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WAYNE PARSONS

POLITICAS

PUBLICAS

Una introduccin a la teora y la prctica


del anlisis de polticas pblicas

Directora General de la FLACSO-Mxico: Giovanna Valenti Nigrini

Secretaria Acadmica: Gloria del Castillo Alemn

Coordinadora de Fomento Editorial: Gisela Gonzlez Guerra

Comit Editorial de la FLACSO-Mxico:

Carlos Alba Vega, Gloria del Castillo Alemn, Cecilia Bobes,

Mnica Casalet Ravenna, Silvia Dutrnit Bielous, Vctor Godnez

Ziga, Juan Carlos Moreno-Brid, Fernando Saavedra Pelez,

Ligia Tavera Fenollosa, Benjamn Temkin Yedwab, Francisco Valds

Ugalde y Giovanna Valenti Nigrini

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NDICE GENERAL

Prefacio
Prefacio a la edicin en castellano
Presentacin a la edicin en castellano
Introduccin
Captulo 1: Meta-anlisis

Analizar el anlisis
1.1 Introduccin
I.2 Lo "pblico" y las "polticas" como conceptos
I.3 La evolucin del enfoque de las polticas pblicas
1.4 Tipos de analistas y anlisis de polticas pblicas
1.5 Variedades de marcos de anlisis
1.6 Marcos filosficos de anlisis
1.7 El anlisis yel proceso de las polticas pblicas
1.8 Modelos, mapas y metforas
1.9 Paradigmas perdidos y encontrados: cambios en el objetivo y los marcos

de anlisis de las polticas pblicas


1.10 Etapas y ciclos: el mapa del proceso de las polticas pblicas
I.I I Contenido de los Captulos II, III YIV de este libro
Captulo 11: Meso-anlisis

Anlisis de la definicin del problema, el establecimiento de la agenda

y la formulacin de las polticas pblicas


2.1 Introduccin
2.2 Enfoques para el anlisis de los problemas sociales
2.3 Opinin pblica y polticas pblicas
2.4 Teoras sobre el control de la agenda
2.5 Tipologas de los asuntos de las polticas pblicas
2.6 El pluralismo, la no decisin y la tercera dimensin del poder
2.7 Enfoques neomarxistas y crticos
2.8 El conocimiento y la agenda de las polticas pblicas
2.9 Las polticas pblicas y los problemas como smbolos

XV

XVII

XXI

31

35

35

36

50

63

66

75

89

92

102

111

115

117

117

124

141

156

162

165

176

184

206

2.10
2.11
2.12

Redes, corrientes, coaliciones promotoras y equilibrio interrumpido


El anlisis de los lmites
Globalizacin y formulacin de polticas pblicas:

parmetros internacionales

213

236

260

Captulo 111: Anlisis de las decisiones

Anlisis del proceso de toma de decisiones y anlisis de las polticas pblicas

273

para la toma de decisiones


3.1 Introduccin
273

3.2 Toma de decisiones: marcos y contextos disciplinarios


275

3.3 Enfoques del poder ante la toma de decisiones


276

3.4 Racionalidad y toma de decisiones


300

3.5 El enfoque de la eleccin pblica ante la toma de decisiones


333

3.6 Enfoques institucionales


349

3.7 Personalidad, cognicin y procesamiento de la informacin

362

en la toma de decisiones
3.8 Anlisis de polticas pblicas y decisiones pblicas
405

3.9 La toma de decisiones racional y la bsqueda de una gobernanza informada .. 450

3.10 Crticas al anlisis de polticas pblicas


455

Captulo N: Anlisis de la implementaci6n y los resultados

Anlisis de la implementacin, la evaluacin, el cambio y el impacto


4.1 Introduccin
4.2 Contenido del Captulo IV
4.3 Implementacin
4.4 Sistemas de implementacin y resultados (de/ivery systemi)
4.5 Evaluacin
:
4.6 Cambio y continuidad en la formulacin de polticas pblicas
4.7 Promesas y desempeo: evaluar el impacto y los resultados
4.8 Conclusin: ms all de la implementacin y los resultados,

el camino hacia la democratizacin

.477

477

481

481

509

560

586

615

629

Bib/iografa

633

Captulo V: Casos latinoamericanos

Introduccin

685

El programa "Nueva Escuela Argentina para el Siglo XXI". Argentina, 1994-1999

InsAguerrondo
689

El "Programa de Capacitacin para el Trabajo" de la Secretara del Trabajo

y Previsin Social mexicana

IvicoAhumada Lobo

701

Las redes ciencia-industria: nuevas perspectivas de la poltica cientfica


y tecnolgica en Mxico

Mnica Casales

707

El aseguramiento de la calidad en la educacin superior en Mxico:

una experiencia exitosa de poltica pblica

715

Gloriadel CaJ/illo Alemn

La participacin de organizaciones civiles en el diseo e implementacin

de polticas: el caso del proyecto de la Salud Sexual y Reproductiva

en el Distrito Federal

Fabiola Ferndndez Guerra

727

La seguridad en los Centros Federales de Readaptacin Social en Mxico

Rodo!f [imnez Gonzdlez

735

El programa "Bibliotecas de Aula": un caso exitoso de innovacin

y calidad gubernamental en Mxico

Pedro Langre Rosado y Jorge ~lasco y Flix

743

La naturaleza cambiante de lo pblico y lo privado. El caso de la poltica

de privatizacin en Mxico

Tomislau Lendo

751

La reforma de la educacin secundaria en Mxico.

Una experiencia de poltica pblica

Francisco Miranda

Polticas de combate a la pobreza en Costa Rica: el caso del Fondo

de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares. Fodesaf

Carlos Sojoy GuillermoAcua

763

773

Estudio de caso: una mirada a la evaluacin de impacto del

programa Oportunidades en Mxico

Iliana Yaschine, Citlalli Herndndez y Ana Nez

781

Nuevos procesos de gestin pblica: las mujeres en la forrnacn

de polticas sociales. Un anlisis comparado del Consejo Provincial de la Mujer

(Provincia de Buenos Aires, Argentina) y el Servicio Nacional de la Mujer (Chile)

Gisela Zarelnberg

789

ndice analtico

799

meros aos y todava se puede apreciar. aunque de cierta manera ha cedido a controles ms estril:os en aos recientes. [... ) En resumen, RAND empez su vida
corporativacon un equilibrioentre los cientficos de la Academia de Lagado [... ) de
Los viajes de Gullioer, y loscientficos del Neio Atlantis de Francis Bacon. Se trataba
de una comunidad de intelel:uales (jvenes. brillantes, incansables. absolutamente
comprometidos) que dlficilmente sera igualada en ningn lugar del mundo.
(Wi//iams y Palmatier; 1992: 50-51)
No obstante. debe destacarse que los jvenes brillantes de RAND Corporation
tambin fueron responsables de cierta especie de devocin tecncrata (vase
Smith, 1972: 61-62) que contribuy considerablemente al desarrollo de una
estrategia defensiva que alcanzara su consumacin con la crisis de los misiles
en Cuba (vase la seccin 3.3.6).
Como se puede ver a partir del anterior repaso de los tbink-tank. la definicin precisa de thinle-tane vara: los hay enormes y con gran financiamiento.
pequeos y altamente polticos, y enormes, con gran financiamiento y muy
polticos. Pueden ser "acadmicos" en el sentido de que buscan producir informes y publicaciones para contribuir al nivel general de conocimiento o bien
tener un enfoque altamente "ideolgico". Dror, por ejemplo. elimina una buena
cantidad de organizaciones cuando afirma que "las organizaciones de investigacin, diseo y anlisis de polticas pblicas" (think-tanks) son distintas de las
"unidades que participan en la mejora de las decisiones dentro del gobierno" o
de los "institutos de estudios avanzados" (Dror, 1984). Una forma ms clara de
expresarlo es decir que, en general, hay dos tipos de think-tane: los que estn
dentro y los que estn fuera del gobierno. El Captulo III de este libro (3.8.2)
aborda los primeros. Los think-tanles externos pueden clasificarse dentro del
espectro izquierda-derecha, mientras aquellos que se autodenominan independientes o "no partidistas" estaran cerca del centro (vase Barberis y May, 1993:
113 y ms adelante) .
;. Los think-tanks
James Cornford, "Performlng Fleas: Reflectlons from a Think-Tank'~ 1990
James Cornford abandon el mundo de la academia en la dcada de 1970 para adentrarse
en el mundo de los pensadores de polticas pblicas a travs de DuterPalieyCirc/e Unit. Posteriormente, dirigi una de las mayores agrupaciones de patrocinio a las ciencias sociales en el Reino
Unido, la Fundacin Nuffield. En 1989 form parte de un thtnk-tank de izquierda, el Instituto de
Investigacin en Polticas Pblicas (IPPR). Este texto plantea que los think-tanks son actores menores en comparacin con los departamentos gubernamentales, las corporaciones, los grupos
de profesionales, los partidos polticos y los grupos de inters. Los think-tanks, afirma, son "pulgas circenses" que siempre estn buscando el momento o la oportunidad de picar al aparato poltico. En su papel de pulgas circenses, los think-tanks son bsicamente intermediarios que viven
sobre y de otros actores. Son menos importantes por la originalidad de su aportacin a las polticas pblicas que por su capacidad de gestorla y mediacin en cuanto a las ideas. La forma en
que un think-tank realiza esta funcin depende de "su tamao, la amplitud de sus atribuciones,
horizontes temporales, participacin en la investigacin, compromiso ideolgico, acceso a quienes detentan el poder y estrategia de influencia" Los tbink-tanks, concluye Cornford, estn

194

Wayne Parsons

"comprometidos con el gobierno por medio de la conversacin, con el poder del debate racional
como motor de las mejoras':
Una buena gura de think-tanks
En 1991-1992, TheEconomist(vol. 321, 21 de diciembre -3 de enero de 1992, pp. 81-85) public
una gua de los think-tanks ms conocidos del mundo. Ihe Economist calific a los think-tanks en una
escala de Oa 5 en las siguientes categoras: inteligencia, conexiones, astucia, habilidad para obtener ventajas con esfuerzos mnimos y excentricidad. A continuacin se presenta la lista con las
calificaciones en el orden antes citado:
Council on Foreign Relations (Nueva York)
Royallnstitute of International Affairs (Londres)
Stiftung Wissenschaft und Politik (Ebenhausen. Alemania)
Foreign Policy Association (Mosc)
Center for Strategic and InternationalStudies (Washington)
Internationallnstitute for Strategic Studies (Londres)
Institute ofStrategic Studies (Kuala Lumpur)
Centre for European Policy Studies (Bruselas)
East-West Center (Hawai)
Institute for International Economics (Washington)
Institute ofEconomic Affairs (Londres)
Adam Smith Institute (Londres)
Economic Policy Institute (Washington)
Instituto Libertad y Democracia (Lima, Per)
Korea Development Institute (Sel)
Institute for Policy Studies (Singapur)
Promethe (Pars)
Mazingera Institute (Nairobi)
Brookings Institution (Washington)
American Enterprise Institute (Washington)
Cato Institute (Washington)
Heritage Foundation (Washington)
Hoover Institution on War, Revolution and Peace (Stanford University)

4-5-3-3-0
3-5-3-2-0
3-4-1-4-2
2-3-4-2-0
3-5-5-3-1
3-4-3-1-2
2-4-4-3-4
4-4-2-3-1
3-3-3-5-2
5-3-4-3-0
3-2-3-2-4
2-3-5-2-3
2-2-3-1-2
4-5-4-2-3
4-5-2:"3-1
3-4-1-4-2
3-4-2-3-1
4-2-1-0-2
4-3-3-4-1
4-4-3-2-2
4-1-3-2-5
2-3-5-3-4
5-3-3-5-3

Los think-tanks en la dcada de 1990


La dcada de 1980 vio el auge de los think-tanks. Sin embargo, como indicaba un reportaje
de The Sunday Times publicado en 1994, los rumores del fin de los think-tanks eran exagerados:
Trevor McDonald se disculp profusamente. El amigo que acababa de aparecer en el programa News at Ten hablando de la poltica financiera de los demcratas liberales no era,
como se haba dicho al pblico, Andrew Dilnot dellnstitute of Fiscal Studies. No, se trataba
de Madsen Pirie, del Adam Smith Institute. Nada de qu preocuparse; Dilnot apareci unos
cuantos minutos despus en Newsnight para debatir las propuestas de Paddy Ashdown,
pisndole los talones a Helen WHkinson de Demos, que hablaba de la generacin blanda.
De pronto, las opiniones de los moradores de los think-tanks invaden los medios. La sensacin es idntica a la que experimentamos a principios de la dcada de 1980.
("Great minds think alike~ The Sunday Times, 21 de agosto de 7994:4.3)
El mapa de los think-tanks britnicos
Barberis y May (1993) presentan un mapa de los thi;,k-tanks britnicos dentro de un continuo
izquierda-derecha (diagrama 2.15).

Capitulo 11: Meso-anlisis

195

Diagrama 2.15

Un marro de anlisis paralos think-tanks britdnicos

Centre for Policy


Srudies

FabianSociely

LabourResearch
Departmenr

Insrirurefor Public
PolicyRcsearch

Fum~

Deruha

Centro

Izquierda

Hansard Soeiery

PolicySrudies
Insnrure

AdamSmith
Instture

Insrirurefor
Eamomic
AJWrs

romado y adaprado de Barberis y May (1993: 113)

Msall de Gran Bretaa y Estados Unidos


Tambin han proliferado los think-tanks de diversos tipos fuera de Gran Bretaa y Estados
Unidos, como lo evidencia la encuesta publicada por The Economist (citada anteriormente). Uno
de los pases en los que el desarrollo de los think-tanks ha sido notable es Japn:
Hasta la dcada de 1960 se registraba una escasa participacin activa organizada en la
formulacin de poUticas en Japn. Sin embargo, a principios de la dcada de 1970 haba
ms de 70 grupos privados [... lla mayora de los think-tanks japoneses tienen una estrecha afiliacin corporativa y sus vnculos con las universidades no son tan slidos como
ocurre en Estados Unidos.

(Smith, 7989: 777)


Self (1993) describe la forma en que los think-tanks de derecha llegaron a tener un impacto
significativo en las agendas de polticas pblicas en Australia, Nueva Zelanda y Canad. Este autor seala que en Australia y Nueva Zelanda "los vnculos entre los think-tanks y los polticos de
derecha son sumamente estrechos" (Self, 1993: 66). Vase tambin Marsh (1991), donde se encuentra una revisin del papel de los think-tanks en Australia.
Por otra parte, la Business Roundtable de Nueva Zelanda y el FraserInstitute de Canad han sido
importantes en el establecimiento de la agenda de polticas pblicas en sus respectivos pases. +

Carol Weiss (1992) sostiene que hay cuatro grandes fal:ores que explican

el desarrollo de las organizaciones de anlisis de polticas pblicas en Estados


Unidos: fragmentacin y desagregacin poltica, la complejidad de los problemas sociales y la menor influencia de los servidores pblicos. Estos fal:ores
tambin son aplicables, en diversos grados. a otros sistemas polticos; llenan las
lagunas creadas por mayor cantidad de conocimientos, mayor complejidad y
mayor pluralismo. Anteriormente poda decirse que los "grandes hombres" y los
partidos polticos cumplan la funcin de mediar y sintetizar los conocimientos
y las ideas. Los personajes clave (lderes de opinin) servan como punto de
entrada de ideas nuevas, inmersos como estaban en una red de opiniones, ideas
y conocimientos. Se trataba de un mundo poltico habitado por una lite
pequea y relativamente coherente, con acceso a los tomadores de decisiones y

196

Wayne Parsons

FLACSO -Biblioteca'...
que entraban y salan de los dominios de polticas pblicas y toma de decisiones
de las lites gobernantes. Sin embargo, por todas las razones sealadas por Weiss,
ms conocimiento, mayor complejidad y mayor pluralismo al:ualmente significan que las ideas se relacionan con el proceso de formulacin de polticas
pblicas de manera muy distinta a los tiempos de Keynes. Por lo tanto, la
expansin de los think-tanks es algo que puede verse tanto como una manifestacin de pluralismo al:ivoen una sociedad moderna de la informacin, como
una amenaza a la democracia. Como pluralistas, es posible afirmar que con la
proliferacin de think-tanks el conocimiento puede presentarse, efel:ivamente,
como un argumento de polticas pblicas, yen una sociedad abierta la contraposicin de conocimientos constituye una forma democrtica de proceder. Por
otra parte, en tanto amenaza, puede decirse que el tema de fondo son aquellas
personas que no tienen el poder ni los recursos para acceder al anlisis. As, hay
que considerar la relevancia de los argumentos de los tericos que sealan cmo
pueden los anlisis de polticas servir para distorsionar y manipular el debate
(2.7.3). Para ser efel:iva, la participacin en el proceso de las polticas pblicas
debe atender el tema de cmo el anlisis de polticas puede coadyuvar a la equidad en lugar de profundizar la desigualdad de las influencias. En palabras de
Bobrow y Dryzek:
Las grandes corporaciones,las burocracias gubemarnentales, los grupos de inters
nacionalesy las asociaciones profesionales estn muy bien organizadas y cuentan

con Jos recursospara contratar a talentososy convincentesdefensores de sus causas.


Como siempre, lasorganizaciones comunitarias.las pequeasempresasy los pobres
salen peor librados incluso en un foro de iguaJdad formal de acceso (como lasaudiencias legislativas. los juicios, las revisiones de proyectos, las audiencias pblicas
o lascomisionesespeciales). El anlisis de polticaspblicas puede actuar como antdoto de taJ desigualdad al educar a los participantes en relacin con las vasdel
proceso de las polticas pblicas, aJ auspiciar redes informaJes y al dirigir la atencin a los temas clave.
(Bobrow y DryZtk. 1987: 177)
Fischer (1991) apunta que los think-tanks y los anlisis de polticas pblicas
pueden encontrar un contrapeso en el regreso a los experimentos de las dcadas
de 1960 y 1970, poca en que se formulaban proyel:os para el trabajo conjunto de
expertos y ciudadanos en la resolucin de problemas. Otra respuesta podra ser
la reevaluacin de la idea de realizarseminarios de decisin, propuesta por Lasswell
(Lasswell, 1960). No obstante, el impulso necesario para consolidar este tipo
de cambios no es evidente para Fischer ni para el autor del presente libro. As,
sigue siendo vlido decir que, en vista de la necesidad de que los grupos de
inters y otros al:oreselaboren argumentos analticos para impal:ar el proceso
de las polticas pblicas, la falta de anlisis de polticas ms all de esas organizaciones yesos intereses capaces de asumirlo disminuye drsticamente la capacidad de los ciudadanos de participar en la formulacin de las agendas y la
construccin de los problemas. (Ms adelante se volver sobre este tema, al
revisar la implementacin y la evaluacin de las polticas pblicas; vanse las
secciones 4.3 y 4.5.)

Capitulo 11: Meso-anlisis

197

La proliferacin de think-tanks, taJ como lo vaticinara Trevor Srnith en la


dcada de 1970, ha llenado efel:ivamente el vaco que dej la decadencia de
los partidos y la poltica parlamentaria. Srnirh (1994) afirma que, sobre todo.
se necesita una reforma urgente de los acuerdos constitucionales de las democracias liberales, como Gran Bretaa, a fin de revitalizar el papel que el sufragio
y la poltica pueden desempear, en oposicin al papel del "anlisis", en la definicin de la agenda poltica. En este sentido, los think-tanks son sntomas de
una decadencia y una desilusin "postmodernas" ms generalizadas en cuanto
a la poltica "clsica". El peligro es, claro, que sin la renovacin del proceso
poltico democrtico las ideas se enfrentarn en los "tanks" y no en foros polticos abiertos (con elecciones). Lejos de constituir un medio para ampliar la
gama de las ideas, una agenda poltica dominada por tbink-tanks puede acabar
sirviendo a un limitado rango de opciones e ideas de polticas pblicas (vase
el caso de los think-tanles "sociales", 4.4.8).
2.8.3/ Las ideas y el proceso de las polticas pblicas

.:. Textos clave


Son varios los libros que ofrecen excelentes compilaciones de ensayos sobre este tema. Entre
ellos destacan los siguientes:
A. Gamble et al., Ideas, Interests and Consequences, 1989.
P.A. Hall (editor), ThePolitical PowerofEconomic Ideas, 1989.
D.w. Colander y A.w. Coats, TheSpread of Economic Ideas, 1989.
Gran parte del debate abreva en el texto que aparece en las dos ltimas pginas del libro de
Keynes titulado GeneralTheory (1936). Parsons (1983, 1985 Y 1989) discute la visin keynesiana
de la formulacin de polfticas con base en las ideas.
La literatura arriba citada aborda las ideas econmicas y las polticas pblicas. No obstante,
puede consultarse la obra de Kingdon (1984) y Sabatier y Jenkins-Smith (1993), autores que intentan desarrollar nuevas vas para analizar, de manera ms general. cmo las ideas dan forma a
las polticas pblicas.

El desarrollo de los think-tanhs en las dcadas de 1970 y 1980 revelaba que


las "ideas" eran consideradas cada vez ms importantes dentro del proceso poltico. A lo largo de la historia, los tericos y los filsofos han subrayado el papel
de las ideas. La nocin de que las ideas cambian al mundo y de que son los
grandes hombres los paladines de las ideas fue el concepto central delliberaJismo
del siglo XIX. John Stuart MilI (en el Captulo III de su Ensayo sobre la libertad)
seala, por ejemplo, lo siguiente:
Hoy en da las masas no adoptan las opiniones de dignatarios eclesisticos ni polticos, ni de lderes notables ni de los libros. Sus ideas provienen de personas comunes, que se dirigen o hablan en su nombre, o al calor del momento.
(MilI, 1968: 124)

198

Wayne Parsons

Sin embargo, no puede esperarse la iniciacin de nuevas ideas y "cosas nobles"


a partir de esta "mediocridad cole\:iva" denominada opinin pblica. El progreso est en manos de la lite intele\:ual, en personas como el propio MilI:
Ningn gobierno por una democracia o una aristocracia numerosa ha sabido ni
podra elevarse sobre la mediocridad. ni en sus atos polticos ni en sus opiniones,
cualidades y tono del espritu que alienta. excepto cuando el soberano muchos se
ha dejado guiar l...] por los consejo y la influencia de tino o varios mejor dorados
e instruidos.
(Mi//, 1968: 124)
Podra afirmarse que esta a\:itud vi\:oriana encuentra eco en los argumentos de los analistas de polticas pblicas y los think-tanks hasta nuestros das.
Lo que importa es la influencia de las personas clave y de sus ideas. El economista J.M. Keynes expresa este punto de vista con gran elocuencia y es un autor
frecuentemente citado como el principal defensor de la perspe\:iva segn la
cual las ideas, a la postre, moldean el proceso de formulacin de polticas. Como
se lee en las famosas ltimas lneas de su libro General 1heory 01Employment,
IntereIl and Money (1936):
las ideas de los economistas y los filsofos polticos l... ] son ms poderosas de lo
que comnmente se cree l... ] Los hombres prlcos, que se creen exentos de toda
influencia inteletual, suelen ser esclavos de algn economista difunto. Los maniticos con autoridad, que oyen vocesen el aire, destilan frenes inspirados en algn
escritorzuelo acadmico de algunos aos atrs. Estoy seguro de que se exagera mucho el poder de los intereses creados en comparacin con la intrusin gradual de
las ideas.
(Keynes, 1936: 383)
Keynes ha sido muy criticado por su perspe\:iva "ingenua" (Sweezy, 1964;
Buchanan et al., 1978; Parsons, 1983; Gamble et al., 1989; Colander y Coats,
1989). Sin embargo, su argumento ha constituido durante mucho tiempo el
centro del debate acerca de la relacin entre las teoras, las ideas y las polticas
pblicas. Las ideas de Keynes en torno a la formulacin de polticas seran tan
influyentes, e incluso podra afirmarse que fueron ms influyentes, que sus
teoras econmicas. Keynes crea en la primaca esencial de las ideas en los
asuntos humanos: para bien o para mal, las ideas daban forma a la historia y
las polticas del gobierno. La perspe\:iva de Keynes sobre la relacin entre el
progreso yel conocimiento era, en gran medida, baconiana. La gobernanza de
la sociedad implicaba el uso del conocimiento ms que la bsqueda del inters.
En Keynes se encuentra el florecimiento pleno de la conviccin de Bacon en la
razn y los experimentos: el conocimiento es poder. A partir de ah, se derivaba
que el mundo estara mejor ordenado cuando aquellos que poseyeran los conocimientos alcanzaran una posicin desde la cual pudieran influir el curso de las
polticas pblicas. Esta "New Atlantis", situada intelelualmente en algn punto
entre Bloomsbury y Cambridge era un modelo de gobierno mucho ms basado
en el saber que en los intereses de una clase exclusiva o una lire en el poder. En
todo caso, aunque es posible criticar la "Utopa" de Keynes gobernada por sabios

Capitulo 11: Meso-anlisis

199

y no por los intereses de los poderosos, la conviccin de este autor en el conocimiento y las ideas como principal fuente de legitimidad gubernamental se
acerca bastante a la realidad de la formulacin de polticas pblicas en la alualidad. El mundo para el que Keynes imagin una mayor importancia de la informacin, el conocimiento, los hechos, los asesores y los expertos era, en la
prctica, cercano al modelo realista de formulacin de polticas en la posguerra.
Keynes argumentaba que los formuladores de las polticas pblicas deberan
tomar decisiones racionales, basadas en el conocimiento y el "experimento
razonado" (Keynes, 1971: XXI, 289):
debe ser asunto declarado y deliberado del gobierno responsabilizarse por la recopilacin y la difusin general del conocimiento industrial. L1 primera condicin
para el control exitoso y la interferencia til de cualquier tipo de individuo desde
la jerarqua es atluar con conocimientos.
(Krynes, 1971: XXI, 643)

.:. Ideas y lideres


Gabriel Welmann, "The Influential: Back to the Concept of Opinlon Leaders?'; 1991
Hace tiempo se ha argumentado, como Mili y Keynes, que los lderes o las personas que determinan tendencias influyentes constituyen el factor clave para el impacto de las ideas y las
opiniones. Esta nocin ha inspirado muchas investigaciones empricas. En su artculo, Weimann
hace un repaso de la literatura sobre el liderazgo de opinin a fin de medirlo empleando una escala de fortaleza de personalidad (PS). Su estudio est aplicado a Alemania e Israel.
En 1957, Katz plante el liderazgo de opinin como un asunto que depende de factores personales y sociales: quin se es, qu se sabe y a quin se conoce (Elihu Katz,1957).
El estudio de Weimann observa que estos factores deben estar relacionados con alguna actividad en el mbito de las comunicaciones:
Los individuos identificados como "fuertes" en la escala PS presentan una combinacin
de caractersticas personales, competencia y posicin social en su red personal que les
permite ejercer cierta influencia en otras personas. Por lo tanto, no se trata simplemente
de una medida unidimensional, sino de una combinacin de rasgos personales con posicin dentro de una red social.
Sus conclusiones sugieren que el uso de la escala PSdemuestra la existencia de un grupo de
influyentes clave en Alemania e Israel; adems, seala que la identificacin de tal grupo tiene
implicaciones prcticas importantes para todos aquellos que combinan la investigacin social
con la comunicacin persuasiva. La investigacin de Weimann et al. parece confirmar los argumentos de Mili y Keynes acerca de la importancia de las ideas y los lderes de opinin. Para estos
autores, por supuesto, la idea de una red habra sido bastante obvia. La lite gobernante en los
tiempos de Mili y Keynes estaba formada por un grupo muy pequeo. En realidad, la influencia
significaba poco ms que moldear las opiniones internas.
David Burton, TheLearnedPresidency: TheodoreRoosevelt, Wil/iam Howard Taft,and Woodrow
Wilson, 1988
Burton analiza cmo las ideas dieron forma a las presidencias de tres mandatarios y cmo la
bsqueda de conocimientos fue parte integral de sus enfoques de poltica y de polticas pblicas: Roosevelt, historiador y naturalista; Taft, acadmico en derecho, y Wilson, terico poltico.

200

Wayne Parsons

Para Burton, la influencia de las ideas y del aprendizaje en 105 gobiernos presidenciales de la
segunda mitad del siglo xx ha sufrido cambios considerables:
Los presidentes posteriores a Franklin Delano Roosevelt han dependido enormemente
de 105 medios de comunicacin masiva [... ] Han proyectado sus personalidades y vendido sus imgenes, echando mano de dispositivosespeciales de comunicacin masivapara
ganar la presidencia y mantenerse en ella [... ] Los resultados,en cuanto al liderazgo en la
escala nacional, no son homogneos, pero difcilmente podra debatirse [oo.] el dominio
de los nuevos especialistas en poltica [... ] el carcter exacto de una presidencia neoletrada sigue siendo poco claro [... ] Qu elementos del viejo mundo del conocimiento se
conservarn, de qu manera y con qu combinacin [... ] est ms allde cualquier clculo
posible. (pp. 198-199).

C6mo influyen las ideas? Cuatro enfoques


El enfoque de Hall. Keynes propuso un nuevo pape! para la economa, la
teora econmica y los economistas en el gobierno, as como una nueva conviccin en la capacidad de los diseadores de polticas para emplear la creciente
informacin econmica y aplicarlaa lasintervenciones de poltica macroeconmica.
Al final, lo que daba estructura a las polticas gubernamentales no era tanto el
poder de las ideas sino e! poder de las instituciones para representarlas e incorporarlas a los procesos de polticas pblicas de los gobiernos occidentales, sobre
todo los modelos y los supuestos econmicos. Keynes aport una objetificacin
del inters pblico y sent las bases de la nocin que dominara la mayor parte
de la poltica econmica (y otras polticas pblicas) hasta la dcada de 1980:
la nocin de que era posible conocer e! inters pblico. El modelo keynesiano
de formulacin de polticasen el que las ideas y no los intereses determinan las decisiones ha sido objeto de debate durante largo tiempo. La importancia de las
ideas para la formulacin de polticas es un tema que adquiri especial preponderancia en la dcada de 1980, cuando en muchos pases e! diseo de polticas
econmicas se aferraba a una revolucin "contra keynesiana". Una compilacin
de ensayos editada por Hall con el rtulo 7he Poltical Power o/Economic Ideas
(1989) abordaba el modelo keynesiano con una perspel:iva comparariva. La
conclusin de Hall propone el modelo que aparece en el diagrama 2.16, basado
en la relacin de las nuevas ideas con tres fa6l:ores necesarios para que un nuevo
grupo de ideas influya la formulacin de las polticas.
Las ideas son importantes en e! modelo de Hall, pero tambin lo son otros
fal:ores capaces de asegurar o arruinar su progreso. Para que una idea sea adoptada como poltica pblica necesita ajustarse bien a las circunstancias econmicas del momento, debe aparecer como parte de los intereses polticos
dominantes y debe juzgarse fal:ible en trminos administrativos. Como muestra Hall, estos elementos constituyen una base efectiva para comparar la forma
en que las ideas (econmicas, en este caso) llegan a definir las polticas pblicas en
diversos pases en distintos momentos.

Capitulo II: Meso-anlisis

201

El modelo de Hall sobre la influencia de /as ideas en /as polticas


pblicas

Diagrama 2.16

/
Relacin con las teoras actuales

I
Naturaleza de la economa
internacional

I
+I

Limiaciones internacionales

UNA NUEVA TEORIA ECONMICA

Intereses de los posibles


aliados en una coalicin

Capacidades estructurales
para la implemenacin

Asociaciones colectivas con


poUticas similares
y sus exponentes

VIABILIDAD ECONMICA

Sesgos administrativos y poder


relativo de las agencias relevantes

Metas generales de los partidos


en el poder

VlABIUDAD POLITICA y

-:

VIABILIDAD ADMINISTRATIVA

ADOPCiN COMO POTICA

Fuente: tomado y adaptado de Hall (1989)

Coats y Colander: tres modelos dela difusin de /as ideas. Como economistas,
Coats y Colander estn habituados a pensar en funcin de modelos. En su libro
sobre la difusin de las ideas econmicas proponen tres modelos para explicar
la propagacin de las ideas (Colander y Coats, 1989: 10-1 S):
1 El modelo de la enfermedad infecciosa.
2 El modelo del mercado de ideas.
3 El modelo de la teora de la informacin.
El modelo 1 sugiere el estudio de la difusin de una idea como si sta fuera
una enfermedad. En este modelo, la cuestin es establecer puntos de contacto
entre los portadores de la enfermedad y los susceptibles de ser contagiados. La
funcin del propagandista y el popularizador es debilitar a los individuos y los
grupos para aumentar su receptividad ante nuevas ideas. Por otra parte, el
modelo 2, ve el proceso en funcin de las ideas en un mercado de compradores
y vendedores. Laoferta crea su propia demanda o las ideas buscan compradores? Cul es la relacin entre los produl:ores y los consumidores de ideas?
Cmo cambian la oferta y la demanda en el tiempo yel espacio? Ngunas ideas
son ms aptas para un mercado que otro? Existen condiciones de monopolio,
competencia u oligopolio? Hay tendencias y modas en el mercado de las ideas?
Cmo se publiciran, comercializan y venden las ideas?El modelo 2 corresponde
estrechamente a la "teora econmica de la democracia" y la teora de la eleccin

202

Wayne Parsons

pblica (vanse Downs, 1957 y Tullock, 1976). El modelo 3 aplica otra metfora: las ideas como un Rujo de informacin. Cules son las fuentes? Quines
son los receptores? La seal es fuerte o imprecisa? Cmo se transmiten las
seales? Cmo se codifican las seales? La retroalimentacin es eficiente? El
modelo 3 encuentra eco en el estudio sobre la opinin pblica y las comunicaciones de Lasswell (1972).
No obstante, como Coats y Colander saben, ningn modelo es capaz de
explicar la difusin y las influencias de las ideas. Lo que s pueden hacer los
modelos es sugerir vas para abordar el proceso.
Enfoques de la "red" y la "comunidad" sobre la poltica de las ideas. Los cientficos polticos plantean otros modelos que buscan aportar explicaciones ms
generales de la relacin entre las ideas y las polticas pblicas mediante el uso
de metforas del proceso de las polticas pblicas: "redes", "subsistemas",
"corrientes" y "coaliciones". En la seccin 2.10 se hace un repaso de estas metforas. De especial relevancia para el estudio de las ideas son las teoras de Kingdon
(2.10.3) YSabatier y jenkins-Smirh (2.10.4). Estas explicaciones se concentran
en la manera en que las redes y las comunidades de polticas pblicas (incluyen a
polticos, servidores pblicos, analistas de polticas pblicas, expertos, grupos
de inters, erc.) promueven ideas en determinadas reas de las polticas pblicas.
As, para explicar cmo ha impactado (o no) cierta idea a cierta poltica pblica hay que analizar a la red o a la comunidad en cuestin. Uno de los enfoques
estrechamente vinculados a los modelos de cambio de polticas pblicas del
"subsistema de las polticas" es la idea de las "comunidades epistmicas" (vanse
Holzner y Marx, 1979; Foucault, 1973; Evan (editor), 1981 j Crane, 1972 y
Haas, 1990). La exposicin ms acabada de este enfoque es aportacin de Haas
(l990), autor que considera a las "comunidades epistrnicas" como entidades
compuestas por profesionales que comparten el "compromiso con un modelo
causal comn y una serie de valores polticos comunes. Los une la conviccin
en la verdad de su modelo y el compromiso de traducir dicha verdad en polticas pblicas, convencidos de que as mejorar el bienestar de los seres humanos" (Haas, 1990: 41; vase tambin la idea de los "mundos de los supuestos"
en la seccin 3.7.7). Haas se enfoca al papel de estas comunidades en las organizaciones internacionales, pero su marco es igualmente aplicable al mbito
nacional. Este autor seala que las comunidades adoptan la forma de "universidades invisibles" o "redes de personas con ideas afines". La adopcin de las
ideas de las comunidades depende de dos faltores:
1) la aseveracin de la verdad propuesta debe resultar ms convincente para los
tomadores de decisiones dominantes en el mbito poltico que otras aseveraciones
y 2) el establecimiento de una alianza exitosa con la coalicin poltica dominante.
Se puede decir que las comunidades epistmicas buscan monopolizar el acceso a
las posiciones estratgicas de toma de decisiones, aunque algunas de ellasconsiguen
preservar alguna de esas posiciones durante largo tiempo.
(Hans, 1990: 42)

Capitulo 11: Meso-anlisis

203

Desde esta perspectiva, algo como la revolucin keynesiana puede leerse


como la exitosa monopolizacin de las posiciones de toma de decisiones por
personas "de ideas afines". Algunas de esas personas detentaran el poder durante
largo tiempo, hasta que otra comunidad epistmica rival (economistas "monetaristas", polticos, acadmicos, periodistas y otros) planteara demandas que
parecieran ms atrativas a los formuladores de polticas que la comunidad
keynesiana en funciones. El xito de las comunidades es variable. Haas afirma
que las ciencias naturales han tenido un xito ms "espectacular" que las ciencias
sociales porque pueden afirmar la posesin de conocimientos ms "certeros".
Adems, las comunidades del mundo de las ciencias sociales tienden a carecer
de "intermediarios" de polticas pblicas capaces de informar a los "consumidores polticos del conocimiento" de la importancia de sus hallazgos. El resultado es que los diseadores de las polticas pblicas (como muestra Lynn, 1978)
tienden a estar un poco menos interesados en la aplicacin del conocimiento
social cuando se trata de tomar decisiones (Haas, 1990: 221-222). El papel de
los intermediarios de ideas es, en el modelo de Haas, crucial, tanto como resulta
poco probable que una idea demuestre su capacidad de influencia cuando no
hay personas que integren ideas al proceso de las polticas pblicas. Como ocurri con la revolucin keynesiana y la "contrarrevolucin" en la dcada de 1970,
los intermediarios capaces de intervenir y llevar las teoras a la prctica y penetrar el centro del poder tuvieron gran importancia (vanse Parsons, 1989; Barberis y May, 1993: 107-119).

2.8.4/ La aportacin del enfoque histrico a las polticas pblicas


.:. Las ideas en la historia
Los procesos de la naturaleza pueden por lo tanto describirse como secuencias de simples eventos; no as los procesos de la historia. No se trata de procesos de simples eventos, sino procesos de acciones con una dimensin interior de pensamiento; lo que el
historiador busca son esos procesos de pensamiento. Toda historia es la historia del pensamiento.
(Collingwood, 7974:26)
Uno puede aventurarse a decir que, desde el registro de la historia, pareciera que las ideas
ms poderosas son aquellas que hablan por todos [... ] La idea es,en s misma, el actor ms
longevo del escenario humano [... ] La gran idea es [...] una agencia del cambio, un delineador del orden moral.
(Redfield, 7968 ' 8: 89-97)
Elfin de la historia?
Una de las teoras ms influyentes (o por lo menos ms debatidas) acerca del poder de las ideas
es la teora que planteara Francis Fukuyama tras el desmembramiento del Bloque del Estey la cada del comunismo a fines de la dcada de 1980. En su obra titulada The EndofHistory (Fukuyama,
1992a), el autor argumenta que, lejos de haber llegado a la convergencia, como algunos autores
18 La edicin en castellano es Redfield, R., El mundoprimitivo y sus transformaciones (1963).

204

Wayne Parsons

afirmaron en la dcada de 1970, las ideas occidentales hablan triunfado. Fukuyama afirmaba que
lo que estaba ocurriendo no era simplemente el fin de la guerra fra, sino el "fin de la historia como tal" El conflicto ideolgico est muerto y est siendo reemplazado por la "mercantiJizacin
comn" en las relaciones internacionales. En retrospectiva, reflexionando sobre la controversia
que despert su teorta, (en un articulo periodstico) Fukuyama sostuvo su observacin de que
"la democracia liberal haba sido ampliamente aceptada yesa tendencia se mantendr en el muy
largo plazo'; independientemente del surgimiento de fundamentalismos y nacionalismos en muchos lugares del mundo (Fukuyama. 1992b).

El anlisis del papel de las ideas constituye un tema particularmente idneo


para el enfoque histrico. En lugar de las teoras simplistas y generalizadas acerca
del impacto de las ideas, el anlisis histrico de cambios especficos en las polticas pblicas tiende a ser menos tajante acerca del momento en que las ideas
realmente ejercen determinada influencia y cmo impatan la formulacin de
polticas. El libro de Harris sobre el desempleo y la poltica britnica entre 1886
y 1914 es un buen ejemplo de ello. La autora afirma que "Al rastrear la evolucin de una poltica nacional sobre el desempleo resulta difcil sealar la influencia individual. decisiva de cualquier serie de ideas reformistas o descubrir alguna
secuencia lgica de cambios institucionales" (Harris, 1972: 362). Esto no quiere
decir que las ideas no desempeen un papel, sino que localizar el punto "decisivo" en el que stas dan forma a las polticas pblicas no es una tarea fcil. Las
motivaciones polticas de los tomadores de decisiones y los servidores pblicos,
as como el contexto en el que se enmarca una poltica pblica hacen ver que
los intereses y las ideas son, en la prtica, difciles de separar. Adems, la relacin de la innovacin en polticas pblicas con la continuidad de las polticas
pblicas no siempre es tan clara como muchos cientficos sociales suponen (vase
la seccin 4.6). El anlisis histrico tiende a mostrar que no es fcil definir, localizar o precisar el cambio en las polticas pblicas. Como seala Hartwell:
Por supuesto, las ideas influyen las polticas pblicas, mas no de manera pura. En
el micronvel de la historia cotidiana, es posible explicar la evolucin de una poltica en particular y la forma en que las ideas se traducen en acciones, y reconocer
en todo momento el poder de una filosofagubernamental general para inAuir determinadas polticas. Sin embargo, las ideas l...] si bien determinan el carl:er general de la legislacin [lo hacen] a la par de otras influencias.
(Hartw~/l1989:

119)

Entre las "otras influencias", Hartwell incluye las condiciones sociales' y


econmicas, los cambios dentro de las instituciones, el aplazamiento de las
ativdades gubernamentales en tiempo de guerra y el impato de los emprendedores de las polticas pblicas. As, es necesario situar a las ideas en el (complejo) contexto de las fuerzas sociales y econmicas, as como las instituciones
y los motivos y la forma de operar de las personalidades clave (sobre el papel
de las personalidades, vanse las secciones 3.7.2 y 3.7.7).

Capitulo 11: Meso-anlisis

205

2.91 Las politicas pblicas y los problemas como sfmbolos

.:. Textos clave


El punto de partida para estudiar el lenguaje en el proceso de las polticas pblicas es la obra
de Edelman (1964,1971,1977,1985 Y 1988).En particular, su artculo"Political Languageand Political
Reality" (1985) contiene una excelente introduccin breve al enfoque de este autor.
Edelman parte del trabajo de autores como Orwell, Wittgenstein, Chomsky, Derrida, Foucault,
Habermas y otros, entre ellos Lasswell y Burke (1945). De particular relevancia para el estudio de
las polticas pblicas son los textos de Habermas (1970,1973) Y Lasswell (1930a, 1949).
Como estrategia de lectura, sesugiere empezar porOrwell ("Politics and the English l.anquaqe"
en Orwell, 1984, y la novela 7984,1954), Edelman y Lasswell (vase Elshtain, 1985), y despus explorar el material a partir del cual Edelman desarroll sus argumentos. En trminos generales, la
mejor resea de los cambios del lenguaje poltico se encuentra en Ball eral. [editores] (1989).

2.9.11 Lenguaje, poder y polticas pblicas


os think-tanhs y otras modalidades de anlisis y propugnacin de las polticas pblicas influyen y definen el discurso de dichas polticas (Fischer,
1991). Es decir, buscan desempear un pape! en el contexto de los asuntos y
en el lenguaje que se emplea para debatir y analizar los problemas que abordan
las polticas. Sin embargo, e! estudio de esta dimensin de las polticas pblicas
constituye una de las aristas menos consideradas dentro del anlisis. En las
palabras de Oye:

La televisin ha hecho que la imagen de las polticas pblicas sea tan importante
como su contenido. El anlisissistemtico de las polticas pblicas se concentra en
lo que los gobiernos hacen, en por qu lo hacen y en la diferencia que ello implica.
Dicho anlisis dedica menos atencin a lo que los gobiernos dicen. Tal vez se trate
de una debilidad del anlisis de las polticas pblicas. Nos hemos dedicado. principalmente. a las atividades de los gobiernos y no a su retrica.
(Dy~,

1987: 35.5)

.:. Las mismas palabras con distintos significados


Being There: una historia plausible
En su pelcula Being There (basada en un libro de Jersey Kosinski), Peter Sellers interpreta a
Chauncey, un jardinero poco ocurrente y obsesionado con la televisin que, debido a una serie
de accidentes, se hace amigo de un tipo muy influyente y poderoso. Chauncey recurre al lenguaje de la jardinera (el nico que conoce) y ste resulta ser efectivo para comunicarse con su poderoso amigo, con la televisin y. finalmente, con el presidente. Cuando Chauncey habla de las
estaciones en el jardn no quiere decir nada ms que eso; no obstante, el pblico cree que est
hablando de la economia y la situacin del pas. No hay informacin alguna sobre l; el poder de
sus (aparentes) metforas es tal que la gente lo ve como candidato ideal a la Presidencia de Estados Unidos. Maravillosamente, Chauncey no se percata de que sus palabras significan mucho
ms que aspectos de jardinera.

206

Wayne Parsons

Elcaso del "espacio entre las palabras"


El hecho de que haya un acuerdo acerca de la definicin sintctica de un problema no significa que exista un consenso en torno al problema de polticas pblicas. Por ejemplo, en un debate acerca de las polticas de relaciones raciales pertinentes a la igualdad de oportunidades, Ken
Young seala:
El debate sobre la igualdad de oportunidades en el empleo est plagado de las ambigedades y confusiones tpicas de los temas de polticas pblicas, donde un lenguaje comn
puede enmascarar mltiples y conflictivos significados [... ] Aunque dichas ambigedades pueden facilitar la consolidacin de acuerdos en un nivelsimblico, excluyen la especificacin clara de los fines de la poltica pblica en cuestin e inhiben la adecuada
identificacin de medios factibles para su consecucin.
(Young, 7987:94)

La profesionalidad como "lenguaje"


Como se mencion antes (2.8.1), Laffin y Young describen la profesionalidad no como "propiedad de un individuo, sino como un lenguaje dentro del cual el individuo afirma ciertas atribuclones" Para estos autores, la poltica es "una "actividad" constituida lingsticamente; es decir,
tiene que ver con el lenguaje y con las ideas que tal lenguaje expresa o elude. El lenguaje de la
profesionalidad pertenece, al menos en parte, al discurso de la discrecin y la rendicin de cuentas" (Laffin y Young, 1990: 3 y 7).
La retrica como anlisis
Con demasiada frecuencia se sustituye a la retrica con conceptualizacin adecuada,
y as se genera ambigedad y falta de direccin en todo el proceso de formulacin e
implementacin. El resultado final parece un programa que fracas en el intento de resolver un problema, aun cuando nadie est muy seguro de cul es el problema [... ] Las
agendas de las polticas pblicas reflejan la movilizacin de las demandas polticas y no
un proceso racional de evaluacin de necesidades, valores y objetivos. Por ende, no es
raro que los "problemas" aparezcan en la agenda de toma de decisiones sin haber sido
adecuadamente conceptualizados o reflexionados.
(Wolman, 7987:463)

El lenguaje que rodea los problemas y las polticas cumple una funcin estratgica. Como seala Edelman, la ambigedad en la definicin de los problemas puede ser un recurso til en la
formulacin de las polticas y puede aprovecharse para lograr objetivos "polticos"

La importancia del lenguaje en la poltica y el poder se ha reconocido desde


la poca de los clsicos. La retrica o arte de las palabras y la persuasin era
materia de estudio impartida a los jvenes como parte fundamental de su educacin. Los autores griegos y romanos abordan el tema frecuentemente. San
Agustn fue, antes de su conversin, profesor de retrica. En el siglo XIX, Herbert
Spencer y J.S. Mili se ocuparon de la importancia de la retrica en el discurso
humano (Dixon, 1990 y Bailey [editor], 1965). No obstante, hace relativamente
poco que el papel del lenguaje en la poltica ha vuelto a ocupar un lugar en el
estudio moderno de la poltica (vanse Wilson, 1990 y Fowler, 1991). Asimismo,
en el anlisis de las polticas pblicas es necesario estar pendientes del uso de la
jerga poltica por parte de los diseadores de las polticas pblicas y de los significados subyacentes a la presentacin yel discurso de dichas polticas.

Capitulo": Meso-anlisis

207

Francis Bacon, el filsofo que se mencion en el Captulo 1 como una especie de "padre fundador" del anlisis de las polticas pblicas, tena mucho que
decir acerca de la relacin entre las palabras y su efe\:o deformador. Las palabras,
afirmaba, pueden obstruir la comprensin, ya sean palabras o cosas que no
existen o cosas que s existen pero estn mal definidas. Las palabras son, para
Bacon, produ\:o de los "dolos de la mente". Una de las tareas bsicas del aprendizaje es exponer y liberar al mundo de tales dolos (Bacon, 1985 19: 277-285).
Harold Lasswell tambin crea que el anlisis del lenguaje, los smbolos y el
"estilo" de los comunicados polticos constitua un aspe\:o esencial del estudio
de la poltica, el poder y la identificacin de los valores para las polticas pblicas
(vanse Lasswell, 1936. 1949 Y 1972). Segn Lasswell, los polticos y los diseadores de las polticas pblicas son, bsicamente, "especialistas en smbolos".
Sin embargo, hasta fechas relativamente recientes, el estudio de esos temas
no haba sido fundamental para el anlisis del proceso de las polticas pblicas.
Como seala Oye (I 987), este descuido ha implicado ciertos costos para el
anlisis de las polticas pblicas, ya que ha significado que los analistas se hayan
preocupado ms por la racionalidad de las polticas ("obras") que por el discurso
de las polticas y la retrica o las "palabras". No obstante, para Lasswellla poltica
se entiende mejor como el proceso en el que lo irracional se hace pblico (Lasswell,
1930a). A partir de ah, afirma que el estudio de la formulacin de las polticas
debe atender a la construccin de la irracionalidad: cmo las lites hacen despliegues de palabras, lenguajes, smbolos, seales, mitos e imgenes, pues:
Toda lite se defiende y afirma en nombre de los smbolos de un destino comn.
Esos smbolos son la "ideologa" del orden establecido, la "utopa" de los grupos
antilites, Mediante el uso de palabras y gestos autoritarios, la lite arranca sangre,
trabajo, impuestos y aplausos a las masas.
(Ltuswell. 1959: 31)
As, el estudio de las polticas pblicas debe concentrarse en la forma en que
los smbolos se manipulan para definir la composicin y la distribucin de los
valores, y para explotar el sentido de inseguridad personal de los ciudadanos.
Por desgracia, durante gran parte de la historia, el estudio de las polticas pblicas ha hecho caso omiso de este aspecto absolutamente crucial del tema.

:. El lenguaje y el poder
George Orwell y la polftlca del lenguaje
Uno de los escritores ms perceptivos de todos los tiempos acerca de la relacin entre el lenguaje y la poltica es George Orwell, autor de 79842
En 7984, Orwell retrata un mundo en el que el poder. el "Gran Hermano'; necesita reestructurar el lenguaje, al que el autor denomina neolengua, cuyo objetivo "era no solamente disponer
de un medio de expresin para describir la visin del mundo y los hbitos mentales l ... ] sino imposibilitar cualquier otra forma de pensar"

19 La edicin en castellano es Bacon. F.. Ensayos (1974).


20 La edicin en castellano es Orwell, G., 1984 (2000).

208

Wayne Parsons

En su ensayo titulado "Politics and the English t.anquaqe" Orwell plantea que la degradacin
del lenguaje obedece a razones polticas y econmicas:
Los dialectos polticos que se encuentran en los panfletos, los artculos de vanguardia y los
manifiestos varan de un partido a otro, pero todos se parecen en el sentido de que difcilmente contienen el sabor fresco, vfvido y casero del giro del discurso [... ] Estereducido
estado de conciencia, si no indispensable, en todo caso es favorable a la conformidad poftica [... ] el lenguaje poltico tiene que consistir, en gran medida, en eufemismos, razonamientos circulares y ambigedad descarnada [oo.] Cuando hay diferencia entre los
objetivos reales y los objetivos expresados pblicamente, las personas recurren, como si
fuera un instinto, a las palabras largas.
(Orwell, 7954: 367-363)
Brendan Bruce, Images afPawer, 1992
Bruce fue asesor del Partido Conservador de Gran Bretaa. Suobra enfatiza la importancia que
tiene para los polticos inventar y usar lenguajes capaces de "socavar el argumento del enemigo":
El lenguaje suele ser un factor determinante para ganar la batalla de las ideas. Por ejemplo, el Partido Laborista tuvo xito al sustituir el "cargo comunitario" por el "impuesto electoral (poli tax)" y "autonoma" por "exclusin voluntaria" [...] Los demonios se conjuran
para que 105 exorcistas lleguen, cual caballeros, en el momento ideal. "Dormirse en sus
laureles'; ya sea en el contexto de la expansin o la integracin europea es, sin duda, una
mala idea. Del mismo modo, estar "fuera de ritmo" o "aislado" siempre evoca una imagen
de terror... (pg. 176).

Mortunadamente, el inters de Lasswell por la naturaleza comunicativa.


simblica y deformante de la formulacin de las polticas se ha tornado ms
vital para el estudio de las polticas pblicas a partir de los ltimos aos de la
dcada de 1980 gracias a la influencia de Habermas. Foucault, Derrida y otros
autores en el desarroJlo de lo que se conoce como enfoque "argumentativo"
(vase Fischer y Forester [editores], 1993). Este enfoque ya ha sido analizado
en el presente libro (secciones 2.7.3.3.9 y 3.10.5). Murray Edelman es el autor
protagnico del estudio de los aspelos simblicos y lingsticos de la poltica
y la formulacin de polticas pblicas desde la dcada de 1960. En la siguiente
seccin se revisan sus ideas.
2.9.2/ Edelman: las palabras que triunfan y las polticas pblicas que fracasan

Edelman es el especialista en ciencias polticas ms dedicado a explorar la


relacin entre el aspeto simblico yel aspecto sustantivo de los problemas y
de la poltica pblica despus de Lasswell. En obras como 1heSymbolic Uses o/
Politia (1964), Politics as Symbolic AElion (1971), Political Language (1977) y
Conf/ruEling the Political Speilacle (1988) ha analizado el uso que los polticos
y los burcratas hacen del lenguaje como un elemento para la fabricacin}' la
manipulacin de smbolos que funcionan como placebos del inters pblico.
Edelman considera que el verdadero poder en la formulacin de polticas pbl cas radica en el proceso de construccin y articulacin de problemas, ya que las
personas viven la poltica a travs del lenguaje: "el lenguaje que interpreta obje-

Capitulo 11: Meso-anlisis

209

tos y acciones tambin constituye al sujeto" (Edelrnan, 1988: 9). Este autor se
ha encargado de analizar el contenido simblico de las polticas y la poltica,
adems de las formas en que los diseadores de las mismas participan de la
explotacin de los smbolos y el lenguaje. Los smbolos pueden. afirma, ser
referenciales, es decir, pueden referirse a algo tangible y relacionarse con recompensas y recursos reales. No obstante, debido a que los smbolos referenciales
son un bien limitado, es ms probable que los diseadores de las polticas contribuyan a la produccin de smbolos de condensacin o emocionales, que
reafirman y dan la ilusin de inters o solucin. (Cf el argumento de Lasswell
acerca de la relacin entre la inseguridad personal y la formulacin de polticas:
Lasswell, 1930a y 1935.) Por ejemplo, en Political Langttnge, Edelman sostiene
que la capacidad de estructurar problemas complejos usando palabras y formas que
convienen a los diseadores de las polticas distorsiona las percepciones de los
ciudadanos. Lejos de resolver los problemas, stos "se construyen" para justificar
soluciones (Edelman, 1988: 20-22). (Vase, en comparacin, el modelo "del
cesto de basura": March y Olsen, 1976; vase tambin la seccin 2.10.3.)
En el mundo contemporneo. los diversos temas que tratan [os gobiernos estn
profundamente interrelacionados. aunque se nos induce a percibirlos como si estuvieran separados. Debido a que las noticias diarias y las declaraciones gubernamentales cotidianas evocan ansiedades y reafirmaciones acerca de "problemas"
concretos que se perciben como entidades independientes [... ] nuestros mundos
polticos estn segmentados, desarticulados,siempre concentrados en una pequea
serie de ansiedades. aun cuando cada tema forma parte de un todo cada vez ms
integrado [... ] Lejosde dotarnos de la aptitud para abordar los temas a partir de
los vnculos lgicosy empricos que los unen, el lenguaje de la poltica nos alienta
a verlos como cuestiones separadas [oo.] Muchas de nuestras convicciones acerca
de cules son nuestros problemas, culessus causas, cul su gravedad y cul nuestro xito o fracasoal momento de hacerles frente provienen de sutiles usos del lenguaje y de las medidas gubernamentales asociadas a ellos.
(Edelman, 1977: 40-41)
En el texto titulado ConflruOing tbe Politieal SpeOacle (1988), Edelman
analiza cmo las dimensiones ms visibles de la agenda poltica estn dominadas
por ideas e interpretaciones que tienden a preservar el flatu quo y a apoyar a los
poderosos. as como a contravenir el cambio y afe6l:ar a los carentes de poder.
Este autor se concentra especficamente en el papel de los medios de comunicacin masiva y los programas de noticias, as como en la relacin entre los
lderes y su pblico. La definicin de los problemas ocurre en un proceso en el que
les polticos y los medios manipulan los significados y los smbolos con el fin
de facilitar el control de aquello quese discute, la forma en que se discute y la
importancia que se le da a cada tema. Por ende, para Edelman, el ciudadano
no tiene ante s un mundo de hechos, sino un mundo de ficciones polticas:
El espetculo del reportaje noticioso construye y reconstruye. continuamente, problemas sociales. crisis, enemigos y lderes, generando una cadena de amenazas y
reafirmaciones. Estos problemas y personalidades construidas alimentan el contc-

210

Wayne Parsons

nido del periodismo poltico y los datos para el apoyo histrico y analtico. as como la oposicin para las causas polticas y las polticas pblicas.
(Edelman, J988: J)

Por lo tanto, la definicin de los problemas y el lenguaje de las polticas


pblicas son necesariamente ambiguos (Edelman, 1988: 25-30). En la jerga de
las polticas pblicas, al igual que en todo lenguaje y comportamiento pragmticos (vase John Wilson, 1990) hay un trasfondo en aquello que se dice o que
puede decirse. La forma en que se expresa una poltica pblica es un elemento
central para comprender qu est pasando cuando se definen los temas, los
problemas y las polticas. El lenguaje es un elemento clave en la problematizacin
de un tema y la definicin de soluciones. El marco de todas las polticas pblicas es muy importante para adaptarse a lascircunstancias, dar cabida a lasdemandas
y fomentar el cumplimiento del pblico. As, aunque las polticas pblicas tengan xito como dispositivos polticos, pueden fracasar en el intento de atender o
aminorar un problema, excepto en los trminos que hayan definido los diseadores de las polticas. En Political Language (1977), Edelman presenta una
interesante descripcin de este fenmeno: "las palabras que triunfan y las polticas pblicas que fracasan". Las polticas pueden ser un xito en el nivel simblico de la reafirmacin, pero un fracaso rotundo en la prl:ica, como la
expresin "la operacin fue un xito, pero el paciente muri". Por ende, desde
esta perspel:iva la formulacin de polticas puede verse como la manipulacin
de los smbolos (Lasswell, 1936) o la fabricacin/construccin del "espetculo"
(Edelman, 1988). Las polticas pblicas tienen que ver con "hacer algo" ms
que con "resolver problemas". Como manifestara Bacon mucho tiempo atrs.
las palabras que se usan en las polticas pblicas se convierten en dolos o smbolos para definir algo que quizs ni siquiera est ah. De este modo, el diseador de las polticas puede suponer que determinada poltica pblica ha "resuelto"
un problema o mejorado una situacin cuando "en realidad" lo que ha sucedido
es que los smbolos fueron manipulados. Estas acciones reafirman al pblico y
los diseadores de las polticas mantienen o sacan brillo a su legitimidad:
El lenguaje poltico puede granjearse o mantener el apoyo o la aceptacin del pblico ante otras acciones violatorias de los escrpulos morales y, por lo general. lo
logra al negar las premisas sobre las que se basan dichas acciones al tiempo que retiene rastros de la premisa.
tEdelma, J988: 116)
Si bien la coercin y la intimidacin ayudan a verificar la resistencia en todos los
sistemas polticos, la tl:ica clave siempre debe ser la evocacin de significados que
legitimen las medidas preferidas y que amenacen o reafirmen a la poblacin con el
fin de alentarla a mostrar su apoyo o permanecer inal:iva [...] Al tiempo que la mayor parte del lenguaje poltico guarda poca relacin con el bienestar real de la gente, tiene mucho que ver con la legitimacin de regmenes y la pasividad de las
poblaciones en medidas decididas sin su participacin.
(Edelman. J985: J J Y J4)

Capitulo 11: Meso-anlisis

211

Para Edelman, la formulacin de polticas es poco ms que una especie de


teatro o funcin poltica que se presenta ante un pblico (la ciudadana) para
asegurar la pasividad pblica. Su propsito es ensombrecer, y no arrojar luz
sobre los problemas pblicos; reducir y no ampliar el poder del pblico. Beneficia a los privilegiados y deja en desventaja a los carentes de poder:
El limitado poder del pblico est implcito en prlicamente todo el lenguaje en
torno al diseo de las polticas [a travs de} [... ] su representacin del diseo de las
polticas como algo que tiene lugar en un foro alejado de la vida cotidiana [... ] En
este sentido, el espelculo poltico evoca algo parecido al asombro y al sentido de
impotencia personal caralersticos de las posturas religiosas [... ] Al igual que los mitos religiosos sobre grandes acontecimientos en tiempos y lugares externos a la experiencia cotidiana, estas explicaciones polticas fabrican un atractivo intensificado
y su lejana provoca una respuesta pasiva.

(Edt/man. 1988: 98)

As, para Edelman, una de las tareas centrales del anlisis de las polticas
pblicas debera ser la deconstruccin de los discursos polticos y la desmitificacin de los mitos y smbolos de los que se aprovechan los diseadores de
polticas.

:. La poUtlca como actividad simblica


Ken Young y Charlie Mason. "The Slgnificance of Urban Programmes'~en Young y Mason (editores), 1983
Hace tiempo que los ciudadanos inteligentes se han percatado de que gran parte de la
actividad gubernamental es ms simblica que sustantiva. La diferencia esencial resulta
familiar a quienes nunca han ledo a Walter Bagehot, George Sorel, Graham Wallas o
Murray Edelman. Lasdeclaraciones de polticas pblicas, la nueva maquinaria y la asignacin de recursos frescos casi sejustifican a s mismas cuando se derivan de decisiones tomadas en un clima de creciente y aguda preocupacin pblica. Hay poco sitio para el
iconoclasta que pide una lgica ms firme que la comodidad de "hacer algo" (pg. 216l.
La formulacin de polftlcas como teatro: la representacin de las polftlcas en la vida cotidiana
Afirmar que se est haciendo algo, hacer como que sehace y no emprender acciones sustantivas
ante la "realidad" es, desde luego. una caracterstica humana tanto individual como grupal.
Esta pregunta acerca de cmo se hacen presentaciones o se establece comunicacin en la
esfera pblica fue el tema del libro de Erving Goffman titulado ThePresentation ofSelfin Everyday
Life (1971 l.
Goffman plantea la necesidad de distinguir entre regiones de comunicacin que considera
anlogas al teatro. Hay comunicacin o representacin, es decir, un frente pblico de actividad
en un escenario, y hay otro espacio equivalente a los bastidores o bambalinas. las representaciones son, bsicamente. comportamientos manejados y Goffman encuentra que la jerga teatral
es adecuada para el anlisis del comportamiento social. El mundo es un escenario. Paraeste autor,
los diseadores de las polticas tienen rutinas y parlamentos, pies. entradas y salidas de escena.
Tienen decorados y luces, pueden salir como perfectos don nadie y volver convertidos en estrellas. Pueden fracasar y hacer el ridculo.

212

WayneParsons

En el Estado moderno, la poltica est definida en gran medida por el discurso de las"polticas pblicas'; La presentacin de las polticas es un asunto de gran inters. De hecho, se sabe que
los diseadores de polticas argumentan que las polticas pblicas son buenas, pero que la presentacin no les hizo justicia: la gente "no capt el mensaje real'~ Si se contempla la formulacin
de polticas bajo este reflector teatral, entonces puede decirse que las agendas y los problemas
forman parte de una relacin entre el ciudadano como espectador y el diseador de polticas
como intrprete. As:
Elfactor clave en esta estructura es mantener una sola definicin de la situacin; esta definicin debe manifestarse, y dicha manifestacin debe sostenerse ante una multitud de
posibles interferencias. El personaje sobre el escenario del teatro no es, en cierta forma.
real, ni tiene el mismo tipo de consecuencias reales que el carcter profundamente artificial interpretado por un timador; en todo caso,el montaje exitoso de cualquiera de estas
figuras falsas implica el uso de tcnicas reales.

(Goffman, 7977:247)
Las Imgenes como condicin postmoderna
David Harvey, The Condition ot Postmodernity, 1992
La mediatizacin de la poltica lo invade todo [...] La produccin y la mercadotecnia de
semejantes imgenes de permanencia y poder requieren un importante grado de sofisticacin [...] Los materiales para producir y reproducir dichas imgenes, si es que no existan, se han convertido en el centro de la innovacin: cuanto mejor sea la reproduccin
de la imagen. mayor ser el mercado masivo para la fabricacin de imgenes. F.n s mismo, es un tema importante que nos lleva [...] a considerar el papel del "simulacro" en el
postmodernismo. Por"simulacro"se entiende el estado de una reproduccin casi perfecta, tanto que resulta prcticamente imposible notar la diferencia entre el original y la
copia [... ] Ciertamente, podemos verlo en el mbito de la poltica a medida que los fabricantes de imgenes y los medios adquieren un papel ms poderoso en la definicin
de las identidades polticas ... (pp. 288-289)

2.10/ Redes, corrientes, coaliciones promotoras y equilibrio interrumpido


2.10.1/ Nuevos enfoques del anlisis de la agenda y formulacin de
polticas pblicas

l argumento de que las agendas de polticas pblicas de los pases con


democracias liberales y otros tipos de rgimen convergen (Fukuyarna, 1992a
y 1992b) sustenta la idea de que se necesitan ms modelos y teoras ms generales para explicar los procesos antes analizados. No hay escasez de modelos de
rango medio que expliquen diversos aspel:os de [as etapas formativas de las
polticas pblicas. De hecho, el despliegue de ideas puede dejar perplejos a
estudiantes y a analistas profesionales por igual. Como consecuencia de la proliferacin desmedida de enfoques, una de las principales caral:ersticas del
anlisis de las polticas pblicas en aos recientes ha sido la bsqueda de rnode[os de mayor alcance. Este deseo de sntesis ha encontrado eco en varios modelos. A continuacin se analizan cuatro grandes enfoques:

Capitulo 11: Meso-anlisis

213

Redes y comunidades de polticas pblicas (2.10.2).


Corrientes de polticas pblicas (2.10.3).
Coaliciones promotoras (2.10.4).
Equilibrio interrumpido (2.10.5).

2.10.21 Redes y comunidades


Estos enfoques abordan los aspectos ms relacionales e informales de la
formulacin de polticas. Como vocablo, el uso de la palabra "red" data del
siglo XIX con el significado de cubrir con redes o con un trozo de red. Tulloch
afirma que atual mente esta palabra se utiliza en dos sentidos, ambos empleados
por los tericos de las redes. Como verbo, hacer trabajo de redes significa aprovechar los contatos, por ejemplo:
A medida que el movimiento feminista adquiri impulso en la dcada de 1970. se
advirti que los hombres siempre haban aprovechado las viejas redes masculinas
para avanzary no haba ninguna razn por la que las mujeres no debieran hacer Jo
propio [...] Hacia fines de la dcada de 1980 el trabajo de redes ya se reconoca
como una importante va para promover todo tipo de intereses.

Evidentemente, el otro sentido moderno de esta palabra se refiereal lenguaje de


la informtica: la idea de nterconetar aparatos de cmputo (Oxford Didionary,
1992: 211).
El uso de esta palabra en ciencias sociales data de las dcadas de 1940 y
1950, cuando se empleaba para analizar y trazar mapas de las relaciones,
interconexiones y dependencias personales (vanse Bott, 1957 y Frankenburg,
1966). Los politlogos y otros acadmicos empezaron a usarla en la dcada de
1970 porque permite un anlisis ms fluido y realista de la interaccin social
en diversos niveles. Su atractivo en cuanto a la formulacin de polticas pblicas es indiscutible, pues enfatiza la manera en que cada poltica es resultado de
una compleja interconexin de personas y organizaciones, y presenta un cuadro
ms informal de la manera en que ocurre la poltica en la realidad (real politics).
Hacia fines de la dcada de 1970, la metfora de la red se convirti, como sealan Kenis y Schneider, en "una metfora adecuada para responder a una serie
de observaciones empricas relacionadas con los cambios crticos en la gobernanza poltica de las democracias modernas" (I 991: 34). En las dcadas de 1930
y 1940, la red de las polticas pblicas pareca relativamente pequea a los ojos de
Keynes. Sin embargo, con la expansin del gobierno y de las al:ividades relacionadas con la formulacin de polticas, el rango de participantes en las redes
ha crecido en tamao y complejidad. La mayor diversidad social y de los programas de polticas pblicas diseados para llegar a objetivos y cumplir funciones especficas, as como el incremento en el nmero de participantes en el
proceso de las polticas pblicas determinan que la metfora de la red sea ms
afortunada cuando se trata de la formulacin moderna de las polticas que el
pluralismo, el corporativismo (vase la seccin 3.3) y otros modelos "tradicionales". El resultado es la produccin de diversas tipologas que buscan definir

214

WayneParsons

los nuevos patrones relacionales de las sociedades modernas. La fortaleza del


enfoque de las redes radica en que aporta una metfora para esta complejidad
que "encaja" con los cambios tecnolgicos y sociolgicos de la sociedad moderna.
En su contra tiene la diversidad de usos e interpretaciones de esta metfora.
La metfora de una red o comunidad busca concentrarse en el patrn de Jos
contalos formales e informales y de las relaciones que definen las agendas de
las polticas pblicas y la toma de decisiones. en contraposicin a la interaccin
que tiene lugar dentro y entre las organizaciones e instituciones formales encargadas de las polticas pblicas. Esto es particularmente importante en las sociedades que tienen un alto grado de pluralismo, en las que hay mltiples
influencias en el proceso de las polticas pblicas. El anlisis de las redes se basa
en la idea de que toda poltica pblica est enmarcada en un contexto de rela-ciones y dependencias. Como han sealado David Knoke y James Kuklinski, el
anlisis de las redes supone que los alores participan en un sistema social en
el que otros alores influyen en las decisiones de los dems y. en segundo lugar.
que la investigacin debe ocuparse de los niveles de estrulura dentro de un
sistema social. Al analizar el contexto de las relaciones y las estruluras en la
que stas tienen lugar. se argumenta que dicho contexto aporta un "poderoso
brochazo cuando se trata de pintar un cuadro sistemtico de las estructuras
sociales mundiales y de los elementos que las conforman" (Knoke y Kuklinski,
en Thomson et al. [editores], 1991: 173)21.
Uno de los primeros autores de ciencias polticas que recurri a esta idea fue
Hedo (1978), quien escribi un ensayo en el que comparaba las "redes de temas"
con los "tringulos de hierro" en el contexto del poder ejecutivo estadounidense.
Posteriormente, Richardson y Jordan (1979) aplicaron la idea al sistema britnico. Plantearon que el mapa de la formulacin de polticas en Gran Bretaa se
caralerizaba por una fragmentada coleccin de subsistemas: una "serie de compartimentos o segmentos verticales, cada uno de ellos habitado por un conjunto
distinto de grupos organizados y generalmente imposibles de ser penetrados
por 'grupos no reconocidos' o por el pblico en general" (Richardson y Jordan,
1979: 174). Rhodes ha aplicado la teora de la dependencia de recursos y el
intercambio, as como la idea de las redes de polticas pblicas al estudio de las
relaciones locales-centrales (vase Rhodes, 1981, 1986 Y 1988). Asimismo, este
autor sigue a Benson al definir las redes de polticas pblicas como "un complejo
de organizaciones vinculadas entre s por dependencias de recursos" (Benson,
1982: 148) y propone hacer modelos de las redes a partir de las diversas estructuras de dependencia (vase la seccin 4.3.7).
Richardson et al. (1982) desarrollaron comparativamente la idea de las comunidades de polticas pblicas a partir de la idea de que cada pas tiene un patrn
(o estilo) propio de formulacin de polticas y toma de decisiones. Las dos dimensiones principales del estilo de las polticas pblicas segn Richardson son:

21 El caso presentado por Mnica Casalet muestra el impacto de las redes ciencia-industria en el proceso de
elaboracin de las polticas cientficas y tecnolgicas. Vase el Captulo V: Casos latinoamericanos.

Capitulo 11: Meso-anlisis

215

Estilo anticipatorio (tendencia a anticiparse a los problemas) o estilo reaccionario (tendencia a reaccionar ante eventos y circunstancias conforme se
presentan).

Diagrama 2.17

. Dimensiones del ~flilo de las polticas pblicas


Los formuladores de
polticas tratan de
lograr el consenso

Los formuladores
Los formuladores de
de pollticas prevn - - - - - - - - 1 1 - - - - - - polricas reaccionan
los problemas
ante los problemas

Los formuladores de
polticas tratan de
imponer sus decisiones

Fumk: lomado y adaptado de Richardson (1982: 13)

Estilo de bsqueda de consenso (tendencia a tomar decisiones mediante


acuerdos entre las partes interesadas) o estilo que tiende a imponer sus
decisiones a la sociedad.

El modelo del estilo de las polticas pblicas (diagrama 2.17) plantea que,
si bien las modalidades de formulacin de polticas en los pases industrializados
muestran un viraje hacia estructuras ms "comunitarias" o "redes", existen
importantes diferencias en la forma en que interactan las comunidades de
polticas pblicas. Por ejemplo, en el cuadrante 1, el estilo de las polticas pblicas har que el gobierno trate de planear y consultar a las comunidades. En el
cuadrante 2 se puede encontrar un estilo de formulacin de polticas asociado
a la poltica "incrementalsra": pluralista, fragmentada, toma de decisiones
improvisadas, conocimientos imperfel:os, etc. En el cuadrante 3 el gobierno
no formula polticas mediante la planeacin y el consenso, sino que reacciona
a los problemas cuando es necesario e impone sus decisiones. En el cuadrante
4 el gobierno recurre a la planeacin, la racionalidad, la prediccin, etc., y se
reserva la prudencia de imponer sus planes y soluciones. (Comprese con el
modelo planteado por Braybrooke y Lindblom, 1963: 67; vase la seccin
3.4.3.).

216

Wayne Parsons

Evidentemente, el "estilo" que enmarca el funcionamiento de las comunidades y redes de polticas pblicas cambiar con el tiempo y de un setor a otro.
Rchardson, por ejemplo, afirma que en Gran Bretaa predomina el estilo de
polticas pblicas del cuadrante 2: es decir, una tendencia a negociar con las comunidades y "reaccionar" a los problemas en vez de anticiparse a ellos de manera
"racional". Jordan y Richardson (1983 y 1987) lo describen bsicamente como
un sistema de "acomodo burocrtico" entre las comunidades ms relevantes de
polticas pblicas. Sin embargo, en el gobierno de la "Dama de Hierro" (sic) el
estilo se situaba definitivamente en el cuadrante 3: no era una poltica con
inclinaciones por el "consenso" sino un exponente del "estilo contencioso" (vase
Richardson, 1990). En pases donde el estilo ha tendido a situarse en los cuadrantes 1 y 4, la formulacin de polticas suele implicar algn tipo de proceso
de planeacin (Francia y Japn, por ejemplo). Como las comunidades de polticas pblicas cambian de un sector a otro, el estilo del sector que cuenta con
una comunidad de polticas pblicas bien organizada y poderosa ser muy distinto del estilo del sector en el que los diseadores de las polticas disponen de
una red laxa y difusa. En el primer caso, la formulacin de polticas se consolidar despus de muchas e intensas negociaciones; en el segundo, el gobierno
podra optar por un enfoque ms "robusto" e imponer sus decisiones sin dar
demasiada importancia a las consultas a la comunidad. Algunos asuntos propios
de las polticas pblicas (corno la defensa) pueden tratarse confidencialmente en
pequeos crculos y sin grandes consultas a la comunidad de polticas (Jordan
y Richardson, 1987: 180).
El enfoque del estilo en las polticas pblicas constituye una importante
contribucin a la caja de herramientas de su anlisis, pues aporta un marco
sencillo pero eficaz para comparar comunidades de polticas tanto dentro de
los sistemas polticos como entre ellos. Sin embargo, aunque este enfoque s
discierne el proceso de la formulacin de polticas, resulta menos convincente
como explicacin de las acciones de los gobiernos y de sus efe6l:os e impactos,
Rose 984b ZZ) , por ejemplo, sostiene que el "estilo de las polticas" no dice
mucho de los cambiantes patrones del gasto gubernamental ni de la asignacin
de recursos a diversos programas cuando se trata de "entender al gobierno a
gran escala". Vogel (986) tambin seala que, si bien los estilos de las polticas
britnicas y estadounidenses son muy distintos, los imparos reales de la
normatividad ambiental no son tan marcados como se podra pensar a partir
de un anlisis del estilo. Aunque el "estilo" puede "ser importante" en cuanto
al establecimiento de las agendas y a la toma de decisiones, tal vez su impacto
sobre el resultado y el impacto de las polticas sea marginal. (Esta cuestin se
abordar con ms detalle en la seccin 4.7.) Otra crtica sugiere que el planteamiento original del modelo (vase jordan y Richardson, 1979) postulaba la
creciente convergencia del estilo debido a la existencia de comunidades de
polticas pblicas: hacia una forma consensual ms "realiva" de formular pol-

22 La edicin en castellano es Rose. R. El gran gobierno: un acercamiento desde los programas gubernamentales (1998).

Capitulo 11: Meso-anlisis

217

ticas. El gobierno de Thatcher ech por tierra la idea de que la formulacin de


polticas a travs de las comunidades impulsara una poltica altamente consensual, aunque jordan y Richardson (1987) y Richardson (1990) argumentan que
la poltica confrontacional de los aos de Tharcher ocultaba un estilo consensual
ms profundo y menos pblico, en el que las comunidades ejercieron tina
influencia predominante en varios sectores de las polticas pblicas. Otras obras
posteriores que enfatizan las continuidades de los aos de Thatcher comparten
la misma opinin: vase, por ejemplo, Marsh y Rhodes (editores), 1992. Adems, siguiendo a Neary (1992) en su estudio del Japn, parecera que el estilo ms
"reativo" no necesariamente es caraterfstlco de todas las sociedades industriales contemporneas.
Otra influyente aplicacin de la idea de las redes es la planteada por Benson
aproximadamente al mismo tiempo en que surgi el enfoque del estilo de las
polticas pblicas (1982). A partir de la teora organizacional, Benson distingue
diversos tipos de intereses esrruturales: grupos de demanda, grupos de apoyo
(proveedores de recursos), grupos administrativos, grupos de proveedores (que
brindan servicios) y grupos coordinadores (encargados de coordinar internamente los programas y los vnculos entre ellos). No obstante, la configuracin
de las redes y los tipos ser diferente en cada tema y en cada poltica pblica.
Los estudios de las redes de polticas pblicas se dedican a explorar las formas
en que se disean las polticas dentro del contexto de una red de atores y organizaciones. Los propios analistas de polticas pblicas pueden ser parte de una
red sobre un tema, ya que participan en la identificacin de "problemas", en el
desarrollo y propagacin de ideas y en la evaluacin e implementacin de las
polticas (vase jenklns-Smith, 1990).

:. Redes de poUticas pblicas


Rod Rhodes es uno de los exponentes clave del anlisis de las redes. Ensu estudio sobre las relaciones locales-centrales en Gran Bretaa subraya la necesidad de investigar las estructuras
de dependencia dentro de las redes de las polticas pblicas y de identificar la principal variedad de redes en las escalas central y local. sin olvidar las redes de profesionales, del gobierno local y de los productores en cuanto a su interaccin con el gobierno central. Este autor afirma que
las redes de las polticas publicas se han convertido en la principal caracterstica de la formulacin de polticas en Gran Bretaa y que stas se encuentran en "el centro mismo de uno de los
graves problemas del gobierno britnico: los desrdenes en las polticas pblcas o la falta de
correspondencia entre los sistemas y los problemas de polticas pblicas. El hecho de no percatarse de la complejidad, la desagregacin y la indefinicin de los sistemas de implementacin y
resultados ha conducido a las polticas pblicas al fracaso' (Rhodes, 1988: 85).
Mientras Rhodes se ocupa de los tipos estructurales de las redes, Wilks yWright, en su obra sobre la poltica industrial (1988) abordan sus dimensiones disgregantes e interpersonales. Estos
autores afirman que existen tres niveles de polticas pblicas: el rea, el sector y los asuntos de
las mismas. El "universo de las polticas pblicas" es extenso e incluye a aquellos que tienen un
inters comn, mientras que la comunidad de polticas pblicas constituye una red ms pequea y consensual, concentrada en un aspecto sectorial o subsectorial de las polticas pblicas. En
el nivel de los asuntos, las comunidades interactan entre s dentro de una red.

218

WayneParsons

Gran parte del debate sobre el tema se ha centrado en la diferencia que existe
entre las redes de polticas pblicas y la comunidad ms cerrada de las mismas.
La comunidad de polticas pblicas es una serie de relaciones, unidas por un
tejido mucho ms cerrado, entre atores que comparten valores y atirudes
fundamentales hacia los temas y las polticas (vanse Richardson y Jordan, 1979
y Rhodes, 1988). Rhodes sostiene que los tipos de redes se distinguen por su
grado de integracin. En un extremo del continuo se encuentran las comunidades de poltica pblicas con membresas estables y restringidas. Las comunidades estn considerablemente integradas al proceso de formulacin de
polticas. Por el contrario, las redes de asuntos representan una serie de intereses ms dispersos y son menos estables y excluyentes, adems de que sus puntos
de entrada a la formulacin real de polticas son ms dbiles.

:. Redes y comunidades
Textos clave

La bibliografa sobre las redes y las comunidades de polticas pblicas es extensa y prolifera
vertiginosamente. En particular, dos textos aportan excelentes reseas de estos temas:
Martln J. Smlth, Pressure, Powerand Policy, 1993
A la fecha, constituye la explicacin ms completa del enfoque dentro del contexto de las
teoras plurallsta, corporativista y marxista. Este estudio se concentra en la relacin entre los actores estatales y los grupos, as como en la forma en que estas relaciones definen los impactos
de fas polticas pblicas en Estados Unidos y Gran Bretaa. Smith describe la nocin de las redes de
polticas pblicas como un "concepto de nivel meso que se ocupa de explicar el comportamiento dentro de secciones especficas del Estado o de reas especficas de polticas pblicas" (pg.
7). Asimismo, a partir de la bibliografa sobre el tema plantea seis propuestas acerca de la relacin
entre las redes y la autonoma del Estado:
El tipo de relaciones comunitarias y de redes vara en el tiempo, en el sector de las polticas
pblicas y los Estados.
Losactores estatales tienen intereses que definen el desarrollo de las polticas y de las redes
de polticas pblicas.
La autonoma del Estado en la formulacin y la implementacin de las polticas pblicas se
ve afectada 'por los tipos de redes de polticas existentes.
Lostipos de redes afectan los impactos de las polticas pblicas.
El tipo de cada red aporta el contexto para entender el papel de los grupos de inters en la
formulacin de las polticas. Las redes son la enstructuracin de las polticas. las ideologas y
los procesos previos.
Lostipos de redes afectan la forma en que cambian las polticas pblicas.
Smith presenta adems cuatro propuestas en torno al contexto comparativo de las comunidades/redes de polticas pblicas en Estados Unidos y Gran Bretaa (pg. 10):
Es ms probable que ras comunidades de polticas se desarrollen donde existe dependencia
del Estado respecto de los grupos para la implementacin.
Esms probable que las comunidades de polticas se desarrollen donde los grupos de inters
poseen mportantes recursos que pueden intercambiar.
Las redes de asuntos se desarrollan en reas de menor importancia para el gobierno, de gran
controversia poltica o en nuevas reas temticas donde los intereses no han sido institucionalizados.
Es ms probable que las comunidades de polticassuran en Gran Bretaa que en Estados Unidos.
Capitulo 11: Meso-anlisis

219

Smith seala que la idea de redes de polticas pblicas puede usarse en un espectro de marcos de teoras macro que definen diferentes relaciones entre la autonoma del Estado y las redes
de polticas. En el caso de los marcos marxistas, las comunidades de polticas se caracterizan por
estar dominadas por el capital; en los modelos elitistas, las comunidades aparecen como dominadas por intereses privilegiados; los tericos concentrados en el Estado ven las redes dominadas por el Estado, y los pluralistas piensan las redes carentes de un grupo dominante.
Este autor presenta varios estudios de caso sobre agricultura, negocios, poltica del consumo
y poder de los mdicos en la politica de salud. Su conclusin es que las relaciones varian considerablemente entre los sectores de las politicas pblicas. Los intereses del Estado son un factor
clave para determinar la formacin de dichas relaciones. Adems, Smith plantea que los estudios
de caso tratados demuestran que las redes de polticasafectan la autonoma del Estadoyestructuran
los intereses dentro del proceso de las polticas pblicas. Alfinal,este autor sostiene lo siguiente:
Lascomunidades de polticas pblicas se desarrollan ah donde el Estado necesita grupos
con grandes recursos para brindar apoyo a la implementacin de las polticas; las redes
de asuntos se desarrollan en reas de menor importancia o en las que hay un alto grado de
controversia poltica. Aunque las comunidades de polticas parecen tener ms probabilidades en Gran Bretaa que en Estados Unidos, el libro identific algunas en ese pas. Tal
vez el argumento ms importante derivado del libro es la complejidad del proceso de las
polticas pblicas. Las nociones de Estado, grupos de presin, autonoma del Estado y redes de polticas pblicas son sumamente problemticas. Enconsecuencia, es difcil formular aseveraciones generales sobre cualquiera de esos conceptos. Las relaciones entre el
Estado y los grupos deben ser analizadas en un contexto histrico, ideolgico e institucional.
Adems, debe recordarse que las relaciones entre los actores estatales y los grupos son
relaciones de dependencia y, por ende, los enfoques simplistas centrados en la sociedad
o el Estado dicen poco de la realidad emprica [... ] El Estado tiene ventajas, pero finalmente
existe dentro de una intricada relacin con la sociedad civil, as que los actores estatales no
pueden hacer caso omiso de las presiones de los grupos. (pp. 234-235)
En su artculo "From Policy Community to Issue Network: 5almonella in Eggs and the New
Politics of Food" Martn Smith analiza el desarrollo de la politica alimentaria tras el brote de salmonella en huevos en Gran Bretaa a fines de la dcada de 1980. Este autor muestra cmo esta
situacin modific a la cerrada y consensual comunidad de polticas que ejerca gran influencia
en la poltica alimentaria para convertirse en una "red temtica" ms plural y menos consensual.
Mlchael Atklnson y Wllllam Coleman, upollcy Networks, Pollcy Communltles and the Problem
of Governance'~ 1992

Estos autores revisan y evalan la bibliografa sobre las redes. Argumentan que este enfoque
constituye un intento significativo de entender el proceso de las polticas pblicas trascendiendo
los modelos politico-burocrticos. No obstante, los autores se muestran crticos ante tres aspectos del enfoque. Primero, que los modelos tienen problemas con la influencia de las instituciones
macropolticas y con el impacto del discurso poltico. Segundo, que tienen dificultades con la
internacionalizacin de muchos de los dominios de las polticas pblicas. Tercero, que el enfoque
comunitario/de redes no ha abordado el problema de la innovacin y el cambio en las polticas
pblicas. Laconclusin de los autores es optimista, pues plantean que el enfoque ofrece la posibilidad de establecer puentes para unir las fronteras que separan a las disciplinas:
Estos enfoques parecen servir como una especie de vaso comunicante conceptual para la
investigacin terica y emprica de la actualidad [...] aportan una articulacin til para
los convergentes mbitos de la economa poltica internacional y las polticas pblicas
comparadas. Adems, invitan a ladiscusin entre aquellos que estudian las estructuras ejecutiva y legislativa del gobierno, aquellos que privilegian la intermediacin de intereses

220

Wayne Parsons

y aquellos que analizan la poltica de partidos y el gobierno de los partidos. En trminos

ms amplios. tambin se han analizado las perspectivas provenientes de ramas tan importantes de la sociologa como el anlisis de redes y la sociologa de las ideas, as como
los estudios econmicos de la organizacin industrial, la estructura de la empresa y las
transacciones institucionales y. en algunos casos. se han incorporado al anlisis de las redes y las comunidades. (pg. 176).

La idea de las comunidades y las redes de polticas pblicas ha resultado


muy atrativa como modelo para la formulacin de las polticas en la sociedad
moderna. Sin embargo. ello no la ha librado de las crticas (vanse Smith, y
Atkinson y Coleman, lneas arriba). Hogwood, por ejemplo, no est totalmente
convencido de la utilidad del modelo cuando se trata de comprender la forma
en que se procesan los temas dentro del sistema poltico. Muchos temas, afirma,
no son tan impecables y ordenados como lo plantea la teora de la "comunidad
de polticas pblicas". En la prl:ica, los temas tienden a superponerse y mezclarse con otros; los temas no permanecen confinados dentro de una comunidad
o red de polticas pblicas. Hogwood no aboga por abandonar los conceptos,
pero s cree en la pertinencia de ser ms sutiles al definir las fronteras entre las
comunidades y las reas de las polticas pblicas. Las primeras se refieren a una
serie central de temas, pero en sus fronteras habr ms temas "perifricos", que
se superponen a los intereses y las preocupaciones de otras comunidades. Asimismo, este autor afirma que el modelo presenta un cuadro del proceso de las
polticas pblicas que, en conjunto, puede conducir a conclusiones erradas en
cuanto a la manera en que los asuntos llegan a la agenda de las polticas pblicas. Los asuntos no existen en comunidades claramente definidas, sino que
interal:an con las "soluciones" que estn a la bsqueda de problemas. El modelo
"del cesto de basura" presenta un cuadro muy distinto del que se describe en la
teora de la comunidadlred:
Supongamos que vemos determinada atividad como un cesto de basura en el que
los participantes arrojan diversos problemas y soluciones. La mezcla de basura en
un solo Cesto depende, en parte, de las etiquetas colocadas en los otros cestos, pero
tambin depende de labasura que se est produciendo en ese momento, de lacombinacin de cestos disponible y de la velocidad con que se recoge y retira la basura
de la escena.
(MaTch y Olsen, 1976: 26; citado m Hogwood. 1987: 23)
Como seala Hogwood, este modelo sugiere que el trato que se da a los
asuntos no es impecable. Se emparejan asuntos con soluciones y otros problemas
de una manera no tan racional como aparentan los modelos comunitarios y de
redes. Los paquetes de asuntos no estn depurados; se derraman unos sobre
otros y existen en relacin con las "soluciones" que los diseadores de polticas
tienen a la mano en ese momento. Por otra parte, con el tiempo, la definicin
de los asuntos cambiar y pasar de un Cesto de basura a otro, en vez de mantenerse en el contexto de determinada comunidad o red.

Capitulo 11: Meso-anlisis

221

La idea del proceso "cesto de basura" tambin constituye un importante


elemento de una de las teoras ms depuradas e interesantes del establecimiento
de la agenda: el enfoque de las corrientes de polticas pblicas de Kingdon.
2.10.3/ Corrientes deo polticas pblicas
John Kingdon hizo una importante aportacin al estudio del establecimiento
de la agenda con su obra titulada AgeneWi, Alternatives andPublicPolicies (1984).
En ese texto aborda la forma en que los asuntos se convierten en tales, es decir,
cmo llegan a recibir la atencin de los funcionarios pblicos y los formuladores
de las polticas, cmo se establecen las agendas y por qu las ideas "tienen su propio tiempo". Con el fin de resolver esas preguntas, Kingdon realiz un proyel:o
de entrevistas a 247 funcionarios, polticos y alivistas de polticas pblicas en la
esfera de la poltica de transporte y salud durante el perodo 1976-1979. Adems.
prepar 23 estudios de caso en esos campos de las polticas pblicas. Su libro
recurre a diversas metforas para explicar el proceso de la definicin de la agenda.
Empieza por considerar la nocin de los "cestos de basura" organizacionales que
postulan Cohen et al. (1972: 2) (vase la seccin 3.4.5). El modelo del cesto de
basura enfatiza la naturaleza anrquica de las organizaciones como "colecciones
laxas de ideas", en oposicin a las "esrruturas coherentes" racionales. Las organizaciones descubren preferencias a travs de la accin; no al:an motivadas por
preferencias. La comprensin es pobre, el aprendizaje por ensayo y error opera y
la membresa es fluida. Las organizaciones qua "cestos de basura" son colecciones
de opciones que buscan problemas y temas, as como situaciones de decisin en
las que podran ganar terreno. Lassoluciones buscan problemas. As, las opciones
conforman un "cesto de basura" en el que "los participantes arrojan diversos tipos
de problemas y soluciones a medida que se generan" (Cohen et al. 1972: 2).
Kingdon encuentra en este modelo un marco atral:ivo para aproximarse al proceso de establecimiento de la agenda, un modelo en el que las soluciones estn
en busca de problemas y los impal:os son una funcin de la combinacin de
problemas, participantes y recursos. As como las organizaciones no relacionan
racionalmente los problemas y las soluciones, el proceso de la agenda puede concebirse, afirma Kingdon, como si estuviera compuesto de tres corrientes separadas
y distintas: los problemas, las polticas y la poltica. La agenda gubernamental se
establece en la corriente poltica, mientras que las alternativas se definen en la
corriente de las polticas pblicas.

La corriente de los problemas


"Para que una situacin sea un problema, las personas deben estar convencidas de que deben hacer algo para modificarla" (Kingdon, 1984: 119). La corriente
del problema est compuesta por aquellos problemas en los que se concentra
la atencin de los formuladores de las polticas gubernamentales, a diferencia
de aquellos problemas que deciden pasar por alto. Kingdon argumenta que hay
tres mecanismos tiles para acercar los problemas a la atencin de los formuladores de polticas:

222

WayneParsons

Indicadores. Son medidas usadas para evaluar la escala y e! cambio en Jos


problemas. Los datos y los informes gubernamentales presentan al gobierno
un cuadro de! problema y, por ende, desempean un importante pape! en
la definicin de actitudes y posturas oficiales.
Eventos. Sirven para concentrar la atencin en los problemas: desastres,
experiencias personales y smbolos.
Retroalimentacin. Aporra informacin sobre e! desempeo actual e indica
e! incumplimiento de metas o puntos para sealar las consecuencias inesperadas.

La corriente de las polticas pblicas


Kingdon conceprualiza la corriente de las polticas pblicas como una "sopa
primavera" y se basa en las teoras de Dawkins y otros autores recientes que se
han ocupado del tema de la evolucin. Las ideas estn flotando, se confrontan
entre s y se combinan. La sopa cambia en un proceso de seleccin natural,
supervivencia, desaparicin y recombinacin. En esta sopa algunas ideas flotan
hasta la superficie de la agenda y otras se quedan en el fondo. El entorno en e!
que la sopa chapotea est formado por comunidades de polticas pblicas (especialistas en ciertos temas). Su organizacin vara: algunasson muy cerradas y
compal:as, otras son ms abiertas y fragmentadas. En esta sopa nadan los
empresarios de las polticas pblicas: "personas dispuestas a invertir recursos de
diversos tipos con la esperanza de obtener algo a cambio en e! futuro a partir
de las polticas que apoyan direl:amente" (Kingdon, 1984: 151). Estos al:ores
son cruciales para la supervivencia y el xito de una idea; "ablandan" las comunidades para incrementar la aceptacin de una poltica pblica. La idea misma
tiene que cumplir una serie de criterios para sobrevivir y llegar a la superficie.
Debe ser tcnicamente fal:ible, compatible con los valores dominantes de la
comunidad y capaz de anticipar futuras limitaciones dentro de las cuales tal vez
tenga que operar. El resultado final de esta lucha dentro de la sopa es una lista
de propuestas que constituyen una serie de alternativas a la agenda vigente.
La corriente de la poltica
La corriente de la poltica opera separadamente de las otras corrientes y
puede servir para determinar la situacin del punto de la agenda. Est formada
por los siguientes elementos:

nimo nacional: opinin pblica, clima de opinin.

Fuerzas polticas organizadas: partidos, poltica legislativa, grupos de presin.

Gobierno: cambios en e! personal y la jurisdiccin.


Construccin de consensos: negociacin, adhesiones e intercambios.

En tiempos de crisis, la corriente poltica, la corriente de las polticas pblicas


y la corriente de los problemas confluyen: "Se reconoce un problema, se desarrolla y dispone una solucin en la comunidad de polticas pblicas, un cambio
poltico hace propicio e! viraje en las mismas y las limitaciones posibles no son
tan graves" (Kingdon, 1984: 174). Kingdon emplea otra metfora para describir

Capitulo 11: Meso-anlisis

223

este punto crtico en el que las corrientes se convierten en una: es como una ventana de lanzamiento durante una misin espacial. Si se pierde la ventana, el lanzamiento tendr que esperar otra ocasin en la que las condiciones y alineaciones
sean adecuadas. El lanzamiento exitoso de un cambio en las polticas pblicas
es resultado de abrir esa ventana en el momento en que las corrientes interactan:
las soluciones que han estado Aotando se unen y emparejan con un problema"
y los empresarios de las polticas pblicas aprovechan la oportunidad de modificar la agenda de las decisiones. Las ventanas de las polticas pblicas se abren
cuando hay un problema innegable (una ventana problemtica) o en respuesta a
algo que sucede en la corriente poltica (una ventana poltica). En esas condiciones, la corriente de las polticas pblicas tiene la oportunidad de avanzar una alternativa y emparejarla con un problema. Si las tres corrientes (problema, propuesta
y receptividad poltica) forman pares en el mismo paquete, entonces el punto
tiene grandes probabilidades de llegara la superficie y a las prioridades de la agenda
de decisiones, e incluso derramarse hacia otras reas relacionadas.

2.10.4/ El marco de la coalicin promotora


Como se seal en el Captulo 1, el anlisis de las polticas pblicas ha estado
dominado por el marco "por etapas" o del ciclo de las polticas. Paul Sabatier (con
otros autores) plantea una de las alternativas ms desarrolladas a esta forma de
pensar el proceso de las polticas pblicas. Este autor afirma que la idea de separar
la etapa del "establecimiento de la agenda" del proceso ms amplio de la formulacin de polticas no es realista ni efetiya como explicacin del cambio. Mientras
que Kingdon argumenta que las corrientes analtica y poltica convergen de vez
en cuando, y as brindan una ventana de oportunidades, Sabatier ve el anlisis,
las ideas y la informacin fundamentalmente como parte de la corriente poltica
y como una gran fuerza impulsora del cambio. Este autor subraya la necesidad de
elaborar una teora del proceso de las polticas pblicas que sea ms exhaustiva y
capaz de someterse a pruebas, y que rena diversos enfoques y marcos en una
"mejor" teora" que pueda predecir los cambios en las polticas pblicas. Podra
decirse que la sntesis est compuesta de varias ideas clave:

La idea de que

el proceso de las polticas pblicas, como un todo, puede


entenderse dentro del contexto de las "redes" y "comunidades" de polticas
pblicas (Heclo, 1974; Kingdon, 1984 y Cook y Skogan, 1991).
La idea de que el anlisis de las polticas cumple una funcin "ilustradora"
de largo plazo. El anlisis de las polticas modifica gradualmente los argumentos en torno a los problemas de las polticas pblicas (Weiss, 1977a;
Nelkin, 1979 y Mazur, 1981).
La idea de que las creencias, los valores y las ideas son importantes y constituyen dimensiones obviadas de la formulacin de polticas (Pressman y
Wildavsky, 1973 23; Wildavsky, 1987 y Majone, 1980).

23 La edicin en castellano es Pressman, J. yA. Wildavsky, lmplememacin: cmo grandes expectativas concebidas en Washington se frustran en Oakland (1998).

224

Wayne Parsons

La idea de que los factores socioecon6micos influyen en la formulaci6n de


las polticas y sus impactos (Hedo, 1974 y Hofferberr, 1974).
La idea de que los sistemas de creencias de las lires tienen una "estructura"
o jerarqua (March y Simon, 1958 y Putman, 1976).

En vez del enfoque tradicional del tringulo de hierro de las ciencias polticas y del ciclo de las polticas que tanto defienden los analistas de las mismas,
Sabatier sugiere conceptualizar el proceso de las polticas pblicas sobre la base
de subsistemas de polticas (diagrama 2.18).

Diagrama 2.18

El modelo de Sabatier

ParmetrOS

..au_"""" ~

~=r:~dOS

subsim:ma

- - - - - - l...

Subsisrema de
pollticas pblicas

Evenros externos /
a1sisrema

Fwntr. romado y adaptado de Sabatier (1988 y 1991)

El cambio en el subsistema de las polticas pblicas es resultado de la interacci6n de "parmetros relativamente estables" y eventos externos. Esta
interaccin enmarca las limitaciones y los recursos de los a\:oresen el subsistema
y las interacciones dentro del propio subsistema de polticas.
Todos aquellos que desempean un papel en la generacin, difusin y evaluaci6n de las ideas de las polticas pblicas conforman el subsistema de las
polticas: los elementos del tringulo de hierro, los grupos de inters, la burocracia y los polticos elelos ... pero tambin los analistas acadmicos. los thinktanks, los investigadores, los periodistas y otros al:ores en diversos niveles de
gobierno. Todo subsistema de las polticas pblicas incluye una 'serie de a\:ores
que participan en algn problema de polticas, y no solamente a los tomadores oficiales de las decisiones. Adems, los niveles de la formulaci6n de las polticas se extienden hasta alcanzar a aquellos al:oresque, desde un punto de vista
formal, estn a carg de la implementacin (servidores pblicos, profesionales,
implementadores que tienen conralo directo con el pblico) ms que el proceso
real de formular polticas (vase el diagrama 2.19).

Capitulo 11: Meso-anlisis

225

El subsif/~ma de las pollncas pblicas

Diagrama 2.19

Subsistema de poUticas pblicas


Coaliciones
Creencias
Recursos

B C ...

A
Cabilderos
depollticas

'T -:

Estrategias para
instrumentos
directivos: ~

Decisiones de
los 'soberanos'

Circuito de
retroalimentacin

Circuiro de
retroalimentacin

Recursos de la agencia
y orientacin general
de las pollticas pblicas

Aprendiuje
derivado de las
POlticas pu':
.. ..h_cas

B C...

Aprendizaje
derivado de las
po lricas pblicas

--1~

Resultados de Ias po Uricas pblicas

Impactos de las poUricas pblicas ------1~

..

Fumtr. lomado y adaptado de Sabatier (1986. 1988 Y 1991)

El subsistema de las polticas pblicas est compuesto por determinado nmero de


"coaliciones promotoras", que pueden distinguirse entre s por sus convicciones y recursos. Las convicciones de las coaliciones pueden analizarse en funcin de una jerarqua
con la estructura que se muestra en el diagrama 2.20 (vanse tambin, con fines comparativos, Young, 1977 y la seccin 3.7.7).

La ~Hrul1ura de creencias

Diagrama 2.20
/"

Aspectos secundarios

Ncleo
profundo

Normas y creencias
fundamenrales para
satisfacer los valores
fundamenrales

Ncleo de las poUricas pblicas


Posluras ~estrategias de pelticas
pblicas ndamenrales para
satisfacer los valores centrales

Decision es primordiales
ybsquedas de la
informaci 6n necesaria
para impl emenrar la
parle centraI de las
poUlicas

\.

..

Dificil

Moderadamenre fcil
Swcepribilidad al cambio

Baja

Fumte: lomado y adaprado de Sabatier (1988 y 1991)

226

Wayne Parsons

AIra

Si bien Kingdon y otros tericos del establecimiento de la agenda consideran el proceso de la definici6n de asuntos y agendas en el contexto ms amplio
de las presiones sociales o del entorno, o bien en trminos de la relacin entre
"opinin pblica" y polticas pblicas, Sabatier considera que el proceso de las
polticas, en cuanto al establecimiento de la agenda y otras etapas, est dominado por la opinin de las lites. El impacto de la opinin pblica es, en el
mejor de los casos, "modesto" (Sabatier, 1991: 148; 1993: 30). Por lo tanto, si
se quiere entender el cambio en las polticas pblicas, Sabatier recomienda
enfocarse en la opinin de las lires y en los fal:ores que la hacen cambiar en
perodos relativamente largos. El modelo predice que, cuando las convicciones
centrales estn en disputa, la composicin de los aliados y los oponentes permanecer bastante estable. Dentro de las coaliciones promotoras habr un alto
grado de acuerdo en los aspectos centrales de las polticas y un menor grado de
acuerdo en los aspectos secundarios. Es ms probable que se produzcan cambios
o modificaciones en los aspectos secundarios que en los centrales o en las convicciones ms enraizadas de las polticas pblicas. Los cambios en el nivel central
de las polticas "suelen ser resultado de perturbaciones en los fal:ores no cognitivos
externos al subsistema" (Sabatier, 1993: 19-20). Tales fal:ores "no cognitivos"
incluyen cambios en las condiciones macroeconmicas o nuevas coaliciones
que rigen el sistema. En el nivel "secundario", el cambio ocurre como resultado
del "aprendizaje orientado a las polticas pblicas" dentro de las coaliciones
promotoras y entre ellas. Sabatier define dicho aprendizaje como un proceso
que implica "alteraciones relativamente duraderas en el pensamiento o las intenciones de comportamiento que resultan de la experiencia, y que tienen que ver
con el logro o la modificacin de preceptos dentro del sistema de creencias de
los individuos o las colectividades, como las coaliciones promotoras" (Sabatier,

1993: 42)..
El modelo predice que en un subsistema de polticas pblicas habr una
multiplicidad de coaliciones promotoras que compitan por ejercer su influencia
sobre y en el proceso de toma de decisiones. Los "intermediarios de polticas
pblicas" se conciben como al:ores preocupados por encontrar acuerdos conciliatorios razonables o fal:ibles entre las posturas que defienden las coaliciones.
Los intermediarios pueden ser servidores pblicos, funcionarios elel:os, comisiones de averiguaciones o tribunales. Las coaliciones "buscan alterar el comportamiento de las instituciones gubernamentales con el fin de cumplir
objetivos especficos en aspectos centrales de las polticas pblicas (Sabatier y
jenklns-Smirh, 1993: 227). Buscan propiciar el cambio mediante el uso de
"instrumentos de orientacin" directos e indirectos (Sabatier y Pelkey, 1987 y
Sabatier y]enkins-Smith [editores], 1993: 226).
La consecuente influencia o modificacin, tal como se refleja en los resultados y los impal:os de las polticas pblicas, completa el "subsistema" a travs
de la "retroalimentacin" de las convicciones y los recursos de las coaliciones.
Sabatier lo describe como un proceso de "aprendizaje orientado a las polticas
pblicas", es decir, las coaliciones aprenden de la experiencia del cambio y se
esfuerzan por reorientar sus ideas y estrategias canalizadoras de polticas pbli-

Captulo 11: Meso-anlisis

227

cas con el fin de comprender mejor el mundo y sus propios objetivos de polticas pblicas. El "subsistema" de las polticas pblicas interal:a con otros
subsistemas de polticas pblicas y, por supuesto, con el gran "sistema" social,
legal, econmico, de recursos e institucional. Los parmetros de este sistema se
definen por dos tipos de fuerzas: estabilidad y cambio.

Los parmetros relativamente estables dentro de los cuales funcionan los


sistemas comprenden:
1 Los atributos bsicos de los problemas y los bienes.
2 La distribucin bsica de los recursos naturales.
3 Valores y estructuras culturales y sociales fundamentales.
4 Las reglas constitucionales que dan contexto al proceso de formulacin de
las polticas pblicas.

1
2
3
4

Eventos externos (al sistema):


Cambios en la sociedad y la economa.
Cambios en la opinin pblica.
Cambios en la coalicin que rige el sistema.
Decisiones de polticas pblicas e impactos de otros subsistemas.

Considerados en conjunto, estos "parmetros" y "eventos" establecen las limitaciones y los recursos ms amplios dentro de los cuales funcionan los
subsistemas de las polticas pblicas. A su vez, por supuesto, el subsistema
impal:a en el "sistema" como un todo.
Como modelo, aporta un slido marco para organizar y trazar un mapa de
la amplia gama de ideas que han surgido en el estudio de las polticas pblicas
y su anlisis. De igual modo, representa una contribucin al enfoque integral
del proceso de las polticas pblicas en trminos de las "redes", adems de colocar el anlisis y las convicciones propias de las polticas pblicas en una posicin
central. No obstante, el marco de coaliciones promotoras que plantea Sabatier
pretende ir mucho ms all del trazado de mapas en forma heurstica. Este
modelo se presenta como una serie de hiptesis y predicciones que pueden
someterse a prueba.
:. Un modelo que puede someterse a prueba
EnSabatier y Jenkins-Smith (1993)se ponen a prueba varias hiptesis en estudios cualitativos
y cuantitativos. Laserie inicial de hiptesis cubre dos reas:
Elcomportamiento de los actores en el subsistema
En grandes controversias dentro del subsistema de las polfticas pblicas cuando las convicciones centrales estn en disputa. La alineacin de aliados y oponentes tiende a ser bastante
estable en perodos de diez aos, aproximadamente.
2 Losactores dentro de una coalicin promotora mostrarn un consenso sustancial en cuanto
al ncleo de las polticas pblicas, aunque no sern igualmente consensuales en los aspectos
secundarios.

228

WayneParsons

Un actor o coalicin renunciar a aspectos secundarios de un sistema de convicciones antes


de reconocer las debilidades en el ncleo de las polticas.
4 Espoco probable que se modifiquen considerablemente los atributos centrales o bsicos de
un programa gubernamental mientras la coalicin promotora del subsistema que lo instituy
est en el poder.
5 Es poco probable que se modifiquen considerablemente los atributos centrales o bsicos de
un programa gubernamental de accin si no hay perturbaciones significativas externas al sistema, es decir, cambios en las condiciones socioeconmicas, en las coaliciones que rigen
sistemas ms amplios o en los resultados de pollticas pblicas en otros subsistemas.
3

ElaprendIzaje orIentado a las polrtlcas pblicas


Es ms probable que el aprendizaje orientado a las pollticas pblicas atraviese los sistemas
de convicciones cuando hay un nivel intermedio de conflicto informado entre ambos.
7 los problemas para los que se dispone de datos cuantitativos y teoras aceptadas son ms
conducentes a este tipo de aprendizaje que aquellos en los que los datos y las teoras son
generalmente cualitativos, bastante subjetivos o dbiles.
8 los problemas que implican sistemas naturales son ms conducentes a este tipo de aprendizaje que aquellos que implican sistemas puramente sociales o polticos; en los primeros,
muchas de las variables crticas no son; en s mismas, estrategas activos, y la experimentacin
controlada es ms factible.
9 Es ms probable que el aprendizaje orientado a las pollticas pblicas atraviese los sistemas
de convicciones cuando existe un foro que es lo suficientemente prestigiado para exigir la
participacin de los profesionales y cuando ste se encuentra dominado por las normas profesionales.
!
(SabatieryJenkins-Smith, 1993:27-54).
6

El trabajo [emprico que prueba el marco de las coaliciones promotoras ha


confirmado, en gran medida, su utilidad como modelo para explicar los cambios
en las poltlcas pblicas en una dcada (Mawhinney, 1993; Brown y Stewart,
1993; Munrol, 1993 y Barke, 1993). Sin embargo, aunque el marco afirma ser
capaz de explicar el cambio en las modernas poliarquas industriales (Sabatier
y Jenkins-Srriith, 1993: 225), se ha aplicado principalmente en el contexto
estadouniden~e(o norteamericano, cf. Mawhinney, 1993). Por lo tanto, la primera crtica a este modelo en lo que respeta a las hiptesis es que Se necesita
registrar una ~plicacin ms extensa allende Estados Unidos y con estudios de
caso de otras ~oliarquas para llegar a conclusiones reales sobre su aplicabilidad
general 24 Greenaway et al. (1992), en su anlisis de Gran Bretaa, argumentan
que el modelo parece adecuado para la formulacin de polticas en mbitos
como el sida,lla energa nuclear y la reforma a las leyes laborales. No obstante,
la formulacib de polticas en esferas en las que las coaliciones promotoras no
son evidentes y la toma de decisiones no es muy plural (como la poltica de
defensa) sealan que el marco no es igualmente aplicable. En los sistemas polI
I

24 El caso elaborado por Mnica Casalet muestra el impulso por parte de redes interinstitucionales en Amrica
Latina de iniciativas encaminadas a promover la atencin de prioridades nacionales y regionales para el
financiamiento de la investigacin e innovacin en el conocimiento. Vase el Capitulo V: Casos latinoamericanos.

Capitulo U:Meso-anlisis

229

ticos como el britnico, en los que existe poca apertura y contacto entre los
atores de diferentes instituciones, es dudosa la relevancia del marco de las coaliciones promotoras.
Puede ser que el modelo de las coaliciones promotoras sea el que mejor se
ajusta al "estilo de polticas pblicas" (Richardson, 1982) en el que el gobierno
se muestra dispuesto a la consulta con organizaciones y grupos de inters. Si el
estilo de las polticas es altamente consultivo y abierto, entonces este modelo
ofrece el prospecto de un enfoque exhaustivo y coherente de formulacin de polticas y aprendizaje. Sin embargo, cuando el gobierno tiende a imponer las
polticas y a trazar planes de ms largo plazo en vez de reaccionar a los eventos
y problemas, este modelo puede ser menos til para explicar el cambio en las polticas. (En esos casos, desde luego, podr servir como modelo normativo de lo
que debera ser la formulacin de polticas.)
Cuando el gobierno s busca ativamenre llegar al consenso que implica el
acuerdo entre las "coaliciones" y cuando este proceso se caracteriza por un confliao o desacuerdo relativamente abierto, el modelo de las coaliciones promotoras resulta muy til (tal es el caso del sida en Gran Bretaa); no obstante, el
modelo resulta ms problemtico cuando se aplica en circunstancias y "estilos
de' polticas pblicas" ajenos al pluralismo "a la estadounidense". Si se aplica el
modelo a sistemas polticos de tradicin ms estadista -como Francia o Italia- o con un estilo "corporativista democrti~o" -como los pases escandinavos,
Austria y Alemania (vanse Lijphart, 1984 y la seccin 3.3.4)-, el enfoque de
.
las coaliciones promotoras resulta mucho menos convincente.
As, las evidencias sealan que el modelo ha sido considerablemente til en
estilos y reas de polticas o temticas que muestran el tipo de carateristicas
pluralistas que sustentan el modelo de Sabatier, Adems del estilo de las polticas, hay que considerar la cuestin de las estructuras: el grado de centralizacin
y descentralizacin de la toma de decisiones y la implementacin. Sabatier
subraya que el gobierno en la sociedad moderna se caraleriza por relaciones
que toman la forma de "redes". En Estados Unidos, el sistema federal y la fragmentacin del poder en Washington hace creble la idea de que la formulacin
de polticas ocurre en un contexto de mltiples capas e interacciones. No obstante, el modelo de las coaliciones promotoras puede ser menos adecuado
cuando se trata de sistemas polticos que tengan una tradicin ms centralista,
no slo en cuanto a la distribucin territorial del poder, sino incluso en cuanto
a los arreglos polticos y administrativos para el ejercicio de la poltica, el gobierno
y la administracin nacionales.
Hay otras dos crticas que vale la pena mencionar. La primera es que el
modelo postula la existencia de "eventos" y "parmetros estables" que determinan las limitaciones y los recursos del "subsistema" y sus atores. Sin embargo,
puede argumentarse que esa nocin es bastante sospechosa. Las fuerzas, estn
"ah" en el sistema ms amplio ("cambio en el mundo real" [sic]) o en las mentes de los participantes y las organizaciones que conforman el subsistema de las
polticas como formas de "actividad cognitiva"? Sabatier destaca que dicho
cambio en el mundo realse traduce, por ejemplo, en "condiciones macroeconmicas"

230

WayneParsons

(Sabatier, 1993: 20). No obstante, puede responderse que tales condiciones


existen en el contexto de la "al:ividad cognitiva". Lo que cuenta como "evento
macroeconrnico" es una construccin: no se trata de algo que est "ah afuera"
en el mundo real. Como se mencion en la seccin 2.6, el "subsistema" puede
ser "egocntrico" en vez de estar delineado por fuerzas externas. En el Captulo
UI (3.7.5) se revisan las teoras de Sir Geoffrey Vickers, cuyo argumento afirma
que la al:ividad mental yel proceso social son "indivisibles" (Vickers: 1965:
15) y que el mundo no es una serie de datos, sino una "construccin, un artefal:o mental, una obra de arte colectiva" (Vickers, 1968: 85). Dichos planteamientos apuntan a una frontera mucho menos definida entre el subsistema y
su entorno externo, contenido en el marco de las coaliciones propugnadoras.
Asimismo, como se observa en la seccin 4.6.3, John Child seala que son las
lites que existen dentro de las organizaciones las que contextualizan la imagen
del entorno "exterior" para facilitar sus elecciones estratgicas (Child, 1972).
Un segundo punto a destacar en relacin con e! marco de las coaliciones
promotoras es que ste afirma ser un modelo emprico que puede someterse a
pruebas (10 que el proceso de formulacin de polticas es), pero que adems
contiene implicaciones normativas acerca de lo que e! sistema de formulacin
de polticas debe o podra ser. El "aprendizaje orientado a las polticas" parece
ser un proceso exclusivo de los al:ores del subsistema: grupos de inters, thinktanks, servidores pblicos, polticos y profesionales. As, la opinin pblica, en
el modelo original, quedaba incluida en los cambios de las condiciones
socioeconmicas y los eventos externos. La modificacin del ao 1993 incorpor a la "opinin pblica" como un fal:or independiente, pero el marco de
las coaliciones todava se adhiere a una visin de las no lites como entidades
que "no tienen la competencia, el tiempo ni la inclinacin a ser participantes
al:ivas en e! subsistema de las polticas pblicas" (Sabatier y jenkins-Srnirh,
1993: 223). Una idea ms radical del aprendizaje orientado a las polticas, como
la que postulara Lindblom, recomienda concebir dicho proceso de aprendizaje
como algo que implica mayor participacin, una agenda ms abierta y mayor competencia entre las ideas, as como la remocin de impedimentos como la desigualdad social y econmica. Las variantes todava ms radicales del modelo de
aprendizaje argumentan que, si la formulacin de polticas pretende facilitar
un mejor aprendizaje, debe ser un proceso mucho ms "social" y "ascendente"
(vase la seccin 4.6.4).
El xito de las coaliciones promotoras se define a partir de su capacidad de
aprendizaje? O tal vez e! criterio para calificar su xito tiene mucho menos que
ver con el aprendizaje que con el poder (o los recursos) en manos de las coaliciones? El secreto del "pegamento" que une a las coaliciones promotoras con
el sistema poltico son las creencias (ms que la avaricia, el propio inters, el
poder)? Sabatier no dice mucho acerca de cul es la postura de este modelo del
proceso de las polticas pblicas en relacin con las teoras "de! poder". como
la no decisin o los marcos neomarxistas ms radicales. Puede ser que los sistemas de creencias (o ideologas) de las coaliciones cambien debido a un deseo
de mantener y defender intereses fundamentales, ms que debido a un proceso

Capitulo 11: Meso-anlisis

231

de aprendizaje racional. En este sentido, el modelo de las coaliciones es propensJ


al tipo de crticas que despertara la afirmacin de Keynes segn la cual las ideas
(y no los intereses) son los agentes que definen las polticas pblicas en el largo
plazo. Sabatier se muestra desdeoso ante el "poder poltico crudo" (Sabatier,
1993: 44) porque considera que, en el largo plazo, el aprendizaje orientado a
las polticas tiene mayor capacidad de modificar las agendas y las decisiones de
gobierno que el propio ejercicio del poder. El modelo de las coaliciones promotoras concede que el "aprendizaje orientado a las polticas" es ms probable
cuando hay un alto nivel de datos cuantitativos y cuando participan sistemas
naturales (vanse las hiptesis 7. 8 y 9). Esto excluye un nmero bastante alto
de mbitos de polticas pblicas y temas polticos. El modelo se plantea como
un marco ms realista que el enfoque "por etapas"; no obstante, en este sentido,
la teora de las coaliciones parece ocupar un espacio en algn lugar de la Isla de la
Fantasa. La inmensa mayora de temas sociales, econmicos y de otra ndole
de los que se ocupan las polticas pblicas es bastante desordenada y no acusa
caral:ersticas claramente cuantificables. Una vez ms. la hiptesis 9 de que
la existencia de entidades profesionales y conocimientos especializados es una
fuerza poderosa para el aprendizaje orientado a las polticas parece muy etrea en
comparacin con la experiencia "del mundo real" de la "desprofesionalizacin"
y la desaparicin del poder profesional.
Crticas aparte, el marco de las coaliciones promotoras constituye una notable aportacin a la sntesis de una gama de enfoques para formular una teora
slida y congruente. capaz de enlazar las etapas tempranas del ciclo de las poI ticas (definicin del problema y establecimiento de la agenda) con la toma de decisiones y la implementacin. La fortaleza especfica de este marco es el hecho
de qu~ permite "trazar un mapa" del proceso de las polticas pblicas que ilustra la forma en que deben considerarse las diversas etapas del ciclo de las polticas como fases ms fluidas e interal:ivas de lo que los partidarios del modelo
"por etapas" suelen afirmar. Indudablemente. la investigacin y la aplicacin
(sobre todo fuera de Estados Unidos) pondrn a prueba las afirmaciones de que
el modelo de coaliciones promotoras es ms que un dispositivo heurstico.

2.10.5/ El modelo del equilibrio interrumpido


El estudio de Baumgartner y Jones (1993) acerca del establecimiento de la
agenda constituye una de las explicaciones ms exhaustivas hasta la fecha de
la teora del establecimiento de la agenda. Las metforas predominantes en su
investigacin se derivan de la biologa y la informtica. A partir de la biologa.
estos autores presentan la idea de que el cambio en las agendas de polticas
pblicas puede entenderse mejor en funcin de un "equilibrio interrumpido":
el proceso de las polticas pblicas puede describirse como largos perodos de
estabilidad intercalados con otros de inestabilidad y grandes cambios en las
polticas. A partir del mundo de la informtica (y las teoras de H.A. Simon),
estos autores plantean que la capacidad humana para procesar informacin es
limitada; por lo tanto, es necesario enfrentar los temas de manera paralela y no

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Wayne Parsons