JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL - COMENTARIOS Y ANOTACIONES

JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL
COMENTARIOS Y ANOTACIONES

Cmo se determina la autonoma municipal

plena en el ejercicio de las competencias
atribuidas constitucionalmente a los
gobiernos locales?
Juan Carlos Prado Herrera(*)
EXP. N 0008-2007-PI/TC
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Tipo de proceso
Demandante
Demandado
Norma
objeto de control

: Proceso de Inconstitucionalidad
: Alcalde Provincial de Castilla (Arequipa)
: Congreso de la Repblica

: Artculo 2 de la Ley N 28870, Ley para optimizar la gestin de las entidades prestadoras de servicios de saneamiento.
Materia
: Autonoma Municipal
Fecha de Res.
: 06/09/2007
Fecha de publicacin : 10/12/2007 (Diario Oficial El Peruano), pp. 360155 - 360158
Pronunciamiento : Demanda INFUNDADA
Base Normativa
: Constitucin Poltica: Artculos 43, 70, 188, 189, 194 y 195. Ley N 27972, Ley
Orgnica de Municipalidades: Ttulo Preliminar Ley N 27783, Ley de Bases de la
Descentralizacin: Artculo 8.

Resumen:
En este proceso el demandante plantea que se declare la inconstitucionalidad del artculo
2 de la Ley N 28870. Sostiene que la norma cuestionada vulnera la autonoma municipal y el derecho de propiedad de las municipalidades sobre las Empresas Prestadoras de
Servicios de Saneamiento. Seala que resulta absurdo que la totalidad del accionariado
de una Sociedad Annima no tenga representacin mayoritaria en el directorio de la empresa de la cual la Municipalidad es propietaria.
El Tribunal Constitucional declara infundada la demanda sealando que la autonoma es
el derecho y la capacidad efectiva del gobierno en sus tres niveles, de normar, regular y
administrar los asuntos pblicos de su competencia. En ese sentido, los gobiernos locales
tienen la capacidad para regirse mediante normas y actos de gobierno sobre aquellas

(*) Abogado por la Pontificia Universidad Catlica del Per. Litigante en Procesos de Inconstitucionalidad
ante el Tribunal Constitucional.

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Cmo se determina la autonoma municipal

competencias que constitucionalmente les hayan sido atribuidas. Sin embargo, ello no
quiere decir que cada una de stas pueda ejercerse, siempre y en todos los casos, con
idntica intensidad. Es constitucionalmente lcito modularlas en funcin del tipo de inters respectivo. La Constitucin garantiza a los gobiernos locales una autonoma plena
para aquellas competencias que se encuentran directamente relacionadas con la satisfaccin de intereses locales. Pero no podr ser de igual magnitud respecto de aqullas que
los excedan, como los intereses supralocales, donde esa autonoma tiene necesariamente
que graduarse en intensidad, debido a que de esas competencias pueden tambin, segn
las circunstancias, coparticipar otros rganos estatales.

RESOLUCIN

SENTENCIA DEL PLENO JURISDICCIONAL DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

DE 6 DE SEPTIEMBRE DE 2007
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
Municipalidad Provincial de Castilla (demandante)
contra
Congreso de la Repblica (demandado)

Asunto:

Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por la Municipalidad Provincial de Castilla contra

el artculo 2 de la Ley N. 28870, expedida por el Congreso de la Repblica, que regula la composicin del Directorio de las Entidades Prestadoras de Servicios de Saneamiento Municipales.

Magistrados:

LANDA ARROYO

GONZALES OJEDA

ALVA ORLANDINI

BARDELLI LARTIRIGOYEN

VERGARA GOTELLI

MESA RAMREZ

BEAUMONT CALLIRGOS

SUMARIO

I. ASUNTO
II. DATOS GENERALES

154 Julio de 2008

JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL - COMENTARIOS Y ANOTACIONES

III. NORMA CUESTIONADA

IV. ANTECEDENTES
1. Fundamentos de la demanda de inconstitucionalidad
2. Fundamentos de la contestacin de la demanda de inconstitucionalidad
V. MATERIAS CONSTITUCIONALMENTE RELEVANTES

5.1. Sobre la supuesta afectacin del artculo

70 de la Constitucin

5.2. Sobre la supuesta afectacin del artculo

195 de la Constitucin

VI. FUNDAMENTOS

Norma sometida a control : Artculo 2 de la

Ley 28870
Normas constitucionales
cuya vulneracin se alega : Artculos 70 y
195, incisos 3 y 5,
de la Constitucin
Petitorio

III. NORMA CUESTIONADA

Artculo 2 de la Ley N. 28870:

Artculo 2. Del Directorio de las Entidades

Prestadoras de Servicios de Saneamiento
Municipales.

El Directorio de las Entidades Prestadoras de

Servicios de Saneamiento Municipales estar constituido por un mximo de cinco (5)
miembros para las Entidades Prestadoras de
mayor tamao, el cual deber incluir necesariamente a un (1) miembro del gobierno
regional y dos (2) miembros de la sociedad
civil garantizando la presencia de los usuarios, y para las Entidades Prestadoras Municipales de menor tamao tres (3) miembros, el
cual deber incluir necesariamente a un (1)
representante de la sociedad civil. Los Directores son responsables de la gestin.

Lo dispuesto por el presente artculo guarda

concordancia con lo establecido en el artculo VIII del Ttulo Preliminar de la Ley N.
27972, Ley Orgnica de Municipalidades.
Respecto de la organizacin y funcionamiento de las Entidades Prestadoras de Servicios
de Saneamiento, se aplicarn supletoriamente las normas contenidas en la Ley General
de Sociedades.

VII. FALLO
EXP. N. 0008-2007-PI/TC

AREQUIPA

MUNICIPALIDAD PROVIN-
CIAL DE CASTILLA

SENTENCIA DEL TRIBUNAL

CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 6 das del mes de septiembre
de 2007, el Tribunal Constitucional en sesin
de Pleno Jurisdiccional, integrado por los magistrados Landa Arroyo, Gonzales Ojeda, Alva
Orlandini, Bardelli Lartirigoyen, Vergara Gotelli,
Mesa Ramrez y Beaumont Callirgos, pronuncia
la siguiente sentencia
I. ASUNTO
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta
por la Municipalidad Provincial de Castilla y la
Municipalidad Provincial de Huaraz contra el
artculo 2 de la Ley N. 28870, expedida por el
Congreso de la Repblica, que regula la composicin del Directorio de las Entidades Prestadoras de Servicios de Saneamiento Municipales.
II. DATOS GENERALES
Tipo de proceso

: Proceso de Inconstitucionalidad

Demandantes

: Municipalidad Provincial de Castilla

: Se declare la inconstitucionalidad
del artculo 2 de la
Ley N. 28870

IV. ANTECEDENTES
1. Fundamentos de la demanda
Con fecha 20 de abril de 2007, la Municipalidad Provincial de Castilla interpone demanda
de inconstitucionalidad, a fin de que se declare
la inconstitucionalidad del artculo 2 de la Ley
N. 28870, la misma que regula la composicin
del Directorio de las Entidades Prestadoras de
Servicios de Saneamiento Municipales.

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Cmo se determina la autonoma municipal

La demanda se sustenta en los siguientes argumentos:

La Municipalidad Provincial de Castilla, de
conformidad con las normas contenidas en
la Ley N. 26338, Ley General de Servicios
de Saneamiento, y su respectivo reglamento; es accionista de la Empresa Prestadora
de Servicios de Saneamiento SEDAPAR S.A.,
empresa del Estado de Derecho Privado.
Sin mencionarlo expresamente, la norma
cuestionada despoja a las municipalidades de sus derechos como propietarias de
las Empresas Prestadoras de Servicios de
Saneamiento, amparndose para ello en lo
dispuesto por el artculo 19 de la Ley N.
26338.
Es natural y razonable, en ese sentido, que
los directorios de dichas entidades se conformen con representantes de las municipalidades propietarias de la empresa, tal como
lo seala el artculo 20 de la Ley 26338. De
ah que resulte absurdo que la totalidad del
accionariado de una Sociedad Annima no
tenga representacin mayoritaria en el Directorio de la empresa de la cual es propietaria.
El Reglamento de la Ley General de Servicios de Saneamiento, cuyo TUO fue
aprobado mediante Decreto Supremo N.
023-2005-VIVIENDA, estableci en su artculo 40 la posibilidad de que los candidatos
presentados por las municipalidades provengan de entidades representativas de la sociedad civil y/o colegios profesionales y/o universidades en funcin de la realidad local; lo
que denota una potestad discrecional de los
gobiernos locales, y no as una imposicin
legal.
Ni el artculo cuya declaracin de inconstitucionalidad se pretende ni su correspondiente reglamento, han previsto la forma en
que debe procederse para la remocin de
los directores o para la renovacin de los directorios, ni sobre si es aplicable a esta ltima la permanencia de algunos de sus miembros para dar continuidad a la gestin de las
EPS, como lo estableci el artculo 39 del
Reglamento de la Ley General de Servicios
de Saneamiento.

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Asimismo, la Municipalidad Provincial

de Castilla cuestiona la legalidad y constitucionalidad del Decreto Supremo N.
043-2006-VIVIENDA, publicado el 14 de
diciembre de 2006, con los fundamentos siguientes:

Si bien dicha reglamentacin pretendi corregir los vicios de inconstitucionalidad contenidos en el artculo 2 de la Ley N. 28870;
dicha norma contraviene el ordenamiento
legal, llegando a exceder los propios lmites
de la ley que reglamenta, estableciendo una
injustificada discriminacin en perjuicio de
los servidores y funcionarios municipales.
El artculo 1 del mencionado Decreto Supremo contraviene lo dispuesto en los artculos
11 y siguientes de la Ley N. 26887, Ley General de Sociedades.
El artculo 3 del reglamento cuestionado se
contradice con lo dispuesto en el artculo 3
de la Ley 28175, Ley Marco del Empleo Pblico.
2. Contestacin de la demanda
El apoderado del Congreso de la Repblica,
con fecha 27 de julio de 2005, contesta la demanda solicitando que la misma sea declarada
infundada por las siguientes razones:
El artculo 2 de la Ley N. 28870 no vulnera
el derecho de propiedad de las municipalidades por cuanto este derecho fundamental
no confiere a su titular un poder absoluto;
por el contrario, la propia Constitucin establece determinados lmites a su ejercicio
cuando seala que el derecho de propiedad (s)e ejerce en armona con el bien comn y dentro de los lmites de la ley. En
consecuencia, resulta razonable que la ley
establezca determinados lmites a este derecho fundamental, ms an si se tiene en
consideracin que, en el caso concreto, dichas limitaciones se orientan a optimizar la
prestacin de un servicio pblico, como es
el servicio de saneamiento.
Si bien la Constitucin confiere a las municipalidades competencias en materia de
saneamiento, lo hace con limitaciones, tal
como se desprende del artculo 195 inciso 8 de la Ley Fundamental. En efecto, de

JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL - COMENTARIOS Y ANOTACIONES

acuerdo con el citado artculo, las municipalidades deben actuar en armona con las
polticas y planes nacionales y regionales de
desarrollo.
La norma legal cuestionada tiene como sustento una poltica nacional de salud a cargo
del Estado, la misma que ha sido adoptada
teniendo en consideracin que la deficiente
prestacin del servicio de saneamiento puede generar serios problemas de salud en la
poblacin. De igual manera, estas normas,
se enmarcan dentro de la poltica nacional
del ambiente. Al respecto, es importante sealar que este tipo de medidas permitirn al
Estado cumplir los Objetivos de Desarrollo
del Milenio (ODM), en particular, la Meta
10 del ODM 7, que consiste en reducir en un
cincuenta por ciento (hasta el ao 2015) el
porcentaje de personas que carezcan de acceso sostenible al agua potable y a servicios
bsicos de saneamiento.
En torno a la presunta vulneracin de la autonoma municipal, es importante sealar
que sta no puede ser ejercida de manera
irrestricta, sino dentro de los lmites que la
Constitucin ha establecido y sin perder de
vista el bienestar de la poblacin.
Adicionalmente, la norma cuestionada garantiza a los usuarios el derecho de defender
sus intereses, toda vez que posibilita su participacin en el directorio de las entidades
prestadoras del servicio de saneamiento. La
medida adoptada es respaldada por el artculo 65 de la Constitucin, puesto que ste
prescribe que el Estado defiende el inters
de los consumidores y usuarios.
Finalmente, la parte demandante se equivoca
al considerar como norma objeto de control
al Decreto Supremo N. 043-2006-VIVIENDA, que aprueba el Reglamento del artculo
2 de la Ley N. 28870; puesto que se trata
de una norma reglamentaria. Asimismo, se
equivoca al considerar como parmetro de
control constitucional a la Ley N. 26887,
Ley General de Sociedades.

V. MATERIAS CONSTITUCIONALMENTE RELEVANTES

1. Sobre la supuesta afectacin del artculo 70
de la Constitucin
2. Sobre la supuesta afectacin del artculo
195 de la Constitucin
VI. FUNDAMENTOS

Sobre la supuesta vulneracin del artculo

70 de la Constitucin

1. La demandante afirma, en primer lugar, que

el artculo 2 de la Ley N. 28870 vulnera el
derecho de propiedad, consagrado en el artculo 70 de la Constitucin, de los gobiernos locales sobre las Empresas Prestadoras
de Servicios de Saneamiento. As, seala que
la referida norma sin consagrarlo expresamente despoja a las Municipalidades de sus
derechos como propietarias de las Empresas
Prestadoras de Servicios de Saneamiento(1).
Si bien la demandante alega la afectacin
del artculo 70 de la Constitucin del Estado, es evidente que la norma cuestionada no
despoja a los gobiernos locales de las acciones que stos poseen en las Empresas Prestadoras de Servicios de Saneamiento, por lo
que el problema constitucional a resolver, a
criterio del Tribunal, radica en otra cuestin,
como a continuacin se ver.

Sobre la supuesta vulneracin del artculo

195, incisos 3 y 5, de la Constitucin

2. En efecto, la demandante alega que el artculo 2 de la Ley N. 28870 contraviene el artculo 195, incisos 3 y 5, de la Constitucin del
Estado, que reconoce la competencia de las
Municipalidades para administrar sus bienes
y rentas y los servicios pblicos locales de su
responsabilidad(2); por lo que este Tribunal
debe determinar si dicha disposicin constitucional es vulnerada por la norma cuya
constitucionalidad precisamente se objeta.
3.

Como se seal en la STC N.

0015-2005-PI/TC (FJ 3) (e)n el artculo 8

(1) Folio 3 del expediente.

(2) Folio 5 del expediente.

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de la Ley de Bases de la Descentralizacin

N. 27783 se ha definido a la autonoma
como () el derecho y la capacidad efectiva del gobierno en sus tres niveles, de
normar, regular y administrar los asuntos
pblicos de su competencia. Se sustenta
en afianzar en las poblaciones e instituciones la responsabilidad y el derecho de
promover y gestionar el desarrollo de sus
circunscripciones, en el marco de la unidad de la nacin. La autonoma se sujeta a
la Constitucin y a las leyes de desarrollo
constitucional respectivas.
4. Adems se reconoci, concordantemente
con la Ley de Bases de Descentralizacin
(Ley N. 27783), que la autonoma municipal
tiene una dimensin poltica consistente en
la facultad de adoptar y concordar las polticas, planes y normas en los asuntos de su
competencia, aprobar y expedir sus normas,
decidir a travs de sus rganos de gobierno
y desarrollar las funciones que les son inherentes; administrativa que viene a ser la
facultad de organizarse internamente, determinar y reglamentar los servicios pblicos de
su responsabilidad, y econmica esto es, la
facultad de crear, recaudar y administrar sus
rentas e ingresos propios y aprobar sus presupuestos institucionales conforme a la Ley de
Gestin Presupuestaria del Estado y las Leyes
Anuales de Presupuesto. Su ejercicio supone
reconocer el derecho de percibir los recursos
que les asigne el Estado para el cumplimiento
de sus funciones y competencias.
5. Pero si bien es claro que los gobiernos locales gozan de una autonoma reconocida
por la propia Norma Fundamental, su ejercicio no debe poner en cuestin la unidad del
Estado. As tambin este Colegiado expuso
claramente que la autonoma de los gobiernos locales no es ilimitada, sino que, por el
contrario, debe ser ejercida respetando los
parmetros establecidos por otros niveles de
gobierno, como el regional y el nacional.
6. En ese contexto, en la sentencia citada (FJ
10) se afirm que (l)os gobiernos locales
deben tener en cuenta, en el desarrollo de
sus actividades, adems de la Constitucin,
normas como la Ley N. 27972, Orgnica
de Municipalidades, que en el artculo VIII
de su Ttulo Preliminar dispone que (l)os

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gobiernos locales estn sujetos a las leyes y

disposiciones que, de manera general y de
conformidad con la Constitucin Poltica
del Per, regulan las actividades y funcionamiento del Sector Pblico. (...) Las competencias y funciones especficas municipales
se cumplen en armona con las polticas y
planes nacionales, regionales y locales de
desarrollo.
7. La STC N. 0013-2003-AI/TC (FJ 10) hace
referencia a que la capacidad para regirse mediante normas y actos de gobierno se
extiende a aquellas competencias que constitucionalmente les hayan sido atribuidas.
Sin embargo, ello no quiere decir que cada
una de estas pueda ejercerse, siempre y en
todos los casos, con idntica intensidad. Es
constitucionalmente lcito modularlas en funcin del tipo de inters respectivo. La Constitucin garantiza a los gobiernos locales una
autonoma plena para aquellas competencias
que se encuentran directamente relacionadas
con la satisfaccin de intereses locales. Pero
no podr ser de igual magnitud respecto de
aquellas que los excedan, como los intereses supralocales, donde esa autonoma tiene
necesariamente que graduarse en intensidad,
debido a que de esas competencias pueden
tambin, segn las circunstancias, coparticipar otros rganos estatales.
8. En el presente proceso constitucional la municipalidad demandante alega que la norma
cuestionada contraviene el artculo 195 de
la Constitucin, especficamente sus incisos
3 y 5, que dispone:
(l)os gobiernos locales promueven el desarrollo y la economa local, y la prestacin de
los servicios pblicos de su responsabilidad,
en armona con las polticas y planes nacionales y regionales de desarrollo.
Son competentes para:
(...)
3. Administrar sus bienes y rentas.
(...)
Organizar, reglamentar y administrar los
servicios pblicos locales de su responsabilidad. (...).
9. Ahora bien, el artculo 2 de la Ley N. 28870
establece que

El Directorio de las Entidades Prestadoras de

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JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL - COMENTARIOS Y ANOTACIONES

Servicios de Saneamiento Municipales estar constituido por un mximo de cinco (5)

miembros para las Entidades Prestadoras de
mayor tamao, el cual deber incluir necesariamente a un (1) miembro del gobierno
regional y dos (2) miembros de la sociedad
civil garantizando la presencia de los usuarios, y para las Entidades Prestadoras Municipales de menor tamao tres (3) miembros,
el cual deber incluir necesariamente a un
(1) representante de la sociedad civil. Los Directores son responsables de la gestin.

Lo dispuesto por el presente artculo guarda

concordancia con lo establecido en el artculo VIII del Ttulo Preliminar de la Ley N.
27972, Ley Orgnica de Municipalidades.
Respecto de la organizacin y funcionamiento de las Entidades Prestadoras de Servicios
de Saneamiento, se aplicarn supletoriamente las normas contenidas en la Ley General
de Sociedades.

10. Segn el demandante, es natural que los Directorios de dichas entidades se conformen
con representantes de las Municipalidades
propietarias de la Empresa (tal como lo seala el artculo 20 de la Ley 26338) y no con
representantes de otras entidades o instituciones que no tienen derecho de propiedad
alguno sobre la Sociedad Annima. Sin embargo, al establecer tal conformacin de los
Directorios de las EPS, la Ley N 28870 consagra la absurda situacin de que la totalidad
del accionariado de una Sociedad Annima
no tenga representacin mayoritaria en el
Directorio de la empresa de la cual es propietaria(3).
175

11. Por lo que cabe preguntarse: la presencia en

los directorios de las Entidades Prestadoras
de Servicios de Saneamientos Municipales
de un representante del gobierno regional y
de la sociedad civil vulnera la autonoma de
los gobiernos locales?
12. A juicio del Tribunal Constitucional la respuesta es negativa por lo siguiente. En cuanto a la presencia de uno o dos representantes, segn sea el caso, de los gobiernos
regionales, se debe tener en cuenta que la

descentralizacin constituye una forma de

organizacin democrtica y constituye una
poltica permanente del Estado, de carcter
obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del pas (artculo 188 de la Constitucin).
13. Pero este mandato constitucional no podra
cumplirse plenamente si es que cada gobierno regional o local, confundiendo autonoma
con autarqua, decidiera establecer y llevar a
cabo polticas de desarrollo de manera aislada porque esto supondra violar los principios constitucionales de integridad y unidad
del Estado que reconoce expresamente el
artculo 189 de la Norma Fundamental.
14. Es por ello coherente que la propia Constitucin establezca en su artculo 195 que los
gobiernos locales promueven el desarrollo
y la economa local, y la prestacin de los
servicios pblicos de su responsabilidad, en
armona con las polticas y planes nacionales y regionales de desarrollo (nfasis agregado). La presencia, entiende el Tribunal
Constitucional, del representante del gobierno regional en el Directorio de las Entidades
Prestadoras de Servicios de Saneamientos
Municipales constituye tambin una forma
de garantizar que los gobiernos locales, en
la prestacin de los servicios pblicos de su
responsabilidad, la realicen en coordinacin
con los gobiernos regionales.
15. Ms an si a estos la Constitucin tambin
les reconoce competencia para promover el
desarrollo de la economa regional fomentando las inversiones, actividades y servicios
pblicos de su responsabilidad, en armona
con las polticas y planes nacionales y locales de desarrollo, tal como dispone su artculo 192.
16. Por lo que respecta a la presencia de representantes de la sociedad civil en los directorios de las Entidades Prestadoras de
Servicios de Saneamientos Municipales,
ello se justifica en lo siguiente. Es cierto
que el artculo 195, inciso 8, de la Constitucin atribuye a los gobiernos locales
competencia para desarrollar y regular

(3) Folio 3 del expediente.

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Cmo se determina la autonoma municipal

actividades y/o servicios en materia de saneamiento, pero es igualmente verdad que

uno de los principios fundamentales de un
Estado social y democrtico de Derecho es
el principio de soberana popular (artculo 45 de la Constitucin), segn el cual
el poder del Estado emana del pueblo y
quienes lo ejercen lo realizan con las limitaciones y responsabilidades que la Constitucin y las leyes establecen.
17. De modo que si los gobiernos locales son
entidades bsicas de organizacin territorial
del Estado y canales inmediatos de participacin vecinal en los asuntos pblicos (artculo
I del Ttulo Preliminar de la Ley Orgnica de
Municipalidades, Ley N. 27972), la presencia
de representantes de la sociedad civil en los
directorios de las Entidades Prestadoras de
Servicios de Saneamientos Municipales no
afecta su autonoma.
18. Por el contrario, en la medida que los gobiernos locales representan al vecindario y
promueven la adecuada prestacin de los
servicios pblicos locales, la participacin
de la sociedad en dichos directorios, a juicio del Tribunal Constitucional, es una forma
tambin de garantizar que los vecinos, en
tanto destinatarios de los servicios pblicos
locales, velen por que estos, como se ha afirmado en la STC 0003-2006-PI/TC (FJ 59),
mantengan un stndar mnimo de calidad, y

que el acceso a ellos se d en condiciones

de igualdad.
19. En suma, el Tribunal Constitucional considera que el artculo 2 de la Ley N. 28870, Ley
para optimizar la gestin de las entidades
prestadoras de servicios de saneamiento, no
vulnera la Constitucin en el extremo relativo a los artculos 70 y 195, incisos 3 y 5.
VII. FALLO
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitucin Poltica del Per

HA RESUELTO

Declarar INFUNDADA la demanda de inconstitucionalidad.

Publquese y notifquese.
SS.
LANDA ARROYO
GONZALES OJEDA
ALVA ORLANDINI
BARDELLI LARTIRIGOYEN
VERGARA GOTELLI
MESA RAMREZ
BEAUMONT CALLIRGOS

COMENTARIO

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a autonoma municipal debe entenderse,

de conformidad con la Norma Fundamental(1) a nivel poltico, administrativo y
econmico. Al respecto, el Tribunal Constitucional
explica, en el fundamento jurdico 4 de la sentencia in comento, que la autonoma municipal tiene
una dimensin poltica consistente en la facultad de
adoptar y concordar las polticas, planes y normas en

los asuntos de su competencia, aprobar y expedir sus

normas, decidir a travs de sus rganos de gobierno y
desarrollar las funciones que les son inherentes; administrativa que viene a ser la facultad de organizarse
internamente, determinar y reglamentar los servicios
pblicos de su responsabilidad, y econmica esto es,
la facultad de crear, recaudar y administrar sus rentas
e ingresos propios y aprobar sus presupuestos institucio-

(1) Constitucin Poltica de 1993

Artculo 194.- Las municipalidades provinciales y distritales son los rganos de gobierno local. Tienen autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su competencia. (...). (nfasis nuestro)

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JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL - COMENTARIOS Y ANOTACIONES

nales conforme a la Ley de Gestin Presupuestaria del

Estado y las Leyes Anuales de Presupuesto.
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A mayor abundamiento, la autonoma municipal se erige como una garanta institucional, es decir como una institucin garantizada por la Constitucin(2) contra los eventuales
excesos del legislador y por la cual se busca
proteger el mbito de accin de los gobiernos
locales en su interrelacin con otros rganos del
Estado (3). En tal sentido, la garanta institucional de la autonoma municipal impone
lmites a las acciones normativas y/o de gobierno regional y nacional.
En el presente caso, el demandante reclama,
en resumen, el respeto de la autonoma municipal
frente a una accin normativa del Congreso de la
Repblica, o exceso del legislador, al haber emitido
la Ley N 28870, cuyo artculo 2 recompone la
conformacin del directorio de las Empresas Prestadoras del Servicio de Saneamiento(4) Municipales
-en adelante EPSSM-, para que en ste participen como directores, adems del representante de
la Municipalidad, un representante del gobierno
regional y uno o dos representantes de la sociedad
civil dependiendo del tamao de la EPSSM.
Del anlisis del caso expuesto y contrariamente
a lo que seal la parte demandante, la disposicin
cuestionada no vulnera la autonoma municipal,
pues esta ltima tambin tiene lmites, lo cual ha
sido puesto de manifiesto en forma enftica por

el propio Tribunal Constitucional, al sostener, en

el fundamento jurdico 5, que la autonoma de los
gobiernos locales no es ilimitada, sino que, por el contrario, debe ser ejercida respetando los parmetros establecidos por otros niveles de gobierno, como el regional y
el nacional. En el mismo sentido, el referido rgano
colegiado seal, en anterior jurisprudencia, que la
autonoma municipal no puede ser ejercida de manera
irrestricta, pues tiene ciertos lmites que los gobiernos
locales deben tomar en cuenta en su ejercicio.`(...) (L)a
garanta institucional de la autonoma municipal (...)
no implica que tales organismos gocen de una irrestricta discrecionalidad en el ejercicio de tales atribuciones,
toda vez que, conforme al principio de unidad de la
Constitucin, esta debe ser interpretada como un todo,
como una unidad donde todas sus disposiciones deben
ser entendidas armnicamente(5).
El principio de unidad de la Constitucin
consiste, como sostiene Marcial Rubio, en que
la Constitucin es un ordenamiento completo,
integral, en el que cada una de las normas debe
armonizarse con las otras. No se puede interpretar
la Constitucin con la actitud de buscar contradicciones dentro de ella; por el contrario, la actitud debe ser la de encontrar coherencia a partir
del conjunto de principios que deben aplicarse y
a los que se refiere la jurisprudencia del Tribunal
(Constitucional) en su conjunto(6).
En tal sentido, la autonoma municipal consagrada en el artculo 194 de la Constitucin debe
ejercerse en armona con las dems disposiciones

(2) Al respecto, Csar Landa seala que en la jurisdiccin constitucional comparada, la cuestin de la autonoma local ha sido la materia natural donde el Tribunal Constitucional y la doctrina ha utilizado ampliamente la expresin garanta institucional. Nada hay que objetar a esta tcnica, salvo que no es ms que una
abreviatura para la correcta expresin de institucin garantizada por la Constitucin. LANDA ARROYO,
Csar. Tribunal Constitucional y Estado Democrtico. Lima: Palestra Editores, 2003. Pg. 24.
(3) Fundamento jurdico 9 de la sentencia del Tribunal Constitucional recada en el Expediente N
0008-2006-PI/TC publicada el 3 de diciembre de 2007en el Diario Oficial El Peruano.
(4) De conformidad con el artculo 2 de la Ley N 26338, Ley General de Servicios de Saneamiento ()
la prestacin de los Servicios de Saneamiento comprende la prestacin regular de: servicios de agua
potable, alcantarillado sanitario y pluvial y disposicin sanitaria de excretas, tanto en el mbito urbano
como en el rural.
(5) Fundamento jurdico 9 de la sentencia del Tribunal Constitucional recada en el Expediente N
0015-2005-PI/TC publicada el 20 de enero de 2006 en el Diario Oficial El Peruano.
(6) RUBIO CORREA, Marcial. La interpretacin de la Constitucin segn el Tribunal Constitucional. Lima:
Fondo Editorial PUCP, 2005. Pg. 309.

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180

Cmo se determina la autonoma municipal

constitucionales, tales como los artculos 70(7) y

195 (8). As tambin debe ejercerse de conformidad con el artculo 43(9)constitucional, en lo que
se refiere al Estado unitario puesto que -en palabras del Tribunal Constitucional- la autonoma
municipal no puede contraponerse, en ningn
caso, al principio de unidad del Estado, pues si
bien da vida a subordenamientos que resultan necesarios para obtener la integracin poltica de las
comunidades locales en el Estado, stos no pueden encontrarse en contraposicin con el ordenamiento general (10).
De no interpretarse la autonoma municipal teniendo en cuenta el principio de unidad de la Constitucin, aqulla devendra en autarqua. En ese sentido, el Tribunal establece, en el fundamento jurdico
13, que (el) mandato constitucional (de descentralizacin) no podra cumplirse plenamente si es que cada
gobierno regional o local, confundiendo autonoma con
autarqua, decidiera establecer y llevar a cabo polticas
de desarrollo de manera aislada porque esto supondra
violar los principios constitucionales de integridad y
unidad del Estado que reconoce expresamente el artculo 189 de la Norma Fundamental.
181

Ahora bien, entendiendo que los gobiernos

locales tienen autonoma poltica, econmica y
administrativa en los asuntos de su competencia
tal cual lo dispone la Constitucin en el artculo
194, es fundamental preguntarse qu sucede

cuando los asuntos que son de su competencia son

de inters no solamente del gobierno local, sino
tambin del gobierno regional y/o del gobierno
nacional? Es decir, qu ocurre cuando estamos
frente a intereses supralocales?
Esta interrogante es precisamente la que el
Tribunal Constitucional se plante a propsito
del presente caso, la misma que fue atendida en el
fundamento jurdico 7 de la siguiente manera:

(Los gobiernos locales tienen) la capacidad

para regirse mediante normas y actos de gobierno sobre aquellas competencias que constitucionalmente les hayan sido atribuidas. Sin
embargo, ello no quiere decir que cada una
de estas pueda ejercerse, siempre y en todos
los casos, con idntica intensidad. Es constitucionalmente lcito modularlas en funcin
del tipo de inters respectivo. La Constitucin garantiza a los gobiernos locales una
autonoma plena para aquellas competencias que se encuentran directamente relacionadas con la satisfaccin de intereses locales.
Pero no podr ser de igual magnitud respecto de aquellas que los excedan, como los intereses supralocales, donde esa autonoma
tiene necesariamente que graduarse en intensidad, debido a que de esas competencias
pueden tambin, segn las circunstancias,
coparticipar otros rganos estatales(11).

(7) Constitucin Poltica de 1993

Artculo 70.-El derecho de propiedad es inviolable. El Estado lo garantiza. Se ejerce en armona con
el bien comn y dentro de los lmites de ley. (...). (nfasis nuestro)
(8) Constitucin Poltica de 1993

Artculo 195.- Los gobiernos locales promueven el desarrollo y la economa local, y la prestacin
de los servicios pblicos de su responsabilidad, en armona con las polticas y planes nacionales y
regionales de desarrollo. (...). (nfasis nuestro)
(9) Constitucin Poltica de 1993

Artculo 43.- () El Estado es uno e indivisible.

Su gobierno es unitario, representativo y descentralizado, y se organiza segn el principio de la separacin de poderes. (nfasis nuestro)
(10) Fundamento jurdico 5 de la sentencia del Tribunal Constitucional recada en el Expediente N
0054-2004-PI/TC publicada el 23 de mayo de 2005 en el Diario Oficial El Peruano.
(11) Cabe sealar que el citado criterio jurisprudencial ha sido anteriormente establecido por el Tribunal
Constitucional en las sentencias recadas en el Expediente N 0007-2002-AI/TC (publicada el 9 de
septiembre de 2003 en el Diario Oficial El Peruano) y en el Expediente N 0013-2003-AI/TC publicada
el 15 de junio de 2004 en el Diario Oficial El Peruano.

162 Julio de 2008

JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL - COMENTARIOS Y ANOTACIONES

182

Como apreciamos, el Tribunal Constitucional

somete a su consideracin la trascendencia del inters sobre la competencia que ejerce un gobierno local, para determinar la intensidad de la autonoma
en el ejercicio de dicha competencia. Lo expuesto
podemos puntualizarlo de la siguiente manera(12):
Si la competencia municipal en cuestin concita un inters simplemente local, la autonoma del gobierno local, en el ejercicio de dicha
competencia, ser plena.
Si la competencia municipal en cuestin concita un inters que trasciende el plano local,
es decir que concita un inters de alcance regional y/o nacional, la autonoma del gobierno local, en el ejercicio de dicha competencia,
no ser plena sino que deber ser modulada
o graduada en su intensidad, para concordarse con aquellos otros intereses, pues de
dicha competencia pueden coparticipar
otros rganos estatales -gobierno de nivel
regional o nacional-.
Analizando la sentencia del Tribunal Constitucional en el presente caso, concordamos con el
criterio del referido rgano colegiado, pues advierte que el ejercicio de esta competencia (prestacin
del servicio de saneamiento) est relacionada con
la satisfaccin de intereses supralocales y de esta
competencia coparticipan otros rganos estatales,
razones por las cuales la autonoma del gobierno
local no puede ser plena en este caso, sino que
debe modularse. El Tribunal resalta la coparticipacin de otro rgano estatal, en la competencia
de prestacin del servicio de saneamiento por el
gobierno local, cuando seala, en el fundamento

jurdico 14, que es coherente que la propia Constitucin Poltica establezca en su artculo 195 que
los gobiernos locales promueven el desarrollo y
la economa local, y la prestacin de los servicios
pblicos de su responsabilidad, en armona con las
polticas y planes nacionales y regionales de desarrollo. Asimismo, no cabe duda que el saneamiento(13), tal cual lo establece la ley de la materia, es un
servicio de necesidad y utilidad pblica y de preferente inters nacional(14), es decir de un eminente inters supralocal. Por ello resulta plenamente
legtimo la participacin de un representante del
gobierno regional como miembro del directorio
de las EPSSM.
En este orden de ideas, la autonoma de los
gobiernos locales no constituye un obstculo
para que el desarrollo del servicio de saneamiento sea coordinado con el gobierno regional en
aras de elevar la calidad de la prestacin de dicho
servicio, sobre la base de una poltica de cooperacin y coordinacin entre los gobiernos locales
y regionales.
De igual manera, el Tribunal Constitucional
correctamente confirma la legitimidad de la participacin de un representante de la sociedad civil como miembro del directorio de las EPSSM,
pues como ste seala, en el fundamento jurdico
17 de la sentencia bajo comentario, los gobiernos locales son entidades bsicas de organizacin
territorial del Estado y canales inmediatos de participacin vecinal en los asuntos pblicos, (...) (por
ello), la presencia de representantes de la sociedad
civil en los directorios de las Entidades Prestadoras
de Servicios de Saneamientos Municipales no afec-

(12) A mayor abundamiento, Marcial Rubio, partiendo de lo establecido por el Tribunal Constitucional en
la sentencia in comento, refiere lo siguiente: Las atribuciones ms directamente vinculadas al vecino
sern preferentemente competencias municipales. En aquellas en las que este inters puramente local
se combina con otros intereses de mayor amplitud, hay que establecer una gradacin de la autonoma
municipal. RUBIO CORREA, Marcial. El Estado peruano segn la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Lima: Fondo Editorial PUCP, 2006. Pg. 386.
(13) Ver nota 4.
(14) Ley N 26338, Ley General de Servicios de Saneamiento.

Artculo 3.-Declrase a los Servicios de Saneamiento como servicios de necesidad y utilidad pblica
y de referente inters nacional, cuya finalidad es proteger la salud de la poblacin y el ambiente.

Julio de 2008

163

Cmo se determina la autonoma municipal

ta su autonoma. La razn es que sea cual fuere la

manifestacin de la autonoma municipal que se
trate -poltica, administrativa o econmica-, sta
debe ser ejercitada por el gobierno local en atencin a su fin ltimo: la satisfaccin del inters de
los vecinos(15).
183

Por todo lo expuesto, podemos concluir que

cuando nos encontremos en el anlisis de una
competencia atribuida constitucionalmente a un
gobierno local y debamos determinar si sta puede ser ejercida o no de manera plena, ser imperativo considerar si estn en juego simplemente
intereses locales o si tambin se encuentran de
por medio intereses supralocales. En este ltimo
caso la autonoma municipal no ser plena sino
que deber modularse en su intensidad armonizndose con aquellos intereses supralocales, ya
que de la competencia en cuestin pueden coparticipar otros rganos estatales de gobierno de
nivel regional o nacional.
Finalmente, cabe sealar que el Tribunal
Constitucional, a nuestro criterio, no resolvi correctamente la alegacin del demandante sobre la
presunta vulneracin del derecho de propiedad de
las EPSSM. En efecto, en el fundamento jurdico
1 el Tribunal se limit a sealar que (s)i bien la demandante alega la afectacin del artculo 70 de la
Constitucin del Estado, es evidente que la norma
cuestionada no despoja a los gobiernos locales de las

acciones que stos poseen en las Empresas Prestadoras de Servicios de Saneamiento.

Consideramos que la argumentacin de la
parte demandada resulta plenamente atendible,
pues el derecho de propiedad a que se refiere
el artculo 2 inciso 16) de la Constitucin no
otorga a su titular un poder absoluto, ya que
conforme al artculo 70 de la misma Carta Poltica, este derecho se ejerce en armona con el
bien comn y dentro de los lmites de la ley. Pues
bien, precisamente la ley objeto de control de
constitucionalidad -Ley N 28870-, ha impuesto un lmite razonable y proporcional al derecho de propiedad de las Municipalidades sobre
las EPSSM, al recomponer la conformacin de
su directorio.
Este lmite resulta acorde con el bien comn
y los intereses colectivos de la Nacin, si se considera que estamos frente a la propiedad de Entidades Prestadoras de Servicios de Saneamiento,
entidades que prestan servicios cuya finalidad es
proteger los derechos a la salud y al ambiente y
con ellos el derecho a la dignidad humana, que
no slo se encuentran consagrados en la Constitucin, sino tambin en diversos instrumentos de
los Sistemas Internacionales de Proteccin de los
Derechos Humanos, tales como la Declaracin
Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Econmicos(16), Sociales y

(15) En este sentido se ha pronunciado el Tribunal Constitucional en la sentencia recada en el Expediente N 0010-2003-AI/TC, fundamento jurdico 9, en el que establece que (...) la autonoma que
la Constitucin garantiza a las Municipalidades debe ser ejercida por stas en funcin del inters
de los vecinos, toda vez que las municipalidades son reconocidas como instituciones representativas de los vecinos de una determinada localidad, y estn llamadas a promover la adecuada
prestacin de los servicios pblicos locales, fomentar el bienestar de los vecinos y el desarrollo
integral y armnico de sus circunscripciones. (Publicada el 15 de diciembre de 2004 en el Diario
Oficial El Peruano).
(16) Declaracin Universal de Derechos Humanos

Artculo 25.1. Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, as como a su familia,
la salud y el bienestar, y en especial la alimentacin, el vestido, la vivienda, la asistencia mdica
y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo,
enfermedad, invalidez, viudez, vejez y otros casos de prdida de sus medios de subsistencia por
circunstancias independientes de su voluntad.

().

164 Julio de 2008

JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL - COMENTARIOS Y ANOTACIONES

Culturales (17), la Declaracin Americana de los

Derechos y Deberes del Hombre (18), etc.
CONCORDANCIAS JURISPRUDENCIALES

Sentencia del Tribunal Constitucional. Expediente N 0013-2003-AI/TC (publicada el 15 de

junio de 2004 en el Diario Oficial El Peruano)
7. Por ello, frente a la diversidad de significados y contenidos de la garanta institucional de la
autonoma municipal, deben tenerse en consideracin, principalmente, los siguientes: a) contenido subjetivo u organizativo de la autonoma: la
existencia de las municipalidades; b) contenido
objetivo o sustantivo de la autonoma, esto es,
la autonoma como garanta de la gestin de los
asuntos que interesen a la comunidad local, y c)
contenido institucional de la autonoma, que hace
referencia a la posicin de las municipalidades en
el desempeo de sus funciones, es decir, la autonoma como ejercicio bajo la propia responsabilidad
del mbito de funciones pblicas confiado por el
legislador, con lo que se alude a cierto grado de libertad e independencia que caracteriza la posicin
de la actuacin de las municipalidades frente a injerencias de instancias superiores (Antonio Faulo
Loras. Fundamentos constitucionales de la autonoma local. Centro de Estudios Constitucionales,
Madrid, 1990, pp. 256-257).

9. Al respecto, el Tribunal Constitucional de

Espaa ha sostenido que (...) Ante todo, resulta
claro que la autonoma hace referencia a un poder
limitado. En efecto, autonoma no es soberana
y an este poder tiene lmites, y dado que cada
organizacin territorial dotada de autonoma es
una parte del todo, en ningn caso el principio de
autonoma puede oponerse al de unidad, sino que
es precisamente dentro de este donde alcanza su
verdadero sentido (STC 4/1981).
De este modo, la consagracin de la autonoma
municipal no debe ser entendida como un modo
de favorecer tendencias centrfugas o particularistas, sino como un elemento bsico en el proceso
de descentralizacin que se viene implementando,
el mismo que tiene por objetivo fundamental el
desarrollo integral del pas (artculo 188 de la
Constitucin).
De ah que, en materia de descentralizacin,
existan tres retos fundamentales: a) garantizar la
autonoma; b) asegurar la unidad del ordenamiento, y c) favorecer la integracin y el dinamismo del
sistema. ().
Sentencia del Tribunal Constitucional. Expediente N 0007-2001-AI/TC. (publicada el 1 de
febrero de 2003 en el Diario Oficial El Peruano)
6. Sobre el particular, el referido rgano colegiado ha sealado que: la autonoma

(17) Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales

Artculo 12.1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al disfrute del ms
alto nivel posible de salud fsica y mental.
2. Entre las medidas que debern adoptar los Estados Partes en el Pacto a fin de asegurar la plena
efectividad de este derecho, figurarn las necesarias para:
a) La reduccin de la mortinatalidad y de la mortalidad infantil, y el sano desarrollo de los nios;
b) El mejoramiento en todos sus aspectos de la higiene del trabajo y del medio ambiente;
c) La prevencin y el tratamiento de las enfermedades epidmicas, endmicas, profesionales y
de otra ndole, y la lucha contra ellas;
d) La creacin de condiciones que aseguren a todos asistencia mdica y servicios mdicos en
caso de enfermedad.
(18) Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre

Artculo XI. Toda persona tiene derecho a que su salud sea preservada por medidas sanitarias y sociales, relativas a la alimentacin, el vestido, la vivienda y la asistencia mdica, correspondientes al
nivel que permitan los recursos pblicos y los de la comunidad.

Julio de 2008

165

Cmo se determina la autonoma municipal

concedida a los gobiernos municipales (...) no

supone autarqua funcional al extremo de que,
de alguna de sus competencias, pueda desprenderse desvinculacin parcial o total del
sistema poltico o del propio orden jurdico
en el que se encuentra inmerso cada gobierno
municipal. En consecuencia, no porque un organismo sea autnomo deja de pertenecer al
Estado, pues sigue dentro de l y, como tal, no
puede apartarse del esquema jurdico y poltico que le sirve de fundamento a ste y, por
supuesto, a aqul.

166 Julio de 2008

BIBLIOGRAFA

LANDA ARROYO, Csar. Tribunal Constitucional y Estado Democrtico. Segunda edicin.

Lima: Palestra Editores, 2003. 869 Pgs.
RUBIO CORREA, Marcial. La interpretacin
de la Constitucin segn el Tribunal Constitucional.
Lima: Fondo Editorial PUCP, 2005. 455 Pgs.
RUBIO CORREA, Marcial. El Estado peruano
segn la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
Lima: Fondo Editorial PUCP, 2006. 417 Pgs.