin directa sin rgano especial de Administracin. Supone la gestin del servicio por la
propia Administracin pblica, que se sirve de sus rganos ordinarios y que no establece
diferenciacin financiera entre el servicio y el resto de su actividad pblica. El costo del
mantenimiento del servicio aparece como un gasto ms del presupuesto ordinario de la
Administracin de que se trate, y se costea con los ingresos correspondientes a ese mismo
presupuesto. Es frecuente esta forma de gestin en Administraciones poco desarrolladas y para
servicios que no requieren especializacin tcnica determinada y que, desde luego, no van a producir
beneficio econmico alguno. Sobre todo, es en la Administracin local en donde se observa mayor
nmero de ejemplos de este tipo de gestin directa, relativos todos a servicio clsicos de las
Administraciones Municipales, como son mataderos, mercados, aguas ....
2. Gestin directa con rgano especial de administracin Supone una diferenciacin orgnica y
financiera de la prestacin del servicio en relacin con la total organizacin administrativa. Excluye
la personalidad jurdica propia y el rgano especial est vinculado a la Administracin titular del
mismo por una relacin de jerarqua, estando sometida esta forma de gestin al Derecho
Administrativo en cuanto a su rgimen jurdico.
3. Organismo Autnomo. En este caso, se procede a la creacin de un Organismo Autnomo, Ente
Administrativo de carcter fundacional, con personalidad jurdica y patrimonio propio, que es quien
gestiona el servicio pblico, vinculado a la Administracin titular del servicio por una relacin de
jerarqua. Dispondr de ingresos propios que estn autorizados a obtener, as como las dotaciones que
puedan percibir a travs de los PGE. Se encuentra sometido al Derecho Administrativo. En cuanto a
su personal ser funcionario o laboral, en los mismos trminos que los establecidos para la
Administracin General del Estado, al igual que con la contratacin. Las reclamaciones previas, en
asuntos civiles y laborales sern resueltas por el rgano mximo del organismo autnomo, salvo que
su estatuto asigne la competencia a uno de los rganos superiores de la Administracin de la cual
depende. Por ejemplo de este tipo de organismos autnomos a nivel estatal tenemos el INEM, el
INSALUD, etc. En el caso del Ayuntamiento de Elda tenemos a IDELSA.
4. Empresa mercantil cuyo capital pertenece ntegramente a la Administracin. La caracterstica
fundamental de esta modalidad consiste en la creacin de una persona jurdica privada, sometida al
Derecho Mercantil, cuyo capital social pertenece ntegramente a la Administracin Pblica, y que es
la que presta el servicio. Estar constituida mediante Escritura pblica, con un Consejo de
Administracin y sometida su actividad al Derecho Privado, excepto en la formacin de la voluntad
de sus rganos. Su personal se rige por el Derecho laboral, con las excepciones de sus funcionarios.
Tendr patrimonio propio. Las reclamaciones previas, en asuntos civiles y laborales sern resueltas
por el rgano mximo del organismo autnomo, salvo que su estatuto asigne la competencia a uno de
los rganos superiores de la Administracin de la cual depende. Cuando las prdidas excedan de la
mitad del Capital Social, ser obligatoria la disolucin de la Sociedad.
b) La Gestin indirecta adoptar alguna de las siguientes formas:.
1. Concesin. Es sin duda la ms importante de las formas indirectas de gestin de servicios pblicos.
Mediante la concesin, la Administracin, que permanece como titular del servicio, encomienda su
gestin a un particular que corre con los riesgos econmicos. La concesin puede comprender, tanto
la construccin de una obra o instalacin y la subsiguiente explotacin del servicio, o solamente el

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ejercicio del servicio pblico, cuando no requiera obras o instalaciones permanentes, o estuvieran ya
establecidas. Como ejemplos del primer caso podramos citar la explotacin del servio de autopista,
con obligacin de construirla. Como ejemplos del segundo caso podramos citar el servicio de
limpieza viaria.
Gestin interesada. Esta forma se caracteriza por el hecho de que a pesar de que el servicio se
presta por un particular (como en el caso de la concesin) sin embargo el riesgo econmico es
compartido por la Administracin y el particular. El particular pues, es una especie de socio industrial
que percibe sus retribuciones o bien mediante un tanto alzado o bien en forma de participacin en los
beneficios.
Concierto. El servicio lo presta un particular en sus propias instalaciones y con su propia
organizacin, percibiendo de la Administracin el canon que se establezca. La modalidad del
concierto se utiliza para aquellos supuestos en los que para el desempeo o mayor eficacia de un
servicio pblico, convenga a la Administracin contratar la actividad privada de particulares que
tenga anlogo contenido al del respectivo servicio. Este tipo de prestacin tiene carcter provisional.
Arrendamiento. Este sistema no est contemplado en la Ley de Contratos de la Administracin
Pblica. Es un modo de gestin de los servicios pblicos en el cual la Administracin, una vez
instalado un servicio cede su explotacin a un particular por un nmero determinado de aos
mediante un precio establecido. Como ejemplo de esta forma de prestacin de servicio podemos citar
un mercado municipal.
Sociedad mercantil o cooperativa cuyo capital pertenece parcialmente a la Administracin. Esta
forma de gestin es la ms caracterstica e importante en las formas de gestin de servicios pblicos,
antes conocida con el nombre de empresa mixta, la Administracin participa en concurrencia con los
particulares en la prestacin del servicio mediante una empresa mercantil o cooperativa. Lo
caracterstico de esta figura contractual es que da lugar al nacimiento de una personalidad jurdica,
propia del Derecho mercantil, originada por la confluencia de la voluntad de la Administracin y de
los particulares, que se encargan de la gestin de un servicio pblico. Debemos indicar que la
duracin de estos contratos no pueden ser perpetua, fijando la ley una serie de requisitos para su
propia gestin.

Bibliografa utilizada:
Admn. Corporaciones locales, Editorial Meta, Sevilla 2002.
Centro del opositor Madrid 2001.
Centro de Estudios financieros, Valencia 2003.
Seccin de formacin de la UNED, Madrid 2003