Programa de Vivienda y Mejoramiento Integral del

Hbitat de Nicaragua
Consultora de Anlisis Econmico

Informe Final

Santiago Lebedinsky
Junio 2011

CONCLUSIONES y RECOMENDACIONES
Conclusiones
i)

El presente estudio tiene como propsito esencial el anlisis de los costos de eficiencia de
construccin y mantenimiento de soluciones habitacionales para el Programa de Vivienda y
Mejoramiento Integral del Hbitat (NI-L1053) de Nicaragua. Estas soluciones incluyen:
construccin de vivienda progresiva, mejoramiento de componentes (o tems) parciales de
una solucin (piso, techo, paredes, etc.), y de los servicios que se consideran indispensables
para la misma, y mejoramiento progresivo de barrios.

ii) Durante el perodo de la ejecucin de la Fase II del Programa Multifase en ejecucin, se ha

registrado en Nicaragua un aumento general de los costos de construccin, tanto en
crdobas como en dlares. Para ejecutar el Programa sin disminuir el nmero de
beneficiarios se requiri disminuir el costo real de la solucin habitacional (cambiando sus
dimensiones o reduciendo el estndar de sus especificaciones tcnicas) u obtener fuentes
adicionales de financiamiento. En la prctica se aplicaron ambos procedimientos
iii) Asimismo en la Fase II se utilizaron diferentes tecnologas constructivas, que se diferencian
por los costos de inversin inicial. El anlisis del costo econmico a lo largo de toda la vida
til, permite concluir que las soluciones de mampostera convencional son costo-eficientes
frente a soluciones prefabricadas de menor costo inicial para la construccin de viviendas.
iv) El Programa comprende dos tipos de intervenciones: la construccin de nuevas
viviendas progresivas y el apoyo al mejoramiento y expansin completamiento de
viviendas existentes construidas progresivamente..
v)

La vivienda nueva progresiva es una solucin habitacional bsica que tiene

caractersticas ambientales y sanitarias sostenibles a mediano y largo plazo, pero de
dimensiones mnimas y sin acabados. Esta solucin se construye de una vez, a partir de la
disponibilidad de un lote urbanizado de terreno con acceso a servicios bsicos. Se trata de
una solucin habitacional capaz de alojar una familia, en condiciones mnimas cuantitativas
pero sostenibles en materia de calidad y preparada para ser ampliada en superficie cubierta y
cuartos y mejorada en cuanto acabados. De esta manera en sucesivas intervenciones
posteriores, su propietario completar y ampliar la vivienda segn sus necesidades y
posibilidades.

vi) Cualquiera de las dos tecnologas convencionales, mampostera reforzada o confinada son
costo-eficientes y adecuadas para una vivienda que tendr un completamiento progresivo.
vii) El costo total mximo de esta solucin habitacional mnima progresiva se estima partiendo
de una superficie cubierta de 27 m 2 y superficie de pisos y techos correspondientes a una
vivienda de 36 m2. Esta solucin habitacional mnima incluir la disponibilidad efectiva de
agua potable, ya sea intravivienda, o extravivienda pero con grifo pblico prximo y

compartido por no ms de cinco lotes. An en estos casos, la solucin habitacional deber

tener instalaciones y artefactos para utilizar y luego evacuar adecuadamente el agua
acarreada por sus moradores. Tambin toda solucin habitacional tiene una solucin sanitaria
individual o por red e instalaciones para posibilitar el uso de la energa elctrica.
viii) El valor mximo estimado para la vivienda progresiva es de US$ 5.250 a precios de febrero
de 2011.
ix) El mejoramiento progresivo representar una mejora de la vivienda existente. Este
mejoramiento puede comprender diferentes acciones, ya sea ampliando la superficie
existente de la vivienda y/o mejorando su calidad.
x)

Para el mejoramiento cuantitativo, la ampliacin tpica es un cuarto integrado (con al

menos una pared en comn) con la vivienda actual o un anexo independiente. Asimismo, la
medida predominante es 3 x 3 metros, con leves variaciones.

xi) Utilizando un valor redondeado de US$ 150 por m2 de construccin de anexo, se tiene un
costo total mximo para un anexo de una superficie de 9 m 2 de US$ 1.350.
xii) Mejoramientos cualitativos de componentes de la vivienda Es prctica generalizada
dividir las intervenciones de mejoramiento de la vivienda en los siguientes componentes:
estructura y cubierta de techos (que se denominarn genricamente techo), paredes, piso,
aberturas, unidad sanitaria e instalaciones.
xiii) Para piso, techo y paredes, se estimaron por separado el costo por m2 a mejorar y el
tamao (medido en m2) de la intervencin considerada como aceptable. Los resultados son:

xiv) Los posibles mejoramientos por instalaciones o unidad sanitaria fueron estimados como
valores globales para cada intervencin, siendo los valores costo-eficientes estimados:

xv) El componente de mejoramiento progresivo de barrios incluye diferentes tipos de obras

para atender deficiencias del hbitat. Se han considerado proyectos de inversin que
contribuyan a la prestacin de servicios bsicos de agua potable, saneamiento, electricidad y
drenaje pluvial, incluyendo andenes, en barrios pobres que carecen total o parcialmente de
ellos.
xvi) Se han definido diferentes combinaciones de obras que constituyen conjuntos de
intervenciones o proyectos tpicos a atender y se han estimado valores considerados costoeficientes aplicables para establecer la elegibilidad econmica de estos proyectos. Los
valores se refieren al costo total (incluyendo costos indirectos y utilidades), excepto IVA e
impuesto municipal y estn expresados en dlares a precios del mes de febrero de 2011.
xvii) Por razones de economas de escala e institucionales se sugiere que
preponderantemente los proyectos de abastecimiento de servicios (agua, saneamiento por
red o electricidad) se desarrollen en localidades superiores a 5.000 habitantes.
xviii) De igual manera, se entiende que la posterior operacin, mantenimiento y financiamiento
de estos sistemas estar a cargo de entidades distintas del INVUR o de la EA, as como la
fijacin y cobro de tarifas por los mismos. En otras palabras, los subcomponentes de servicios
del componente de mejoramiento de barrios progresivos considera inversiones en obras e
instalaciones como parte de los trabajos de urbanizacin y no como proyectos de servicios.
xix) Se asume que en la generalidad de los casos ENACAL ser la proveedora de agua y
operadora del sistema, en sus aspectos de provisin y distribucin, e igualmente para
saneamiento por red si fuera el caso. Para cumplir ese rol ENACAL cobra ciertos derechos de
conexin y gastos similares que debern ser considerados en su momento, y que no se han
incluido en los costos analizados. Por otra parte, ENACAL debera compensar a los
beneficiarios por recibir una red (construida por el Programa) sin haberse hecho cargo de las
inversiones. Todos estos aspectos debern tener un tratamiento interinstitucional entre
INVUR, ENACAL y otros partcipes interesados. Algo similar ocurre con DisNorte y DisSur en
materia de electricidad.
xx) El saneamiento reconoce dos enfoques tcnicamente viables, la solucin de disposicin
individual o la disposicin colectiva o de red. Sern admisibles tanto la solucin individual
como la de red, dado el bajo grado de cobertura por red del saneamiento.
4

xxi) La solucin individual de saneamiento se construye dentro del lote, pudiendo estar fuera de
la vivienda (letrina) adosada a la misma (cuarto de bao externo) o dentro de la misma
(cuarto de bao convencional). La solucin de red requiere la inversin extralote en la red de
saneamiento y la inversin intralote. Por eso se los costos se separan por tecnologa.
xxii)
Atendiendo a todas estas variantes, los conjuntos resultantes y sus valores de costo
eficiencia son:

xxiii) El anlisis de los beneficiarios de la Fase II a partir de los datos de Invur muestra que
no es sencillo determinar el ingreso familiar mensual de los beneficiarios. La falta de
informacin de la situacin de empleo para cerca del 60% de la muestra analizada dificulta
profundizar en el tema. Tambin se registran discrepancias parciales de datos de algunos
beneficiarios entre la base INVUR y de una Entidad Auxiliar, segn un chequeo ad-hoc
realizado.
xxiv) Existe una situacin compleja en materia de propiedad de terreno. Ms de la mitad de
los solicitantes no dispone de terreno propio.
xxv)Si bien el ingreso es el mejor determinante e indicador de la capacidad de pago, tiene
conocidas dificultades para una adecuada captacin y administracin de esta informacin,
sobre todo en los deciles ms bajos.
xxvi) Otro indicador importante y verificable objetivamente est basado en las condiciones de
vivienda o alojamiento al momento de solicitar ser beneficiario del Programa. La base de
beneficiarios del Invur tiene campos para incluir estos datos, pero lamentablemente los
mismos no se llenan.

Recomendaciones
xxvii) Que el Programa se vuelque a la utilizacin masiva de sistemas convencionales para la
construccin o mejoramiento progresivo de viviendas y aprovechar las capacidades locales
existentes o a generar y los conocimientos disponibles en estas actividades.
xxviii) En los proyectos de mejoramiento de vivienda establecer un orden de prioridad de los
tipos de mejoramiento a aprobar segn la situacin concreta de la vivienda del beneficiario.
xxix) Que la elegibilidad de los beneficiarios se establezca tanto en funcin de su nivel de
ingreso como de las condiciones comprobadas in situ acerca de su vivienda actual y de los
activos que posee.
xxx) Orientar los proyectos de mejoramiento de barrios hacia asentamientos densamente
ocupados.
xxxi) Pareceran existir ciertas economas de escala que hacen deseable que los proyectos
tengan 50 o ms lotes beneficiarios.
xxxii) Establecer como prioridad para la elegibilidad de los tipos de proyectos de mejoramiento
de barrios aquellos que atienden el abastecimiento de agua y, si se dispone de este servicio,
los que atienden el saneamiento, combinndolos entre s si fuera el caso.
xxxiii) Utilizar los costos estimados como uno de los criterios de elegibilidad de los proyectos.
xxxiv) En todos los tipos de proyectos requerir de los organismos especializados y legalmente
responsables que informen si la provisin del servicio (agua o electricidad, o conexin a la red
de saneamiento si fuera el caso) estar asegurada en cantidad suficiente al momento de
construir el proyecto; esta disponibilidad asegurada debera considerarse como un criterio de
elegibilidad estricto.1
xxxv) En materia de saneamiento individual, la elegibilidad debera condicionarse a que
ENACAL u otro organismo legalmente autorizado dictamine que no existen riesgos
ambientales, especialmente de contaminacin de fuentes de agua.
xxxvi) Para el caso redes elctricas en proyectos de mejoramiento de barrios progresivos, que
solamente se aprueben proyectos con cables blindados para evitar conexiones clandestinas y
medicin remota o centralizada de consumo.
xxxvii)
Fortalecer el sistema de registro de costos efectivos de ejecucin de los
proyectos, a partir de datos de certificacin y pagos.
xxxviii)
Fortalecer la base de datos de beneficiarios, minimizando las respuestas sin
datos especficos o inconsistentes y completando y consistiendo la carga de datos.

El criterio no se restringe a la mera factibilidad de provisin, sino al aseguramiento de la disponibilidad de la

provisin. Si se requirieran inversiones adicionales significativas por parte del operador responsable (Enacal u otro)
para asegurar la provisin no debera ser responsabilidad del Programa financiarlas.

TABLA DE CONTENIDO
A.

INTRODUCCIN: ELEMENTOS BSICOS PARA COMPARAR COSTOS....

8A.1
A.2

B.
B.1

El Concepto de Solucin Habitacional....................................................................- 9 Aumento de Costos de Construccin y Tipo de Cambio.....................................- 10 -

VIVIENDA NUEVA PROGRESIVA............................................................- 12 Costos de distintas tecnologas constructivas.....................................- 13 B.1.a.

B.1.b.
B.1.c.
B.1.d.
B.1.e.

B.2

Enfoque metodolgico....................................................................................- 13 Caractersticas y costo de construccin de la vivienda a comparar........- 14 Vida til y Costo de Mantenimiento...............................................................- 15 Valor presente del costo de la vivienda.........................................................- 16 Costo eficiencia de diferentes tecnologas...................................................- 18 -

Costo de las viviendas nuevas progresivas.....................................- 18 B.2.a.

Caractersticas de la vivienda considerada..............................................- 18 B.2.b.
Costo adoptado............................................................................................- 19 B.3 Mejoramientos..........................................................................................................- 20 B.3.a.
Ampliacin de la vivienda: cuarto adicional o anexo..............................- 20 B.3.b.
Mejoramientos cualitativos de componentes de la vivienda..................- 22 -

C.

MEJORAMIENTO DE ASENTAMIENTOS URBANOS INFORMALES....- 26 C.1 Aspectos Generales.................................................................................................- 26 C.1.a.

Servicios bsicos a incluir..........................................................................- 26 C.1.b.
Enfoque general del anlisis.......................................................................- 27 C.2 Drenajes Pluviales....................................................................................................- 28 C.2.a.
Proyectos especficos de drenajes pluviales...........................................- 28 C.2.b.
Componente drenaje de proyectos de urbanizacin...............................- 34 C.2.c.
Comparacin de valores obtenidos...........................................................- 36 C.2.d.
Conclusiones................................................................................................- 39 C.3 Agua Potable.............................................................................................................- 40 C.3.a.
Proyectos analizados...................................................................................- 41 C.3.b.
Resultados Obtenidos.................................................................................- 44 C.4 Saneamiento.............................................................................................................- 45 C.4.a.
Saneamiento por Red..................................................................................- 45 C.4.b.
Resultados Saneamiento por Red..............................................................- 46 C.4.c.
Solucin Individual......................................................................................- 47 C.4.d.
Resultados solucin individual..................................................................- 48 C.5 Electricidad...............................................................................................................- 48 C.6 Conjuntos de Servicios............................................................................................- 49 C.6.a.
Definicin de los Conjuntos de Servicios.................................................- 49 C.6.b.
Resumen de Inversiones por Conjunto.....................................................- 51 -

D.

SUBSIDIOS Y BENEFICIARIOS...............................................................- 52 D.1

D.2
D.3
D.4

Financiamiento de los proyectos...........................................................................- 52 Ingresos de los Beneficiarios.................................................................................- 54 Ingresos y capacidad de pago................................................................................- 57 Algunas conclusiones sobre Ingresos y capacidad de pago.............................- 58 -

A.

INTRODUCCIN: ELEMENTOS BSICOS PARA COMPARAR COSTOS

1.

El presente estudio tiene como propsito esencial el anlisis de los costos de eficiencia
de construccin y mantenimiento de soluciones habitacionales para el Programa de
Vivienda y Mejoramiento Integral del Hbitat (NI-L1053) de Nicaragua. Estas soluciones
incluyen: construccin de vivienda progresiva, mejoramiento de componentes (o tems)
parciales de una solucin (piso, techo, paredes, etc.), y de los servicios que se consideran
indispensables para la misma, y mejoramiento progresivo de barrios. La estimacin de estos
costos forma parte del estudio y las informaciones para llevarla a cabo provienen
principalmente de la experiencia realizada durante la Fase II del Programa Multifase en
ejecucin y de otros antecedentes y apreciaciones de algunos actores relevantes de dicha
Fase.

2.

Para el anlisis costo eficiencia se han utilizado datos de proyectos reales de la Fase II
del Programa Multifase, o de proyectos de los organismos e instituciones ejecutores que se
identifican ms adelante. En general, como unidad de costo eficiencia se utiliz el concepto
de vivienda, si la misma se encuentra construida, o de lote en el que se construir una
vivienda, si el mismo se encuentra baldo.

3.

Los costos por unidad servida o beneficiada de diferentes proyectos que satisfacen una
misma necesidad fueron analizados para determinar a partir de ellos el valor mximo
aceptable en el anlisis de nuevos proyectos del mismo tipo. Este valor mximo podr
tener una tolerancia en ms cuando circunstancias excepcionales debidamente
fundamentadas y relacionadas con condiciones fsicas - calidad de suelos,
pendientes, distancias a centros de aprovisionamiento, etc.- as lo justifiquen.

4.

Se han utilizado diferentes conjuntos de datos suministrados especialmente por INVUR,

ENACAL, FISE, PRODEL, CEPRODEL, Alcaldas y otras instituciones de microfinanzas y ONGs, a
cuyas autoridades y profesionales se agradece especialmente la diligencia y transparencia con la
cual pusieron a disposicin los mismos. En cada seccin de este estudio se brindarn los
detalles pertinentes.

5.

Para que los costos de distintas intervenciones puedan ser comparables se deben tener
en cuenta dos aspectos esenciales:

Que cualitativamente estn definidos los elementos fsicos cuyo costo se mide, al
menos en trminos de servicios de vivienda provistos a la familia. Debe minimizarse la
posibilidad de comparar los costos de soluciones cualitativamente diferentes.

Que cuantitativamente las unidades monetarias en las que se expresan costos de

diferentes elementos tengan el mismo valor adquisitivo.

6.

En esta introduccin se tratarn ambos temas: el concepto de solucin habitacional

como marco de los aspectos cualitativos y el comportamiento de costos y tipos de cambio en
el tiempo, para determinar la comparabilidad en el tiempo de los aspectos cuantitativos.

A.1

El Concepto de Solucin Habitacional

7. Dentro del mbito del Programa tiene un rol central el concepto de vivienda social, vivienda
de inters social o solucin habitacional. Existen dos conceptualizaciones concurrentes: la del
Reglamento Operativo y la de la nueva Ley sobre viviendas de inters social del ao 2009. A
continuacin se extraen algunos conceptos especialmente pertinentes para este trabajo.
8. El Reglamento Operativo de la Fase II del Programa Multifase establece condiciones
mximas y mnimas para las viviendas nuevas de inters social financiables por el Programa.
i.

Las condiciones mximas son: bao o servicio exterior, cocina, sala, tres habitaciones,
instalacin elctrica, agua potable instalada, drenaje sanitario, dotada de un rea de
construccin mxima de 60 m2, que cuente con cerramiento, la colocacin de puertas,
ventanas y la totalidad de la cubierta de techo.

ii.

Para el caso de Subsidio para Ingresos Bajos, las condiciones son: como mnimo una
solucin habitacional denominada Mdulo Bsico que consiste en 36 metros cuadrados
de los cuales 18 metros cuadrados cerrados y los otros son solo piso y techo. En cambio,
la solucin mxima elegible ser una vivienda de 36 metros cuadrados totalmente
cerrada con divisiones de material liviano. Ambas soluciones con acceso a servicios
bsicos (agua potable y saneamiento bsico).

iii.

Para ambos casos (SIB y SIM), los criterios de elegibilidad tcnica son
similares y establecen entre otros aspectos:

Factibilidad de servicios bsicos (agua, luz, etc.) extendida por la instancia

correspondiente.

Propuesta del diseo urbano, diseo arquitectnico y estructural, diseo

hidrosanitario, diseo elctrico, presupuesto de obras y modalidad de ejecucin.

9.

La nueva legislacin sobre viviendas de inters social2 establece como definicin

bsica (Artculo 6, punto 7) que stas deben tener un espacio habitable entre 36m2 y 60m2
con servicios bsicos incluidos.

10.

De ambas normativas surgen claramente las superficies cubiertas a considerar y la

necesaria existencia de la posibilidad de proveer servicios bsicos. Puede entenderse como
servicios bsicos los correspondientes a disponibilidad de agua potable, una solucin
sanitariamente aceptable y sostenible para la disposicin de efluentes, y energa elctrica de
uso residencial. Sin embargo no queda expresamente definido si es suficiente que la
provisin de los servicios sea meramente factible o si lo que se estima como mnimo
aceptable es que la vivienda efectivamente disponga de los mismos. La diferencia est en

Ley Especial para el Fomento de la construccin de Vivienda y de Acceso a la Vivienda de Inters

Social, publicada en La Gaceta los das 4 y 5 de mayo de 2009.

disponer o no de las instalaciones y artefactos intradomiciliarios (esto es, dentro del lote y
eventualmente de la vivienda) que permitan utilizar estos servicios en forma inmediata, frente
a la eventual utilizacin futura por la carencia de estos elementos (instalaciones y artefactos).
Esta diferencia tiene una concreta expresin en los costos de las soluciones habitacionales.
A.2

Aumento de Costos de Construccin y Tipo de Cambio

11. Durante el perodo de la ejecucin de la Fase II se ha registrado en Nicaragua un aumento

general de los costos de construccin, tanto en Crdobas como en dlares. Entre 2008 y
2010 los costos de la construccin se incrementaron el 18,1% en Crdobas y el 7,2% en
dlares, tomando promedios anuales y utilizando como indicador el ndice de Precios
Implcitos del PBI del Sector Construccin, segn se ilustra en los cuadros siguientes.

12.

Si se consideran los precios de los materiales de construccin, a partir del ndice que
elabora el Banco Central de Nicaragua, stos aumentaron entre enero de 2008 y diciembre
de 2010 en un 52,9% en Crdobas y en un 32,6 % en dlares. Debe subrayarse que entre
fines de 2009 y fines de 2010 los precios en dlares de los materiales habran tenido
estabilidad, aunque habran retomado una leve marcha ascendente a partir de 2011.

10

11

13.

B.

Dado que la normativa del prstamo (Contrato, Reglamento operativo, etc.) est
expresada en valores absolutos en dlares, con el correr del tiempo el financiamiento
originalmente previsto por vivienda va disminuyendo su cobertura del costo de una misma
solucin habitacional, y para poder ejecutar el Programa sin disminuir el nmero de
beneficiarios se requiere o disminuir el costo de esa solucin (cambiando sus dimensiones o
reduciendo el estndar de sus especificaciones tcnicas) u obtener fuentes adicionales de
financiamiento. En la prctica se aplicaron ambos procedimientos, como se observa de los
datos recogidos; estos aspectos se tienen en cuenta en el anlisis que presenta a
continuacin.
VIVIENDA NUEVA PROGRESIVA

14.

El componente de viviendas progresivas comprende dos tipos de intervenciones: la

construccin de nuevas viviendas progresivas y el apoyo al mejoramiento y completamiento
de viviendas progresivas existentes. En lo que sigue se analizarn los costos
correspondientes a la construccin de viviendas nuevas y en la seccin C se considerarn
los aspectos de mejoramiento progresivo de viviendas.

15.

La vivienda nueva progresiva es una solucin habitacional bsica que tiene

caractersticas ambientales y sanitarias sostenibles a mediano y largo plazo, pero de
dimensiones mnimas y sin acabados. Esta solucin se construye de una vez, a partir de la
disponibilidad de un lote urbanizado de terreno con acceso a servicios bsicos. Se trata de
una solucin habitacional capaz de alojar una familia, en condiciones mnimas cuantitativas
pero sostenibles en materia de calidad y preparada para ser ampliada en superficie cubierta
y cuartos y mejorada en cuanto acabados.

16.

Los diseos detallados de las viviendas nuevas progresivas deben prever que su
mejoramiento y completamiento pueda ser realizado en etapas y que sea viable
tcnicamente mediante pequeos pasos sucesivos, para lo cual se deben utilizar en la
12

construccin de la nueva vivienda tecnologas que permitan llevar a cabo esas etapas con
los recursos locales y sin complejidades que requieran recursos humanos o equipos de
complejidad superior a los conocimientos generales de construccin. De esta manera en las
intervenciones posteriores, su propietario podr completar y ampliar su vivienda segn sus
necesidades y posibilidades.
17.

B.1
18.

En primer lugar se consideran los aspectos econmicos de la seleccin de tecnologas

constructivas para viviendas nuevas, a partir de la experiencia adquirida en este aspecto en
la Fase II del Programa.
Costos de distintas tecnologas constructivas
En la Fase II se utilizaron distintas tecnologas o tipos de construccin, convencionales y
de elementos prefabricados; la importancia cuantitativa de estas diferentes alternativas se
resumen de las tecnologas utilizadas se presentan en los cuadros siguientes, tanto en
valores absolutos como en porcentajes:

Fuente: Elaboracin Propia de datos INVUR 3

19. El anlisis de costo eficiencia de las tecnologas se concentrar en los mtodos

convencionales (mamposteras) y los prefabricados ms difundidos (Colmena y Prefycons).
B.1.a. Enfoque metodolgico
20. Las tecnologas sealadas generan productos para un mismo uso. Para hacer
econmicamente comparables los costos a lo largo de diferentes vidas tiles se ha optado por
utilizar el concepto de Costo Anual Equivalente, que puede resumirse como el monto

Se ha procesado la ltima base de datos suministrada por INVUR, sin incluir el Proyecto Piloto.

13

constante anual, a lo largo de la vida til de la vivienda que equivale al costo total
actualizado al ao cero de su construccin y mantenimiento.
21. El costo total actualizado requiere determinar el costo de construccin inicial y los costos de
mantenimiento. Para que la comparacin sea vlida, se debe estar comparando el costo de
construir viviendas iguales y dada la variacin de precios en el tiempo, deben corresponder a
construccin de una misma poca o bien llevarse a una misma base de precios. En las
secciones siguientes se realiza este anlisis.
B.1.b. Caractersticas y costo de construccin de la vivienda a comparar
22. Se ha adoptado el modelo bsico construido en muchos de los proyectos: la vivienda de 36
metros cuadrados, sin particiones o divisiones internas ni instalaciones de servicios intralote
(o sea, sin instalacin elctrica, sanitaria o de agua). Los costos se refieren solamente a los
directos e indirectos de construccin, dejndose de lado los de terreno y urbanizacin, as
como los de administracin y supervisin por parte de INVUR y las Entidades Auxiliares. Esta
vivienda es el proyecto tipo ms utilizado en la Fase II del Programa, de acuerdo con las
conversaciones mantenidas al respecto.
23. Se han comparado los presupuestos detallados de las viviendas correspondientes a cuatro
proyectos que responden a estas caractersticas. A fin de homogeneizar conceptos se
comput como costo de construccin de la vivienda el costo directo, incluyendo transporte,
los costos indirectos y la utilidad. Se asume que estos valores provienen o reflejan los de las
contrataciones realizadas.

24. Sin embargo, los valores anteriores corresponden a diferentes fechas con lo cual no son
comparables directamente, como se explic en el prrafo 10. Para ello, se deben actualizar
estos valores por la variacin en dlares sufrida por el costo de la construccin. El indicador
mensual disponible corresponde a los precios de los materiales de la construccin, los cuales
muestran una variacin mayor que el costo total. Sin embargo, por ser el nico indicador
mensual disponible ser igualmente utilizado, aplicndose el indicador ya presentado de
variacin en dlares del ndice mensual de Precios de Materiales de la Construccin con
relacin al tipo de cambio promedio mensual. Todos los valores se calcularon a diciembre de
2010, de modo que resulten comparables con los correspondientes a los costos de
mantenimiento, estimados a precios actuales. Los resultados obtenidos son:

14

B.1.c. Vida til y Costo de Mantenimiento

25.

Para estimar la vida til de las viviendas prefabricadas fueron consultados sus
fabricantes-oferentes. Prefycons estim una vida til de 25 a 30 aos con buenas
condiciones de mantenimiento. Colmena no provey una estimacin cuantitativa y seal
que aunque no han analizado esta cuestin, la experiencia les indica que las primeras
viviendas construidas hace ms de tres dcadas an estn en buenas condiciones. En
ambos casos se consider esencial un mantenimiento consistente esencialmente en pintura
externa e interna de paredes, techo y estructuras metlicas. La opinin sobre la frecuencia
es variable; mientras Colmena entiende que debe realizarse la pintura cada 12 a 18 meses,
Prefycons estim plazos diferenciados y ms prolongados para diferentes partes de la
vivienda.

26.

Las consultas con profesionales del sector pblico arrojaron una estimacin de vida til
de unos 20 aos para las viviendas prefabricadas, siempre condicionadas a un
mantenimiento. Los tcnicos de INVUR estimaron una frecuencia de mantenimiento de
pintura cada 3 aos y de estructura de techos cada 10 aos.

27.

En cuanto a la vida til de las viviendas de mampostera, existe consenso en que la

misma es muy superior. Las estimaciones, suponiendo un mantenimiento adecuado, fueron
de 50 y ms aos. El mantenimiento estimado como necesario por tcnicos de INVUR
alcanza a estructura y cubierta de techos y puertas.

28.

A los efectos de estimacin de costos se adoptaron los siguientes valores:

15

B.1.d. Valor presente del costo de la vivienda

29.

A efectos de estimar el costo total actualizado de la vivienda es necesario establecer

una tasa de actualizacin o descuento. Esa misma tasa deber aplicarse luego en el
clculo del Costo Anual Equivalente (CAE). La tasa de descuento debe reflejar el costo de
oportunidad del capital para el conjunto de la sociedad o para quien aporte los recursos
cuya inversin debe asignarse. A los efectos de este estudio, y sin intencin de establecer
un criterio de mayor alcance, se adoptar el valor usualmente en estos estudios por el BID
del 12% anual.

30.

En la tabla 1 se incluyen los flujos de fondos para una vida til de 25 aos para las
viviendas prefabricadas y de 50 aos para las de mampostera.

16

17

B.1.e. Costo eficiencia de diferentes tecnologas

31.

La conclusin es que la construccin convencional (mamposteras) es costo-eficiente

frente a las construcciones prefabricadas.

32.

Esta conclusin se sostiene para un amplio espectro de diferentes hiptesis y anlisis

de sensibilidad incluyendo variacin en los costos y en la vida til de las viviendas
prefabricadas.

33. Por otra parte, no se han cuantificado otros aspectos que acentuaran an ms esta
conclusin. Se mencionan, sin desarrollarlos, los siguientes:
a. La dificultad de realizar reparaciones mayores sin acudir a los proveedores originales.
b. Igual dificultad para realizar instalaciones embutidas para los servicios de luz y agua, de
las cuales carecen muchas de las viviendas construidas.
c. La complejidad y costos para realizar ampliaciones y anexar dependencias, por
contraste con las prcticas usuales de los hogares de bajos ingresos.
B.2

Costo de las viviendas nuevas progresivas

34. La vivienda nueva progresiva puede ser aplicada a reemplazar viviendas progresivas
existentes pero irrecuperables y/o a contribuir a solucionar el dficit cuantitativo, ya sea por
hacinamiento en situaciones de hogares de familia extendida como donde conviven de ms
de un hogar por vivienda.
B.2.a. Caractersticas de la vivienda considerada
35. El costo total de esta solucin habitacional mnima progresiva se estima partiendo de una
superficie cubierta de 27 m 2 y superficie de pisos y techos correspondientes a una vivienda
de 36 m2. A fin de poder ser ampliada en pasos deber estar construida con tecnologas de
libre y usual aplicacin en la zona de construccin, pudiendo contratar pequeas
intervenciones y eventualmente realizarlas al menos parcialmente en forma directa por el
propietario y su grupo familiar o social. En funcin del anlisis precedente no se tomarn en
cuenta tecnologas de paneles prefabricados.
36. En todos los casos el terreno deber ser propiedad del beneficiario o la EA.

18

37. Esta solucin habitacional mnima incluir la disponibilidad efectiva de agua potable, ya sea
intravivienda, o extravivienda pero con grifo pblico prximo y compartido por no ms de
cinco lotes. An en estos casos, la solucin habitacional deber tener instalaciones y
artefactos para utilizar y luego evacuar adecuadamente el agua utilizada por sus
moradores. Tambin toda solucin habitacional tiene una solucin sanitaria individual o por
red para disponer de las excretas. Si la solucin est localizada en rea con disponibilidad
de electricidad, la solucin tendr instalaciones para posibilitar el uso de la energa
elctrica. Para la estimacin de los costos se parte de la hiptesis de provisin individual
intradomiciliaria de agua y conexin a red de efluentes sanitarios.
B.2.b. Costo adoptado
38. A partir de presupuestos de costo de distintas tecnologas convencionales, considerados
como tpicos por el Invur, se han calculado costos alternativos de la vivienda progresiva,
reduciendo en un 25% fundaciones, estructura y mampostera en las viviendas de 36 m 2,
suprimiendo una puerta y aadiendo las instalaciones intradomiciliarias, una unidad
sanitaria y los costos indirectos. Asimismo se calcul el costo de una vivienda progresiva a
partir de los costos de una vivienda de mayor tamao y que inclua originalmente los
servicios, adecuando los valores a la superficie de 27 m 2. El clculo detallado para cada
caso se incluye como Anexo I.
39. Los resultados obtenidos se resumen en el cuadro siguiente:

40. Se propone adoptar como valor mximo para la vivienda progresiva US$ 5.250 a precios de
febrero de 2011. Es posible que en el diseo detallado de la vivienda progresiva puedan
optimizarse diferentes aspectos de diseo y constructivos lo que podra redundar en una
disminucin de este valor mximo.

19

B.3
41.

Mejoramientos
El mejoramiento progresivo representar una mejora de la vivienda existente. Este
mejoramiento puede comprender diferentes acciones, ya sea ampliando la superficie
existente de la vivienda y/o mejorando su calidad.

42. El mejoramiento y/o completamiento de una vivienda puede contribuir a solucionar el dficit
por hacinamiento mediante ampliaciones de cuartos, el dficit sanitario tanto de
instalaciones (cualitativo) como de la existencia de un cuarto o unidad sanitaria (letrina) de
uso especfico, o el mejoramiento cualitativo de las condiciones de alojamiento que brinda
la vivienda existente.
B.3.a. Ampliacin de la vivienda: cuarto adicional o anexo.
43.

La ampliacin tpica es un cuarto integrado (con al menos una pared en comn) con la
vivienda actual o un anexo independiente. Asimismo, la medida predominante es 3 x 3
metros, con leves variaciones. En el cuadro siguiente se presentan diferentes costos para un
anexo de estas caractersticas, con datos provenientes de INVUR y PRODEL. Los datos de
INVUR estn referidos a los aos 2009 y 2010 en forma indistinta, y para mejoramientos
tpicos y atpicos; se utiliz un ndice promedio para llevarlos a moneda constante de febrero
de 2011. Los de PRODEL fueron calculados en abril de 2011; fueron deflacionados a febrero
de 2011 con datos de precios y tipos de cambio de marzo de 2011, ltimos disponibles al
momento de elaborar este informe.

20

44.

Utilizando un valor promedio redondeado de US$ 150 por m2 de construccin de anexo,

se tiene un costo total para un anexo de una superficie de 9 m 2 de US$ 1.350. Este
resultado es consistente con:
a. El costo por m2 de la vivienda progresiva, que fuera estimado independientemente y que
es de US$ 194, teniendo en cuenta su superficie cubierta de 27 m 2. La diferencia se
explica por la inclusin de instalaciones domicilarias completas y artefactos e
instalaciones de la unidad sanitaria que elevan los costos unitarios de la vivienda
progresiva, as como por techos y pisos para una superficie mayor. (ver 109). En el
anexo comn el costo de la extensin de la instalacin elctrica ya existente no es
significativo.
b. La diferencia que resultara de construir una vivienda (con instalaciones) de 36 m 2 en
lugar de los 27 m2 de la vivienda progresiva. En este caso, sin tener en cuenta el

21

costo adicional del capital, el incremento de costo entre ambas es de US$ 900,
inferior al costo de construir el anexo en forma separada, reflejando las necesarias
economas de escala que se obtienen al construir una superficie mayor en una nica
intervencin.
45.

Si se tiene en cuenta el costo de capital, a una tasa del 12% anual, el Valor Presente de
aadir un cuarto anexo a una vivienda progresiva luego de tres aos de construida la
vivienda, es menor que construirla en una nica intervencin, como se compara en el prrafo
b. precedente y que se ilustra en el grfico siguiente.

46.

En conclusin, se adopta el valor de US$ 1.350,- a precios de febrero de 2011, como

valor mximo para el mejoramiento consistente en ampliar la vivienda existente con un
cuarto adicional o anexo de superficie de 9 m2

B.3.b. Mejoramientos cualitativos de componentes de la vivienda

47.

Es prctica generalizada dividir las intervenciones de mejoramiento de la vivienda en los

siguientes componentes: estructura y cubierta de techos (que se denominarn
genricamente techo), paredes, piso, aberturas, unidad sanitaria e instalaciones. Respecto
de estas ltimas, se incluyen las instalaciones mnimas para poder acceder a los servicios
pblicos bsicos disponibles. Por unidad sanitaria se entienden las construcciones y
artefactos que permiten hacer un uso efectivo del servicio al cual brinda acceso la
instalacin. A diferencia de los artefactos elctricos, esencialmente mviles, los

22

correspondientes a la unidad sanitaria suelen ser fijos y requerir trabajos y materiales

especiales para su correcta puesta en servicio.
48.

A continuacin se tratarn los costos de cada uno de los componentes; las

combinaciones de los mismos en cada mejoramiento dependern de las circunstancias
concretas de cada vivienda a mejorar. Ello no obstante se recomienda que estas
incorporaciones respeten un orden basado en prioridades por consideraciones sanitarias y
ambientales a establecer en el Reglamento Operativo.

49.

Los costos de las mejoras en pisos, techos y paredes se estiman calculando el costo por
m para cada tipo de intervencin por una parte y estimando la superficie que deber ser
objeto de mejoramiento por el otro; el producto de ambos valores ser la base para estimar
el costo mximo aceptable por tipo de intervencin. A continuacin se explican las hiptesis
adoptadas4 :
2

a. Para el caso de los pisos se estim el valor unitario a partir de datos de mejoramientos
de INVUR y de PRODEL. En este ltimo caso, como se dispona de valores que
incluan el revestimiento cermico de los pisos, se efectu un ajuste para descontar el
valor de las cermicas, el material adhesivo para fijar las mismas, las juntas y la mano
de obra de colocacin; en total se obtuvo un factor de disminucin del 50% del valor
originalmente calculado por PRODEL. Estos valores son congruentes con los
estimados en los presupuestos de construccin de viviendas.
b. En el caso de techos, los valores provenientes de los datos de mejoramientos de INVUR
son notoriamente ms elevados que los que el propio INVUR estima en las
construcciones de viviendas y tambin resultan mucho ms elevados que los que
surgen de PRODEL (para mejoramientos) y de CEPRODEL para viviendas. Por ello se
estima que deben existir factores que permitirn mejorar la eficiencia de esta
intervencin, y se adoptan los valores de PRODEL y de INVUR solamente los que
corresponden a construccin de viviendas nuevas.
c. En el caso de paredes, los costos varan sustancialmente segn se incluya o no la
construccin de estructuras de concreto como parte del mejoramiento. Cuando el
mejoramiento solamente alcanza a la sustitucin o completamiento de bloques o
ladrillos tiene un valor muy diferente de cuando se requiere la construccin de
elementos estructurales (vigas, columnas, etc.). El primer caso corresponde al valor de
los mejoramientos INVUR, congruentes con los costos de mampostera en la
construccin de viviendas; el segundo caso corresponde a la estimacin PRODEL. Se
ha adoptado un promedio entre ambos tipos de valores de reparacin, que supone que
habr una mezcla de necesidades y una superficie de paredes a reparar, consistente
con ese promedio, que representa 2/3 partes de las paredes de una vivienda de 36 m 2

En todos los casos, se trata de estimaciones propias a partir de valores de Invur y PRODEL.

23

Nota: Estimacin propia a partir de valores de PRODEL, Invur y otros.

50.

Una vez estimados los valores unitarios, se definen las superficies de intervencin
suponiendo que la vivienda a mejorar es de 36 m 2. Esto permite establecer a modo ilustrativo
montos de una intervencin convencional por componente o combinacin de componentes.

51.

En cuanto a los mejoramientos que representan incorporar instalaciones para el

aprovechamiento de servicios bsicos: agua potable, saneamiento y/o electricidad o
incorporar una unidad sanitaria, los mismos se estiman por monto global para cada uno de
ellos, pues son indivisibles.
a. El costo de las instalaciones intralote e intravivienda para disponer de agua potable a
partir de la conexin con la red ubicada en un lindero del predio se ha estimado a partir
de los datos de proyectos que prevean esta inversin. El mismo criterio se ha seguido
para las instalaciones de saneamiento. En el proyecto de Alcahualinca, las mismas
estn costeadas en un nico rubro de instalaciones hidrosanitarias y no es posible
desdoblarlas.
b. Para las instalaciones elctricas se adaptaron los datos de proyectos, adecundolos a la
escala de un mejoramiento de 36 m2 dado que la cantidad de bocas, puntos de luz y
complejidad de las instalaciones dependen del tamao de la vivienda.
c. En el caso de la unidad sanitaria, se adoptaron los costos de PRODEL, modificando el
acabado, suprimiendo la cermica y los costos correspondientes.

24

d. Si la solucin sanitaria fuera letrina, son vlidos los valores indicados en # 93 , algo
inferiores al de la unidad sanitaria, de modo que los costos adoptados sirven como
lmite mxima de esta solucin.
e. Cuando se ejecuta en conjunto el completamiento de todas las instalaciones bsicas, se
producen economas de escala que se estiman en un 10%.

52.

En base a estas estimaciones se recomiendan los siguientes valores como valores

mximos de las intervenciones globales de mejoramiento a considerar en los proyectos de
este tipo en la III Fase.

25

C.
53.

MEJORAMIENTO DE ASENTAMIENTOS URBANOS INFORMALES

El objetivo de este componente es proveer de servicios bsicos a barrios urbanos
precarios donde residen familias de bajos ingresos. Para su anlisis se tratarn en primer
lugar algunos aspectos generales que permiten precisar como se considerar cada servicio
bsico; luego se establecern los costos de eficiencia de cada servicio y, finalmente, se
considerarn los servicios en conjuntos operativos y se propondrn criterios para su
priorizacin y lmites de inversin para los mismos.

C.1

Aspectos Generales

C.1.a.

Servicios bsicos a incluir

54.

El concepto de servicios bsicos es utilizado en el Reglamento Operativo de la Fase II

del Programa con referencia a agua potable y saneamiento, y ocasionalmente a electricidad.
Se entiende que los tres son indispensables para la existencia de cualquier asentamiento
urbano sostenible.

55.

A los anteriores se agregar el drenaje pluvial, entendido como las inversiones

requeridas para una ordenada evacuacin y disposicin de las aguas de lluvia de los
espacios pblicos, especialmente calles y andenes, evitando daos a bienes pblicos y
privados y minimizando los inconvenientes para el traslado de personas y vehculos.

56.

El concepto de obras incluir tambin las instalaciones, equipos y toda otra inversin
necesaria para la adecuada provisin de cada servicio; no se incluyen en los mismos
artefactos y aparatos para el uso familiar del servicio, excepto cuando resulte materialmente
imposible separarlos.

57.

Se supondr que la situacin tpica, dada la realidad local, es la correspondiente a la

necesidad de proveer de servicios a viviendas aisladas en lote individual; no se tomarn en
cuenta los casos de viviendas apareadas, varias viviendas en un solo lote o edificaciones de
tipo colectivo (varias viviendas en una sola edificacin, en altura o no). Las obras y trabajos
incluidos en cada proyecto de este componente son los necesarios para llevar el servicio
hasta el acceso al lote individual. Esto incluye: Las obras comunes en espacio pblico:
calles, andenes, plazas, etc., y tambin en los terrenos y edificios de los proveedores de los
servicios, o sus similares afectados a la prestacin de servicios pblicos. Estas obras
incluyen las instalaciones para conexin del servicio al lote individual. En cambio, no estn
incluidas dentro de este componente (pero s lo estn en el de mejoramiento de las viviendas
progresivas) las llamadas obras intradomiciliarias, que abarcan:
a. Las obras ubicadas dentro de cada lote de un beneficiario pero fuera de la vivienda u
otras edificaciones anexas. Tpicamente son las conducciones que permiten la entrada o
salida de flujos hacia la vivienda. Se denominarn genricamente obras intralote.
b. Las instalaciones intravivienda: caeras y grifos, cableado elctrico, tomacorrientes y
llaves de luz, etc.
.
26

C.1.b.

Enfoque general del anlisis

58.

Es sabido que un proyecto de mejoramiento para un asentamiento por lo general

combina inversiones en la implantacin, expansin o mejora de varios servicios de manera
simultnea, y que ello suele redundar en ahorros tanto de costos fijos como variables
respecto de la ejecucin de las inversiones como proyectos individuales (o separados) para
cada servicio. No obstante ello, y en funcin de la informacin disponible, se adoptar la
hiptesis de inversin aislada, o sea un proyecto = un servicio, y por tanto se tomarn en
cuenta todos los costos correspondientes a la construccin de ese servicio en forma
independiente de otros.

59.

Los costos unitarios resultantes tendern a ser mayores que la inversin necesaria
cuando se combine la construccin de obras para varios servicios en un solo proyecto, y
deben por tanto ser interpretados siempre como lmites mximos de costo eficiencia.

60.

La carencia de servicios en zonas, urbanizaciones o barrios pobres trasciende a los

asentamientos informales y tambin se presenta en reas urbanas con cierto nivel de
formalidad urbanstica y jurdica. Se verifica en la prctica el desarrollo de asentamientos
urbanos formales sin uno o varios servicios bsicos, an cuando ello pudiera eventualmente
contradecir normativas o polticas en vigencia. A los efectos prcticos, en las
consideraciones de costos no se tendr en cuenta las posibles diferencias que podran
derivarse del hecho de tratarse de asentamientos con mayor o menor formalidad jurdicoinstitucional.

61.

La unidad de costo eficiencia, o el costo eficiencia unitario, est dirigida a determinar el

costo mnimo por beneficiario. En nuestro caso se registra cierta heterogeneidad en las
unidades utilizadas en diferentes proyectos. En algunos se hace referencia a viviendas,
mientras que en otros se refieren a lotes; en otros proyectos se hace referencia a conexiones
domiciliares5, y en algunos se adopta como unidad la familia. 6 A los efectos de este informe
se consideran todas estas unidades equivalentes y se utilizar la designacin genrica de
lote, considerando que son obras de red cuya extensin puede asociarse al frente de lote,
independientemente que sea un lote edificado (con vivienda) o an permanezca baldo.

62.

Para procurar la mayor homogeneizacin posible de los datos a comparar, y teniendo en

cuenta el carcter de continuidad lineal de la mayor parte de las obras (drenajes pluviales,
andenes, tuberas de agua y de efluentes, lneas elctricas, etc.), se ha efectuado una
descomposicin de los datos en costos unitarios por metro lineal del elemento predominante
(tubera, cuneta, etc.), y cantidad promedio de metros por lote por proyecto. As, se han
establecido costos unitarios por metro lineal y longitudes representativas requeridas por lote
a servir. Estos valores permiten determinar el costo eficiente por lote, que se propone
adoptar como valor mximo aceptable para nuevos proyectos.

Si bien en general la relacin es una conexin = 1 lote, existen casos donde puede haber ms de una conexin
por lote.
6
No ha sido posible determinar si las diferentes denominaciones responden a diferencias conceptuales o son meras
licencias del lenguaje. Como es claro, en una vivienda puede habitar mas de una familia, y tambin ms de un
hogar.

27

C.2
63.

Drenajes Pluviales

El costo de un proyecto drenajes pluviales depende de las condiciones existentes

(planialtimtricas, tipo de suelos, condiciones climticas, hidrogrficas, grado y tipo de
urbanizacin, etc.) Pero tambin depende de la hiptesis de diseo en materia de la
tormenta de mayor intensidad y duracin a considerar. Al respecto, se ha de suponer que los
costos disponibles corresponden a proyectos diseos para la recurrencia mnima permitida
por las normas vigentes y para el valor mnimo del intervalo ms austero recomendado por
las prcticas tcnicas en la materia.
C.2.a.

Proyectos especficos de drenajes pluviales

64.

Se ha analizado un conjunto de 18 proyectos llevados a cabo con participacin de

PRODEL, entidad a la cual se agradece enfticamente su generosidad para compartir
informacin. Estos proyectos fueron elegidos de un conjunto algo mayor de proyectos por la
mejor comparabilidad de sus datos,. En todos los proyectos se indica que los costos
informados corresponden al ao 2010 y que debe utilizarle para su conversin a dlares el
tipo de cambio de C$
21.3595 = 1 US$.

65.

Los proyectos corresponden a diferentes barrios de 5 Alcaldas, y en todos los casos ha

participadoPRODEL. No se indica cuantos lotes (o qu superficie total) sern servidos por
cada proyecto, pero se cuenta con el dato de cuantas viviendas existentes se vern
beneficiadas: ests varan entre un mnimo de 22 y un mximo de 145 viviendas segn el
proyecto.

66.

Las soluciones tcnicas adoptadas y los servicios que prestar cada proyecto no son
idnticos y ello conlleva el uso de diferentes materiales y la construccin de elementos
diferenciados entre los proyectos. Esto determina un importante factor de variabilidad en los
costos unitarios por proyecto, aunque en todos ellos se utilizan cunetas; adicionalmente en
casi todos los proyectos tambin se construyen aceras de concreto, las que constituyen por
s mismas un valor agregado para la transitabilidad de los habitantes del barrio.

67.

Es as que los proyectos tienen diferentes componentes tal como se enumera a

continuacin:

28

29

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de PRODEL.

30

68.

69.

El costo total por vivienda presenta importantes variaciones entre proyectos.

Se observa una relacin sistemtica de descenso del costo del drenaje por vivienda a
medida que aumenta el nmero de viviendas.

31

70.

Esta relacin debe ser interpretada con cautela porque tambin se observa una
importante variabilidad en los costos unitarios o precios de los diferentes tems. En especial
el coeficiente de variabilidad muestra que esta amplia variacin relativa afecta a todos los
tems.

71.

La cantidad de viviendas por proyecto se ve influenciada por la intensidad de uso del

suelo o densificacin del poblamiento del barrio, que puede introducir otro factor de
32

diferencia en el costo unitario por vivienda. Un indicio lo da la cantidad relativa de obra fsica
construida en cada proyecto, medida como la longitud de cunetas y de andenes por vivienda.
Este indicador tambin tiene una significativa variacin entre proyectos.

72.

El indicador de comportamiento ms estable corresponde al Costo Total del proyecto por

metro lineal de cuneta. El metro lineal de cuneta indica la extensin de la red de recoleccin
primaria o de los frentistas principalmente beneficiados por las obras.

33

73.

Los datos numricos de estos costos se presentan en la tabla siguiente.

34

74.

De acuerdo con los datos anteriores, aunque se presenta una moderada tendencia
declinante del costo total por metro lineal de cuneta, la misma estara ampliamente
justificada por economas de escala de la construccin. El coeficiente de variabilidad de la
media aunque no es bajo, est dentro de lmites razonablemente aceptables para una
estimacin de costos.
C.2.b.

Componente drenaje de proyectos de urbanizacin

Banco de Materiales de Len

75.

En primer lugar se consideran los datos correspondientes a los loteos llevados a cabo
por la Direccin de Suelo y Vivienda y el Banco de Materiales Municipal de la Alcalda
Municipal de Len, que con toda transparencia ha compartido su informacin con nosotros.
La Alcalda ha llevado a cabo importantes urbanizaciones en diversos loteos o repartos.
Hasta la fecha ha vendido ms de 5.500 lotes.

76.

Se dispone de la informacin de costos para obras de urbanizacin en un loteo que

comprende 789 lotes y con costos al ao 2010. Las obras se realizan en etapas y todos los
35

lotes no cuentan con igual equipamiento. Bsicamente, existe un sector en el cual los lotes
se ofrecen con calle de suelo seleccionado, agua potable y electricidad, pero sin andenes y
cunetas (lotes tipo B). En el otro sector, los lotes (tipo A) estn frente a un boulevard
asfaltado y con bordillo, andenes y cunetas, adems de los servicios de agua y electricidad.
El precio de venta en el sector pavimentado es algo ms del doble del precio del lote en el
otro sector. Existe una obra de drenaje pluvial, que beneficia a ambos sectores, y es el
costo ms importante del componente. .
77.

78.

El costo total del componente drenaje, se calcula como la suma del costo del tem
drenaje pluvial, aplicable a todos los lotes de ambos a los 789 lotes, ms los costos de
cuneta y anden, que solamente se computan para 85 lotes.

De acuerdo con estos datos, los valores resultantes por lote son:

Si se calcula para los lotes tipo A el costo total del componente por metro lineal de
cuneta, tal como se realiz en 46, el valor resultante es de 95 dlares por ML.

79.

CEPRODEL

De modo anlogo al Municipio de Len, se cuenta con informacin sobre el componente

Drenajes Pluviales de proyectos encarados por CEPRODEL. Se dispone de informacin
sobre el costo para el proyecto Urbanizacin Nueva Zoetermeer en Jinotega, que es una
urbanizacin completa para 100 lotes. Para el componente Drenajes Pluviales se tienen en
cuenta las inversiones incluidas en los rubros Vialidad, canales pluviales en las obras de
proteccin y una obra global de drenaje pluvial.

36

80.

De los datos anteriores se obtienen los siguientes valores por lote:

C.2.c.

Comparacin de valores obtenidos

81.

El anlisis anterior permite comparar, con recaudos que ms adelante se analizan y

procesan, los valores de inversin en drenajes pluviales para asentamientos que carecan de
ellos, incluyendo en casi todos los proyectos los costos de construccin de andenes de
concreto, de un ancho entre 1 y 2 metros. Para el caso de los proyectos aislados de drenaje,
que se tiene una muestra de 18 proyectos con gran dispersin de valores se toman los
valores de media y mediana; para los otros casos se tienen valores nicos.

82.

Las unidades de comparacin: a) son el costo por lote, y a falta de ste, por familia, y b)
el costo por metro lineal de cuneta.

83.

Para la comparacin de estos valores, adems de las cuestiones vinculadas con la

ingeniera y diseo de cada proyecto, se deben tener en cuenta dos elementos que hacen a
la homogeneidad entre ellos: las fechas de los precios en los que estn calculados y la
consideracin de los costos indirectos, utilidades e impuestos. A continuacin se trata cada
uno de estos temas.

37

Variacin de precios y tipo de cambio

84.

En la Introduccin se trat extensamente la distinta variacin habida entre los costos de

la construccin y el tipo de cambio; estas variaciones pueden incidir en la comparabilidad de
valores en dlares, dependiendo de la fecha en la que fueron estimados los mismos. No se
dispone de una informacin certera acerca de a qu fecha corresponden los precios en los
cuales estn estimados cada uno de los proyectos considerados. Puede realizarse una
inferencia a partir del tipo de cambio utilizado en cada proyecto, y ese es el camino que se
seguir. En el caso de los proyectos aislados se seala un tipo de cambio promedio, en el
caso del Banco de Materiales se dice que la informacin corresponde al ao 2010, y se
supondr el mismo tipo de cambio promedio que para los proyectos aislados.; este promedio
coincide aproximadamente con los tipos de cambio vigentes en setiembre de 2010. Por
ltimo el Proyecto de CEPRODEL informa aplica un tipo de cambio correspondiente al mes
de febrero de 2011. Las variaciones registradas segn elaboracin propia de datos del
Banco Central de Nicaragua, son:

85.

Con este ndice de ajuste se homogeneizan los valores al mes de Febrero de 2011, que
arrojan los siguientes resultados:

86.

Los valores medios de los proyectos aislados y los de Nueva Zoetermeer son muy
similares y se comprende que los valores de los Lotes tipo A de Len resulten ms elevados

38

porque la definicin de ese reparto incluye un estndar de loteo superior al mnimo. En lo

que sigue se propone no incluir, en razn de ese estndar los datos de los lotes tipo A.

87.

Costos directos e Indirectos

El modelo de costeo puesto en vigencia por INVUR distingue ambos tipos de costos y
adems considera explcitamente las utilidades; en cambio no se incluyen impuestos
indirectos por las exenciones vigentes para la vivienda social. Los costos utilizados en este
anlisis no son uniformes al respecto, al menos de modo explcito.
a. En los proyectos aislados se ha trabajado con clculos que incluyen para cada tem
cantidades, precios unitarios y costo total por tem. Pero no incluye un costo total por
proyecto, que fue calculado por este estudio, como simple suma de costos parciales. Por
tanto es muy probable que estos costos no incluyan ni costos indirectos ni utilidades.
Muchos de ellos pueden haber sido realizados en forma directa, y estos costos haber
sido absorbidos de facto por los diferentes actores. Aunque no hayan sido una demanda
de financiamiento si fueron un costo real. El tema de la utilidad es ms complejo y segn
la hiptesis que se haga puede incluirse o no, aunque siempre debera tenerse en
cuenta el costo de oportunidad del capital.
b. En el caso del Banco de Materiales, la informacin recibida incluye costos de
administracin y culmina en un valor de venta. En este caso surge la incgnita acerca de
otros costos indirectos, impuestos y algn excedente que haga a la autosostenibilidad
del Banco.
c. En el caso de CEPRODEL - Nueva Zoetermeer existe una detallada presentacin de
costos indirectos, utilidades e impuestos, estando incluidas alternativas en funcin de
tener o no exencin de IVA.

88.

89.

En el caso que se considera, los costos indirectos y utilidades incorporados representan

el 8% de los costos directos, y el IVA el 15% sobre el costo total directo. Para homogeneizar
los datos con los proyectos aislados se aumentarn los costos de stos en un 8%. En cuanto
al IVA, no se lo considera y se calculan todos los valores sin IVA.
La realizacin de estos ajustes da los siguientes resultados.

39

90.

Resumiendo los valores finales homogneos para proyectos de drenaje pluvial se tienen
los siguientes costos:

C.2.d.

Conclusiones

91.

La primera conclusin es que debera considerarse que el monto de inversin total sin
IVA por metro lineal de pluvial, para proyectos que mejoren el drenaje pluvial incluyendo
andenes de concreto debera costar entre 70 y 80 dlares. El equivalente por lote es de
alrededor de 1050 a 1100 dlares. Ello lleva implcito que se trabaja con lotes de 10 metros
de frente y que estos costos por lote adems incluyen los costos de las esquinas y de los
cruces de calles y otros espacios normalmente no loteados. Como conclusin se propone
adoptar como valor mximo aceptable para proyectos de drenaje, incluyendo andenes de
concreto, la suma de US$ 1.075 por lote.

92.

En segundo lugar, las redes de drenaje son esencialmente continuas, y por tanto est el
lote construido o no, la red debe pasar frente al mismo. Por ello este tipo de proyectos debe
orientarse hacia asentamientos densamente ocupados. De otra manera, estarn recibiendo

40

beneficios propietarios o poseedores de terrenos baldos, cuya condicin no se conoce y

contribuyen a desfocalizar este tipo de proyectos.
93.

En tercer lugar, pareceran existir ciertas economas de escala que hacen deseable que
los proyectos tengan 50 o ms lotes beneficiarios. Esto podra constituir un criterio directo de
elegibilidad.

C.3

Agua Potable

94.

Las inversiones para proveer de servicio de agua potable pueden clasificarse en las
relacionadas con la provisin de agua y las que corresponden a la distribucin del agua
potable. La provisin comprende todas las inversiones necesarias para captar el agua,
potabilizarla, almacenarla y conducirla hasta donde deba ser distribuida; el orden de estas
tres ltimas operaciones es indistinto a nuestros fines. La distribucin comprende todas las
inversiones desde el lugar de entrega de la conduccin hasta el frente o las proximidades del
inmueble a ser abastecido, si la distribucin es por red, que es el caso general. Cuando
corresponde, se incluyen en estas inversiones los elementos de interfase o conexin de la
red con las instalaciones intradomiciliarias. Los casos en los cuales la distribucin de agua
potable se realiza por camin no son considerados en este informe pues en general no es
una solucin permanente o de largo plazo.

95.

El suministro de agua potable a asentamientos urbanos informales o barrios progresivos

en general requiere inversiones de distribucin de agua y se supone que se encuentra en un
contexto urbano que ya cuenta con abastecimiento de agua potable por red. En caso
contrario, el problema de abastecimiento no es del asentamiento sino que es ms general y
requiere uno o ms proyectos completos de expansin del servicio, que no es el propsito
del Programa ni del componente.

96.

An as, para incorporar un barrio a un servicio de agua potable pueden requerirse,

adems de las inversiones de distribucin, ciertas inversiones de provisin, ya sea para
vincular a la red a caeras de conduccin existentes, para ampliar la capacidad de
almacenamiento o porque se trate de muy pequeos asentamientos aislados, entre otros
casos posibles. Esto determina una multiplicidad de proyectos tpicos posibles y hace
necesario concentrar el anlisis en los casos ms significativos.

97.

Para circunscribir el tipo de casos a considerarse en el componente, al menos desde el

punto de vista de costos, se tendr en cuenta en primer lugar el contexto institucional del
Programa.
a. Dos tipos de instituciones tienen un rol preponderante en la provisin de agua potable.
En reas urbanas, ENACAL tiene la mayor responsabilidad por la provisin y
distribucin del agua. En reas periurbanas y rurales, el FISE, conjuntamente con los
municipios, es la principal institucin responsable de los aspectos tcnicos y
econmicos para la provisin de agua potable. En reas urbanas, el abastecimiento es
generalmente por red en sistemas integrados. En reas semiurbanas o de poblacin
ms dispersa suelen existir una multiplicidad de pequeos sistemas aislados. FISE

41

define su rango de involucramiento por tamao de aglomeracin hasta localidades de

5.000 habitantes, poniendo como condicin que no participe ENACAL. Dado el propsito
de atender asentamientos irregulares o barrios progresivos urbanos, se considerarn
situaciones donde preponderantemente los proyectos se desarrollen en localidades
superiores a 5.000 habitantes.
b. Las inversiones vinculadas con la provisin de agua, as como su posterior operacin
requieren especializacin y experiencia particulares pues hay que asegurar la oferta
permanente de agua, en cantidad suficiente y calidad mnima garantizada, dado su
impacto sanitario y ambiental. Deben ser los organismos especializados y legalmente
responsables los que informen si la provisin de agua potable est asegurada en
cantidad suficiente al momento que se construya la red de distribucin; esta
disponibilidad asegurada debera considerarse como un criterio de elegibilidad antes de
decidir inversiones en proyectos de abastecimiento, que incluiran la distribucin del
agua y eventualmente pequeas inversiones de completamiento de aspectos de
provisin7.
c. De igual manera, se entiende que la posterior operacin, mantenimiento y financiamiento
del sistema estar a cargo de una entidad distinta del INVUR o de la EA, as como la
fijacin y cobro de tarifas. En otras palabras, el subcomponente de agua potable del
componente de Mejoramiento de Barrios progresivos considera inversiones en obras e
instalaciones como parte de los trabajos de urbanizacin y no como un proyecto de
agua potable.
98.

Se asume que en la generalidad de los casos ENACAL ser la proveedora de agua y

operadora del sistema, en sus aspectos de provisin y distribucin. Para cumplir ese rol
ENACAL cobra ciertos derechos de conexin y gastos similares que debern ser
considerados en su momento. Por otra parte, Enacal debera compensar a los beneficiarios
por recibir una red de distribucin (construida por el Programa) sin haberse hecho cargo de
las inversiones. Todos estos aspectos debern tener un tratamiento interinstitucional entre
INVUR, ENACAL y otros partcipantes interesados; se sugiere que estos aspectos estn
dilucidados previamente, como condicin de elegibilidad de un proyecto, antes de autorizar
el inicio de las inversiones. A los efectos de nuestro anlisis no son tenidos en cuenta en el
rubro costos.
C.3.a.

Proyectos analizados

99.

Se tuvieron en cuenta solamente proyectos con informacin detallada sobre costos; cabe
reiterar, como ya se seal para otros subcomponentes, que la informacin se refiere en
muchos de los casos a presupuestos de obras, que se tratarn como si fueran costos
efectivos de ejecucin.

100.

Se diferenciaron los proyectos en proyectos de provisin (P), distribucin (D), e

integrales o combinados (I), que son los proyectos que incluyen componentes de provisin y

El criterio no se restringe a la mera factibilidad de provisin, sino al aseguramiento de la disponibilidad de la

provisin. Si se requirieran inversiones adicionales significativas por parte del operador responsable (Enacal u otro)
para asegurar la provisin no debera ser responsabilidad del Programa financiarlas.

42

distribucin. Esta clasificacin fue necesaria dada la heterogeneidad de situaciones

existentes. Adems, en algunos casos, al licitarse o construirse en distintos momentos obras
de provisin y distribucin de un mismo proyecto, los datos son presentados por separado
(por obra). Se ha utilizado informacin proveniente tanto de proyectos especficos de agua
como los componentes de agua de proyectos multisectoriales de urbanizacin.
101.

Se destaca como caso singular el del componente de agua potable de la Urbanizacin

Nueva Zoetermeer, para el cual se cuenta con varios presupuestos, habindose seleccionado
los dos ms actualizados, por carecer de datos para distinguir entre ellos y porque ilustra la
incertidumbre que a veces existe en este tipo de inversiones.

102.

Para los proyectos del FISE se dispuso de informacin general para una muestra de
proyectos y de informacin muy detallada solamente para uno de ellos (MABE Buenos
Aires); a partir de esta ltima se establecieron criterios y coeficientes aplicados al resto. Los
montos de todos los proyectos fueron ajustados a efectos de descontar IVA e Impuesto
Municipal (se asumi que el factor de venta informado por FISE contena dichos impuestos y
fue recalculado disminuyndolo en un 16%). Por otra parte, se utiliz el tipo de cambio
promedio anual segn el ao informado para el valor de la obra y los costos fueron
reclasificados en provisin y distribucin, asignndose los rubros comunes en proporcin a
las inversiones de cada categora.

103.

En cuanto a los costos de los proyectos proporcionados por ENACAL, no se dispone del
tipo de cambio y en dos de los tres proyectos no se cuenta con los datos de nombre y
localizacin. Se asumi que los costos y tipo de cambio implcito corresponden al ao 2010.

104.

En total, contando las dos alternativas de Nueva Zoetermeer, se incluyeron 17 proyectos.

43

Nota: Elaboracin propia con base en diferentes fuentes que se identifican en el Cdigo. Cdigo C = Ceprodel; P =
Prodel; F = Fise; VV y A= Invur; EN = Enacal.

105.

Los valores monetarios de los distintos proyectos, ya sea en Crdobas o dlares,

corresponden a distintas fechas, por lo cual se los homogeneizar a febrero de 2011,
siguiendo el mismo temperamento explicado en # 58 y 59.

106.

En el cuadro siguiente se muestran los resultados en trminos de costos totales y

unitarios, por lote o por metro lineal de tubera de distribucin, para los proyectos que tienen
este rubro; en el caso de proyectos mixtos o integrales solamente se toman en cuenta para
este ltimo indicador los costos de distribucin.

44

C.3.b.
107.

Resultados Obtenidos

Los valores resultantes muestran una variabilidad importante:

Esta dispersin se debe a diferentes factores, entre los cuales est el carcter rural o urbano
de la localidad, la heterogeneidad de la medida (vivienda, lote o conexin), los diferentes
factores de costos indirectos y utilidades que se incluyen en cada proyecto, el incluir o no
inversiones de provisin, la calidad de los suelos, etc. A continuacin se consideran estos
aspectos para llegar a una aproximacin de costos de eficiencia
108.

Dados los resultados se ha optado por partir del dato de longitud de tubera de
distribucin por vivienda, que en todos los proyectos mayores a 75 viviendas o lotes,
muestra una media de 17 metros de tubera por lote, compatible con los estndares tcnicos
teniendo en cuenta que en algunos casos incluye caeras que pueden complementar

45

inversiones de conduccin. Se ha optado por escoger una longitud de 18 metros por lote
(edificado o no) como una longitud eficiente.
109.

Para establecer un costo de distribucin por metro tubera se consideraron todos los
proyectos, excepto el de Barrio Frawley, que es claramente un outlier, y se adopt el
promedio entre media y mediana, para mitigar el efecto de las caeras mayores a 4, que
pueden cumplir funciones de distribucin y conduccin. El costo promedio entre media y
mediana del metro de tubera de distribucin es de US$ 22.

110.

El costo adoptado como eficiente por lote beneficiado para provisin de agua potable es
de 390 dlares. Este costo incluye la provisin de medidor e inversiones menores en
conduccin y vinculacin de estas tuberas con la red de distribucin. Este costo debe
interpretarse como el mximo aceptable, sin IVA, para el anlisis de la intervencin
abastecimiento de agua potable de este componente.

C.4

Saneamiento

111.

El saneamiento reconoce dos enfoques tcnicamente viables, la solucin de disposicin

individual de excretas, o la disposicin colectiva o de red. Aunque la solucin de red es la
ms adecuada ambientalmente para zonas urbanas y periurbanas, su costo ha limitado su
difusin, recurriendo los hogares a soluciones individuales, que cuando son realizadas sin
apoyo ni supervisin tcnica suelen ser inadecuadas, tanto desde un punto de vista
sanitario como ambiental. Por razones anlogas a las sealadas en el # 69 se enfocar el
anlisis en reas urbanas. A diferencia del caso anterior, en este sern admisibles tanto la
solucin individual como la de red, en virtud que el grado de cobertura por red del
saneamiento es todava muy bajo, y la viabilidad de conexin inmediata se frustrara en
muchos casos. Tcnicos de ENACAL han indicado que la empresa puede aprobar y
eventualmente asistir en aspectos de diseo tcnico de soluciones individuales; la nica
limitacin de carcter absoluto es que se debe evitar todo riesgo ambiental, especialmente
de contaminacin de fuentes de agua.

112.

Debe tenerse muy en cuenta la diferente naturaleza de la solucin individual respecto de

la de red. La solucin individual se construye dentro del lote, pudiendo estar fuera de la
vivienda (letrina) adosada a la misma (cuarto de bao externo) o dentro de la misma (cuarto
de bao convencional). La solucin de red requiere la inversin extralote en la red de
saneamiento y la inversin intralote. Por eso se establecern costos separadamente costos
para cada tecnologa.
C.4.a.

113.

Saneamiento por Red

Se tuvieron en cuenta diferentes proyectos de PRODEL, ENACAL, CEPRODEL y de

INVUR (Villa Vallarta). Este ltimo, en especial, presenta un valor excepcionalmente alto de
margen para costos indirectos, que seguramente ser revisado al momento de concretar las
obras.

46

Nota: Ver fuentes segn cdigo detallado en cuadro anterior.

114.

Los valores monetarios de los distintos proyectos, ya sea en Crdobas o dlares,

corresponden a distintas fechas, por lo cual se los homogeneizar a dlares de febrero de
2011, siguiendo el mismo temperamento explicado en # 58 y 59.

115.

En el cuadro siguiente se muestran los resultados en trminos de costos totales y

unitarios ajustados para asegurar comparabilidad de poder adquisitivo, por lote o por metro
lineal de tubera de red.

C.4.b.
116.

Resultados Saneamiento por Red

Los resultados anteriores se resumen en el siguiente cuadro:

47

117.

Dado el desvo que induce el alto factor de costos indirectos de Villa Vallarta, se adopta
como costo del metro lineal de tubera el valor de US$ 75, valor medio entre el promedio y la
mediana, y una longitud de tubera por lote de 10 metros, lo cual reporta un valor por lote de
US$ 750, como valor de costo eficiencia, y que debera adoptarse como mximo admisible
para nuevos proyectos.
C.4.c.

118.

Solucin Individual

La solucin individual ser representada por una pequea muestra de los proyectos que
desarrolla el FISE, todos sobre la base de una solucin de letrina externa.

48

C.4.d.
119.

Resultados solucin individual

Los valores sealados, por provenir de una sola fuente muestran una baja variabilidad.

120.

Se ha contrastado con otras informaciones y el valor de la mediana orienta

adecuadamente para estndar de costo eficiencia, adoptndose el valor de 400 dlares por
lote.

121.

Debe tenerse presente que esta solucin puede presentar desventajas ambientales en
reas urbanas y costos adicionales de limpieza peridica de los pozos. En general, se
recomienda como criterio de elegibilidad que, siempre que exista viabilidad tcnica de
conectarse a una red pblica, sea escogida la solucin de red por comparacin con la
solucin individual.

C.5

Electricidad

122.

El servicio elctrico est mucho ms difundido en los asentamientos precarios que otros
servicios pblicos, pero an as subsisten problemas y carencias. Adems de la ausencia de
servicio es posible que el servicio sea de pobre calidad debido a las conexiones
clandestinas, a la ausencia de reparaciones por personal especializado por esta
circunstancia, y la carencia de alumbrado pblico.

123.

Se ha efectuado una compulsa de los montos de inversin previstos en diferentes

proyectos de urbanizacin; en general los mismos se calculan como una suma global,
variando notoriamente segn prevean o no alumbrado pblico.

124.

Dado que las empresas Distribuidora de Electricidad del Norte (DISNORTE) Distribuidora
de Electricidad del Sur (DISSUR) son las que deben dar la aprobacin de los proyectos y las
que proveern el servicio, se consult con las mismas respecto de los costos de instalacin
tanto de la red de suministro a usuarios como del alumbrado pblico. Los costos varan
segn las especificaciones tcnicas. Para el caso de barrios progresivos solamente se
aprueban proyectos con cables blindados para evitar conexiones clandestinas y medicin
remota o centralizada de consumo. El costo, incluyendo alumbrado pblico se puede estimar
en 500 dlares por lote en reas urbanas. En reas rurales o de este valor se eleva a
alrededor de 800 a 900 dlares por usuario, segn los casos especficos.

125.

Al igual que en el caso de ENACAL, al pasar las redes construidas a ser propiedad de la
empresa elctrica, esta debe compensar a los beneficiarios por la inversin realizada,
49

materia que debe ser negociada y acordada interinstitucionalmente antes de iniciar las
inversiones.
C.6

Conjuntos de Servicios

126.

Los costos y principales caractersticas de cada una de las posibles intervenciones de

mejoramiento de barrios consideradas se reflejan en el cuadro siguiente:

127.

Es previsible que el mejoramiento de cada barrio requiera un conjunto de servicios, cuyo

diseo, anlisis, decisin y ejecucin deba adoptarse constituya un nico proyecto a llevar a
cabo. Estos conjuntos tendran un mximo de tres servicios o intervenciones, para lograr una
mayor difusin del impacto de los recursos disponibles. A continuacin se definen los
conjuntos a considerar, que se denominarn conjuntos de servicios.

C.6.a.

Definicin de los Conjuntos de Servicios

128.

Se estima que el servicio bsico ms esencial para los hogares por sus implicaciones
para la salud y el bienestar es el agua potable. Como se seal en el prrafo # 97, la
atencin se centrar en barrios de aglomerados urbanos. De acuerdo con el Censo 2005, la
cobertura de agua potable por red en reas urbanas estaba muy extendida y ha seguido
aumentando.

129.

El segundo servicio bsico en importancia para la situacin sanitaria y ambiental es el de

disposicin de excretas o aguas negras. Ac la situacin es ms precaria que en el caso de
agua. La informacin disponible no es todo lo precisa que sera de desear, pues en el caso
de letrinas o excusados no se discrimina si las mismas tienen una disposicin final adecuada
o no, por lo que se asume que en la generalidad de los casos no lo es, an cuando el
impacto ser diferente segn las condiciones concretas.

50

130.

En virtud de estos datos se asume que cuando no se tiene agua potable en un barrio o
en un sector del barrio de poblacin concentrada, tampoco se dispone de un adecuado
servicio de saneamiento. En estos casos, aunque se disponga de servicio elctrico la calidad
del mismo suele ser precaria por las conexiones irregulares, y la inexistencia o baja calidad
del alumbrado pblico. Por eso se define como primer conjunto o Conjunto ASE, el que
comprende a los servicios de agua, saneamiento y electricidad; en zonas urbanas de
poblacin concentrada a este conjunto se lo denomina ASEu.

131.

El conjunto ASEu para zonas urbanas puede tener dos modalidades, segn exista o no
una red de saneamiento a la cual sea posible conectarse. De all es que surgen dos
variantes: ASEur o ASEui, con servicio sanitario por red o individual respectivamente.

132.

La inversin mxima por lote para estos conjuntos sera:

133.

El conjunto ASE puede presentarse tambin en zonas rurales o periurbanas de

poblacin dispersa, en cuyo caso solamente est presente la posibilidad de saneamiento
individual, y se lo designa como ASEdi y cuya inversin total mxima es:

134.

En caso que se disponga de agua potable, la prioridad sera atender a los barrios que
tienen una situacin precaria de saneamiento; en estos casos tambin deberan solucionarse
los problemas de abastecimiento elctrico, y cubiertos ambos servicios, atender la situacin

51

de drenajes y andenes. Esto conforma la combinacin SED, que es de naturaleza

esencialmente urbana o de poblacin concentrada. En este caso la inversin mxima por
lote depende de la solucin de saneamiento, segn sea por red SEDr o individual SEDi. Los
respectivos valores mximos de inversin por lote son:

C.6.b.
135.

136.

Resumen de Inversiones por Conjunto

Los montos de inversin por lote para los diferentes conjuntos identificados son:

Como se seal, estos valores han sido calculados a partir de estimaciones por servicio,
por lo cual deberan esperarse ahorros al realizarse proyectos por conjuntos de servicios.

52

D.

SUBSIDIOS Y BENEFICIARIOS
La informacin disponible las caractersticas de los beneficiarios est volcada en la base de
datos de Proyectos Aprobados facilitada por INVUR y es la que se utilizar en el anlisis
siguiente8. Se han procesado los datos correspondientes a un nico ao, 2009, que
constituyen una muestra ampliamente representativa de la operacin de la Fase II, a fin de
evitar complicar el anlisis con la incorporacin de las variaciones de precios e ingresos, lo
que hubiera sido aconsejable si se hubiera tomado un perodo ms prolongado.

D.1
137.

Financiamiento de los proyectos

Para el anlisis siguiente se clasifican las fuentes de financiamiento de la siguiente

manera:
Programa, que incluye los subsidios y pagos de comisiones y gastos de supervisin.
Aporte no reembolsable de Entidades Auxiliares (EA), en efectivo o en especie.
Otros aportes no reembolsables, que incluye cualquier tipo de fuentes pblicas o privadas,
abarcando tambin lo que en la prctica son descuentos especiales de precio de los
proveedores o contratistas.
Aportes de beneficiarios, que pueden ser en efectivo o en especie, y estos ltimos pueden
ser tanto de mano de obra como de materiales.

138.

Con esta clasificacin se tiene que el subsidio promedio por beneficiario vara en
trminos absolutos y como porcentaje del costo segn el tipo de subsidio. El subsidio total
incluye el monto total no reintegrable aplicado al proyecto, excluyendo el aporte total del
propio beneficiario.

Fuente: Elaboracin propia a partir datos INVUR

139.

En trminos relativos, el subsidio a ingresos bajos cubre la misma proporcin del costo
total9 tanto para mejoramiento como para vivienda nueva. En cambio, para ingresos
moderados, esta incidencia cambia significativamente, casi triplicando la importancia relativa
del subsidio al mejoramiento con respecto a viviendas nuevas. Pese a ello ha sido una
operatoria no demandada.

Esta informacin podra no coincidir necesariamente en todos los casos con lo ejecutado efectivamente, pero en lo
que sigue se obviar esta posibilidad y la cuestin se considerar por separado.
9
Se utiliza la expresin costo total como licencia de lenguaje, ya que en rigor, como se analiza por separado, los
costos totales son superiores.

53

140.

El total de recursos dedicado por el Programa a subsidiar a los beneficiarios de bajos

ingresos represent el 73% de los recursos asignados en 2009, estando la gran mayora
orientados a la vivienda nueva. Por su parte, la casi totalidad de los recursos de las EA y los
otros aportes no reintegrables se destinaron a estas viviendas nuevas SIB. La casi totalidad
del crdito otorgado fue utilizado en viviendas nuevas de sectores de ingresos moderados.

Fuente: Elaboracin propia a partir datos INVUR

Fuente: Elaboracin propia a partir datos INVUR

54

141.

Aunque el costo promedio por vivienda incluye diferentes prestaciones, instalaciones y

facilidades, adems de diferencias en superficies, debe subrayarse que las viviendas para
SIM han costado el doble que las SIB, y lo mismo puede decirse de los fondos aplicados a
mejoramiento.

D.2
142.

Ingresos de los Beneficiarios

No es sencillo determinar el ingreso familiar mensual de los beneficiarios. En primer

lugar, por sus caractersticas socio-ocupacionales, no suelen tener ingresos fijos y estables.
A efectos de analizar una muestra se extrajeron los datos disponibles en la base
suministrada por INVUR a partir del 1 de enero de 2009 10 y se clasificaron los empleadores
en 5 categoras11. Los resultados obtenidos se muestran a continuacin.

10

Esta base necesita ser consistida. Por ejemplo, en el dato fecha, la ms antigua solicitud de beneficiario tiene
fecha y la ms moderna tiene fecha en el ao 03/11/2028, adems de muchos casos sin formato fecha.
11
Esta codificacin seguramente tiene muchos errores, pues en muchos casos no es sencillo determinar a qu
grupo pertenece el empleador, o si es autoempleo o desempleo.

55

143.

El desconocimiento de la situacin de empleo para cerca del 60% de la muestra impide

profundizar en el tema, pero hace presumir una alta informalidad laboral e inestabilidad en el
ingreso. Asimismo, tambin existe una situacin compleja en materia de propiedad de
terreno. Ms de la mitad de los solicitantes no dispone de terreno propio. Curiosamente, el
rango de menores ingresos es el que declara una mayor proporcin de propietarios, pero
debera verificarse si esto finalmente se corresponde con una propiedad legal que permita
asentar con seguridad jurdica una solucin habitacional.

Fuente: Elaboracin propia a partir datos INVUR

144.

Los datos de ingreso, de por s poco verificables y de certidumbre limitada por su

naturaleza, presentan problemas en su registracin. Se recibi una base de ingresos de
beneficiarios de uno de los proyectos de la Alcalda de San Juan Centro. Esta base fue
apareada con la de rangos de ingreso del mismo proyecto suministrada por INVUR. De los
50 beneficiarios, en la base municipal 12 beneficiarios (casi el 25%) registraban ingresos
fuera del rango indicado por la base del INVUR y sin que aprecie a primera vista un sesgo
sistemtico que explique la diferencia. En la Tabla siguiente se copian los resultados. Se
considera que estos aspectos pueden ser mejorados en la prxima fase dado que los
recursos humanos que posee el INVUR tienen un destacado nivel profesional y conocimiento
de las materias que estn a su cargo. Pero en lo inmediato debera descartarse la
posibilidad de encarar un anlisis de mayor rigor economtrico.

56

57

D.3

Ingresos y capacidad de pago

145.

Se reproduce a continuacin la tabla preparada por el consultor Felipe Morris:

La conclusin inicial sera que la capacidad aparente de ahorro y/o pago por vivienda
comenzara entre 6 y 7 decil. Esto es congruente con la afirmacin popular que por debajo
del ingreso de 10.000 C$ es muy difcil ser sujeto de crdito. A continuacin se exploran
otros elementos de juicio.
146.

PRODEL ha facilitado el acceso a una valiosa base de datos. A partir de los datos
contenidos en la misma se ha podido calcular la distribucin del ingreso de tomadores de
crdito de mejoramiento de viviendas durante el ao 2010 (en rigor, enero 2010 a enero
2011). Se han conservado casi 3.100 casos para los cuales estaba el dato de ingreso
familiar.

58

147.

Dado que esta es una base de datos de crditos otorgados no puede inferirse de la
misma que todo solicitante de bajos ingresos puede obtenerlo. Pero s es vlido llegar a la
conclusin que en caso de ser elegible, la relacin crdito-ingreso tiende a ser 3. Por otra
parte, la estructura en deciles es, sobre todo en los primeros 3 deciles, notoriamente similar
a la nacional.

148.

Por su parte, la distribucin de ingresos que surge de las solicitudes aprobadas en la

Fase II es la siguiente:

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos de INVUR

Cerca del 70% de los solicitantes para los que se dispone de informacin no alcanzan los
150 dlares de ingreso familiar mensual y ms de la mitad no alcanzan los 100 dlares
mensuales. Sin embargo no puede analizarse a fondo este aspecto porque como se seal,
INVUR no tiene informacin sobre situacin de empleo de ms de la mitad de la base de
datos.
D.4

Algunas conclusiones sobre Ingresos y capacidad de pago

Las consideraciones que siguen se focalizan en los deciles ms bajos de la distribucin del
ingreso. En primer lugar es necesario subrayar que una parte de la poblacin de extrema
pobreza no tiene posibilidades de pagar nada, ni siquiera lo ms elemental y adems

59

tambin tienen un problema de vivienda o alojamiento. Esa franja de poblacin, que incluye
ancianos, enfermos y en general personas sin perspectivas de insercin en el mercado de
trabajo, debe ser sujeto de atencin de otras polticas y organizaciones pblicas. Los
programas de vivienda estn dirigidos a hogares y familias con una perspectiva de
crecimiento y autosostenibilidad en el largo plazo.
Esta parte de la poblacin de los primeros deciles con necesidad y voluntad de solucionar su
problema de vivienda tiene capacidad de pago, aunque normalmente no bajo la forma de
abonos peridicos en instituciones financieras. Su escasa inclusin financiera es debida a su
pobreza; ambas estn asociadas pero la causalidad no va de la exclusin financiera a la
pobreza sino en el sentido opuesto. En la Fase II del Programa, con ms del 50% de
participantes con ingresos familiares declarados menores a 100 dlares mensuales se
registraron aportes de beneficiarios en forma significativa.

La relacin de pago de tres veces el ingreso, que registra PRODEL en promedio, se aprecia
en forma aproximada en el aporte total por vivienda para la poblacin de ms bajos
ingresos.
Si bien el ingreso es el mejor determinante e indicador de la capacidad de pago, tiene
conocidas dificultades para una adecuada captacin y administracin de esta informacin,
sobre todo en los deciles ms bajos. Por otra parte, en estos deciles, las necesidades en
materia de soluciones habitacionales no estn reguladas directamente por el ingreso, pues el
mismo siempre ser insuficiente para procurarse una solucin habitacional. Otro indicador
importante y verificable objetivamente est basado en las condiciones de vivienda o
alojamiento al momento de solicitar ser beneficiario del Programa. Estas condiciones
muestran por un lado los activos disponibles (ya sea domsticos o para el desempeo de
actividades por cuenta propia) que son indicadores de ingreso y la urgencia o prioridad del
requerimiento de apoyo para una solucin habitacional.
La base de beneficiarios del INVUR tiene campos para incluir estos datos, pero
lamentablemente los mismos no se llenan (y probablemente la informacin no se recoja).
Durante la visita de campo se pudo comprobar que al menos en un caso fue beneficiaria una
persona que dispona previamente de un alojamiento familiar mnimamente adecuado y de
hecho la nueva vivienda fue construida en un terreno lindero al de la casa familiar y
actualmente funciona como anexo de sta. Se pudo recoger informacin acerca de
poblacin que si bien es propietaria de un terreno, espera que se desarrollen los servicios

60

para postular a un subsidio o que se ofrezca un programa (al que podra acceder por su nivel
de ingreso), usando mientras tanto alguna otra solucin habitacional en otro emplazamiento.
Es probable que la voluntad de pago o aporte est ligada a la importancia de la necesidad de
una vivienda habitable, lo que depender, entre otros factores, de la calidad y caractersticas
de su vivienda actual. Por tanto, se sugiere la conveniencia de analizar formas de combinar
requisitos de ingreso con indicadores relacionados con la vivienda actual (previa a la del
Programa) como modo de asegurar o incrementar la eficiencia del Programa 12.

12

Si se estima de inters, se aportarn sugerencias especficas de instrumentacin.

61