Maria Amparo Casar istema politico mexicano COLECCION TEXTOS JURIDICOS UNIVERSITARIOS OXFORDMaria AMPARO CASAR Licenciaila en Sociologia por fa Facultad de Ciencias Poli- tieas y Sociales de la UNAM. Maestea @ doctors on Cien cins Politicas ¥ Sociales por ta Universidad de Cambridge (sing’s College), Inglarersa y beneficiasia del King’s College Prize Profesura investigudora det Centro de Inves tigacién y Docencia Keondmicas (cto) desde ea donde ha impartido los cursos Teoria po lastituciones politica cemparadas y Si Estudiosa de los sistemas presidenciales, con presen, sistemas electotules y relaciones ejecutive legislative, Fs autora de diversos libros y articulos académicos en revistas nacionales extranjeras sobre fada y politica m politica cosi los nambramientos puede removerlos | 4 Rama Legislativa Congreso © Camara de Diputades. + Camara de Senadores ——+ Puede declarar la inconstitucionalidad de una ley y atros actos del Congreso é Gobierno federal Rama Judicial Suprema Corte de Justicia \ | i El Presidente omina a los Ministros. #1 Presidente puecle iniciar y vetar LL la legislacién a | Puede declarar ta inconstitucionalidad de actos del Ejecutivo ESQUEMA GENERAL cién Politica de los Estados Unidos Mexicanos: + Divide poties en tres rarmas y en tres drclones de gobierno a . 31 estados y 1 Distrito Federal { Cada estado, su Constilucion | ! Rama Legislativa Rama Fjecutiva Rama Ejecutiva Congreso, Gobeinador Presidente: Cabinet, Administracién Municipios (2,440) Publica —— Poderes de nombramiento, iniciativa, aprobacion y veto; lacultad ce vigilancia Centralizada y Descentralizada> Parte u Estructura de gobierno Capitute 2 Bases constitucionales del sistema politico mexicano OsjeTivos Conocer: 1. Los principios basicos de las constituciones. 2. Los derechos fundamentales y la forma de gobierno que establece la Constitucién Politica de los Estados Unidos Mexicanos. 3. Las diferencias entre las principales formas de gobierno.Introduccién Aunque no sé agota en ella, todo sistema politico encuentra sus fundamentos 0 sustento en una Constitucién, independientemente de que esté o no contenida en un solo documento.! La mayoria de las constituciones contienen al menos tres apartados. El psi- mero instituye los derechos o garantias que todo ciudadano puede disfrutar, asi como sus obligaciones. El segundo dispone la estructura formal del gobierno, esto es, la forma en que se configuran y organizan los poderes de! Estado, las facultades y recursos a su disposicién, los limites a su autoridad y las sanciones a que estarian sometidos en caso de incumplir sus obligaciones o transgredir sus facultades. FI tercero fija los procedimientos de reforma para revisar el contenido de la Constitucion. En los tres componentes descritos subyace la idea de imponer limites al poder de los gobiernos, fijando ciertos derechos inalienables, constrifiendo la es- fera de accion de los poderes y estableciendo candados para la revision de la Constitucién. Asi, hay una estrecha relacién entre los derechos ciudadanos y la estructura- cin del poder: ahi donde éste se concentra y es ejercido de manera arbitraria, no existen las condiciones para salvaguardar y ejercer los derechos fundamentales. Dicho de otra forma, sin un sistema que impida el abuso de la autoridad a través de normas juridicas abstractas y generales, la existencia misma y la posibilidad de hacer efectivos los derechos ciudadanos se ven constantemente amenazadas. Existen diversas tipologias para clasificar las constituciones. Desde la pers pectiva de la politica comparada, la siguiente ofrece una aproximacién compre- hensiva a los distintos tipos de constituciones: La Constitucién como marco laxo de gobierna, en el que los detalles y las par- ticularidades van especificindose a través del tiempo. Es, por ejemplo, el caso de Estados Unidos de Norteamérica, donde por medio de la interpretacion judicial se van esclareciendo casos no previstos en el texto constitucional. # La Constitucién como un cédige de Fstads, que especifica de manera detalla- da las facultades de cada una de las instituciones politicas y las relaciones entre ellas, Es el caso de Francia y Alemania, La mayoria de las aaciones tienen constiruciones escritas y sus normas se consideran ley suprema. La excepcisn mas notable es la Gran Bretafia, que no cuenta con un docurnento exclusive denominada Constitucién. Las reglas para la conformacién y el ejercicio del gobierno, asi como Ios derechos individuales, estén dispersos en una serie de Actas que, tomadas de manera conjunta, es a lo que los briténicos llaman Constitucign.Cariruto 2. Bases CONSTITUCIONALES DEL SISTEMA POL{TICO MEXICANO. La Constitucién como manifiesto revolucionaria, que plantea la realiza- cin de programas de transformacién social. Es tipica de los estados comunistas. Las constituciones como expresién de ideales politicos: lo que deberia ser, mas que lo que es, En esta categoria se encuentran la mayorfa de las constitucio- nes de los paises del tercer mundo. Las constituciones como repositories o encarnacién de la autoridad tradicio- nal o histérica. Ejemplos clasicos son la Constitucién no escrita de Gran Bretafia o la de Israel, que deriva de la Torah y otorga plena soberania al Parlamento (Eleazar, 1985). + Las constituciones son piezas de “ingenierfa politica” que tienen distintos ori- genes, pero la gran mayorfa surgen de algiin tipo de disrupcién social o politica: el logro de Ia independencia (los paises de América Latina en el siglo xix o de Africa en el siglo xx), el colapso de un régimen (Espaiia tras la caida del fran- quismo o los paises comunistas en la década de 1980), o la reconstruccién des- pués de una guerra civil 0 internacional (Japén). Son elaboradas por las élites politicas triunfadoras —en los casos de disrupciones— o por la negociacién, compromiso y acuerdo del conjunto de las fuerzas politicas que ocupan una posicion de poder y que sostienen la necesidad de una reforma profunda del régimen legal vigente. Por otra parte, las constituciones no son documentos o cédigos inamovibles. Se modifican y reemplazan —o se reinterpretan— como respuesta a las condi- ciones cambiantes de las sociedades y, por ende, contienen los métodos legitimos mediante los cuales pueden ser modificadas. Estos van desde cambios parciales hasta la convocatoria para crear una nueva Constitucién. Del tipo de norma y de os preceptos para su modificacién dependerd la frecuencia y profundidad de las reformas. El anélisis comparado muestra que hay constituciones mas flexibles que otras. Esto depende del método adoptado. Mientras que algunas pueden ser al- teradas por una mayorfa simple del Congreso o Parlamento, otras requieren ma- yorfas calificadas. Incluso, hay constituciones que, tratindose de un cambio en ia forma de gobierno o en las garantias individuales, exigen la aprobacién de la reforma por dos legislaturas sucesivas y/o por medio de un referéndum. Otras mas han optade por prohibir la modificacién de estos preceptos. Ademas de los procedimientos formales, las constituciones se pueden mo- dificar por la via judicial. En este caso, los jueces van ajustando un precepto general a los “nuevos tiempos” mediante la interpretacién de los articulos cons- titucionales. 3738 Parte tt. Estructura DE GOBIERNO. La Constitucién Politica de los Estados Unidos Mexicanos Si se analiza la Constitucion mexicana segtin las categori decirse lo siguiente: mencionadas, puede 2) Fue producto de una gran disrapcion politica y social: la Revolucion Me cana. 4) La faccién triunfante de la Revolucién incorporé las demandas de los grupos sociales, campesinos y obreros, consciente del papel decisivo que éstos jugaron en el proceso revolucionario y de que su exclusién provocarfa una gran inesta- bilidad politica, de ahi que la Constitucion de 1917 haya sido producto de un pacto entre las tendencias reformista y moderada del constitucionalismo. «) Pertenece al tipo de constituciones que plantean la realizacién de programas de transformacién social y expresan ideales politicos, aspiraciones y objetivos nacionales. Incluso incorpora caracteristicas del sistema econdémico, ya que establece un régimen de economia mixta con rectoria del Estado, monopo- lios estatales en actividades consideradas de interés publico y fa subordina- cién de la propiedad privada a las modalidades que dicte el interés puiblico. 4) Como Constitucién democratica, establece los derechos ciudadanos funda- mentales y las disposiciones necesarias para inhibir la concentracisn del po der, limitar al gobierno, impedir el ejercicio arbitrario del poder y evitar el abuso de autoridad. ¢) Ademis de las garantias individuales, incorpora los llamados derechos sociales. Y A) Se sitiia mas cerca de las constituciones no flexibles, ya que su modificacién exige mayorias calificadas del Congreso y, acorde con la adopeidn del fede~ ralismo, la aprobacién de mas de la mitad de los érganos legislativos de las entidades que componen a la Federacién. La Constitucién mexicana tiene més de 90 afios de vigencia y, como afirma Jorge Carpizo, sintetiza en buena medida la historia politica de México, ya que reco- ge los grandes postulados fundamentales de las constituciones de 1824 y de 1857, os principios mas importantes del movimiento revolucionario y la evolucién po- Iitica y social del pais @ partir de 1917, Del texto de 1824 se conservan fa concep- cion de la soberania nacional, la divisién de poderes, el regimen presidencial y el sistema federal. Del de 1857 se preservan la idea de la declaracién de los derechos humanos, el juicio de amparo y —por reforma ulterior— Ia separacion Estado iglesias, Se afiade a éstas, el principio de que la norma constitucional debe sumer girse en el ser social para proteger a las clases mas débiles, esto es, que hay franjas normativas donde el interés que debe protegerse no es fundamentalmen- te el del individuo, sino el de la sociedad y el de la nacién (Carpizo, 1988).Carfruto 2. Bases CONSTITUCIONALES DEL SISTEMA POLITICO MEXICANO a A pesar de las exigencias que regulan su modificacién, durante su vigeni la Constitucién mexieana ha acumulado cerca de 500 reformas, muchas de ellas para ampliar los derechos fundamentals, otras para reequilibrar la distribu cién entre los poderes —tanto entre las ramas de gobierno como entre los es tados y la Federacién— y otras mas para modificar las vias de acceso al poder y mejorar el sistema de procuracién de justicia. Incluso se han transformado articulos fundamentals y emblemiaticos, como el que norma los efidos (art. 27), el relativo a la relacién Estado-iglesias (art, 130) y el de la educacién (art, 3o.). No obstante, la esencia del régimen no ha variado: desde la promulgacién de su Constitucién, México se define como una Reptiblica representativa, democrati- cay federal. En lo que resta de este capitulo se analizan las garantias y los derechos de los ciudadanos, y la forma y organizaci6n del poder politico tal como se desprenden de la Constitucién de 1917. Las garantias y los derechos En relacién con las garantias y derechos, algunas constituciones se limitan a enumerar las libertades de los individuos, tales como la de expresién, la de aso- ciacién o la de profesar la religion de su preferencia. Otras incorporan los llama~ dos derechos saciales, como son educacién, salud, vivienda o alimentacién. La Constitucién mexicana establece una amplia declaracién de derechos tanto en el ambito individual como en el social. EI Titulo Primero contiene el conjunto de disposiciones en mareria de li- bertades y derechos, ¢ incluye tanto las garantias individuales y los derechos sociales y colectivos (Capitulo 1)2, como las obligaciones de los ciudadanos (Ca pitulos it y iv)3 Las obligaciones se han mantenido estables a lo largo del tiempo. Figuran entre las principales: > 2 La mayoria de los derechos estin insctitos en el Titulo Primero, pero hay ottos, como los derechos de los trabajadores —incluido el de huelga-— que se consignan en el art. 123,e0 tanto gue los derechos al sulragio y de asuciaciGn politica estin en el art. 35 + Aun cuando todos estin contenides en el Titulo Primero, denominado De das garantias individuales los jucistas distinguen entre los derechos humanos —aquellos que concretan las exigencias de la dignidad, la libertad y la igualdad humanas— y los derechos funds- mentales los derechos humanos constitucionalizados—. Ademis, sefialan que el con= cepto de garantia no es equivalence al de dereche, pues la garantia es el medio para garan- tizar algo, es decir, para haverlo eficaz 0 devolverlo a su estado original en caso de que haya sido tergiversado, violado o no respetado (Carbonell, 2004). 39Parte. EsTRucTURA DE GOBIERNO: Enviar a los hijos a la escuela. Aliscarse y servir en la Guardia Nacional. Contribuir a los gastos piiblicos. Inscribirse en el Registro Nacional de Ciudadanos. Votar en las elecciones populares. Desempenar cargos de eleccién popular. Hee eh En contraste, los derechos y las libertades han evolucionado en su contenido y extension como resultado tanto de las transformaciones en la sociedad mexicana como en el ambito internacional. Los derechos fundamentales son, en primer lugar, aquellos que la Constitu- cién reconoce que corresponden universalmente a todos. Se afaden a ellos los que derivan de la jurisprudencia de los tribunales y los que provienen de los tra- tados internacionales. Ademis de establecer que todo individuo gozard de las garantias que otorga la Constitucién, actualmente ésta reconoce —entre otros— las siguientes liberta- des y derechos: Derecho a la inviolabilidad del domicilio “= Derecho del individuo a dedicarse a la profesion o actividad de su elec Libertad de expresién Libertad de ensefianza. Libertad de asociacién y reunién. Libertad de manifestacion. Libertad de transito. Derecho a votar y a ser votado, Derecho del individuo a profesar la religidn de su preferencia. # Derecho a la administracién de justicia. 4 Derecho a la propiedad privada. st Derecho del individuo a no ser molestado en su persona sin orden judicial % Derecho a la informacién. Igualmente, entre los principales derechos sociales se encuentran los de: © Huelga Trabajo Educacién ® Salud Vivienda Alimentacién Asimismo, entre los principales derechos colectivos figuran los de los pueblos y comunidades indigenas, que incluyen el de autogobierno y los poligtnicos, cuyo| | Cariruo 2. Bases CONSTITUCIONALES DEL SISTEMA POLITICO MEXICANO propésito es promover la igualdad de oportunidades de los indigenas mexicanos y evitar las pricticas.discriminatorias (art. 20.) A todos estos derechos establecidos en la Constitucién se agregan aquellos que derivan de los tratados internacionales a los que México se ha adherido y que tienen la misma validez que los primeros. Debe sefialarse que el desafio fundamental de las garantias, libertades y de~ rechos no esta en su establecimiento en la Constitucidn, sino en la posibilidad de hacerlos valer, esto es, de contar con los instrumentos para su ¢jercicio, exigi- bilidad y defensa. En la Constitucion mexicana el juicio de amparo es el instrumento que ga- rantiza los derechos fundamentales. A través de él los individuos tienen el de- recho de defenderse frente a los actos de la autoridad que violen las garantias individuales. El art. 103, fracc. 1, establece que los tribunales de la Federacién resolverin toda controversia que se suscite por leyes o actos de autoridad que violen las garantias individuales, mientras que el art. 107 regula cl juicio de am- paro en las materias administrativa, penal, civil y laboral.4 No obstante, la mayoria de los derechos sociales (y algunos de los indivi- duales) simplemente no son exigibles, y menos aun justiciables, lo que hace de su inviolabilidad mera ret6rica. En muchos casos, el derecho o la libertad estén inscritos en la Constitucién, pero no existen leyes que los reglamenten ni sancio~ nes que castiguen su incumplimiento 0 violacién. La forma de gobierno Otra de las partes centrales de toda Constitucién es aquella que establece la forma de gobierno, esto es, la manera en que se constituye, distribuye y ejerce el poder puiblico. La Constitucién Politica de los Estados Unidos Mexicanos sefiala en su art. 40 que es voluntad del pueblo de México constituirse en una repiiblica representa- tiva, democratica y federal, y en el art. 49, que el supremo poder de la Federacin se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Mexico es una repiiblica porque el pader no se concentra en un solo individuo y la jefarura del Estado no es vitalicia ni hereditaria, Es representativa porque los ciudadanos no ejercen el poder directamente, sino a través de sus representantes ante los érganos de gobierno, esto es, las autoridades toman las decisiones en » * ELjuicio de amparo tiene la limitante de que sus efectos no son de caricter generalyesto es, s6lo aplican benefician a Ja persona que reclam6 la violacion de sus derechos. (Véase infra, parte 1, capitulo 5.) AL42 Parte tt. EsTRucTURA DE GOBIERNO. nombre de los ciudadanos. Es demecrdtica porque ademis de consagrar y proteger un conjunto de derechos fundamentales, prevé la eleccidn de los representantes por medio de elecciones “libres, auténticas y periddicas”, a la vez que establece la division de poderes y sus limitaciones, Finalmente, es federal porque esta com- puesta de estados libres y soberanos en lo concerniente a su régimen interior, pero unidos en una federacién. En los capitulos siguientes se abordan estas caracteristicas de la republica, pero antes se analiza la forma de gobierno que dicta la Constitucién. Las dos formas de gobierno o tipos de régimen mas comunes en el mundo son el parlamentario y el presidencial. Los criterios que las definen se refieren basicamente al modo en que se elige a las autoridades, la manera en que se dis~ tribuye el poder entre ellas, las atribuciones otorgadas a cada una de las ramas de gobierno y las normas que regulan su relacién. Los criterios esenciales que definen los sistemas parlamentario y presiden- cial no son objeto de mayor desacuerdo, El primero ha sido conceptualizado como un sistema de “fusién de poderes” y el segundo como uno de “divisién de poderes y de pesos y contrapesos”. El parlamentario es un sistema de “fusién de poderes” donde el Ejecutivo surge del Parlamento y las funciones ejecutiva y legislativa se concentran en un mismo cuerpo. Los ciudadanos eligen a sus representantes ante el Parlamento © Asamblea y éstos eligen al jefe de gobierno, quien, a su vez, forma gobier- no con otros integrantes del drgano legislativo. Aun cuando el jefe de go- bierno es elegido por un periodo determinado, su permanencia depende de que la mayoria parlamentaria mantenga la confianza en él y en el gobierno que ha formado. Si hubiese duda de que tal fuera el caso, existe la posibilidad de convocar a elecciones anticipadas con’el fin de constatar que el gobierno en funciones sigue manteniendo la mayoria para seguir gobernando. En estos sistemas el jefe de gobierno coexiste, por lo general, con un jefe de Estado que representa a la na- cion y cuyas funciones suclen ser protocolarias. En contraste, el sistema presidencial se caracteriza por la division de poderes ¥ por sus pesos y contrapesos. En este régimen, el jefe del Ejecutivo es elegido popularmente con independencia de los representantes del Congreso; tanto el Presidente como los legisladores son elegidos por un tiempo fijo y determinado, " ni el Ejecutivo puede disolver el Congreso ni éste tiene la facultad de remover al Presidente por la via de un voto de no confianaa y la convocatoria a elecciones anticipadas El Presidente tiene la atribucién de nombrar y remover libremente a los in- tegrantes de su gobierno, pero éstos no pueden pertenecer a ninguno de los otrosCapiruLo 2. Bases CONSTITUCIONALES DEL SISTEMA POLITICO MEXICANO 43 poderes. También es simulténeamente jefe de Estado y de gobierno y, ademas de cultades, ejerce poderes legistativos. En el cuadro 2.1 y en las figuras 2.1 y 2.2 se da cuenta de las diferencias otri entre estos dos sistemas. Cuadro 2.1 Diferencias entre el sistema presidencial y el parlamentario Forma de eleccién del titular del Ejecutivo Periodos de duracién Gabinete Poderes legislatives Fuente: Casar, 1996. Figura 2.1 Ejecutivo parlamentario | Sistema presidencial | Sistema parlamentario Electo por voto popular | Electo por el Parlamento | Fijos para el Ejecutivo y el Variables (dependen del Legislativo | apoyo del Parlamentor Los ministros son generalmente miembros el Parlamento Nombrado por el titular del Ejecutivo El Ejecutivo tiene poderes | Parlamento | legislativos | Votantes \ eligen | 1 Legislatura \ selecciona y puede remover nombra formalmente Primer ministro TT | selecciona Jefe de estado I Gabinete i administra | Ministerios y departamentos44 Parte it. Estructura DE GonIFRNO: Jefe de Estado Legislatura Presidente > y | Jefe de gobierno selecciona Gabinete administra Ministerios y departamentos | Figura 2.2 Ejecutivo presidencial. El arreglo constitucional plasmado en la Constitucién Politica de fos Estados Unides Mexicanos cumple con los requisitos que definen al sistema presidencial. El principio de la separacién de poderes est indicado en el art. 49, el cual estipula que el supremo poder de la Federacién se divide para su ejercicio en Legislativo, Eje~ cutivo y Judicial, y que no podrin reunirse dos o mas de estos poderes en una sola persona o corporacidn. Ademis, en diferentes articulos se asienta que el Presiden- tey el Congreso serin elegidos de manera independiente a través del voto popular ¥ pata periodos fijos, y que el primero esta dotado de poderes legislativos y facul- tado para nombrar y destituir libremente a su gabinete. Si bien ¢s cierto que el cumplimiento de cada uno de estos criterios es sufi- ciente para que un sistema sea clasificado como presidencial, también lo es que cada uno de ellos admite variantes. Es precisamente la modalidad que asu- me cada uno de estos criterios lo que le dara su cardcter 0 especificidad a cada sistema en particular, Por esto puede afirmarse que, en estricto sentido, no hay dos sistemas iguales. En el capitulo siguiente se presenta la caracterizacién del sistema presiden- cial mexicano, analizando tanto ¢l cumplimiento de los criterios generales como la forma especifica que cada uno asume en la Constitucidn y en las leyes. Previa- mente se esboza una semblanza del sistema presidencial a lo largo de la historia independiente de MéxicoCapituto 2, Bases CONSTITUCIONALES DEL SISTEMA POLITICO MEXICANO México: breve semblanza histérica Desde sus inicios como nacién independiente, México adopts el sistema pre dencial como forma de gobierno. En 200 aftos de vida independiente sdlo encontramos dos breves interrupciones: el ensayo monirquico de Agustin de Tturbide en 1822 y el de Maximilian de Habsburgo en 1864. La Constitucion de Apatzingin de 1814 fue la primera en dividir en tres los poderes de la “soberania” y en establecer que ninguno de ellos debia ser ejerci- do por una sola persona ni por una sola corporacion. El Poder Ejecutivo, Hamado entonces el Supremo Gobierno, era una corporacién colegiada integrada por tres individuos elegidos por el Congreso, que se alternaban en la Presidencia cada cuatro meses. E] Congreso se componia de diputados elegidos por dos aftos y con posibilidad de reclegirse a razén de uno por cada provincia. Por su parte, el Poder Judicial se integraba por el Supremo Tribunal de Justicia (cinco miem- bros), dos fiscales letrados (civil y criminal), juzgados “inferiores”y un Tribunal de Revisin. La Constitucién Federal de 1824 deposité el Poder Ejecutive en un solo individuo, que era elegido de manera indirecta por cuatro afios a través de la mayoria absoluta de votos de las legislaturas locales. En esta norma ya figuran varias de las facultades que permanecerfan en manos del Ejecutivo hasta nues- tros dias: la de libre nombramiento y remocién de los secretarios de Estado, y los poderes de iniciativa y veto, No obstante, a diferencia de la Constitucién que hoy nos rige, la de 1824 admitia la reeleccion despues de un periodo y establecia la figura del vicepresidente. Por Jo que respecta al Congreso, establecia la eleccién de un diputado por cada 80 mil habitantes y dos senadores por estado, elegidos por mayoria absolu- ta de sus legislaturas. En ambos casos la duracién del encargo era de dos aftos. Finalmente, el Poder Judicial se componia de la Suprema Corte de Justicia, un Tribunal de Circuito y juzgados de Distrito. La primera estaba compuesta por 11 ministros, tres salas y un fiscal, todos ellos elegidos por mayoria absoluta de las legislaturas de los estados. Poco mis de una década después, la Constitucién de 1824 fue sustituida por Jas Bases Constitucionales, expedidas por el Congreso Constituyente (1835), y posteriormente por las Siete Leyes Constitucionales (1836), en las que la elec: cidn del Presidente corria a cargo de las juntas departamentales a partir de ternas propuestas por el Senado, el Consejo dé Gobierno y la Corte de Justicia. El Pre- sidemte duraba ocho afios en su encargo con posibilidad de reeleccién y se aumentaron sus poderes para nombrar, a partir de las propuestas de las juntas gubernamentales, a los gobernadores de los llamados departamentos. 5Parte it. EsrrucTura DE GOBIERNO. Este nuevo ordenamiento destace por la creacién del Supremo Poder Con- servador, compuesto por cinco miembros con atribuciones extraordinarias frente a los poderes constituidos. Resaltan entre ellas las de anular los actos de cual- quier poder, declarar Ia incapacidad fisica del Presidente, suspender las labores de la Suprema Corte de Justicia, detener hasta por dos meses las sesiones del Legislativo, ordenar la renovacidn del gabinete y otorgar o negar la sancién a las reformas constitucionales. En 1843 se sustituyeron estos ordenamientos por las Bases Orginicas de la Reptiblica Mexicana, que mantuvieron esencialmente el mismo orden constitu- cional pero eliminaron el Supremo Poder Conservador. Tres afios después volvid a convocarse a un Congreso Constituyente para restablecer la Constitucién de 1824. Se promulgé entonces el Acta Constitutiva y de Reformas de 1847, en la que se suprimia la vicepresidencia, se aurnentaba el nimero de diputados y a los dos senadores se agregaba uno mis por estado, electo a propuesta de la Camara de Diputados. En 1853 Antonio Lopez de Santa Anna expidié las Bases para la Admini tracién de la Republica, y en 1856 Ignacio Comonfort promulgé el Estatuto Orgiinico Provisional de la Republica Mexicana, mientras se aprobaba la nueva Constitucién que discutian los diputados constituyentes desde febrero de 1856. in, promulgada en 1857, present modificaciones im- portantes respecto de la de 1824: mientras que la eleccion para Presidente seria cada cuatro afos ¢ indirecta en primer grado, la de diputados seria por dos afios, directa en primer grado y en escrutinio secreto, a raz6n de un diputado por cada 40 mil habitantes. Suprimida la vicepresidencia, en caso de ausencia absoluta del Presidente la titularidad del Ejecutivo recaeria en el presidente de la Suprema Corte de Justicia. E] Poder Judicial mantuvo una estructura similar a la de la Constitucién de 1924: estaba depositado en una Corte Suprema de Justicia y en los tribunales de Distrito y de Circuito (art. 90). La Suprema Corte se componia de 11 minis~ tros propietarios, a los cuales se agregaron cuatro supernumerarios, un fiscal y, por primera vez, un Procurador General. Duraban seis afios en su encargo y su eleccién era indirecta en primer grado. Pero la modificacién més trascendente residid en eso que los constituciona- listas han llamado /a instauracién de un sistema presidencial con tintes parlamen~ tariss 9 con preeminencia del Poder Legislativo. Esta definicién esta basada en las siguientes disposiciones adoptadas en la Constitucién de 1857: supresién del Senado, establecimiento de un segundo periodo de sesiones, facultad del Con- greso para convocar con una mayoria simple a sesiones extraordinarias, refrendo ministerial, obligacion de los secretarios de despacho de informar al Congreso yCapituLo 2. Bases CONSTITUCIONA! STEMA POL{TICO MEXICANO, DELS restriccién de facultades legislativas al Ejecutivo para casos de emergencia y sus- pensién de garantias.! Después de esta sucesién de ordenamientos constitucionales y como resul- tado de la Revolucién de 1910, en 1916 se convocé a un nuevo Congreso Cons- tituyente que promulgs la Constitucién de 1917, misma que senté las bases formales del sistema presidencial que rige en México desde entone Conclusiones Lorenzo Meyer (1987) sostiene acertadamente que la evolucién de la Presidencia no ha sido lineal y progresiva, sino que ha oscilado entre la absoluta debilidad y el extremo poder. De 1824 a 1867 fue débil, con pocos recursos de poder e infima capacidad para mantener unida a la nacidn y defenderla de las amenazas exter nas. Después de 1867 et péndulo se movié progresivamente al otro extremo, y all permanecié durante los 30 aftos del porfiriato, La Revolucién regresé el péndulo al sitio de la debilidad e hizo recaet el poder en los ejércitas y lideres. Los primeros afos posrevolucionarios (1920-1935) presenciaron periodos en los que el hombre fuerte y el Presidente se reunian en la misma persona, asf como otros caracterizados por una diarguéa, en la que el poder eza compartido, Tal fue el caso del “maximato”, en el que se sucedieron en el gobierno los presi- dentes Emilio Portes Gil (1928-1930), Pascual Ortiz Rubio (1930-1932) y Abelardo Rodriguez (1932-1934), pero durante el cual el poder real permanecis en manos del general Plutarco Elias Calles (Casar, 2001). A partir del sexenio del Presidente Lazaro Cardenas la Presidencia se institucionalizs y el sistema politico adquirié las modalidades que lo definieron para las siguientes décadas. En su clisico La Constitucion y la Dictadura (de 1912), Emilio Rabasa sostiene que este fortalecimienta exagerado de las faculcades del Congreso ablig6 al Ejecutivo a gobernar al margen de la Carta Magna, 47Parte nu. Estructura Dr GOBIERNO Bibliografia Carbonell, Miguel, Les derechos fimdamentales en México, CNDH-UNAM, México, 2004 Carpizo, Jonge, “Ninguna habia cegido tanto tiempo a México”, El constitucionalismo en Jas postrimerias del siglo XX. La Constituci6n mexicana 70 anes después, t. V, UNAM, México, 1988 Casar, Ma. Amparo, “El presidencialismo”, Gran historia de México ilustrada, Planeta DeAgostini, México, 2001. Eleazar, Daniel J., “Federalism and Consociational Regimes", Publius, 15/2, Oxford, pri- mavera, 1985. Meyer, Lorenzo, Liberalismo autoritario, Las contradicciones del sistema politico mexicano, Océano, México, 1995, 4 “Los inicios de la institucionalizaci6n’, Historia de la Revolucién Mexicana, 12, El Colegio de México, México, 1987. Rabasa, Emilio, La Constitucién y la Dietadura, Conaculta, México, 2002, Paginas electrénicas Constitucién Politica de los Estados Unidos Mexicanos, Leyes Federales Vigentes de la pigina de la Cfimara de Diputados, www.eddhcu.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1 pdf, consulta hecha el 12 de junio de 2009.> Capitulo 3 EI] Poder Ejecutivo Oxjetivos Conocer: 1. Las caracteristicas especificas del sistema presidencial mexicano. . La estructura, organizacin y facultades del Presidente de Mexico. 3. La evolucién politica de la Presidencia de México a partir de 1917. iyIntroduccién La configuracién de! Poder Ejecutivo en Mexico se ajusta a los criterios propios del sistema presidencial, tal y como se definieron en el capitulo anterior. El Pre- sidente, quien ademas de ser jefe de Estado es jefe de! Ejecutivo, es elegido por un tiempo determinado mediante el voto de los ciudadanos y con independencia de la eleccién de los integrantes del Congreso. EI determina la composicién de su gobierno y la Constitucién lo dota de diversas facultades legislativas. El Poder Ejecutivo en la Constitucién La Constitucién establece que €l ejercicio del Poder Ejecutivo se deposita en un solo individuo, denominado Presidente de los Estados Unidos Mexicanos. Por ello se dice que el Ejecutivo es unipersonal. Asimismo, dispone una serie de requisi~ tos para la persona que puede ocupar este encargo (véase cuadro 3.1). Cuadro 3.1. Requisitos para ocupar el cargo de Presidente. |< Estar en pleno ejercicio de sus derechos. | Ser ciudadano mexicano por nacimiento, hijo de padre o madre mexicanos y contar con 35 aiios. <= Haber residido en el pais durante todo el afio anterior al dia de la eleccién, & No pertenecer al estada eclesiastico ni ser ministro de algtin culto, | No estaren servicio activo en el Ejército ni ser secretario 0 subsecretario de | __ Estado, jefe o secretario general de departamento administrative, Procurador | General de la Reptiblica, ni gobernador de algin estado al menos seis meses | __ antes del dia de la eleccién | @ No haber ocupade antes el cargo de Presidente en ninguna de sus | modalidades # Eleccién popular La cleccién popular del Poder Ejecutivo esté prevista en el art. 81, el cual estipu- la gue ésta sera directa y en los términos que establezca la ley electoral. A su vez, gta dispone que quien reciba la mayorfa simple de votos sera Presidente, No imporca entonces qué porcentaje de la votacién reciba un candidato siempre y » éste sea el que mayor mimero de votos obtenga en la eleccidn. Esta disposicién contrasta con las de otros sistemas presidenciales en las que se fija un porcentaje minimo de la votacién para acceder al cargo, Por ejemplo, en Brasil o Chile se requiere que el candidato obtenga al menos 50% més uno, yen Argentina, 40%. De no ocurrir asf, deberi Llevarse a cabo una segunda vuelta ouanCarircto 3, Ex Pover Eyecutivo 51 entre los dos contendientes que hayan obtenido el mayor porcentaje de la vota~ cidn, De esta manera se asegura que quien legue al cargo lo haga con al menos la mitad mas uno de los votos emitidos, México, en cambio, no admite la segun- da vuelta presidencial. Tabla 3.1 Presidentes de México y su votacidn. Presidente dent _Presidente Pascual Ortiz Rubio 94% | Luis Echeverria Abelardo Rodriguez Designado | José Lope Portillo Lazaro Cardenas 9B% ; Miguel de la Madrid Manuel Avila Camacho 94% | Carlos Salinas Miguel Aleman 78% | Emesto Zedillo Adolfo Ruiz Cortines 74% | Vicente Fox | Adolfo Lopez Mateos 91% | Felipe Calderén Gustavo Diaz Ordaz ao%m | 1 Fuente: Woldenberg, 1990; ire, 2009. En cuanto a la duracién del encargo, el art. 83 estipula que el periodo presi~ dencial abarca seis afios y que un ciudadano que haya sido Presidente —ya sea electo, interino, provisional o sustituto—, en ninguna circunstancia y por ningu- na razon podra ejercer ¢] puesto nuevamente. Aungue el periodo de seis aftos es de los mas extensos en América Latina, no resulta excepcional si se le conjuga con el principio de la no reeleccién.! El lapso original instituido por la Constitucion era de cuatro anos, pero se modifies en 1927 aduciendo tres razones: la frecuencia de las contiendas electorales daba lugar a disturbios politicos ¢ incluso a conflictos armados; el costo de los comi- cios era demasiado clevado para ser sufragado por una economia precaria, y seis afios parecian el tiempo justo para convertirse en un lider politico bien estable- cido y efectuar un programa politico (Valadés, 1987: 140) Respecto de las normas sobre la reeleccidn, no existe una regla general entre los regimenes presidenciales. Algunos la prohiben (Honduras o Paraguay) y otros Ia permiten después de un periodo (Chile y Uruguay) 0 después de dos periodos (Costa Rica y Panama). Hay constituciones en las que se establece el > © Los periodos presidenciales en América Latina varian entre cuatro y seis aos.52 Parte, Estructura DE GOBIERNO limite de una reeleccidn (Brasil 0 Colombia) y otros que permiten reelecciones indefinidas pero con intervalos (Argentina). Una revision historica de cuando y por qué se introdujeron gradualmente limites a la reeleccin mostrar que, en la mayoria de los casos, la decision de proscribirla o limitarla en cada pais respondis a motivos politicos relacionados con la circulacién de las élites, asi como a la voluntad de prevenir una acumula- cidn excesiva de poder. En el caso de México, la historia de la reeleccisn ha sido muy problemitica. Las constituciones anteriores la permitian con diversas modalidades,? pero sien do el de la “no recleecién” uno de los principios fundamentales que animaron la Revolucién Mexicana, la Constitucin de 1917 la prohibié. Menos de tres afios después, el Presidente Alvaro Obregén (1920-1924) modificd la Carta Magna para volver a introducirla, primero con un periodo intermedio y limitada tinica- mente a dos periodos (1927), y después con un periodo intermedio pero sin li- mite en el ntimero de repeticiones (1928). La reeleccién presidencial se prohibié en forma absoluta mediante una reforma constitucional en 1933 y desde esa fe- cha ha permanecido asi. Aunque hay quienes opinan que el principio de no reeleccién coarta la voluntad popular, de hecho éste fue adoptado como un tipo de salvaguarda para la democracia. Ademas de los argumentos de la circulacién de ¢lites poli- ticas y de la necesidad de evitar la acumulacién de poder, se argumenta que contender por la reeleccin desde la Presidencia constituye una competencia inequitativa para los candidatos opositores y que el principio de no recleccién permite canalizar cxpectativas de cambio a través de medios institucionales (Barquin, 1993: 349), Por otra parte, no existe un patron determinado que prevea las vias de suce- sién en caso de que el cargo presidencial quede vacante. El mecanismo mas co- miin dispone la sustitucién por la via de un vicepresidente elegido mediante el voto popular (ya sea conjunta o separadamente con el Presidente), que también puede reclamar legitimidad. En algunos paises el vicepresidente termina el pe~ iodo presidencial original y en otros se establece Ia necesidad de convocar a nuevas elecciones. » 2 La Constinucion de 1824 permitia la reeleccisin después de un periodo; la de 1857 no ha~ bblaba del tema, pero mas tarde (1878) fue reformada para admitir tal figura solo después de un periodo intermedio. Ea 1887 la Constitucisn se reforms nuevamente, primero para permitir la reeleccisn para dos periodo mente, Esta tiltima modificacidn hizo posible que Porfirio Diaz cumplicra siete periodos presidenciales hasta ser derrocado por la Revolucién consecutivos y Inego para autorizarla indefinida-Caréruto 3. Et Poper Eyecurivo México tiene un sistema complejo para la sustitucién del titular del Ejecu- tivo en caso de falta absoluta. La Consritucién prevé tres “tipos de Presidente” en caso de que el electo no termine su encargo: el provisional, el sustituto y el interino. De presentarse la vacante en los primeros dos afios, el Congreso, constituido en Colegio Electoral y con la concurrencia de las dos terceras par- tes del niimero total de sus miembros, debe nombrar, en escrutinio secreto y por mayoria absohita de votos, a un Presidente interino. Dentro de los 10 dias siguientes esta obligado a expedir la convocatoria para nuevas elecciones, que deberain realizarse en un plazo no menor a 14 meses ni mayor a 18 meses. El Presidente asi elegido ocupard el cargo durante el resto del periodo original. Si la vacante ocurriese en los ttltimos cuatro afios del periodo, e! Congreso debe- ra elegir a. un mandatario sustituto, el cual conchuira el periodo original de seis afios (arts, 84 y 8503 Desde 1920 Mexico ha tenido 18 presidentes constitucionales. De ellos, 16 fueron elegidos por voto popular. A fos otros dos los designé el Congreso, en un caso por el asesinato del Presidente electo (1928) y en el otro por la dimision del gobernante (1932), Desde 1934 todos los presidentes han sido elegidos por voto popular y han concluido sus mandatos de seis aiios. Periodo fijo y fuentes separadas de origen y supervivencia Como se sefialé en el capitulo anterior, en los sistemas presidenciales los poderes Ejecutivo y Legislative deben elegirse en forma independiente y la permanet en el cargo de uno no debe estar sujeta a la voluntad del otro. Dicho de otra manera, para ser considerado presidencial, un sistema debe garantizar que am- bos poderes tengan fuentes separadas de origen y supervivencia. Los periodos fijos y la separacién en el origen y la supervivencia se estable- cen, para el jefe del Ejecutivo, en los arts. 81 y 83, y para el Congreso, en los arts. 51 y 56 de la Constitucian. El Presidente de la Republica no tiene facultad para disolver el Congreso en ninguna circunstancia,* y éste no puede remover a aquel aduciendo que no cuenta a 3 Sera provisional el Presidente nombrado por la Comision Permanente en caso de que, ‘cuando ocurra la falta absoluta, el Congreso no estuviese reunido * En los sistemas presidenciales de América Latina existen dos excepciones a la imposibili- Gad de que el Ejecutivo disuelva et Congreso. En Perd, el Presidente puede disolver el Congreso si éste ha censurado 0 negado la confianza a dos Consejos de Ministros. En Uruguay se permite cuando la Asamblea solicita la remocion de algunos de Jos ministros y no se logra la mayoria para conseguitlo. cia S234 Parte n. Estructura DE GOBIERNO: con la mayoria 0 con la confianza de los integrantes del Congreso y, en consecuen- cia, tampoco tiene la facultad de convocar anticipadamente a nuevas elecciones. No obstante, la separacién de poderes no es un principio rigido y admite salvedades para circunstancias excepcionales. Igual que el resto de los sistemas presidenciales, el mexicano prevé la posibilidad de destituir al Presidente en si- tuaciones extremas. A diferencia de la Constitucién de 1857, en la que éste podia ser juzgado por violacion expresa a la Carta Magna y por ataques a la libertad electoral, la de 1917 establece en su art. 108 que durante el tiempo de su encargo, el jete del Ejecutivo sdlo podra ser acusado por traicién a la patria y por delitos graves del orden comin. Desgraciadamente no existe ley reglamentaria que esti- pule con claridad cudndo se configuran estas circunstancias o delitos y su inter- pretacién queda a juicio del Congreso. En todo caso, el procedimiento consiste en la acusacién de la Camara de Diputados ante la de Senadores. Una vez conocida la acusacién, el Senado, eri- gido en jurado de sentencia, aplicard la sancién correspondiente mediante reso- lucién de dos terceras partes de los miembros presentes en sesién De igual manera, existe una restriccién que, aunque no equivale a la disolu- cidn del Congreso, puede interpretarse como una limitacién a sus funciones re- gulares y, por tanto, a la divisién de poderes. El art, 49 constitucional establece que “no podrin reunirse en una sola persona o corporacién, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Eject tivo de la Union, conforme a lo dispuesto en el Articulo 29”, Complementari: mente, éste seftala que, en los casos de invasién, perturbacién grave de la paz publica o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, solamente el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo con los titulares de las Secretarias de Estado, los Departamentos Administrativos y la Procuraduria General de la Repiiblica, y con aprobacin del Congreso... podri suspender, en todo el pais 0 en lugar determinado, las garantias que fuesen obstaculo para hacer frente, rip day ficilmente a la situacion. Esto implica que, de manera extraordinaria, el Ejecutivo puede ejercer facultades legislativas que en situaciones de normalidad pertenecen al Congreso. J.a sus- pensin de garantias es lo que en otros paises se denomina régimen de excepcin ou incluso, extado de sitio, Nombramiento del gabinete por el jefe del Bjecutivo E] poder del Presidente para designar y destituir libremente a los miembros de su gabinete y a otros funcionarios esta garantizado en la frace. 11 del art. 89. EsCapfruio 3. Ex Poper Ejecurivo su facultad “nombrar y remover libremente a los secretarios de despacho, remover a los agentes diplomaticos y empleados superiores de Hacienda y nombrar y remover libremente a los demas empleados de la Unién, cuyo nombramiento © remocidn no esté determinado de otro modo en la Constitucién o en las leyes”. En cuanto a los integrantes del gabinete, el tinico nombramiento que requie— re ratificacién de la Camara de Senadores (desde el afio 2000) es el del Procura~ dor General de la Repiblica. En ningtin caso se otorga poder de iniciativa al Congreso para la formacién del gabinete, pero existen algunos limites a la libertad de nombramiento por parte del Ejecutivo. Por ejemplo, los nombramientos de los ministros, agentes diplomaticos y cénsules generales, asi como de los coroneles y demas oficiales del Ejército, Ar- mada y Fuerza Aérea nacionales y de los empleados superiores de Hacienda deben ser aprobados por e] Senado. A los demas oficiales del Ejército, Armada y Fuerza Aérea nacionales se les designa con arreglo a las leyes (fraces. 1m a v). En el caso de los ministros de la Suprema Corte de Justicia, corresponde al Presi- dente presentar las ternas para que ¢l Senado los designe (frace. xv111). Asi, las facultades de nombramiento del Ejecutivo pueden dividirse en tres categorias: los que no estén sujetos a limitacién alguna, como en los casos de los secretarios de Estados’ las propuestas que requicren aprobacién del Senado, como las de los ministros de la Suprema Corte y los titulares de algunos orga- nismos auténomos (Banco de México y Comisién Nacional de los Derechos Humanos), y los nombramientos que deben realizarse segtin leyes secundarias que regulan al Bjército, la Armada y la Fuerza Aérea nacionales. Cabe aclarar que aun cuando buena parte de las disposiciones en materia de nombramiento existen desde que se promulgé la Constitucién, hasta la aparicion de los gobiernos sin mayoria en 1997, las designaciones practicamente nunca fueron materia de conflicto 0 litigio entre el Presidente y el Congreso, en aten- cin a la ausencia de pluralidad en este tiltimo érgano. Algunos sistemas presidenciales han introducido también restricciones a Ja libertad de remocién de los miembros del gabinete. Tal ¢s el caso de aquellos que dotan al Poder Legislative de la facultad de censurarlos. Esta capacidad no equi- vale al derecho de destituir a un ministzo 0 al gabinete en pleno. En algunos casos la censura se configura como una “reprimenda politica oficial” del Congre~ s0 aun miembro del Ejecutivo, pero la decision de revocar cl nombramiento se b Hasta 1997 el Presidente tenia la facultad de nombrar al regente del Distrito Federal. A partir de esa fecha, los ciudadanos de la capital eligen a su jefe de gobierno. 5556 Parte, EstRucTura DE GOBIERNO mantiene en la esfera de la autoridad presidencial. En estos casos el efecto de la censura es de cardcter politico y se concibe como un instrumento de presion en manos de los legistadores. Sin embargo, existen algunas excepciones a esta regla. Argentina, Brasil, Co- lombia, El Salvador, Guatemala, Peri y Venezuela permiten la destitucién de algunos o varios miembros del gabinete, en algunos casos por mayoria simple y cn otros por mayoria absoluta de los miembros del Congreso. En México la remocién de los ministros y otros altos funcionarios sdlo esta prevista para casos excepcionales y mediante juicio politico, de acuerdo con el Titu- lo Cuarto de la Constitucién y la Ley de Responsabilidades de las Servidores Priblices. En estos ordenamientos se consideran los delitos, faltas u omisiones de carac~ ter politico, administrativo o penal. Las disposiciones al respecto son de caricter sumamente general y, pese a estar reguladas por la Ley Federal de Responsabilidades de los Servideres Publicos (art. 7o.), su interpretacién sigue siendo prerrogativa del Congreso.’ Los servidores puiblicos acusados de semejantes agravios pueden ser sujetos a juicio politico y a la sancidn correspondiente: destitucion e inhabilitacién para ocupar cargos pablicos. Una ve mis, para proceder, la Camara de Diputados debe acusar al ofensor ante el Senado. Este decidira entonces, por dos tercios de los presentes, si el acusado es culpable y si procede la sancién Facultades legislativas En los sistemas presidenciales, a los jefes del Ejecutivo se les dota de algunas facultades legislativas. Estas varfan considerablemente de sistema a sistema. Su mayor o menor extensién determina el poder y las capacidades de los presidentes ¢ influye también en su relacién con el Congreso. Los poderes legislativos pueden ser de diversa naturaleza, pero es necesario distinguir inicialmente entre los regulares y los excepcionales, asi como entre los otorgados por la Constitucidn y los delegados. Pueden identificarse cinco gru- pos de atribuciones o poderes legislativos (Shugart y Carey, 1992). Poder de veto. El veto es un instrumento en manos del Ejecutivo para hacer llegar al Congreso “informacién, objeciones y cuestionamientos adicionales, que pb -. * La Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pubticostipifica los siguientes delito ataques a las instituciones democriticas 0 contra la forma de gobierno republicans, repre~ sentativa ¥ federal; violaciones graves y sistemiticas a las garantias individuales y sociales, ataques contra la libertad de voto; trunsgresiones a la Constitucidn 0 a leyes federales, y Violaciones graves o sistemticas de planes, programas 0 presupuestos de lz administracign publicaCariruto 3. Ex Poper Eyecurivo pudieron no haberse tomado en cuenta"al legisla, ademas de pedirle al Congre- so que reflexione por segunda vez y recapacite respecto de la aprobacién de una ley que, por sus consecuencias, el Presidente juzga inconveniente o incluso per- judicial. Se refiere a fa capacidad del titular del Poder Ejecutivo para observar una iniciativa de ley que ha sido aprobada por el Congreso, ¢ impedir su promul- gacién inmediata y con ello su entrada en vigor. Existen tres tipos de veto: el total, el parcial y el de bolsillo. El éofa/ se refiere a la devolucién de una ley en su conjunto para que sea discutida de nuevo por el Congreso a partir de las observaciones del Presidente. El parcial es la capacidad del Ejecutivo para publicar la parte de una ley que no es objetada y observar y regresar para su discusidn la parte que si se objeta. Finalmente, el veto de bolsillo es aquel que ejerce ¢] Ejecutivo por el mero hecho de no publicar una Icy. EI poder de veto nunca ¢s absoluto y el Congreso siempre puede superarlo; esto es, confirmar su decisién original y exigir al Presidente que la ley sea publi- cada y entre en vigor. La fortaleza de este instrumento depende de distintas variables: @) la natu- raleza misma del veto: total, parcial y/o de bolsillo; 4) las mayorias legislativas que se exigen para su superacién; y c) las materias para las que se admite. En México el Presidente cuenta con poder de veto tanto parcial como total (art. 72c). En el caso del veto de bolsillo la situacién es problemitica, pues si bien es cierto que segiin la frace. b del art. 72 se reputart aceptado por el Poder Eje- cutivo todo proyecto no devuelto con observaciones a la camara de origen dentro de los 10 dias habiles siguientes a su aprobacion, también lo es que no hay san cidn alguna para el Presidente por no promulgarlo. Y una ley no entra en vigor mientras no sea promulgada. En cuanto a las reglas para superar el veto, México exige una mayoria de dos terceras partes de ambas cémaras para confirmar o sancionar la ley observada por el Ejecutivo. Finalmente, existe una limitacién para las materias sujetas a observacién por parte del Ejecutivo, pues la facultad de veto se restringe a un tipo especifico de legislacién: aquella “cuya resolucién no sea exclusiva de alguna de las cémaras (art. 72, inc. /). Poder de iniciativa. La gran mayoria de los sistemas presidenciales otorga a sus mandatarios el poder de iniciar leyes. Estados Unidos de América es la excepcidn, Pero la variable relevante es si el tiular del Ejecutivo cuenta o no con Ia facultad exclusiva en ciertas materias. Cuando se otorga esta potestad, el Presidente tiene en sus manos un importante poder para fijar la agenda y, sobre todo, excluir de fa discusion y negociacion politicas amplias esferas de la administracién publica. 5758 Parte u. EsTrucrura DE GORIERNO En cl caso de México, el poder de iniciativa es compartido por el Presidente, los legisladores federales y las legislaturas de los estados (art. 71), Salvo en ma- teria de la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos, el Ejecutivo no tiene reservada ningtin area de exclusividad (art. 74, fracc. 1v).7 En algunos sistemas presidenciales existe lo que se denomina poderes 0 pro- cedimientos de urgencia, los cuales se tefieren a la facultad de! Presidente para introducir en el Congreso iniciativas con caricter de urgente y obligar a los le- gisladores a pronunciarse al respecto en un plazo perentorio. Esta potestad incrementa la capacidad del Ejecutivo para fijar la agenda y castigar a la vez Ia in- accién legislativa, pues evita que una iniciativa sea ignorada por el Congreso 0 que su discusi6n sea pospuesta y dilatada sine die. México no figura entre los 11 sistemas presidenciales de América Latina que han optado por fortalecer a sus gjecutivos con esta facultad, Poder de labolsa. Sc refiere no al poder exclusivo del Presidente de presentar las tivas de Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos de la Federacién para su discusién y aprobacién, sino a las restricciones que tienen los legisladores para modificarlas. En México, como en la mayoria de los paises, la iniciativa del presupuesto es prerrogativa presidencial, pero mientras que Brasil, Chile, Costa Rica y Uruguay restringen la capacidad de sus asambleas para hacer enmiendas, la capacidad del Congreso mexicano para modificar el presupuesto es, en principio, ilimitada. En 2005 esta capacidad, que en principio se juzgaba practicamente ilimita- da, fue cuestionada mediante una controversia constitucional por el Presidente Vicente Fox a raiz de las modificaciones que los dipurados aplicaron al presu- puesto enviado por el Ejecutivo. Este evento reabrié el debate acerca de si el Presidente esti facultado 0 im- pedido para vetar el presupuesto y la discusion sobre el alcance del poder de los diputados para modificar sus iniciativas al respecto. Igualmente puso de mani- esto, una vez més, la necesidad de legislar para esclarecer qué ocurrisia en la eventualidad de que, llegado el 31 de diciembre del afio en curso, los diputados no hubiesen aprobado el presupuesto. Si bien el Ejecutivo mexicano no aparece como particularmente fuerte en materia de “poder de la bolsa’, existen otras disposiciones constitucionales y le- yes secundarias que fortalecen su posicién en el campo presupuestario. Tal es el caso de la “préctica anticonstitucional consistente en habilitar anualmente al > ini Esta situaci6n contrasta con otros sistemas presidenciales de América Latina, en los que Jos titulares del Ejecutivo cuentan con algunas areas de exclusividad.Capituto 3. Ex. Poprr Eyecutivo Ejecutivo en la Ley de Ingresos para cjercer o autorizar montos adicionales de financiamiento cuando, a juicio del propio Ejecutivo, se presenten circunstancias extraordinarias que asi lo exijan” (Orozco Hentiquez, 1993, y Carpizo, 1978). En posicién similar se encuentra la facultad, esta vez por delegacién, para “aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportacién ¢ importacidn ex- pedidas por cl propio Congreso, y para crear otras, as{ como para restringir y prohibir las importaciones, las exportaciones y el trénsito de productos... cuando lo estime urgente” (art. 131). Referéndum, Algunos sistemas confieren al Presidente la autoridad para propo- ner y convocar a referéndum. Este poder generalmente se utiliza cuando un proyecto de ley presentado por él es rechazado por el Congreso; por ello esta atribuci6n se considera un poder legislative. En América Latina 13 paises la con- templan en su Constitucién, México no se cuenta entre ellos Poderes de decreto. Todos los sistemas presidenciales otorgan al Ejecutivo al- guin tipo de poderes de decreto, pero éstos difieren en su alcance y naturaleza. Pueden identificarse tres tipos de prerrogativas semejantes. El primero y mis debil es esencialmente reglamentario. Algunos autores ignoran este tipo de atri- bucidn arguyendo que no puede distinguirse de la autoridad reglamentaria otor- gada a las dependencias gubernamentales y que, con demasiada frecuencia, puede referirse practicamente a cualquier decisidn tomada por el Ejecutivo. No obstante, y al menos en cl caso mexicano, la autoridad para emitir normativi- dad reglamentaria no debe descartarse. Segtin los constitucionalistas, esta facul- tad del Ejecutivo deriva de los arts. 89 y 92 y su importancia radica en que, a través de ella, el Presidente logra “decidir sobre las diversas formas de observan- cia que puedan contemplarse en la ley”. Una segunda y més vigorosa variante se presenta cuando el Congreso delega en el Ejecutivo la autoridad para legislar por decreto. Aunque en casi todos los casos esto se contempla para situaciones de emergencia, existen ciertas excep- En México encontramos tres situaciones 0 areas en las que, o bien el Congreso delega atribuciones legislativas, o bien éstas le son conferidas cons- titucionalmente al Ejecutivo: cion a) Estados de emergencia. En estas situaciones, de conformidad con el art. 29, el Presidente esta facultado para suspender las garantias, y el Congreso pue- de otorgarle poderes legislativos o abstenerse de hacerlo. $ En la mavoria de los sistemas presidencialistas de América Latina se prevén los llamados _paderes de emergencia, pero en muy pacos casos éstos implican Ia delegacién automstica y ‘ones de facultades legislativas. sin rest 59Parte i. EsTRuCTURA DE GOBIERNO 4) Asuntos de salubridad en caso de epidemias, en los que el Presidente tiene el poder de emitir decretos. o) Finalmente, el art. 131, como se indicé antes, permite al Congreso delegar poderes lepislativos para aumentar, disminuir o suprimir tarifas de exportaci6n € importacién y para restringir o incluso prohibir las importaciones, exporta~ ciones y el transito de mercancias cuando el Ejecutivo lo estime urgente. La tiltima variante se refiere a la autoridad constitucional para legislar por decre- to en ciertas areas especificas, de modo que el decreto ¢s ley a menos que sea re~ chazado por el Congreso (Shugart y Carey, 1992: 140). Se entiende que, en este caso, el poder de decreto no ha sido delegado, Muchas constituciones de América Latina prevén este tipo de facultad legislativa con diversas restricciones. Entre los que la permiten figuran Brasil, Colombia, El Salvador y Paraguay. En suma, la Constitucién mexicana establece que ¢l Ejecutivo puede asumir funciones legislativas distintas de la facultad de iniciativa en los siguientes casos, ‘reas o citcunstancias: en caso de observar una ley aprobada por el Congreso; en estados de emergencia (art. 29); en asuntos de salubridad (art. 73, frace. xv1); al celebrar tratados internacionales (art. 76, frace. 1); en cuestiones reglamentarias (arts. 89 y 92), y en casos de regulacién econémica conforme al art. 131. Facultades no legislativas Ademiés de las facultades legislativas y de nombramiento, el Ejecutivo cuenta con muchas otras para cumplir con las obligaciones que le fija la Constitucién y Tabla 3.2 Facultades en materia de defensa y seguridad. Facultad Declarar la guerra previa ley del Congreso. Disponer del Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea para la 89, frace. vi seguridad interior y defensa exterior no requiere aprabacidn del Congreso). Articulo 89, frace. Vi Disponer de la Guardia Nacional (con consentimiento del 89, frace. vil Senator. Suspender las garantias individuales previo acuerdo con ol 29 gabirete \ con aprobacidn del Congreso. Ela $9 dice [a letra: *Declarar la guerra en nombre de los Estados Unicios Mexicanos previa ley del Congreso de ‘a Lion.” Sin embargo, el 73 enumera entre las facultadles del Congreso la de “de> clararla guerta en «sta de los datos que le presente el Ejecutivo”Cariruro 3 Ex Pover Ejecurivo para el despacho de los negocios de orden administrativo a él encomendados. En las tablas 3.2 a 3.5 se listan las principales, clasificadas de acuerdo con las areas, de comperencia. Tabla 3.3 Facultades en materia de politica exterior. Facultad Articulo f Dirigir la politica exterior 89, frace. x : | Celebrar tratados intemnacianales ‘con aprobacién del 89, trace. x t Senada | | Regular la entrada y salida de extranjeros 27, LOapr | — of Tabla 3.4 Facultades en materia econsmica i —— 7 Facultad Articulo [_. Flaborar el Plan Nacional de Desarrollo 26 t | Coordinar la participacién y consulta popular del Sistema 26 f | Nacional de Planeacién Democrstica | Enviar al Congreso [a Iniciativa de Ley de ingresos 74, frace. i | y el Provecto de Presupuesto cle Egresos de la i Federacién | Gravar ias mercancfas que se importen 0 exporten a pasen 13 de transito por territorio nacional, v reglamentar y aun j prohibir la circulacién de otras I Aumentar, disminuir 0 suprimir cuotas de tas taritas de 13h exportacion @ importacién expedidas por el propio Cangreso y crear otras, | : Restringir y prohibir las importaciones, exportaciones 131 i vel transito de productos cuande lo estime urgente I a fin de regular el comercio exterior, la economia i | del pais o ia estabilidad de la produccidn nacional «dara | Pp p | cuenta al Congreso del uso que haga de esta facultad) I Habilitar puertas y aduanas maritimos y tronterizos, 89, frace. Xu | Conceder privilegios exclusives a los descubridores, 89, frace. xv | inventores o perfeccionadores de algun ramo de la | | industria | i (Continia} 6162 Parte. Esrrucrura DE GOBIERNO Tabla 3.4 (Cantinuacion) i Facultad Articulo | Imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte 27 el interés pablico y expropiar por causa de utilidad piilica Otorgar concesiones para el uso y aprovechamiento de 7 recursos que son del dominio de la nacidn. Reglamentar la extraccién y utilizacién de las aguas 7 del subsuelo y establecer zonas vedadas, Crear organismos y empresas para el eficaz manejo de las drcas 28 i estratégicas y actividades prioritarias a su cargo. f Acuiiar moneda y emitir billetes a través del Banco Cental, 28 Concesionar la presiacién de servicios publics. 28 Otorgar subsidios a actividades prioritarias cuando sean 28 I generales, de caracter temporal y no afecten sustancialmen- te las finanzas de la nacién Planear, coordinar, evaluar y vigilar el sistema bancario del pais 31, jrace. vil, 10aPF Tabla 3.5 Facultad Indultar a reas sentenciados por deliios de competencia de los tribunales federales y a los sentenciados por delitos del orden comtin en el Distrito Federal. facilitar al Poder Judicial fos auxitios que necesite para el ejercicio expedito cle sus funciones. Mantener los tribunales encargadas de fo contencioso administrativo, proteccién al consumidor, agrario y laboral (tribunales de lo Contencioso Administrativa, Fiscal de la Fecleracién, Agrario y Junta Federal de Conciliacisn y Arbitraje) Perseguir delitos, ejercer la ace parte en los juicios de amparo. 9 penal ¢ intervenir como Expulsar sin previo juicio a los extranjeros cuya presencia en el lerritario nacional se juzgue inconveniente. Le Facultades en materia judicial y jurisdiccional. Articulo 89, race. XIV 89, frace. xi 27, frac. xix 28 123 | LOPE 108 33 i ' { ICaprituto 3. Ex Pover Eyecurivo Este conjunto de facultades presidenciales (algunas de las cuales comparte con el Poder Legislativo) configuran un Poder Ejecutivo robusto y con instru- mentos abundantes para realizar sus funciones, pero de ninguna manera un Eje- cutivo excepcional por sus poderes ni, como se vera al final de este capitulo y en capitulos posteriores, ajeno al principio de los pesos y contrapesos provenientes de los otros poderes y de otros érganos establecidos cxpresamente con cl propo- sito de controlar su ejercicio. De hecho, y como se explicara en el apartado “El sistema politico y el sistema presidencial”, la percepcién de un Ejecutivo con poderes desmedidos derivaba de lo que el constitucionalista Jorge Carpizo llamé poderes metaconstitucionales. La administracién publica federal Ademiis de ser el jefe de Estado y de gobierno, el Presidente es tambien el jefe de la administracisn publica. Por medio de elle ejerce la facultad y cumple con la obligacion de “proves, en la esfeza administeativa, la exacta observancia de las leyes que expida el Congreso de la Unién” (art. 89, frace. 1). Por administracion publica debe entenderse el conjunto de dependencias y entidades paracstatales que dependen directamente del Poder Ejecutivo y que constituyen cl “aparato instrumental” o estructura administrativa de gobierno por medio del cual aquél cumple con sus responsabilidades constitucionales y objetivos de gestidn. Las bases de su organizacién estin plasmadas en la Ley Orgdnica de la Administrac Priblica Federai (LOAPE), que debe distribuir “los negocios del orden adminiscra~ tivo de la Federacién que estiin a cargo de las Secretarias de Estado” y define “las bases generales de creacién de las entidades paraestatales y Ia intervencién del Ejecutivo Federal en su operaci6n” (art. 90) La estructura administrativa del gobierno ha variado considerablemente desde su creacién en 1821, cuando sélo se contaba con cuatro dependencias 0 secretarias de Estado y del Despacho: las de Relaciones Exteriores ¢ Interiores, Guerra » Marina, Hacienda, y Justicia y Negocios Eclesiisticos.” Hoy en dia la administracion publica es una estructura muy extensa y com= pleja dividida en dos grandes apartados: la administracion publica centralizada y la administracin publica paraestatal. Las dependencias de la administracién publica centralizada son estructuras burocraticas, cuyo objetivo es dar cumplimiento al conjunto de actividades y funciones politicas y administrativas asignadas al Poder Ejecutivo. > “Para un recuento de fa evolucidn histérica de la administracién publica federal véase Ale- jandio Cartilio Castro, Giese de la Administracién Publica Federal Centralizada, México, TNAR, septiembre de 2006. 63Parte. Estrucrura DE GOBIERNO Cuadro 3.2 Diferencias entre la administracién publica centralizada y la paraestatal Administracién publica centralizada Organismos descentralizados. Secretarias de Estado. Empresas de participacion estatal, institu- iones nacionales de crédito, organizacio- nes auxiliares nacionales de crédito ¢ instituciones nacionales de seguros y fianzes. Departamentos administrativos.* Fideicomisos, Cansejeria juridica “Tanto la Constitucion coma la LOAPE mantienen esta categoria, aunque en la practica desapareci6 cl dhimo departamento administrativo, que era el Departamento del Distrito Federal Por su parte, las entidades de la administracién publica paraestatal estan re~ lacionadas con Jas funciones derivadas de la intervencién del Estado en la cco nomia: exploracién de recursos y produccién de bienes y servicios reservadas al Estado por motivos de soberania ¢ independencia o que éste presta, de manera exchisiva o complementaria, con el propésito de suplir las omisiones de los par- ticulares o de favorecer una mejor distribucién del ingreso. Una de las diferencias clave entre ambas esferas de accién es la manera en que se relacionan con el titular del Poder Ejecutivo. Las unidades que compo- nen a administracién publica centralizada no tienen personalidad juridica propia y estén vinculadas con el Presidente de In Republica mediante el principio de relacién jerarquica para asegurar la unidad de mando, direccién y control de Jas acciones de gobierno. Por su parte, las entidades que integran la administra~ cion paraestatal, salvo el caso de los fideicomisos, cuentan con personalidad juri- ica v patrimonio propios y, dado su cardcter fundamentalmente técnico, estan dotadas de autonomia técnica y organica (Francisco Javier Osornio, 1988: 195). La Presidencia A direrencia de lo que ocurre con las secretarias de Estado, cuya organizacion y comperencias estan reguladas por la ZO4PF, la Presidencia de la Republica se estructurt libremente de acuerdo con las preferencias del mandatario en turn. La 2,7 establece que éste contara con las unidades de asesoria, apoyo técni- coy coordinacion que él mismo determine conforme al presupuesto asignado (art, 80.)Capiruto 3, Ex Poper Eyecutivo La extensién y estructura de la Oficina de la Presidencia ha variado de ma- nera casi sexenal y normalmente se publica un acuerdo en el que se establecen su organizaci6n y sus fanciones. En la administracion del Presidente Felipe Calderon (2006-2012) las fun- ciones de esta oficina, sustentadas todas en los arts, 80. y 90. de la rosre, se han definido de la siguiente manera: Proveer el apoyo técnico que requiera el Presidente de la Republica. Realizar las funciones de planeacién que éste le encomiende. #= Apovar administrativamente al Presidente de la Reptiblica. = Actuar en funciones de coordinacién en asuntos en que intervengan diversas dependencias de la administracién publica federal. +8 Proporcionar la asesoria que requiera el Presidente de la Repiiblica para el ejercicio de sus funciones. Dar seguimiento a los proyectos prioritarios que éste encomiende. o Por lo que toca a su organizacién, la Oficina de la Presidencia se ha estructurado formalmente a partir de coordinaciones y operativamente a partir de los deno- minados gabinetes de economia, seguridad, infraestructura y social. En le figura 3.1 se muestra la organizacién formal de la Oficina de la Pre dencia. i | Presidencia de la Repiiblica Presidente. | Oficinadela —gaesdo Mayor Seetelaia Coordinacién de Presidencia sone Particular Comunicacién Social —i T& Coordinacién de Estrategia y Mensaje Gubernamental L Coordinacién de Asesores | - Coordinacién General de Administraci6n a Cocxdinseién de Opin Pilea L__Coordinacién de Gabinetes y Proyectos Especiales Fuente: Presidencia de la Republica Figura 3.1. Organizacion de la Oficina de la Presidencia de la Republica. 6566 ParTeu, EstTRUCTURA DE GOBIERNO El conjunto de unidades administrativas de la Oficina de la Presidencia cuenta con un total de 1494 servidores publicos, todos Ios cuales son, por ley, trabajadores de confianza y consumen un presupuesto de 1 450 885 100 pesos. Tabla 3.6 Servidores publicos de la Oficina de la Presidencia. Categorias Presidente Mandos medios y superiores Técnicos operativos Total Fuente: Presidencia de la Repdblica Tabla 3.7 Presupuesto de la Oficina de la Presidencia (2008). | ee Areas - : | Monto | Secretaria particular 108 397 161 | Coordinacién General de Administracién i 435 016 236 | Coordinacién de Imagen y Opinién Pablica i 137612540 | |__Coordinacion de Comunicacign Social | 109 870 068 | | Coordinacidn de Gabinetes y Proyectos Especiales 1} 99 364 196 f | Coordinacién de Asesores i 17-426 447 i | Oficina de la Presidencia i 46 273 561 F | Estado Mayor ; | 470 105 283 Coordinacién General de Transporte Aéreo 26 819 608 Total 1450 885 100 te: Presidencia de la Republica. Hoy en dia las actividades y el ejercicio del presupuesto de ta Oficina de la Presidencia, como los del resto de los organismos centralizados y descentraliza- dos, estan sujetos a la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacién Piiblica y al control de la Auditoria Superior de la Federacion. Cabe resaltar que desde 1977 el art. 74, frace. 1v, establece la existencia de lo que se denomina la partida secreta, que formaliza y regula una practica que ponia a disposicin y arbitrio del Presidente una parte del presupuesto del cual no se zendia cuenta a la Camara de Diputados. Aun cuando se suponiaCapiruto 3. Ex: Popea Ejecutivo 67 prudeneia y probidad en su manejo y disposicién, lo cierto es que podia utili- zarse para encubrir gastos indebidos y su monto fue creciendo de manera desproporcionada. Hoy la partida secreta reclama su jus sidad de contar con un presupuesto ad Aoc para actividades de inteligencia, cabildeo y defensa nacional. A raiz de la reforma, el Presidente, al formular el Proyecto de Presupuesto, debe solicitar y 1a Camara aprobar o rectificar el mon- to requerido. ificacion en la nece~ Las secretarias de Estado Segiin los constitucionalistas, el Constituyente de 1917 quiso dividir a los co~ laboradores del Presidente en dos categorfas: “los secretarios de Estado con funciones politicas y administrativas y los jefes de departamento administrati- vo con funciones exclusivamente administrativas” (Carpizo, 1978), La oar les otorga el mismo rango, pero de la Constitucién se desprende que las diferencias centrales entre uno y otro puesto residen en que los secretarios de Estado po- seen fuero, son sujetos de juicio de responsabilidad y tienen la facultad de re- frendo.?¢ Actualmente cxisten 18 secretarias de Estado y todas tienen el mismo rango ante la ley, esto es, no hay preeminencia alguna entre ellas y cada una ejerce las funciones de su competencia por acuerdo del Presidente de la Republica. Cuadro 3.3 Secretarias de Estado. a | 4 Gobernacién = # Relaciones Exteriores & Comunicaciones y Transportes “Defensa Nacional + Educacién Pablica Marina + Salud Seguridad Publica + Trabajo y Prevision Social Hacienda y Crédito Pablico + Reforma Apraria Desarrollo Social + Agricultura, Ganaderia, Desarrollo # Medio Ambiente y Recursos Naturales Rural, Pesca y Alimentacién ® Energia + Funcién Publica % Turismo 10 A pesar de que tanto la Constitucién como la LAFF siguen ineluyendo la figura de Depar- tamento Administrative, en la actualidad no se consigna ninguno.68 Parre nt. EsTRUCTURA DE GOBIERNO. A su vez, las secretarias de Estado pueden contar con drganos administrati- vos desconcentrados que les estin subordinados jerarquicamente y que cuentan con facultades especificas para resolver sobre la materia de la que se ocupan. Igualmente, In roar admite que las secretarias y entidades de la adminis tracin publica cuenten, si asi lo juzgan indispensable, con las denominadas delegaciones en las entidades federativas. En los hechos, los delegidos se han convertido en poderosos instrumentos tanto de los secretarios como del Presi- dente de la Reptiblica, y muchas veces han cumplido tareas politicas y partidistas mas que, como senala la ley, de prestacién de servicios y realizacién de trimites en cumplimiento de los programas a su cargo. La Procuraduria General de Ia Reptiblica y el Ministerio Puiblico A pesar de que el Procurador General de la Repiblica es considerado parte del gabinete, tanto su nombramiento como los requisitos para ocupar el puesto lo diferencian de los secretarios de Estado. Al Procurador lo nombra el titular del Ejecutivo, pero debe ser ratificado por el Senado, A los aspirantes al cargo se les exigen los mismos requisitos que a los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nacién, Las bases juridicas de su existencia como dependencia se asientan en el art, 102 de la Constitucién y, también a diferencia de las secretarias de Es- tado, la Procuraduria General de la Republica (per) cuenta con su propia Ley Organica. E] Procurador General de la Republica tiene a su cargo el Ministerio Pibli- coy la representacién de la Federacién cn todos los negocios en los que es parte. Hasta 1994 cumplia también la funcién de consejero juridico de gobierno, mis- ma que ahora desempesia la Consejeria Juridica de Ia Presidencia. En tanto representante de la Federacién, el Procurador tiene a su cargo la intervencién personal en las controversias constitucionales y acciones de incons- titucionalidad previstas en el art, 105 de la Constitucidn. El Ministerio Puiblico,a su vez, funge como representante de Jos intereses de la sociedad en materia penal y; como tal, es la parte acusadora obligada en todo proceso penal. A esta dependencia le corresponde la persecucién ante los tribu- nales de los delitos de orden federal; solicitar las ordenes de aprehensién contra los inculpados; buscar y presentar las pruebas que acrediten su responsabilidad; cuidar que los juicios se sigan con toda regularidad, y pedir la aplicacion de las penas. De aqui que se diga que el Ministerio Publico tiene el monopolio del gjercicio de la accion penal. Para estas fiznciones cuenta con cinco Subprocuradurfas ademés de la Fis- calia Especializada en Delitos Electorales, la Agencia Federal de InvestigaciéaCapfruto 3. Ex Poper Eyecutivo y el Centro Nacional de Planeacién e Informacién para el Combate a la De- lincuencia. La administracién publica paraestatal Esta conformada por los organismos descentralizados, las empresas para y los fideicomisos. Los organismos descentralizados son entidades con persona- lidad jurtdica y patrimonio propios, creadas por ley o por decreto del Congreso o del Ejecutivo (Pemex 0 crF, Las empresas de participacién estatal mayoritaria son las sociedades nacio- nales de crédito y las sociedades de cualquier otra naturaleza, incluyendo las or- ganizaciones auxiliares nacionales de crédito y las instituciones nacionales de seguros y fianzas que satisfagan, entre otros, los requisitos de que el gobierno federal aporte o sea propietario de mas de 50% del capital social y de que a éste le corresponda nombrar a la mayoria de los miembros del érgano de gobierno, presidente o director general. Finalmente, los fideicomisos son los organismos que el gobierno constituye con el fin de auxiliar al Ejecutivo Federal en sus atribuciones para impulsar las reas prioritarias del desarrollo, El Poder Ejecutivo y el sistema politico El estudio de la estructura y funciones del Poder Ejecutivo tal y como se derivan de la Constitucién es obligado para entender el sistema presidencial, Sin embar- 0, para su comprensién cabal resulta indispensable trascender el andlisis pura~ mente constitucional. Los sistemas presidenciales no sdlo se diferencian por las caracteristicas par- ticulares que asumen los criterios que los definen, esto es, por la forma en que son electos y por las facultades que se le otorgan a cada uno de los poderes que los integran. Independientemente de su naturaleza, presidencial 0 parlamentaria, Jos arreglos constitucionales se ven afectados en st fizncionamiento por una serie de variables de indole histérica, politica, social y cultural. EI presidencialismo mexicano después de la Revolucién La caracteristica institucional mas importante del sistema politico mexicano alo largo del siglo xx fue la centralidad de la Presidencia y la cnorme concentracién de poder en el titular del Ejecutivo, No obstante, la historia del presidencialismo mexicano ha registrado cambios importantes en su estructura, funcionamiento y bases de poder, tanto normativas como politicas. 6970 Parte it, EstRUCTURA DE GOBIERNO En primer lugar, no nacio tan poderoso como legé a serlo cuando el sistema politico se consolidé hacia final de la década de 1930 3; especialmente, en el decenio siguiente. A pesar de un diseao constitucional en el que se vislumbrd un Ejecutivo fuerte, los constituyentes de 1917 buscaron establecer un gobierno limitado no sdlo por las garantias individuales y sociales previstas en la Constitu- cién, sino por medio de los principios de divisién de poderes y pesos y contrape- sos. Sin embargo, en contraste con estos principios, los politicos buscaron concentrar el poder, cada uno respondiendo a légicas distintas. Unos estaban motivados por Ia aspiracién; otros, por la necesidad y el anhelo de poder y, mis adelante, por la voluntad de reproducir un sistema que servia a sus propios inte- reses y que probé sex, al menos por un tiempo, un marco efectivo bajo el cual podfan lograrse los objetivos de crecimiento y estabilidad nacionales. En los afios posteriores inmediatos a la Revolucién, la Presidencia era por varias razones mucho menos poderosa de lo que Hegaria a ser afios después. En primer lugar, la jerarquia del poder atin no estaba claramente establecida a nivel nacional. El aleance del poder presidencial se hallaba limitado en un contexto en el que los actores politicos locales dominaban extensas porciones del territorie nacional, En segundo lugar, la Presidencia estaba asociada al poder de quien pudiera constituirse en el hombre fuerte, es deciz, su poder no derivaba de las normas ¢ instituciones. Por ultimo, no controlaba, como ocurrid después, el con- junto de centres de poder, ya fueran éstos los establecidos por la Constitucién (Poder Legislativo, Poder judicial y entidades federativas), 0 los que surgian de la sociedad (organizaciones sindicales, campesinas, empresariales) y que poste riormente fueron creados 0 cooptados por el Estado conformando tn corporati- vismo de Estado. Puede decirse que, hasta la década de 1980, el presidencialismo mexicano recorrié tres etapas. En la primera (1917-1920) se confirmé un disefio institu- cional con un Ejecutivo fuerte pero con equilibrio de poderes, La segunda (1920- 1935) corresponde al periodo posrevolucionario, en el que el Ejecutivo fue colocindose en la cima de la jerarquia politica y se creaton las instituciones del Estado mexicano, La tercera ocupa el largo petiodo en el que el poder se redis- tribuyo en favor de Ia Presidencia y a expensas del resto de las instituciones po- liticas y de la sociedad. Durante las dos primeras etapas (1917-1935) la base real del poder fire el Ejército, Sin esta instituciéa, la gobernabilidad del pais estaba fuera de! aleance del Poder Ejecutivo. Hacia finales de la década de 1930 y principios de la de 1940, las fuerzas armadas dejaron de ser el principal sostén del gobierno y fueron sustituidas por las organizaciones sociales que se incorporaron al partido en el poder y, también, por una extensa base burocritica o administratiCapituzo 3, Ex Poper Erecuttvo Plararco Elias Calles, Presidente de la Repiiblica de 1924 a 1928 y jefe maxi- mo hasta 1935, ¢s acreditado como el artifice del presidencialismo fuerte y el que sent6 las bases del Estado interventor en la economia, Lazaro Cardenas (1934 1940) continué la labor iniciada por Calles: la eliminacion de otras fuentes de poder como el Ejército, los caciques locales y la ampliacién de los recursos gu- bernamentales para intervenir de manera central en lz economia. Pero también modificé la vision y estructura del Estado, Cardenas es reconocido como el lider que transforms a las fuerzas sociales en organizaciones que tendrian la tarca de agregar, articular y controlar las demandas de una importante porcién de la sociedad al tiempo que prestaban apoyo y legitimidad a los gobiernos de la Re- volucién. A él corresponde el mérito de hacer avanzar el proceso de institucio- nalizacién de la Presidencia cuando, al tézmino de su mandato y a diferencia de Calles, se retir6 de la politica activa y renuncié a seguir manejando por fuera los asuntos de poder. Desde Cardenas y hasta finales de la década de 1960, la evolucién del presi- dencialismo puede verse como el proceso por el cual sexenio tras sexenio el Po- der Ejecutivo fue amplidndose y consolidandose, no siempre ni prioritariamente con la ampliacin de sus facuitades, sino mas bien por medio de sus poderes metaconstitucionales, Lo que caracterizé al sistema a partir de entonces fue una jerarquia de grupos y asociaciones (partido, organizaciones sociales y burocracia), cuyos lideres establecieron un conjunto de relaciones y lealtades que culminaban en la ctsspide del poder: la Presidencia, Presidencialismo, sistema electoral y sistema de partidos Dos son las variables politicas mds relevantes que explican la concentracién des~ medida del poder en manos de] Ejecutivo: el sistema electoral y el sistema de partidos, Ambas han influido de manera central en el poder y las facultades del Presidente Como se explica en la parte 111 de este texto, México es el nico pais que ha combinado el arreglo presidencial con un sistema de partido hegeménico o “casi vinico”, Aunque en las sucesivas elecciones federales —con excepeion de 1976— siempre compiti6 mas de un partido, las condiciones de inequidad eran tales que el triunfo de los candidatos del partido oficial estaba garantizado. EI presidencialismo mexicano no puede entenderse, por ende, sin hacer re- ferencia al partido que desde 1929 y hasta 2000 se mantuvo en el poder, consis- tente en una agrupacién de alcance nacional, organizada de manera corporativa y centralizada, con un alto grado de disciplina y encabezada por el titular en turno del Poder Ejecutivo. 71Parte 1. EsTructura DE GOBIERNO Tampoco puede entenderse sin referirse a los sistemas electoral y de partido que rigieron las elecciones hasta que comenzé la transicion a la democracia hacia finales de la década de 1970. En ausencia de comicios libres, competidos y equitativos, el origen democra- tico y popular de los poderes representativos quedé pervertido. Fueron perverti- dos también la composicién de los poderes Legislative y Judicial y de los érdenes de gobierno federalista, Con cllo se anularon cn la practica los principios basicos y fundadores del sistema presidencial: la division de poderes y los pesos y contra~ pesos. ‘Mis alli de lo que estipulaba la Constitucién, el Presidente no se vio obligado durante décadas a enfrentar poderes auténomos ¢ independientes dispuestos a ejercer sus facultades y a actuar como contrapesos. No habia poder que lo obli~ gara a mantenerse en el limite de sus facultades ni a rendir cuentas de su ejerci~ Gio. El poder no tenia que compartirse Las condiciones de inequidad llegaron a ser tales que México fue calificado justamente como un “presidencialismo autoritario”, una “monarquia sexenal”, un “sistema hiperpresidencialista” o, incluso, como una dictablanda. En efecto, la forma que adopta el sistema politico mexicano a partir de su consolidacién en la década de 1940 es el de una estructura centralizada y concentrada de poder que gira alrededor de Ia institucién presidencial y su titular. La interrogante que surge es como fue posible tal concentracion de poder si la Constitucidn establecid como forma de gobierno una republica representativa, democritica y federal basada en la division y el equilibrio entre los poderes. La respuesta no esté en el arreglo constitucional, sino en un arreglo politico que permitié desplegar un conjunto de poderes al margen del entramado constitu- cional. Corresponde a Jorge Carpizo (1978) establecer la distincidn tedrica entre los. poderes constitucionales y los metaconstitucionales. De ella puede desprenderse la tesis de que si bien en términos constitucionales el Ejecutivo siempre estuvo Ip suificientemente acotado para operar de manera democritica y los otros pode- res estaban lo suficientemente bien dotados para desempefiar sus funciones, po~ camente el Presidente podia rebasar todos los limites gracias a sus poderes metaconstitucionales, los cuales consistian en: Designar y remover al jefe del partido hegemsnico, I candidaro a sucederlo en el cargo presidencial. Nombrar y remover a los gobernadores. Derinir a buena parte de los candidatos a diputados y senadores ya los lide res parlamentarios,Capiruio 3. Eu Poper Eyecurivo Al final, quienes legaban a estos cargos debian sus puestos, su carrera poli- ticay su lealtad a quienquiera que ocupara el cargo de Presidente. En Ja parte 111 se explica a profundidad la manera cn que se conforms el sistema de partido hegeménico a través del control del Ejecutivo sobre la definicién y operacién del sistema electoral Las transformaciones recientes Las condiciones que dieron origen y permitieron reproducir el hiperpresidencia- ismo no estan ya presentes. A pesar de que los sucesivos gobernantes dieron a sus administraciones sellos distintos, el funcionamiento del sistema politico perma~ necié en lo esencial inalterado hasta la década de 1980: presidencialismo fuerte, centralismo, intervencionismo, corporativismo y ausencia de competitividad electoral. Desde el inicio de la década de 1960 la institucién presidencial y el sistema en su conjunto comenzaron a debilitarse como efecto de las recurrentes crisis de fin de sexenio y de las crisis sociales producto de afios de autoritarismo. Después de 1968, la capacidad del sistema para mantener el crecimiento econdmico y contener en un esquema de pluralismo muy limitado a una socie~ dad que se habia moderizado y diversificado, comenz6 a deteriorarse. Una muestra de ello es que cada sexenio el gobierno terminaba con crisis de mayores proporciones que la del anterior, El de Gustavo Diaz Ordaz (1964-1970) con- cluyé con una represién abierta de tal magnitud que costé la legitimidad al ré- gimen; los de Luis Echeverria (1970-1976) y José Lépez Portillo (1976-1982), con profundas crisis econdmicas, expropiaciones de limo momento y la alienacién de sectores sociales importantes; cl de Miguel de la Madrid (1982- 1988), con una fuerte recesidn, la escisién de la “familia revolucionaria” y las elecciones més controvertidas de ta historia contemporinea; el de Carlos Sali- nas de Gortari (1988-1994), con el levantamiento armado del Ejército Zapatis~ ta de Liberacién Nacional y asesinatos politicos que no se habfan visto en décadas de estabilidad. En el transcurso de estos afios, y de manera muy acusada a partir de Ia dé- cada de 1980, el titular del Ejecutivo y el sistema que lo sostenia se convertirian en el blanco de todas las criticas por lo que se percibia como un excesivo creci miento, ineficacia y corrupcién del sector puiblico, el alcance de sus poderes, la discrecionalidad con la que se ¢jercia el poder y la ausencia de rendicién de cuentas. En esos aitos comenzé también el esfuerzo sostenido por reformar el sistema y con él su pieza central: la institucién presidencial. 7374 Parte n, EsTRUCTURA DF GOBIERNO El presidencialismo democratico Aunque es a partir de la primera reforma electoral de gran calado (1978) que la arena de la representacién politica comienza a abrirse a la competencia y los Capitule @ El Poder Legislativo Objetivos Conocer: 1. La estructura, organizacién y facultades del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos. 2. La evolucién politica del Poder Legislativo a partir de 1917.Introduccién En todo sisterna democrético, el Poder Legislativo se deposita en cuerpos cole- giados lamados congresos, parlamentos 0 asambleas, integrados por representantes de la ciudadania mediante el voto popular. En los sistemas presidenciales, los congresos tienen tres funciones interrela~ cionadas: representar a la ciudadania, formular y/o aprobar las leyes que regulan la vida en sociedad y servir de contrapeso al Poder Ejecutivo. Cada una de estas funciones esté normada en la Constitucién y las leyes ordinarias. La revisidn de Ia configuracién y las facultades otorgadas al Poder Legislati- vo hace evidente que el disefio constitucional del Congreso mexicano le permite cumplir con las tres tareas fundamentales para las cuales fue creado y le confiere los medios y recursos para hacerlo. Asi, para asegurar el principio de division de poderes, la Constitucién de 1917 previé un Congreso auténomo, con fuentes independientes de origen y supervi- vencia, y responsable ante la ciudadania, Con el fin de garantizar el principio de pesos y contrapesos, le otorg6 la autoridad para legislar y servir de contrapeso al Poder Ejecutivo. De hecho, la mayor parte de las atribuciones que la Carta Mag- na confiere al Ejecutivo estan constitucionalmente limitadas 0 sujetas al control del Congreso o de una de sus camaras. Como en el caso del Poder Ejecutivo, una vez cumplido el requisito general de que el Poder Legislativo emane del voto popular y directo, por un periodo fijo, los congresos en los sistemas presidenciales pueden asumir distintas modalida- des, tanto en lo que se refiere a las vias de acceso al poder como en la duracién del encargo y en las facultades que se le asignan vis a vis los otros dos poderes y 6r- denes de gobierno que componen el entramado institucional. Son estas caracte- risticas las que confieren a cada Congreso su particularidad y lugar en el sistema politico de que se trate. El Congreso en la Constitucion De acuerdo con las caracteristicas esenciales de los regimenes presidenciales, en ‘México se observa una separacién maxima en lo concerniente al origen y la su- pervivencia del Congreso, pues los periodos legislativos son fijos y de ninguna manera son contingentes o dependen de la confianza del Ejecutivo, es decir, éste no tiene la autoridad para disolver el Congreso y Hamar a elecciones anticipadas.Capiruto 4. Ex Poper Lecistativo Eleccién popular, periodo fijo y fuentes independientes en el origen y la supervivencia del Poder Legislativo La eleccién popular y las fuentes independientes en el origen y la supervivencia del Congreso estén garantizadas en los arts. 41 y 50 al 61 de la Constitucién, que regulan su estructura ¢ integracién La Constitucién dispone que los integrantes del Poder Legislativo sean ele gidos por medio del sufragio universal y directo, pero impone modalidades diferentes para la eleccién de cada una de ias cémaras, Para la de diputados esta- blece que se compondra de 500 representantes de la nacién electos en su torali- dad cada tres afios.? Aun cuando, una vez electos, los 500 diputados gozan del mismo estatus, no todos se eligen de la misma manera. La Camara de Diputados se integra por 300 legisladores electos segtin el principio de mayoria relativa, mediante el sistema de distritos electorales unino- minales, y 200 elegidos segrin el principio de representacién proporcional, me- diante el sistema de listas regionales votadas en cinco circunscripciones plurino- minales (art. 52) (véase infia, parte 111). El numero de diputados y el método de integracién de la Camara Baja han variado a lo largo del tiempo y de acuerdo con las diversas constituciones. La eleccién popular y directa se ha mantenido estable desde 1917, pero las reglas de acceso y el ntimero de integrantes se han modificado. En un inicio la duracién del encargo era de dos afios y en 1933 se amplié a tres. Por su parte, la base nu- mérica para la eleccién de diputados era, originalmente, de 60 mil habitantes. Esta fue cambiando hasta llegar a 250 mil en 1972. A partir de 1974 se fija el numero de diputados en 400 (300 de mayoria y 100 de representacién propor- cional). La composicién de 300 legisladores de mayoria y 200 de representacion data apenas de 1996. Como en todo sistema, en el mexicano se establecen ciertos requisitos para ser diputado (véase cuadro 4.1). La Camara de Senadores se integra por 128 senadores, que son zenovados en su totalidad cada seis afios en Ja misma fecha en que se elige al titular del Poder Ejecutivo. De éstos, se elige por el principio de mayoria relativa a dos por cada entidad federativa (ineluido el Distrito Federal) y a uno por el principio de pri- mera minorfa, de acuerdo con una lista con dos formulas de candidatos. La se- nadurfa de primera minoria se asigna a ln formula de candidatos que encabece ka lista del partido politico que por si mismo haya ocupado el segundo lugar en — Por cada diputado (y senadar) propietario,s jge también a un suplente 8182 Parte. EsTRUCTURA DF GOBIERNO Cuadro 4.1 Requisitos para ser diputado (art. 55) Ser ciudadano mexicano por nacimiento, Tener 21 afios cumplidos. Ser originario del estado 0 vecino de de seis meses anteriores a la fecha de fa eleccién, “Para diputado plurinominal, ser originario de alguna de las entidades que I comprenda la circunscripcién 0 vecino de ella con la misma residencia I I +44 Al con residencia efectiva de mas + No estar en servicio activo en el Fjército, ni tener mando de policfa 90 dias antes de ia eleccién = No ocupar el cargo de secretario o subsecretario 90 dias antes de la eleccidn. + No ser gobernador (los gobernadores que se separaran de su encargo no son elegibles hasta terminar el periodo para el que fueron elegidos) + No ser secretario de gobierno de alguna entidad ni magistrado o juez federal o de las estado 90 dias antes de la eleccién. | & No ser ministro de la sci dos aftos antes de la eleccién. | & No ser ministro de culta religioso. No haber ocupado el cargo en el periodo inmediato anterior. miimero de votos en la entidad de que se trate, De esta manera se integran tres cuartas partes del Senado (96 legisladores). Los otros 32 senadores son elegidos seguin el principio de representacin proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una sola circunserip~ cién nacional (art. 56). Como en el caso de la Camara de Diputados, el ntimero de senadores y las formulas para Ia integracién del Senado han variado sustancialmente. Hasta 1986, este drgano se componia de 64 legisladores clectos cada scis afios por ma- yoria relativa. En ese afio se aprueba una reforma para renovar la Camara por mitad cada tres afios. En 1993 se regresa a la renovacién total cada seis afios, pero se incrementa a cuatro el ntimero de senadores por estado y por el Distrito Fe~ deral, especificando que tres serin por mayoria relativa y uno asignado a la pri- mera minoria. En 1996 se adopta la forma de integracién del Senado que rige hasta el dia de hoy, bajo la triple modalidad de dos senadores de mayoria, uno de cient minoria y uno de representacion proporcional. Los requisitos para ser senadoz son los mismos que se exigen a los diputados, sais que la edad minima es de 25 afios cumplidos el dia de la eleccin (art. 58), i cin de los congresos varia mucho de un sistema presidencial a otra pero ex terminos del acceso al podes, México se distingue por dos caracte- ste excepcionales. A diferencia de la gran mayoria de los sistemas enel mexicano no se admiten las candidaturas independientes ni cl principio de reeleccién consecutiva.Capituto 4. Et Poner Lecisativo Aunque no de manera explicita, el art. 41 de la Constitucién sefiala que la via exclusiva para acceder a las diputaciones es por medio de los partidos politicos. Esto significa que el sistema no admite Ia figura de las candidaruras indepen- dientes? y que los partidos poscen el monopolio de la representacién politica Por su parte, el art, 59 sefiala que “los senadores y diputados al Congreso de la Unién no podrin ser reelectos para el periodo inmediato”. Esta disposicién | menos, tres efectos perniciosos para la democracia y su funcionamien- tiene, to: a) rompe el vinculo directo de rendicién de cuentas entre el representante y su electorado, esto es, se quita de las manos del ciudadano Ja posibilidad de premiar o castigar el desempeiio de su representante;} 4) impide la especiali- zacin de Jos legisladores porque imposibilita la continuidad en la carrera parlamentaria; yc) concentra el poder en los liderazgos y burocracias partida~ rios. Esta ultima consecuencia es reforzada por la inexistencia de candidatu- ras independientes. Las reglas para la integracién del Congreso, sumadas a las que regulan los sistemas electorales v de partidos, constituyen el marco que determina In distri- bucién del Poder Legislativo entre los distintos partidos politicos. Dado este marco juridico —que se explica con todo detalle en Ja parte 11 de este libro—, la composicién del Congreso cambia de acuerdo con las preferencias del ciudada~ no. A su vez, este marco determina en buena parte la capacidad que desplegara el titular del Poder Ejecutivo para impulsar las medidas de politica publica de programa de gobierno. Al menos de aquellas que requieren cambios en la legis lacion ¥, por tanto, la cooperacién del Poder Legislativo. En principio, a mayor niimero de representantes del partido del Presidente, mayor seri su capacidad para hacer prevalecer sus preferencias. En este sentido, la distribucién del Con- greso altera la division de poderes Es preciso aclarar que si la Constitucién garantiza la maxima independencia en el acceso al poder de los integrantes de! Poder Legislativo, lo mismo hace res pecto de su permanencia. Ya se dijo que los representantes ante el Congreso lo son por un periodo fijo, lo cual es de por si garantia de inamovilidad. Esta es complementada por la figura del fiero establecida en el art. 61 constitucional, <1, indica que los partidos politicos son entidades de interés putblico que, entre otros, tienen el fin de hacer posible el acceso de los ciutdadanos al ejercicio del poder pablico. La reeleccién para diputados y senadores no formé parte del cuerpo original de a Consti- tucién de 1917. Fue introducida en 1933 por motivos politicos que tenian que ver, fund: mentalmente, con la necesidad de rotacion de la élite politica, En La tltima seecion de este capitulo se abunda sobre el tema. 83Parte u. EstRucTURA DE GOBIERNO donde se dispone que “los diputados y senadores son inviolables por las opiniones que manifiesten en el desempeno de sus cargos y jamais podran ser reconveni- dos por elas”. Esta figura también tiene la intencion de aislar a los legislado- res de presiones provenientes de intereses politicos que pudieran interferir en la independencia de sus acciones. Esto no significa que los legisladores no puedan ser removidos de sus cargos bajo ninguna circunstancia. Tal y como sucede con el resto de los servidores pi- blicos, también son sujetos de responsabilidad y, en caso “de incurrir en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses puiblicos o de su buen despacho”, pueden ser sujetos a juicio politico (art. 109, frace. 1). Para ello, la Camara de Diputados deberd declarar por mayoria absoluta de sus miembros presentes en sesidn si ha o no fugar a proceder contra el inculpado (art. 111) y, si fuera el caso, el sujeto quedard a disposicién de las autoridades competentes. Estructura y organizacién del Congreso Congreso bicameral Los congresos en los sistemas presidenciales pueden ser unicamerales o bicame- rales. El bicameralismo esta generalmente, aunque no siempre, asociado con los sistemas en los que prevalece el federalismo y donde se ha optado por dar una representacion paritaria a las entidades que componen Ia Federacién. Los siste~ mas bicamerales pueden ser simétricas, esto es, con igual autoridad en el proceso legislativo, o asimétricos, donde una de las dos cémaras concentra mas facultades que la otra. En México, ambas camaras poseen pricticamente la misma autoridad legis- lativa. Dicho de otra manera, son colegisladoras. No obstante, algunos asuntos estin reservados a una u otra instancia, y en ellos no se requiere coordinacién y aprobacién conjunta, Tal es el caso, como se explica mas adelante, de las faculta- des exclusivas que asigna la Constitucién a cada una de las cimaras. El anilisis del efecto del uni o bicameralismo sobre el sistema presidencial es concluyente. Mientras algunos sostienen que el unicameralismo configura Arteaga (2008: 162) senala que para garantizar la independencia y seguridad de los se establece lo que se ha denominado immanidades o privilegios y que, por os, s¢ "pone a los parlamentarios, temporaimente, al margen de los sistemas ons do persecucidn de los delitos y,en forma permanente,a los domicilios en donde ade la accidn de los eribunales, de la policia y fuerzas armadas”Carituo 4. Ex Poper Lecistativo un Poder Legislativo mas fuerte y unificado —sin contrapesos— frente al Poder Ejecutivo, otros consideran que cuando el Congreso se divide en dos cémaras el Presidente encuentra mayores dificultades para hacer prevalecer su proyecto, pues enfrenta un mayor numero de jugadores con poder de veto sobre sus a nes € iniciativas. En todo caso, lo que si puede establecerse es que el bicameralismo duplica las etapas por las que una iniciativa tiene que transitar, aumenta el tiempo para su aprobacién, multiplica el nimero de participantes ¢ incrementa la frecuencia con que puede ser modificada. El Congreso de la Unién en México ha sido bicameral durante ¢l mayor tiempo de su historia, aunque la integracién y las funciones de cada cémara han cambiado en el tiempo. La Constitucién de 1824 establecié un Congreso bica~ meral; en 1857, el Constituyente desaparecié la Camara de Senadores, arguyen~ do que la expresion de Ja soberania popular era tinica e indivisible, pero en 1874 se reinstauré el Senado, con el argumento de que habia que equilibrar el poder de Ja Camara de Diputados, que tendia a anular al Poder Ejecutivo. je Organizacién interna de las camaras La organizacién interna y el fancionamiento de ambas cémaras estén normados en la Ley Organica del Congreso General de los Estades Unidos Mexicanas (toc) y en el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexi- canos, Aunque existen algunas diferencias entre la Camara de Diputados y la de Senadores, su estructura atiende a los mismos principios bisicos de organizacion Para el cumplimiento de sus obligaciones, las cdmaras se organizan con base en cuatro Grganos principales: El Pleno. Ei Pleno de cada una de las cdmaras se conforma con la totalidad de los legisladores que la integran. Es la instancia donde se discuten y votan los asuntos que se ponen a consideracién de La legislatura: iniciativas, nombramien- tos, permisos, exhortos o puntos de acuerdo. Su funcionamiento esta sujeto a una serie de reglas que regulan la asistencia, participacién, debate y conducta de sus integrantes, asi como las mayorias que se cxigen para cada decision. La Mesa Directiva. Es ¢l érgano encargado de presidir los trabajos de la cémara y de conducir los debates y las votaciones del Pleno, Le toca remitir o turnar los asuntos a las comisiones de acuerdo con la materia que les corresponde. También se encarga de conducir las relaciones con la otra cfimara y con los poderes Ejecu- tivo y Judicial Federal, los poderes de los estados y los del Distrito Federal.86 Parte nt. EsTRucTura DE GOBIERNO. En el caso del Senado, esta integrada por un presidente, tres vicepresidentes y cuatro secretarios, todos elegidos por mayoria absoluta de los presentes en se~ sién plenaria, En el caso de la Camara de Diputados, también es electa por el Pleno, pero por dos tercios de sus integrantes. Sus miembros pueden ser reelec- tos y duran en el ejercicio de su encargo un aiio legislativo.> ‘La Mesa Directiva se encarga de elaborar las normas para la organizacién de las secretarias generales, tesoreria y el servicio civil de carrera, asi como de expe- dir los nombramientos y remociones de los fancionarios de la camara. El puesto de presidente es de gran relevancia, pues ademas de ser el representante juridi- co del érgano legislative, tiene entre sus atribuciones las de dirigir, abrir, clausu- rar, suspender los trabajos del Pleno, conducir los debates y firmar las leyes y los decretos que expida la Camara de Senadores La Junta de Coordinacién Politica, Es la instancia colegiada que representa la pluralidad de la camara. En el Senado se integra con los coordinadores de los grupos parlamentarios, mis dos senadores del grupo mayoritario y uno del que constituya la primera minoria. Si existe un grupo parlamentario con mayoria absoluta, la presidencia de este organo le corresponde durante todo el periodo que dura la legislatura. En caso contrario, la presidencia se alterna anualmente entre los coordinadores de los grupos que posean al menos 25% de los escaiios. En la Camara de Diputados Ja Junta se compone de los coordinadores de cada grupo parlamentario y su presidencia corresponde por toda la legislatura al gru- po que tenga la mayoria absoluta. Si ninguno cuenta con ella, el presidente dura en su encargo un afio y se rota en orden decreciente de acuerdo con el tamafio de os grupos. Entre sus funciones est la de promover acuerdos para agilizar los trabajos legislativos, presentar propuestas con punto de acuerdo, y realizar pronuncia- mientos y declaraciones que expresen la posicién politica de la camara. Ademas, le cotresponde proponer la integracién de comisiones y de la Comisin Perma- nente, y elaborar la agenda de cada periodo legislativo. Los grupos parlamentarios. Son colectivos formados por un minimo de cinco senadores o cinco diputados que se organizan sobre la base de su pertenencia a un mismo partido politico. Estin dirigidos por un coordinador que representa a la fraccién parlamentaria en la Junta de Coordinacién Politica y es sele do por los criterios que el partido determina. 5 Estas disposiciones pueden y han sido frecuentemente alteradas por la via de los acuerdos parlamentarios que suelen responder a cuestiones coyunturales.Capiruto 4. Ex Ponsa Lrois.ativo El sistema de comisiones legislativas Aunque las comisiones legislativas también son érganos internos de ambas cé- maras del Congreso, merecen un apartado especial por su centralidad en el fun cionamiento del trabyjo legislativo.$ Las camaras atienden tan variados y complejos asuntos que la di trabajo en su interior es un imperativo. Por las ventajas que cllo supone, préc- ticamente todos los congresos del mundo han organizado un sistema de co misiones. La primera y mas evidente ventaja de trabajar con este esquema es la divisién del trabajo (Shaw y Lees, 1979; Smith y Deering, 1984), Es dificil pensar que la gran cantidad de proyectos que ingresan al Congreso, muchas veces de manera simultdnea, pudieran tratarse en el seno de un cuerpo tan amplio como el Pleno de la camara. La distribucién de las tareas mediante las comisiones allana el ca~ mino del estudio, deliberacién y construccién de consensos respecto de un pro- ye 0 0 iniciativa de La segunda es que permite la especializacin (Schepsle y Bonchek, 1997). La cantidad, diversidad y complejidad de los proyectos de los que tiene que ocuparse un congreso moderno hacen pricticamente imposible que cada uno de los integrantes del Poder Legislativo tenga el tiempo, conocimiento y capa~ cidad para analizar con la profundidad necesaria las iniciativas de ley enviadas por otros actores o para presentar las propias. Para enfrentar esta problemati- ca, los congresos han recurrido a Ja organizacin del trabajo legislativo por medio precisamente de comisiones especializadas en las areas de politica mas recurrentes. Ademés de que estos sistemas permiten la especializacién, ésta, a su vez, se ha revelado como un factor sustancial en el fortalecimniento del Poder Legislativo ante los otros poderes. Tanto el Poder Judicial como el Ejecutivo, especialmente este ultimo, tienen una ventaja comparativa en términos de informacién y capa- cidad de procesamicnto, y la manera mis efectiva de disminuir la disparidad de recursos es mediante la creacién de patrones de especializacién al interior del Congreso. ‘Tercero, el trabajo en comisiones tiende a ser menos piiblico que el del Pleno y suele girar en torno de aspectos mis técnicos y particulares de las iniciativas » © Shaw y Lees (1979) distinguen ene los sistemas de comisiones que realizan funciones decisionates (decisiones en torno de la legislacidn, y Ia autorizaciGn y fiscalizacion de accio~ nes administrativas), v aquellos que realizan funciones no decisionales (socializaci6n, reclu- tamiento, representacién, movilizacién y entrenamiento). 8788 Parte i, EsTRUCTURA DE GOBIERNO © proyectos de ley: Estas caracteristicas, y el tamaito mis reducido de las comisio- nes, incentivan la negociacién partidista. En contraste, las discusiones mas controvertidas tienen lugar en el Pleno, que se constituye en caja de resonancia y tribuna publica donde los partidos tienden. a fijar con mayor vehemencia sus posiciones politicas generales (Shaw y Lees, 1979). Cuarto, el sistema de comisiones fomenta la participacién mas activa de los miembros de la legislatura. Mientras la probabilidad de un congresista de influir de manera decisiva sobre el resultado de las deliberaciones del Pleno es general- mente baja, ésta aumenta en forma considerable en las reuniones de las comisio~ nes. El trabajo en grupos pequefios permite a los legisladores impactar en la toma de decisiones de manera mucho mas efectiva y directa. Para que las ventajas que en principio pueden aportar los sistemas de comi- siones cristalicen, es necesario que su organizacin y reglas de comportamiento estén dirigidas al logro de esos objetivos. Esto es, el mero hecho de dividir el trabajo conforme a este esquema no garantiza mayor efectividad, profesionaliza~ cién y participacién ni menor grado de conflicto o mayores posibilidades de acuerdo, La organizacién y normas de procedimientos de tales sistemas determi- naan cl grado de cumplimicnto de los objetivos fijados. ‘Tanto en la Camara de Diputados como en la de Senadores el exiterio basico para la formacién de comisiones es el de las areas de la administracién publica federal. La primera cuenta con 44 comisiones ordinarias, permanentes o de dic~ tamen legislativo, y la segunda con 57, Adicionalmente, la LOC admite las comi siones especiales y de investigacién, que son transitorias y creadas para conocer exclusivamente de la materia para cuyo objeto hayan sido designadas, 0 para desempefiar un cargo especifico. En el caso de las comisiones de investigacién, se integran a solicitud de una cuarta parte de los diputados o de Ia mitad de los senadores (art. 93), La Camara Baja tiene actual mente 18 comisiones especiales, y el Senado, 13. La legislacidn también admite comisiones conjuntas con parti- cipacion de las dos camaras del Congreso de Ia Union para atender asuntos comunes. En principio, todas las comisiones tienen el mismo estatus. Sin embargo, la importancia de algunas es insoslayable por la cantidad y relevancia de los asuntos que corresponden a su jurisdiccién. Tal es el caso de las comisiones de Gobernacién, Puntos Constitucionales, Hacienda y Crédito Publico, y Presu- puesto y Cuenta Publica en la Camara de Diputados. Estas cuatro comisiones concentraron cn la Lx legislatura (2006-2009) 59% de las iniciativas turnadas por el Pleno. Las principales funciones de las comisiones ordinarias son de dictamen, in- formacién y evaluacién. Esta tiltima permite evaluar aspectos presupuestarios yCapituto 4. Ex PoperLecisarivo 89 de cumplimiento de los objetivos de los programas de gobierno a los cuales se les ha asignado presupuesto, Las decisiones se toman por mayoria de votos de sus integrantes. No obstante, no son drganos decisorios. La capacidad de de: esta reservada al Pleno. Las comisiones estén presididas por un presidente y dos secretarios. El pri mero controla la agenda de trabajo de la comisién y tiene la facultad de solicitar informacién a los integrantes del Poder Ejecutivo, asi como la comparecencia del titular del ramo o de otros funcionarios. E] niimero maximo de integrantes por comisin es de 30 en la Camara de Diputados y de 15 en la de Senadores. Los diputados pueden pertenecer a un maximo de dos comisiones ordinarias y los senadores a un maximo de cinco. La integracion de los equipos se realiza a partir de las propuestas de la Junta de Coordinacién Politica pero, por ley, debe privar el principio de proporcionalidad, esto es, deben conformarse de acuerdo con el peso que cada fraccién parlamen- taria tiene en cada camara. Dos comi tienen isi6n jones ordinarius revisten particular importancia por las tareas que signadas. En primer lugar, le Comision de Vigilancia de la Auditoria Superior de la Federacién (asF). Entre sus importantes funciones figuran las de presentar el informe de resultados de la revision de la Cuenta Publica’ y la de ser conducto de comunicacién entre la cdmara y la asF que, como se verd mas adelante, ¢s el drgano téenico de la Camara de Diputados encargado de fiscalizar el uso de los recursos presupuestarios del gobierno federal. La otra, la Comision Jurisdiccional, se integra por un minimo de 12 y maximo de 16 diputados, 0 de ocho y 12 senadores, y tiene a su cargo intervenir en los procedimientos que deben seguirse en caso de que los servidores piiblicos incurran en responsabilidad Sin embargo, el sistema de comisiones del Congreso mexicano adolece de algunas debilidades. Su ntimero es demasiado extenso; las subcomisiones y los comités no estan institucionalizados; la delimitacién de jurisd ra; el apoyo t€cnico es insuiciente y, lo ms sus dictamenes estan insu jones no es cla- grave, los plazos para que presenten cientemente regulados y se carece de medidas correc nnciones para los casos de incumplimiento. tivas ys © La Cuenta Publica —elaborada por ia Tesoreria de la Federaciin— contiene la clon detallada sobre 1a gestion financiera del gobierno federalParte nt. EsTRucTURA DE GOBIERNO. Los periodos de sesiones A pesar de que los trabajos del Poder Legislativo nunca se suspenden, las labores del Pleno estan jimitadas por lo que se conoce como periados de sesiones. L.a Cons— fitucién sefiala dos periodos ordinarios, pero tanto su nimero como su duracion han variado en el tiempo. Por ejemplo, en su origen, el constituyente solo previé un periodo ordinario de sesiones al afio que corria del 1° de septiembre al 31 de diciembre, En 1985 se agregé un segundo periodo con duracion de 45 dias (15 de marzo al 30 de abril), Desde la reforma promulgada en 2003 este tltimo se amplio y ahora se extiende del 1° de febrero al 30 de abril. En los tiempos de receso entre un periodo de sesiones ordinario y otro se instala lo que la Constitucién denomina la Comision Permanente del Congreso de la Unién, que se integra con 19 diputados y 18 senadores nombrados por cada una de las cémaras, Este érgano carece de autoridad legislativa, pero tiene facultades importantes A la Comisién Permanente le correspond Ja importantisima fancién de acordar por si misma, 0 a propuesta del Ejecutivo y con el voto de las dos terceras partes de los congresistas presentes, la convocatoria a sesiones extraordinarias del Congreso o de una de las cémaras. Es importante aclarar que en los periodos de sesiones extraordinarias slo se pueden tratar los asuntos especificos para los cuales se haya emitido la convocatoria. La Comisién Permanente también esta facultada para turnar |: comisiones, ratificar nombramientos y otorgar licencias. Finalmente, y en caso de que el Congreso no estuviera sesionando en el momento en que ocurriese la falta absoluta de Presidente de la Republica, tienc la atribucién de nombrar al Presidente provisional y convocar a sesidn extraordinaria al Congreso para que éste designe al interino (art. 84). iniciativas a Funciones y facultades En los apartados anteriores se discutio la importante funcion de representacién que cumple el Congreso, organo en el que se deposita el Poder Legislativo. En este apartado se abordan el resto de sus funciones. La Constitucién sefiala facultades generales para el Congreso, esto es, las que comparten ambas cémaras, y facultades exclusivas para cada una de ellas. Las primeras son las mas numerosas, pues ¢l Congreso mexicano esta concebido como un bicameralismo simétrico en el que las camaras tienen pricticamente la misma autoridad, En cuanto a las facultades generales del Congreso, éstas pueden agruparse en cuatro grandes rubros:Carituto 4. E. Poper Lecistarivo 91 + Legislativas. + Ejecutivas o politico-administrativas. + Jurisdiccionale: + De fiscalizacién y control.§ Cuadro 4.2 Facultades exclusivas de la Camara de Diputados (art. 74). | Fmitir el bando solemne para reconocer al Presidente. | © Coordinar y evaluar el clesempeno de las funciones de la entidad de tiscaliza- | cién superior. | © Aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federacién = Declarar si ha lugar a proceder penalmente contra los servidares publicos y iungir como drgano de acusacién en las juicios politicos Facultades exclusivas de la Camara de Senadores (art. 76). Analizar la politica exterior, i & Aprobar los tratados internacionales y convenciones diplomsticas suscritos por} ce! Ejecutivo. ' 4 Ratificara los funcionarios que el Ejecutivo nombre, como el Pracurador General de la Republica, ministros, agentes diplomaticos y jeles superiores del Flército, la Armada y la Fuerza Aérea Autorizar la salida de tropas del pats y la entrada de tropas extranjeras. Nombrar a un gobernador provisional cuando hayan desaparecido {os poderes de algéin estado. Resolver las cuestiones politicas que surjan entre los poderes de un estado cuando uno de ellos acuda con este tin al Senado. Ser jurado de sentencia para conocer de los juicios politicos contra servidores h & Designar a los ministros de la scis de entre la terna que proponga el Presidente. | pablicos. | | & Resolver los contlictos sobre limites territoriales entre estado i Facultades legislotivas La facultad de legislar no esta reservada exclusivamente al Congreso. Ya se expli- 6 que el Ejecutivo lleva a cabo funciones legislativas en combinacién con el Congreso, iniciando leyes por ejemplo, o por si solo, al emitir reglamentos, dictar 5 Algunos autores clasifican las facultades en legislativas, ejecutivas y jurisdiccionales, tan las de fiscalizacién y control entre las ejecutivas. Véase Elisur Arteaga Nava (2008). six92 Parte nu. Estructura DE GOBIERNO: medidas de salubridad en caso de epidemias o usar sus poderes extraordinarios de acuerdo con el art. 29. Las observaciones 0 vetos a las iniciativas aprobadas por el Pleno es otra de las facultades legislativas del Ejecutivo. La facultad legislativa también la comparten las legislaturas locales no sélo a través de las iniciativas que pueden proponer, sino al expedir leyes de carécter local o al participar en el proceso de reforma constitucional. Lo mismo puede decirse de los gobernadores y de los ayuntamientos cuando emiten reglamentos, acuerdos o bandos. El Poder Judicial, al desplegar sus funciones como tribunal constitucional, tiene la facultad de emitir sentencias sobre la constitucionalidad de las leyes. Ademas, los tribunales federales también ejercen Ja facultad legisla~ tiva cuando establecen jurisprudencia. No obstante, es el Congreso federal el que més facultades legislativas con centra en ntimero y extension. Estas abarcan las més diversas materias e incluyen las prerrogativas de presentar leyes, dictaminarlas, modificarlas, aprobarlas 0 re- chazarlas, asi como de superar el veto que el Ejecutivo pudiera interponer. Un primer conjunto de facultades legislativas son las referentes a la Federa cion y son de [a mayor relevancia, pues a través de ellas se regulan diversos aspectos del pacto federal. Entre ellas destaca la autoridad para formar y admitir nuevos estados en la Federacion, cambiar la res y expedir leyes que establezcan la concurrencia del gobierno federal, los gobier~ nos de los estados y los municipios en distintos ambitos (por ejemplo, asenta~ micntos humanos, proteccién civil o preservacién del medio ambiente). Un segundo conjunto de facultades abarea los asuntos econémicos y fiscales. La més relevante consiste en discutir y aprobar la iniciativa de Ley de Ingresos (art. 73, frac. vit) y el Proyecto de Presupuesto de Egresos (art. 74, frace. 1v). La primera debe ser aprobada por ambas cémaras, pero la segunda est reservada ala de diputados. Ademés, corresponden al Congreso las facultades de autorizar al Ejecutivo para que la nacidn adquiera nuevos empréstitos; impedir que se establezean res tricciones en el comercio entre estados; legislar en materia de inversién extran- jera y coadyuvar a la planeacién nacional del desarrollo social v econémico, as camo legislar sobre hidrocarburos, mineria, ind juegos de apuestas y sorteos, intermediaci6n y servicios financieros, energia elée trica y nuclear. Igualmente —algo de gran importancia para el desarrollo eons: mico del pais—, corresponde al Congreso legislar en materia laboral El tercer conjunto de facultades legislativas se refieren a la seguridad, tanto nacional como publica. En cuanto a la primera, toca al Congreso declarar la guerra en virtud de los datos que presente el Ejecutivo: preparar reglamentos con objeto de armas, organizar y disciplinar al Ejercito, Marina de Guerra y Fuerza lencia de los supremos poderes stria cinematognifica, comercio,Capiru.o 4. Ex Pover Lectstativo, Aérea nacionales, y regular la Guardia Nacional y el derecho maritimo. Adicio- nalmente, en 2004 se agregé a sus funciones la de expedir leyes en materia de seguridad nacional. Por lo que toca a la seguridad publica, corresponde al Congreso establecer los delitos y faltas contra la Federacién y fijar los castigos que por ellos deban imponerse, asi como establecer las leyes para la coordinacién entre la Federacion, el Distrito Federal, ios estados y los municipios en materia de seguridad publica, y para la organizacién y el funcionamiento de los integrantes de las instituciones de seguridad publica en el ambito federal. Ademis, tiene la autoridad para con- ceder amnistias por delitos federales. Finalmente, el cuarto conjunto de facultades legistativas son las que se refie~ ren a la politica exterior, Ademas de las reservadas al Senado, en este ambito corresponde al Congreso legislar sobre nacionalidad, ciudadania y extranjeros, y expedir leyes de organizacién del cuerpo diplomatico y consular mexicano.’ Facultades ejecutivas 0 politico-administrativas Las facultades politico-administrativas son de naturaleza muy diversa. Ademis de todas las que se refieren a organizar el propio Poder Legislativo ¥ al ejercicio de su presupuesto, pueden identificarse tres categorias. Un primer conjunto son las de nombramiento y ratificacién. Fl Congr una de sus cdmaras tiene la responsabilidad de nombrar o designar a muy diver- sos servidores puiblicos, que van desde los integrantes del Instituro Federal Elec~ toral (se) hasta los ministros de la Suprema Corte de Justicia, Destaca entre estos nombramientos el de! Presidente interino, sustituto 0 provisional, en caso de fala absoluta del Presidente en turno, y tambien el de los gobernadores pro- yisionales cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales de un estado, Finalmente, corresponde al Senado nombrar al jefe de gobierno sustituto en cl supuesto de que su antecesor hubiese sido removido."” Asimismo, debe ratificar diversos nombramientos hechos por el Presidente, ya que sia la aprobacién del Poder Legislativo no pueden asumir sus cargos. Tal sel caso del Procurador General de la Republica, ministros, agentes dipiomiiticos, > S00 Las faeultades aqui resefiadas son tan sélo algunas de tas establecidas en el art, 73. En realidad cl Congreso tiene la facultad de legislar en cualquier materia, pues ta Coustizc no reserva a los otros poderes ninguna area de legislucién, En caso de falta temporal det jefe de gobierno, quedars a cargo del despacho el servider pii= bic» que dicpoagael Estarweo de Gobiemo, Enenso de falta absoluta por tenunciao © otra causa, La Asamblea Legislativa designari a un sustituto que coneluya el encarg iquier 9394 Parte tt. EsTRucTuRA DE GOBIERNO. cénsules generales, empleados superiores de Hacienda, coroncles y demas jefes superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea nacionales. Un segundo tipo de facultades son las que se refieren ala autoridad del Con- greso o de una de sus cémaras para dar consentimiento a ciertas acciones del Fjecutivo, En este supuesto se encuentra Ia autoridad del Poder Legislativo para conceder licencia al Presidente a fin de separarse del cargo, aceptar su renuncia © concederle los permisos para ausentarse del pais cuando la estancia en el ex- tranjero fuese mayor a siete dias. Igualmente, toca al Senado dar su consenti- miento para que el primer mandatario pueda disponer de la Guardia Nacional fuera de sus respectivos estados y para autorizarlo a permitir la salida de tropas nacionales del pais, el paso de tropas extranjeras por territorio nacional y In esta~ ion de escuadras en aguas mexicanas, El tercer tipo de facultades son las que se refieren a los asuntos clectorales. Estas se han reducido drdsticamente a partir de la creaci6n del rrr. y del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacién (reer). Hace tiempo se sustrajo a la Camara de Diputados Ja facultad de computar, calificar y hacer la declaratoria de Presidente electo. Estas funciones las realizan desde 1996 el 1Fz y el TEP}F. En esta materia, la camara sdlo conserva la facul- tad de expedir el bando solemne para dar a conocer la declaracién de Presidente clecto (art. 74, frace. 1). Igualmente, la Constitucién se reformé para suprimir el método de autocali- ficacién de las elecciones para diputados y senadores. Con esta reforma (1993) desaparecieron las funciones de ambas cmaras que les permitian erigirse en Colegio Electoral y hacer que 100 presuntos diputados y Ia totelidad de los presuntos senadores, junto con todos los senadores en funciones, declararan fa valide de las elecciones legislativas. A raiz de la reforma, toca al ire computar, declarar la validez de los comicios y entregar las constancias, aunque estas deci- siones pueden ser impugnadas ante el TrPyF. La posibilidad de constituirse en Colegio Electoral subsiste solo para desig~ nar al ciudadano que deba sustituir al Presidente en los términos que sefalan los arts. 84 y 85 de la Constitucian. Finalmente, en materia electoral, es facultad de cada una de las camaras ex- pedir la convocatoria a elecciones extraordinarias cuando ocurra una vacante entre sus miembros. Facultades jurisdiccionales Corresponde a la Camara de Diputados declarar si ha 0 no lugar a proceder penalmente (declaracién de procedencia) contra los servidores piblicos queCariruto 4. Ex Pover Lecistarivo hubieren incurrido en delito en los términos del art. 111 constitucional; conocer de las imputaciones gue se les atribuyan en términos del art. 110, y fungit como 6rgano de acusacién en los juicios politicos que se promuevan en su contra. A su ver, toca al Senado erigitse en jurado de sentencia para conocer en 0 politico de las faltas u omisiones que cometan los servidores publicos. En otro ambito de accidn, corresponde a la Camara de Senadores autorizar, mediante el voto de dos terceras partes, los convenios que celebren las entida- des federativas acerca de sus respectivos limites y resolver de manera definitiva los conflictos sobre limites territoriales, si asi le fuera solicitado por ellas. ju Facultades de fiscalizaciin y control Al tiempo que México fue ampliando la democracia electoral, también fueron aumentando las facultades de iscalizacién y control del Poder Legislativo sobre elejercicio del Poder Bjecutivo. Para hacerias efectivas, la Constirucién le otorga a. aquél un conjunto de instrumentos. En primer lugar, obliga a los secretarios de Estado y a los jefes de los depar- tamentos administrativos a dar cuenta al Congreso del estado que guardan las reas bajo su responsabilidad, una vez que éste abra el periodo de sesiones ordi- narias (art. 93). Adicionalmente, cualquiera de las dos cémaras tiene la facultad de citar a cualquier servidor piblico para que informe sobre su ramo cuando se discuta una ley 0 se estudie algiin asunto de su competencia, Esta facultad se extiende a las comisiones ordinarias de las cémaras, que tienen la autoridad para requerir informacién en las materias que les competen. Estas facultades son, sin embargo, muy limitadas, pues no estd establecida sancidn alguna en caso de que Ia informacién no sea entregada, En segundo lugar, desde 1977 cualquiera de las cémaras, a solicitud de una cuarta parte de sus integrantes en el caso de la de diputados y de la mitad en la de senadores, puede nombrar comisiones investigadoras para la vigilancia de orga- nismos descentralizados v empresas de participacién estatal mayoritaria (art. 93) Este instrumento es Jimitado en sus efectos legales, pues lo nico que marca la Constitucién es que el resultado de sus investigaciones se haga del conocimiento del Presidente. No obstante, esta facultad tiene un efecto politico importante. En tercer lugar esta el que quiza sea el mayor instrumento de control del Poder Legislativo sobre el Ejecutivo: la facultad de revisar Ia Cuenta Publica. Para ello, el Congreso contaba con la Contaduria Mayor de Hacienda, que a partir de la reforma constitucional de 1999 fue sustituida por la Auditoria Superior de Ia Federacién (as), 6rgano dotado de autonomia técnica y de gestion. A ésta le corresponde la importante tarea de fiscalizar, aunque de manera posterior, el 95Parte ni. EstRucTura DB GOBIERNO manejo de los ingresos y egresos de los poderes federales."! De hecho, el art. 74, frace. 1v, autoriza ala Camara de Diputados a vigilar, revisar y fincar responsabi- lidades en materia hacendaria, Ademis, es el propio Congreso el encargado de expedir Ia ley que regula la organizacidn de la entidad de fiscalizacién superior de la Federacién y las demas que normen la gestién, control y evaluacién de los poderes de la Union y de los entes ptiblicos federales El proceso de formacién de leyes El largo y complejo proceso de formacién o reforma de una ley comienza con la presentacién de una iniciativa y concluye con su publicacién en el Diario Oficial de la Federacién (DOF). No cualquier sujeto puede presentar una iniciativa ni toda iniciativa llega a La Constitucién reserva la facultad de presentarlas a: convertirse en le: Los dipurados y senadores del Congreso de la Unién El Presidente de la Republica. Las legistaruras de los estados y la Asamblea del Distrito Federal. Estos sujetos —por si solos o de manera conjunta— pueden presentar inicia- tivas de cualquier naturaleza: de reforma constitucional, de reforma a leyes y ordenamientos,y de creacion de una ley: También pueden hacerlo en cualquier materia. Por lo general, las iniciativas pueden ser presentadas ante cualquiera de las dos cdmaras. Aquella ante la cual se presenta se conoce como ecimara de origen, y Ie toca procesarla antes de enviarla a Ja otra, que asume la funcién de edmara revisor. El papel de camara de origen o revisora ¢s intercambiable segiin el caso. También por lo general, y en atencién a que México ha adoptado un sis- remia bicameral, toda iniciativa ha de pasar por ambas cémaras antes de con- vertirse en ley. Para estas tres reglas —sujetos con facultad de presentar iniciativas, liber- tad de es na ras— hay una excepeidi: la Ley de Ingresos vel Presupuesto de Egresos de In Federacion. oger la camara de origen y obligacién de transitar por las dos » 1 Se entiende que esta competencia alcanza a los estados y municipios cuando éstos ejercen recursos feclerales.Capiruto 4. Ex Poner Lecistativo Las iniciativas en materia de ingresos y egresos son facultad exclusiva del Presidente de la Repuiblica.!? Para ambas, la Constitucién sefiala que la Camara de Diputados sera camara de origen. Finalmente, el Presupuesto de Egresos sélo roquicre la aprobacidn de la Camara Baja.!> Las iniciativas se presentan ante la Mesa Directiva de la camara de origen 0, cuando el Congreso se encuentra en receso, ante la Comisién Permanente. Una vez entregadas, se envian de inmediato a la comisién 0 comisiones pertinentes para que sean examinadas y puestas en estado de resolucion. El Reglarnento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Fstadas Unidos Mexicanos sefiala que las comisiones se encargan de preparar un dicta- men y que estan obligadas a realizarlo dentro de los cinco dias siguientes al de la fecha en que hayan recibido la iniciativa, Este precepto rara ver se acata, primero, porque no hay sancidn para su incumplimiento, y segundo, porque el art. 91 abre la oportunidad de dilatar el proceso al sefialar que “cuando alguna comisién juzgase necesario 0 conveniente demorar o suspender €] despacho de algun negocio, lo manifestara a la Camara cn sesién scereta y antes de que expire el plazo de cinco dias”. Este precepto también tiende a anular en la practica el art. 72, ine. /, que establece que las iniciativas se discutirin preferen temente en la cémara en la que se presenten, @ menos que transcurra un mes desde que se pasen a la comisién dictaminadora sin que ésta rinda dictamen, pues en tal caso el proyecto de ley puede presentarse y discutirse en Ia otra cAmara. EI dictamen es una recomendacion de fa mayoria de los miembros de una comision! que se remite a los diputados o senadores, segtin corresponda.’> Es lo que se conoce como primera lectara. En la segunda lectura el dictamen se discute en el Pleno, primero en lo gene- ral y después en lo particular. La discusién comienza con la lista de legisladores que descen hablar en pro o en contra de la iniciativa y que deben apegarse a un conjunto de disposiciones que regulan el niimero de legisladores que pueden > 12 Aunque no se trata estrictamente de un proyecto de lev, el derecho constitueional reserva al Presidente de la Repiblica la presentacién de tratados internacionales pura su aproba~ cin ante el Senadbo. 1s Aeesta excepcisn se agrega ta de los proyectas que versen sobre empréstitos ¥ reclutamien- to de tropas, que también deben tener como cémara de origen la de diputados (Reg/a mente para el Gobierna Interior del Congreso General de os Bstaitos Unidos Mexicanos, art. 62). 14 Esta recomendacisin puede contenet lo gue se llama vvtss parricufares, que son opiniones que disienten de Ia opinién de la mayoria 15 BI Reglamento admite que las comisiones de ambas cémaras puedan trabajar en conferen- cia —de manera conjunta— para hacer mas expedito el despacho de alguna ley (art. 9}. 97Parte nt. Estructura DE GOBIERNO. hablar, las ocasiones en que pueden intervenir, la duracién de su alegato y, en general, los términos del debate. Una vez discutido el documento, se procede a la voracién nominal." De ella se desprenden tres posibles situaciones: la aprobacién del dictamen en su forma original 0 con modificaciones, su rechazo 0 su regreso a comisiones. En caso de rechazo, se da por terminado el proceso. Si la decisién fuese regre~ sar el dictamen a comisiones, ésta(s) deberi(n) presentar uno nuevo. $i se aprueba, el proyecto de ley pasa a la camara revisora. Esta sigue el mismo proceso que la cimara de origen, y al concluir la votacion se abren de nuevo varias posibilidades. Si la cémara revisora aprueba en sus términos el proyecto de ley enviado por la cdmara de origen, éste se remite al Ejecutivo para ser publicado. Silo desechara en su totalidad, vuelve a la camara de origen con las observa~ ciones hechas por la revisora. Aquélla lo examina de nuevo y, si vuelve a aprobar- lo, regresa a la revisora para su aceptacién y turno al Ejecutivo, Si lo rechaza, el proyecto no podra volver a presentarse en el mismo periodo de sesiones. Si el proyecto aprobado por la cémara de origen fuese descchado solo en parte, modificado o adicionado por la revisora, la nueva discusion en la camara de origen versara tinicamente sobre los cambios. $i éstos fuesen aceptados, el proyecto pasa al Ejecutivo para su publicacién. Pero si los cambios de la revisora fueran rechazados por la de origen, vuelven a la revisora. Si las modificaciones se desechan en este segundo examen, el proyecto, en lo que haya sido aprobado por ambas cdmaras, se turna al Ejecutivo para su publicacién. En caso de que la cé- mara revisora insistiera en dichas modificaciones, el proyecto no puede volver a presentarse sino hasta el proximo periodo.!” En la figura 4.1 se da cuenta de manera simplificada del largo y complejo proceso que debe seguir una iniciativa para convertirse en ley. Resta decir que las mayorias requeridas y los actores involucrados para que los distintos tipos de iniciativa sean finalmente aprobados son diferentes. Las inicia~ tivas de reforma constitucional exigen la mayoria calificada o dos terceras partes de los legisladores presentes de cada una de las cémaras del Congreso, mis la bh +E] Pleno admite tres tipos de votaciones. La nominal, que se asienta en un acta y se publi- ca, ¥ por tanto tiene la virrud de permitir a la ciudadanta conocer el sentido det woro de cad legislador; la econdmica, que se utiliza para asuntos de trémite y de poca monta, y la otacicn por eédula, a la que se recurre para los nombramientos y se lleva a cabo a través de papeletas depositadas en una dnfora. 1° En este caso, cabe sin embargo la posibilidad de que las edrnaras acuerden que se expida la ley sélo con los articulos aprobados y que se reserven los adicionados o reformades para st examen en fas siguientes sesiones,Cariruto 4, Ex Pover Lecistativo 99 | £1 proceso legislative en México 1. Introduccién de la iniciativa a la Camara. Pueden introducir iniciativas: * Presidente de Ia Repiiblica —— * Diputados y senadores | * Legislaturas de los estados | Y 2) Diputados bj Senado Y + | 2. La nieiativa es referida a una 2. Lainiciatva es refeidaauna | comisién, comisién. Y ¥ 3. La comisién reporta su dictamen 3. La comisi6n reporta sus dictamen al Pleno. al Pleno. | y ‘ | 4. EL Pleno discute ef dictamen 4 El Pleno discute el dictamen 4) Primera lectura. 2) Primera lectura | ®) Segunda ecu, by Segunda lectura | Aprobacién 6 rechazo del ¢) Aprobacién o rechazo del dictamen. dictamen, j | 5. De ser aprobadl, Ia iniciativa pasa ala otra ciara y se sigue el mismo procedimiento. | Cuando la camara revisora apruca la iniciativa, Si la camara revisora rechaza la se envia al Presidente, inictativa, vuelve a la de origen. t Si ésta la aprueba por mayoria absoluta, regresa ala cémara | 1 Presidente aprueta 0 veta fa iniciativa revisora para volverse a votar. a) La iniciativa aprabada se publica en el {a¥'Sise aprueba pasa al DoF. . Bjecutvo. ) La iniciativa vetada regresa a la cémara dicacmchizs, mesepacs | de origen. volver a presentar en el 2) Se discute de nuevo y de ser mismo periodo de sesiones | ccontirmada por dos terceras partes, pasa a la cémara revisora. ) Siésta la aprueba por dos terceras | partes pasa al Ejecutive para su promulgacién Figura 4.1 I proceso legislativo en México.100 Parre ni. EsrrucTura DE GOBIERNO aprobacidn de la mayoria de las legislaturas. Por su parte, las reformas a leyes or- dinarias sdlo demandan la mayoria absoluta de los miembros presentes en el Ple- no de cada una de les c&maras: en ambos casos, no obstante, es requisito que al momento de la votacién exista un quérum de mas de la mitad del total de inte- grantes de cada camara.!® Aprobada una iniciativa, restan dos pasos més: que el Ejecutivo no haga us del derecho de observarla —facultad de veto— y que la promulgue. El veto, como se explicé en el capitulo anterior, tiene restricciones. La pri- mera limitacién es el tiempo. La Constitucién sefiala que se reputara aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto que no sea devuelto con observaciones dentro de 10 dias utiles, a no ser que, corriendo ese término, el Congreso hubie- se terminado sus sesiones. Pero Ja principal limitacion es que el Ejecutivo no puede hacer observaciones a los proyectos de ley cuya resohuci6n sea exclusiva de alguna de las cémaras (art. 72). Esta disposicién ha causado controversia entre los juristas respecto de si el Ejecutivo pucde o no observar el decreto del Presupuesto de Egresos de la Fede- racion, va que éste es aprobado tinicamente por la Camara de Diputados, La discusidn no ha sido zanjada, pero a raiz de que en 2005 el Presidente Fox veté el Presupuesto de Egresos y la Suprema Corte acepté la constitucionalidad de la accién, se considera que en este caso si procede Ja facultad de observaci6n. Por otra parte, el Presidente esta impedido de observar las leyes que norman la estructura y el funcionamiento del Congreso o de alguna de sus cémaras. Adicionalmente, hay cuatro actos legislativos sobre los cuales el Ejecutivo ta impedido para ejercer su facultad de observacién, Cuando: El Congreso ejerce funciones de cuerpo electoral, El Congreso ejerce como jurado de sentencia, La Camara de Diputados declara que debe acusarse a un alto funcionarios esto es, cuando acuerda emitir la declaracién de procedencia. La Camara decreta la convocatoria a sesiones extraordinarias, La tltima restriccién al veto es Ja posibilidad de que éste sea superado por el Congreso. Para que esto ocuzra se necesita que una mayorfa calificada de dos tercios de los miembros presentes en cada camara vote en contra de las observa- ciones de} Ejecutivo e insista en la publicacién de la iniciativa. 18. Para clertos asuntos se requiere un quérum de asistencia mayor. Por ejemplo, cuando las cimaras se constituyen cn colegio electoral para nombrar Presidente interino o susticuto, se exige un quérum de dos terceras partes de cada una de las camarasCapiroto 4. Ex Poper Lects.ativo: Para que finalmente un proyecto se convierta en ley, el Presidente debe orde- nar su promulgacién o publicacién. Aunque segiin los juristas los actos de pro- mulgar y publicar no son sinénimos en estricto sentido, la Suprema Corte de Justicia ha determinado que la promulgacién no es otra cosa que la publicacién formal de la ley. En todo caso, y dado que la Constitucién no prevé sancidn alguna al Presi dente por no publicar una ley aprobada y que no fue observada dentro del periodo de 10 dias que ella misma establece, ocurre con frecuencia que el Bjecu- tivo deja sin publicar una ley aprobada por el Congreso y por tanto ésta no surte efectos juridicos, Existen actualmente distintas iniciativas para terminar con esta situacién y permitir al Congreso dicha publicacién, en caso de que el titular del Ejecutivo no cumpla con su obligacion de hacerlo. EI Poder Legislativo y el sistema politico El recuento que aqui se ha hecho de la estructura, organizacién y facultades del Congreso da cuenta de un Poder Legislativo lo suficientemente robusto para cumplir con las funciones que la Constitucian le asigna.' Sin embargo, y a pesat de que esta previ6 la division de poderes y el principio de pesos y contrapesos, no fue sino hasta hace apenas unas décadas que se dieron las condiciones para que estos principios se materializaran. De hecho, durante la mayor parte del siglo xx el Congreso mexicano no funcioné como un poder representativo, indepen- diente y autonome, ni desplego sus capacidades para actuar como coatrapeso y control del Poder Ejecutivo. Esto,a pesar de que desde que se promulgs la Cons- titucian se han llevado a cabo diversas reformas para reforzar las facultades del Congreso.” > 19 Esto no significa en modo alguno que Ia rama legislativa del gobierno no pueda o no deha fortalecerse atin més a través de una reforma constitucional. 2 Existieron desde luego algunas reformas que fortalecieron al Poder Bjecutivo, pero, en balan ce, 1a mayor parte de ellas tuvieron el efecto de fortalecer formalmente al Poder Legislativo. ‘Orozco Henriques (1988) offece una descripeidn detallada de la evalucién de los poderes del Congreso ¥ del Ejecutivo mexicanas. Entre las reformas cuvo propdsito fue fortalecer al Presidente, destacan las siguientes: las que permitieron su reeleccidn (reformas de 1927 y 1928, as cuales fueron revertidas en 1933); las que extendieron su periodo de gobiemo a anos; las que fortaleciezon el sistema administrativo bajo su control, y las que ampliaron (en 1951) los poderes deleyados expresamente cantorme al parrafo 2 del art. 131. Por su parte, la rama legisLativa ha visto incrementados sus poderes a través de importantes reformas como la que le confiris a la Comision Permanente la facultad de convocar al Congreso a periodos 101102 Parte 1. Estructura DE GORTERNO Un breve recuento del comportamiento del Congreso en el México posrevo- lucionario proyecta la imagen de una institucidn débil y de un poder subordina- do, La debilidad y subordinacién son evidentes en los ambitos donde se esperaria mayor actividad congresional. Hasta bien entrada la década de 1980, el Poder Legislative desempefis una labor mas bien exigua en el proceso correspondiente. Durante esta larga época los legisladores fueron mucho menos activos en la in- troduccién de iniciativas de ley que el Ejecutivo, y pricticamente renunciaron a su funcién de revisar © enmendar las propuestas enviadas por éste.?! Un ejemplo de ello lo dio uno de los primeros estudios empiricos que se hicieron en la materia. En La democracia en México (1965), Pablo Gonziilez Ca- sanova concluye que en 1935, 1937 y 1941 el Congreso aprobs por unanimidad €1 100% de las iniciativas introducidas por el Ejecutivo; que el promedio de las aprobadas undnimemente en el periodo 1943-1961 fue de 77%, y que la opos cion promedio a sus propuestas de ley nunca supers el 5%.2? En otro estudio similar, Stephen Goodspeed (1955) refiere algunas iniciativas importantes que faeron bloqueadas en los primeros afios posrevolucionarios (1917-1934), y aun- gue acepta que esos afios fueron testigos de un Congreso mas combativo, de todas formas concluye que éste tuvo un caracter subordinado, tanto en relacion con el caudillo como con e! Presidente. Por lo que respecta al presupuesto, un dimbito en el que la Camara de Dipu- tados tiene la tiltima palabra, James Wilkie llego a las siguientes conclusiones: De 1918 a 1928 hubo un solo cambio en el presupuesto sometido por el Presi- dente ala aprobacién de la Cémara y esta modificacidn ascendid tnicamente al be extranrdinarios, asf como las que autorizaron la extensién de dos a tres afos de los perio~ dos servidos por los diputados; el derecho de llamar a comparecer ante el Congreso a secretarios de Estado, directores y administradozes de empresas estatales; una pluralidad de mecanismos para controlar el ejercicio del Poder Ejecutivo; el establecimiento de dos petiodos legislatives en lugar de uno, y la ampliacion de las facultades legislativas de nombramiento y de vigilancia, Pese a que un Congreso que permanentemente apoya la mayoria de las iniciativas del Ejecutive no constituye prueba suficiente de subosdinacion, de todos modos resulta asom- broso que, legislatura tras egislatura, durante mas de cuateo décadas el Congreso re se un minimo de proyectos legislativos rechazados o reformados sustancialmente Es dificil dilucidar que tan precisas son las cifras presentadas por Gonazilez Casanova, Hay evidencia, por ejemplo, de que la iniciativa de Cardenas referente a la sindicaljzacion delos servidores piiblicos federales fue pospuesta por el Congreso en dos ocasiones, Finalmente fue aprobada en 1938, pero para ello fue nevesario desaforar a los miembros del Congreso que se oponian a la propuesta (Goodspeed, 1955; 131-132), aCapituco 4. Ei Popsr Lecisiarivo, 0.1 por ciento; [...] el Presidente pudo ignorar a la Camara y decretar su presu- puesto en caso de emergencia, tal como lo hizo en 1919, 1920, 1921, 1922 y 1924; [...] los aftos 30 presenciaron las tiltimas modificaciones presupuestales de alguna envergadura en México. En 1932 y en 1937 Ja iniciativa presidencial fuc enmendada por alrededor de 1 por ciento y en 1934 fue revisada en un 6 por Giento; [...] de 1939 a 1953 se hicieron modificaciones de 0.1 y 0.2 por ciento respectivariente; [...] desde 1954, el Congreso ha abandonado su funcién de revisar el gasto, excepto por un momento de audacia en 1960 cuando elev6 las proyecciones en un 0.1 por ciento (Wilkie, 1967). Este autor afinde que la “Aexibilidad presidencial para modificar los fondos fede- rales es maxima”, dada la existencia de un Congreso permanentemente sumiso. Esta situacion se prolong hasta la década de 1990, cuando el Poder Ejecu- tivo dejo de ser el “principal legislador” tanto en términos de las iniciativas pre~ sentadas como en términos de Jas aprobadas. La tabla 4.1 da una idea de los cambios apuntados. Tabla 4.1 Origen de las iniciativas en la Camara de Diputados. ui ut uv WwW Wi wn mux | 1982-1985 1985-1986 1988-1991 1991-1998 1997-2000 2000-2003 2003-2006 ne 1870 3260 B ; - 60 a7 4 46 33 54 | 159 352 197 nN? 163 493 909 i - 16 2 0 2 2} 10 3 0 2 2 34 85 308 359 204 260-250 | 668 | «1206 = 2800 | Xo incluve minutas, permisos, nombramientos ni monedas conmemorativas. ** La Injormacion pata las legislaturas U1 uli y LW no contiene este clasificador. Probablemente las niciativas Conjuntas estan subsumidas en la categoria de Comisiones Fuente: Casar, 2007 La supervision o control del Legislativo sobre los poderes presidenciales tampoco fue una practica habitual, E] Congreso muy rara vez utilizé sus prerro- gativas en materia de nombramientos o de fiscalizacién del ejercicio de los recur- sos. Quiz el ejemplo mas claro fue la aprobacién ajio tras afio de la Cuenta 103104 Parte ni. ESTRUCTURA DE GOBIERNO Publica por parte de la Contaduria Mayor de Hacienda, a pesar de existir casos evidentes en que el Ejecutivo se excedié del presupuesto aprobado.2 La delegacisn de poderes constituye otro caso de abdicacion de las faculta~ des del Congreso frente al Ejecutivo. Durante el periodo inmediatamente posterior a la Revolucién, en casi ningtin caso la delegacién cumplié con los procedimientos previstos en la Constitucién, De 1917 a 1940 todos los presidentes usaron este recurso en mis de una ocasién. Ademis, no sélo emplearon los po- deres extraordinarios conferidos por el Congreso en los propésitos para los que se les otorgaron, sino también para legislar en dreas tan diversas como educacién, industria, construccién de infraestructura y los cédiges penal y civil. Es cierto que después del sexenio de Cardenas (1934-1940), el Congreso solo una vez volvié a conferir poderes al Ejecutivo con base en el art. 29, en oca~ sidn de la Segunda Guerra Mundial. Sin embargo, ha seguido delegando pode- res que los especialistas consideran inconstitucionales. Aparte del segundo parrafo del art. 131 mencionado anteriormente, el caso de la Ley de Ingresos de la Federacién para el Ejercicio Fiscal de 1978 constituye un buen ejemplo de dele- gacién, Esta ley autorizé que el Ejecutivo contratara y gastara hasta 50 mil millones de pesos en deuda interna y 44,5 mil millones de pesos en deuda exter- na para el financiamiento del presupuesto de 1978, pero también lo autorizé para que contratara financiamiento adicional si, a juicio del Presidente, se daban circunstancias extraordinarias que asi lo exigieran (Carpizo, 1978: 145). Este autor tiene raz6n al afirmar que este ordenamiento viola el art. 73 de la Constitueién, ademas de demostrar que el Congreso abdicaba al “poder de Ja bolsa”. Todos estos ejemplos son muestra de que el Congreso mexicano-no cumpli¢ o cumplia pobremente el papel que la Constitucién le asignaba. Pero atin falta la explicacion. La interrogante, como se dijo antes, es como reconciliar el hecho de que el Congreso es una institucién razonablemente bien constituida al amparo de la Constitucién, con la evidencia de que, lejos de conso- lidar el principio de la divisién de poderes, contribuyé en gran medida a obstruir- Joy reiteradamente abandons su papel central de legislar y limitar al Ejecutivo. Esta aparente contradiccién —un Poder Legislativo bien estructurado pero incapaz de cumplir con las tareas asignadas— encuentra explicacién una vez que b— 2 Carpizo (1978) cita el siguiente ejemplo: “La cuenta piiblica correspondiente a 1976 de- mostrd que al Ejecutivo se le habia autorizado a contratar empréstitos v créditos por 83,232 millones de pesos, pero que lo habia hecho por 123,557 millones...el déticit de ese ato fue superior a los 100,000 millones de pesos, 1o que significa que se gasté esa cantidad sin autorizacién del Congreso.”Carituto 4. Ex Poper Lecistativo Jo situamos en su entorno politico, en particular cuando lo analizamos en con- juncién con los sistemas electorales y de partidos. Las garantias constitucionales son insuficientes a menos que se cumplan ciertas condiciones politicas. Si éstas no existen, queda abierto el camino para que el Ejecutivo invada la esfera del Legislativo, ya sea por delegacién, abdic cidn 0 usurpacion de poderes.2* La cuestién, entonces, es: zpor qué estas funciones no fueron cumplidas? ePor qué el Congreso delegé o abdicé durante tanto tiempo su autoridad y su poder en favor del Ejecutivo? La respuesta estd en la capacidad que éste tuvo para controlar la arena electoral y asi determinar la composicin del Congreso. Este control hacia rentable para sus integrantes —los legisladores— el no cons- tituirse en un contrapeso sino, por el contrario, actuar como aliados o agentes del Presidente. Dicho de otra forma, al adquirir el control sobre la represent: cién, el Ejecutivo senté las condiciones para que el Congreso abdicara de sus poderes de legislar y servir de contrapeso.” 2Cémo logré hacerlo? Y zeuiles fueron las consecuencias politicas de este hecho? Lo logré por medio de dos mecanismos. Primero, mediante un sistema electoral que operaba en favor del partido del Presidente y controlado por el propio Ejecutivo. Segundo, al generar los incentivos adecuados para que una vez aseguradas las mayorias en el Congreso, éstas se disciplinaran y alinearan a sus intereses. E] primer objetivo se consiguis a través del disefio de un sistema electoral que puso en manos del Ejecutivo la capacidad de decidir qué partides podian competir y con qué reglas. En este sistema, el propio Ejecutivo organizaba todas las etapas de la competencia electoral, desde la instalacién de las urnas hasta el cémputo de los votos. De esta manera, y como se vera cn la parte 1m, a partir de 1946 se estable- cié la estrategia de invadir la esfera del sistema electoral y de partidos median- te el endurecimiento de los requisitos para participar, el establecimiento de 24 La delegacion se reficre al acto de permitir a otros —en este caso al Ejecutivo— que hagan Jo que uno mismo —cl Congreso— tiene derecho de hacer: Implica que uno se desprende voluntariamente de los poderes que legalmente le corresponden y tiene la posibilidad de reclamar la restitucién 0 revocacion de los poderes delegados. L'a abdicacién es un caso extremo de deleguci6n: es la cesion o abandono seiterado de las responsabilidades (Kiewiet y McCubbins, 1991: 3). Finalmente, la usurpacion se refiere a Ja transgresién de un poder sobre otro. Con este argumento se descarts la idea de que el Ejecutivo usurp6 los poderes del Con- agxeso, La regla en México fue la delegacion o la abdicacidn, no la usurpacion. 105106 Parte tt. EsrrucTura DE GOBIERNO. condiciones de competencia sumamente inequitativas y el control de Jas de- pendencias encargadas de organizar las elecciones. Se crcaron asi las bases para el surgimiento de lo que en la literatura se conoce como partids hegeménico 0 “casi nico”. En la tabla 4.2 se da cuenta de las mayorias logradas por cl partido del Pre- sidente (pr1) desde 1946 hasta 1979, fecha en que se aprobs la reforma electoral que dio comienzo a la transicién politica en México Tabla 4.2 Mayorias para el partido del Presidente (1946-1979). | Camara de Diputados | Camara de Senadores - tos | % ~~ CSientos, «SS % XL 11946-1949) i Er ee ee) 100 x1) (1949-1952) , 142 7 58 100 XLII (1952-1955) cist | 94 60 100 Nuit (1955-1958) er 100 suv (1958-1961) 152 4 | 60 100 NLv (1961-1964) 17200027 60 100 xLvi (1964-1967) 178 85 60 100 stv 11967-1970) Ls B 60 100 Nevin (1970-1973) | 178 84 60 100 xux (1973-1976) 192 83 64 100 | La1976-1979) 194 70 63 8 Fuente: Casar, 2002, Pero si esta condicién era necesaria para garantizar las abrumadoras mayo- rias que eleccién tras eleccién reportaba el partido del Presidente o partido “oficial”, no lo era para garantizar que esas mayorias, una vez en el Congreso, mostraran un comportamiento subordinado al Poder Ejecutivo y abdicaran de ultades y funciones. Para ello habia que asegurar la disciplina frente al Ejecutivo. Aqui es donde cobra relevancia el segundo mecanismo que hizo posible la anulacién de los principios de division de poderes y de pesos y contrapesos. Habia que estable- cer una estructura de incentivos que hiciera rentable para los miembros del Congreso servir a los intereses del Ejecutivo mas que a los de sus electores, es decir, lograr una disciplina vigorosa alineada a su mandato, La mejor forma de sus faCarituLo 4. Et Poper Lecistativo conseguirlo era haciendo depender el cargo de legislador y su futura carrera del propio Presidente, y adicionalmente, acompafiar esta practica con normas como la no reeleecién, que impiden la vinculacién directa entre el electorado y su representante. Estas tres caracteristicas —un partido altamente centralizado y disciplinado, capaz de controlar las nominactones; la fasién de la Presidencia del pais y la presidencia del partido en una misma persona, y la no reeleccién— tuvieron como resultado la distorsion de la representacion democritica. Se corrompi asi Ia idea de tener dos agentes del electorado con fuentes de origen y supervivencia separadas. En el caso del Congreso, el Presidente pasé a convertirse en el princi- pal y los congresistas en los agentes. Los incentives para que los agentes se rebela~ ran contza el principal y dejaran de actuar conforme al interés de éste se anulaban, pucs las oportunidades de continuar una carrera politica sin el apoyo del Presi- dente eran, después de un acto de indisciplina, practicamente nulas. Para ello, el Presidente contaba no sélo con el poder de decidir quién podia ocupar un cargo de eleccidn popular en el Congreso, sino también con un exten- so sistema de prebendas (spoils system), que incluia una gran cantidad de puestos administrativos y de eleccidén en los ambitos estatal y local, asi como dentro del partido, Con una representacién insignificante de la oposicién, el partido del Presi- dente mantuvo durante décadas no sélo la mayorfa para pasar cualquier ley, sino también para alterar la Constitucién y evitar todo tipo de control y vigilancia so- bre sus actos. Desde el Constituyente de 1917, todos los presidentes intentaron tener un Congreso sumiso. Entre 1917 y 1936 éste mostraba aquiescencia regularmente, pero la sumisién requeria estrategias politicas, minuciosas negociaciones, forma- cién de alianzas y medios extralegales. Este periodo también se caracteriz6 porque con frecuencia el Presidente necesitaba ser dotado de poderes extraordinarios. Pero cuando la Presidencia se establecié como el principal centro de autoridad, se cred el partido oficial y el propio gobernante se convirtio en su lider, la sumisin del Congreso se hizo mas estable y predecible, y dejo de estar sujeta a negociaciones permanentes. Una vez lograda la sumisin del Legislativo, a partir de la década de 1940 la Presidencia se ocupé més de la preservacién, consolidacion y expansién de sus prerrogativas politico-administrativas (Hernandez Chavez, 1994: 31-33). Desde entonces quedé claro que, independientemente de lo que dictara la Constitucién, ¢ incluso sin contravenirla, el Congreso no seria el sitio adecuado para formular demandas, impulsar proyectos o atender los intereses de los electores. El Poder Legislativo seria, por muchas décadas, parte del dominio indisputable del Ejecutivo. 107108 Parte nl. Estructura DE GOBIERNO Una vez que la Presidencia se establecié de manera firme en el control de la representacién, las otras dos responsabilidades —legislar y controlar al Ejecuti- vo— fueron abdicadas “voluntariamente”, El sistema se conforms de tal modo que resultaba en beneficio de los congresistas obrar de acuerdo con los requeri- mientos de su tinico lider; el Presidente. Las sucesivas reformas electorales que se realizaron a partir de 1978 altera- ron radicalmente el esquema recién descrito, La Camara de Diputados primero y la de Senadores después comenzaron a poblarse de legisladores de diferentes partidos, hasta dejar sin mayoria al partido del Presidente. En 1979 la oposicin ocupé 27% de la Camara de Diputados y menos de 10 atios después (1988) representaba 48%, Para 1997 apareci6 por primera vez el fendmeno tan propio de los sistemas presidenciales democriticos: un gobierno dividido o sin mayoria, en el que el partido que ocupa la Presidencia no tiene mayorfa en alguna o en ninguna de las dos cémaras del Congreso. Desde esa fecha hasta el presente ningiin partido ha logrado el 50% més uno de los asientos en la Cémara de Diputados. Tabla 4.3 Gobiernos divididos (1997-2006). | | Diputados Senadores Partido | WIL will ux wir wll (1997-2000) (2000-2003) (2003-2006) (1997-2000) | (2000-2006) PAN 122 200152 33 46 Pet 239 au | 224 77 60 | pro 125 50 96 16 16 | even 8 7 |W 1 5 Pr 6 8 6 1 PSN = 7 |= = Pas = 2 es es = cory = 3 5 = rien tocar onal = Enesie aho, debido a cambios en la legistacién, se eligié a un tercio del Senado, La descripcién puntual de este proceso se aborda en la parte 111 de este texto. Baste decir aqui,a manera de conclusién, que las reformas electorales produjeron un Congreso plural y con ello las condiciones para que esta rama de gobiernoCariruto 4. Ex Popes Leeistarivo, pudiera ejercer de manera auténoma ¢ independiente las funciones que la Cons- titucidn le otorgé desde 1917. Bibliografia Acteaga Na 2008 Carpizo, Jorge, Bi presidencialismo mexicano, Siglo XXI Editores, México, 1978. Casar, Ma, Amparo, “Executive-Legislative Relations: The Case of Mexico (1946- 1976)", en Scott Morgenstern y Benito Nacif, Legislatize: Politics in Latin America, Cambridge University Press, Cambridge, 2002. Gonzalez Casanova, Pablo, La democracia en Mésice, Editorial Era, México, 1965, Goodspeed, Stephen S.,"El papel del jefe del Ejecutivo en México”, Problemas agricelas ¢ indastriales de México, vol. «11, niien.1, enero-marzo, México, 1955. 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La estructura y organizacién del Poder Judicial. 2. Las facultades y responsabilidades de los 6rganos encargados de la imparticién de justicia. 3. Los principales derechos y garantias de los mexicanos. 4, Los principios que rigen el sistema mexicano de imparticidn de justicia. iIntroduccién FI Poder Judicial —una de las tres ramas en que se divide el Supremo Poder de la Federacin—~ es pieza esencial del Estado de derecho en un sistema democri- fico, Desempefia dos tareus fundamentales que, aunque intimamente relaciona~ das, se pueden separar para propésitos de anilisis: la proteccién del orden cons- titucional y la administracién ¢ imparticion de justicia. La imparticion de justicia no esta reservada de manera exclusiva al Poder Judicial de la Federacion, Esta tarea se divide en dos jurisdicciones: la federal y la estatal, y la comparten las autoridades judiciales, administrativas y laborales. La proteccién del orden constitucional abarca tanto la responsabilidad de salvaguardar las garantias, libertades y derechos de las personas, como el resguar- do de la independencia c integridad de cada poder constitucional. Las funciones de los tribunales del Poder Judicial —con excepeién del 'T bunal Electoral y del Consejo de la Judicatura— estén contenidas en los arts. 97 y 103 a 106 de la Constitucién, El art. 103 comprende la proteccién de las garan- tias individuales! contra leyes 0 actos de autoridad y la tutela del régimen federal mediante la obligacién de resolver las controversias que se susciten por cualquier ley 0 acto que vulnere Ia soberania de los estados o Ia esfera de competencia del Distrito Federal y,a la inversa, por cualquier acto o ley de los estados 0 del Dis- trito Federal que invada la esfera de comperencia de la Federacién. Por su parte, el art, 104 establece las controversias y los recursos que los tri- bunales de la Federacién pueden conocer: + De todas las controversias de orden civil o criminal que se susciten sobre el cumplimiento y la aplicacién de las leyes federales o tratados internacionales. De los recursos de revision que se interpongan contra las resoluciones defi~ nitivas de los tribunales de lo contencioso administrativo. De las controversias sobre derecho maritimo. De aquellas en que la Federacién fuese parte. De las que surjan entre un estado y sus vecinos De los casos relativos al cuerpo diplomético y consular. + oooe El art. 105 sefiala las competencias exclusivas de la Suprema Corte: las controver- itucionales y acciones de constitucionalidad y la facultad de conocer los 1 La proteceién de las garantias individuales comprende no sdlo las contenidas en el Capi- tulo 1 de la Constitucién, sino también los llamados derechos seeiales consignacios en los arts 27 y 123, asi como los derechos establecidos en las leyes ordinarias.Carfruto $. Ex Poper Jopierat recursos de apclacién contra sentencias de jueces de Distrito dictadas en procesos en que la Federacién sea parte y que por su interés y trascendencia asi lo ameriten. Finalmente, cl art. 106 se refiere a la facultad de dirimir las controversias que, por razon de competencia, se susciten entre los tribunales de la Federacién o de los estados. En suma, el Poder Judicial se encarga de solucionar Ias disputas 0 controver- sins que se presentan entre: Dos o mis particulares, Un particular y un érgano del Estado. # Dos o mas poderes del Estado u drdenes de gobierno. + Dos o mis tribunales. 2 Los partidos politicos y la autoridad electoral. La autonomia ¢ independencia del Poder Judicial son condicién necesaria para que cumpla sus obligaciones. Sin ellas, estaria ante una situacion de sumision frente a los demas poderes o frente a cualquier fuerza politica o social, y seria incapaz de cjercer plenamente sus facultades. Para ello es indispensable que se den ciertas condiciones, conocidas como garantias judiciales. La independencia del Poder Judicial se refiere a su no sumisién frente a los demas poderes 0 ante cualquier fuerza politica o social. La autonomfa hace refe- rencia al estado material de la autoridad que se produce por la situacién orgéni- ca en que se encuentra el juzgador. La independencia y Ia autonomia se favorecen cuando estin presentes condiciones que Sen vgenci ala division de poderes; cuando existe una formu- acién clara y explicita de comperencias; cuando los procedimientos y requisitos para el nombramiento, romosiony y remocién de los integrantes del Poder Judi- cial estan regulados por la lev con base en criterios profesionales aislados de la politica, y cuando se dota a los érganos del Poder Tudical ya los juzgadores de los recursos econdmicos ¢ institucionales suficientes para que puedan desempe- fiar sus funciones. las El Poder Judicial en la Constitucién Existen diferencias importantes entre el Poder Judicial y los otros dos poderes que conforman el Supremo Poder de la Federacién: sus integrantes no pasan por Ja voluntad popular mas que de manera indirecta; no dependen de la volatilidad iudadanos; su de las preferencias electorales ni hacen ofertas politicas a los 113114 Parte it. EsTRuCTURA DE GOBIERNO: permanencia en el puesto y su capacidad de maniobra no estén sujetas a la cambiante distribucién del poder politico; se les exigen calificaciones y com- petencias que no se reclaman a los integrantes de otros poderes, y de sus de siones se espera imparcialidad y que no tengan més dependencia que la reflexié én yel debate en el marco de la Constitueién. La Suprema Corte de Justicia de la Nacién (scyx) es, pues, un drgano politico, pero no un érgano politicamente partidista. El ejercicio del Poder Judicial se deposita en un complejo entramado insti- tucional integrado por la scjx, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Fe~ deracién (reP]¥), los Tribunales Colegiados de Circuito y Unitarios de Circuito y los Juzgados de Distrito (art. 94). Adicionalmente, la Constitucizn establece el Consejo de la Judicarura —un Srgano de administracién, vigilancia y disciplina—, que aunque no tiene a su cargo funciones de proteccién de la Carta Magna ni de la administracion de justicia, es parte del Poder Judicial. La Suprema Corte de Justicia Es el érgano maximo del Poder Judicial Federal y la titima instancia en el siste~ ma de administracién de justicia. Su composicida, las disposiciones sobre su funcionamiento, los métodos de nombramiento de los ministros y la duracién de su encargo han variado consi-~ derablemente desde que se promulgs la Constitucién de 1917. Actualmente la Corte se integra con 11 ministros que permanecen durante 15 aftos en el cargo sin posibilidad de volver a ocuparlo.? Su designacién se hace de manera escalonada por el voto de las dos terceras partes de los miembros del Senado presentes, de entre una terna sugerida por el Presidente, Este nombra- miento debe hacerse dentro de los 30 dias siguientes a la presentacion de la propuesta. En caso contrario, ocupard el cargo la persona dentro de dicha terna que designe el Presidente. Sila Camara Alta rechaza la totalidad de la terna, | Ejecutivo estaria obligado a presentar una nueva, y si ésta fuese denegada otra vez, el Presidente estaria en posicion de designar al ministro en cuestion (art. 96). El cargo de ministro sélo es renunciable por causas graves y la dimision debe ser sometida al y admitida por el Ejecutivo, ast como aprobada por el Senado b Exise [a salvedad para los ministros que hubiesen ejercido el cargo con caricter provisio- nal o interino,i i Carituto 5. Ex Poper Jupiciac (art. 98). Los ministros de la Corte en ningtin caso pueden aceptar ni desemperiar empleo o encargo de la Federacién, de los estados, del Distrito Federal o de particulares. Tampoco pueden, hasta dentro de los dos afios siguientes a su retiro, actuar como patronos, abogados o representantes en cualquier proceso ante los 6rganos del Poder Judicial de la Federacién, ni ocupar los cargos de secterario de Estado, jefe de departamento administrativo, Procurador General de la Republi- cao de Justicia del Distrito Federal, senador, diputado federal, gobernador o jefe de gobierno (art. 101). La scyN cuenta con un presidente electo cada cuatro aitos por el Pleno de los ministros, quien no puede ser reelegido para el periodo inmediatamente poste- rior (art. 97). En el cuadro 5.1 se enumeran los requisitos que la Constituei para ocupar el cargo de magistrado o ministro de la Corte. 1 establece Cuadro 5.1. Requisitos para ser magistrado 0 ministro de la SCN (art. 95 Ser ciudadano por nacimiento. Tener 35 afios cumplidos, | Poseer titulo profesional de licenciado en derecho expedido con 10 aos de | anterioridad | & Gozar de buena reputacidn publica y no haber sido condenado por delito que amerite pena de més de un aio de prision, 0 cualquiera que haya sido la pena, | sige tratase de delitos que lastimasen seriamente la buena iama. Haber residido en el pais durante los dos afos anteriores al nombramiento. > & No haber sida, durante un afo previo a la designacién, secretario de Fstado, jefe de departamento administrative, Procurador General dela Repiiblica ode Justicia del Distrito Federal, senador, diputado federal, gobernador a jefe de gobierno. : Los magistrados son inamovibles, salvo por juicio politico, de acuerdo con el Titulo iv de la Constitucién. Su independencia econémica esta garantiz través del art. 94, el cual estipula que la remuneracidn que perciban no podré ser disminuida durante su encargo, La scyx puede funcionar en Pleno o en sala, Para el primer caso se requiere la asistencia de cuando menos siete ministros, u ocho si el asunto trata de con- troversias constitucionales 0 acciones de inconstitucionalidad. El Pleno puede resolver los asuntos para los que fue convocado 0 expedir acuerdos a fin de eur- nazlos a las salas y/o a los Tribunales Colegiados de Circuito, us116 Parte it. EsTRucrura DE GOBIERNO Cuadro 5.2 Principales asuntos que atiende el Pleno de la ScIn. wo | s Controversias constitucionales | Acciones de inconstitucionalided. : | # Recursos de revisién contra sentencias de jueces de Distrito y Tibunales : i Unitarios, cuando subsiste un problema de constitucionalidad de normas 5 | generales. E | Casos en que las autoridades eludan el cumplimiento de una sentencia de | _ autoridad federal i © Contradicciones de tesis sustentadas por las salas, por los Tribunales | | Colegiacios o entre la Corte y las salas del Tribunal Electoral i a at Adicionalmente, la scyw esta facultada para nombrar a alguno de sus miem- bros o a algtin juez de Distrito, magistrado de Circuito 0 comisionado a fin de averiguar hechos que constituyan una grave violacién a alguna garantia indivi dual. Este nombramiento puede hacerlo por si misma o a peticién del Ejecutivo federal, de alguna de las cémaras del Congreso o de algiin gobernador (art. 97). Esta potestad se conoce como “facultad de investigacién”. Cabe mencionar que, a raiz de la reforma clectoral de 2007, se suprimis la facultad para practicar de oficio la averiguacién de hechos que constitayan la violacisn del voto piblico, cuando a su juicio pudiera ponerse en duda la legali dad de todo el proceso de eleecién de alguno de los poderes de la Unién Actualmente la scyx funciona en dos salas integradas por cinco ministros cada una. La Primera Sala se encarga de resolver los asuntes civiles y penales, y la Segunda, los de caricter administrativo y laboral Cuadro 5.3. Asuntos que atienden tas salas de la Sx . = a =< Recursos cle apelacién contra sentencias dictacas en controversias ordinarias en que |e Federacidn sea parte. Recursos de revisién de amparo contra sentencias de jueces de Distrito 0 Tribunales Unitarios de Circuito. Recursos de revision contra sentencias de amparo pranunciadas por los Tribunales Colegiados de Circuito. +8 Denuncias de contradiccion de tesis que sustenten dos o mas Tribunales Colegiados de Circuito 4 Asuntos delegados por el Pleno. iCarfroto $. Ex Poper Juprciat El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacién El tepyr es la maxima autoridad jurisdiccional en materia electoral. La tinica excepcién a esta norma es la que scfiala el art. 105, frac. 11, que estipula que corresponde a la scjx conocer de las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradiccién entre una norma de caracter general y la Constitucion. Se integra por una Sala Superior y cinco salas regionales. La primera consta de siete magistrados clectorales, y cada una de las regionales, de cinco. Todos son clegidos por nueve afios inprorrogables, con el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Camara de Senadores a propuesta de la sci. Se prevé un escalonamiento en las designaciones. Los primeros deben satisfacer los requisitos que determine la ley, sin que éstos sean menores a los que se exigen para ser ministro de la Corte, y los segundos, iguales a los que se piden a los magistrados de los Tribunales Coleg iados de Circuito. “Son facultades del Tribunal Electoral resolver en forma definitiva e inataca- ble: las impugnaciones en las elecciones federales de diputados y senadores y las que se presenten sobre Ia eleccidin de Presidente; las impugnaciones de actos y resoluciones de la autoridad electoral federal que violen normas constitucionales o legales y los derechos politicos electorales, y los conflictos o diferencias labora- les entre el Tribunal y sus servidores y entre el Instituto Federal Electoral (1FE) y sus trabajadores. La legislacién electoral de 2007 dio como resultado una serie de reformas que ampliaron las atribuciones del TePyr. Entre ellas destacan: la determinacién ¢ imposicidn de sanciones por parte del 1rz a partidos, agrupacioncs politicas 0 personas fisicas o morales que infrinjan la Constitucian y las leyes; la posibilidad de que un ciudadano pueda acudir @ la jurisdiccién del Tribunal por violaciones a sus derechos en el partido politico al que esté afiliado, después de haber agota- do las instancias de soluci6n previstas en sus normas internas, y la posibilidad de que las salas resuelvan la no aplicacién de leyes en materia electoral contrarias a la Constitucién.* Finalmente, y también producto de 1a reforma electoral de 2007, las salas Superior y regionales solo podriin declarar la nulidad de una eleccién por las cau- sales que se establezcan expresamente en las leyes (art. 99, fracc. 11). Con esta Esta facultad corresponde de manera exclusiva ala Sala Superior. + En este caso, las resoluciones se limitan al asunto conereta sobre el que verse el juicio y la Sala Superior esta obligada a informar a Ta scyw. uz118 Parte nt. EsTRucTuRA DE GOBIERNO nueva norma sc puso fin a la incertidumbre producida por la nulidad abstracta, que abria la posibilidad de anular una eleccién con base en criterios no explicitos. El Consejo de la Judicatura El Consejo de la Judicatura surgié a raiz de la reforma de 1994 al Poder Judicial, impulsada con el propésito fundamental de descargar de las tareas administrativa a los jueces y ministros. Tiene a su cargo Ia administracién, vigilancia, disciplina y carrera del Poder Judicial, con excepcion de la scyx y del rePyF. Para este fin, cuenta con independencia técnica y de gestién, y con la capacidad de emitir resoluciones. En el ambito de su tarea administrativa, se encarga del buen funcionamiento de los tribunales y juzgados, a los que apoya con recursos materiales y personal administrativo. Entre sus atribuciones de vigilancia y disciplina, tiene a su cargo inspeccio- nar el funcionamiento de los Tribunales de Circuito y de los Juzgados de Distri- to, asi como supervisar la conducta de sus integrantes a través de la Visitaduria Judicial. En caso de constatar conductas desapegadas a la Constitucién y a las leyes, el Consejo puede abrir un expediente disciplinario, Igualmente, tiene la facultad de investigar, mediante la Contraloria del Poder Judicial de la Federa- cidn, presuntas responsabilidades de servidores puiblicos y empleados de los 6r- ganos del propio Consejo Asimismo, se encarga de la operacién de la carrera judicial, esto es, el s ma de ingreso y promocién de los servidores ptiblicos del Poder Judicial, el cual se rige por una ley que determina tanto los cargos como las reglas para ocuparlos. Estas reglas se basan, por una parte, en requisitos formales —profesionales, de experiencia y antigtiedad— y, por la otra, en examenes de aptitud y concursos de oposicién. El Consejo de la Judicatura se integra por siete consejeros. Uno de ellos es el presidente de la scyx, dos son designados por la Camara de Senadores, uno mas por el Presidente de la Republica, y los tres restantes por el Pleno de la Corte con el voto de al menos ocho de sus miembros. Duran en su eneargo cinco afios —salvo el Presidente de Ia syn, que perma- nece sélo cuatro—, se renuevan de manera escalonada y no pueden ser reelegidos. = Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito Para su funcionamiento, los tribunales se distribuyen a lo largo de todo el pais y su competencia abarca el mbito territorial de lo que se conoce como cireuito judicialCarfruto 5. Ex Poper Joptezat esto es, solo pueden conocer de los asuntos que se presentan en las zonas geogra- ficas donde se encuentran. Estos circuitos pueden coincidir con una sola entidad federativa o comprender el territorio de dos estados. El] mimero de circuitos ha variado a lo largo del tiempo. Actualmente suman 29 y corresponde al Consejo de la Judicatura determinar su creacién, extensién y espectalizacién por materia. Los Tribunales de Circuito se dividen en dos categorias —colegiados y uni- tarios—, que se diferencian tanto por su composicién como por su competencia 0 tipo de asuntos que resuelven. Los ‘Tribunales Colegiados de Circuito estan integrados por tres magistra- dos, nombrados y adscritos por el Consejo de la Judicatura, de acuerdo con los requisitos y procedimientos que establece Ia ley, por un periodo de seis afios. En caso de que sean ratificados o promovidos a cargos superiores, se vuel- ven inamovibles, con Ias dos tinicas salvedades de responsabilidad de acuerdo con el Titulo iv de In Constitucién, o por llegar a la edad de retiro forzoso (75 afios). Los Tribunales Colegiados son competentes para conocer, entre otros, de: == Los juicios de amparo directo contra sentencias definitivas o resoluciones que pongan fin a un juicio, por violaciones cometidas en ellos o durante el procedimiento. Los recursos contra resoluciones de los jueces de Distrito, Tribunales Unita- ios de Circuito el superior del tribunal responsable, cuando desechen una demanda de amparo 0 concedan 0 nieguen la suspensiéa definitiva. + Los recursos de revisidn contra sentencias pronunciadas por jueces de Dis- trito, Tribunales Unitarios 0 el superior del tribunal responsable Los conflictos de competencia entre jueces de Distrito o Tribunales Unita- tios de Circuito en materia de juicios de amparo, Los recursos de reclamacién. Los recursos de revisién contra resoluciones definitivas de los tribunales de Jo contencioso administrativo. Los asuntos delegados por el Pleno de la scyw. a 4 a Las resoluciones se toman por unanimidad 0 por mayoria de votos de sus inte- grantes. Los Tribunales Unitarios de Circuito estan integrados por un solo magistra~ subren las materias civil, penal y administzativa, y tienen a su cargo resolver: do, 28 Los juicios de amparo contra actos de otros Tribunales Unitarios que no constituyan sentencias definitivas 119 “wae120 Parreu. EstaucTura DE GOBIERNO 4% Apelaciones de juicios —salvo el de amparo— que se hayan tramitado en primera instancia ante los Juzgados de Distrito. +t E] recurso de denegada apelacion que se interpone cuando un juez de Dis- trito no admite una apelacion. # Conflictos de competencia entre jueces de Distrito. Los Juzgados de Distrito Los Juzgados de Distrito son los organos jurisdiccionales de primera instancia y pueden conocer los asuntos de cualquier materia: civil, penal o administrativa, Les corresponde conocer y zesolver en primera instancia las controversias por e! cumpli- miento o la aplicacién de leyes federales, asf como los juicios de amparo indirecto. El sistema de imparticién de justicia Las autoridades encargadas de impartir justicia estan obligadas a apegarse a de- recho y a observar el principio de imparcialidad, esto es, a conducirse sin favorecer indebidamente a alguna de las partes en conflicto por atencién a condiciones personales, econémicas, de tipo social o de cualquier otra indole. Para ello se requiere que el juzgador sea ajeno a los intereses de las partes y que, si por algu- na circunstancia estuviese impedido para serlo, pueda ser excusado del caso en cuestin. Es precisamente la independencia de los jueces el mecanismo que se ha ideado para generar su imparcialidad. En apego a derecho, los juzgadores deben atender las diversas fuentes del derecho. Son fuentes del derecho los actos o hechos de los que deriva la creacion, modificacidn o extincidn de los ordenamientos juridicos: las leyes, cédigos, regla- mentos y jurisprudencias. Estas dltimas surgen del trabajo que realizan algunos juzgadores* mediante la interpretacién de las leyes o al pronunciarse respecto de cuestiones no previstas en ellas (scyn, 2002). Una jurisprudencia puede integrarse de tres maneras: a) por reiteracién, cuan- do lo establecido en las resoluciones se sustente en cinco de ellas no interrumpidas por otra en contrario y se aprucben por ciertas mayorfas;” 4) por unificacién de » En este sentido, son tribunales de segunda instancia en juicios federales, facultados para emitir jurisprudeneia obligatoria: la scyx, el TEP|F y los tribunales iados de Circuito. Ocho ministros en el caso del pleno de la serv; cuatro en el caso de las salas,y por unani- midad de los magistrados del Tribunal Colegiado de Circuito. En el caso del EDF se