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Diseo y Anlisis de

Polticas Pblicas

Proceso y tensiones en la
formacin de polticas
Curso Planificacin y Gestin Estratgica para las Polticas Pblicas,

Planificacin y gestin estratgica para las polticas pblicas

Propuesta
Gestin del Desarrollo

Gestin

Polticas

del

Toma de
Decisiones
Estratgicas

Planificacin

Estado

Pblicas

Qu son las polticas


pblicas?

Usos del termino polticas pblicas en


el sentido moderno
Etiqueta para referirse a un mbito de actividades.
Expresin del propsito general o de la situacin
deseable sobre determinados asuntos.
Propuestas concretas.
Decisiones gubernamentales.
Autorizacin formal.
Programa.
Resultados.
Impacto.
Teora o modelo.
Proceso.

Definiciones de poltica pblica


Heclo y Wildavsky (1974) Accin gubernamental dirigida hacia
el logro de objetivos fuera de ella misma

Thoening y Meny (1992) Resultado de una actividad de una


autoridad investida
gubernamental.

de

poder

pblico

autoridad

Dye (1992) Es todo aquello que los gobiernos deciden hacer o


no hacer.

Hogwood (1984) Para que una poltica pueda ser considerada


como una poltica pblica, es preciso que en un cierto grado
haya sido producida o por lo menos tratada al interior de un
marco de procedimientos, de influencias y de organizaciones
gubernamentales.

Elementos para identificar la


existencia de una poltica
1.

Implicacin del gobierno

2.

Percepcin de problemas

3.

Definiciones de objetivos y,

4.

Proceso

Una poltica pblica existe


siempre y cuando instituciones
estatales asuman total o
parcialmente la tarea de alcanzar
objetivos estimados como
deseables o necesarios, por
medio de un proceso destinado
a cambiar un estado de las
cosas percibido como
problemtico.

Consideramos como elementos de


una poltica pblica:
Accin: prctica, no slo discurso
Un conjunto de decisiones: decidir que existe un problema.

Decidir que se debe intentar resolver. Decidir la mejor manera


de proceder. Decidir legislar sobre el tema, etc. (Subirats:
1994, 41).

Utilizacin de la autoridad del Estado: genera obligaciones y


derechos

Respuesta a situaciones consideradas como problemas que


requieren intervencin pblica

Concepto de Polticas Pblicas


Para fines operacionales, por polticas pblicas
debera entenderse (1) un curso de accin estable
(2) definido por el gobierno (3) para resolver un
rea relevante de asuntos de inters pblico (4) en
cuya definicin en las actuales sociedades suelen
tambin participar actores de origen privado
(Tomassini, 2007).

Mapa Proceso de Polticas Pblicas


Problema
Definicin del
problema
Evaluacin

Implementacin

Identificacin de
respuestas/solucin
alternativas

Evaluacin de
opciones

Seleccin de opciones de
poltica pblica

El proceso de formacin de
las polticas pblicas

Proceso de formacin de polticas (1)


Nocin de policy process. dispositivo analtico para
fines de modelacin, ordenamiento y explicacin
de una poltica.
Distincin analtica en etapas o fases no se debe
confundir con una separacin real.
El mtodo del paso a paso corre el riesgo de caer
en el supuesto que la formulacin de las polticas
se lleva a cabo mediante un proceso ordenado,
racional, lineal.

Proceso de formacin de polticas (2)


Predileccin por una fase o momento particular.
Se explica por el objeto instrumental terico de
cada una de las disciplinas.
Diferentes enfoques disciplinares han intentado
concentrar su investigacin en tramos
especficos.
Politlogos prefieren estudiar la formacin de la
agenda del gobierno, los administradores pblicos
la implementacin y los economistas se han
dedicado a la construccin y seleccin de opciones
de polticas.

Proceso de formacin de polticas (3)


Es necesario distinguir entre la formulacin y la formacin de
las polticas.
La formacin constituye un proceso ms amplio que la
formulacin ya que comienza antes y termina despus que
aquel en que el gobierno las disea, ya que comienza en la
calle y termina a lo largo de su aplicacin en la sociedad que
las demanda.
Para reconstruir el proceso de formacin de las polticas
pblicas es necesario tomar en cuenta tanto los organismos
que oficialmente estn llamados a participar en el diseo de
las mismas como los dems actores que, formal o
informalmente, suelen intervenir en el proceso, sus intereses,
sus alianzas, su definicin del problema, sus propuestas y los
escenarios desde los cuales es posible que ellos intervengan.

Ms all del enfoque tecnocrtico


de la formacin de polticas
En un enfoque tecnocrtico, las polticas pblicas son objeto
de eleccin por parte de los policymakers, que solo tienen que
adoptar aquellas polticas que conduzcan a los mejores
resultados.
En la prctica, en la formulacin de polticas interviene una
variedad de actores (polticos profesionales, tcnicos,
miembros de la sociedad civil) que interactan en diversas
arenas.
Las polticas pblicas emergen como resultado de
transacciones polticas entre dichos actores.
IPES 2006 (BID): menos hincapi en el contenido de las
polticas y ms en su proceso de formulacin y en ciertas
caractersticas resultantes de las polticas.

Como enfrentar el Proceso?


Para comprender quien y como se elaboran las PP, se deben
considerar las caractersticas de los participantes, en que fases y
que roles juegan, de que autoridad u otro poder disponen, y como
se relacionan y controlan unos a otros.

Los ciudadanos,
El presidente y su gabinete
La legislatura (y los legisladores),
Partidos polticos y sistemas de partidos,
Actores subnacionales
Poder judicial y jueces,
Burocracia y funcionarios,
Expertos, tcnicos y think tanks,
Empresarios,
Grupos de inters
Sindicatos, movimientos sociales

Formacin de polticas: proceso No Claro


Es necesario discutir la forma tradicional en que se
elaboran las polticas pblicas.
Se debe estudiar la elaboracin de las polticas
pblicas como un proceso muy complejo, sin
principio y fin y, cuyos limites permanecen muy
inciertos.

Cmo entender la formacin


de las polticas pblicas?
Es necesario entender las polticas pblicas como
un proceso (flujo de eventos)
Flujo de interacciones entre sujetos involucrados
en la elaboracin, implementacin y evaluacin de
las decisiones.
Flujo de decisiones (sobre el problema, las
alternativas de solucin, los mecanismos de
implementacin, los juicios evaluativos)

Evolucin de la nocin del proceso


de formacin de polticas
La ciencia poltica ha evolucionado en su
comprensin del proceso de desarrollo de las
polticas, desde un modelo lineal a un modelo
donde la argumentacin, las oportunidades y las
coaliciones son centrales.

Pluralismo y negociacin
(Lindblom 1991, Allison 1971,
Sabatier 1988)

Incrementalismo
(Lindblom 1959)

Decisin Racional
(Laswell 1962)

Argumentacin (Majone
1989, Hood y Jackson 1991)

Inestabilidad y oportunidades
(Baumgartner y Jones 1993,
Kingdon 1995)

Implementacin como
diseo retrospectivo
(Elmore 1979)

Cmo entender el proceso de


elaboracin de polticas?

Una mirada al proceso de formacin de las polticas


Produce
Formacin de la
agenda

Agenda de
gobierno
Conduce a

Produce
Formulacin y legitimacin
de la poltica
(Programas)

Las posiciones de la
Poltica (fines, metas
y medios de efectuacin)

Conduce a

Produce

Implementacin de la
poltica

Conduce a

1.
2.
3.

Efectos de la poltica
Evaluacin de los efectos
Decisiones sobre el futuro de la
poltica (programas)

Acciones de la poltica

Formacin de polticas como proceso


complejo y conflictivo
Formulacin de alternativas

Identificacin y definicin
del problema e incorporacin
en la agenda

Proceso

Adopcin de alternativas

Conflictivo

Evaluacin de los resultados


obtenidos

Implantacin de la alternativa
seleccionada

Relacin entre actores, conflicto


y polticas
La formacin de polticas est condicionada no slo por
variables del entorno, sino tambin por las reglas del juego
y los intereses de los actores en el proceso.
Los movimientos tcticos y estratgicos que los actores
juegan en el proceso dan lugar a la estructuracin de tipos de
accin a partir de las cuales stos desarrollan sus discursos y
prcticas.
Las acciones son el resultado de un proceso altamente
complejo de interaccin estratgica entre quienes ponen en
marcha las polticas y sus respectivas adaptaciones.
Este punto es particularmente relevante ya que los tipos de
accin posibilita la estructuracin de discursos y prcticas
facilitadoras y/o obstaculizadoras por parte de los actores e
impactan sobre la decisin de poltica pblica.

Pluralidad de Actores = Conflicto


Las polticas son resultado de la negociacin entre
distintos actores que ajustan mutuamente sus intereses
divergentes.

Las polticas son resultado de la interaccin de


coaliciones de organizaciones y actores, cada una con
sus propios recursos y creencias sobre el problema.

Los actores enfrentan los problemas con diferentes


marcos conceptuales (racional, conducta organizacional,
negociacin poltica) que orientan sus decisiones.

Definicin de problemas pblicos


La realidad muestra, que los problemas no existen
sino que son construidos, definidos subjetiva e
interesadamente por un observador.
Actores distintos entendern el problema
planteado de manera diferente, reflejado en sus
respectivas definiciones sus propios intereses y
valores

Formulacin de alternativas y toma


de decisin (1)
Adems del Estado en el proceso decisional intervienen un
gran nmero de actores.
Actores diversos intentan influir sobre el proceso de decisin a
partir de sus intereses y recursos (materiales como
ideolgicos).
La multiplicidad de actores explica por que las decisiones no
son siempre las ms racionales o las ms coherentes, sino el
resultado de la confrontacin entre actores.
La decisin es el fruto de un largo y complejo proceso que
poco tiene que ver con el esquema clsico de la decisin
concebida como un acto lineal basado en los postulados de
libertad y racionalidad del decisor.

Formulacin de alternativas y toma


de decisin (2)
Interactan toda una serie de actores -polticos, pero tambin
administrativos y especialistas del lobbying en funcin del
grado de apertura o de permeabilidad del sistema poltico y
puede tener momentos de pausa, de retroceso o
desaceleracin.
No es un proceso ordenado y lineal.
Para hacer frente a las presiones y exigencias de los actores
y limitar el riesgo de que las desiciones y las polticas caigan
en el empirismo, el subjetivismo y la incoherencia, el Estado
se esfuerza por racionalizar sus mecanismos y procesos de
eleccin y decisin lo que no estarn exentos de
conflictividad.

Puesta en marcha de las polticas:


la fase de implementacin (1)
Los operadores involucrados tienen intereses,
valores y preferencias que orientan su desempeo.
El conflicto durante la implementacin puede
incrementarse cuando intervienen muchos actores
con intereses y visiones distintas.
Los operadores tienen gran influencia en la
generacin y entrega de servicios sociales.

Implementacin (2)
Considerar el problema de la implementacin como una
cuestin meramente tcnica puede ser reduccionista y
simplificador al dejar de lado el carcter
intrnsicamente conflictivo del proceso y su
dimensin poltica.
La sola aplicacin de decisiones expresadas en
orientaciones, pautas y procedimientos por parte de
diferentes agencias y unidades en distintos lugares
implica que la implementacin no es una sola, sino que
es bien un proceso plural.
La implementacin es en s misma fuente de
problemas complejos que no pueden solucionarse
ajustndose mejor a lo planificado o exigiendo a los
diseadores que revisen su tarea (Cortzar, 2007).

Implementacin (3)
La implementacin es ms complicada y lenta conforme
participan mayor cantidad de actores y mayor es la
cantidad de decisiones que deben tomar.
Tres factores influyen en la rapidez de los acuerdos,
facilitando u obstruyendo la cooperacin entre los
participantes (Pressman y Wildavsky 1988).

La direccin de su inters en el programa en cuestin


(est en pro o en contra del programa?).

La intensidad de su inters (el programa le resulta muy


importante/ urgente o le es indiferente?).

La magnitud de los recursos comprometidos en relacin a


los recursos totales (est dispuesto a invertir mucho o
poco en el programa?).

Etapa de evaluacin
La evaluacin de polticas no es un simple instrumento
tcnico, es tambin un mecanismo poltico de primer
orden.
La justificacin ltima de la evaluacin es, el ejercicio de
la responsabilidad poltica y la bsqueda de lo que se ha
denominado la eficacia democrtica.
La meta de la evaluacin es producir informacin que
sirva para orientar y valorar, las decisiones vinculadas al
diseo, la gestin y el futuro de las polticas pblicas.

En sntesis

Proceso de formacin de polticas

Las polticas no implican una secuencia lineal y estable


de eventos bajo el comando de diseadores racionales:
hay una gran inestabilidad y gran cantidad de
variables que no son controladas por un solo tipo de
actor

Las polticas se adaptan a un contexto cambiante


Hay procesos que se reiteran

No son solamente un proceso de solucin racional de


problemas, sino de interaccin entre mltiples actores
con intereses, valores y visiones divergentes
Interactan gran cantidad de actores

Son resultado de situaciones y oportunidades que


deben ser aprovechadas por actores que interesados
en impulsar sus propuestas de poltica y ponerlas en
marcha

La

argumentacin
elementos centrales

Las

la

persuasin

son

capacidades gerenciales cumplen un rol


central: establecimiento de metas, negociacin,
generacin consensos, identificacin escenarios,
etc.

Tensiones en el proceso de
formacin de las polticas

Tensiones en PFP
1. Los relativos a la lgica poltica de los procesos de
reforma (voluntad declarada v/s voluntad real) en
relacin con las decisiones pblicas y participacin.
2. Los referidos al modo en que concibe la articulacin de
lo tcnico y lo poltico ( el espejismo de la etapa poltica y
de la etapa tcnica).
3. Los relativos a las caractersticas organizacionales del
Estado (institucionalidad y masa critica para implementar
las reformas).
4. Los referidos a la estructura gubernamental que
obstaculizan la implementacin de polticas.

Tensiones de la estructura gubernamental


que obstaculizan mejores polticas

a) La tensin oficialismo y oposicin


b) La tensin Ejecutivo-Congreso
c) Tensiones dentro del Poder Ejecutivo

Tensin oficialismo y oposicin


Se generaliza en periodo electorales: habr continuidad
de las polticas?, podr gobernar quien resulte
victorioso?.
Preocupacin sobre si es posible gobernar cuando un
Ejecutivo se encuentra enfrentado a un Congreso en
manos de un partido opositor.
Incertidumbre sobre si la decisin gubernamental de hoy
ser mantenida por quien este gobernando maana.
La calidad, eficiencia y eficacia de PP, no se juegan solo
en la decisin de llevarla adelante, sino tambin se
juegan en el horizonte temporal en el que se despliegan
su implementacin e impacto.

Resoluciones tensin
oficialismo/oposicin

Lucha poltica que apunta a redefinir la correlacin de


fuerzas.
Estrategias implementadas por los partidos ya sea para
mantenerse o alcanzar el poder, ampliando su propio caudal
electoral o alcanzado apoyos mayoritarios por medio de alianzas
estratgicas o coyunturales con otros partidos.
La decisin de remover ciertas decisiones del dominio de una
racionalidad poltico-partidaria para colocarla bajo una
racionalidad tcnica.
Aislamiento de ciertas reas de poltica de la influencia
poltico/electoral.
Estructuracin de Polticas de Estado.
Buscan identificar prioridades o temticas que se desea o se
necesita aislar de la lucha partidaria a travs de la construccin de
consensos.

Tensin Ejecutivo-Congreso
Esta tensin tiene que ver con la relacin EjecutivoCongreso, pero no pensada como una tensin entre
oficialismo/oposicin, sino pensada como una tensin ya
sea entre la Nacin e intereses provinciales o entre
polticas nacionales y ciertos intereses sociales.

Tensiones dentro del poder ejecutivo


Choques, discrepancias, competencias y hasta
contradicciones dentro del propio poder Ejecutivo.
Los anlisis polticos hoy muestran que los problemas
de accin colectiva dentro del Ejecutivo no slo son
estratgicos para la capacidad de gobierno, sino que
sus causas no admiten soluciones basadas en estilos
de gestin o relaciones personales.
Si bien estos elementos juegan un papel, la
problemtica de fondo es estructural y demanda
reformas institucionales.

Tres tensiones como un juego de juegos


Las tensiones, estos tres problemas de accin colectiva
estn anidados interactan estn interconectados.
Los actores y gobierno coparticipan en los tres juegos
simultneamente.
Cul es el riesgo que enfrentan reformas que apunten a
fortalecer la capacidad de diseo e implementacin de
polticas pblicas?
El desafo es poder alcanzar un nivel de coordinacin
como funcin de planificacin, y de alcanzar una
recomposicin de poder estatal nacional, que asegure
una generacin de polticas y gestin pblica de mayor
eficiencia.

Voluntad declarada v/s Voluntad real

Tensin entre una suerte de voluntad declarada y la


voluntad real de los estilos gerenciales de la
tecnocracia tanto en el gobierno como en los actores y
mecanismos de transferencias de ideas para hacer
efectiva la apertura del ciclo de polticas.

Articulacin tcnico/poltica
Lo que parece necesitarse en la formulacin y ejecucin
de polticas es enraizamiento y autonoma.
Claro que si no hay estructuras burocrticas saludables
se vern los efectos negativos del enraizamiento,
clientelismo y corrupcin.
La propuesta es, entonces autonoma enraizada y no
aislamiento. La estructura social depende de la accin
del Estado y ste no podr alcanzar sus objetivos sin
ella. Las estructuras y estrategias del Estado requieren
como contrapartida un complemento social.

Aprendizajes
1.

La concepcin limitada del proceso de polticas pblicas


ha llevado a disear polticas en abstracto,
como si
se tratara solamente de un ejercicio
intelectual, y a
olvidar que la determinacin acerca
de la
relevancia y el inters pblico de un problema, y su
consecuente inclusin en el campo de las
polticas, es el resultado de un proceso complejo en
el
que entran en competencia diversas
representaciones e intereses.

Aprendizajes

2.

Es necesario adoptar una perspectiva mucho ms


amplia de la poltica pblica que d cuenta del
carcter dinmico y conflictivo del proceso mediante
el cual se configura una accin pblica frente a una
situacin social que se pretende transformar.

Aprendizajes
3.

El proceso debe estar orientado hacia la creacin de


condiciones que garanticen la participacin, la
confrontacin y la negociacin de las
representaciones e intereses de los actores
implicados en todas las etapas de gestin de la
poltica, ms que en la imposicin de la poltica
correcta por parte de algunos de los actores
implicados.