CAPITULO V LAS TRANSFORMACIONES DEL ESTADO DE BIENESTAR MEDITERRANEO: TRAYECTORIAS Y RETOS DE UN REGIMEN EN TRANSICION* Luis MORENO Pau Mari-KLOsE 1. INTRODUCCION Espafia, Grecia, Italia y Portugal son los cuatro paises miembros de la Union Europea que tradicionalmente han sido incluidos en el régimen medi- terraneo de bienestar'. Un volumen considerable de literatura especializada ha descrito similitudes marcadas en las tendencias sociodemograficas, pecu- liaridades institucionales, recursos politicos, patrones de politicas publicas y sistemas de valores en los paises de la Europa del Sur (FERRERA, 1995; SARASA y MorENO, 1995; PETMESIDOU, 1996). Los cuatro paises han compar- tido experiencias de gobierno autoritario en el siglo xx (durante periodos mas dilatados en los casos de Espafia y Portugal). Tradicionalmente la religién ha constituido un factor societario estructurante de la maxima importancia. Han experimentado, asimismo, «tetrasos» en los procesos de industrializacion (ex- cepto en algunas areas de desarrollo temprano en Espafia e Italia). Ninguno de Jos cuatro paises de la Europa del Sur participé en la Edad de Oro del welfare (1945-1975). Pero desde entonces se han visto inmersos en procesos de rapi- da y profunda modernizacion, no solo de indole econémica (creciendo mas que otros paises del centro y norte europeo), sino también cultural, politica y * Los autores han redactado este trabajo durante el desarrollo de las actividades de los pro- yectos «Solidaridad familiar, cambio actitudinal y reforma dei Estado de Bienestar en Espafia: el familismo en transicion (Plan Nacional [+D+I, CSO2011-27494), «Welfare Attitudes in a Changing Europe» (European Science Foundation, Plan Nacional 1+D+1, CSO2008-02874-E/ SOCI) y «Nuevos Riesgos Sociales, Crisis Econémica y Bienestar Mediterraneo» (MEC, PR2010-0095). ' Son susceptibles de ser incluidos otros paises de la ribera mediterranea pertenecientes a la UE 0 paises candidatos a incorporarse a ella (Eslovenia, Malta, Chipre y Croacia, Turquia e Israel). [126]LAS TRANSFORMACIONES DEL ESTADO DE BIENESTAR MEDITERRANEO... 127 es significativo y parece incrementarse en los Ultimos afios, aunque no alcanza las diferencias existentes entre los paises del régimen continental’, El principal rasgo estructural del régimen de bienestar mediterraneo es la fun- cion desplegada por la familia y su interpenetracién en todas las areas del desarro- ; llo de Jas politicas sociales. El modo de interaccién de la familia con el Estado y los poderes publicos, de una parte, y las instituciones de la sociedad civil, de otra, ha distinguido el funcionamiento de los sistemas de bienestar de Europa de! Sur, caracterizados por su naturaleza mixta. Una fuerte microsolidaridad en el seno de las familias, manifestada en un generoso apoyo material y afectivo entre sus miembros, ha garantizado un alto nivel de satisfaccién vital de sus ciudadanos y ' ha procurado un colchén de seguridad en momentos de crisis. La proliferacién de | pequefias empresas y negocios familiares es un rasgo caracteristico de la estructura productiva de los paises de Europa del Sur (MINGIONE, 1995). Mas que conformar un modelo normativo, el régimen mediterraneo descri- be la tipologia de una «familia de naciones» donde la provisién del bienestar _ (mediante la interacci6n entre el propio Estado de Bienestar, el mercado de trabajo, la sociedad civil y la familia) se ha caracterizado por una hibridacién - de componentes y légicas diversas de funcionamiento del bienestar de los - otros regimenes de bienestar. A analizar tales lsgicas dedicamos la segunda seccidn de este capitulo. Se examina el alcance, tipos y provision de las poli- | ticas sociales, asi como las variaciones entre los paises implicados. La tercera seccion presta atencion a las trayectorias de reforma durante las ultimas dos décadas, enfatizando los esfuerzos de recalibracién del Estado de Bienestar y las respuestas politicas al surgimiento de nuevos riesgos sociales. La ultima seccion disecciona algunos de los efectos politicos y sociales de la crisis y especula acerca de las implicaciones de los cambios acaecidos en los ultimos afios sobre el futuro del régimen de bienestar mediterraneo. | social. El grado de variacién interna en el regimen mediterraneo del bienestar ! | Il. HIBRIDACION Y LOGICAS DE FUNCIONAMIENTO A grandes rasgos, los Estados del Bienestar mediterraneos presentan bue- na parte de los encajes institucionales y organizativos «bismarckianos»’. Es ? Como se analizara mas adelante, esas diferencias se expresan fundamentalmente en brechas crecientes en las actitudes y practicas societarias que sostienen el familismo. Empero, estudios que han utilizado técnicas estadisticas multivariantes confirman que los paises medi- terraneos mantienen nitidas caracteristicas diferenciadoras respecto a los otros regimenes del bienestar, formando un grupo propio (VASCONCELOS FERREIRA y FIGUEIREDO, 2005). 3 No obstante, la aplicacién de la filosofia operativa «bismarckiana» presenta algunos rasgos especificos en los paises de Europa del Sur. En Espafia, por ejemplo, los actores sociales (patronal y sindicatos) no gestionan directamente los fondos disponibles de la seguridad social para la provision, por ejemplo, de proteccién por desempleo (Francia), ni el sistema de pensio- nes de jubilacién es genuinamente de reparto (Alemania), ya que el «sobrante» de los ingresos por cotizaciones se destinan a un fondo de reserva.128 LOS ESTADOS DE BIENESTAR EN LA ENCRUCIJADA. decir, estar ocupado laboralmente determina la pertenencia de una persona a un sistema de prevision social] pubtico que provee cobertura social con las cotizaciones realizadas por los afiliados a la seguridad social. Sin embargo, junto al principio «contributivo» basado en el mantenimiento de rentas ocupa- cionales, se incorporan también elementos del sistema universal de cobertura a todos los ciudadanos, y del modelo «liberal» basado en la mercantilizacién de los servicios sociales. Al margen de las tutelas y derechos generados por la pertenencia de trabajadores formales y sus familiares al sistema de la se- guridad social, se proveen otras prestaciones y servicios (educaci6n, sanidad, servicios sociales, pensiones no contributivas) financiados por los ingresos fiscales generales, Se producen, asimismo, intervenciones publicas selectivas para grupos con necesidades especificas y realizados tras la comprobacién de carencia de recursos de los beneficiarios (means testing). En el apartado si- guiente se examinan brevemente los perfiles mas caracteristicos de las politicas del bienestar mediterraneas. 1. ALCANCE, TIPOS Y PROVISION DE LAS POLITICAS SOCIALES Como se ha indicado, ta pertenencia al sistema de la seguridad social, de acuerdo con un criterio ocupacional, determina el alcance, cobertura e intensi- dad de las prestaciones y servicios sociales disponibles a sus beneficiarios. La nacionalidad, residencia (0 el simple empadronamiento, como en el caso es- pajiol) y el permiso de trabajo son requisitos basicos para la plena integracion en las instituciones de proteccién social. Aquellos ciudadanos 0 residentes no afiliados a la seguridad social acceden a intervenciones sociales y programas asistenciales publicos, la mayoria de los cuales requieren de una verificacion de carencia de recursos de los peticionarios. Los sistemas de la seguridad social son financiados principalmente por las cotizaciones de Jos asalariados y de los patronos. Pero algunos servicios, como el sanitario, se han ido universalizando progresivamente, con una ma- yor —o unica— financiacién a cargo de la imposicion estatal. En Portugal, el sistema nacional de salud fue instituido en 1979. Un ajio antes se produjo en Italia una reforma que fue preludio de la calificada como «reforma de las teformas» en 1992. Las multiples y diversas entidades mutualisticas ocu- pacionales de la salud fueron integradas en el Servizio Sanitario Nazionale, basado en los principios de universalidad, igualdad y globalidad de todos los servicios sanitarios. En Grecia el servicio nacional de la salud se cons- tituy6 por ley en 1983. En Espaiia, la Ley General de la Sanidad de 1986 establecié el acceso universal a la salud de todos los espafioles y residentes extranjeros en Espafia. En teoria, los sistemas de seguridad social mediterraneos podrian cubrir los riesgos sociales de toda la ciudadania, ya que los familiares «pasivos» de los afiliados dispondrian de derechos derivados que permitirian el acce-LAS TRANSFORMACIONES DEL ESTADO DE BIENESTAR MEDITERRANEO... 129 so y disfrute de servicios y prestaciones a casi la totalidad de los ciudada- nos. En la practica, se produce una abrupta dualizacién entre trabajadores formales con derechos contributivos (y sus familiares), y aquellos cuyos empleos son de caracter informal, precario o «discontinuo», los cuales no logran reunir los requisitos para disfrutar de prestaciones contributivas. El primer grupo, que incluye fundamentalmente a trabajadores con em- pleos fijos y estables (insiders), dispone de un acceso pleno a servicios y prestaciones de la seguridad social. La generosidad de las prestaciones esta estrechamente ligada a la «veterania» y a la categoria profesional de pertenencia (especialmente, en Italia y Grecia), lo que da lugar a diversos grados de intensidad protectora. La elevada proteccién garantizada a la mayoria de los trabajadores «fijos» (muchas veces empleados en la administracion publica, grandes empresas y corporaciones industriales) aparece como un legado de las ideologias corporativistas que influyeron en el disefio de las politicas pu- blicas durante los periodos autoritarios vividos en estos paises, antes de la Segunda Guerra Mundial en Italia y en la posguerra, en el resto de los paises mediterraneos. En este sentido, hay que recalcar también que los gobiernos democraticos de la década de los setenta e inicios de los ochen- ta en Portugal, Grecia y Espafia no desmantelaron la legislacion laboral heredada ante el temor del posible descontento social que pudieran pro- vocar y la eventual desestabilizacién de los nuevos regimenes politicos (KARAMESSINI, 2008). En el segundo segmento del mercado de trabajo encontramos situaciones laborales (los Ilamados outsiders) asociadas a servicios y prestaciones de menor cuantia y duracién. Las vinculaciones laborales en este segmento tienen un caracter informal’, precario o discontinuo, lo que da muchas veces lugar a un carrusel de entradas y salidas de mercado de trabajo, salpicadas por situaciones de desempleo o inactividad. Son varios los tipos de activos outsiders: contratados a tiempo determinado, trabajadores eventuales 0 tem- porales, becarios 0, simplemente, desempleados. Componen una proporcién considerable de la fuerza laboral en los paises mediterraneos, integrada fun- damentalmente por jévenes, mujeres e inmigrantes. Sus remuneraciones y condiciones de trabajo suelen ser bastante peores que las de los empleados con contrato estable y los derechos laborales a que se hacen acreedores bas- tante mas precarios. En situaciones de adversidad (ej. desempleo, pérdida de ingresos tras un divorcio o la muerte de un cényuge o incapacidad para trabajar), los afectados se ven habitualmente abocados a recurrir al apoyo y cobertura de programas sociales asistenciales (financiados por los impuestos generales). * La economia «libre de impuestos» representaba en Espafia ¢ Italia entre el 20y el 25% del PIB. En Grecia el porcentaje apuntaba a un 35 %. Ello contrastaba con porcentajes en torno al 3 % en algunos paises escandinavos (BALDwiN-EDWARDS y ARANGO, 1999).130 LOS ESTADOS DE BIENESTAR EN LA ENCRUCIJADA La caracteristica distintiva de los programas asistenciales en el sur de Europa ha sido tradicionalmente su elevado grado de fragmentacion, que favorece superposiciones normativas y de elegibilidad, a la vez que deja a algunos colectivos desprovistos de una efectiva actuacién administrativa. La «dltima red», o «malla de seguridad», incluye un conjunto abigarra- do de programas de caracter no contributivo, con frecuencia escasamente coordinados entre si, destinados a beneficiarios definidos con arreglo a algtin rasgo categorico (ej. viudedad, orfandad o discapacidad). Junto a ellos aparecen grupos (jovenes que no se han incorporado al mercado laboral, cuidadores informales o trabajadores en la economia sumergida) que no son beneficiarios directos de ningun tipo de programa selectivo, salvo en condiciones de adversidad extrema (y tras la comprobacidn de carencia de recursos). Conviene sefialar, sin embargo, que el caracter fragmentario y «parchea- do» de las mallas de seguridad en Europa del Sur no es sintoma de un subde- sarrollo de las instituciones del bienestar. Al contrario, e} relative desinterés por un programa comprensivo de lucha contra la pobreza coincidio durante los afios de la Edad de Plata del welfare (1976-2007) con un crecimiento sostenido del gasto social, concentrado en programas contributivos (como las pensiones 0 el seguro de desemplea) y universales (como la sanidad). Las causas del bajo perfil de la asistencia social en Europa del Sur deben buscarse en un contexto especifico de condicionantes que han inhibido su desarrollo. Dos de los condicionantes mas relevantes han estado representa- dos por el papel de la familia y la morosidad (sofiness) de sus instituciones estatales. Tradicionalmente, los paises mediterraneos han compartido con los del régimen continental su «familismo», como consecuencia de la asuncién del principio de la subsidiariedad funcional, por el cual los hogares se encargan de procurar y organizar el bienestar de sus miembros. Pero en los paises me- diterraneos, la aplicacién del principio de subsidiariedad cobra rasgos espe- cificos, La fuerte institucionalizacién del matrimonio, la relativa abundancia de «amas de casa» a tiempo completo (dada la menor participacion laboral de las mujeres, especialmente de edades mas avanzadas), la intensidad de los contactos familiares entre hogares y los vinculos intergeneracionales, han permitido a los gobiernos «despreocuparse» de garantizar minimos de seguridad econdmica o de proporcionar servicios a grupos de poblacién «desprotegidos». La fortaleza interna del sistema familista mediterraneo ha tenido como efecto perverso debilitar las reivindicaciones a favor de un mayor apoyo estatal a las familias (GUERREIRO ef al., 2009; MARi-KLOsE et al., 2010), Durante el desarrollo de la Edad de Plata del welfare (1976-2007), los gobiernos de los paises mediterraneos de la Union Europea dieron por descontada la autosuficiencia de los hogares en lo relativo a cuidados persona- les y apoyo material, al contrario de lo que sucedia en otros paises del régimen continental, donde las familias se han convertido en acreedoras de generosasLAS TRANSFORMACIONES DEL ESTADO DE BIENESTAR MEDITERRANEO... 131 politicas y servicios sociales con cargo al erario (como se evidencia empi- ricamente en los casos aleman y francés). Por otra parte, los sistemas administrativos han sufrido una baja capaci- dad de implantacién de los programas sociales a causa de la persistencia de estructuras jerarquizadas, obsoletas y clientelares, como ilustran los casos de los subsidios de invalidez o familiares en Grecia e Italia (PETMESIDOU, 1996; FERRERA, 2000). Dado que las prestaciones de asistencia social se otorgan de acuerdo a la comprobacion de carencia de recursos, la capaci- dad de los funcionarios 0 responsables publicos para valorar con equidad y precision el estado de «necesidad» de los potenciales beneficiarios es de crucial importancia. En este sentido, la Europa meridional representa un desafio para la politica social: una variedad de factores como los hogares amplios, las altas tasas de trabajo tanto aut6nomo como «sumergido» y la endémica evasién fiscal se combinan creando una situacién peculiar. Uno de sus posibles efectos es la dificultad generada para los funcionarios o responsables publicos a la hora de juzgar las circunstancias materiales de los solicitantes de las prestaciones sociales y su «real» elegibilidad para los programas disponibles. 2. RESULTADOS, RENDIMIENTOS Y EFECTOS E] rasgo mas caracteristico resultante de la combinacion de mercados de trabajo duales y sistemas de proteccién fragmentados es una polarizacion marcada entre una categoria de beneficiarios generosamente protegidos y un segmento amplio de ciudadanos sujetos a niveles de desproteccién o in- fraproteccién (FERRERA, 1996; MoRENO, 2006). Por norma general, algunas tipologias de empleados (empleados de «cuello blanco» , trabajadores de «cuello azul» empleados en empresas de tamafio medio y grande bajo una modalidad contractual estable, o funcionarios) se benefician de buenas pres- taciones frente a riesgos sociales de corta duracién (enfermedad, maternidad, desempleo temporal) y de pensiones contributivas relativamente generosas, mientras que segmentos muy amplios de la ciudadania se enfrentan a situa- ciones de vulnerabilidad econdmica cuando confrontan dichos riesgos y en su red familiar mas cercana no existen miembros que pertenecen al grupo mas protegido. Como resultado de esta configuracién de politicas laborales y de proteccién social, el Estado de Bienestar mediterraneo presenta un fuerte sesgo a favor de las personas de edades mas avanzadas (tanto de trabajadores «veteranos» como de personas mayores jubiladas). En las democracias «gerontocraticas» del sur de Europa, la capacidad de poder e influencia de trabajadores insiders a través de agentes sociales, asociaciones ocupacionales, sindicatos o partidos de gobierno y oposicién ha producido desequilibrios presupuestarios a favor de las personas de edades mas avanzadas, provocando un efecto de «acapa-132 LOS ESTADOS DE BIENESTAR EN LA ENCRUCIJADA ramiento y de expulsién» (crowding out) de otros grupos beneficiarios del bienestar social’. Infancia, jovenes y nuevas familias disfrutan de niveles de apoyo publico muy bajos en términos comparativos*. Como consecuencia de los efectos de «acaparamiento y expulsién», las politicas contra la pobreza infantil, las iniciativas encaminadas a in- crementar jas oportunidades laborales y de vivienda de los jévenes, o las medidas destinadas a promocionar el cuidado de los nifios pequefios, han permanecido «subdesarroliadas» en comparacién con otros regimenes del bienestar. El escaso desarrollo de estas politicas en estos paises hace muy dificil corregir graves problemas de pobreza infantil, combatir elevadas tasas de desempleo y/o precariedad laboral en la juventud, revertir tenden- cias a la emancipacion residencial tardia y a las bajas tasas de fecundidad o detener las elevadas tasas de abandono del mercado de trabajo de las mujeres tras dar a luz. Un buen botén de muestra es la situacion de la infancia en los paises mediterraneos. Como puede observarse en el Grafico V.1, Grecia, Espafia ¢ Italia son los paises de la UE-15 donde las transferencias publicas tienen un impacto reductor sobre la pobreza infantil mas bajo. Portugal no les si- gue muy a la zaga. Como consecuencia de ello, la pobreza infantil se situa en el sur de Europa por encima del 20 %, bastante por encima de lo que sucede en otros paises. Es resefiable que en los paises de Europa del Sur la proporcién de hogares con nifios que se benefician de ayudas monetarias a las familias es muy baja, y su efecto sobre la reduccién de pobreza suele ser limitado. En Espafia, por ejemplo, el efecto reductor sobre la pobreza infantil producido por las pensiones es mayor que e] de jos programas asistenciales 0 los programas especificos para familias con nifios. Dicho de otro modo, hay mas hogares con nifios que salen de la pobreza gracias a la pension de uno de sus miembros que a las ayudas destinadas a combatir especificamente la privacién econdmica de hogares con nifios (MARi-KLOSE y Mari-KLosE, 2012). * Durante los afios noventa del siglo xx, en ningiin pais como Italia se crearon diferencia- les tan acusados entre derechos asegurativos y deberes contributivos y entre edad efectiva de jubilacién y esperanza de vida. Todos ocultaron a los trabajadores italianos la insostenibilidad financiera y cultural del sistema (FERRERA y GUALMINI, 2004). Hay que apuntar que Italia des- tinaba en 1960 e} equivalente de un 5,5 % de su PIB al pago de pensiones, en 201] esa cantidad se habia triplicado hasta el 16,7 %. Los trabajadores jubilados han venido financiando con sus propias cotizaciones a lo largo de su vida laboral apenas la mitad del montante desembolsado por sus pensiones. * En el periodo 1985-2000, Grecia ocupé el ultimo lugar en la UE en funcion de la relacién entre gasto publico en politicas destinadas principalmente a ‘a poblacién an- ciana —pensiones y servicios para ancianos y discapacitados/as— y recursos asignados al resto de la poblacién —politicas familiares, politicas activas y pasivas de empleo y politicas educativas— (LYNCH, 2006). Espaiia se situaba en el peniltimo lugar ¢ Italia en el antepentiltimo.LAS TRANSFORMACIONES DEL ESTADO DE BIENESTAR MEDITERRANEO... 133 GRAFico V.1 Riesgo de pobreza infantil antes y después de transferencias sociales. UE-15 (2010) su aon ww ou LAT tk ‘e™ Después de transferencias sociales Antes de transferencias sociales ==Diferencia ne SER oR ous ONL OPER a FuENTE: Elaboracién propia a partir de Eurostat, Income and Living Conditions 20, Ill. TRAYECTORIAS DE REFORMA, DIVERGENCIAS Y CONVERGENCIAS El régimen de bienestar mediterraneo en su conjunto ha entrado en una nueva fase, en la cual los tradicionales encajes en la provision de bienestar (que implicaban al mercado de trabajo, a la politica social, a las familias y a otros agentes de la sociedad civil) estan siendo alterados. En el origen de esta desestabilizacion se pueden encontrar presiones externas comunes (como la globalizacion y el proceso de integracion europea) y desafios internos impues- tos por la transformacion de las economias nacionales, los valores sociales y los estilos de vida que ponen en practica los individuos y las familias. Las trayectorias de adaptacién institucional a estas presiones y desafios presentan una considerable variabilidad, lo que esta introduciendo elementos de hetero- geneidad inéditos en un régimen de bienestar que habia presentado hasta la década de los noventa una considerable coherencia interna.134 LOS ESTADOS DE BIENESTAR EN LA ENCRUCUADA 1. GLOBALIZACION Y EUROPEIZACION La globalizacion y la europeizaci6n han expuesto a los paises de Europa del Sur a igual tipo de oportunidades y constrefiimientos, pero [as respuestas poli- ticas en los nuevos escenarios no han sido las mismas. La integracién mundial de los mercados financieros ha restringido el margen de maniobra nacional para recabar los recursos necesarios que puedan destinarse al desarrollo de nuevos programas sociales. Se ha debilitado la capacidad de control de los Estados sobre los caudales financieros sujetos a imposicién dentro de las jurisdiccio- nes nacionales al tiempo que se ha incrementado los costes de la financiacién externa de los déficits fiscales. En un contexto de crecientes oportunidades de «salida» para el capital, los gobiernos afrontan mayores dificultades para crear entornos que promuevan la inversién sin comprometer marcos de regulacién y politicas sociales que tienen una amplia legitimidad social y politica. Ante es- tos constrefiimientos, pequefias diferencias en las respuestas adoptadas pueden producir efectos muy diversos, que a su vez abren nuevos ments de opciones como resultado de esos efectos (policy feedbacks). En ultima instancia pueden hacer emerger divergencias entre paises que presentaban similitudes. En los afios de transicién al nuevo milenio, los paises del sur de Europa iniciaron sendas bastante diferenciadas entre si. Todos ellos se beneficiaron del buen momento de la economia mundial en la segunda mitad de los afios noven- ta en el siglo XX, pero sus trayectorias econdmicas comenzaron a divergir. El crecimiento econdmico se mantuvo en Espaiia y Grecia (insuflado por factores externos, como la caida drastica de los tipos de interés nominal y en el caso de Grecia, el flujo de ayudas estructurales europeas), pero se frend en Italia y Portugal. Las presiones globales se padecieron de manera especialmente intensa en Portugal, que experimenté una grave recesién, con un impacto pro- fundo sobre las finanzas publicas. El surgimiento de los paises BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudafrica), asi como la ampliacién de la Union Europea hacia los paises del Este de Europa, tuvo efectos especialmente dafiinos para las economias mediterraneas, sobre todo en fa portuguesa, muy focalizada en exportaciones de mercancias con escaso valor afiadido (Royo, 2012). Junto a estos factores globales, hay que destacar el proceso de integracién europea por su relevancia para el desarrollo de las politicas de bienestar en la Europa del Sur. El camino a la Union Monetaria (que imponia los {lamados «criterios de convergencia», que prescribian a fos paises no superar el 3 % de déficit pablico ni el 60 % de deuda publica en 1998) empujé a Jos paises mediterréneos a adoptar una politica fiscal rigurosa con objeto de sumarse plenamente al proyecto europeo, un objetivo que tenia el respaldo mayoritario de sus ciudadanias. Pero no todos los paises de Europa del Sur mostraron el mismo grado de compromiso en el terreno de la austeridad y las reformas. Iniciativas bastante significativas para contener el gasto publico y reorganizar la provisién de bienestar fueron adoptadas en Italia, Espaiia y Portugal. Entre estas medidas merecen destacarse: (1) reformas encaminadas a reestructurarLAS TRANSFORMACIONES DEL ESTADO DE BIENESTAR MEDITERRANEO... 135 mecanismos de financiacién y la estructura de beneficios de los sistemas de pensiones, con objeto de anticipar los efectos de proyecciones demograficas muy desfavorables y atenuar los privilegios de los grupos mas protegidos y (2) reformas encaminadas a desarrollar una «ultima red de seguridad» para los colectivos mas vulnerables (MorENO et al., 2003). En el periodo en torno a 1995-2005, el gobierno espafiol destacé en Europa por su rigor fiscal, lo que le permitid gozar de cierto margen presupuestario en la segunda mitad de los 2000 para expandir ciertas politicas de bienestar, como los programas de apoyo a familias y de lucha contra la exclusi6n social. En el extremo opuesto, en Grecia los niveles de déficit publico se mantuvieron en niveles muy altos, incluso en momentos de crecimiento econémico. Entre las principales causas de la falta de disciplina fiscal en Grecia hay que sefia- lar el repetido fracaso de los intentos de reforma de los sistemas publicos de bienestar y la pervivencia endémica de estructuras clientelistas (MATSAGANIS, 2011; PETMESIDOU y MossIALos, 2005). 2. CAMBIOS EN LAS DINAMICAS INTERNAS DE LOS PAISES MEDITERRANEOS Durante la década de los noventa, los paises del sur de Europa experi- mentaron una rapida (aunque incompleta) transicién a una economia postin- dustrial. Entre otros cambios, dos desarrollos merecen atencién especial. En primer lugar, se produjo una aceleraci6n del declive del empleo agrario e industrial, mientras que el sector servicios se convertia en el principal motor de ia expansion de empleo. Durante estos aiios, la proporcion de trabajadores en el sector servicios superé el umbral del 50 % en los cuatro paises. La nueva economia postindustrial abrié oportunidades inéditas de empleo a mujeres y otros trabajadores outsiders (especialmente a inmigrantes de paises en vias de desarrollo), pero muchas veces a un alto precio por lo que respecta a la calidad de los nuevos empleos. La alta incidencia del empleo de baja calidad ha reper- cutido negativamente en la vida de los jovenes. Las incertidumbres laborales han influido decisivamente en los procesos de formacion de nuevas familias, aplazando el matrimonio y fa fecundidad y fomentando nuevas practicas y estilos de vida que implican niveles mas bajos de compromiso en relaciones sentimentales sin convivencia 0 una mayor cohabitacion informal. Coincidiendo con la transformacién de las estructuras econdmicas y labo- rales, se han producido otros cambios sociodemograficos de enorme trascen- dencia. El incremento del empleo femenino en el mercado de trabajo post- industrial ha ampliado el numero de hogares de doble ingreso, donde aparecen nuevos problemas derivados de las dificultades de conciliacién de la vida laboral y familiar. En la mayoria de los hogares de doble ingreso en los paises mediterraneos, ambos miembros de la pareja trabajan a tiempo completo, lo que entrafia tensiones afiadidas para un sistema de bienestar en el que el tra-136 LOS ESTADOS DE BIENESTAR EN LA ENCRUCIJADA. bajo doméstico se realizaba gratis et amore por las «supermujeres»’. Si bien gran numero de parejas jovenes transfieren las responsabilidades de cuidado de nifios a los abuelos y a otros familiares, reforzando asi las bases morales y actitudinales de un modelo basado en Ja solidaridad familiar (NALDINI, 2003), son también cada vez mas evidentes las contradicciones y disfuncionalidades del modelo, especialmente en paises como Portugal y Espaiia, donde las tasas de participacion laboral femenina se han acercado a las de los paises centroeu- ropeos (véase Grafico V.2). GraFico V.2 Tasas de empleo femenino en la Europa del Sur (1993-2008) 1993 1998 . 2003 2008 Afios Grecia -*~ Unién Europea 15 Espaiia 7 Se hace referencia a un tipo de mujer mediterranea que ha sido capaz de reconciliar su trabajo no remunerado en el hogar con sus cada vez mayores y mas exigentes actividades profesionales en el mercado laboral formal. Cohortes de los grupos de edad entre 45 y 65 afios son representativas a grosso modo de dichas «supermujeres» (MoRENO, 2002).LAS TRANSFORMACIONES DEL ESTADO DE BIENESTAR MEDITERRANEO... 137 TABLA V.1 Cuidado formal de nifios (2008) % 0-2 aiios 3-5 afios Grecia 15,7 46,6 Italia 29,2 97,4 Espaiia 37,5 98,5 Portugal 47,4 79,2 Bélgica 48,4 99,4 Alemania 17,8 92,7 Francia 42,0 99,4 Austria 12,1 71,6 Holanda 55,9 67,1 Reino Unido 39,7 90,5 Irlanda 25,2 49,4 Suecia 45,3 85,6 Finlandia 26,3 69,9 Dinamarca 63,0 90,7 Noruega 42,3 90,5 FUENTE: OCDE 2012, Banco de datos familiares. A medida que nuevas cohortes de mujeres extienden su participacion laboral a edades mas avanzadas, esta disminuyendo rapidamente el nimero de mater familias. Ademas, crece la brecha entre fecundidad deseada y real. Las mujeres que han alcanzado la treintena en Espafia, Italia o Grecia tienen por término medio la mitad de los hijos que hubieran deseado tener (Mari-KLosE y Mari-KLose, 2006). Los arreglos familistas (abuelas-ma- ma, por ejemplo) no resuelven por si solos las necesidades de los hogares, lo que se hace patente en el recurso creciente de los hogares a cuidadores externos. Un numero cada vez mayor de familias estan confiando las res- ponsabilidades de cuidado y atencién de las personas dependientes a tra- bajadores contratados en la economia «sumergida», habitualmente mujeres inmigrantes, que desarrollan sus actividades dentro de la vivienda familiar (MoRENO-FUENTES y BRUQUETAS, 2011). Por otro lado, los servicios de cuidado formal estan cobrando un protagonismo creciente en la atencién a la primera infancia. Salvo en Grecia, la inmensa mayoria de los nifios de 3 a 5 aiios estan escolarizados en centros de educacion infantil (98 % en Espajfia, 97 % en Italia, 79 % en Portugal). Por lo que se refiere a los nifios menores de 3 afios, se ha producido un incremento notable en la escolarizacién (véase Tabla V.1).138 LOS ESTADOS DE BIENESTAR EN LA ENCRUCIJADA La pérdida de la relevancia funcional de la familia se corresponde con un debilitamiento del «familismo formal». La mejor ilustracién de ello es la institucién matrimonial. Salvo los griegos, los ciudadanos del sur de Europa se unen en matrimonio cada vez menos, y, cuando lo hacen, recurren también menos a oficios religiosos para consagrar esa unidn. Las tasas crudas de nup- cialidad en la ultima década han caido en Espafia y Portugal mas que en ningin otro pais de la UE-15*. Practicas muy minoritarias hace unos afios, como la cohabitacién y el divorcio, se extienden a una velocidad insospechada. La cohabitacion se ha convertido en una opci6n elegida por un numero crecien- te de jovenes’. Una proporcién elevada de jévenes portugueses y espafioles consideran que el matrimonio es una institucién caduca (Encuesta Europea de Valores, 2008)'°. Por su parte, en Espajia y Portugal las tasas de divorcio se sittan también entre las mas elevadas de Europa, por encima de muchos paises del centro y del norte de Europa (como Alemania, Francia u Holanda). Tales evidencias sugieren que los cambios sociodemograficos y actitudi- nales parecen estar socavando el familismo en paises mediterraneos como Espafia de manera muy rapida, aunque en otros, como Italia y Grecia, de modo mucho mas gradual. La creciente fragilidad de estas estructuras impone la ne- cesidad, mas o menos perentoria, de articular nuevas formas de proteccién ante situaciones de infortunio. La respuesta politica de los gobiernos de Europa del Sur a los nuevos riesgos y necesidades tampoco ha sido uniforme al respecto. 3, NUEVOS RIESGOS SOCIALES, {NUEVAS POLITICAS? Se hace cada vez mas evidente que los paises mediterraneos no estan va- cunados contra los nuevos riesgos sociales (NRS), que se han convertido en motivo de inquietud y debate politico y académico en muchos paises de Europa (TAYLOR-Goosy, 2004; ARMINGEON, y BONOLI, 2006; MorENo, 2009). En el terreno laboral, un nimero creciente de ciudadanos del sur de Europa se enfrenta a las consecuencias de carreras laborales intermitentes, a ver que su formacién y credenciales quedan obsoletas, a quedarse atrapados en ocu- paciones de baja cualificacion y sin oportunidades de formacién (0 bien en empleos para los cuales estan sobrecualificados) 0 a carecer de proteccién social en situaciones de incapacidad o de desempleo. En el ambito familiar, ® En 2009, el niimero de matrimonios por mil habitantes era de 3,76 en Espafia (partiendo de 5,21 en 1998) y de 3,8 en Portugal (partiendo de 6,57 en 1998). Ambas cifras se sitdan muy por debajo de la media de la OCDE (5,0). En Italia, la cifra se situaba en 4,01. ° De acuerdo a los datos familiares de la OCDE, el 20 % de los jévenes espaiioles de 20 a 34 que vivian en pareja lo hacian en régimen de cohabitacién. En Portugal, la cifra era del 14,5 %, en Italia del 9,8 % y en Grecia del 8,5 % (OCDE 2012). Estas cifras constatan que existen claras diferencias con otros paises europeos, pero lo que cabe recalcar es que la disparidad (sobre todo respecto a Espafia) se esta acortando. © Lo ven asi el 41,5 % de los jévenes espaiioles y el 33,5 % de los portugueses. En Italia y Grecia estas cifras son mas bajas (21,7 % y 27,5 %, respectivamente). .LAS TRANSFORMACIONES DEL ESTADO DE BIENESTAR MEDITERRANEO... 139 el incremento de la tasa de divorcio, de nacimientos fuera del matrimonio o de la proporcién de familias encabezadas por un solo progenitor asienta las estructuras de solidaridad familiar sobre bases cada vez mas fragiles e inciertas. Pero incluso en los hogares mas convencionales aparecen nuevas necesidades derivadas de la creciente participacién de las mujeres en el mer- cado de trabajo (impelidas, muchas veces, por la necesidad de una segunda fuente de ingresos para mantener estandares de consumo) y reflejadas en las dificultades de conciliacién de la vida laboral y familiar. La mayor esperanza de vida —especialmente mas alla de los ochenta afios— multiplica el namero de personas mayores que arrastran hasta edades muy tardias situaciones de dependencia fisica y psicosocial —con enfermedades crénicas, hemiplejias © situaciones de deterioro mental severo—, las cuales requieren cuidados y atencién en un contexto en que esas prestaciones ya no estan garantizadas por la solidaridad familiar. En este contexto, los NRS, que apenas habian hecho su aparicion en los paises mediterraneos antes de la década de los noventa, cobran relevancia, alentando nuevos discursos de politica social, asi como activando nuevas dindmicas politicas. Es importante sefialar que el protagonismo adquirido por los NRS en la agenda politica europea deriva solo en parte del creciente peso demografico de los segmentos sociales que experimentan esos riesgos. Como se ha mostrado en la seccién anterior, buena parte de las nuevas necesidades asociadas a los NRS presentan una prevalencia bastante desigual en los distintos paises (¢ incluso regiones) del Mediterraneo. Pero cobra protagonismo en todos ellos el debate politico para «recalibrar el Estado de Bienestar racionalizando pro- gramas y estructuras de gasto. Tres factores han contribuido decisivamente a abrir «ventanas de oportu- nidad» en la Europa del Sur respecto a la cobertura de NRS. En primer lugar, hay que sefialar los inputs intelectuales que tienen su origen en las actividades de las instituciones europeas. Se han afianzado en Europa nuevas visiones académicas acerca de los retos del Modelo Social Europeo, asi como nuevas ideas y recetas para modernizar la provision publica de bienestar mediante «inversiones sociales» que contribuyan a promover el crecimiento y la com- petitividad, al tiempo que se mantiene la cohesién y la equidad como sefias de identidad del proyecto europeo (JENSON y SAINT MARTIN, 2003). Estas visio- nes y recetas han sido adoptadas en diferentes directivas y recomendaciones europeas, que en ultima instancia han impregnado los debates y reflexiones que tenian lugar en los distintos Estados miembros, enfocando ia atencion hacia la relevancia de los NRS y las limitaciones de los sistemas de bienestar existentes para abordarlos adecuadamente. Las directivas y recomendaciones europeas también han tenido considerable influencia en cuestiones relativas a fa conciliacién de la vida familiar y laboral, nuevas regulaciones de la protec- cién por maternidad o de las excedencias parentales (TREIB y FALKNER, 2004; CARRASQUER, MASSO y MARTINEZ ARTILES, 2007; SALIDO y MorENO, 2009). E] elevado grado de compromiso mostrado por algunos paises mediterraneos140 LOS ESTADOS DE BIENESTAR EN LA ENCRUCHADA, en adoptar las directivas de la Unién Europea en este terreno debe verse como una expresién mas del fuerte deseo de incorporar modelos de actuacion que permitan «dar alcance» a los paises del centro y el norte europeos en sus de- sarrollos econdmicos y sociales. Un segundo factor que ha jugado un papel de primer orden en el surgi- miento de los discursos sobre los NRS es el retorno al poder de partidos a favor de la expansion del welfare después de largos periodos en la oposicion (Bonoul, 2005). En este sentido, en el primer decenio del nuevo milenio, los nuevos gobiernos socialdemocratas del sur de Europa mostraron interés en adoptar nuevos perfiles programaticos que les permitieran diferenciarse de sus predecesores, aunque la prioridad otorgada a los nuevos riesgos sociales, el perfil y alcance de las nuevas politicas, haya sido bastante desigual. Dos gobiernos que se mostraron especialmente proclives a realizar reformas en este campo fueron los gobiernos socialistas de José Socrates en Portugal y José Luis Rodriguez Zapatero. En Portugal, el gobierno de Socrates implanté po- liticas de apoyo a la conciliacién, incrementando las prestaciones focalizadas por hijo a cargo y aprobando una nueva legislacion sobre bajas y excedencias parentales (Ley da Parentalidade), la cual introdujo un «mes paterno» (daddy month), emulando a los paises escandinavos (TAVoRA, 2012)''. Por su parte, el gobierno Zapatero promocion6 en sus primeros afios diversas reformas destinadas a grupos afectados por los NRS, entre las que se incluian inicia- tivas para favorecer la emancipacion residencial de los jovenes (ayudas de 210 euros al alquiler), la atencién a la dependencia (Ley de Promocion de la Autonomia Personal y Atencién a las personas en situacion de dependencia y alas familias), \a participacién laboral femenina y la conciliacién de la vida laboral y familiar (Ley de Igualdad) o de respaldo econdmico a familias por el nacimiento de un hijo (prestacién de 2.500 euros por nacimiento u adopcidn). Estas medidas implicaron una modesta expansién del gasto social en capitulos tradicionalmente desatendidos por los Estados en el régimen de bienestar me- diterraneo'?. Sin embargo, también hay que resefiar que tal expansion ha sido objeto de criticas por haberse desplegado sobre una base fiscal e institucional inadecuada, lo cual cuestiona su sostenibilidad en condiciones de mayor difi- cultad econdémica. En realidad, el recorrido de esta expansion ha sido bastante corto. La Ilegada de la crisis en 2007 no solo ha frenado en seco estos avances, sino que buena parte de las politicas adoptadas fueron suprimidas 0 han sido " Esta iniciativa permite extender la «baja por nacimiento» si el padre asume al menos un mes de la baja. Una buena ilustracién de esta expansién es el incremento de la proporcién de nifios es- colarizados en etapas tempranas del ciclo vital (0-2), propiciado en buena medida por la accién publica en este terreno: mientras a finales de la década de los noventa esa proporcién era del 12 % en Portugal y 3-5 % en Espafia, una década mas tarde (datos de 2008) alcanza el 47,4 % en Portugal y 37,5 % en Espaiia, niveles parecidos a los que pueden encontrarse en Francia y Bélgica (42 % y 48,4 %, respectivamente), paises tradicionalmente pioneros en este campo. Estas ciftas son muy superiores a las de Alemania o Austria (17,8 % y 12,1 %, respectivamente) (OCDE 2001 y OCDE Family Database, 2012).LAS TRANSFORMACIONES DEL ESTADO DE BIENESTAR MEDITERRANEO... 141 objeto de considerables recortes, como ilustra el caso de Ja eliminacién del cheque-bebé o la desaparicién del apoyo econémico a la puesta en marcha de guarderias o escuelas infantiles. Un tercer factor a resaltar es la accién de los gobiernos subestatales en la articulacion de respuestas al surgimiento de los NRS. Los procesos de descen- tralizacién de un nimero considerable de responsabilidades relacionadas con la provision de bienestar, asi como la generacién de nuevos mecanismos de autonomia fiscal, han catalizado el desarrollo de nuevas politicas sociales. Las iniciativas adoptadas en el nivel regional han empujado la expansién del Estado de Bienestar mas alla de los limites tradicionalmente establecidos desde instan- cias centrales, desencadenando efectos de «demostracién» e «imitacién» y dina- micas de aprendizaje interregionales. Asi, la descentralizacion y la expansion de los servicios sociales en areas de asistencia social y desarrollo comunitario han sido dos caras de la misma moneda en Espajia e Italia. La autonomia politica para responder con diligencia a las necesidades expresadas en los niveles mas préximos a los ciudadanos ha sido un estimulo para la innovacién en politicas sociales. Ese fue el caso, por ejemplo, de los programas de rentas minimas de insercion en Espajia, puestos en vigor en primer lugar en el Pais Vasco en marzo de 1989 y emulados en otras Comunidades Auténomas. Pero estos procesos de emulacién también han despertado inquietud a causa de la presién financiera que supone para el conjunto del Estado una posible competencia entre entidades regionales por ofrecer prestaciones de maximo nivel (race-to-the-top) y de este modo evitar ser sefialadas por la baja calidad relativa de sus actuaciones. 4. EL CRACK DE 2007 Y EL FUTURO DEL REGIMEN DE BIENESTAR MEDITERRANEO Desde su origen, la crisis financiera y econdmica iniciada en Estados Unidos ha mostrado diversas caras. En el curso de los afios, las distintas expresiones de la crisis han acabado desnudando debilidades y evidencian- do defectos a multiples niveles: en la regulacién del sistema financiero, la articulacién del proyecto europeo, los fundamentos institucionales de las economias nacionales y [as bases financieras de los Estados del Bienestar. La crisis ha servido incluso para que se cuestionara si las especificidades culturales de algunos paises lastran su competitividad en el mundo global y dificultan el encaje de sus economias en sistemas de coordinacién supra- nacional (como la Unién Monetaria). En este sentido, ciertas cualidades culturales supuestamente idiosincraticas de los paises de Europa del Sur se han convertido en foco de atencion mundial. Académicos, analistas y medios. de comunicacion han concentrado su atencién en el funcionamiento de sus. economias, el rendimiento de sus instituciones y los perfiles de su sistema de valores para identificar las supuestas causas de los problemas econdmicos y financieros que han conducido a estos paises a una espiral descendente142 LOS ESTADOS DE BIENESTAR EN LA ENCRUCIJADA de la que aparentemente resulta dificil salir. En este sentido, las reformas adoptadas por los distintos gobiernos se conciben como iniciativas destina- das a combatir «males» endémicos de sus economias y sociedades y, aunque son supuestamente reconocibles sin excesiva diftcultad, habrian pervivido incomprensiblemente a lo largo del tiempo. Los retos para Ja transformacién de[ sistema econdmico de estos paises son ciertamente importantes. En un escenario econémico global, los paises de la UE meridional se han mostrado incapaces de desarrollar/retener nichos indus- triales propios que les permitieran competir con las potencias emergentes en manufacturas que requieren escaso valor afiadido. En el otro polo, los paises mediterraneos no han logrado crear un tejido productivo que pudiera estimular la innovacién y promover la creacién de empleo de alta calidad. A resultas de ello, existen importantes desajustes entre las expectativas de una poblacién con niveles de formacion elevados y la capacidad de las economias mediterraneas de generar empleos adaptados a esas expectativas. En el plano de los sistemas de gobernanza econémica, durante mucho tiempo han pervivido fuertes rigideces en la regulacién del mercado de trabajo y trabas burocraticas para la creacién de empresas, que restan competitividad a las economias. No cabe duda de que en algunos paises del sur de Europa (muy notablemente en Grecia e Italia) esos marcos reguladores han protegido intereses gremiales y corporativos. Resulta, sin embargo, dudoso que pueda atribuirse a los Estados del Bienestar de Europa del Sur un grado de responsabilidad relevante en la generaci6n e in- tensificacion de la crisis econémica. Aunque, en el clima de frenesi reformista desatado en los paises mediterraneos, el Estado de Bienestar se haya situado en el primer plano de la agenda politica, parece licito afirmar que, salvo en casos puntuales, las ineficiencias en la provision publica de bienestar no se encuentran entre las principales causas de los desequilibrios de las cuentas publicas. Los niveles de gasto social en los paises mas afectados por la crisis se sitian clara- mente por debajo de lo que les corresponde en funcién de su nivel de desarrollo econdmico. En 2005, en la antesala de la crisis, la partida de gasto social en los cuatro paises del sur de Europa era del 24,1 %, claramente por debajo del nivel de gasto del Reino Unido (26,8 %), de los paises del régimen continental (Austria, Bélgica, Alemania y Holanda: 29,5 %j, o de los paises escandinavos (Dinamarca, Finlandia, Noruega, Suecia: 28,2 %). Ello tampoco quiere decir que el objetivo de algunas reformas pueda estar mis que justificado. En particular, la elevada fragmentaci6n del sistema publi- co de pensiones griego, que condenaba el sistema a la inviabilidad financiera y era responsable de considerables inequidades en el tratamiento de distintos grupos, demandaba una racionalizaci6n urgente, que sucesivos gobiernos ha- bian sido incapaces de llevar a cabo en los afios que precedieron al estallido de la crisis (MATSAGANIS, 2011)! A lo largo de 2011 también se adoptaron reformas en Espafia ¢ Italia, de alcance mas modesto, Respondicron a la necesidad de controlar incrementos de gasto, provocados por elLAS TRANSFORMACIONES DEL ESTADO DE BIENESTAR MEDITERRANEO... 143 Las actuaciones de los gobiernos en la crisis no se han limitado a racionalizar 0 recalibrar el Estado de Bienestar. Buena parte de los esfuerzos han ido encaminados a contener el gasto presente en capitulos centrales de los presupuestos sociales. Por ejemplo, los esfuerzos de contencion de gasto en sanidad han sido notables en todos los paises. Entre otras medidas, se han contemplado iniciativas para reducir gastos a través de la prescripcion de farmacos genéricos, recortes en personal, la compra centralizada de material, el cierre de servicios deficitarios (ambulatorios, hospitales) y la transferencia de ciertos costes al consumidor (a través de nuevas formulas de copago de medicamentos y otros servicios). Se han planteado nuevas restricciones al acceso (que afectan a personas adultas que no han cotizado y a inmigrantes indo- cumentados) que vulneran el principio de elegibilidad universal consagrado hasta ahora. Asi mismo, se ha optado por restringir la cartera de tratamientos y servicios que se financiaban publicamente. Las medidas de austeridad se han extendido tam- bién a los servicios sociales y los programas asistenciales, que han visto cémo se incrementaban extraordinariamente las peticiones de ayuda en una situacion de congelacién (cuando no de recorte) de los recursos disponibles. El desajuste entre necesidades y recursos disponibles ha tensionado la prestacién de servicios, gene- rando conflictos en relaci6n a la inmigracion, cuando grupos de origen extranjero han sido sefialados como los beneficiarios «gorrones» de la ayuda publica. V. COMENTARIOS CONCLUSIVOS En condiciones de creciente vulnerabilidad econémica, los recortes restan al Estado de Bienestar capacidad para dar respuesta al aumento de las nece- sidades de la poblacién. Aunque algunos trabajadores estables (insiders) han perdido sus empleos y han visto mermar su calidad de vida, no cabe duda que la crisis se ha cebado especialmente con los trabajadores mas precarios. Una proporcién muy elevada de outsiders se han enfrentado a situaciones de desempleo de Jarga duracién sin cobertura social apropiada. No solo ha aumentado el desempleo y la pobreza (especialmente en sus formas mas se- veras), sino también otras formas de exclusion. Un ejemplo es la exclusion residencial de los colectivos mas vulnerables. La crisis ha disparado el nimero de abandonos forzosos de viviendas como resultado de ejecuciones hipote- carias", especialmente en paises como Espaijia, donde los aiios de expansion econémica y acceso facil al crédito habian empujado a muchas familias a convertirse en titulares de hipotecas, sorteando sin excesivas dificultades los laxos requisitos de acumulaci6n previa de capital y de solvencia econdmica envejecimiento de la piramide demografica en los préximos veinte afios, y que podian amenazar la sostenibilidad financiera del sistema publico. '* En términos generales, se trata de procedimientos ejecutivos mediante los cuales se ordena la venta de un bien inmueble hipotecado a resultas del impago por el deudor de las obligaciones garantizadas con la hipoteca. El procedimiento suele realizarse mediante subasta publica para pagar las deudas incumplidas.144 LOS ESTADOS DE BIENESTAR EN LA ENCRUCIJADA. exigidos por las entidades financieras. Las familias de origen extranjero que consiguieron hipotecas para acceder a viviendas en el punto algido de la in- flacion inmobiliaria se cuentan entre las principales victimas (BRUQUETAS, Mari-KLosE y MoRENO-FUENTES, 2012). En Grecia, el pais mas severamente afectado por la crisis, se ha producido un empeoramiento preocupante de los indicadores sanitarios'*. Ante este panorama, surgen varias cuestiones respecto al ulterior desarrollo del régimen mediterraneo del bienestar. La primera de ellas es cudl es el papel que va a jugar la familia como colchén de seguridad frente a las situaciones de exclusion que se estan planteando. Los cambios familiares producidos en los ultimos afios sugieren que la microsolidaridad familiar no puede dar res- puesta a las nuevas necesidades con la misma eficacia con que }o hizo en crisis precedentes. Sin embargo, es necesario recordar que, como hemos indicado anteriormente, la profundidad y extension de las transformaciones sociode- mograficas que afectan a \a fortaleza del familismo es variable entre paises y tegiones. Por tanto, cabe esperar que el protagonismo de la institucién familiar en la coyuntura actual también varie significativamente entre territorios, plan- teando situaciones y demandas completamente diferentes incluso dentro de un mismo pais (como, por ejemplo, entre el Mezzogiorno y el norte de Italia), lo que representa un desafio para el desarrollo de politicas sociales coherentes a escala nacional. En segundo lugar, cabe preguntarse por la crisis de legitimidad que puede suponer para el Estado de Bienestar el deterioro de la intensidad protectora de las politicas sociales y de la calidad de los servicios que presta. Aunque las politicas de proteccién publica gozan de una extraordinaria legitimidad en la Europa del sur (incluso superior a la que tiene en paises con sistemas mas con- solidados), los procesos descritos pueden acarrear un desgaste de este apoyo si empujan a las clases medias a suscribir programas de proteccidn privada. La posible fuga de las clases medias puede restar a los Estados de Bienestar del sur de Europa un respaldo imprescindible frente al asedio ideolégico de discursos que abogan por el desmantelamiento de las estructuras de protec- cién publica, y por la privatizacion de la provisién y la residualizacion de las prestaciones sociales (CALZADA y DEL PINo, 2011). En tercer lugar, la crisis esta poniendo en jaque los programas que se ha- bian desarrollado (atin insuficientemente) para dar respuesta al surgimiento de 'S En los tres ultimos afios Grecia ha visto incrementarse notablemente Ja prevalencia de personas que declaran que su salud es mala o muy mala, al tiempo que aumentaban las personas que declaraban que habia tenido dificultades de acceso a los servicios sanitarios cuando lo ne- cesitaron (KENTIKELENIS ef al., 2011), Estas dificultades de acceso estan sin duda relacionadas con recortes de hasta un 40 % en Jos presupuestos hospitalarios, 1a reduccién de! ntimero de camas y del tamaiio de las plantillas (TRIANTATFYLLOU y ANGELETOPOULOU, 2011). A las ten- siones derivadas del desajuste entre demanda y oferta hay que afiadir el dramatico incremento de problemas de salud publica, como el consumo de heroina, de infecciones por VIH 0 de suicidios (KENTIKELENIS ef al., 2011).LAS TRANSFORMACIONES DEL ESTADO DE BIENESTAR MEDITERRANEO... 145 los nuevos riesgos sociales. Frente a presiones financieras, algunos gobiernos han aprovechado la coyuntura para introducir recortes en programas poco consolidados, donde se han producido menores costes irrecuperables (sunk costs) y pueden evitar enfrentarse politicamente a clientelas y coaliciones de apoyo afianzadas. Esta estrategia puede asestar un «golpe de muerte» a algunas iniciativas que han acercado el Estado de Bienestar mediterraneo a colectivos tradicionalmente desprotegidos, como nifios, jévenes 0 personas dependientes. BIBLIOGRAFIA ADELANTADO, J. y CALDERON, E. 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