Sistema integral de justicia para adolescentes

Efrn Arellano Trejo

Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica
Documento de Trabajo nmero 3
Septiembre 2006

LX Legislatura
Diputado Jorge Zermeo Infante
Presidente de la Mesa Directiva
Dr. Guillermo Haro Blchez
Secretario General
Lic. Emilio Surez Licona
Encargado de la
Secretara de Servicios Parlamentarios
Lic. Rodolfo Noble San Romn
Secretara de Servicios Administrativos y Financieros
CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES
Y DE OPININ PBLICA
Adriana Borjas Benavente
Directora general
Mara de los ngeles Mascott Snchez
Directora de Estudios de Opinin Pblica
Gustavo Meixueiro Njera
Director de Estudios de Desarrollo Regional
Francisco Sales Heredia
Director de Estudios Sociales
Ernesto Cavero Prez
Subdirector de Anlisis y Procesamiento de Datos
Mnica Bucio Escobedo
Proyectos de investigacin y edicin
Efrn Arellano Trejo
Sandra Espinoza Morales
Jos de Jess Gonzlez Rodrguez
Nora Len Rebollo
Claudia Icela Martnez Garca
Mario Mendoza Arellano
Salvador Moreno Prez
Alejandro Navarro Arredondo
Sara Mara Ochoa Len
Karla Ruz Oscura
Investigadores
Fabin Verstegui Vega
Coordinador administrativo
Alejandro Lpez Morcillo
Edicin y diseo

Sistema Integral de Justicia para Adolescentes

Efrn Arellano Trejo

Presentacin
A partir de una iniciativa proveniente de senadores de diversos partidos polticos, el
Congreso de la Unin aprob una reforma al artculo 18 constitucional, publicada en
el Diario Oficial de la Federacin el 12 de diciembre de 2005, la cual estipula que la
federacin, los estados y el Distrito Federal establecern, en el mbito de sus
respectivas competencias, un sistema integral de justicia para quienes hayan
cometido un delito y se encuentren en un rango de entre 12 y menos de 18 aos de
edad.
Esta reforma se inscribe en un largo proceso jurdico, nacional e
internacional, dirigido a garantizar el reconocimiento y respeto de los derechos de
los nios y a establecer sistemas de justicia especficos para aquellos que
presuntamente hayan infringido las leyes penales.
El decreto publicado en el Diario Oficial seala, en sus artculos transitorios,
que ste entrar en vigor tres meses despus de su publicacin, es decir, en marzo
de 2006, y que a partir de esta fecha los estados de la federacin y el Distrito
Federal contarn con seis meses para crear las leyes, instituciones y rganos que se
requieran para la aplicacin de este decreto.
Por otra parte, la minuta que elabor el Senado de la Repblica, para turnar a
la colegisladora el entonces proyecto de reforma constitucional, seala que uno de
los objetivos es sentar las bases que permitan el posterior desarrollo de una
legislacin especfica en la materia, tanto a nivel local como federal.
El 25 de abril de 2006 el Senado envi a la Cmara de Diputados una nueva
minuta con el proyecto que tiene como propsito expedir la Ley Federal de Justicia

para Adolescentes, con la cual se creara el Sistema Federal de Justicia para

Adolescentes.1
Estos acontecimientos plantean la continuacin de un debate, estatal y
federal, sobre la forma en que viene operando la justicia y el tratamiento de los
menores de edad infractores de la ley. La Cmara de Diputados deber analizar,
entre otras, la propuesta de ley aprobada en el Senado y valorar los cambios
introducidos por la reciente reforma constitucional, a fin de considerar la posible
adecuacin de otras leyes federales.
En torno a estos temas, el presente documento se propone responder las
siguientes interrogantes: cules son los antecedentes que llevaron al Poder
Legislativo a establecer en la Constitucin la creacin de un sistema de justicia para
adolescentes?, cules son las implicaciones de esta reforma constitucional para el
tratamiento de este sector de la poblacin? y cuntos son y qu caractersticas
tienen los menores infractores? El trabajo se encuentra dividido en tres captulos, los
cuales abordan de manera central cada una de estas interrogantes.

Los modelos aplicados

A principios del siglo pasado no exista en Mxico un derecho especial para
menores, as como tampoco existan otras disciplinas especializadas en la niez. Sin
embargo, el conocimiento y la experiencia acumulados en varias partes del mundo
propiciaron la construccin de una identidad propia para la infancia. Conforme
transcurri el siglo XX, la niez se consolid como un campo especfico de estudio,
en reas como la medicina, la psicologa, la pedagoga y, como veremos enseguida,
en los mbitos de la justicia y el derecho.2
En el caso de Mxico, los especialistas en el tema coinciden en que se han
aplicado tres diferentes modelos (penal, tutelar y de garantas), los cuales
corresponden con diversas instituciones nacionales, as como con diversos tratados y
acuerdos internacionales.
1

Cmara de Diputados, Gaceta Parlamentaria, nm. 1996, 27 de abril de 2006.

Elena Azaola, Posibilidades y lmites de dos modelos de justicia para menores, en Memoria
del Coloquio Multidisciplinarlo sobre Menores, Instituto de Investigaciones Jurdicas, Universidad
Nacional Autnoma de Mxico (UNAM), Mxico, Cuadernos del Instituto, nm. 1, 1996, disponible en
www.bibliojuridica.org (fecha de consulta: junio de 2006).
2

El modelo penal
Este modelo se empez a aplicar en Mxico entre 1920 y 1940, cuando se fundaron
los tribunales para menores. El primero se estableci en San Luis Potos y aos ms
tarde, en 1928, el correspondiente al Distrito Federal.3 Esta primera etapa permiti
que nios y adolescentes quedaran fuera de tribunales y prisiones para adultos. Los
antiguos internados correccionales, antes en manos de rdenes religiosas y
patronatos de beneficiencia, terminaron por traspasar sus funciones al mbito del
Estado. La tarea de educar y corregir a estos menores dej de ser una obra
filantrpica y se convirti en una accin de justicia del Estado.4
En estos aos tambin ocurri un acontecimiento internacional relevante: el
26 de diciembre de 1924, la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) adopt la
llamada Declaracin de los derechos del nio, conocida tambin como
Declaracin de Ginebra (reformulada en 1959).5
Este documento estableci tres lineamientos para el tratamiento de los
menores, que se siguen aplicando hasta la fecha: primero, los menores fueron
definidos como personas con derecho a una proteccin especial; segundo, se
estableci que debern contar con los apoyos necesarios para desarrollarse de forma
saludable; y tercero, se estipul que las leyes promulgadas en la materia debern
considerar fundamentalmente el inters superior del nio.6

El modelo tutelar
Este modelo tiene un momento decisivo en 1974, cuando se promulga la Ley que
Crea los Consejos Tutelares para Menores Infractores del Distrito Federal. El artculo
primero transitorio de esta ley derog los artculos 119 a 122 del Cdigo Penal, los
cuales comprendan el ttulo denominado delincuencia de menores.
3
Ruth Villanueva Castilleja, Menores infractores: retrospectiva y prospectiva, en Criminalia,
Revista de la Academia Mexicana de Ciencias Penales, ao LXVII, nm. 3, Mxico, septiembrediciembre de 2001, p. 11.
4
Para un estudio ms amplio sobre estos temas pude consultarse: Elena Azaola, La institucin
correccional en Mxico. Una mirada extraviada, Siglo XXI Editores-CIESAS, Mxico, 1990.
5
El texto de esta declaracin puede consultarse en Luis Rodrguez Manzanera, Criminalidad
de menores, Porra, Mxico, 2000, pp. 479-488.
6
Vase particularmente el artculo segundo de esta declaracin: Ibid., p. 485.

Estos consejos tomaron como ejemplo los que ya existan en Morelos (1959)
y Oaxaca (1964). La edad mnima para la minora de edad se defini hasta los 18
aos y se cre la figura de los consejeros, quienes imponan sanciones retributivas,
sustituan a los padres cuyas deficiencias educacionales fueran notorias y protegan
las necesidades bsicas del menor, entre otras cosas.7
Con esta ley se pretendi, tambin, sustraer a los menores del derecho penal
para incorporarlos al derecho tutelar. Sin embargo, una de las principales crticas fue
el hecho de que los menores infractores se encontraban en un rgimen de
excepcin. El Estado se erigi como el representante legtimo de sus intereses y
confisc una gran parte de sus derechos.
Los menores podan ser detenidos sin orden de aprehensin e incluso a
solicitud de sus padres; no era necesario que ellos supieran de qu o quin los
acusaba; prcticamente no tenan defensa ni podan apelar las resoluciones del
Consejo; no exista un procedimiento formal en el cual se demostrara el supuesto
ilcito o se admitieran pruebas de descargo; y, entre otras cosas, se les poda privar
de la libertad por un periodo que no tena relacin con la supuesta falta cometida.8
Por todo ello, el siguiente modelo puso nfasis en devolverles las garantas que
haban perdido.

Modelo de garantas
La ONU declar a 1985 como el Ao internacional de la juventud. El 26 de
noviembre de ese ao, la Asamblea General de este organismo ratific las Reglas
mnimas de las Naciones Unidas para la administracin de la justicia de menores,
tambin conocidas como Reglas de Beijing.9 Este documento contribuy a definir
la necesidad de contar con leyes e instituciones especializadas para la atencin de
los menores infractores, que al mismo tiempo que satisfagan las necesidades de
justicia, respeten sus derechos como nios y hagan hincapi en el bienestar de los
mismos.

M. Alberto Martell Gmez, Anlisis penal del menor, Porra, Mxico, 2003, p. 8.
Azaola, Posibilidades y lmites, op. cit., p. 6.
9
Las Reglas de Beijing pueden consultarse en Rodrguez, Criminalidad de menores, op. cit.,
pp. 487-497.
8

Ms adelante, la ONU adopt el 20 de noviembre de 1989 la Convencin

sobre los derechos del nio, la cual fue ratificada y promulgada por Mxico.10 Esta
Convencin establece, por primera vez en el marco internacional, que se
considerar como nio a todo ser humano menor de dieciocho aos de edad, salvo
que, en virtud de la ley que le sea aplicable, haya alcanzado antes la mayora de
edad (artculo primero de la Convencin).
Tambin ratifica la obligacin para los Estados adherentes de que en todas las
medidas que tomen las instituciones pblicas o privadas de bienestar social, los
tribunales, las autoridades administrativas o los rganos legislativos, concernientes a
los nios, una consideracin primordial a que se atender ser el inters superior
del nio (artculo tercero).
El artculo 40 est dedicado a las garantas mnimas y los procedimientos
aplicables a los nios infractores, a los que se obligan los Estados adherentes a la
Convencin. Entre otras cosas estipula el principio de presuncin de inocencia, la
obligacin de informar al inculpado sobre los cargos que se le imputan y la
obligacin de que la causa sea dirimida sin demora por una autoridad u rgano
judicial competente, independiente e imparcial, en una audiencia equitativa
conforme a la ley. En el Cuadro 1 es posible consultar los instrumentos aprobados
por la ONU aplicables a los menores infractores.
La adopcin de la Convencin sobre los Derechos del Nio, por parte de
Mxico, tuvo un impacto evidente en la aprobacin y promulgacin de dos nuevas
leyes y una reforma constitucional, que en su conjunto adoptaron los lineamientos y
principios que se desprenden de dicho instrumento. Este nuevo aparato legal y sus
principales elementos fueron los siguientes:
a) Ley para el Tratamiento de Menores Infractores, para el Distrito Federal en
Materia Comn y para toda la Repblica en Materia Federal
En su artculo primero establece que tiene por objeto reglamentar la funcin del
Estado en la proteccin de los derechos de los menores, as como la adaptacin
social de aquellos cuya conducta se encuentra tipificada en las leyes penales
federales y del Distrito Federal.
10

Diario Oficial de la Federacin, 25 de enero de 1991.

Cuadro 1
Instrumentos internacionales vinculados a la proteccin de los menores infractores
Instrumento

Situacin jurdica

Declaracin de los derechos del nio

(llamada tambin Declaracin de
Ginebra).

Su primera versin es de 1924, revisada en 1946 y

reformulada en 1959, conforme a la resolucin 1 386/XIV
de la Asamblea General de las Naciones Unidas.
Aprobadas por el VII Congreso sobre Prevencin del
Delito y Tratamiento del Delincuente. Miln, Italia, 1985,
ratificada por la Asamblea General de las Naciones Unidas
en su 96 Reunin (26 de noviembre de 1985, resolucin
40/33).
Adoptadas y proclamadas por la Asamblea General de la
ONU en su resolucin 45/112, del 14 de diciembre de
1990.

Reglas mnimas de las Naciones Unidas

para la Administracin de la Justicia de
Menores (Reglas de Beijing).
Directrices de las Naciones Unidas para
la Prevencin de la Delincuencia
Juvenil (directrices de Riad).
Reglas de las Naciones Unidas para la
Proteccin de Menores Privados de
Libertad.

Adoptadas por la Asamblea General de la ONU en su

resolucin 45/113, de 14 de diciembre de 1990.

Adoptada en Nueva York el 20 de noviembre de 1989.

Entr en vigor el 2 de septiembre de 1990. Para Mxico,
publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 25 de
enero de 1991.
Fuente: Luis Rodrguez Manzanera, Criminalidad de menores, Porra, Mxico, 2000, pp. 479-650 (esta
obra contiene los textos completos de dichos instrumentos).
Convencin sobre los Derechos del
Nio.

Esta norma mantiene en vigor la figura de los consejos de menores, de los

cuales regula su estructura y funcionamiento y estipula que stos son competentes
para conocer la conducta de las personas mayores de 11 y menores de 18 aos.
Entr en vigor a finales de 1991 y sustituy a la de 1974.11
b) Reforma al artculo 4 de la Constitucin
Esta modificacin constitucional inici su proceso legislativo durante 1999 y se
public en el Diario Oficial de la Federacin el 7 de abril de 2000. Esta reforma tuvo
el propsito de hacer explcito el reconocimiento de los derechos de la niez,
elevarlos a rango constitucional y establecer el deber de los padres de preservar
estos derechos y del Estado de proveer lo necesario para el pleno ejercicio de los
mismos.
c) Ley para la Proteccin de los Derechos de Nias, Nios y Adolescentes
Esta ley se public el 29 de mayo de 2000, entr en vigor un da despus y se
propuso como objeto garantizar a nias, nios y adolescentes la tutela y el respeto
11

Diario Oficial de la Federacin, 27 de diciembre de 1991.

de los derechos fundamentales reconocidos en la Constitucin. El artculo 2

diferencia entre aquellos considerados como nios y los que son adolescentes. Los
primeros, segn el artculo 2, son aquellos de hasta 12 aos y los segundos los que
tienen desde 12 aos cumplidos y hasta 18 incumplidos.
Tambin incluye un ttulo denominado del debido proceso en caso de
infraccin a la ley penal, en el cual se hicieron ley los lineamientos definidos por
las reglas e instrumentos impulsados por la ONU.12
El trnsito del modelo tutelar al de garantas ha tenido un fuerte impacto en
la ciencia del derecho penal. Actualmente todo estudio de esta rama, as como de
sus teoras (ley penal, delito, pena y procedimiento), excluye sistemticamente lo
referente a la realizacin de conductas por parte de los menores de edad, con base
en que stos no cometen delitos.
De tal manera que se ha producido un cambio en el lenguaje, aceptado de
manera casi unnime en la literatura y por los profesionales especializados: se habla
de infraccin en lugar de delito, consejo de menores en lugar de tribunal de
menores, consejeros en lugar de jueces, procedimientos en lugar de proceso, medida
de tratamiento en lugar de pena, centros de tratamiento en lugar de centros de
rehabilitacin.13
Al respecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha emitido dos
criterios, en los cuales seala que la ley penal no puede aplicarse a los menores de
18 aos, pues a stos slo se les pueden aplicar medidas tutelares y educativas y
que dichas medias no pueden considerarse jurdicamente como penas.14

La reforma constitucional de 2005

En el Cuadro 2 puede consultarse el prrafo cuarto del artculo 18 constitucional,
antes y despus de las adiciones realizadas entre 2005 y 2006. Tal como lo seala el
dictamen elaborado en el Senado de la Repblica para esta reforma, en la
Constitucin no era obligatoria la existencia de un sistema de justicia integral y
12

Un resumen de estas normas puede consultarse en Joel Francisco Jimnez Garca, Derechos
de los nios, 2. ed., Cmara de Diputados, UNAM, Mxico, 2001, pp. 44-48.
13
Andrs Linares Carranza, Atencin integral del menor infractor: aspectos jurdicos, Instituto
de Investigaciones Jurdicas, UNAM, Mxico, disponible en www.bibliojuridica.org (fecha de
consulta: junio de 2006).
14
Vase Jimnez, Derechos de los nios, op. cit., p. 48.

especfico para los adolescentes, lo cual origin --seala el dictamen-- que los
sistemas de tratamiento para menores infractores que se aplican en la repblica
mexicana, incurran en diversas irregularidades y violaciones de los derechos
humanos de los sujetos a los que se dirigen.15
Cuadro 2
Comparacin del artculo 18 constitucional, en lo referente a la justicia para adolescentes,
antes de la reforma publicada el 12 de diciembre de 2005
Texto anterior

Texto actual

La federacin y los
gobiernos de los
estados
establecern
instituciones
especiales para el
tratamiento de
menores infractores.

La federacin, los estados y el Distrito Federal establecern, en el mbito de

sus respectivas competencias, un sistema integral de justicia que ser
aplicable a quienes se atribuya la realizacin de una conducta tipificada como
delito por las leyes penales y tengan entre doce aos cumplidos y menos de
dieciocho aos de edad, en el que se garanticen los derechos fundamentales
que reconoce esta Constitucin para todo individuo, as como aquellos
derechos especficos que por su condicin de personas en desarrollo les han
sido reconocidos. Las personas menores de doce aos que hayan realizado
una conducta prevista como delito en la ley, slo sern sujetos a
rehabilitacin y asistencia social.
La operacin del sistema en cada orden de gobierno estar a cargo de
instituciones, tribunales y autoridades especializados en la procuracin e
imparticin de justicia para adolescentes. Se podrn aplicar las medidas de
orientacin, proteccin y tratamiento que amerite cada caso, atendiendo a la
proteccin integral y el inters superior del adolescente.

Las formas alternativas de justicia debern observarse en la aplicacin de este

sistema, siempre que resulte procedente. En todos los procedimientos
seguidos a los adolescentes se observar la garanta del debido proceso legal,
as como la independencia entre las autoridades que efecten la remisin y
las que impongan las medidas. stas debern ser proporcionales a la
conducta realizada y tendrn como fin la reintegracin social y familiar del
adolescente, as como el pleno desarrollo de su persona y capacidades. El
internamiento se utilizar slo como medida extrema y por el tiempo ms
breve que proceda, y podr aplicarse nicamente a los adolescentes mayores
de catorce aos de edad, por la comisin de conductas antisociales calificadas
como graves.
Fuente: Cmara de Diputados, Marco jurdico del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos,
Mxico, septiembre de 2004, p. 23 y Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, versin
actualizada disponible en www.diputados.gob.mx (fecha de consulta: 19 de mayo de 2006).

En la reforma al artculo 18 constitucional es posible identificar una doble

vertiente de resultados. Por un lado, los adolescentes tienen ahora una

15

Senado de la Repblica, Dictamen de las comisiones unidas de Puntos Constitucionales; de

Justicia; y de Estudios Legislativos Segunda, que contiene proyecto de decreto por el que se reforma
el prrafo cuarto y se adicionan los prrafos quinto, sexto y sptimo, recorrindose en su orden los
restantes del artculo 18 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Gaceta
parlamentaria, nm. 103, 31 de marzo de 2005.

responsabilidad clara ante la ley y, por otra parte, se hace obligatorio para toda la
federacin la creacin de un sistema de proteccin de sus derechos.
Por lo que se refiere a las nuevas responsabilidades, el dictamen del Senado
seala que se pasa de la consideracin general del menor inimputable (de 0 a 18
aos) a la del adolescente responsable (de 12 a 18 aos).16 Tambin se hace
explcito que el internamiento ser aplicable nicamente a los mayores de 14 aos y
slo para aquellos que incurran en conductas antisociales consideradas graves.
Por lo que toca a las normas de proteccin, habra que destacar que se hace
explcito todo un sistema de garantas: garanta de independencia: al precisar que
los tribunales no debern pertenecer al ejecutivo; de responsabilidad, al establecer la
especializacin de los tribunales, instituciones y autoridades competentes; garantas
sustantivas, pues el Estado renuncia a la posibilidad de aplicar la ley penal a
menores de 18 aos, pero estipula la creacin de un sistema de justicia que busca la
recuperacin del adolescente; garantas procesales, al sealar explcitamente la
necesidad de observar un debido proceso legal e incluir la posibilidad de la
justicia alternativa; y, por ltimo, garantas de ejecucin, pues establece un amplio
espacio para que psiclogos, pedagogos y trabajadores sociales contribuyan a la
recuperacin de los adolescentes.17
Esta doble vertiente significa, a decir de dos especialistas, que estamos frente
a un sistema que no es parte de la justicia penal y que incluso podra desarrollarse a
partir de otros modelos. Sera un error --afirma Luis Rodrguez Manzanera-basarnos en un modelo de justicia penal.18
Ruth Villanueva destaca tres aspectos del texto constitucional que obligan a
desarrollar un sistema diferente al penal: uno, el hecho de que en la Constitucin se
afirme que este sistema se aplicar a quienes se atribuya la realizacin de una
conducta tipificada como delito por las leyes penales, lo cual no significa que
estemos hablando de delitos; dos, las reglas e instrumentos de la ONU hablan de
especializacin, por lo que no podemos hablar de derecho ni de jueces penales; y

16

Idem.
Luis Gonzlez Placencia, intervencin en la mesa redonda Justicia para menores: estamos
mejor que antes?, Instituto Nacional de Ciencias Penales, Mxico, D.F., 23 de mayo de 2006.
18
Luis Rodrguez Manzanera, intervencin en la mesa redonda Justicia para menores:,
vase supra.
17

tres, el artculo 18 constitucional no habla de penas, sino de medidas de orientacin,

proteccin y tratamiento.19
Luis Gonzlez Placencia no comparte la idea de que el texto constitucional
implique dos sistemas diferentes. Sobre este tema ha sealado que aun cuando el
texto del nuevo artculo 18 no le llama claramente por su nombre, en los hechos
establece las bases para que las legislaturas locales y federales emitan leyes de
responsabilidad penal para adolescentes.20
Pese a este desacuerdo, Gonzlez Placencia destaca los problemas que esta
reforma constitucional vino a resolver, y que implican la revisin de las leyes as
como de los procedimientos, estatales y federales, que se aplican en la materia.
i)
ii)
iii)

iv)

El problema de la indeterminacin de la edad de imputabilidad

penal, pues hoy existen en las legislaturas locales diversos lmites.
La reforma deja claro que este lmite debe situarse en los 18 aos.
El problema de la edad mnima de intervencin del Estado, que
ahora qued fijada en 12 aos.
El problema relacionado con la aplicacin de medidas que, bajo la
denominacin que sea, suponen la privacin de libertad a nios y
adolescentes, al establecer una franja para que esto ocurra slo a
quienes tienen entre 14 y 18 aos.
El problema de la dependencia actual de quien acusa, quien juzga
y quien defiende, al plantear expresamente la independencia entre
juez y acusador.21

Menores infractores

Dimensin y distribucin nacional

De acuerdo con la informacin correspondiente a 2004, en todo el pas fueron
remitidos a los consejos de menores un total de 46 277 personas. De ellas, como se
observa en el Cuadro 3, casi 90% fueron hombres y 10% mujeres. Aunque en
algunas entidades los registros correspondientes no especifican el sexo o la edad del
menor, es posible sealar que prcticamente la mitad se encuentran en un rango de
entre 15 y 18 aos.
19

Ruth Villanueva, intervencin en la mesa redonda Justicia para menores: estamos mejor
que antes?, vase supra.
20
Luis Gonzlez Placencia, Justicia penal para adolescentes en conflicto con la ley penal, en
Iter criminis, Instituto Nacional de Ciencias Penales, tercera poca, nm. 3, Mxico, enero-febrero
2006, p. 107.
21
Idem.

10

Esta distribucin es muy similar a la reportada para 2002. En este ao, los
varones fueron 94%; los menores de 11 aos 0.25%; de 11 a 15 aos 41% y entre 16
y 18 aos 59%.22 Para el 2000 el total de menores puestos a disposicin de los
Consejos de Menores fue de 40 545, por lo que la cifra de 2004 represent un
incremento de 14% en cuatro aos.23
Cuadro 3
Menores infractores ingresados a los Consejos Tutelares
en las entidades federativas 2004
10
aos
Hombres
Mujeres
No especificado
Total

11 a 14
aos

15 a 18
aos

No
especificado

Total

Porcentajes

398

7 053

21 588

12 279

41 318

89.3%

43

1 148

2 234

1 036

4 461

9.6%
1.1%
100.0%

38

236

224

498

441

8 239

24 058

13 539

46 277

Porcentajes
1.0%
17.8%
52.0%
29.3% 100.0%
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica Geografa e Informtica (INEGI), Anuarios
estadsticos de cada una de las entidades federativas, 2005, disponible en
www.inegi.gob.mx (fecha de consulta: junio de 2006).

En el Cuadro 4 es posible observar la distribucin de los menores infractores

en todo el pas, de acuerdo con la entidad federativa. Destaca, en primer lugar, la
tasa tan alta (621 por cada 100 mil habitantes) que tiene Baja California. Adems, es
la entidad que tiene el mayor nmero de casos. En dicho estado se concentra una
tercera parte de todos los menores infractores del pas.
Para el resto de las entidades federativas, es posible identificar tres niveles,
segn las tasas de incidencia. Con un nivel alto, con tasas de entre 82 y 112, se
encuentran cinco entidades: Zacatecas, Nuevo Len, Chihuahua, Colima y
Quertaro. Como se pude observar, tres de estas entidades pertenecen a la zona
norte del pas.24

22
Ruth Villanueva Castilleja, Menores infractores y seguridad pblica, en Pedro Jos Pealoza
(coord.), Seguridad pblica, Porra, Mxico, 2005, p. 812.
23
Mara de Lourdes Prez Medina y Alfredo Lpez Martnez, Interpretacin estadsticocriminolgica del Registro Nacional de Menores Infractores, en Criminalia, Revista de la Academia
Mexicana de Ciencias Penales, ao LXVII, nm. 3, Mxico, sep-dic-2001, p. 95.
24
Estos niveles se obtienen al calcular la diferencia entre la tasa ms alta y la ms baja y luego
dividir dicha diferencia entre tres. La cantidad obtenida se utiliza para obtener rangos, al sumar
sucesivamente a partir de la tasa ms baja.

11

Con un nivel de incidencia media, con tasas de entre 48 y 64 menores

infractores por cada 100 mil habitantes, se ubicaron siete entidades. Como se puede
observar en el Cuadro 4, excepto por Jalisco, Distrito Federal y Campeche, en este
grupo tambin predominan las entidades del norte del pas.
Por ltimo, con un nivel de incidencia bajo se ubicaron 12 estados, con tasas
de entre 2 y 38 menores infractores por cada 100 mil habitantes. En estas entidades
se distribuye 20% de los casos. En este grupo sobresale Tlaxcala, con slo 22
menores remitidos a su consejo estatal.
Cuadro 4
Menores infractores ingresados a los consejos tutelares,
segn entidad federativa y tasas por cada 100 mil habitantes, 2004
Entidad
Baja California
Zacatecas
Nuevo Len
Chihuahua
Colima
Quertaro
Baja California Sur
Tamaulipas
Jalisco
Sonora
Campeche
Distrito Federal
Aguascalientes
Morelos
Tabasco
Chiapas
San Luis Potos
Sinaloa
Quintana Roo
Hidalgo
Nayarit
Guerrero
Estado de Mxico
Coahuila
Puebla
Michoacn
Durango
Oaxaca
Yucatn
Guanajuato
Veracruz
Tlaxcala
Total

Menores
Porcentaje
infractores
15
1
3
2
1
1
3
1
4

46

448
522
562
827
451
161
275
722
853
222
340
219
457
602
645
136
594
511
176
445
164
461
802
246
531
414
145
344
155
417
408
22
277

33.4
3.3
7.7
6.1
1.0
2.5
0.6
3.7
8.3
2.6
0.7
9.1
1.0
1.3
1.4
2.5
1.3
1.1
0.4
1.0
0.4
1.0
3.9
0.5
1.1
0.9
0.3
0.7
0.3
0.9
0.9
0.0
100.0

Porcentaje
acumulado

Tasa por cada

100 mil
habitantes

Nivel

33.4
36.7
44.4
50.5
51.5
54.0
54.6
58.3
66.6
69.3
70.0
79.1
80.1
81.4
82.8
85.2
86.5
87.6
88.0
89.0
89.3
90.3
94.2
94.8
95.9
96.8
97.1
97.9
98.2
99.1
100.0
100.0

621.1
112.4
92.9
92.6
83.1
82.7
64.9
62.5
60.9
55.1
49.2
49.0
48.4
38.7
34.1
29.0
25.8
20.1
20.1
19.9
17.8
15.0
13.8
10.7
10.5
10.4
10.0
10.0
9.3
8.9
5.9
2.3

Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Media
Media
Media
Media
Media
Media
Media
Media
Media
Media
Media
Baja
Baja
Baja
Baja
Baja
Baja

Fuente: Instituto Nacional de Estadstica Geografa e Informtica (INEGI), Anuarios

estadsticos de cada una de las entidades federativas, 2005, disponibles en
www.inegi.gob.mx (fecha de consulta: junio de 2006).

12

Habra que mencionar que debido a lo reciente de la reforma al artculo 18

constitucional, las legislaturas locales estn en proceso de actualizar su marco
jurdico correspondiente, por lo que la informacin descrita anteriormente proviene
de normas e instituciones que aplicaron diversos criterios.
Por ejemplo, por lo que toca a la edad penal, como se observa en el Cuadro
5, en 15 entidades la edad mnima era de 9 a 11 aos, en tanto que en el resto de
las entidades existan otros tres criterios. Por lo que respecta a la edad mxima, 19
entidades la tenan establecida en 18 aos, en 12 estados en 16 y una en 17 aos.
Cuadro 5
Criterios establecidos en las legislaciones locales respecto a las edades mnima y mxima de
competencia para el tratamiento de menores infractores 2002
Edad mnima
de
competencia

Nmero de
entidades

Porcentaje

Edad
mxima de
competencia

Nmero de
entidades

Porcentaje

6 a 8 aos
18 aos
4
13%
19
59%
9 a 11 aos
17 aos
15
47%
1
3%
12 a 14 aos
16 aos
7
22%
12
38%
No especifica
-6
18%
--edad mnima
Fuente: Mara de Lourdes Prez Medina y Alfredo Lpez Martnez, Interpretacin estadsticocriminolgica del Registro Nacional de Menores Infractores, en Criminalia, Revista de la
Academia Mexicana de Ciencias Penales, ao LXVII, nm. 3, Mxico, sep-dic-2001, p. 95.

En cuanto a las causas por las cuales los menores son remitidos a los
consejos tutelares, en siete entidades las autoridades slo intervenan en los casos
de transgresiones a las leyes penales (Chiapas, Coahuila, Distrito Federal, Nayarit,
Oaxaca, Tamaulipas y Sinaloa); en otras 21 entidades dichas autoridades tenan
competencia para conocer de faltas a los bandos de polica y buen gobierno y en
otros 19 estados se inclua la posibilidad de intervencin en los casos de menores
en estado de peligro.25
En Mxico existen 157 instituciones para la atencin de menores infractores,
de las cuales 41 son jurisdiccionales, 55 centros con poblacin interna que
combinaban funciones de diagnstico y tratamiento interno y ms de 61 con

25

Idem.

13

funciones mixtas de tratamiento externo, jurisdiccionales o de control administrativo

de centros.26

Caractersticas sociales
La informacin disponible para el Distrito Federal permite un periodo de
observacin de 24 aos. Hay que advertir que en 1992, con la entrada en vigor de
una nueva ley federal, fueron excluidos de las estadsticas quienes haban cometido
faltas administrativas y casos en peligro, lo que ocasion una disminucin del
nmero de registros. En la Grfica 1 se puede observar dicha reduccin y tambin
que a partir del 2000 se inici una clara tendencia al alza, lo que signific para el
2004 un crecimiento de ms de 50 por ciento.
Algunos autores sostienen que el nmero de menores infractores no slo ha
crecido en cantidad, sino que tambin en su interaccin con la delincuencia
organizada. En los aos ochenta, las causas asociadas a este fenmeno eran la
marginacin econmica y cultural, as como la desercin escolar, familiar y laboral.
Las conductas de estos menores era fundamentalmente una respuesta agresiva
contra el mundo de los adultos. Pero a partir de los aos noventa los menores
infractores interactan cada vez en mayor medida con el crimen organizado,
planean con mayor amplitud los objetivos de su conducta y asumen un mayor
liderazgo.27

26
Villanueva, Menores infractores y seguridad pblica, en Pealoza (coord.), Seguridad
Pblica, op. cit., p. 812.
27
Correa, Anlisis criminolgico en materia, en Criminalia, op. cit., p. 82.

14

Grfica 1
Menores puestos a disposicin del Consejo de Menores para el Distrito Federal, segn sexo
(aos seleccionados de 1980 a 2004)
7 000
6 000
5 000
4 000
3 000
2 000
1 000
0
Total

1980 1985 1990 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
3 627 5 726 4 174 2 669 2 808 2 516 2 556 2 623 2 516 2 694 2 760 3 506 4 219

Hombres 3 244 5 118 3 735 2 375 2 496 2 206 2 323 2 391 2 235 2 428 2 526 3 216 3 852
Mujeres

383

608

439

294

312

310

233

232

281

266

234

290

367

Fuente: Secretara de Seguridad Pblica del Gobierno Federal, Consejo de Menores,

disponible en INEGI, Anuario Estadstico de los Estados Unidos Mexicanos, 2005,
disponible en www.inegi.gob.mx (fecha de consulta: 19 de junio de 2006).

Lo anterior no significa que sea necesario asumir una actitud ms represiva.

Como se observar a continuacin, los datos disponibles sealan que los menores
infractores, en general, adolecen de serios rezagos sociales.
En el Cuadro 6 se observa que siete de cada diez menores infractores en el
Distrito Federal se encuentran en un rango de entre 16 y 18 aos de edad. Sin
embargo, su promedio de escolaridad es bajo para su edad, pues 85% slo cuenta
con primaria o secundaria y nicamente una dcima parte tiene estudios de
preparatoria o carrera tcnica (Cuadro 7).
Un estudio dedicado a analizar las cifras correspondientes a 2002 encontr
que casi una tercera parte eran desocupados o subempleados (sin trabajo ni escuela)
y la mitad, que contaba con alguna ocupacin, era de baja remuneracin (ayudantes
o similares, empleado u oficinista, obrero o comercio informal).28

28

Prez y Lpez, Interpretacin estadstico-criminolgica, op. cit., p. 103.

15

Cuadro 6
Menores puestos a disposicin del Consejo de Menores en el Distrito Federal, segn edad (aos
seleccionados de 1985-2004)
Ao

Total

1985
1990
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004

5
4
2
2
2
2
2
2
2
2
3
4

Promedio
1985-2004
Porcentajes
1985-2004

11 aos 12 aos 13 aos 14 aos 15 aos 16 aos 17 aos 18 aos

726
174
669
808
516
556
623
516
694
760
506
219

46
51
13
24
20
21
21
17
9
5
14
17

116
94
37
58
48
56
67
51
45
32
47
62

230
201
96
114
100
123
115
98
89
99
120
149

465
333
214
222
249
182
270
229
249
210
234
312

950
653
405
459
405
425
442
429
471
399
495
617

1 516
1 115
662
741
643
640
659
672
717
709
947
1 037

3 261

22

60

127

263

504

100

0.7

1.9

3.9

8.1

15.5

2
1
1
1

Otros

222
605
085
101
966
989
942
937
043
197
531
901

114
68
157
89
85
120
107
83
71
109
118
124

67
54
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0

828

1 282

124

50

25.4

39.3

3.8

1.5

1
1
1
1

Fuente: Secretara de Seguridad Pblica del Gobierno Federal, Consejo de Menores, disponible en
INEGI, Anuario Estadstico de los Estados Unidos Mexicanos, 2005, disponible en www.inegi.gob.mx
(fecha de consulta: 19 de junio de 2006).

Cuadro 7
Menores puestos a disposicin del Consejo de Menores en el Distrito Federal,
segn grado escolar (aos seleccionados de 1985 a 2004)
Aos
1985
1990
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Promedio
1985-2004
Porcentaje
1985-2004

Total

Carrera
tcnica

No
especificado

Analfabetas

Primaria

Secundaria

5 726
4 174
2 669
2 808
2 516
2 556
2 623
2 516
2 694
2 760
3506
4 219

135
86
82
74
67
67
87
68
62
70
106
150

2 080
1 631
1160
1169
1 036
1 107
1 109
939
1 166
1 018
1 375
1 573

2 332
1 942
1157
1234
1 137
1 181
1 199
1 207
1 209
1 379
1 618
2 006

76
0
15
29
18
8
6
20
22
34
43
50

766
395
255
302
253
186
222
282
235
255
357
435

337
120
0
0
5
7
0
0
0
4
7
5

3 231

88

1 280

1,467

27

329

40

100

2.7

39.6

45.4

0.8

10.2

1.3

Preparatoria

Fuente: Secretara de Seguridad Pblica del Gobierno Federal, Consejo de Menores, INEGI, Anuario
Estadstico de los Estados Unidos Mexicanos, 2005, disponible en www.inegi.gob.mx (fecha de
consulta: 19 de junio de 2006).

16

En el Cuadro 8 es posible observar que durante el periodo 1985-2004, tres de

cada cuatro acusaciones en contra de los menores fueron por robo, dao en
propiedad ajena y tentativa de robo. Los bajos niveles escolares, sumado a escasos
ingresos, parecen confluir para que los menores perciban a la delincuencia como
una oportunidad para mejorar su situacin, como una opcin de desarrollo en un
entorno en el cual no han encontrado los caminos adecuados para integrarse
plenamente a su sociedad.

17

Cuadro 8
Menores puestos a disposicin del Consejo de Menores en el Distrito Federal, segn tipo de infraccin
(aos seleccionados de 1985-2004)
Ao

Total

Daos en
propiedad
ajena

Robo

Tentativa
de robo

Violacin

Lesiones

Allanamiento de
morada

Homicidio

Delitos
contra la
salud

Privacin
ilegal de la
libertad
12

Otras
causas

1985

5 726

2 364

364

58

139

241

266

143

1990

4 174

1 620

303

73

127

113

122

111

24

1995

2 669

1 650

393

96

57

95

22

61

23

1996

2 808

2 079

233

106

123

35

13

66

22

35

92

1997

2 516

1 902

194

114

103

52

55

15

68

1998

2 556

1 950

150

105

91

70

21

69

11

75

1999

2 623

2 017

125

130

108

55

27

55

14

11

74

2000

2 516

1 986

129

93

101

40

20

39

10

93

2001

2 694

1 998

70

166

85

93

50

54

17

17

11

133

2002

2 760

1 950

110

107

90

109

80

61

12

28

207

2003

3 506

2 669

125

118

125

66

89

85

213

2004

4 219

3 335

120

144

42

53

93

63

10

350

3 231

2 127

193

109

99

85

67

72

15

14

10

439

100

65.8

6.0

3.4

3.1

2.6

2.1

2.2

0.5

0.4

0.3

13.6

Promedio
1985-2004
% 19852004

18

Tentativa
de
violacin
24

2 097

37

1 644

33

13

226

Fuente: Secretara de Seguridad Pblica del Gobierno Federal, Consejo de Menores, disponible en INEGI, Anuario Estadstico de los Estados Unidos
Mexicanos, 2005, disponible en www.inegi.gob.mx (fecha de consulta: 19 de junio de 2006).