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  • El Concepto de Gobernanza

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    Luis Aguilar El concepto de gobernanza

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    2IAS DE LA ADMINISTRACION PUBLICA / ANDRE NOEL ROTH $1450 LUIS F AGUILAR VILLANUEVA GOBERNANZA Y GESTION PUBLICA oe FONDO DE CULTURA ECONOMICA 30 GOBERNANZA 4 EL CONCEFTO DE GORERNANZA Las razones y los contenidos del concepto El concepto de gobernaci6n/gobemanza es distintivamente un concepto pos cnsts, en tanto que la crisis y sus secuelas hicieron posible disnnguar entre la accién del gobierno y Ia gobernacién de Ja sociedad o direccién efectiva de la sociedad La distincién fue posible de ser pensada y aceptada s6lo a Taiz de la cnsis vida, en la que habfa sido evidente que el goblerno no bas taba para dingir y que habfa sido factor de desgobierno en dimensiones importantes de la vida social, pero era algo umpensable en el momento de auge del Estado social cuando la gobernacién de la sociedad estaba en ma nos de poderosos gobiernos soberanos, dotados de autonomfa decisoria, y se trataba ademas de una gobernacién exitosa, por cuanto que expandia immterrumpidamente el bienestar social en Jos pafses desarrollados e andustnalizaba y modernizaba a sociedades rezagadas e inconexas, como Jas nuestras Sobraban evidencias para fundamentar la creencia de que el gobierno era el chrector social, competente y chcaz, as{ como era razonable subordinarse a sus decisiones ilustradas Pero el concepto de gobernanza surge también porque registra las transformaciones que la direccién de la sociedad experimenta debido a la creciente diferenciaci6n interna de los ambitos de accién de la sociedad contempordnea y su mayor Independencia de Ia politica, asf coma debido a la mterdependencla econémica e informativa que una sociedad doméstca construye con otras sociedades externas para estar en condiciones de resol ver sus problemas y realizar sus aspiraciones Gobernanza es entonces un concepto bifronte Por un lado, mira hacia el pasado oscuro de los gobier nos de la cnsis y otras formas arcaicas de direccién social (caudillismo, patrmonialismo, intervenciomsmo ) y marca su deslinde de esos modos gubernativos desastrosos Por otro lado, mura hacia el futuro perfil de la so- ciedad, cuyo funcionamento es modelado por Ja presencia de nuevos suje tos colectivos, mds independientes e interdependientes en sus actividades, ¢ indica entonces el nuevo modo de gobernar que se ha ido configurando oblgadamente en ese nuevo contexto social En parte, el concepto refiere la descqmposicién del sujeto clasico de Ja gobernacién de la sociedad, el go bierno, y en parte hace referencia a la recomposicién que sucede en e] pro ceso actual de direccién de la sociedad mediante la construccién de nuevas GOBERNANZA a relaciones entre el gobierno y los nuevos actores colectivos de las tltimas décadas, que sucien ser reucentes a la unilaterahdad directiva del gobserno por consideraria insuficiente, y eventualmente contraproducente Con el Tenguaje dialéctico de otros tiempos se podria decir que la gobernanza representa un nuevo nivel conceptual y priictico que miega, conserva y reba. sa la forma gubernamental(ista) antenor de dingir a la sociedad ‘La apanci6n del concepto de gobernanza quiere ser una respuesta pos! tiva a la pregunta de c6mo evitar que una sociedad vaya a la denva en las nuevas curcunstancias internas e internacionales que ponen a los goblernos en situaciones de real dificultad, pues muchas de sus capacidades y pode res estén siendo rebasados o acotados por otras organizaciones poderosas que actin dentro y fuera de las comunidades que dingen, por lo que ya no pueden marcar Ja direccién a su sociedad pi levar a buen término el es fuerzo colectrvo con su sola gufa y empefio Pero, por encima de cualquier nostalgia estatista o de cualquier entusiasmo neoliberal, el aporte del con cepto de gobernanza es dar respuesta a Ja cuestién nueva y crucial acerca del proceso o modo de direccién de Ja sociedad contempordnea Si ya no précticamente viable la chrecci6n de la sociedad mediante intervencion y mando gubernamental directo, {cual es entonces el proceso de direccién. social en la presente circunstancia? ¢Cudl la gobernaci6n exitosa de la sociedad? ¢Qué significa gobernar, cémo gobernar, en circunstancias en las que el gobierno parece haber perdido el gobierno pleno de su sociedad por Ja presencia de poderes independientes que poseen recursos tan o mds decisrvos que las suyos para producir los resultados de interés soczal en el terreno del desarrollo econémuco y social (por lo menos)? ¢Qué le pasa a la sociedad cuando el legendano Leviatan ya no lo es tanto y que cuando quiere tomarse en serio su prescnito papel de autondad soberana e intervie ne directamente en la vida econ6mica y social termina por generar mas problemas que soluciones? En los afios ochenta y noventa comenz6 a desarrollarse en la teorfa po Mtica y en la opumién publica ilustrada la distincion entre gobierno y goberna cidr/gobernanza, la distincién entre el actuar del gobierno y Ja direccién de la sociedad, que tenfa el propésito de describu,, explicar y superar la situa cién critica que las sociedades expermentaban debido a que la accién di rectiva del gobierno haba arrojado resultados menores a los esperados 0 terminado en notonos fracasos Ante estos resultados surgfa l6gicamente la cuestién de si para la gobernacién de una sociedad bastaba con la sola acci6n del gobierno y si tenfa atin eficacia directiva su estilo tradicional de 82 GOBERNANZA intervencién directa en la solucién de los problemas econémucos y sociales Esta es la cuestiGn central que dio pie a la construccién del concepto de gobernanza La stmple duda metédica sobre la capacidad gubernativa del gobierno representaba un Sacudimuento de la percepcién social y de la teorfa politica establecida, que habfan considerado anomatica la equivalencia entre la ac cién del gobierno y la gobernacién o direccién de Ia sociedad En la pers pectiva de Ja ciencia y Ja cultura polftica tradicional los casos de fracaso di rectivo eran imputables a los gobernantes empiricos a sus defectos de gestién ineptitudes y vicios personales, pero no a Ja institucién gobierno que era la dnica institucién creada para hacerse cargo del interés y benefi cio general de la sociedad, para asegurar su cohesién, seguridad y prosperi dad y que, para estar en condiciones de hacerlo y de poder disciplinar a agencias que con su operar particulansta provocaban conflictos e inequida des, se le hab{a dotado con facultades y recursos de alcance y efectvidad universal En esta perspectiva el gobierno era el sujeto de la gobernacién de la sociedad el tinico legftimo y equipado institucionalmente para ser el agente del interés general de la somedad, mientras que los demds actores sociales eran instancias particulanstas, entregados a sus intereses privativos, que careclan de genuina intencionalidad social y provocaban desgobierno por lo que estaban destinados a ser controlados, dingidos y administrados por el gobierno Aunque el neologismo gobernanza pueda tener sus antecedentes con ceptuales en el siglo xvi o xvii en la lengua espafiola, inglesa, francesa, la denotacién actual del concepto es en gran medida un producto de la inteli gencia internacional, expresado en la Jengua franca del inglés, que fue ense guida utilizado y desarrollado por los teéricos de la admunistracién los expertos en politicas pablicas y los politélogos angloamencanos, en el am Diente liberal dormunante en respuesta a la crisis del Estado social y de) Es tado socialista La fecha de nacimiento del térmuno y de su denotaci6n con ceptual parecer ser el reporte del Banco Mundial de noviembre de 1989 El Afnca subsaharana de la cnsis al desarrollo sustentable Una perspectiva de largo plazo, en la que se sefial6 que la mncapacidad de gobernar y adminis trar del gobierno constutuia el ongen del fracasado desarrollo de la Afnca negra por lo que se requerfa menos y mejor gobierno y que “un mejor go bierno/mejor gobernacién (a better governance) requiere una reforma polf tuca” que debe incluir la afirmaci6n del impeno de la ley, la lucha contra la corrupcién, la rendici6n de cuentas, la transparencia en Jas transacciones y GOBERNANZA 83 construir o asegurar la capacidad de los gobiemos para gestionar los recur- Sos econémicos y sociales mediante un disefio correcto y una implementa ctén efectiva de las politicas econémucas y de desarrollo social El estudio afncano se transformé después, audazmente, en otro estudio ambicioso del BM en el que se Jlegaron a formular las relaciones que vinculan Governance and Development (1992) ] térmuno fue recogido por la Agencia para el Desarrollo de los Paises de Ultramar del gobierno bniténico (en 1993), que lo resignificé como good governance, un térmuno que se ha popularizado asumiendo un prematuro cardcter prescrptiva y que, en el terreno empin co es una inferencia mas bien tautolégica, pues la gobernacién o es buena en el sentido de razonablemente idénea y eficaz para los proyectos sociales 0 es simplemente ingobernaci6n Postenormente lo incorpors a su lengua Je, andlisis y recomendaciones la Comisién de Ayuda al Desarrollo de la ‘Organuzaci6n para la Cooperacién y el Desarrollo Econémucos (ocpe), otra organizacién mundial promotora del concepto y también lo hizo suyo el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnup), que fue pione ro en la construcci6n y difusién de un concepto preciso y estable en el mar co del desarrollo sustentable (véase pNuD, 1997) Conviene adverur empero que su pnmera utilizaci6n y primer intento de defimcién no fue en el sector pablico sino en el sector prvado desde Jos afios ochenta, con la expresi6n Corporate governance 25 La idea corporativa de que e] éxito de una empresa 15 Con Ia expresién gabierna 11v0 0 gobernanta corporaitva se busca recuperar Le nouén de que una empresa Panicalaest jurmente In de gran tamsfio y preponderancia en su sector de negocios es una organtzaciGn de propiedad comin (acconustas) y que #4 buen funciona miento es de interés comun para muchas actores interesados en el desempefio de la empresa {erupleados chentes, proveedores gobiernos le comunidad en la que la empresa se asienta fisicamente. ) Por consiguiente las principales decasionas corporativas (tales como las astra teguss de valorscién de la ‘en Jos mercados financieros la diferenciacion de produe toe, la magnitud y destino de las inversiones, la expansign transnacional ) no deben ser una facultad exclusiva de los altos ejecutivos de ia corporacién ni loa motivos y resultados de sus deben ser opacos y manterudos en secreto particularmente cuando hay una histo nna corparativa de errores de decisi6n_deficiencias o distorsiones gerenciales (contables y financleras) y propensién de los efecutivos a buscar sus utllidader personales ain tomar en cousidersciéa fa utlidad general dein Arma Aun antes que ocumeran en sfios recientes lot frances exchailos nancieonycontables de bance y empress globeliads elector prove do valoré Je tmportancia de definir con precisiOn las itormas procedumtentos y practices que te deben seguir cu ins deastones corportivas y en su lmpleratatecion operstiva fin de ase forse buen gobero dels empresa Se buscdentoncesexeblecercon precsin lor requis toy reas procedimienton, mater y alcanocs dela dcibiones de los directivor personales y colegaades (consejou) sus derechos y responarbilidades, el po de relaciones que deben mast tener con el conjunto de las miembros de In corporaciéa y los demds interesedos en ella al musmo tempo que se establecieran con precision las materias alcances y procedimientos de partcipeciony la corresponsabllided de fs propetarioay lemabros dela empresa en Ta tome de decisiones En gran medida tiene que ver con la distnbuci6n de Is autoridad en Is empresa. f+ 34 GOBERNANZA, no depende sélo de las decasiones de los altos ejecutivos —particularmente si carecen de controles adecuados y compromusos precisos, sino que impli ca que los miembros y duefios de la empresa y los msteresados en su desem pefio (proveedores, clientes ) se Invalucren en las decisiones y operacio nes directivas que marcan el futuro de la empresa—, es similar a la idea que se ha abierto paso en la gobernacién de las comunidades polftcas En su denotacién primera el concepto de gobernanza es un concepto descriptrvo que muestra el cambio que al final del siglo xx han experimen tado las relaciones entre gobierno y sociedad en muchos Estados para po der reconstruir e) sentido y Ja capacidad de direccién de la sociedad Lo dis tintivo del concepto desde su origen ha sido mostrar e] hecho de que la direccién de la sociedad trasciende la accién gubernamental, puesto que fos gobiernos para reconstruir la posibilidad de que sus sociedades no en traran en decadencia y alcanzaran sus metas en el campo econémico y so cial tuvieron que mtegrar a su deliberaci6n y accién a agentes econémicos y sociales independientes cuyas acciones ademis no se apegan a l6gicas politicas Describe, en consecuencia, e] hecho de que vanas polfticas socia les y servicios pubbicos han comenzado a !levarse a cabo mediante formas que ya no son exclusivamente gubernamentales burocréticas, sino que incorporan mecanismos de mercado y de partucspacién de la sociedad y resefia que se introducen formas de asociacién y cooperacion del sector puiblico con el sector pnvado y social para atacar problemas sociales endé micos y producir los futuros deseados El concepto destaca, en consecuencia, la mayor capacidad de decisi6n’ ¢ Influencia que los actores no gubernamentales (empresas econémucas, organizaciones de Ja sociedad civil, centros de pensamiento auténomos, organismos financieros internacionales) han adquinda en el procesamuen to de los asuntos puiblicos, en la definicién de la onentacién e instrumental de las palfticas publicas y los servicios publicos asf como da cuenta de que han surgido nuevas formas de asociacién y coordinacién del gobierno con las organuzaciones privadas y sociales en la implementacin de las polfticas y la prestacidn de servicios También la denotaci6n del concepto registra cl y con e] modo de su eyereico pero se concentra en identificar y normatizar las practicas idé- ‘neas de dhreceién y gerencla einpresarial bajo el principio de que el buen gobierna de la cor Poracién existe a condicién de que exlsta una mayor conexidn entre la alta direccién y los miembros de la empresa. En este sentido con el concepto de gobernacién corporativa se dea tacé el hecho de que la direcs6n exitoss de la empresa no puede reducirse a la accién direct! va de Jos altas ejecutivos sino que implica el involucramiento y el aporte de fos diversos miembros de ix empresa en la conducci6n de ia misma Algo similar « la gobernanza publica GOBERNANZA as hecho de que el mismo gobierno ha comenzado a institucionalizar formal mente 0 a aceptar en la prictica que las organizaciones privadas y sociales se hagan cargo por si mismas de resolver problemas sociales, atender nece sidades de grupos y comunidades, prestar servicios y generar oportunida des, actividades que se consideraban piblicas y que por ser tales conforme a la noci6n tradicional de la ar, estaban cirectamente (monop6licamente) a cargo del gobierno que era la autondad piiblica,?4 olvidando que el mono- polio estatal gubernativo se ubica en el terreno de la coaccién legitima (Weber), pero no necesartamente en e) de la operacién admunistrativa El concepto describe particularmente que el poder gubernamental en las éreas del crecimiento econémico y del desarrollo social ha perdido su habitual preponderancia y que opera en unién con poderes privades y sociales, que acreditan razonable capacidad de autogobierno y solucién de problemas de interés social, en tanto que sus recursos, actividades y pro ductos responden a las expectativas vitales de personas y sectores y les resuelven problemas acuciantes (tales como empleo, ingresos, bienes y ser vicios oportunidades de desarrollo) En este sentido la denotacién del con cepto de gobernacién indica tanto Ja disminucién de Ja confianza social en la capacidad directiva de los gabiernos par lo menos en el terreno socioeco- némico de la prospendad y bienestar, asf como el (re)nacimiento de la con fianza de la socledad en sus propias capacidades, la toma de conciencia de su corresponsabihdad en el destino social y la valfa de su aporte a Ia solu cién de los problemas de la convivencia o supervivencia que antes se quisie ron resolver mediante programas gubernamentales y burocracias En conhinuidad, el concepto de gobernanza comenzé también a signifi car el concepto empleado para denatar ed (re)surgimiento, la (re)valonza- 26 La primera manifestacrén de Is intervenci6n de la sociedad econémica y civil en la ac idm de goblerno tuvo lugar en el marco de las polfticas de aluste Bacal Fue la privativacidn, en mu doble sentido de a) transferencia de derechos de propiedad de! sector patblico al privado (venta de empresas y activos del Estado) y b) contratacién de empresas privadas lucrativas para la provision de determinados bienes y la prestaci6n de determinados ecrvicios (outsour cing, contracting oul) Posteniormente en conbauidad y discontinuxdad con el consenso neolt eral vinculada a la returreccién de In soctedad civil y al resurgamiento del republicenismo os, se definen ins politicas publicas y se juzga el desempefio “el ablerna Por consiguiere el Aimblto pOblico comenzé a dejar de ser sin més equivalente a Lo Gubernamental y se fue ar ‘aneofanto en a teorts come en la pricics I potblidad legis de que loa eludadanos or sprados ebileran cargo de Is peatacin de ertos ervicios pubic (perucularmiente en el campo social) mediante formas de asocuacin con el gobierna o mediante formas de delega ci6n-autorvzacién ("empoderamiento”) del gobierno a las organizaciones soctales que podian acreditar profesionalismo y moralidad etviea 86 GOBERNANZA cién o la consolidacién de formas sociales independientes de autorregu lacién, autogobierno y coordnacién social —de la autonomua social— que Seguin teonzaciones, posiciones valorativas o simplemente opiniones razo nadas tienen lugar a) en el mercado, mediante las transacciones recfprocas de utiuidades entre personas y grupos y mediante los equilbnos que trenen lugar entre oferta y demanda, produccién y consumo, precio y valor de fos productos para el consumidor; b) en los comportamientos de cooperaci6n, solidaridad, mutua ayuda y compasién que se manifiestan en las multifor mes organizaciones de la sociedad civil (desde los grupos naturales, como la famiha, hasta las agrupaciones voluntamas o socledades intermedias para mutuo benehcio o de beneficio para terceros o de utilidad publica) “capital social”, y, recientemente, c) en la libre “conectividad”, facilitada por las tecnologfas de la informacién y la comunucaci6n (1cr), que se ha vuel to una forma de comunicaci6n de valor vital entre personas y entre orgam zaciones y el recurso indispensable para e] trabajo la administracién, las ganancias, la investagacién o la satisfaccién de las inchnaciones de perso nas y grupos Este redescubrnimuento tuvo su expresion en las tesis contem poréneas de que en la sociedad existen varios “mecanismos de coordinacién’ que contribuyen a su equilibrio y progreso, ademés de la conocida coordi nacién polftca que realaza el gobierno, y que son los mecanismos de coor- dinacién econémica y los vinculos éticos de las redes sociales naturales o voluntarias La coordinacién politica, gubernativamente protagonizada sigue siendo relevante e imprescindible en numerosas matenas, pero el re sultado de la acci6n gubernamental sola no es Ja coordinaci6n sin mas de la sociedad E) actuar del gobierno no esté en condiciones de dingir a la socic dad a menos que conjunte y coordine sus recursos directivos y mecanismos de coordinacién con los recursos y mecanismos directivos de otras instan cias sociales, el mercado y la sociedad civil organizada.27 En su sanuoso pero acumulativo proceso de constmiccién el concepto comenz6 a perder su denotacién descnptiva y a transformarse en un con 27 En el medio latnoamencano N Lechner (1997) en correspondencia con los desarrollos alemanes de In Steuerungsthearu (teorta de la direccién) ha hecho agudas observaciones en ‘este punto Tres son los dispositivos de coordinacién social El primero es ls coordinacién politica que tuvo su expresin en el Estado desarvollste latinoamenscano y que se manifiesta meduante dispositives jerérquicos de mando Pero también en respuesta a la decepcién gene rallzada por las fallas de la coordinacién politica durante la recesiGn y la crisis, se asiste 0 res tablece la coordinaci6n sotial mediante el mercado y por dlumo existe la coordinacién social mediante redes La conclusin es equilibrada “parece obvio que es insubciente una coordina ci6n centraltzada por parte del Estado ¢ inadecuada una coordinacién entregada exclusiva mente a las leyes del mercado” (Lechner. 1997) GOBERNANZA 87 cepto normativo, que indicaba el proceso 0 arte de gobernar que se conside raba el apropiado, eficaz u obligado para las condiciones sociales de la vuelta del mulenio, por lo que gobernanza pasé a denotar cn ciertos autores y Organismos internacionales “buen gobierno” a, por lo menos, a denotar ‘las mejores précticas de gobierno”, de modo que se elaboraron indicado res empfricos que supuesta o confiablemente mostraban y aseguraban el buen gobierno y median “la calidad de la gobernanza” El componente cor man que enlaza el concepto descnptivo de gobernanza con el normativo es la distincién que establecen respecta del mero actuar de! gobierno, conno- tando que la gobernacién de la sociedad unplica en las actuales circunstan Gias mas actores que el simple gobierno y que la accién y los recursos de los actores extragubernamentales son una condicién necesaria para que la sociedad tenga sentido de direccién y capacidad de producir sus objetivos deseados de convivencia En corolano gobernacién connota los obligados nuevos modos de relacionarse de] gobierno con la sociedad para poder dirt girla, que se caracterizan por dejar atrés su dominancia decisona y su ac cién directa, exphicables acaso en los asuntos de segundad publica y nacio nal pera improductivas en los asuntos econémicos y sociales, en los que se consolida un formato e instrumental directivo mds honzontal o “en red” 2 La mayor parte de los hacedores y usuarios del concepto destacan como su nota esencial que la conjuncién del actuar del gobierno con los agentes del mercado y de la sociedad civil es e] hecho observable de cémo se practica hoy la dureccién de la sociedad Otros, los menos, pero belige rantes y agudos han pensado polémicamente el concepto de gobernanza como algo no sélo distinto del actuar del gobierno, sino de él distante y has ta contrano 2° E] concepto asume un tono polémico y sirve de vehfculo 2 En la literatura angloamencana después de que uno ha logrado sbrirse paso entre el bos que de sus concepton confuslones (con la admunistracién pablica o el régimen insutucional) y retdrica es past entre government Ia insitucién responsable del goblerno de una sociedad, governing, el gobernar entendido como la accién de gobernar del gobserno mismo governance, como el proceso mAs 0 menos formslizado de gobernar(se) o conducir(se) a(de) luna tocledad tal come ocurre en un determinade tiempo social y en el que el gobuerno es un ‘actor con mayor o menor capacidad de decisién e influencia directiva Las denotaciones se hhan movido empero con el reciente libra de J Koolman (2003) Governing as Governance, cuyo titulo y tess denotan que el gobernar del gobierno (el governing) no puede ser hoy més qué en modo de gobernanza lo que quiere decir que el ¢ moderne consiste en un “pro ceso politico-social” y no s6lo gubernamental. que implica el aporte y la coordinacién de acto res de gobierno y actores sociales 27 El concepto de gobernacion/gobernanza particularmente cuando es expresado como “nueva gobecnanza” mew governance presiona tanto la idea aceptada de que la accion de gobernar a una sociedad sea equivalente o se reduzca nla accién directiva del goblemo y/o ala {nstancia instituclén gobierno como la idea convencional de que el gobermar del gabierno se 88 GORERNANZA para formular su programa de governance without government, que repro duce en el terreno de una comunidad politica particular la situacién de des centramento del poder que caractenza a las relaciones internacionales*? y a las relaciones de mercado Asimismo, como resultado de la mengua de capacidades directivas directas que ha sufndo el gobierno y de la nncorpo- racién de actores extragubernamentales a la tarea directiva de la sociedad el concepto comenzé a inclutr congruentemente la denotacién de “gobier no indirecto” o “gobierno mediante terceros’” {indirect governance, govern ment by proxy) y, en algunos casos, fue empleado para decir la forma de gobierno que se dervaba de lo que ha side Hamado con tono reténco y dra méatico el “vaciarmento del Estado’ (the hollowing out of the state) ** Bl con cepto de la gobernacién registra estas situaciones nuevas y de ellas nace, pero su denotaci6n de fondo no deja de destacar el papel que juega el gobierno en la conduccién de la sociedad, aun si ha perdido protagonismo directo y su actividad chrectiva es insuficiente reduzea a acciones de mando y cantral sun inclusi6n ni participacién de la sociedad en In defi nicién de las objetivos sociales y sin expacio para otras Formas de direccién de la sociedad me nos verucales ¢ imposinvas 3° En c) campo interaacional dos libros me han resultada Gtiles y relevantes Rosenau y erp {1993} y Young (1999) La polérmca expreign de Rosenne quiere decir que ae habla cuando se trata de "acuvidades que se desarrollan basadas en el ejercicio de Ia sobndad formal”, mientras gobernanza signibca “sctividedes que se desarvollan basedas ct objetivos compartidos” Por consiguiente hay “gobernaci6n) ucbemanra sin gobierno” Cuando “en una esfere de actindad hay mecanismnes reguladores que funcionan eficazmente sin que dispongan de una avtoridad formal” (1992 3-6) En Linea semejante te mueven las considera “Por gobermactén/gobernanza entendemos lox procesos e inatituciones tanto forrhales como informales, que gulan y enmarcan jas actividades colectivas de un grupo El gobierno es un subconjunto que actia con autoridad y crea obligaciones formales La gobernanza no requie- re exclusivemente la conduceién de jos gobiernos En la gobernanze se involucran Sirmas privadas ssociaciones de firmas organtzaciones no gubernamentales y asocisciones de ONG Nemente en asoctacién con laa entidades de gobierno aunque algunas veces gin la au tondad gubernamental” 31 La situacion de las empresas globalizadas sin urudades terntonales propias y estables cuyo proceso de negocio esté disperso en varios sitios y eath horizortalmente integrado fue desenta com el término conporaciones vactas (hollow corporations) que emigré luego a a polti cay dlo pie « hablar del "Estado vacto (Milward 1993 1994) o de vaciamiento del Estado (Rhodes R.A W 1997) que en contexto britdnico y europen significa ‘la pérdida de functones” del Estado/gobierna nacional que ocurre desde arnba ea razén de su integracion » la Uns6n Europea desde abejo debido a que el poder se descentrallzx hacia las comuridades locales yfo # entidades puiblicas auténomus de propésitas especiales y desde fuera en tanto que crece el numero de organtzaciones privadas y sociales que se hacen cargo de realizar Ins tareas piblicas y que lnfuyen de reanera deterenmnafite en el send de dircecion de la comunidad politica y en las politicas En el caso de paises de instituciones politicas débiles como ciertas democracias recientes latinoamentcanas, a, podria afiadirse un vaciam{ento desde adentro, que se agrava por tes efectos de au clase poftica y mus funciontrios que motiven la desconfanza den ciudada fa particulanmente ssuntos de la justicia y la segunded publica GOBERNANZA a En resumen, el enfoque o concepto de gobernacién/gobernanza, parti cularmente cuando se habla de “nueva gobernanza” (new governance), co- menzé a significar ¢] proceso que Ja sociedad contemporinea sigue para defirur sus valores y objetivos de convivencia y coordinarse para hacerios reales con la caracterfstica resaltada de que se incluyen y valoran las for mas de autoorganizacién y autogobierno de la sociedad en raz6n de su real © supuesta productividad y utilidad (parncular o hasta general) y que éstas se eslabonan con las actividades de Ja drreccién gubernamental, la cual ad quiere naturalmente perfiles m4s horizontales, interactivos y asociativos En medio de polémicas antiestatales y de registros mas ecudmmes del cambio polfuco y admunistrativo que sucedfa en las relaciones entre gobier no y sociedad, la resultante fue que el concepto de gobernanza comenzé a denotar que la sociedad en su conjunto es tanto el sujeto como el objeto des tinatano de fa gobernacidn y que de ese proceso directivo social forma parte el gobierno como una instancia relevante pero no la nica ni la dominante m la decisiva en buena parte de las temas y circunstancias sociales (a des cubnr emp{ricamente segin las condiciones peculiares de cada sociedad) El mundo gubernamental pierde en muchas matenas de interés pdblico su tradicional independencia y soberanfa frente a la independencia y com petencia que sectores de punta de Ja sociedad econémica y civil habfan alcanzado al cierre del siglo xx, con el doble efecto de que se transforma la dareccién de la sociedad en una actividad del conjunto social, en una copro duccién gubernamental social, y de que la actividad directiva del gobierno se ve obligada a redefirur sus instrumentos, practcas y alcances Unas festejaban el giro conceptual y préctico porque lo entendfan como Ja reabsorcién del Estado por parte de la sociedad, con el efecto de que se incrementaba la capacidad social neta de un pais o de una regién para rea bear sus objetivos Otros opinaban cautelosamente que el cambio de modo ¢ instrumental de la gobernacién no era del toda plausible pues daba pie que intereses particulares poderosos (particularmente en sociedades desor ganizadas y de débiles capacidades) intervimeran en la dindmica de la ida social y la doblegaran para sus intereses prvativos, sin que existiera en la sociedad una instancia fuerte con Ia capacidad de disciplinarlos, sujetarlos a los intereses generales y evitar la fragmentaci6n y la denva social Tampo co faltaron voces que advirtieron que la nueva gobernaci6n, particularmen te cuando dejaba de ser un concepto descriptivo y se convertfa en uno pres cnptivo diffcilmente podria tomar forma acreditar capacidad directiva y producir beneficio social en aquellas sociedades en las que era evidente que 90 GOBERNANZA el descenso de la capacidad directiva del gobierno no se acompaiiaba (a. no pod{a acompasiarse) con el ascenso de Ja capacidad directiva de los merca dos y de las redes de asociacién y solidandad social La pérdida de auton dad de los gobiernos sin que los mercadas y las redes sociales muestren suficiente capacidad de autorregulacién y de solucién de problemas socia Jes conduce a una mayor ingobernacién, desgobierno, no a la gobernanza esperada La sustancia del concepto una propuesta te6nica Por gobernacién/gabernanza se entiende hoy, espontaneamente el proceso © conjunto de acciones mediante el cual el gobierno darige o conduce ala sociedad Pero, examunada a fondo, la direcci6n de la sociedad supone € implica defimcién de objetivos cormunes, la aceptacién social suficiente de los mismos, la participacién directa o andirecta de a colectividad en la rea Uzacién de los objetivos comunes y la coordinacién de las multiples accio nes de los actores sociales para posibilitar y/o asegurar su realizaci6n Por consiguiente, la gobernanza implica preguntas y respuestas a preguntas tales como cudles han de ser los abjetivos de la vida asociada, quién(es) decide(n) los objetivos y cémo se deciden, cémo se incentiva y asegura la onentacién de los sectores sociales o de] conjunto social hacia los abjetivos (la aceptacién social de esos objetivos), cémo se define y Ueva a cabo la davisi6n social del trabajo y la distrrbucién de la autoridad para que una sociedad esté en condiciones de que Jas acciones de sus diversas sectores se coordinen y estén en aptitud de realizar efectivamente sus objetivos proyec- tados, cémo se procede a introducir correcciones en casos de estancamien to y desvio de la accién social a de la aparicién de situaciones imprevistas, cémo se resuelven los conflictos y deserciones que se suscitan durante el trayecto Entiendo por gobernacién/gobernanza el proceso mediante el cual los actores de una sociedad deciden sus objettvos de convivencra —fundamenta les y coyunturales— y las formas de coordinarse para realizarlos su sentido L. de diveccién y su capacidad de direccién Ei concepto unplica dos dimensio- nes fundamentates de la vida humana en sociedad la intencionalidad so cial y la capacadad social de transformar los propésitos en realidades La primera dimensién se refiere ala definicién de los objetivos prefendos de Ja sociedad a fin de mantenerse razonablemente cohesionada e incremen tar sus niveles de calidad de vida, mentras la segunda concierne a la defini GOBERNANZA om cién del arreglo y el proceso productivo que se considera causalmente id6- neo y eficaz para realizar los objetivos proyectados, hacerlos reales La gabernanza contiene entonces una dimensién valorativa (teleolégi ca) y una dimensi6n factual (causal, técnica) Por un Jado, es el proceso mediante e] cual se define el futuro social deseado, que es deseable en tanto que representa los valores de la convivencia humana que se aprecian y en los que se cree y, por ende es considerado algo digno de ser fin u objetivo de la accién de la sociedad agenda social El futuro valorado implica siem pre en algun grado una desvaloracién del presente social que se vive, el cual es juzgado negativamente porque se considera que contradice 0 se contra pone a Ja situacién que se valora y desea o porque dista significanvamente de ella razén por la cual la situacién presente que se vive suele calificarse como un problema por resolver o como una carencra por superar}? En este sentido 1a agenda social de futuro es en gran medida una agenda de solu cién de los problemas y las necesidades sociales actuales Por el otro lado, es el proceso mediante e} cual se define la manera com@se dividird e! trabajo y se distnburrd la autondad y la responsabilidad entre los vanos agentes sociales a fin de que contnibuyan con sus recursos competencias especializaciones, destrezas, acciones y productos que de ben realizar los objetivos sociales deseados La dimensién valorativa de la sociedad deseada intencionada, se plasmaré en normas (éucas, juridicas) de convivencia, a fn de asegurar la cohesién social, mientras la dimensién. factual se plasmar4 en normas técnucas y en procedimentos gerenciales a fin de asegurar la realizacién de lo deseado Va de suyo que sim una agenda social compartida en razén de los beneficios que arroja se desvanece la in tencionalidad social y se aflojan los vinculos sociales con deserciones pro bables Asimismo, sin normas técnicas de operacién para asegurar su efica cia y eficiencia y sin procedimientos gerenciales de acompafiamuento y evaluaci6n de las operaciones y sus productos se carece de la capacidad de producir los objetivos, resolver los problemas y las carencias, de modo que los objetivos sociales mas valiosos permanecen en el mundo de las buenas intenciones pero no se matenalizan en realidades 23 Por probleme entiendo aquella situacién de la organizacion social caliticada negative mente en rez6n de que su existencia o aus propiedades actuales son opuestos a la situaci6n so clal valorads, deseada, la contradicen o impiden su ocurrencia por lo que es una situacién destinada a ser removida disuelte resuelta Por carencia o necesidad entiendo también una situact6n real de la organzacién social calificada pegativamente en razén de que sus propie dades o atributos actuales distan de los de in situacién social valorada por lo que es también ‘una situscidn destinada a ser rerovida mediante el desarrollo y mejora de sus propiedades fon de cerrar la brecha entre la stuaci6n actual y la situacién futura deseada 4 2 GOBERNANZA Bl proceso de direccién de In sociedad genera (y/o consiste env/o se fun damenta en) principios, normas procedimientos, prdeticas para decidir colectivamente sobre las metas comunes de la convivencia y sobre la mane ra de coordinarse para realizar los objetivos decididos #3 Ese coryunto (ms 0 menos) coherente de principios, normas y procedimsentos da on gen aun modo o patrén peculiar de direccién de la sociedad, que termma por generar un orden (instituciones polfticas y adminsstrativas), aceptado mayontariamente relatrvamente estable y dursdero, que regula y normal: za las actividades especificas de interaccién entre los miembros de la socie dad a fin de conocer sus problemas y proyectos y en consecuencia, definr tanto los objetivas sociales (es decir, la formacién de !a agenda social comun) como Jas actividades idéneas para su realizacién (es decir, la for mulacién de leyes, polfticas publicas, asignaciones de recursos publicos proyectos de inversion, procesos de servicio) La gobemacién/gobernanza es en este sentida un proceso de direccién de la sociedad, cuyo desphe gue, modo y alcance de actividades estd estructurado por un orden norma tivo, que incluye desde principios valorativos de la existencia humana y normas juridicas de comportamiento de los miembros de la sociedad hasta normas técnicas para efectuar los objetivos y procedimientos y esténdares de direccién, gerencia y operacién para estar en condiciones de realizarlos Por consiguiente, gobernanza es un proceso estructurado tnstituctonal y téc nicamente en sus actividades de definicién del sentido de direccién y de realizaci6n de] sentido que articula las instituciones con las practicas pol{ ticas y con Jos procedimientos técnicos del andlisis y de Ja gestén Obvia mente los acotamientos institucianales y las prescripciones técnicas de la % Por principwos se entienden las valoraciones fundamentales acerca de Iss caracterfsucas y fnalidades de Is persona Is existencia humana 1a vida asociada el Ja produccién y wstrbucion de lon bienes que represestan los ideals y obetivos de a convivencia 0 socie dad buena Por normas se entienden las prescripciones que repulan ia mterlocucién, interac cién e Intercambio de los miembros de una sociedad que pueden ser religiasas étleas con suctudinanas juridicas cientifico téenices estéticas y que en el caso son Jas normas que definen los carmportamientos a seguir por los diversos actores sociales en ta dehnicién de los objetivos de la convivencia y las normas que deterrmunan el papel que cada sector social ha de desempefar (apr or faded) cna vealicion dono jet vos de ln vida asociada Por procedimuentos se entleaden las reglas de operacién o reglamentoa que los miembros des sociedad (todas o sectores especificas) siguen o deben seguir a fin de asegurar que se respeten Jos principios y/a se cumplan las normas establecides en determinados campos de accién Por préchcas se entienden Jos patrones de acciGn que desasrolian o siguen en sus unteracciones los diversoa miembros de ls sociedad y que plasman la manera concreta como entienden y cum plen las nermas (Ia manera que socialmente se considera correcta) y ejecutan los procedi mientos (la manera que se considera técnicamente correcta) y que pueden ser resultados de su decision o de una exigencia social impuesta GOBERNANZA 93 gobernanza pueden cronolégicamente transitar de aceptaciones informa les a reglas formalizadas Por muchos motivos, particularmente de racionalidad operativa y or den prictico, la gobernanza genera (cuenta con) una instancas de gobter mo 55 cuya funci6n especializada consiste en contnbuir mediante sus activi dades (normas, polfticas, presupuestos, servicios, coacciones_ ) a construr Ja onentacién de la sociedad y a mantener la coordinaci6n del diferenciado conjunto social mediante normas legales normas técnicas y actividades de gerencia 3° Para el logro de ese fin se dota a la instancia de gobierno con poderes y capacidades normativas, monetanas, técnicas fisicas Por con siguiente, la gobernanza en tanto proceso de construccién social de la direccién de la sociedad es un proceso mayor, que engloba la accién del go bierno y delmuta (configura, estructura) el ejercicio gubernatsvo del gobier no sus roles, facultades, instrumentos y alcances, su modo de conducirse y conducir La gobernanza es entonces un proceso distinto del mero actuar del gobierno y un proceso superior al actuar del gobierno, en tanto fo con tiene y sobredetermina En el concepto se resalta el proceso directivo mas que el{los) sujeto(s) directivo(s), la direcciém m4s que el(los) director(es) en el entendido de que el gobierno es un sujeto con otros y cuyo rango e influencia sobre los dems actores dependerd de la histona social Definir la gobernaci6n/gobernanza como un proceso social de defini cién de los objetivos de la vida en comun y del modo colectivo de coordi narse para realizarlos no implica necesarramente que los miembros de una sociedad compartan (o deban compartir) visiones sustantivas precisas y homogéneas acerca de su futuro o acerca de la configuracién que debe tomar necesariamente la sociedad, a la manera de los proyectos socialistas o nacionalistas del siglo xx (;el proyecto nacional’, como solemos decir en nuestros paises), aunque no se puede excluir que en determinadas condi + Los motives predominantemente pricticos de tener una instancia de goblerno especiali zada paca Uevar a cabo Ia teres de conducti6r/coocdinacién social, se han transAigurada con Frecuencia en teorszaciones religiosas morales yuridicas o politoldgteas que otorgan rango trasceadente al goblerno por encima de ia tociedad La modermdad politica y socal desde su Fundacion estd llena de concepciones apote6sncas dei Estado 0 de! gobierno algo que posible mente serd revisado y redimensionada a lc largo dei siglo xc sin dear de reconocer Ia necesi dad de Estado de Ieyes y poderes generales para la convivencss y supervivencia de Ia especie humana 35 Bata instancis es multrple y cambiante puede ser formal o informal personal o colegia de clegida o impuesta representauva o delegada soberene o cantrolada por otras agencias sociales mediante normas pactadas 3 Hoy Ia funci6n de coordinaciGn engloba también la tarea de coordinar las actividades del diferencaade conjunto dé la ar dada la gran vanedad de sus entidades polfticas y programas. ” GOBERNANZA ciones sociales es probable que ocurra esta produccién colectiva de sentido y que la representacién de un futuro unstano sea universal o mayontana mente aceptada En contraste, es posible que el objetivo comun de Ja socie dad sea algo més formal y que signifique la afrmacaén de los valores prefe- ndos de la vida asociada (asegurados constitucionalmente) tales como Ja hbertad o Ja equidad, pero sin que esto imphque proyectar una tinica confi guracién de vida social, que no deja espacio a opciones diferentes de vida Personal y asociada, o un tinico programa de gobierno En este caso de ob- ietivos més formales que sustantivos de la vida en comin, se acentuaré en el concepto de gobernanza simplemente la coordinacién social (en el senti do de coexustencia pactfica, convivencia respetuosa entre proyectos va nos) para dejar en claro que los objetivos generales de una sociedad buena no pueden ser sino aquellas situaciones de sociedad en las que a cada uno de sus miembros le sea posible perseguir sus fines parhiculares sin ntromi- siones externas y sin generar problemas a los demas En esta eventualidad la accién directiva del gobierno se orrenta a lograr que los miembros de la sociedad respeten esas valores en sus actividades mas que a producir una configuraci6n social especffica y a considerarla como Ja correcta matenali zacién de los valores de la vida humana en sociedad La gobernanza tampoco implica suponer o afirmar que es un proceso en el que los sectores sociales participan de manera igualitana, simétrica, cooperativa La importancia y hasta predomimio que algunos actores (o subsistemas) sociales tienen sobre otros en el proceso de definicién de los objetivos de una vida asociada valiosa y en su proceso de realizacién en la defirucién de los problemas de la convivencia y de Jas acciones para su so lucién, depende de la configuracién que en una sociedad han asumido las relaciones sociales fundamentales (de propiedad, produccién conocimien to, poder ) y de su socializacién en un determinado tiempo de la sociedad y como producto sedimentado de una larga hustona social Asimsmo la im portancia y hasta el dominio que en el proceso de gobernacién puede alcanzar la accién de Ja instancia formal de gobierno sobre los demas acto res sociales depende de las relaciones que se han histéricamente confor mando y estabilizado entre Estado y sociedad, entre los poderes publicos y Jas capacidades de Jas organizaciones sociales El trpo de tejido de las rela ciones que hay entre gobierno y sociedad para fines directivos es algo que el concepto de gobernanza resalta especficamente y en lo que el concepto fundamentalmente consiste. Este teyido de relaciones entre sociedad y gobierno, que define el pro GOBERNANZA 95 ceso de gobernacién, es diverso y mutable En las condiciones en las que se supone 0 es real que los actores sociales son relativamente limitados, in competentes, inmoderados y conflictivos (sin capacidad de autorregula cién y autorreproduccién) en sus relaciones de comunicacién e intercam dio, raz6n por la cual no logran establecer un proyecto de vida en contin y menos estar en aptitud de realizarlo, es légico que el proceso de goberna cién de Ia sociedad haya tenido que configurarse como un proceso necesa mamente externo al conjunto social y haya sido dominado por la nstancia de gobierno, que se constituyé necesarnamente en el protagonista indepen diente de la onentacién y la coordinacién social y de la realizacién de los objetivos sociales En este tipo de sociedad débil, expuesta a Ja precane dad, la infracci6n, el conflicto y la desintegracién, sélo una fuerza extemma ¢ independiente del conjunto social que concretamente sucle ser un grupo con Ja capacidad de ordenar al conjunto social (por su fuerza, por su dis curso 0 por sus recursos), ¢s el factor y actor de Ja gobernacién que indu ce al entendimiento, a la cohesi6n y Ja convivencia Se trata de una so lucién hobbesiana, dada la pertinaz naturalidad mds que civilidad de la sociedad En estas condiciones sociales proclives al desgobierno es natural, I6gico, que la gobemnacién de la sociedad haya terudo ademas que ejercerse de mo- do vertical, jerarquizado centralizado y operar mediante dispositivos de mando y control estricto o de negociacién vertical asimétrica y compulsiva En las condiciones de sociedad débil a punto de disociarse por su conflict: vidad e incapacidad, ha sido ademas natural que la gobernacién sea equi valente a la intervencién del gobierno y que éste haya gozado de un gran 4mbito de autonomfa, que no requiere abnr espacios relevantes a la partici pacién y corresponsabihzacién de los caudadanos (por asf amarlos), pues to que en esas condiciones no se puede esperar de ellos aportes relevantes y responsables para la calidad de la vida en comtin La sociedad es puro pro blema y defecto incapaz de ir mas allé de sus intereses particulares ¢ in medkatos, por lo que no tiene nada relevante o crefble qué decir en lo que respecta a los fines comunes o pablicos y al modo de efectuarlos En esta circunstancia, gobernacién y gobierno (la accién del gobierno) son enten didos y vividos como equivalentes La gobernaci6n/gobernanza s¢ confi gurar4 como una acci6n directiva necesana y exclusiva del gobierno (un “presidente fueste”, en muchos paises latnoamercanos) en aquellas condi ciones en Jas que los actores del conjunto socia] representan s6lo o princi palmente desgobierno (carencia de sentido de chirecci6n, descaordinacién, 96 GOBERNANZA incompetencia, improductwidad, conflicto) y sus recursos para resolver los problemas de la convivencis son limitados 0 practicamente inexistentes, por lo que son fuente de problemas mas que parte de la suluci6n y objetos més que sujetos de gobierno Es la oscura historia de muchas sociedades y la forma caracterisuca de la old governance En cambio, el modo de gobernar esté destinado a ser diferente, menos jerérquico, en aquellas condiciones sociales, como las contempordineas de las sociedades avanzadas o las de algunas regiones y sectores de nuestras sociedades en interfase, en las que es notona Ja diferenciacién que han al canzade los ambitos (subs{!stemas) de Ja vida social” y es creciente la inde pendencia, interdependencia, autonom{a (autogobierno, autocontrol) y hasta relatrva autosuficiencia de un buen nGmero de actores econémicos y sociales en varios asuntos de su vital unter¢s 3# En estas sociedades, por sus caracteristicas, los problemas de Ia vida asociada se cistinguen por su 27 Me rebero especiticamente a la diferenciacién social que formula N Luhusnin en tu teo- ina sistémlcn de la sociedad y particularmente « su concepto de “Ia sociedad diferenciada por funciones” (no la diferenciacidn segmontaria o centro-perfferia o eatrati‘icada en sus térmi nos) Cada sistema parcial del sistema social total se define con base en » funcién especifics que desarrolla, por lo que se estructura de acuerdo con reglas instrumentos y medios de co muntcacién proplos ("cédigos"), que son probadamente idéneos y eftcaces para realizar su fune!6a (realizar tua objettvos) Cada sistema parcial o subsistema posee entonces su propia autonomfe de accién y que no admite interferenclas externas a wu l6pcs de accion y comunicacién las cusles por definicién serfan lmpertinentes y degradantes Diferenctacién/ ‘utonomia de los subslstemnas ngnifica su autorreferencis y en consecuencis su independen cia respecto de los demas subsistemas particulares. El intercambio que cada uno requiere ha cer con los dems su interdependencia nanural, es procesada conforme s su céchgo intrinseco y para fines de su autodesarrello singular Independientemente del hecho que en esta vision teénca la sociedad deja de tener sentido o intenclonalidad el resultado final de la diferencia cin es que no exste ni puede haber una Jararqu‘s entre los sistemas percialex de uns socie dad puas todas [as funcfones son socialmente necessnaas, por Io que “la sociedad no tene ni centro mi vértice” Loa principales subsisteraas son el politico el econéralca cl juridico el de Giencls educaci6n familla religién arte La teorfa sociolégica de Luhroann representa en tonces el gran desafio a la capecidad directiva del sisterns ftico el cual serta un subsistema mds igualmente 'y auténeme, que coma tal no puede erigirse como centro de di recciGn de los demds o del conjunto social El funcionaruento del (sub)sistema politico no es equivalente a gobernacién y su efecto no es la yobernacion de la soctedad Algo tan desencan tador como aleccionador para le suerte futura de le sociedad fin gran medide, a independencia de los actors politica y civil ex causa y efecto de fas acti realizadas para revalortzar el estado de desecho que implicé movillzaciones relvindicativas de derechos humanos garantios indmdusles igualdad de trata equidad de g¢ nero fmparclalidad de los Srgenos de Justicia Ea asimismo causa y efecta de las actividades ‘emprendidas para democranzar el régimen sistema polftico y dar reconacimiento institucio- nal a ls pluralidad politica Por au parte la independencia de las actores econémicos se rela

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