SOMETIMIENTO DE LA ADMINISTRACIN A LA LEY Y AL DERECHO.

FUENTES
DEL DERECHO PBLICO.LA LEY Y EL REGLAMENTO.
SOMETIMIENTO DE LA ADMINISTRACIN A LA LEY Y AL DERECHO.
A. Evolucin histrica de la limitacin del Poder Absoluto.
Al iniciarse la Edad Moderna, las Monarquas Europeas procuran que pase a ellas el poder que los
Seores Feudales ostentaban sobre sus vasallos, los gremios sobre los artesanos y las ciudades sobre
sus habitantes. Durante esta poca se produce una lucha constante intentando los monarcas reunir
en sus manos todos los poderes y oponindose a ello el resto de las Instituciones sociales.
Ante esta situacin, en la sociedad europea continental surge un movimiento de reaccin contra la
monarqua absoluta y por consiguiente, de defensa de las libertades de los grupos sociales y de los
individuos en general.
Los principios tericos que protagonizan este movimiento de reaccin son Montesquieu, con sus
tesis sobre la divisin de poderes y Rousseau, con la formulacin del principio de legalidad. Ni uno
ni otro pretenden abolir la monarqua, sino solamente desean limitar el Poder del Rey.
La aplicacin de estos principios, que suponen la limitacin del poder real, se produce en el
continente europeo con el triunfo de la Revolucin Francesa en el ao 1789.
B. Estado de Derecho.
Al mismo tiempo que evolucionaron, de una u otra forma, las ideas sobre el poder absoluto de los
monarcas, tambin fue evolucionando el significado de las relaciones entre el Gobierno (o la
Administracin) y los ciudadanos. Estas relaciones, en la poca de las monarquas absolutas,
estaban dominadas por la idea de la sumisin y del vasallaje. En los pases no existan ciudadanos,
sino sbditos, vasallos. Las actuaciones de los representantes del poder eran arbitrarias en el sentido
de que no estaban reguladas por normas jurdicas.
Solamente con el triunfo de las doctrinas de la separacin de poderes, del principio de legalidad y
del cambio de titular de la soberana (que pasa del monarca al pueblo), se empez a considerar que
las relaciones de los Gobiernos con los ciudadanos eran relaciones reguladas por normas jurdicas, y
por consiguiente, que ambos (gobierno y ciudadanos) eran titulares de derechos y deberes
recprocos, cuyo cumplimiento poda ser exigido ante las instituciones pertinentes.
Surge as el llamado Estado de Derecho, porque es un Estado en el que las relaciones entre los
ciudadanos entre s y entre estos y el Gobierno estn regulados por normas jurdicas, es decir, por el
Derecho.
C. Sistemas o tipos de sometimientos.
El Estado de Derecho se caracteriza porque a travs del mismo se consigue un sometimiento de
la Administracin a la Ley.
Ahora bien, este sometimiento no ha sido igual ni en todos los tiempos ni en todos los
pases.
El primero en el tiempo fue la llamada doctrina del fisco, de origen esencialmente germnico;
el segundo fue el sistema del rule of law, fundamentalmente britnico; el tercero el rgimen
administrativo, nace y se desarrolla en Francia.

a) Doctrina del fisco.

La doctrina del fisco nace en un momento en el que el Estado no sola an sujetar sus actos al
Derecho. Esta actuacin fundamental es respetada en esencia por el fisco, pero con una
alteracin que con el tiempo ser transcendental. En esencia, la doctrina del fisco se caracteriza
porque se somete a la ley (y en consecuencia, poda exigirse su cumplimiento ante los tribunales
de justicia) la actividad de carcter privado del Gobierno y las consecuencias econmicas de su
actividad pblica. La obligacin de someterse a la Ley y de responder ante los tribunales no
corresponda al Estado sino a un organismo ficticio denominado fisco. As por ejemplo en los
casos de expropiacin forzosa, el Gobierno impona la expropiacin pero, a la vez, el fisco ser
responsabilizaba de la indemnizacin.
b) Rule of law.
El Rule of Law, o imperio de la Ley, es una institucin anglosajona, y se le suele definir como el
sistema que somete toda la actuacin administrativa al Derecho Civil Comn, como si fuese un
ciudadano ms.
c) Rgimen administrativo.
El Rgimen Administrativo, de origen francs, supone una solucin nueva al problema de la
subordinacin del Estado al Derecho. La Administracin se somete totalmente al Derecho, pero
teniendo en cuenta la situacin especial en que se encuentra la Administracin (cuyo principal
objetivo es la satisfaccin de los intereses generales). Se hace preciso que el Derecho al que se
someta sea un Derecho especial basado en el principio de desigualdad de las partes.
Este Derecho especial, que surgi tras la Revolucin Francesa, ser el Derecho Administrativo.
Del mismo modo, y en atencin a la situacin especial de la Administracin, el enjuiciamiento
de su actividad se llevar a cabo por Tribunales especiales, a diferencia de lo que ocurra con la
doctrina del Fisco y del Rule of Law, en la que el enjuiciamiento de la Administracin lo
realizaban los Tribunales ordinarios.
D. Caractersticas del Rgimen Administrativo espaol.
En Espaa se sigue esencialmente el sistema de Rgimen Administrativo, respondiendo a las
siguientes peculiaridades:
a) La Administracin en Espaa es un Poder jurdico, sus actos son ejecutorios y dispone de
los medios necesarios para asegurar su ejecucin.
b) La separacin entre la Administracin pblica y los Tribunales ordinarios es absoluta.
c) La justicia administrativa est encomendada a los Tribunales Contencioso-Administrativos,
encuadrados en el Poder judicial, en virtud de un principio de especialidad tcnica.
d) Los conflictos entre Administracin y Poder Judicial se resuelven por un Tribunal de
Conflictos Jurisdiccionales, creado mediante Ley Orgnica de 18 de mayo de 1987.
Podemos concluir que el sometimiento de la Administracin a la Ley y al Derecho nace en
definitiva como consecuencia de la Revolucin Francesa y tiene su base en lo que se va a
denominar el Principio de Legalidad.
FUENTES DEL DERECHO PBLICO.
A. Concepto.
El Derecho Administrativo est montado en torno a la idea de que la Administracin debe estar
sometida a la Ley, deducindose de ello que est vertebrada por el Principio de Legalidad y el
Principio de Estatalidad, que es la primaca del Derecho Estatal. Podemos entender con GARRIDO
FALLA por fuentes del Derecho Administrativo aquellas formas a travs de las cuales el Derecho
Administrativo manifiesta su vigencia.

B. Enumeracin.
En el Derecho Administrativo las fuentes directas y las fuentes indirectas son las misma que las
restantes ramas del derecho interno, y por ello se pueden enumerar de la siguiente forma:
Fuentes Directas:
1) La Constitucin, norma suprema y ocupa el primer rango de la jerarqua normativa
2) Tratados Internacionales, vlidamente celebrados y publicados oficialmente en Espaa, tal
como prev la Constitucin Espaola en su artculo 96.
3) Reglamentos de la Comunidad Europea, se trata del Derecho derivado y se considera fuente
del Derecho de aplicacin directa en Espaa, se trata de un Derecho supranacional.
4) La Ley, por debajo de la Constitucin, siempre respetndola, y de los Tratados
Internacionales y Reglamentos de la Comunidad Europea. Se pueden distinguir las
Orgnicas, las ordinarias y las disposiciones dictadas por el Gobierno con valor de Ley
formal como son Decretos Legislativos y los Decretos Leyes.
5) Los Reglamentos, norma jurdica emanada de la Administracin con rango inferior a la Ley
y que por regla general suele desarrollar la aplicacin de alguna de ellas.
6) La Costumbre, uso seguido de manera uniforme, general, duradera y constante, como
expresin de una conviccin jurdica.
7) Los Principios Generales del Derecho, se aplicarn en defecto de Ley o costumbre, sin
perjuicio de su carcter informador del ordenamiento jurdico, podemos citar el de unidad
del ordenamiento jurdico, el de buena fe, el de que nadie puede ir contra sus propios actos,
el de proporcionalidad en la actuacin administrativa, y otros
Fuentes Indirectas:
1) La Jurisprudencia Contencioso-Administrativa, solamente sirve para conocer e interpretar el
Derecho, no para crearlo.
2) La Doctrina Cientfica, como divulgadora de conocimientos jurdicos e investigadora de
nuevas formulaciones.
C. Jerarqua.
Es necesario establecer el orden de aplicacin de las normas jurdicas al caso concreto y el criterio
para solucionar las contradicciones que surjan entre normas de distinto rango. Para ello se manejan
dos criterios fundamentales:
1) Primaca del Derecho escrito estatal.
2) El criterio de la Jerarqua del rgano del que emana la regla escrita del Derecho.
Con respecto al primer criterio, hay que decir que las fuentes no escritas van a quedar relegadas en
el Derecho Administrativo a la categora de fuentes subsidiarias. Por ejemplo, la Costumbre
nicamente ser posible acudir a ella en defecto de Ley aplicable. Los Principios Generales del
Derecho podrn ser invocados a falta de texto jurdico escrito aplicable.
Con relacin al segundo criterio, debemos remitirnos a la propia jerarqua del rgano estatal que
dicta la norma. A estos efectos debe establecerse en primer lugar, la subordinacin de las
disposiciones administrativas, y dentro de las fuentes de la Administracin hay que considerar dos
reglas fundamentales:
a) A mayor jerarqua del rgano, mayor valor formal de la norma dictada.
b) Las normas reglamentarias de las Entidades de carcter pblico integradas en el Estado no
pueden contradecir el Derecho Estatal.
Asimismo y con respecto a las fuentes en el Derecho Administrativo hay que advertir lo siguiente:
En cuanto a las fuentes directas, el reglamento es la fuente ms importante del Derecho
Administrativo, siendo esta rama del Derecho donde con ms frecuencia se aplica, lo que no supone
que en el orden de jerarqua se encuentre situado por encima de la Ley formal.

En relacin con la Costumbre hay que decir que tiene un reducido mbito de aplicacin en esta
rama del Derecho, siendo negada incluso como fuente del Derecho Administrativo por un
importante sector doctrinal.
Con referencia a los Principios Generales del Derecho, la doctrina ms moderna tiende a resaltar,
cada vez ms, el papel de estos en el mbito jurdico-administrativo.
Sobre las fuentes indirectas, interesa consignar la decisiva significacin de la Jurisprudencia y la
Doctrina Cientfica en la elaboracin y evolucin del Derecho Administrativo, fundamentalmente
en Francia, pero tambin en los restantes pases en que se aplica el Rgimen Administrativo.
LA LEY Y EL REGLAMENTO.
LA LEY
A. Concepto.
Se reserva el trmino de Ley para denominar a la norma escrita y dictada por el Estado, pero por el
rgano que dentro de el asume el Poder legislativo, es decir, por la Cmaras o Parlamento. Esta
concepcin de Ley es al que se conoce como Ley formal, en oposicin a la Ley material que son las
disposiciones emanadas del Gobierno y las de carcter reglamentario del Parlamento.
B. Requisitos internos de la Ley.
1) Legitimidad y justicia, la Ley debe representar siempre un ideal de justicia.
2) Obligatoriedad, ya que no se concibe el derecho positivo sin la idea de la obligatoriedad y la
sancin.
3) Universalidad o generalidad, es una opinin muy clsica sealndola como caracterstica
esencial de la Ley.
C. Requisitos externos de la Ley.
1) Sancin, que es el refrendo que el Jefe del Estado hace las Leyes aprobadas por el
Parlamento.
2) Promulgacin, acto solemne por el que el Jefe del Estado atestigua la existencia de la Ley y
ordena a las autoridades que la cumplan y la hagan cumplir. El artculo 91 de la
Constitucin Espaola seala que el Rey sancionar en el plazo de 15 das las Leyes
aprobadas por las Cortes Generales y las promulgar y ordenar su inmediata publicacin.
3) Publicacin, que es la notificacin solemne de la Ley a los ciudadanos.
D. Clases de Leyes.
En cuanto a las clases de leyes pasaremos a estudiar pormenorizadamente cada una de ellas:
1) La Constitucin. Es considerada como Ley fundamental, son normas programticas que han
de inspirar la restante actividad legislativa del Estado. En nuestro pas, con fecha 29/12/1978
entr en vigor la Constitucin, la cual derog las anteriores Leyes Fundamentales del
Rgimen del General Franco.
2) Leyes Orgnicas. Son aquellas que ocupan un lugar intermedio entre las Leyes
constitucionales y las ordinarias. Para algunos autores constituyen el desarrollo directo de
alguno de los puntos concretos de la Constitucin o tienen alguna caracterstica especial. Las
Leyes Orgnicas se regulan en el Art. 81 de la CE, disponiendo que desarrollan los derechos
fundamentales y de las libertades pblicas, las que aprueben los Estatutos de Autonoma y el
Rgimen electoral y las dems previstas en la Constitucin. Su aprobacin, modificacin o
derogacin exige mayora absoluta del Congreso en una votacin final sobre el conjunto del
proyecto.
3) Leyes Ordinarias. Son las que dicta el Poder Legislativo y a ste le corresponde su
aprobacin, teniendo solamente el Jefe del Estado las funciones de sancin y promulgacin
de las mismas. La Constitucin Espaola, en su artculo 87 clasifica las Leyes en :

Leyes iniciadas por el Congreso.

Leyes iniciadas por el Senado.

Leyes iniciadas por el Gobierno.

A este respecto el artculo 88 de la CE dispone que los proyectos de Ley sern aprobados en
Consejo de Ministros, que los someter al Congreso, acompaados de una exposicin de
motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos.

Leyes iniciadas por las CCAA
El artculo 87.2 de la CE dispone que las Asambleas de las CCAA podrn solicitar del Gobierno
la adopcin de un proyecto de Ley o remitir a la Mesa del Congreso una proposicin de Ley,
delegando ante dicha Cmara un mximo de tres miembros de la Asamblea para su defensa.

Leyes de Iniciacin Popular.
El artculo 87.2 de la CE seala que una Ley Orgnica regular este ejercicio, LO 3/1984 de 26
de mayo, dichas iniciativas no proceden en materia tributaria, leyes orgnicas, o de carcter
internacional, ni de prerrogativa de gracia.
Legislacin Bsica, prevista en el marco del artculo 149 de la CE respecto de las
competencias exclusivas del Estado.

Leyes marco, reguladas en el art. 150.1 de la CE, en materias de competencia estatal, las
Cortes podrn atribuir a todas o alguna de las CCAA la facultad de dictar, para s
mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por
una Ley estatal.

Leyes Orgnicas de transferencia o delegacin, siguiendo el punto anterior, el Estado
podr transferir o delegar en las Comunidades Autnomas facultades correspondientes a
sus materias.

Leyes de armonizacin, el Estado podr dictar leyes que establezcan los principios
necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las CCAA.

Igualmente debemos incluir las Leyes Autonmicas aprobadas por las Asambleas
Legislativas de las CCAA en virtud de las competencias recogidas en el art. 148 de la
CE.

Los Tratados Internacionales, forman parte del ordenamiento jurdico interno, una vez
publicados oficialmente en Espaa.
Tambin debemos hacer referencia a las disposiciones del Gobierno que tienen valor de Ley
formal, como son los Decretos Leyes y los Decretos Legislativos.

Decretos-Leyes, que son disposiciones legislativas provisionales aprobadas por el
Gobierno en casos de extraordinaria y urgente necesidad, y que debern ser ratificados
por el Congreso de los Diputados, establecidos en el artculo 86.1 de la CE.

Decretos-Legislativos, que son las normas con rango de Ley aprobadas por el Gobierno
cuando est autorizado por las Cortes, contemplados en los artculos comprendidos entre
el 82 al 85 de la CE.

EL REGLAMENTO
Se llama potestad reglamentaria al poder en virtud del cual la Administracin dicta reglamentos,
siendo quiz su potestad ms intensa e importante por cuanto implica del participar en la
formacin del ordenamiento.
Concepto.
El reglamento es la fuente ms importante del Derecho administrativo, hasta el punto que se ha
considerado por algunos autores fuente exclusiva de tal disciplina.
Segn Laubadere, el reglamento es un acto que emana de la autoridad administrativa en el que
se promulga una prescripcin de carcter general Garca de Enterra dice que se llama
reglamento a toda norma escrita o dictada por la Administracin y Garrido Falla define el
reglamento como toda disposicin jurdica de carcter general dictada por la Administracin
Pblica y con valor subordinado a la Ley.

Concretando, el Reglamento, se puede definir como una norma jurdica emanada de la

Administracin con rango inferior a la Ley. Desglosando esta definicin, aparecen sus notas
caractersticas:
1. Es una disposicin de carcter general
2. Es una norma jurdica, es decir, forma parte del Ordenamiento Jurdico y excluye todas las
declaraciones administrativas que no tienen rango normativo (como son los actos
administrativos).
3. Emanan de la Administracin, de cualquiera de ellas.
4. Han de referirse a materias y servicios de la Administracin.
5. Tienen rango inferior a la Ley, por lo que un Reglamento no puede contradecir a una Ley,
est subordinado a ella.
Clases de Reglamentos.
Suelen barajarse por los autores distintas clasificaciones de los Reglamentos, tomando por base
criterios diferentes:
1. En una consideracin subjetiva, se clasifican segn la Administracin de la que proceda,
tenemos Reglamentos Estatales, Autonmicos, de la Provincia, del Municipio, etc.
2. Por razn de la materia que tratan pueden ser tantos como sean aquellas. La variedad de
fines de la Administracin influye en esta clasificacin, as hay Reglamentos de Poblacin,
sanitarios, de edificacin, etc.
3. Por razn de su contenido se clasifican en jurdicos y administrativos, los primeros
establecen normas de Derecho objetivo y los segundos son los que dicta la Administracin
para la organizacin y rgimen de sus servicios
4. Quiz la clasificacin ms importante sea la que los contempla en relacin con la Ley. As
se clasifican en Reglamentos ejecutivos, independientes y de necesidad.
 Son Reglamentos ejecutivos los que desarrollan aspectos contenidos en Leyes.
 Los Reglamentos independientes son los nacidos para satisfacer necesidades de carcter
general a falta de Ley.
 Los Reglamentos de necesidad son los dictados por la Administracin para suspender la
aplicacin de una Ley o para imponer especiales obligaciones a los administrados por
graves causas naturales (tales como epidemias, inundaciones, etc..) o sociales (como
guerras, trastornos interiores, etc). En Espaa no se utilizan estos Reglamentos en el
mbito de la Administracin Local. As por ejemplo, segn el artculo 21 de la Ley
7/1985, los Alcaldes podrn adoptar personalmente y bajo su responsabilidad, en caos
de catstrofe o infortunio pblicos o grave riesgo de los mismos, las medidas necesarias
y adecuadas.
Bibliografa utilizada:
Admn. Corporaciones locales, Editorial Meta, Sevilla 2002.
Centro del opositor Madrid 2001.
Centro de Estudios financieros, Valencia 2003.
Seccin de formacin de la UNED, Madrid 2003