GUA JURDICA DE LOS ESTUDIOS

DE IMPACTO AMBIENTAL
DE LAS ACTIVIDADES MINERAS
Francisco Barrios Vargas
SUMARIO
I.
II.

Introduccin.
Origen y evolucin del EIA en la legislacin
peruana.
III. El EIA: Desarrollo normativo y aplicacin
prctica.
IV. Conclusiones.

I. INTRODUCCIN.
Al inicio de la dcada de los noventas, se inici en Per un proceso
de atraccin de la inversin para el desarrollo de proyectos en los
sectores productivos, a fin de levantar la economa que haban
dejado en un estado deplorable los gobiernos de las dcadas
anteriores. Una de las formas en que se vio materializado este
proceso fue la reforma del tratamiento normativo de la industria
minera. No obstante, el impulso de la industria se vio acompaado
de normas destinadas a proteger el ambiente, a fin de armonizar el
crecimiento econmico con una adecuada gestin ambiental. En

Francisco Barrios Vargas

este sentido, se dio un fuerte impulso a la obligacin de que todos los

proyectos mineros nuevos contaran, para su ejecucin, con un
Estudio de Impacto Ambiental (en adelante, EIA) aprobado. Esta
obligacin gener que casi la totalidad de los proyectos que deban
desarrollarse en el sector minero tengan necesariamente que contar
con un EIA aprobado previamente a su ejecucin, lo cual hace de
ste quiz el instrumento ms importante en materia ambiental, no
slo para la minera, sino tambin para todos los sectores
productivos.
El presente estudio tiene por finalidad desarrollar, a travs del
Derecho, la aplicacin de los EIAs en las actividades de la mediana y
gran minera1, detallando su regulacin normativa y analizando su
aplicacin prctica, de manera tal que sirva como una gua jurdica
no slo para los abogados que se vean ante la ardua tarea de
asesorar o liderar la parte legal de un proyecto minero, sino tambin
para los empresarios o consultores involucrados en ello.
II.
2.1.-

ORIGEN Y EVOLUCIN DEL EIA EN LA LEGISLACIN PERUANA.

Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales:

El Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales (en adelante,

Cdigo del Medio Ambiente), aprobado mediante Decreto
Legislativo N 613 y publicado con fecha 08 de setiembre de 1990,
incluy por primera vez en la legislacin peruana la obligacin de
contar con un EIA para la ejecucin de todo proyecto o actividad
que pudiera generar impactos considerables en el ambiente.2
Asimismo, el artculo 8 de dicha norma enumer determinadas
actividades que, de manera particular, estaban obligadas a contar,
El presente estudio se circunscribe a los proyectos y normas aplicables a la mediana y
a la gran minera, mas no al rgimen de la pequea minera y de la minera artesanal,
al que son aplicables la Declaracin de Impacto Ambiental y el EIA Semidetallado,
conforme a la Ley N 27651.
2 El artculo 8 del citado Cdigo dispuso que Todo proyecto de obra o actividad, sea
de carcter pblico o privado, que pueda provocar daos no tolerables al ambiente,
requiere de un Estudio de Impacto Ambiental (EIA) sujeto a la aprobacin de la
autoridad competente.
1

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Gua Jurdica de los Estudios de Impacto Ambiental

de las Actividades Mineras

para su ejecucin, con un EIA aprobado, dentro de las cuales fue

considerada la actividad minera.3
2.2.-

Ley Marco para el Crecimiento de la Inversin Privada:

Luego de poco ms de un ao de publicado el Cdigo del Medio

Ambiente, el 13 de noviembre de 1991 se public la Ley Marco para
el Crecimiento de la Inversin Privada, aprobada por Decreto
Legislativo N 757. Esta norma se dio como parte de la poltica del
Gobierno de turno de atraer la inversin privada a fin de reactivar la
economa nacional, manteniendo la obligacin de contar con un EIA
previamente a la ejecucin de las actividades que pudieran implicar
un riesgo para el ambiente.4
2.3.-

Ley de Promocin de Inversiones en el Sector Minero:

Continuando la poltica de promover el crecimiento econmico, con

fecha 14 de noviembre de 1991 se public la Ley de Promocin de
Inversiones en el Sector Minero, aprobada por Decreto Legislativo N
708, la sustituy el texto de los artculos 62 y 63 del Cdigo del Medio
Ambiente5: en cuanto al artculo 62, precis la obligacin de contar
con la aprobacin, por cuestiones ambientales, de los proyectos de
ubicacin, diseo y funcionamiento de las actividades de beneficio y
explotacin mineras, incorporando adems la necesidad de contar
con un EIA para solicitar una concesin de beneficio; en cuanto al
artculo 63, dispuso que los EIAs para labores de explotacin
estuvieran destinados al control de los efluentes slidos y lquidos.
3 El Cdigo del Medio Ambiente fue derogado en el ao 2005 por la Ley N 28611 Ley
General del Ambiente.
4 Artculo 51 del Decreto Legislativo N 757: La Autoridad Sectorial Competente
comunicar al Consejo Nacional del Ambiente - CONAM, sobre las actividades a
desarrollarse en su sector, que por su riesgo ambiental, pudieran exceder los niveles o
estndares tolerables de contaminacin o deterioro del ambiente, las que
obligatoriamente debern presentar estudios de impacto ambiental previos a su
ejecucin []. El subrayado es del autor.
5 Estas modificaciones fueron hechas por los artculos 49 y 50, respectivamente, del
Decreto Legislativo N 708. Dichos artculos fueron incorporados en el Texto nico
Ordenado de la Ley General de Minera, aprobado por Decreto Supremo N 014-92EM, en sus artculos 221 y 222, los mismos que posteriormente fueron derogados por la
Cuarta Disposicin Transitoria, Complementaria y Final de la Ley N 28611 Ley General
del Ambiente.

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2.4.- Reglamento para la Proteccin Ambiental en la Actividad

Minero-Metalrgica:
El 01 de mayo de 1993, fue publicado el Reglamento del Ttulo
Dcimo Quinto (sic) del Texto nico Ordenado de la Ley General de
Minera6, aprobado por Decreto Supremo N 016-93-EM, ms
conocido como Reglamento para la Proteccin Ambiental en la
Actividad Minero-Metalrgica. Este Reglamento desarroll y precis
las obligaciones de carcter ambiental a las que estn sujetos los
titulares de la actividad minero-metalrgica, siendo uno de sus
principales aportes el desarrollo de la aplicacin de los EIAs y de los
Programas de Adecuacin y Manejo Ambiental (PAMAs). Es en esta
norma donde se precisa la obligacin de los titulares de la actividad
minera de presentar un EIA cuando pasen de la etapa de
exploracin a la de explotacin, y cuando, estando en la etapa de
explotacin, pretendan ampliar su sistema de beneficio.
2.5.- Ley del Sistema Nacional de Evaluacin del Impacto
Ambiental:
El 23 de abril de 2001 fue publicada la Ley N 27446 Ley del Sistema
Nacional de Evaluacin del Impacto Ambiental , la cual cre el
Sistema Nacional de Evaluacin del Impacto Ambiental (SEIA) y
estableci un proceso uniforme para la evaluacin del impacto
ambiental de los proyectos de inversin, independientemente del
sector productivo a los que stos pertenezcan. Esta norma divide la
figura del EIA en el EIA Semidetallado y en el EIA Detallado,
aplicables a los proyectos segn el grado de los impactos
ambientales negativos que pudieran generar. Sin embargo, a la
fecha esta Ley no se encuentra reglamentada, por lo que se sigue
aplicando las normas sobre evaluacin del impacto ambiental

6 El Decreto Legislativo N 708 modific y derog diversos artculos de la Ley General de

Minera, disponiendo adems, en su Novena Disposicin Transitoria, que se aprobara el
Texto nico Ordenado de la Ley General de Minera incorporando las normas y
modificaciones hechas por este Decreto. El resultado fue el Decreto Supremo N 01492-EM (en adelante, TUO LGM).

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de las Actividades Mineras

aplicables a cada sector, conforme a lo dispuesto por su nica

Disposicin Transitoria.
2.6.-

Ley General del Ambiente:

Finalmente, con fecha 15 de octubre de 2005 se public la Ley

General del Ambiente Ley N 28611 , cuyo artculo 24.1 dispone
que Toda actividad humana que implique construcciones, obras,
servicios y otras actividades, as como las polticas, planes y
programas pblicos susceptibles de causar impactos ambientales de
carcter significativo, est sujeta [] al Sistema Nacional de
Evaluacin de Impacto Ambiental SEIA []. En otras palabras,
dicho artculo establece la obligacin de que las actividades que
puedan causar impactos ambientales significativos cuenten, para su
ejecucin, con un EIA o con el estudio ambiental correspondiente
aprobado.
III.

EL EIA: DESARROLLO NORMATIVO Y APLICACIN PRCTICA.

3.1 Concepto de EIA:

El Reglamento para la Proteccin Ambiental en la Actividad MineroMetalrgica contiene una definicin del EIA propio de la actividad
minera, y que, aunque un poco extensa, explica correctamente los
componentes y la finalidad del EIA. Segn el artculo 2 de dicha
norma, los EIAs son estudios que deben efectuarse en proyectos para
la realizacin de actividades en concesiones mineras, de beneficio,
de labor general y de transporte minero, que deben evaluar y
describir los aspectos fsico-naturales, biolgicos, socio-econmicos y
culturales en el rea de influencia del proyecto, con la finalidad de
determinar las condiciones existentes y capacidades del medio,
analizar la naturaleza, magnitud y prever los efectos y consecuencias
de la realizacin del proyecto, indicando medidas de previsin y
control a aplicar para lograr un desarrollo armnico entre las
operaciones y el medio ambiente.

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Francisco Barrios Vargas

3.2 Propsito del EIA:

El EIA es un instrumento preventivo. Su propsito esencial es prevenir
los impactos ambientales negativos significativos en el ambiente
fsico y social del rea de influencia de la zona en la que se ejecutar
el proyecto. Para ello (y ste es otro de sus objetivos), es necesario
que en el EIA se identifique los posibles impactos que pudieran
sobrevenir en el ambiente como consecuencia de la ejecucin del
proyecto.
El EIA cumple cuatro funciones principales que se sealan a
continuacin, de las cuales las tres primeras son los pasos previos
para alcanzar la ltima (que es la esencial y ms importante):
1. Establecer las condiciones ambientales existentes antes de la
ejecucin del proyecto.
2. Detallar las caractersticas del proyecto y de las actividades a
realizar.
3. Determinar los posibles impactos ambientales.7
4. Definir las acciones de control, minimizacin y previsin de
dichos impactos.
Al respecto, la Gua para elaborar Estudios de Impacto Ambiental
aprobada por la Direccin General de Asuntos Ambientales Mineros
(en adelante, DGAAM) del Ministerio de Energa y Minas (en
adelante, MEM) seala en el numeral 3 de su Introduccin que El
propsito de llevar a cabo un EIA es establecer las condiciones
ambientales existentes, dentro y en el mbito de influencia del
proyecto para evaluar los posibles impactos que pueden ser
ocasionados por el proyecto e identificar las medidas de mitigacin
que sern necesarias para eliminar o minimizar los impactos a niveles
aceptables. Evidentemente, la finalidad de definir las acciones de
control, minimizacin y previsin de los posibles impactos ambientales
7 Entindase por impacto ambiental, tambin al impacto social que pueda generar el
proyecto. En efecto, el EIA tiene un componente social importante, pues los impactos
del proyecto, negativos y positivos, no slo podrn verse reflejados en el ambiente
fsico y biolgico, sino tambin en el ambiente social circundante, lo cual hace
necesario que stos sean evaluados y que se establezca medidas para evitarlos o
minimizarlos y para lograr una adecuada convivencia con la poblacin involucrada.

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Gua Jurdica de los Estudios de Impacto Ambiental

de las Actividades Mineras

es que las mismas se apliquen durante la construccin y operacin

del proyecto, y no que permanezcan en el estudio como letra
muerta. Otro de los objetivos del EIA es determinar las medidas de
cierre que sern ejecutadas luego de finalizadas las operaciones
tanto parcial como totalmente, pues ste debe incluir un captulo
sobre aqullas, aunque slo a nivel conceptual. Sin embargo, el
instrumento de gestin ambiental por excelencia destinado a la
ejecucin del cierre de operaciones es el Plan de Cierre de Minas, el
cual se desarrolla en el numeral 3.6.4 del presente estudio.
3.3 Cundo es exigible un EIA?8
3.3.1 Nuevas operaciones y ampliacin del sistema de beneficio:
El artculo 24.1 de la Ley General del Ambiente dispone que toda
actividad humana que implique construcciones, obras y otras
actividades susceptibles de causar impactos ambientales de
carcter significativo, est sujeta al Sistema Nacional de Evaluacin
de Impacto Ambiental (SEIA). El artculo 3 de la Ley del SEIA dispone
que a partir de la entrada en vigencia de su Reglamento, no podr
iniciarse la ejecucin de proyectos de inversin que puedan causar
impactos ambientales negativos, y que ninguna autoridad podr
autorizar la ejecucin si el proyecto no cuenta previamente con la
certificacin ambiental correspondiente.9 Hasta la fecha no ha sido
aprobado el Reglamento de dicha norma y su nica Disposicin
Transitoria establece que, en tanto no se expida este Reglamento, se
aplicarn las normas sectoriales correspondientes (en lo que no se
oponga a la referida Ley). En tal sentido, corresponde remitirnos a las
normas del sector minero que contemplan esta exigibilidad.
8 Agradezco la valiosa colaboracin prestada por la Dra. Ada Alegre Chang (Ada
Alegre Consultores S.A.C.) y por el Dr. Rasul Camborda Bejarano (DGAAM), para el
presente anlisis. Quiero dejar constancia, sin embargo, las opiniones brindadas por
dichas personas no son necesariamente las consignadas en este anlisis.
9 Como se ha sealado, la Ley del SEIA divide la figura del EIA en el EIA Semidetallado y
en el EIA Detallado. El primero es aplicable a los proyectos cuya ejecucin puede
originar impactos ambientales moderados y cuyos efectos negativos pueden ser
eliminados o minimizados mediante la adopcin de medidas de fcil ejecucin. El
segundo es aplicable a los proyectos cuyas caractersticas pueden producir impactos
ambientales negativos significativos y que pueden requerir un anlisis profundo para
proponer un manejo ambiental adecuado.

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Francisco Barrios Vargas

De acuerdo con el artculo 7, incisos 2 y 3, respectivamente, del

Reglamento para la Proteccin Ambiental en la Actividad MineroMetalrgica, los titulares de la actividad minera debern presentar un
EIA en los siguientes casos:
a) Cuando, habiendo completado la etapa de exploracin,
proyecten iniciar la etapa de explotacin.
El inicio de la etapa de explotacin y de la implcita fase previa
de construccin podran generar en el entorno impactos
negativos de carcter significativo si se realizan sin una
adecuada evaluacin ambiental, razn por la cual es necesario
contar con un EIA aprobado para ello. Esta exigibilidad es clara y
completamente comprensible, por lo que no merece mayor
desarrollo.
b) Cuando, encontrndose en la etapa de produccin u operacin,
requieran ampliar sus operaciones.
El trmino ampliar sus operaciones puede resultar
excesivamente amplio, pues una vez iniciadas las operaciones,
casi cualquier variacin podra ser considerada como una
ampliacin o una modificacin, por mnima que sea. Sin
embargo, sta no es la finalidad de dicho artculo, el cual debe
entenderse e interpretarse debidamente concordado con el
artculo 20 de la misma norma.
El artculo 20 del Reglamento para la Proteccin Ambiental en la
Actividad Minero-Metalrgica seala a la letra que El solicitante
de una concesin minera y/o de beneficio, as como los que
realicen ampliaciones de produccin en sus operaciones o de
tamao de planta de beneficio superiores al 50%, tendrn en
cuenta lo dispuesto por el Artculo 35 del Reglamento de
Procedimientos Mineros aprobado por Decreto Supremo No. 01892-EM en lo referente al Estudio de Impacto Ambiental. Dicho
artculo 35 dispone que para solicitar una concesin de beneficio
se deber adjuntar el cargo de haber presentado el
correspondiente EIA a la DGAAM. As, concordando los artculos
7.2 y 20 del Reglamento para la Proteccin Ambiental en la

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de las Actividades Mineras

Actividad Minero-Metalrgica, la ampliacin a que se refiere el

primero debe entenderse segn los trminos del segundo.
El referido artculo 20 presenta una mala redaccin y por ello
puede generar confusin y erradas interpretaciones. En
consecuencia, proceder a analizarlo e interpretarlo parte por
parte, a fin de lograr un mejor entendimiento del mismo:
Parte 1:
El solicitante de una concesin minera tendr en cuenta lo
dispuesto por el Artculo 35 del Reglamento de Procedimientos
Mineros, en lo referente al Estudio de Impacto Ambiental.
Esto quiere decir que quien solicite una concesin minera
debe presentar un EIA? Evidentemente, quien realice un
petitorio minero no est en la obligacin, por este solo hecho,
de presentar un EIA. Lo estar cuando, luego de haber
realizado las actividades de exploracin y determinado que
existen suficientes recursos, decida iniciar la etapa de
explotacin. Esta parte del artculo debe ser precisada.
Parte 2:
El solicitante de una concesin de beneficio tendr en cuenta
lo dispuesto por el Artculo 35 del Reglamento de
Procedimientos Mineros, en lo referente al Estudio de Impacto
Ambiental.
La referencia al solicitante de una concesin de beneficio es
adecuada, pues la construccin de una planta de beneficio
(paso previo al otorgamiento de la concesin de beneficio)
requiere contar con un EIA aprobado.
Parte 3:
Los que realicen ampliaciones de produccin en sus
operaciones o de tamao de planta de beneficio superiores al
50%, tendrn en cuenta lo dispuesto por el Artculo 35 del
Reglamento de Procedimientos Mineros, en lo referente al
Estudio de Impacto Ambiental.
Es preciso determinar antes a qu se refiere el artculo con
ampliaciones de produccin en sus operaciones o de tamao
de planta de beneficio: Produccin en sus operaciones

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Francisco Barrios Vargas

debe entenderse como la capacidad que se tiene en la

Unidad Minera para extraer el material mineralizado que existe
en el subsuelo (en otras palabras, para extraer la roca del
yacimiento). La utilizacin del trmino produccin puede
inducir a error, pues no se refiere realmente a la capacidad
para generar producir un producto final (por ejemplo,
cobre fino), sino a la capacidad para extraer el material del
subsuelo. Por su parte, la referencia a tamao de planta de
beneficio es tambin equvoca. En este caso la norma se
refiere a la capacidad de tratamiento/procesamiento de
mineral de la planta de beneficio (lo cual no necesariamente
depende de su tamao). En efecto, tanto los EIAs (en lo
referente a la planta de beneficio) como las concesiones de
beneficio son aprobados sobre la base de una capacidad de
tratamiento/procesamiento de cierta cantidad de toneladas
mtricas por da (capacidad a instalarse, en el caso del EIA, e
instalada, en el caso de la concesin de beneficio). Esta
capacidad se refiere a la cantidad de material que se ha
extrado del subsuelo y que puede procesar la planta para
producir un producto final. Es claro que el artculo requiere
una precisin en ambos casos.
Definidos los trminos, debe hablarse del porcentaje. El texto
bajo anlisis seala que las ampliaciones superiores al 50%
requieren de un EIA. El segundo prrafo de este artculo 20
dispone que el porcentaje de ampliacin se medir sobre la
base de la capacidad de produccin aprobada en el ltimo
EIA. Como vemos, el segundo prrafo repite el error del primero
al hacer referencia a la capacidad de produccin, lo cual
deber interpretarse segn el anlisis efectuado lneas arriba.
En todo caso, lo importante es que define un porcentaje de
ampliacin (50%), superado el cual deber requerirse un nuevo
EIA, y que este porcentaje se determina sobre la base de la
capacidad aprobada en el ltimo EIA.
Esto quiere decir que los titulares de la actividad minera que
quieran ampliar su sistema de beneficio hasta en un 50% no

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Gua Jurdica de los Estudios de Impacto Ambiental

de las Actividades Mineras

requieren de un nuevo EIA10? Y que aqullos que quieran

realizar una ampliacin del 50.01% en adelante debern,
necesariamente, presentar un nuevo EIA? La norma es clara11.
Sin embargo, ms que disponer un porcentaje fijo que pudiera
ser en muchos casos arbitrario y alejado de la realidad, lo ideal
hubiera sido que la norma contemplara un criterio de riesgo en
virtud del cual se exija un EIA nicamente para aquellas
ampliaciones que puedan generar impactos ambientales
negativos significativos y que se vayan a ejecutar en reas que
no fueron evaluadas en el EIA original. Este criterio se encuentra
amparado por los artculos 24.1 de la Ley General del Ambiente
y 4 de la Ley del SEIA, lo cuales limitan la exigibilidad del EIA a
las actividades que puedan causar impactos ambientales
negativos significativos.
En consecuencia, qu pasara si la ampliacin es superior al
50%, pero se proyecta ejecutar en un rea ya evaluada en el
EIA original y no va a implicar nuevos impactos ambientales
negativos? Merecer realizar un nuevo EIA? Quiz
tcnicamente no sea necesario conforme al criterio indicado
en el prrafo precedente. Sin embargo, si bien ste es vlido, la
norma dispone que s es necesario y, por ello, a la hora de
solicitar la modificacin de la concesin de beneficio a la
Direccin General de Minera (en adelante, DGM), sta, a
travs de la Direccin Tcnica Minera, exigir que se cuente
con dicho estudio ambiental aprobado por la DGAAM.
De otro lado, en el caso de una ampliacin menor del 50%,
dicho criterio s sera legalmente aplicable en virtud de las
Al utilizar el trmino nuevo EIA quiero hacer una diferenciacin entre esta figura y
la de Modificacin a un EIA o EIA Modificatorio, ya que la primera es ms compleja
tanto en su elaboracin como en su aprobacin. Las principales diferencias entre
ambas es que el EIA Modificatorio debe limitarse a las implicancias ambientales del
proyecto de modificacin, no debera requerir una nueva lnea base ambiental y le es
aplicable un procedimiento de aprobacin ms simple.
11 No concuerdo con la necesidad de contar con un nuevo EIA, pues por ms que la
ampliacin pueda implicar un cambio importante en el proyecto, ya hay muchos
aspectos que han sido evaluados en el EIA original y que no debieran exigirse
nuevamente, por lo que debera bastar con un EIA Modificatorio. Sin embargo, esta
norma no contempla la figura del EIA Modificatorio, por lo que la DGAAM se ha visto
obligada a aplicar la literalidad, exigiendo un nuevo EIA.
10

RPDE - 347

Francisco Barrios Vargas

normas que lo amparan, por ms que el Reglamento en

cuestin seale un parmetro especfico. Si la ampliacin
proyectada (menor del 50%) pudiera generar impactos
ambientales significativos e involucrara un rea no evaluada en
el EIA original, sera factible requerir una modificacin del EIA
aprobado (conocida como EIA Modificatorio).
Como se ha podido apreciar, el texto bajo anlisis adolece de
imprecisiones y genera diversas interpretaciones, todo ello en razn
de una inadecuada redaccin de la norma y de los vacos legales
existentes. Por ello, lo mejor es mantener un contacto directo y
constante con las autoridades, a efectos de proceder de la mano
con ellas y evitar la imposicin de multas.12
3.3.2 Ampliacin o modificacin de la infraestructura de una Unidad
Minera:
Es comn que las Unidades Mineras sean objeto de ampliaciones o
modificaciones en su infraestructura (ya no hablamos de la
produccin o del sistema de beneficio, sino de las dems
instalaciones, ya sean administrativas u operativas), como la
construccin de nuevas oficinas, campamentos, almacenes, entre
otros. En estos casos sera absurdo tener que realizar un EIA (en este
caso, un EIA Modificatorio), con todo lo que ello implica. Aqu
debera aplicarse el criterio antes indicado, en el sentido de que
debiera requerirse un EIA Modificatorio, nicamente si es que las
nuevas obras pudieran generar impactos ambientales negativos
significativos y fueran a ejecutarse en reas que no han sido
evaluadas en el EIA original.13 Como se ha sealado, este criterio, si
bien se encuentra respaldado por las normas indicadas
anteriormente, no cuenta con una norma expresa del sector, por lo
que una situacin que involucre la ampliacin de las instalaciones de
una Unidad Minera quedar sujeta al discernimiento de las
No obstante, no sera extrao encontrar interpretaciones distintas de la DGAAM y del
OSINERGMIN.
13 S sera razonable, por ejemplo, exigir un EIA Modificatorio en caso de que el
proyecto de ampliacin incluya la construccin de una nueva presa de relaves o de
un botadero de desmonte, pues son instalaciones cuya utilizacin podra generar
impactos ambientales negativos significativos sin una adecuada evaluacin.
12

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Gua Jurdica de los Estudios de Impacto Ambiental

de las Actividades Mineras

autoridades. Sin embargo, stas deben tener en cuenta que el

proceso de elaboracin y aprobacin de un EIA o de un EIA
Modificatorio demanda una importante inversin en tiempo y en
dinero, por lo que cualquier anlisis sobre su exigibilidad debe tomar
en cuenta este factor, adems de los factores netamente normativos
y ambientales.
3.3.3 Inclusin de nuevas reas a ser explotadas:
Es tambin comn que, luego de iniciadas las operaciones, se
descubra o adquiera nuevas reas, adyacentes o cercanas a las
operaciones, que contengan recursos minerales susceptibles de
aprovechamiento. En caso de que se decida incluir en el programa
de explotacin a estas nuevas reas no evaluadas en el EIA original,
se deber contar con la previa aprobacin de un EIA Modificatorio.
Hago mencin a reas adyacentes o cercanas, debido a que en
este caso la distancia puede jugar un papel importante en la
determinacin del estudio aplicable. Si las reas a incluir en la
operacin se encuentran ubicadas junto a o cerca de sta, de
manera que puedan considerarse como parte de las operaciones o
como una ampliacin de las mimas, debe manejarse como una
modificacin a un EIA (EIA Modificatorio). En cambio, si las nuevas
reas se encuentran a una distancia considerable, de manera que
evidentemente deban considerarse como un nuevo proyecto, ste
significar una nueva operacin y requerir un EIA propio (nuevo
EIA).
3.3.4 Concesiones de transporte minero y de labor general:
Existen cuatro clases de concesiones mineras: la concesin minera
propiamente dicha (que otorga el derecho de explorar y explotar los
recursos minerales), la concesin de beneficio, la concesin de labor
general y la concesin de transporte minero. Ya se ha hablado
acerca de las concesiones mineras y para las concesiones de
beneficio. Respecto de las concesiones de labor general y de
transporte minero, si bien el Reglamento de Procedimientos Mineros
no exige contar con un EIA para su otorgamiento, legalmente s
debiera requerirse en virtud de otras disposiciones. Por un lado, en la
definicin de EIA contenida en el artculo 2 del Reglamento para la

RPDE - 349

Francisco Barrios Vargas

Proteccin Ambiental en la Actividad Minero-Metalrgica se seala

que los EIAs son estudios [] que deben efectuarse en proyectos
para la realizacin de actividades en concesiones mineras, de
beneficio, de labor general y de transporte minero [].14 (El
resaltado es del autor). Por otro lado, son aplicables tambin a este
caso los ya comentados artculos 24.1 de la Ley General del
Ambiente y 4 de la Ley del SEIA. En efecto, dado el impacto
ambiental que pueden generar las actividades involucradas en
dichas concesiones, es necesario que previamente se cuente con un
EIA para su otorgamiento15. En caso de que el sistema de transporte
minero sea parte de un proyecto que vaya a pasar de la etapa de
exploracin a la de explotacin, ambos aspectos pueden ser
contemplados en un mismo EIA.
3.3.5 En conclusin, sin que la siguiente relacin sea excluyente, se
deber contar con la aprobacin previa de un EIA o de un EIA
Modificatorio en los siguientes casos:
a) De un EIA original o nuevo:
Cuando, habiendo completado la etapa de exploracin, se
proyecte iniciar la etapa de explotacin.
Cuando se requiera ampliar el sistema de beneficio (ya sea
por ampliacin de la capacidad de extraccin de material
o de la capacidad de procesamiento de mineral) en ms
del 50%.
Cuando se requiera el otorgamiento de una concesin de
beneficio, de labor general o de transporte minero.
b) De un EIA Modificatorio (ya se est en operacin y/o se cuenta
con un EIA aprobado):
Cuando se requiera ampliar el sistema de beneficio (ya sea
por ampliacin de la capacidad de extraccin de material
A manera de referencia, cabe sealar que en el numeral 3 de la Introduccin de la
Gua para Elaborar EIAs se seala que los proyectos que incluyen actividades de
transporte minero requieren un EIA.
15 Al igual que para las concesiones de beneficio, al inicio de la solicitud de
otorgamiento de las concesiones de transporte minero y de labor general ante la
DGM, el EIA debe haber sido presentado ante la DGAAM. Para la construccin de las
instalaciones, el EIA debe estar aprobado.
14

350 - RPDE

Gua Jurdica de los Estudios de Impacto Ambiental

de las Actividades Mineras

o de la capacidad de procesamiento de mineral) hasta en

un 50%, y esta ampliacin se vaya a ejecutar en reas no
evaluadas en el EIA original y pueda causar un impacto
ambiental negativo significativo.
Cuando se quiera incluir nuevas reas (adyacentes o
cercanas a las incluidas inicialmente en el EIA) para ser
explotadas.
Cuando se quiera ampliar o modificar la infraestructura de
una operacin minera, siempre que se vayan a ver
involucradas reas no evaluadas en el EIA original y el
proyecto pueda causar un impacto ambiental negativo
significativo.

3.4 Entonces, el EIA es una autorizacin?

En esencia, no. La aprobacin de un EIA no constituye de por s una
autorizacin16 propiamente dicha y, en consecuencia, no es una
autorizacin para el inicio de una operacin minera. En esencia, la
aprobacin de un EIA implica que el proyecto a ejecutarse es
ambientalmente viable. Ms que un permiso ambiental, como
comnmente se llama a los estudios ambientales, el EIA es un
requisito previo fundamental con el que necesariamente se debe
contar antes del inicio de las operaciones.
Para el inicio de las actividades de explotacin se requiere, adems,
contar con una serie de autorizaciones o tener aprobados diversos
procedimientos administrativos vitales para la ejecucin misma del
proyecto, segn las normas aplicables a cada caso. Por ejemplo,
ser necesario obtener la autorizacin del propietario del terreno
superficial en el que se desarrollar el proyecto, el Certificado de
Inexistencia de Restos Arqueolgicos (CIRA) de dicha zona, el Plan
de Cierre de Minas, la concesin de beneficio y la concesin de
transmisin elctrica (de ser el caso), entre otras autorizaciones.17
Si bien conforme al Derecho Administrativo existe una diferencia entre licencia,
autorizacin y permiso, en este estudio estas figuras se utilizan de manera indistinta, a
fin de hacer el tema ms digerible para el lector, que no necesariamente es abogado.
17 El artculo 12.2 de la Ley del SEIA seala, a mi parecer erradamente, que la
resolucin que aprueba el EIA constituye la certificacin ambiental correspondiente,
con lo cual queda autorizada la ejecucin del proyecto propuesto. Esta disposicin
podra generar conflictos entre los titulares de la actividad respectiva (no slo de la
16

RPDE - 351

Francisco Barrios Vargas

Muchas de estas autorizaciones o procedimientos tienen como

requisito previo el tener aprobado el EIA, lo que hace que la
aprobacin de ste sea, la mayora de las veces, el primer paso en el
proceso de obtencin de aqullos.18 Sin embargo, en la prctica
podra verse al EIA como una autorizacin, pues, siendo un requisito
previo fundamental, no se podr iniciar operaciones hasta que ste
haya sido aprobado por la autoridad competente, e incluso un
requisito previo para obtener los permisos necesarios para la
ejecucin del proyecto. Hacerlo podra, por un lado, generar la
imposicin de multas considerables y, por otro, afectar la relacin
con la poblacin o poblaciones del rea de influencia del proyecto.
3.5 Autoridad Competente:
La autoridad competente para evaluar y resolver sobre las solicitudes
de aprobacin de los EIA de la industria minera es el MEM, a travs
de la DGAAM.19 Esta competencia se origina en el artculo 50 de la
Ley Marco para el Crecimiento de la Inversin Privada, el cual
dispuso que el Ministerio del sector correspondiente a la actividad
realizada es la autoridad competente para conocer los asuntos
ambientales.20 Esta atribucin de los Ministerios implic una
sectorializacin de las competencias ambientales. Como bien

minera), las autoridades y las poblaciones cercanas al proyecto, pues es clara en decir
que la aprobacin del estudio ambiental implica una autorizacin para el inicio de
operaciones. Qu pasara, entonces, si el titular an no cuenta con la autorizacin
del propietario de los terrenos superficiales, con la autorizacin de la DGM para
construir la planta de beneficio o la concesin de beneficio para operarla? Basta
entonces la certificacin ambiental para iniciar las operaciones? Evidentemente, no.
18 Alegre Chang, Ada. El arte de obtener licencias y permisos ambientales en el Per.
Revista Minera, edicin febrero 2007. Lima: Instituto de Ingenieros de Minas del Per.
Pgina 30.
19 No obstante, en estos das se est discutiendo la viabilidad de crear un Ministerio del
Medio Ambiente que sea el ente rector en materia ambiental en el pas,
encontrndose en debate el papel que jugar dicho Ministerio en la aprobacin de
los EIAs de la actividad minera.
20 Dicha frmula tambin fue recogida por la Quinta Disposicin Final de la Ley de
Promocin de Inversiones en el Sector Minero y, posteriormente, por el artculo 226 del
TUO LGM.

352 - RPDE

Gua Jurdica de los Estudios de Impacto Ambiental

de las Actividades Mineras

seala la Dra. Ada Alegre21, [] se estableci una suerte de

principio de ventanilla nica en materia ambiental [] en base a lo
cual se dispuso que la autoridad ambiental competente es la que
corresponde al sector econmico en el que una empresa desarrolla
sus actividades.22 Por su parte, el artculo 4 del Reglamento para la
Proteccin Ambiental en la Actividad Minero-Metalrgica design al
MEM como la autoridad competente en materia ambiental del
sector minero-metalrgico, y dispuso de manera expresa la
competencia exclusiva de ste para aprobar los EIAs de las
actividades minero-metalrgicas. A su vez, la competencia
especfica de la Direccin General de Asuntos Ambientales (hoy de
la DGAAM) para evaluar y aprobar dichos estudios fue otorgada
mediante Decreto Supremo N 053-99-EM.
3.6 Contenido y Estructura del EIA:
En sentido amplio, un EIA debe contener toda la informacin
necesaria para establecer las condiciones ambientales existentes
dentro y en el mbito de influencia del proyecto, a fin de evaluar los
posibles impactos que pueden ser ocasionados por ste e identificar
las medidas de mitigacin necesarias para eliminar dichos impactos
o minimizarlos a niveles aceptables.23 En sentido estricto, de acuerdo
con el artculo 20 del Reglamento para la Proteccin Ambiental en la
Actividad Minero-Metalrgica, el EIA debe contener lo establecido
en la Parte Uno del Anexo 2 de dicho Reglamento.24 La citada Parte
Uno establece la estructura y el contenido que deben presentar los
EIAs. De acuerdo con sta, el EIA debe comprender lo siguiente:

Alegre Chang, Ada. El arte de obtener licencias y permisos ambientales en el Per.

Revista Minera, edicin febrero 2007. Lima: Instituto de Ingenieros de Minas del Per.
Pgina 30.27.
22 Tericamente, esta sectorializacin permite que el EIA correspondiente a cualquier
proyecto de inversin directamente relacionado con las operaciones mineras (por
ejemplo, una carretera por la que se transportar el mineral), sea tramitado por el
titular de la actividad minera ante la DGAAM. Sin embargo, en la prctica muchos de
estos EIAs son tramitados ante otras autoridades del rubro especfico de cada
proyecto.
23 Numeral 3 de la Introduccin de la Gua para elaborar EIAs.
24 El artculo 10.1 de la Ley del SEIA establece tambin el contenido que debern
presentar los EIAs.
21

RPDE - 353

Francisco Barrios Vargas

1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.

Resumen Ejecutivo.
Antecedentes.
Introduccin
Descripcin del rea del proyecto.
Descripcin de las actividades a realizar.
Efectos previsibles de la actividad.
Control y mitigacin de los efectos de la actividad.
Anlisis costo-beneficio de la actividad a desarrollar.

Cada uno de dicho tems contiene una serie de requisitos que

debern ser desarrollados e incluidos en el EIA por la empresa
consultora que lo elabore.25 Un factor importante que debe tener en
cuenta el titular de un proyecto minero que decida presentar un EIA,
es que ste debe ser elaborado y presentado a nivel de factibilidad.
A continuacin se desarrolla brevemente algunas partes importantes
del contenido que debe presentar el EIA:
3.6.1 Resumen Ejecutivo:
La Resolucin Ministerial N 596-2002-EM-DM Reglamento de
Consulta y Participacin Ciudadana en el Procedimiento de
Aprobacin de los Estudios de Impacto de Ambiental en el Sector
Energa y Minas , establece algunas caractersticas que deber
observar dicho Resumen. El artculo 9 de la citada norma dispone
que ste deber ser redactado en un lenguaje sencillo, hacer
referencia al marco legal que sustenta los EIAs, transmitir una idea
clara del proyecto en cuanto a su ubicacin, tipo y cantidad de
recurso a explotar, contener informacin sobre infraestructura,
tiempo de ejecucin, rea, requerimiento de mano de obra,

La Gua para elaborar EIAs (Disponible en:

http://www.minem.gob.pe/archivos/dgaam/legislacion/guias/
gelaboestuimpacambi.pdf) es una importante y muy til herramienta para tal efecto,
pues desarrolla los aspectos que debe comprender un EIA y contiene pautas para
guiar su elaboracin. Es un documento referencial no vinculante cuya observancia no
puede ser legalmente exigida por ninguna autoridad. Sin embargo, la DGAAM suele
formular observaciones a los EIAs tomando como fuente a esta Gua. Cabe sealar
que a la fecha existe un proyecto de ley que pretende otorgar carcter vinculante a
las guas tcnicas para la elaboracin de EIAs.
25

354 - RPDE

Gua Jurdica de los Estudios de Impacto Ambiental

de las Actividades Mineras

caractersticas de la zona y posibles impactos, as como contener las

medidas para mitigar o eliminar dichos impactos.26
3.6.2 Aspectos jurdicos:
a) Permisos
En el captulo de Antecedentes del EIA se debe detallar las
autorizaciones que hayan sido obtenidas o que deba obtenerse para
la ejecucin del proyecto, tales como las relacionadas con el uso del
agua, con los terrenos superficiales y el CIRA. Sin embargo, tener
dichas autorizaciones aprobadas no es un requisito para que se
apruebe el EIA. Como se ha sealado anteriormente, el EIA es una
evaluacin de la viabilidad ambiental de un proyecto, no una
autorizacin para el inicio de las operaciones, por lo que no tendra
sentido exigir la obtencin de otros permisos o acuerdos para la
aprobacin de dicho estudio. Por ello, no deben ser exigidos por la
DGAAM. En todo caso, la previa obtencin de las autorizaciones
necesarias para el inicio de las operaciones ser fiscalizada
posteriormente por el OSINERGMIN.
b) Titularidad de las concesiones mineras
Un aspecto legal que debe estar totalmente saneado es el relativo a
la titularidad de las concesiones mineras involucradas en el proyecto,
debiendo describirse su estado legal tambin en el captulo de
Antecedentes. Las concesiones mineras directamente involucradas
en la explotacin del mineral deben estar a nombre del titular del
proyecto, ya sea porque le fueron otorgadas directamente por el
Estado, porque las adquiri en virtud de un contrato de transferencia
o porque le han sido cedidas mediante un contrato de cesin minera
o similar. En caso de que sea titular de las concesiones en virtud de
algn contrato, ste deber encontrarse vigente y debidamente

Cabe sealar que si el Resumen Ejecutivo no cumple con dichas caractersticas, el

EIA se tendr como no presentado (artculo 9 del Decreto Supremo N 596-2002-EMDM, concordado con el artculo 8 del Decreto Supremo N 053-99-EM).

26

RPDE - 355

Francisco Barrios Vargas

inscrito en la partida electrnica de las respectivas concesiones.27

Respecto de las reas en cuyos terrenos superficiales se vaya a
construir las instalaciones del proyecto, no ser necesario acreditar la
titularidad de las concesiones mineras, pues esto slo ser necesario
cuando se pretenda extraer mineral de las mismas. Es recomendable,
sin embargo, que toda el rea involucrada en el proyecto se
encuentre cubierta por concesiones mineras del titular, no slo por
proteccin ante una posible contingencia con otro concesionario
minero, sino porque ello permitir ampliar la zona de explotacin a
las dems concesiones. Para esto ltimo, en el EIA deber evaluarse
el impacto ambiental y el rea de todas estas concesiones mineras.
3.6.3 Plan de Manejo Ambiental:
El Plan de Manejo Ambiental es la parte ms importante del EIA. Si la
finalidad esencial del EIA es prevenir los impactos ambientales
negativos en el rea de influencia de la zona en que se ejecutar el
proyecto, el Plan de Manejo Ambiental es el instrumento especfico
para ello. En l se definen las acciones de control, minimizacin y
previsin de los impactos que debern ejecutarse durante toda la
vida del proyecto. De acuerdo con el Captulo II (Descripcin de las
actividades a llevarse a cabo), numeral 4, de la Gua para elaborar
EIAs, el Plan de Manejo Ambiental debe esquematizar las
obligaciones ambientales en el manejo del proyecto e indicar las
actividades y programas que sern implementados antes y durante
el mismo para garantizar el cumplimiento con los estndares y
prcticas ambientales existentes28.

27 Artculo 163 del TUO LGM.- Los contratos mineros constarn en escritura pblica y
debern inscribirse en el Registro Pblico de Minera, para que surtan efecto frente al
Estado y terceros.
28 Es importante tener en cuenta que el titular minero deber respetar todos los Lmites
Mximos Permisibles que sean aplicables a sus operaciones.

356 - RPDE

Gua Jurdica de los Estudios de Impacto Ambiental

de las Actividades Mineras

3.6.4 Plan de Cierre de Minas:29

Todo titular de actividad minera est obligado a realizar el cierre de
las reas, labores e instalaciones de una unidad minera, a travs del
Plan de Cierre de Minas30, llevando a cabo las medidas de
rehabilitacin necesarias antes, durante y despus del cierre de las
operaciones31. El primer contacto del titular de un proyecto minero
con el Plan de Cierre de Minas se da en el EIA, pues ste debe incluir
un Plan de Cierre de las operaciones. Sin embargo, el Plan de Cierre
de Minas que forma parte del EIA se elabora slo a nivel
conceptual32, ya que dicho instrumento se debe presentar a nivel de
factibilidad dentro del plazo de un ao luego de aprobado el EIA por
la DGAAM33.
3.6.5 Ampliacin del EIA en proceso de aprobacin:
El artculo 22 del Reglamento para la Proteccin Ambiental en la
Actividad Minero-Metalrgica dispone que la DGAAM, a travs de la
DGM, puede solicitar al administrado que ample su EIA (que se
encuentra en proceso de aprobacin) en caso de que se trate de un
proyecto de gran envergadura o que pueda implicar un impacto
significativo en el ambiente, debiendo esta ampliacin considerar los
aspectos indicados en la Parte Dos del Anexo 2 de dicho
Reglamento. La citada Parte Dos comprende el desarrollo y anlisis
de alternativas del proyecto, incluyendo una alternativa de no
accin. En efecto, tratndose de proyectos que tengan las
caractersticas indicadas, la autoridad podr exigir que el EIA en
proceso se extienda para desarrollar alternativas a algunos aspectos
del proyecto, e incluso la alternativa de que el proyecto en s no se
De acuerdo con la definicin dada por el artculo 3 de la Ley N 28090 Ley que
Regula el Cierre de Minas , el Plan de Cierre de Minas es un instrumento de gestin
ambiental conformado por acciones tcnicas y legales, destinado a establecer
medidas que se deben adoptar a fin de rehabilitar el rea utilizada o perturbada por
la actividad minera para que sta alcance caractersticas de ecosistema compatible
con un ambiente saludable y adecuado para el desarrollo de la vida y la preservacin
paisajista.
30 Artculo 3 del Reglamento para el Cierre de Minas, aprobado por Decreto Supremo
N 033-2005-EM.
31 Artculo 3 de la Ley que Regula el Cierre de Minas.
32 Artculo 9 del Reglamento para el Cierre de Minas.
33 Ibidem.
29

RPDE - 357

Francisco Barrios Vargas

lleve a cabo. La finalidad de desarrollar estos aspectos adicionales es

garantizar que el administrado haya analizado y tomado en cuenta
las alternativas menos nocivas para el ambiente, debiendo
especificar en esta extensin los fundamentos que le llevaron a elegir
una alternativa y a rechazar otra.34 La alternativa de la no accin
slo podr ser aceptable en caso de que los impactos ambientales,
sociales y econmicos, sean ms perjudiciales que beneficiosos.
3.7 Procedimiento de Evaluacin del EIA:
3.7.1 Registro de entidades autorizadas a elaborar EIA:
Todos los EIAs que se presenten para su aprobacin deben haber
sido elaborados por una empresa inscrita en el Registro de Entidades
Autorizadas a realizar Estudios de Impacto Ambiental en el Sector
Energa y Minas, el cual es administrado por el MEM. Esta obligacin
se encuentra regulada en el artculo 51 de la Ley Marco para el
Crecimiento de la Inversin Privada y el artculo 21 del Reglamento
para la Proteccin Ambiental en la Actividad Minero-Metalrgica.
Para ello, mediante Resolucin Ministerial N 143-92-EM/VMM se cre
el referido registro en la Direccin General de Asuntos Ambientales
del MEM, norma que fue dejada sin efecto por la Resolucin
Ministerial N 580-98-EM-VMM, la cual a su vez ratific la existencia de
dicho registro y reformul su estructura y procedimientos. En
consecuencia, el titular del proyecto deber encargar la
elaboracin de su EIA a una entidad que se encuentre inscrita en el
citado registro.
3.7.2 Requisitos formales para presentar el EIA
La presentacin del EIA ante la DGAAM debe realizarse observando
los siguientes requisitos formales:

34

Captulo IV de la Gua para elaborar EIAs.

358 - RPDE

Gua Jurdica de los Estudios de Impacto Ambiental

de las Actividades Mineras

a) Debe presentarse a la DGAAM dos ejemplares impresos y

digitalizados del EIA35: uno de ellos para revisin de la DGAAM y
otro para que pueda ser consultado por el pblico en virtud del
derecho de participacin ciudadana.
b) Se debe adjuntar el comprobante de haber entregado un
ejemplar del EIA ante el INRENA. Ello en razn de que el artculo 1
del Decreto Supremo N 056-97-EM36 dispone que las actividades
que modifican el estado natural de los recursos naturales
renovables agua, suelo, flora y fauna37, previamente a su
aprobacin por la autoridad sectorial competente, requieren
opinin tcnica del Instituto Nacional de Recursos Naturales
INRENA.38 Asimismo, el artculo 64 del Reglamento de la Ley de
reas Naturales Protegidas, aprobado por Decreto Supremo N
038-2001-AG, estable el mismo requisito en caso de que las
actividades a realizar modifiquen el estado natural de dichos
recursos, cuando stos se encuentren ubicados en las Zonas de
Amortiguamiento de las reas Naturales Protegidas (ANP).39
c) Se debe adjuntar tambin el comprobante de haber presentado
dos ejemplares impresos y digitalizados del EIA, tanto en la
Direccin Regional de Energa y Minas (DREM) correspondiente a
la zona del proyecto como en la Municipalidad Distrital de la

Artculo 3 del Decreto Supremo N 053-99-EM Establecen disposiciones destinadas a

uniformizar procedimientos administrativos ante la Direccin General de Asuntos
Ambientales.
36 Decreto Supremo N 056-97-EM Establecen casos en que aprobacin de los
Estudios de Impacto Ambiental y Programas de Adecuacin de Manejo Ambiental
requerirn la opinin tcnica del INRENA.
37 El artculo 2 de la misma norma seala como actividades que modifican el estado
natural de dichos recursos a la alteracin del flujo y/o calidad de las aguas, la
remocin del suelo y de la vegetacin, el uso del suelo para depsito de relaves, entre
otras; es decir, actividades vinculadas generalmente con la minera.
38 Cabe sealar que el citado artculo 1 del Decreto Supremo N 056-97-EM,
modificado por Decreto Supremo N 061-97-PCM, dispone que es la autoridad sectorial
la que deber remitir al INRENA el ejemplar del EIA, no el administrado.
39 Debe tomarse en cuenta que, conforme al Art. 4.2 de dicho Reglamento, las
actividades que se realicen en las Zonas de Amortiguamiento no deben poner en
riesgo el cumplimiento de los objetivos y fines para los que fue creada la ANP.
Asimismo, conforme al artculo 21 de la Ley N 26834 Ley de reas Naturales
Protegidas , concordado con el artculo 102 de su Reglamento, en las ANP de uso
indirecto no se permite la extraccin de recursos naturales.
35

RPDE - 359

Francisco Barrios Vargas

zona en la que posteriormente se llevar a cabo la Audiencia

Pblica.40
d) De acuerdo con el Texto nico de Procedimientos Administrativos
(TUPA) del MEM41, debe presentarse un total de 30 ejemplares del
Resumen Ejecutivo: 5 en la DGAAM y 25 en la DREM
correspondiente. Si bien dicho TUPA lo establece como una
obligacin del administrado (el cual deber acreditar su
cumplimiento adjuntando el cargo de haber presentado los 25
ejemplares en la DREM), el artculo 8 de la Resolucin Ministerial
N 596-2002-EM-DM dispone sta es una obligacin de la DGAAM
y la DREM, pues seala que stas estn obligadas a proporcionar
al pblico que lo solicite, de forma gratuita, hasta un lmite
mximo de 30 ejemplares del Resumen Ejecutivo.
e) A fin de acreditar la vinculacin de quien solicita la aprobacin
del EIA con el proyecto, se debe presentar copia autenticada
por el fedatario institucional del MEM, legalizada por Notario o
certificada por los Registros Pblicos, segn corresponda, del
documento que acredite la representacin legal o las respectivas
facultades inscritas en el registro correspondiente.42
g) Por ltimo, deber pagarse los correspondientes derechos por el
trmite y adjuntarse, debidamente llenado, el formato de
presentacin que para estos casos ha establecido el MEM.
3.7.3 Participacin Ciudadana
Un componente sumamente importante y algunas veces definitorio
del procedimiento de revisin y aprobacin de un EIA es la
participacin ciudadana. La participacin ciudadana en materia
ambiental es un derecho de todas las personas y uno de los
principios fundamentales del Derecho Ambiental43. Tiene por
Artculo 8 del Decreto Supremo N 596-2002-EM-DM.
Disponible en http://www.minem.gob.pe/ministerio/tupa/TUPA0130oct07.pdf.
42 En caso de que el titular del proyecto sea una persona jurdica, el representante que
suscriba la solicitud de aprobacin del EIA deber contar con facultades generales de
representacin debidamente inscritas en la partida electrnica de la empresa,
conforme a lo dispuesto por el artculo 53 de la Ley N 27444 Ley del Procedimiento
Administrativo General y el artculo 14 de la Ley N 26887 Ley General de
Sociedades.
43 Artculo III del Ttulo Preliminar de la Ley General del Ambiente.
40
41

360 - RPDE

Gua Jurdica de los Estudios de Impacto Ambiental

de las Actividades Mineras

finalidad permitir al ciudadano comn expresar sus opiniones,

plantear sus consultas y colaborar, con su conocimiento, en los
procesos de toma de las decisiones que involucren aspectos
ambientales44. El Reglamento de Consulta y Participacin Ciudadana
en el Procedimiento de Aprobacin de los Estudios Ambientales en el
Sector Energa y Minas, aprobado por Resolucin Ministerial N 5962002-EM-DM, es la norma aplicable a los procesos de participacin
ciudadana para los EIAs (y otros estudios ambientales) de las
actividades mineras45. De acuerdo con dicha norma, existen diversos
mecanismos de participacin ciudadana que deben ser
implementados durante el procedimiento de evaluacin de un EIA.
a) Talleres Participativos:
El primero de los mecanismos a aplicar es el de los talleres
participativos previos. stos pueden llevarse a cabo antes del inicio
de la elaboracin del EIA, durante su elaboracin y luego de
presentado al MEM. El nmero de talleres es determinado por la
DGAAM en coordinacin con la DREM respectiva, en funcin de la
envergadura del proyecto y de su incidencia territorial46, debiendo
por lo menos llevarse a cabo un taller en cada localidad ubicada en
el rea de influencia directa del proyecto47.
b) Audiencia Pblica:
El momento central del proceso de participacin ciudadana es la
Audiencia Pblica. De acuerdo con la definicin contenida en el
artculo 3.2 del citado Reglamento, sta es un acto pblico a cargo
de la DGAAM (o de la DREM respectiva, si el encargo le ha sido
delegado por la DGAAM), en el cual se presenta a la ciudadana el
EIA ingresado al MEM, registrndose las observaciones que formulen
Informe Legal sobre la Participacin Ciudadana. Sociedad Peruana de Derecho
Ambiental, noviembre de 2004. Pgina 1.
45 Actualmente se encuentra en discusin un proyecto de reglamento de participacin
ciudadana aplicable nicamente a la industria minera, el cual ha generado fuertes
crticas por parte del sector debido a la poca vinculacin de dicho proyecto con la
realidad y a su pronosticada falta de efectividad para prevenir conflictos socioambientales. No obstante, contiene algunas buenas excepciones.
46 Artculo 3.1, literal c), de la Resolucin Ministerial N 596-2002-EM-DM.
47 Artculo 4 de la Resolucin Ministerial N 596-2002-EM-DM.
44

RPDE - 361

Francisco Barrios Vargas

los asistentes. Por lo general se lleva a cabo slo una audiencia, pero
la DGAAM puede disponer que se realice ms de una dependiendo
de la envergadura del proyecto y de su incidencia territorial48. El
lugar, el da y la hora de la audiencia son establecidos por la
DGAAM, para lo cual se deber tomar en cuenta el centro poblado
ms cercano al proyecto, as como el da y hora que garanticen una
mayor asistencia de la poblacin. La convocatoria a la audiencia
requiere de una importante difusin. Para ello, una vez presentado el
EIA, la DGAAM notificar al titular del proyecto el aviso mediante el
cual se har de conocimiento del pblico que se ha presentado
dicho estudio y se convocar a Audiencia Pblica. Este aviso deber
ser publicado por el titular en el Diario Oficial El Peruano y en el diario
de mayor circulacin de la zona del proyecto, con un mnimo de 40
das calendarios de anticipacin respecto de la fecha de la
audiencia. Si bien el Reglamento bajo anlisis no lo regula, el MEM
tiene la poltica de solicitar al titular que publique el referido aviso en
lugares visibles de los centros poblados de la zona de influencia del
proyecto. Asimismo, el titular debe contratar la difusin de la
convocatoria a travs de anuncios radiales en una estacin radial de
la localidad o localidades donde se ejecutar el proyecto. En el caso
del EIA Modificatorio, no se requiere de una Audiencia Pblica, pero
s de talleres participativos49. Del mismo modo, aunque el Reglamento
en cuestin no lo dispone, mediante dicha notificacin el MEM
requiere al titular para que presente los originales de las
publicaciones efectuadas, as como copia del contrato de difusin
radial, entre otros documentos. Por otro lado, el artculo 6.3 del
Reglamento en cuestin otorga a las autoridades involucradas la
facultad de solicitar el apoyo de la fuerza pblica, a fin de
resguardar la seguridad de las personas. Asimismo, el artculo 7 prev
la posibilidad de suspender la audiencia por caso fortuito o fuerza
mayor, a fin de que se realice en fecha posterior.50
Ibidem.
La explicacin sobre la base jurdica de esto se encuentra en el numeral 3.7.4 del
presente estudio.
50 Uno de los aspectos positivos del proyecto de reglamento que se viene discutiendo
es que plantea la posibilidad no slo de suspender al Audiencia Pblica, sino tambin
de prescindir de ella definitivamente por caso fortuito, fuerza mayor o por cualquier
otra circunstancia (como el uso de la violencia) que pudiera poner en riesgo la salud o
integridad de los participantes. En estos casos, el proyecto prev el reemplazo de la
48
49

362 - RPDE

Gua Jurdica de los Estudios de Impacto Ambiental

de las Actividades Mineras

Luego de realizada la Audiencia Pblica, el pblico interesado (que

no ser necesariamente de la zona de influencia del proyecto)
podr presentar a la DGAAM o a la DREM respectiva observaciones,
propuestas o sugerencias, las cuales debern ser evaluadas por la
DGAAM, sealando el resultado de dicha evaluacin en el informe
que emita durante el procedimiento de revisin del EIA.
3.7.4 Plazo de aprobacin del EIA:
Puede decirse que en el procedimiento de aprobacin de un EIA
existen dos plazos: el plazo legal y el plazo real. El plazo legal es de
120 das calendarios51. Al respecto, es importante tener presente que
se trata de un procedimiento administrativo de evaluacin previa
con silencio administrativo negativo52. Esto significa, por un lado, que
la DGAAM deber evaluar la legalidad de la solicitud y su
correspondencia con las normas aplicables, previamente a su
aprobacin, y, por otro lado, que vencido el referido plazo sin que la
DGAAM haya emitido algn pronunciamiento sobre la evaluacin
del EIA, ste se tendr por desaprobado. En este ltimo caso el
administrado tiene dos opciones: 1) interponer el recurso
correspondiente a fin de impugnar esta denegatoria tcita o 2)
esperar a que la DGAAM se pronuncie. Dado que la primera de las
opciones suele tomar un tiempo excesivo, es recomendable optar
por la segunda. En consecuencia, el plazo de 120 das fijado por la
norma es, antes que un plazo para la aprobacin, un plazo para una
primera revisin. De acuerdo con lo dispuesto por el artculo 4 del
Decreto Supremo N 053-99-EM, de existir observaciones al EIA, la
audiencia por otros mecanismos de participacin y amplia difusin a travs de medios
de comunicacin locales. No obstante, algunos hechos recientes hacen necesario
incluir como causal para prescindir de la audiencia, a la manipulacin o presin social
insuperable que impida a la poblacin participar o manifestarse libremente en ella.
51 Artculo 4.1 de la Ley N 27798 Ley que establece plazos para la evaluacin previa
de ciertos procedimientos administrativos tramitados ante el Ministerio de Energa y
Minas.
52 Artculo 1 del Decreto Supremo N 036-2006-EM Establecen Disposiciones Generales
para la aplicacin del Silencio Administrativo Negativo en procedimientos tramitados
ante la Direccin General de Asuntos Ambientales Mineros , concordado con el
artculo 34 de la Ley del Procedimiento Administrativo General y con la Primera
Disposicin Transitoria, Complementaria y Final de la Ley N 29060 Ley del Silencio
Administrativo.

RPDE - 363

Francisco Barrios Vargas

DGAAM notificar por escrito al administrado para que absuelva las

mismas en un plazo mximo de 90 das. Si no se subsana las
observaciones dentro del plazo otorgado, el procedimiento podr
ser declarado en abandono. Luego de subsanadas las
observaciones, la DGAAM tendr un plazo de 30 das calendarios
para emitir un pronunciamiento. Este nuevo plazo tambin est sujeto
al silencio administrativo negativo53, por lo que ser de aplicacin lo
indicado en el prrafo precedente. Asimismo, el INRENA, que
tambin participa en la evaluacin del expediente a travs de la
emisin de una opinin tcnica (favorable o desfavorable), tendr
un plazo de 20 das hbiles desde que le fue remitido el expediente,
para pronunciarse sobre la evaluacin del EIA. Si no se pronuncia
dentro de dicho plazo, se deber entender que no tiene
observaciones al EIA.54 En conclusin, luego de la primera
evaluacin, la DGAAM emitir observaciones al expediente, las
cuales debern ser subsanadas por el administrado, repitindose esta
secuencia hasta que el expediente se encuentre totalmente
subsanado, a criterio de la DGAAM. Es por ello que se habla de un
plazo real, pues en la prctica el procedimiento de revisin y
aprobacin de un EIA suele tomar, por lo general, desde siete meses
(en el mejor de los casos) hasta un ao y medio, dependiendo de la
calidad del expediente.55
Por otro lado, no menos importante es el plazo que se aplica a la
revisin y aprobacin de un EIA Modificatorio. En realidad, este
procedimiento no se encuentra regulado en una norma, lo cual
constituye un gran vaco legal que el MEM ha sabido corregir. En
efecto, si bien la figura del EIA Modificatorio legalmente no existe, el
MEM ha corregido este defecto establecindola en su TUPA como un
El artculo 5 del Decreto supremo N 053-99-EM, modificado por Decreto Supremo N
041-2001-EM, prev para este caso el silencio administrativo positivo; sin embargo,
conforme a las normas citadas en la Nota al pie de pgina N 52, este artculo debe
entenderse modificado y adecuado al silencio administrativo negativo.
54 Artculo 1 del Decreto Supremo N 056-97-EM, modificado por Decreto Supremo N
061-97-PCM.
55 Es comn que la calidad del EIA dependa del nivel de la entidad que lo elabore. Un
EIA de baja calidad ser objeto de una mayor cantidad de observaciones, lo cual
redundar en la duracin del procedimiento. Asimismo, el poco personal de la
DGAAM y la excesiva laboral de ste juegan un papel importante en el plazo.
53

364 - RPDE

Gua Jurdica de los Estudios de Impacto Ambiental

de las Actividades Mineras

procedimiento regulado y adoptando criterios para su aplicacin. El

plazo legal previsto por el TUPA para este procedimiento es de 30
das hbiles, plazo que estar sujeto a las consideraciones indicadas
anteriormente para la aprobacin de un EIA original, incluyendo el
silencio administrativo negativo56. Por su parte, el plazo real vara
generalmente de cuatro meses (en el mejor de los casos) a un ao,
dependiendo tambin de la calidad de la informacin que se
presente.
En ambos casos, luego de subsanadas todas las observaciones y
haber cumplido todo el procedimiento, la DGAAM aprobar el EIA
mediante Resolucin Directoral.
3.8 Cumplimiento del EIA y Fiscalizacin Ambiental:
El EIA es un instrumento que debe ser aplicado de manera efectiva
durante la construccin y operacin del proyecto, pues todo lo
declarado en l constituye un compromiso del titular que deber ser
respetado durante toda la vida de la mina. Para garantizar el
cumplimiento de los compromisos asumidos en virtud del EIA57, la
legislacin ha dispuesto una serie de mecanismos de control de las
actividades mineras, como las fiscalizaciones anuales en materia
ambiental., Desde el ao 2007, la fiscalizacin corresponde al
OSINERGMIN (histricamente estuvo a cargo del MEM), pues le fue
transferida mediante Ley N 2896458. De acuerdo con el Reglamento
de Fiscalizacin de las Actividades Mineras, aprobado por decreto
Supremo N 049-2001-EM59, la fiscalizacin se realiza a travs de los
Artculo 1 del Decreto Supremo N 036-2006-EM.
El artculo 6 del Reglamento para la Proteccin Ambiental en la Actividad MineroMetalrgica dispone que es obligacin del titular poner en marcha y mantener
programas de previsin y control contenidos en el EIA.
58 La Ley que transfiere competencias de supervisin y fiscalizacin de las actividades
mineras al OSINERG modific la Ley N 26734 (Ley de creacin del OSINERG),
definiendo a esta entidad como Organismo Supervisor de la Inversin en Energa y
Minera OSINERGMIN , transfirindole las competencias de fiscalizacin reguladas en
la Ley N 27474 y adecundola a las nuevas competencias otorgadas. Dicha
transferencia comprendi la fiscalizacin de las actividades mineras de la mediana y
gran minera, pero no de la pequea minera ni de la minera artesanal, la cual est a
cargo de los Gobiernos Regionales.
59 Esta norma reglamenta la Ley N 27474 Ley de Fiscalizacin de las Actividades
Mineras , la cual fue derogada por la ley que otorg esta competencia al
56
57

RPDE - 365

Francisco Barrios Vargas

Programas Anuales de Fiscalizacin (y excepcionalmente, de los

exmenes especiales dispuestos para situaciones especficas). Es as
que anualmente se lleva a cabo en cada unidad minera una
fiscalizacin ambiental mediante la cual se verifica el cumplimiento
de los compromisos y aspectos de carcter ambiental contenidos en
el EIA y que todas las actividades que se realizan en la unidad minera
se hagan observando las normas ambientales aplicables. La
fiscalizacin es realizada in situ por un fiscalizador externo
(generalmente una empresa) designado por el OSINERGMIN, el cual
debe estar inscrito en el Registro de Fiscalizadores Externos que antes
administraba la DGM y que ahora debe implementar el
OSINERGMIN.60 Luego de finalizada la fiscalizacin, el fiscalizador
emitir un informe que deber ser presentado a dicha entidad. En
caso de corroborarse un incumplimiento grave del EIA o de las
normas ambientales, podr aplicarse las multas que correspondan
segn el Reglamento del Procedimiento Administrativo Sancionador
de OSINERGMIN, aprobado por Resolucin N 640-2007-OS-CD.
Asimismo, el fiscalizador puede emitir observaciones que debern ser
subsanadas por el titular minero en los plazos que, para tal efecto, se
determinen en el acta que se suscriba al finalizar la visita de
fiscalizacin.
IV. CONCLUSIONES.
El EIA es un instrumento necesario y obligatorio para el inicio de todo
proyecto minero y, en algunos casos, para las ampliaciones de stos.
No debe ser visto solamente como una obligacin legal a ser
cumplida para el inicio de una actividad, sino como una
oportunidad para demostrar que la minera, adems de generar
desarrollo y riqueza, se puede realizar en armona con el ambiente. Es
por ello que su aprobacin debe consolidarse como garanta de que
OSINERGMIN. Sin embargo, la Primera Disposicin Complementaria Transitoria de esta
ltima ley, seala que, en tanto se aprueben por el OSINERGMIN los procedimientos de
fiscalizacin de las actividades mineras a su cargo, seguirn vigentes las disposiciones
sobre esta materia contenidas en la Ley N 27474 y continuarn aplicndose los
procedimientos establecidos en el Reglamento de Fiscalizacin de Actividades
Mineras.
60 Artculo 5 y Primera Disposicin Complementaria Transitoria del la Ley N 28964.

366 - RPDE

Gua Jurdica de los Estudios de Impacto Ambiental

de las Actividades Mineras

la ejecucin de un proyecto minero no afectar significativamente el

ambiente, para lo cual el Estado, los titulares de la actividad minera y
las entidades encargadas de elaborar los EIAs deben sumar
esfuerzos.
Como habr podido apreciarse a lo largo del presente estudio, un
EIA est vinculado con muchas normas jurdicas de obligatorio
cumplimiento, tanto durante como despus de su aprobacin. No he
pretendido abarcar la totalidad de normas relacionadas con el tema
(pues implicara un trabajo sumamente extenso), sino aqullas ms
importantes y fundamentales que deben ser necesariamente
tomadas en cuenta por los abogados, empresarios o consultores
cuyo trabajo est relacionado con un EIA o con la ejecucin de un
proyecto minero. Dichas normas se encuentran dispersas y contienen
una serie de imprecisiones, por lo que es necesario mejorarlas e
integrarlas en un cuerpo normativo de ms fcil acceso,
comprendiendo de manera expresa el criterio de riesgo analizado en
el presente estudio.
Desde su elaboracin, pasando por su revisin, aprobacin e
implementacin, un EIA demanda una gran inversin en tiempo y en
dinero. El tiempo juega un papel importantsimo tanto en la
construccin de un proyecto minero como en el inicio de las
operaciones, y el EIA es uno de los ejes centrales, por lo que una
planificacin estratgica de los innumerables permisos y gestiones
exigidos por la legislacin, con nfasis en el EIA, es especialmente
recomendable.

RPDE - 367