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Políticas Públicas

CONTENIDO

INTRODUCCIÓN

 

3

 

4

  • 1.1 POLÍTICAS PÚBLICAS: CONCEPTOS, TEORÍAS Y HERRAMIENTAS PARA EL ANÁLISIS DE LAS POLÍTICAS

PÚBLICAS

4

1.1.1

MARCO CONCEPTUAL DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

5

1.1.2

POLÍTICA PÚBLICA

9

i)

Un Estado como responsable principal

11

ii)

Una sociedad como finalidad principal

12

iii)

Necesidades sociales y problemas públicos

13

1.1.3

ENFOQUES TEÓRICOS

14

1.1.4

HERRAMIENTAS PARA ANALIZAR POLÍTICAS PÚBLICAS

15

 

18

  • 1.2 FASES DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

18

1.2.1

IDENTIFICACIÓN Y AGENDA POLÍTICA ......................................................................................................

18

1.2.2

FORMULACIÓN Y DECISIÓN

21

i)

Formulación de soluciones

22

ii)

22

iii)

La toma de decisión

23

iv)

23

1.2.3

LA IMPLEMENTACIÓN

25

i)

El enfoque clásico de la administración racional

26

ii)

El enfoque del buen gobierno

26

iii)

El enfoque de gestión pública

26

iv)

El

enfoque

27

v)

La implementación como proceso y aprendizaje

27

vi)

La implementación como ambigüedad y simbolismo

27

1.2.4

LA EVALUACIÓN

29

i)

El momento de evaluación

30

ii)

Finalidad y objeto de la evaluación

30

iii) Niveles de evaluación

31

  • 1.3 HERRAMIENTAS DE APOYO PARA EL ANÁLISIS

33

1.3.1

INTRODUCCIÓN AL PENSAMIENTO SISTÉMICO

33

i)

¿El efecto es proporcional a la causa?

36

ii)

Perspectivas ...................................................................................................................................

36

1.3.2

LA ESENCIA DEL ANÁLISIS (RELACIONES CAUSALES)

38

Introducción

La necesidad de diseñar intervenciones sociales pertinentes y eficaces obliga a revisar los criterios y orientaciones de política que sirvan de base a los programas y proyectos sociales que conforman la oferta pública de servicios y beneficios.

El conocimiento de política pública es un conocimiento necesario para quienes pretenden reflexionar y actuar con responsabilidad en política. El estudio de las políticas públicas surge a partir del crecimiento del intervencionismo del Estado en muchos aspectos de la vida social de nuestras sociedades, independientemente de sus niveles de desarrollo.

De esta manera el crecimiento de las inversiones por parte del Estado, constituye una cara del llamado Estado de Bienestar o Estado Providencia y coincide también con un desarrollo importante de las ciencias sociales. En Latinoamérica se toma en cuenta el estudio de las políticas públicas en la última década del siglo XX, se presuponía que las políticas públicas no eran más que el resultado de los gobernantes o de quienes estaban representados en el sistema mediante los partidos políticos. La aplicación de las buenas políticas, eficaces y eficientes sólo trataba de diseñar una buena estrategia para lograr el buen gobierno.

1.1

Políticas

públicas:

conceptos,

teorías y herramientas para el

análisis de las políticas públicas

El análisis de las políticas públicas permite una renovación de los estudios para la comprensión del Estado y de sus acciones. El Estado y sus instituciones pueden ser analizados como organizaciones a través de las cuales los agentes públicos persiguen metas que no son exclusivamente respuestas a demandas sociales. El Estado es una institución que formaliza las reglas de juego en ámbitos que pretende regular. Lo hace por medio de la promulgación de textos jurídicos y administrativos, de la creación de organizaciones y de redes de interacción que sirven de enlace (relais) (Crozier, Friedberg, 1977:166).

Las políticas públicas, representan la realización concreta de decisiones tomadas por el Estado, con el fin de modificar comportamientos mediante el cambio de las reglas de juegos operantes hasta entonces. Siguiendo a Burdeau (1970) se puede decir que para que exista estado no basta la presencia de las condiciones objetivas que definen un Estado: un territorio, una población y una autoridad. El Estado, en su concepción moderna, corresponde a un proceso cultural e ideal por medio del cual la idea de un poder no individualizado se concreta históricamente (Burdeau,

1970:33).

La inexistencia del Estado, tomando en sentido estricto, es particularmente evidente en el continente africano y en el mundo musulmán. En estas regiones la obediencia y la lealtad de los habitantes hacia la forma de Estado, elemento importado de la cultura occidental, están fuertemente limitadas por los lazos comunitarios o religiosos, lo que dificulta la constitución de una sociedad civil compuesta de ciudadanos tal como se los concibe en el mundo occidental (Badie,

1992b).

  • 1.1.1 Marco conceptual de las políticas públicas

Plantearse si resulta necesario —o no— evaluar una política pública, quizá pueda interpretarse como una banalidad, si tomamos en consideración que la imperfección natural que generalmente acompaña a las actividades humanas y, sobre todo, al ambiente de incertidumbre en el que estas se desarrollan, aconsejan, por lo menos, una revisión ex post que nos indique si su ejecución ha obtenido los resultados previstos; es decir, una evaluación.

Existen, sin embargo, una serie de matices que se debe realizar, dado que no todas las evaluaciones se desarrollan del mismo modo. Así, por ejemplo:

No

es

igual

una

evaluación

realizada

por

el

propio

actor,

una

autoevaluación, que la efectuada por un tercero. Son diferentes las evaluaciones de una actividad realizada con

fines y

financiación privados, que la de una acción que se desarrolla con fines y

fondos públicos.

Es distinta la evaluación efectuada por sujetos del mismo nivel jerárquico, que la realizada por sujetos de niveles jerárquicos diferentes (inferiores o superiores).

De tal modo, podríamos continuar exponiendo distintos tipos de evaluación, dependiendo de la relación existente entre evaluador y evaluado o en virtud de las actividades objeto de examen.

El papel evaluador correspondería, por tanto, a los sujetos financiadores y receptores de dichas políticas, es decir, a los ciudadanos. Podríamos pensar que una cierta evaluación se produce, con periodicidad, cada vez que somos convocados a las urnas para elegir a los responsables de poner en marcha las distintas políticas, es decir, mediante el sistema electoral de las sociedades democráticas. Sin embargo, este modo de fiscalización de las políticas públicas presenta ciertos inconvenientes que aconsejan la puesta en marcha de otros mecanismos adicionales de evaluación.

La evaluación electoral, en los sistemas democráticos, no basta por sí sola para valorar la eficacia, la eficiencia y los efectos reales, buscados o no, de una intervención gubernamental. Por ello, en los últimos años se ha puesto en marcha otros sistemas de evaluación que conciben esta como una herramienta para la gestión, contribuyendo así a avanzar hacia una «cultura de la calidad» en la Administración pública y a la consideración del ciudadano como cliente, y no como administrado, donde la credibilidad y la transparencia se perfilen como las principales pautas de comportamiento. En este marco es en el que debemos situar la evaluación de políticas y programas públicos, que se convierte en una práctica esencial en esta nueva forma de entender la acción pública.

Aunque una política pública refleja la actividad de una autoridad gubernamental, el término no debe ser empleado como «cajón de sastre» en el que tenga cabida cualquier tipo de acción. Una política pública comprende el conjunto de actos y no actos comprometidos de una autoridad pública frente a un problema o un sector relevante de su competencia. En este sentido, resulta útil distinguir dos facetas de la actividad gubernamental: la gestión interna y la gestión de las políticas públicas.

La gestión interna consiste en la movilización que hace una autoridad pública de sus recursos propios. El gasto real origina una serie de realizaciones materiales en forma de producto o servicio, que reflejan los progresos de la ejecución de una medida concreta. Esta actividad está regulada de manera interna.

La autoridad pública es responsable de su eficiencia, de ajustar los recursos y los productos, ejerciendo también una función de producción. Para lograrlo dispone de una serie de instrumentos que forma parte del sistema administrativo público y la gestión de todos ellos en el cumplimiento de las funciones de la autoridad gubernamental constituye la gestión pública:

Contabilidad.

Endeudamiento.

Adquisiciones.

Recursos humanos.

Patrimonio.

Planeamiento e Inversiones.

Presupuesto.

Tesorería.

Informática.

Estas herramientas permiten asegurar una relación entre los medios consumidos y los resultados que se desea obtener. Desde este punto de vista, la actividad de una autoridad pública no es diferente a la de una empresa. Ambas administran situaciones susceptibles de ser valoradas con parámetros de productividad, de costes y de eficiencia.

Sin embargo, existe una diferencia radical entre la autoridad pública y la empresa que obedece a sus finalidades respectivas. La empresa o la organización privada es introvertida, persigue una finalidad interna, por cuenta de sus propietarios, que puede definirse con variables como la del bienestar, el prestigio, la satisfacción que experimentan sus miembros, el incremento de la facturación, la cuota de mercado, etc., en suma aumentar el valor de la empresa. La empresa busca maximizar su valor intertemporal. Por su parte, la autoridad pública es extrovertida: sus actividades, sus productos, su gestión interna, su eficiencia, están subordinados a la solución de problemas o al logro de objetivos externos. Es decir, la autoridad pública busca maximizar la prosperidad de la población.

Prosperidad y los cinco factores de la competitividad

Prosperidad y los cinco factores de la competitividad Fuente: CCD Con frecuencia, trata de modificar aquellas

Fuente: CCD

Con frecuencia, trata de modificar aquellas características del tejido social que las autoridades públicas juzgan necesario proteger frente a ciertas amenazas o bien transformar algunas variables macroeconómicas (empleo, inflación, producción, educación, etc.) en niveles más adecuados. Esta dimensión externa de la actividad pública la impulsa a la acción. De ahí la doble función de producción que esta debe asumir: los productos se ofrecen para producir efectos o impactos.

Esta segunda función de producción constituye la base principal para evaluar el éxito o el fracaso de la intervención en cuestión. Se trata de transformar productos en efectos o impactos, como se muestra en la figura siguiente. Es decir, toda actuación pública concreta produce una alteración del estado natural de las cosas en la sociedad, y puede unirse a uno o varios efectos o impactos.

La evaluación de las políticas públicas es una tentativa metodológica para lograr un mayor control de esta segunda función de producción, que permita conocer mejor por qué y cómo los productos suministrados por la autoridad pública no surten los efectos previstos y, si es preciso, reducir estas desviaciones.

Dicha evaluación se basa, entre otros aspectos, en la identificación de los efectos reales generados por las actividades administrativas, que no tienen por qué coincidir con los efectos esperados al inicio de la intervención, e incluso puede

ocasionar efectos perjudiciales, inducidos, o incluso contrarios a los deseados en un principio.

Funciones de producción de una acción pública

   

Medios, recursos

 
Medios, recursos

Productos,

 

realizaciones

 
Productos, realizaciones
Efectos, impactos
Efectos, impactos

Función de producción 1 (gestión interna)

Función de producción 2 (evaluación de las políticas públicas)

Fuente: Meny y Thoenig (1922).

La dificultad estriba en encontrar aquellos indicadores que mejor midan estos efectos, ya que puede suceder que los que se hayan elegido no muestren fielmente los aspectos que se pretende evaluar, o que el impacto que se estudia no sea imputable al proyecto considerado, sino a otro tipo de actuación o, incluso, a la evolución natural de los acontecimientos.

  • 1.1.2 Política Pública

Para entender el concepto de Política pública debemos tener en cuenta tres conceptos, el primer concepto que surge es que la política es concebida como el ámbito del gobierno de las sociedades humanas. Segundo, la política como la actividad de organización y lucha por el control del poder. Y, finalmente, la política como designación de los propósitos y programas de las autoridades públicas.

Existe evidencia bibliográfica que define la teoría pública, por ejemplo, Heclo y Wildavsky (1974:xv) han propuesto para ello una definición simple: una política pública es una acción gubernamental dirigida hacia el logro de objetivos fuera de ella misma. Mény y Thoening (1986:8) proponen una definición cercana; para ellos la política pública es la acción de las autoridades públicas en el seno de la

sociedad, luego, según los mismos autores (1986:12), la política pública se transforma en un programa de acción de una autoridad pública. Para otro autor (Dubnick, 1983:7) la política pública está constituida por las acciones gubernamentales lo que los gobiernos dicen y lo que hacen con relación a un problema o a una controversia.

A partir de lo anterior se puede considerar cuatro acciones que permiten reconocer una política pública: implicación del gobierno, percepción de los problemas, definiciones de objetivos y proceso. Concluyendo que una política pública existe siempre y cuando instituciones estatales asuman total o parcialmente la tarea de alcanzar objetivos estimados como deseables o necesarios, por medio de un proceso destinado a cambiar un estado de las cosas percibido como problemático.

Empero tomando en cuenta a Muller y Surel (1998:14), se debe especificar que la política pública no existe naturalmente en la realidad, si no que se trata a la vez de una construcción social y de una construcción de un objetivo de investigación. Esto implica dificultades para la identificación de sus contornos exactos.

Roth (1999) define a la política pública como el conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos considerados necesarios o deseables y por medios y acciones que son tratados, por lo menos parcialmente, por una institución u organización gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una situación percibida como insatisfactoria o problemática. Por su parte Vargas Velásquez (1999) señala que la política pública es el conjunto de sucesivas iniciativas, decisiones y acciones del régimen político frente a situaciones socialmente problemáticas y que buscan la resolución de las mismas o llevarlas a niveles manejables.

Gobernar y administrar en nombre y representación del bien común es gobernar y administrar por políticas públicas; así que se requiere saber qué son y qué deben ser, y, sobre esa base, cómo estudiarlas, diseñarlas y gestionarlas.

Desde este enfoque, las políticas públicas son proyectos y actividades que un estado diseña y gestiona a través de un gobierno y una administración con fines de satisfacer las necesidades de una sociedad.

Las políticas son públicas por dos razones principalmente:

Una, porque su sujeto (o responsable) principal es un Estado.

Otra, porque su objeto (o finalidad) principal debe ser una sociedad.

Así, lo público de las políticas es una noción en tránsito de lo estatal a lo social y de lo social a lo estatal: una zona de encuentro, más grande o más pequeña,

según los

casos. Por

tanto,

no

todo lo estatal

público. Dicho en otros términos:

es

público ni

todo lo social

es

Lo público de las políticas públicas es la intersección de lo estatal y lo social.

  • i) Un Estado como responsable principal

Se afirma que el sujeto o responsable principal de las políticas públicas es un Estado. En el marco de la globalización, se impone un modelo relacional de diseño (y gestión) de políticas públicas que reconozca, por una parte, la doble tendencia hacia la integración y la descentralización de competencias y recursos, y, por otra, el protagonismo de los sectores privados (con —y sin— fines de lucro) y los ciudadanos.

Desde este punto de vista, no importa que los proyectos y las actividades busquen —o no— satisfacer necesidades sociales, sino que sean proyectos y actividades estatales.

Vistas «desde el sujeto», si no se puede enumerar e identificar proyectos gubernamentales y actividades administrativas, no hay políticas públicas. Por tanto, puede haber proyectos estatales sin políticas públicas, y puede haber actividades estatales sin políticas públicas.

Se dice proyectos y actividades, decisiones y acciones. No se dice proyectos o actividades, decisiones o acciones: se trata de una conjunción y no de una disyunción. Una política pública es una decisión gubernamental accionada por una administración o una acción administrativa decidida por un gobierno.

Las decisiones o los proyectos de los gobiernos, sin actividades, no son políticas públicas. Si los planes o programas gubernamentales aseguran la educación pero faltan escuelas o clases, no hay políticas públicas. Hay decisiones o proyectos, solamente. Las acciones o las actividades de las administraciones, sin proyectos

tampoco son políticas públicas. Si se construye escuelas o se imparte clases, pero no se define los objetivos generales y particulares de la educación que se busca, no hay políticas públicas.

Hay acciones o actividades, solamente.

Gobierno y administración van de la mano. No administrar es desgobernar (Nieto, 1990, p. 5) y no gobernar es «desadministrar». Para tener políticas públicas, son imprescindibles tanto los proyectos gubernamentales como las actividades administrativas, las decisiones y acciones estatales (Heller, 1981, pp. 246-256).

Claramente, las políticas públicas no pueden ser diseñadas ni gestionadas sin un Estado. Y así debe ser entendido por los sectores privados, tanto empresariales como asociativos. Las políticas públicas tampoco pueden ser gestionadas con un Estado a solas, y así debe ser entendido por el sector público. Los ciudadanos aguardan (paciente o impacientemente) que así sea.

ii) Una sociedad como finalidad principal

Se afirma que la finalidad principal de las políticas públicas debe ser una sociedad. Luego, en el marco de la globalización, se impone un modelo relacional de diseño (y gestión) que reconozca la primacía, por una parte, de la sociedad sobre el Estado (García Escudero, 1979, p. 12 y Valverde Mucientes, 1979, p. 18) y el mercado (Butiglione, 1997, pp. 70-73) y, por otra parte, de la persona sobre la sociedad (Rossetti, 1983, p. 34).

Vistas «hacia el objeto», si no se puede enumerar o identificar las necesidades sociales a satisfacer mediante un proyecto y una actividad estatales, no hay políticas públicas.

Puede haber proyectos y actividades estatales sin políticas públicas.

En las reformas constitucionales (provinciales o nacionales) que han posibilitado las reelecciones de gobernadores o presidentes, aumentando el número de

legisladores, por ejemplo, siempre hubo decisiones y acciones gubernamentales y administrativas, pero no siempre hubo necesidades sociales a satisfacer (Gattás,

2003).

Las políticas públicas deben ser orientadas

a

la

satisfacción

social,

indefectiblemente. Es decir, a alcanzar una calidad de vida deseada como bien común y el consiguiente consenso sectorial y ciudadano. De lo contrario, según

este enfoque, no deben ser definidas como políticas públicas.

iii) Necesidades sociales y problemas públicos

Las necesidades son carencias de una sociedad (internacional, nacional o local), es decir, lo que esta requiere o precisa para alcanzar una calidad de vida deseada como bien común.

Al decir «necesidades sociales a satisfacer» se las puede considerar en general o en particular. Se las considera en general cuando se enumera o identifica las carencias de todos los sectores, en todas las materias y en todos los territorios. En cambio, se las considera en particular cuando se especifica las carencias:

En relación con un sector (la niñez, la juventud o la adultez, las mujeres o

los

varones, los discapacitados, los

desempleados o los

pobres, por

 

ejemplo).

En relación con una materia o área (necesidades a satisfacer en salud, por ejemplo, o más precisamente en atención primaria de salud o en la provisión del servicio de agua y saneamiento ambiental, alimentación y mejor distribución de los productos agrícolas, control de las enfermedades endémicas, educación para la salud, inmunización, medicamentos esenciales, servicios curativos, preventivos y de rehabilitación y servicios materno-infantiles, es decir, los ocho elementos de la atención primaria de salud según la Organización Panamericana de la Salud).

En relación con un territorio o zona (necesidades a satisfacer en el norte, sur, este u oeste de una ciudad, provincia o nación, por ejemplo).

Desde este enfoque, las necesidades sociales (generales o particulares) y los problemas públicos no son sinónimos. Los problemas son impedimentos que un

Estado —un gobierno o una administración (nacional, provincial o municipal)— debe resolver para que una sociedad pueda satisfacer sus necesidades. Por ejemplo, la atención de salud o de educación pueden ser necesidades mientras que las deficiencias o insuficiencias de los hospitales o de las escuelas pueden ser problemas. La seguridad puede ser una necesidad insatisfecha mientras que las deficiencias o insuficiencias de la legislación penal, la policía preventiva, la justicia penal o el servicio penitenciario pueden ser problemas irresueltos.

De esa manera, un Estado debe resolver los problemas públicos como medio para que una sociedad pueda satisfacer sus necesidades.

Son carencias de una sociedad (internacional, nacional o local), es decir, lo que esta requiere o precisa para alcanzar una calidad de vida deseada como bien común.

Necesidades sociales

Hechos negativos que impiden la satisfacción social y cuya resolución es responsabilidad del Estado. Problemas Públicos
Hechos negativos que impiden la satisfacción social y cuya resolución es
responsabilidad del Estado.
Problemas Públicos
  • 1.1.3 Enfoques teóricos

Un primer enfoque se encuentra referido a las teorías centradas en la sociedad, donde el Estado es considerado como una variable dependiente de la sociedad. Esta teoría señala que es fundamentalmente el estado de las relaciones de las fuerzas entre las diferentes clases, fracciones de clases o naciones entre individuos y grupos que determina la elección de las políticas desarrolladas por la institución estatal. Esta teoría minimiza la capacidad y el impacto que las instituciones

públicas, sus agentes y los valores pueden tener sobre las elecciones hechas en materia de políticas públicas.

Un segundo enfoque teórico, centrado en el Estado, en el cual el Estado tiende a ser independiente de la sociedad, reconoce el Estado como un selector de las demandas y un proveedor de servicios, el Estado es quien determinará de manera esencial las elecciones en materia de políticas públicas.

Existe también un tercer grupo, el de las teorías mixtas, que trata de situar al Estado en una posición media frente a los dos grupos anteriores. Esta posición desarrolla tres enfoques teóricos: El modelo de Estado corporativista (enfoque neocorporativista), consiste en la existencia de relaciones privilegiadas o exclusivas entre un número relativamente reducido de grupos o gremios y el Estado. Luego, el enfoque basado en la teoría de las redes (networks theory), llamado también de entramado. Esta concepción tiende a considerar que las fronteras entre lo estatal y no estatal son movedizas y que existe una serie de puentes entre estas dos esferas. Y por último el enfoque centrado en las instituciones (enfoque neoinstitucionalista), el cual es considerada como un factor esencial para la definición del marco en el cual se desarrollan los comportamientos individuales, la acción colectiva o las políticas públicas.

  • 1.1.4 Herramientas para analizar Políticas Públicas

Existe una especie de caja de herramientas en la cual el investigador encuentra estudios asociados a las distintas posturas teóricas, los que permiten descomponer y a clasificar la complejidad de las actividades públicas en elementos analíticos más comprensibles. Estos instrumentos permiten recolectar, organizar y clasificar datos específicos a los objetos de análisis.

Las principales herramientas a disposición de los politólogos y otros estudiosos varias como por ejemplo: las tipologías, las distinciones entre instrumentos de intervención del Estado, los programas de políticas públicas y el ciclo de la política. Esta última, sin duda alguna, es la más conocida y utilizada, en particular por sus cualidades heurísticas y su flexibilidad de uso.

Las tipologías buscan organizar las acciones públicas para facilitar su análisis y su comparación nacional e internacional. Por lo general se tratan de encontrar los

puntos comunes de las diferentes políticas en momentos o temas distintos. La clasificación propuesta por Lowi distingue cuatro tipos de políticas a partir del cruce de las siguientes dos variables indicativas del modo de coerción utilizado por la política pública: coerción que se ejerce directamente sobre el comportamiento de los afectados versus coerción que se ejerce sobre el entorno del comportamiento de los afectados; y coerción indirecta o lejana versus coerción directa o inmediata con la cual opera la política pública.

Para el análisis de los instrumentos de intervención del estado se pueden distinguir los siguientes:

Instrumentos prescriptivos, son aquellos que buscan modificar el comportamiento mediante la obligación, la interdicción y la autorización. Instrumentos incentivos, con estos instrumentos no se pretende obligar a un comportamiento mediante el miedo a la sanción, sino a inducir a una conducta mediante la recompensa.

Instrumentos de coordinación, la multiplicación de políticas públicas obliga a desarrollar mecanismos de coordinación entre ellas. Instrumentos de organización y de procedimiento, la realización de una actividad necesita de la definición de unas modalidades para la acción.

Instrumentos materiales, el Estado tiene la posibilidad de proporcionar directamente los bienes y servicios, como, por ejemplo, la educación o la salud.

Instrumentos de delegación a socios, la evolución reciente del papel del Estado, particularmente en la lógica neoliberal, tiende a considerar que las instituciones públicas deben colaborar con organizaciones privadas, paraestatales o con organizaciones no gubernamentales en la consecución de sus objetivos en términos de políticas públicas, particularmente en su ejecución.

El programa de la política pública comprende la definición de las metas, de las estrategias y tácticas, los análisis prospectivos y retrospectivos, la coordinación y los mecanismo de evaluación (Cetel, 2000). Los programas condicionales son las políticas públicas que se fundamentan en una concepción casual de tipo “si…, entonces…”. Esta concepción ha permitido al Estado resolver con éxito los

problemas sencillos y los conflictos comunes de regulación social mediante represión.

El ciclo político propone una descomposición de la política pública en una serie de etapas o de secuencias lógicas. Es así como esta herramienta propuestas por Jones (1970) distingue cinco fases en la vida o el desarrollo de una política pública: identificación de un problema, formulación de soluciones, toma de decisión, implementación y evaluación.

Ciclo político según Jones (1970)

Fase I

 

Fase II

Fase III

 

Fase IV

Fase V

Formulación de

 

Identificación de

un problema

 

soluciones o

acciones

Toma de

decisión

Implementación

Evaluación

  • - Apreciación de los acontecimientos

       

-

Elaboración de

  • - Definición de un

-

Ejecución

Gestión y

problema

respuestas

  • - Creación de una

-

  • - Reacciones a la

  • - Juicio sobre los

  • - Expresión

-

Estudio de

  • - Agregado de intereses

soluciones

coalición

  • - Legitimación de

-

administración

Producción de

acción

-

Adecuación a

  • - Organización de las demandas

los criterios

la política elegida

efectos

efectos

  • - Representación y acceso ante las autoridades públicas

   

Demanda de la

 

Propuesta de

Política efectiva

 

Impacto sobre

Acción política

acción pública

una respuesta

de acción

el terreno

o reajuste

  • 1.2 Fases de las Políticas Públicas

    • 1.2.1 Identificación y Agenda Política

El problema central de esta fase de la política pública consiste en entender los por los cuales una autoridad pública o administrativa está abocada a tratar un tema. En el proceso de identificación del problema, consiste en determinar la naturaleza del problema, las causas, la duración, el espacio, las consecuencias posibles del problema, las instituciones públicas, privadas y la sociedad civil en general involucrada. Poner en agenda el problema es institucionalizarlo, para ello se debe tener en cuenta tres aspectos: tiene que ser de competencia de la autoridad municipal, posible de ser ejecutada (poder pasar de la situación actual a la

situación deseada) y presentar el problema bajo un lenguaje adecuado para que la autoridad pública pueda tratarlo.

Lonoir (1989: 78-98) distingue así tres fases en la construcción de los problemas. Primero se necesita que haya una transformación en la vida cotidiana de los individuos originada por cambios sociales que afectan de manera diferenciada a los grupos sociales. Esta transformación de la vida de los individuos es la que genera una tensión por la cual las personas perciben una situación, explícita o implícitamente, como anormal o problemática. Sin embargo, esta tensión inicialmente vivida como un problema privado, individual, tiene que transformarse en un problema social (colectivo), y entonces el problema tiene que encontrar una formulación pública, lo cual constituye una segunda fase. El paso de un problema privado a un problema social tiene por lo tanto sus vectores. Se necesita que personas o grupos tengan la capacidad de llevar la vocería del problema, y le den una definición y lo expresen en un lenguaje adaptado, para que se vuelva público a través de los medios de expresión pública. Definir un problema obliga necesariamente a dar elementos sobre las causas y, por tanto, a dar soluciones posibles.

Finalmente, una vez reconocido el problema como un problema social y formulado como tal, se busca su institucionalización; es decir, el reconocimiento de la necesidad de la intervención pública que se traduce generalmente en leyes y reglamentos. Esta institucionalización se realiza a través de un proceso que tiende a legitimar tanto la formulación dada al problema como a sus portavoces o promotores.

La definición de un problema es una tarea que debería ser seriamente asumida por la administración pública, las universidades y los centros de investigaciones, con el objetivo de proporcionar una información que permita conocer mejor el problema antes de que se tome una decisión relativa a la necesidad y forma de regulación pública.

La noción de agenda no es fácil de definir con precisión. Se pueden especificar las agendas según las instituciones; por ejemplo, se puede distinguir la agenda gubernamental, la agenda legislativa, la agenda administrativa, etc. habría también posibilidad de hablar de una agenda formal y de una agenda informal "oculta”: los temas que figuran públicamente como tareas de las instituciones no son necesariamente los que se trabajan. Otra distinción muy común consiste en diferenciar la agenda coyuntural de la agenda institucional. Esta última

correspondería a los temas que regresan periódicamente, de manera previsible, en la agenda pública.

En este sentido, Cobb y Elder (1972) consideran que existen tres condiciones para que un problema logre su inscripción en la agenda gubernamental. La primera es que el tema tiene que ser de competencia de las autoridades públicas, es decir, que se percibe a las autoridades públicas como capaces u obligadas a hacer algo. La segunda condición es que la distancia entre el deber ser y el ser resulte suficientemente acentuada como para exigir una acción política. La última condición es que el problema tiene que presentarse bajo un código o lenguaje adecuado (técnica, ideológica y políticamente) para que la autoridad pública pueda tratarlo (Meny, Thoenig, 1992:123-124). Cobb y Elder han analizado diferentes procesos de inscripción en la agenda pública para luego clasificarlos en cuatro tipos según los objetivos perseguidos por los promotores del problema llamados empresarios políticos:

Inscripción de problemas en la agenda pública según obejetivos

 

El reajuste

 

La explotación

La reacción a una circunstancia

La mejora

 

Se

trata

de

Los

empresarios

Un accidente o un

Empresarios,

sin

corregir

 

una

amplifican

un

evento

en

que

tengan

situación

porque

problema que no

particular permite

interés

en

se

presentó

un

es

suyo

para

poner en tela de

particular

en

el

desequilibrio

 

que

sacarle ventaja

juicio una política

tema

se

hacen

pone

en

 

cargo

de

él

en

desventaja

a

un

nombre

del

grupo

que

se

interés

público

constituye

en

(en

Thoenig,

empresario

 

1985:23)

político

 

Modelos para la inscripción en la agenda política

El modelo de la movilización corresponde

a

la

visión

clásica de

la

teoría

democrática y consiste en el trabajo de actores sociales por una causa a favor de

la promoción o defensa de unos intereses que buscan movilizar a los ciudadanos.

El modelo de la oferta política, la réplica del problema es obra de organizaciones políticas y se espera ganara apoyo con propuestas políticas.

El modelo de la mediatización, los medios de comunicación masivos logran condicionar y presionar al gobierno para que se ocupe del problema de su interés sin que haya realmente una demanda social inicial.

El modelo de la acción corporativista silenciosa, presenta la posibilidad de que solo un grupo con privilegios tenga acceso a la agenda del gobierno. Por lo general estos grupos no buscan presencia mediática para evitar controversia y debate.

Finalmente, tomando la importancia del tiempo, la necesidad para las autoridades públicas de decidir rápidamente o no, las interferencias con otras agendas, la existencia o no de coyunturas favorables, influye en muchas ocasiones en el contenido y las prioridades inscritas en la agenda. En este sentido Kingdon (1984) desarrolla un enfoque donde propone distinguir tres factores fundamentales en la dinámica de los procesos de construcción de las agendas públicas: los problemas, las respuestas o alternativas y la política, cada uno con una vida propia.

  • 1.2.2 Formulación y decisión

El estado, por medio de su aparato político, está obligado a elegir una solución en vez de otras. El gobierno fijará prioridades, metodologías, metas y objetivos a alcanzar. En la formulación de soluciones a un problema incluido en la agenda pública, existen distintas alternativas para reducir la diferencia entre la situación presente y la situación deseada a la que se quiere llegar con la implementación de la política pública.

El

modo clásico de

la

toma de

una decisión se

basa en

la formulación de

soluciones y la legitimación de una solución. Así a partir del momento cuando se

reconoce la existencia de un problema a resolver políticamente, las propuestas y alternativas de soluciones van a entra a competir entre ellas.

En la fase interactúan toda una serie de actores, los cuales son: políticos, administrativos y especialistas del lobbying o del cabildeo de todo tipo (en función del grado de apertura del sistema político). Al final cuando ha culminado un cierto procedimiento legal, un actor específico toma la decisión.

  • i) Formulación de soluciones

El proceso de formulación de soluciones a un problema inscrito en la agenda pública permite seleccionar cuál de las alternativas tendría impacto para cambiar la situación presente por la deseable. Para ello es importante aclarar los fines o metas de la política a diseñar, para luego precisar objetivos concretos. El objetivo representa la medida operacional apropiada con el cual se espera alcanzar una meta, entonces se trata de determinar una serie de fines y objetivos siempre más concretos. De esta manera se logra establecer una jerarquía de los fines y objetivos que facilita la determinación de los niveles de intervención estatal y la justificación de las medidas.

ii)

Reducir las incertidumbres y las incoherencias

La reducción de la incertidumbre involucra el conocimiento previo de la situación, por esta razón para la fase de planificación es necesaria el desarrollo y perfeccionamiento de los instrumentos de recolección de datos e información. La construcción de indicadores (línea base) es la principal tarea para las administraciones nacionales con el fin de realizar un seguimiento de los avances a lo largo del tiempo.

iii)

La toma de decisión

Mientras que la planificación permite ayudar a tomar decisiones más acertadas, la realidad del proceso de toma de decisión no corresponde necesariamente al esquema racional ideal. La toma de decisión se puede ver desde dos enfoques; uno en el cual el decisor hace la diferencia es decir, goza de una libertad completa para tomar su decisión y, un segundo enfoque en el cual la decisión del decisor está determinada por factores que no controla.

iv)

Modelos de toma de decisión

El modelo de la racionalidad absoluta, para tomar una decisión, la razón nos dice que primero debemos conocer el problema, luego analizar todas las soluciones posibles, finalmente escoger la solución óptima. Este modelo corresponde a una visión taylorista y positiva de que siempre existe una visión superior a otra que se puede encontrar a través de un estudio científico (Taylor 1911).

El modelo de la decisión racional absoluta en cinco etapas

(adaptación libre de Meny, Thoenig, 1992: 140)

1. El decisor frente a un problema 2. Identificación de valores y objetivos 3. Búsqueda y
1. El decisor frente a un problema
2. Identificación de valores y objetivos
3. Búsqueda y análisis del conjunto de las
alternativas de soluciones posibles
4. Aplicación de criterios objetivos
5. Elección de la mejor solución
Tiempo

El modelo de racionalidad limitada, propuesto por H. Simon (1983), demuestra que el modelo racional es inaplicable porque nunca puede ser completa la información tanto acerca del problema como de las alternativas de solución planteadas. El decisor nunca toma una decisión siguiendo la lógica racional de manera absoluta, trata entonces de buscar un término medio entre el análisis del problema y la urgencia de ofrecer una solución aceptable. Por lo general trata de buscar una solución que no sea la peor.

El modelo de la racionalidad limitada Problema Contexto Preferencias Obligaciones Búsqueda de una variedad restringida de
El modelo de la racionalidad limitada
Problema
Contexto
Preferencias
Obligaciones
Búsqueda de una variedad
restringida de alternativas
Recurso a un criterio
razonable de opciones
Selección de una
solución satisfactoria

El modelo incremental o de ajustes marginales, siguiendo una crítica al modelo racional, Lindblom (1959) demuestra que ningún administrador puede aplicar el método racional y que, más bien, aplica un método instintivo de comparación entre soluciones empíricas.

El modelo de la anarquía organizada (March, Olson, 1972), representa la antítesis del modelo de racionalidad absoluta, explicando el mundo de la contingencia y la ambigüedad. Considera que la influencia de las instituciones sobre las decisiones es baja o casi nula y, ocurre este proceso cuando los valores y objetivos siempre se presentan en forma ambigua, la información a disposición es incompleta y los procesos de decisión son complejos y la mayoría de veces simbólicos.

El modelo de public choice, trata de aplicar la teorí a económica en el terreno político. Muller (Lane, 1995:205), define la escuela public choice como la economía de la toma de decisión en los ámbitos no mercantiles. El objeto principal del estudio del public choice es el mismo que el de la ciencia política: la teoría del Estado, las reglas electorales, el comportamiento electoral, los partidos políticos, etc. El modelo considera que las propiedades de los agregados sociales se reducen a las propiedades de los individuos.

  • 1.2.3 La implementación

La implementación se puede definir como la fase de la política pública durante la cual se generan actos y efectos a partir de un marco normativo de intenciones, de textos o discursos. Los enfoques propuestos por diversos estudiosos tienden a desarrollarse como modelos normativos de implementación. Una primera diferenciación ya clásica de los modelos los organiza en dos categorías que van en función de la concepción utilizada para su realización práctica.

La primera concepción, llamada top down, corresponde a la concepción tradicional del trabajo administrativo que se desarrolla de arriba hacia abajo o del centro hacia la periferia. Este enfoque presupone que existe una clara separación, tanto conceptual como temporal, entre la formulación y la decisión política, de un lado, y, del otro, la implementación de las decisiones. Los problemas surgen por la coordinación y el control.

La segunda concepción se llama botton-up (de abajo hacia arriba); según esta segunda concepción se trata de partir de los comportamientos concretos en el nivel donde existe un problema para construir la política pública poco a poco, con reglas, procedimientos y estructuras organizativas por medio de un proceso ascendente, o por retroceso.

i) El enfoque clásico de la administración racional

Corresponde a la concepción clásica en el cual la administración pública es entendida como el modelo ideal de un ente ejecutor de las decisiones políticas. El tipo ideal del enfoque top down.

ii) El enfoque del buen gobierno

Consiste en un marco amplio de propuestas teóricas y prácticas para determinar y crear las condiciones necesarias para que un gobierno logre sus objetivos. El enfoque se centra en una propuesta de renovación de procesos más que en los resultados. Un buen gobierno se basa en otorgar una importancia a aquellos mecanismos de gobierno que no se basan en los recursos tradicionales de autoridad y de la sanción, trata de crear escenarios, estrategias y mecanismos de participación de organizaciones no estatales para aumentar la posibilidad de existo de la gestión.

iii) El enfoque de gestión pública

Sabatier y Mazmanian (1979) han propuesto una guía para aumentar las posibilidades de una implementación exitosa de las políticas públicas. Su modelo está destinado a evaluar el grado de implementación de distintas alternativas y de entender cómo es posible estructurar el proceso de implementación con el fin de maximizar las probabilidades de alcanzar objetivos establecidos por la ley o el programa. Los autores identifican cinco condiciones suficientes, y generalmente necesarias, bajo las cuales una decisión política puede alcanzar sus objetivos.

La ley o la decisión política, debe contener directrices de actuación no ambiguas y debe de estructurar el proceso de implementación.

Los dirigentes o responsables de los entes encargados de la implementación deben de disponer de capacidades políticas y de gestión, sintiéndose comprometidos con los objetivos.

El programa debe de disponer de apoyos activos durante todo el proceso de implementación por parte de grupos organizados de electores y por algunos legisladores claves.

La prioridad relativa de los objetivos legales no se encuentra socavada significativamente con el paso del tiempo por la aparición de políticas públicas conflictivas o por cambios en las condiciones socioeconómicas.

iv) El enfoque contingente

Mayntz (1979,1983), define los procesos de implementación como procesos contingentes, es decir, difícilmente previsibles. También, se interesa particularmente por las condiciones de efectividad de las políticas públicas y considera que este aspecto no es tratado con la debida importancia, inclusive desde su diseño. Para Mayntz es evidente que para la actividad política la efectividad de una política no es un asunto prioritario frente a la obtención y al mantenimiento de las posiciones de poder.

v) La implementación como proceso y aprendizaje

Los procesos de implementación deben ser considerados como un proceso constante de redefinición de los objetivos y reinterpretación de los resultados, de modo que se a imposible separar las distintas etapas de una política pública y el proceso es continuo.

vi) La implementación como ambigüedad y simbolismo

A pesar de diversos estudios en los que se intenta definir claramente los objetivos de un política pública, así como los medios para su implementación, la ambigüedad no desapareció de los programas públicos; y esto es a causa de que muchas de las políticas son el resultado de negociaciones, de ajustes entre contradicciones y oposiciones, deseados o no, que buscan satisfacer diversos intereses.

El análisis de la implementación involucra observar el problema que tienen que enfrentar los encargados de la formulación y de la decisión de la política. Desde el

punto de observar los costos que generan estas decisiones, se pueden identificar dos tipos de costos: los costos de negociación que son aquellos que se requieren para lograr un acuerdo entre distintos valores existentes en el tema y, los costos de información que se derivan de la obtención de información necesaria para conocer y determinar las consecuencias de las distintas soluciones posibles o la validez de la acción propuesta.

Tipología de las políticas públicas según costos

 

Costos de

Costos de

negociación

negociación altos

bajos

Costos de

Tipo 1:

Tipo 2:

información

bajos

Objetivos claros; procedimiento flexible

Objetivos abiertos; procedimiento flexible

Costos de

Tipo 3:

Tipo 4:

información

altos

Objetivos claros; procedimiento preciso

Objetivos abiertos; procedimiento preciso

En el caso de costos de información y de negociación bajos, los implementadores tienen una amplia autonomía para determinar los procedimientos requeridos para su implementación debido a que no se presenta mayor dificultad o duda. Cuando existen costos de información bajos y costos de negociación altos, los objetivos de la política son poco precisos, ambiguos, pero de igual manera los implementadores tienen autonomía importante en la elección de los procedimientos de implementación.

Si los costos de información son altos y los de negociación bajos; los objetivos están definidos, pero se establecen procedimientos precisos con el objetivo de poder controlar al máximo el proceso de implementación. Por último, en caso de tener costos de negociación y de información elevados, es probable que la política se caracterice por tener objetivos ambiguos y procesos de implementación precisa

y detallada con el fin de que se pueda tener control y obtener información sobre la implementación.

Para evaluar en qué medida la política ha logrado obtener resultados, es necesario tener en cuenta el tipo de reglamentación establecida. A partir de las tipología de las políticas públicas Ingram (1990:473-474) propone diferenciar los enfoques de implementación u los criterios de evaluación.

Implementación y evaluación según tipo de política pública

Tipo de norma

Enfoque de implementación

Criterio de evaluación

Tipo 1

Top-down clásico, comando y control

Realización de los objetivos

Tipo 2

Boton up, por retroceso

Creativiad y liderazgo administrativo, capacidad de innovación

Tipo 3

Experimentos y reformulaciones

Aprendizaje

Tipo 4

Negociaciones

Acuerdos y respaldos

  • 1.2.4 La Evaluación

La evaluación, entendida como una práctica seria de argumentación basada información, permite opinar de manera más acertada, con menos subjetividad, acerca de los efectos de las acciones públicas. La evaluación tiende a constituirse como una nueva disciplina en el ámbito del análisis de las políticas públicas que se ocupa de recolectar, verificar, e interpretar la información sobre la ejecución y eficacia de las políticas y programas públicos (Majone, 1997:214).

i) El momento de evaluación

Se distinguen tradicionalmente tres posibles oportunidades para la realización de la evaluación. La evaluación ex ante, llamada también a priori, de factibilidad o prospectiva, que consiste en realizar un análisis de una propuesta de ley, programa o proyecto para determinar los efectos que provocaría su implementación. La evaluación concomitante, ocurre cuando la evaluación acompaña la puesta en marcha del proyecto o programa; tiene como objetivo controlar el buen desarrollo de los procedimientos previstos y permitir la detección de problemas para poder realizar los ajustes necesarios a tiempo. Finalmente, la evaluación ex post, retrospectiva o a posteriori es la que se realiza con más frecuencia; analiza los efectos del programa o una política pública luego de efectuada su implementación con la finalidad de obtener conocimientos y enseñanzas para decisiones futuras.

ii) Finalidad y objeto de la evaluación

Si el objetivo de la evaluación es informar a los propios actores de un programa para que estos puedan modificar sus acciones para mejorar y transformar dicho programa, entonces se habla de una evaluación endoformativa. Si la finalidad de la evaluación es informar al público en general para que se formen una opinión sobre su valor intrínseco, entonces se habla de una evaluación recapitulativa.

Características de una evaluación según sus finalidades

 

Objetivo del

Objetivo del programa:

Tipo de evaluación

programa: Creación de un programa innovador

Transferencia de un programa innovador

 

Objetivos:

Objetivo:

Endoformativa

Concebir y mejorar la innovación

Adaptar una innovación en un contexto determinado

 

Destinatarios:

Destinatario:

Los protagonistas de la innovación

Equipo local encargado de la adaptación

   

Objetivos:

Objetivos:

Validación o garantía de la innovación

Certificación o delimitación del campo de aplicación de la

Recapitulativa

Destinatarios:

innovación

Destinatarios:

 

Responsables nacionales y locales, colegas, expertos, profesionales, utilizadores potenciales

Responsables nacionales, responsables locales interesados por la evaluación

iii) Niveles de evaluación

Nioche (1982a) propone cinco niveles de evaluación: evaluación a nivel de medios, de resultados, de impactos, de eficiencia y de satisfacción.

Evaluación

a

nivel

de

medios, es

la forma

más elemental de realizar una

evaluación y consiste

en

verificar

si

lo

medios

presentados para la

implementación de una decisión han sido puestos a disposición y han sido

utilizados.

Evaluación a nivel de resultados, indica los resultados de la acción pública y los compara con los objetivos previstos.

Evaluación a nivel de impactos, considera datos más cualitativos para determinar los efectos previstos que ocasiono la acción pública en el entorno social y económico.

Evaluación a nivel de eficiencia, relaciona los efectos realmente obtenidos con los medios utilizados.

Evaluación a nivel de satisfacción, responde a la pregunta ¿los efectos del programa han satisfecho las necesidades fundamentales? Aquí se considera, no sin lógica, que la razón de ser de la acción pública no es necesariamente la de cumplir con unos objetivos, sino de resolver los problemas esenciales de la población.

1.3 Herramientas análisis

de

apoyo

para

el

  • 1.3.1 Introducción al pensamiento sistémico

La Teoría General de Sistemas es el origen del pensamiento sistémico; este surgió

como parte

de una discusión sobre la idea de ciencia a finales de siglo XIX y

principios del siglo XX, suceso que los autores consideran una crisis dentro de la

ciencia. En ese periodo nació la idea de sistema como un método científico opuesto al método reduccionista tradicional de la ciencia; es, pues, el inicio del origen de la idea de sistema como la entendemos hoy.

La sistémica nace del debate relacionado con la ciencia, de ese debate Ludwig von Bertalanffy planteó la Teoría General de Sistemas, en ella postuló la idea de un método alternativo al método científico que piensa en las partes. La visión de Bertalanffy, la más conocida dentro de la teoría sistémica, es una visión mecánica y matemática de lo que es un sistema. Esta teoría entró en crisis en la década

de1960.

En la década de 1960, el constructivismo cuestionó qué es un sistema y cómo definirla; introdujo la idea de la subjetividad como elemento central en todo sistema y la idea de la individualidad, elementos no presentes en la versión clásica.

El pensamiento sistémico es un pensamiento circular, lo cual implica que está asociado con una estructura que permite, a través de bucles de retroalimentación, una transformación constante: en función de que todas las partes cambien, cambiará también el sistema. Es posible plantear que el estímulo inicial se transforma a través de la retroalimentación, es decir de la reacción que tiene el sistema que se regenera en forma de estímulo.

Según O’Connor y McDermott (1998, p. 53) 1 , respecto a la retroalimentación:

«Es un vehículo de dos direcciones, es decir es un bucle; por eso el pensamiento en función de la retroalimentación es un pensamiento en círculos».

Los procesos de retroalimentación no solo están presentes en todas las dimensiones de la vida humana, sino también en todas sus construcciones, como en el caso de las máquinas.

Sin retroalimentación no hay sistema. retroalimentación son de dos tipos:

Según

los

autores

los

bucles

de

1 O'Connor, Joseph; McDermott, Ian (1998). Mar Guerrero Ríos (tr.). Ediciones Urano.

Retroalimentación de refuerzo. Cuando los cambios registrados en el sistema se producen para generar siempre el cambio en la misma dirección.

Retroalimentación de compensación. Cuando los cambios originados en el sistema se oponen al cambio original y buscan mitigar los efectos.

La retroalimentación de refuerzo no siempre lleva al crecimiento exponencial pero sí a una amplificación, ya que siempre va en la misma dirección. Cuando la retroalimentación es «negativa» se busca una contraposición a sus efectos. Esta contraposición se hace en torno a la retroalimentación de compensación. Los sistemas de retroalimentación buscan siempre mantener el equilibrio del sistema.

Todos los sistemas plantean objetivos; estos objetivos establecen una diferencia entre dónde está el sistema y dónde quiere estar. Esta diferencia puede ser un llamado a la transformación conocido como proalimentación. La proalimentación se da cuando se busca pasar de un estado a otro, y, al ser una proyección o anticipación del futuro, influye en el futuro, dando origen a una profecía que se cumple a sí misma.

Dado que se tiene un modelo centrado en causas y efectos, a veces se actúa sin conciencia o sin retroalimentación. En los bucles de pensamiento, la retroalimentación no es inmediata; el bucle de pensamiento, al ser más complejo, tarda más tiempo en completarse.

Cuanto más complejo es un sistema, más tarda en completarse. Lo que hacemos hoy conforma y afecta nuestro futuro.

Cómo lo vemos en Kuhn: «Todos los procesos están asociados». Por ejemplo: las comunidades científicas; en cada país, cada comunidad tiene su propio contexto; todo está unido, es decir en un sistema todos sus componentes interactúan.

Un ejemplo de lo que implica el bucle puede analogarse a cuando tenemos sed:

tenemos esa sensación porque hay un desequilibrio en nuestro organismo, el cuerpo requiere agua, al saciar la sed no podemos ingerir agua eternamente, sino hasta que se equilibre nuestra necesidad.

Sin retroalimentación no hay sistema.

i) ¿El efecto es proporcional a la causa?

Esta idea no se puede generalizar y aplicar a todos los sistemas vivos y mecánicos. En muchos sistemas mecánicos podemos obtener un gran efecto mediante un pequeño estímulo, por ejemplo pisar el acelerador de un auto. La influenza AH1N1 puede causar un gran daño en una población, y de hecho en la comunidad mundial, y fue algo tan insignificante como un virus. También puede darse el caso en que una acción no tenga efecto alguno, ya que los sistemas tienen umbrales.

La física convencional maneja sistemas cerrados, estos pueden ser considerados aislados en su entorno. En un sistema cerrado, el estado último está totalmente determinado por las condiciones iniciales. Los sistemas abiertos son extremadamente sensibles; una pequeña diferencia en las condiciones iniciales puede dar un resultado totalmente diferente ante el mismo estímulo. Este es el punto de partida de la teoría del caos, que se ocupa del comportamiento de los sistemas complejos.

Existe la complejidad inherente, la cual a pequeñas variaciones iniciales puede producir con el tiempo grandes diferencias; los bucles de realimentación forman tal entramado que todo el sistema se convierte en un nudo imposible de deshacer. Existe también la complejidad aparente, que esboza complejidad, pero responde a un orden. En el pensamiento sistémico, el interés se sitúa en el grado medio, en el que la complejidad aparente es elevada y real, y la complejidad inherente es baja.

Los sistemas complejos tienden a revertir a una condición estable, llamados atractores en la teoría de la autoorganización. Estos estados ordenados son emergentes y son el resultado de determinada organización de la realimentación en cada sistema. Por ejemplo, el cambio organizativo supone primero desestabilizar el sistema en su estado presente y crear después otro estado atractor que conlleve no solo una estructura empresarial y sus correspondientes procedimientos, sino también visión y valores.

ii) Perspectivas

Una perspectiva es un punto de vista; los puntos de vista ajenos entre sí producen interpretaciones muy diferentes. Con la perspectiva se consigue que las cosas emerjan. Las capacidades de comprender y conocer proceden de la perspectiva.

Pensamiento lateral, horizontal, vertical y multidimensional

El pensamiento sistémico es una perspectiva diferente. Observa la forma en que se relacionan las diferentes experiencias, cómo se combinan para formar conjuntos más grandes. Al mismo tiempo, uno de los principios fundamentales del pensamiento sistémico es adoptar tantas perspectivas distintas como sea posible.

Tener perspectivas diferentes ampliará nuestros modelos mentales, y los modelos mentales aún más abiertos nos llevarán a ampliar aún más las perspectivas, y así acabará formándose un bucle de refuerzo que ampliará nuestra visión del mundo.

¿Qué nos impide disfrutar de manera cotidiana de las distintas perspectivas y aprender de ellas?

En primer lugar, el hecho de establecer un umbral muy alto para los fallos. El segundo factor es el modelo mental que nos dice que el significado de lo que hacemos reside en nuestras intenciones. El tercero y más importante es la falta de curiosidad, porque este factor cuestiona los modelos mentales, ya que nos empuja a averiguar cómo funcionan las cosas y por qué (o por qué no), así los modelos mentales se flexibilizan y responden con más receptividad a la realimentación.

Hay dos perspectivas básicas en el pensamiento sistémico:

Perspectiva objetiva. Significa mirar desde afuera un sistema. La perspectiva objetiva total no existe, pues esta carece de sentido ya que nadie puede salirse del sistema del que forma parte.

Perspectiva subjetiva. Significa mirar desde adentro un sistema. La perspectiva subjetiva se divide en:

o Nuestra propia perspectiva, de adentro hacia afuera. Esto es, lo que el mundo nos parece a través de nuestros propios filtros, intereses, nuestra mente y nuestro cuerpo. La perspectiva de otra persona. Intento sincero de comprender a otra persona, como si fuéramos ella (no es interpretación).

o

El pensamiento sistémico usa ambas perspectivas: objetiva y subjetiva.

  • 1.3.2 La esencia del análisis (relaciones causales)

Para la gestión por resultados es fundamental entender los conceptos de causa y efecto, dado que las políticas públicas deben ser diseñadas para causar el efecto esperado en la población a la que va dirigida, es decir su bienestar. Debemos también entender que las causas actúan dentro de una organización, un ente estructurado que hace posible la aplicación de las políticas públicas, por lo cual se asocian a un sistema, así que el pensamiento sistémico también debe ser entendido.

Desde los comienzos de la reflexión misma, la noción de causalidad ha estado presente en las explicaciones acerca de la sociedad; la definición clásica del concepto nos la brinda David Hume 2 en su Tratado sobre la naturaleza humana, en el cual señala tres criterios:

Contigüidad entre causa y efecto.

La precedencia temporal entre causa y efecto.

La conjunción constante entre causa y efecto (siempre que la causa esté presente se debe observar el efecto y a la inversa).

Para decirlo de una manera más criolla, la noción de Hume plantea que «la misma causa produce el mismo efecto»; es decir, que el condicional plantea que si ocurre X entonces (y solo entonces) será sucedido por Y.

En

el

caso

de

las

ciencias sociales, donde la

multicausalidad es un factor característico,

esta definición

rígida

de

causalidad simple es

prácticamente imposible de aplicar, aunque, como veremos a continuación, algunas de sus premisas deben ser respetadas. Esta noción positivista de la causalidad brindada por Hume se enfrenta a un

1.3.2 La esencia del análisis (relaciones causales) Para la gestión por resultados es fundamental entender los

2 David Hume (Edimburgo, 7 de mayo de 1711) fue un filósofo, economista, sociólogo e historiador escocés. Constituye una de las figuras más importantes de la filosofía occidental y de la Ilustración escocesa. Afirma que todo conocimiento deriva, en última instancia, de la experiencia sensible, pues esta es la única fuente de conocimiento, y sin ella no se lograría saber alguno.

obstáculo importante: nula diferencia entre correlaciones y relaciones causales. En otras palabras, no se plantea la existencia de un argumento teórico previo que ligue causa y efecto.

Siempre que exista una relación causal debemos encontrar algún tipo de

correlación entre la(s) variable(s) independiente(s) y el efecto, pero no es posible decir lo mismo en el caso contrario. Que exista correlación no quiere decir necesariamente que estemos frente a una relación causal, y es en este punto en el que la definición tradicional de Hume no da respuestas frente al problema de las

relaciones espurias.

Según Przeworski y Teune (1970) 3 :

«La naturaleza misma de las ciencias sociales se distancia de la causalidad simple, ya que predomina la noción de que la naturaleza social es aleatoria y, por lo tanto , lo que prima son las regularidades estadísticas».

A diferencia de las ciencias duras, en las que es posible determinar que bajo la aparición de ciertas causas se producirá determinado efecto, en el mundo de los fenómenos políticos se convierte en una afirmación un tanto inapropiada. Esta acepción implicaría una visión de la sociedad al estilo de los relojes de Karl Popper 4 , en el cual el mundo no podría ser diferente de cómo es, un mundo en donde todo efecto tendría su correspondiente causa.

Tomando la noción de control férreo del mencionado Popper, la causa produce el efecto y por la tanto la causa es la explicación del suceso siguiente. Ahora bien, ¿podríamos afirmar que siempre que exista un sistema electoral mayoritario con circunscripciones uninominales (causa), tendremos un sistema bipartidario

  • 3 Przeworski, Adam; Teune, Henry (1970). The Logic of Comparative Social Inquiry .

  • 4 El artículo de Karl Popper titulado «Sobre nubes y relojes» trata, con cierta profundidad, los siguientes problemas: el indeterminismo, las implicaciones humanas del indeterminismo físico, el problema mente- cuerpo. El objetivo central de esta conferencia (dictada en la Universidad de Washington en 1966) es el de proponer una teoría alternativa al determinismo, diferente, al mismo tiempo, del indeterminismo, que nos permita dar razón de la vida, la libertad y el pensamiento, entre otros aspectos de la realidad cotidiana de los hombres. Esto quiere decir un sistema del mundo abierto, en el que lo impredecible se pueda explicar por un camino diferente al del azar.

(efecto)? En realidad lo que podríamos probabilidad de que suceda eso.

afirmar es

que

existe

una

alta

La realidad política y social es el producto de una multiplicidad de fuentes; por lo tanto, el objetivo de la explicación es identificar mecanismos causales.

Como menciona Angelo Panebianco:

«Elaborar una explicación adecuada significa entonces individualizar, con el auxilio de

generalizaciones (si interrelaciones. (

...

)

entonces

),

un conjunto de condicio nes causales y reconstruir sus

... Si bien, realísticamente (sic), debemos ser conscientes del hecho de que

...

nuestras explicaciones podrán significar solo algunos aspectos (nunca todos) del complejo

engranaje causal que preside el fenómen o que se examina».

La causalidad, desde el punto de vista metodológico, debe ser:

Condicional, es decir, E se cumple si y solo si ocurre C.

Asimétrica, en tanto C antecede a E.

Regular, ya que siempre que se produce C sobreviene E.

Genética, es decir que C produce E.

Vale hacer una aclaración en cuanto a la temporalidad existente entre la causa y el efecto (principio de asimetría). Existe una correlación entre un suceso que ocurre en un lugar y tiempo determinado, y otro que sucede casi inmediatamente después. Esto quiere decir que la causa y el efecto no son intercambiables, por lo cual aquel suceso que denominamos causa debe acontecer antes del efecto.

DIAGRAMA DE CAUSA Y EFECTO

(efecto)? En realidad lo que podríamos probabilidad de que suceda eso. afirmar es que existe una

40

41

Fuentes utilizadas en la elaboración del Documento:

Ministerio de Economía y Fianzas

André-Noel Toth Deubel, “Políticas Públicas”, Formulación, Implementación y Evaluación, 2007.