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INDICE

EL LIDER SIN ESTADO MAYOR


I. LIDER Y LIDERAZGO
1. El LIDER EN SU JAULA DE CRISTAL.......... ............................................
2. EL LDER Y SUS CARACTERSTICAS ......................................................
3. EL LDER Y EL INTELECTUAL .................................................................
4. CARACTERSTICAS COMUNES A LAS POSICIONES DE LIDERAZGO.
5. CARACTERSTICAS PERSONALES DE LOS LDERES..............................
6. LA FUERZA DEL LDER ...............................................................................
7. AUDACIA Y TEMERIDAD ...........................................................................

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II. LA CAPACIDAD DE GOBIERNO


1.
2.
3.
4.
5.
6.

LA CAPACIDAD DE GOBIERNO: EL GRAN TEMA....................................


GERENCIA PRIVADA Y ALTA DIRECCIN PBLICA.............................
EL PROFESIONAL DE LA TECNOPOLTICA ............................................
LAS LIMITACIONES DEL PROFESIONAL DEPARTAMENTALIZADO....
COMO ELEVAR LA CAPACIDAD DE GOBIERNO DEL DIRIGENTE.......
EL TIEMPO COMO RECURSO ESCASO ....................................................

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III. EL GOBIERNO
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1. LOS SERVIDORES ........................................................................................
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2. DEFICIENCIAS COMUNES EN LA DELIBERACION Y TOMA DE DECISIONES 143
3. COMO ASESORAR A UN DIRIGENTE ........................................................
IV. LA OFICINA DEL PRESIDENTE
1. LAS OFICINAS PRESIDENCIALES...............................................................
2. LA REFORMA NECESARIA: PIES O CABEZA?..
3. EL SISTEMA DE ALTA DIRECCIN............................................................
4. DISEO DE LA OFICINA DEL DIRIGENTE..
BIBLIOGRAFA ..................................................................................................
ANEXOS.............................................................................................................

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I. EL LDER SIN ESTADO MAYOR


LA OFICINA DEL PRESIDENTE
"Mientras todas las dems ciencias progresaron, la de gobernar marc el paso: hoy es practicada
apenas un poco mejor que hace tres o cuatro milenios"
John Adams, segundo Presidente de los Estados Unidos de Amrica.

1 .- EL LDER EN SU JAULA DE CRISTAL


El lder est en una jaula, aislado, prisionero de la corte complaciente que controla los
accesos a su importante persona. Su jaula es de cristal, trasparente y bien iluminada, aunque
algunas zonas pequeas, opacas y sombras, lo protegen de la observacin pblica. Es un
hombre sin vida privada, siempre en la vitrina de la opinin ciudadana. El palacio de
gobierno es cmodo y dorado, tan amplio como un pas, pero tenso, vulnerable y acosado.
En el, la vida del lder se asemeja a una actuacin teatral agotadora, interminable. Est
obligado a representar un papel que no tiene horario. No puede aparecer siempre ante los
ciudadanos que representa y dirige como realmente es, ni transparentar sus estados de nimo.
Debe fingir y disimular. A veces debe engaar y mentir como un actor habituado a
protagonizar con fidelidad y maestra distintos papeles. La verdad no es su objetivo, es un
recurso que utiliza segn sea su eficacia en cada momento. Debe elegir entre la verdad, la
mentira y el silencio, de acuerdo a los costos y los beneficios. Sabe que no tiene vida privada
y hasta el menor detalle de sus actos puede convertirse en noticia y crtica. Todo lo que hace
tiene un costo y un premio que aumenta o disminuye su capital poltico. Cada minuto de su
vida pesa en el examen que rinde ante diversos jurados. Todo error es explotado y todo
acierto es devaluado por sus oponentes. Ninguna actuacin suya escapa a este juicio
implacable. Esta tensin sera mortal para l si no pudiera refugiarse espordicamente en la
intimidad de su camarn, la pequea zona opaca de su jaula. All estn sus placeres y sus
verguenzas, junto con su crculo de amistades que le ofrece soporte emocional clido y
privacidad. De manera que el dirigente alterna su trabajo agobiante entre la salida a escena,
cegado por las luces que iluminan el teatro de su representacin poltica, y el refugio que le
depara la intimidad de su crculo de protegidos en la media luz tenue de un rincn de la jaula
de cristal. All descansa, se retira de escena y deja de actuar. Pero l no puede elegir la
duracin y oportunidad de cada salida a escena ni el tiempo de cada momento de refugio y
descanso. Tiene slo un control parcial de su tiempo y de su atencin. Su vida le pertenece
a medias. El pblico que sigue su representacin entra en su casa y en su oficina, comparte
su vida con el dolo que admira o la cabeza visible que odia. Y si la organizacin del lder
es deficiente, ese control de su tiempo y su privacidad es muy dbil. Es un hombre acosado
por las presiones y las urgencias. Tiene las mismas 24 horas que el ciudadano comn, aunque
acumula sobre s los problemas ms diversos, pequeos, grandes, rutinarios, nuevos y
sorprendentes que afectan el colectivo social. Comparte los problemas de muchos hombres
y esos hombres adquieren derechos sobre su tiempo y su vida privada. Con esa sobrecarga
de atencin sobre su vida diaria, slo capta algunos problemas, quiz los menos importantes,
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si ellos explotan ruidosamente y golpean por penetrar el cerco que protege el uso de su
tiempo. Las seales de alarma del sistema poltico son inversamente proporcionales a la
importancia de los problemas. Los problemas menores son ruidosos y molestan
persistentemente, llaman de inmediato la atencin del gobernante y de la prensa. En cambio,
los grandes problemas ceban en silencio su bomba de tiempo. Lo que va silenciosamente
mal, pasa desapercibido a pesar de su trascendencia. En cambio, los pequeos problemas se
agrandan amplificados por la seales de alarma y la proclividad al inmediatismo.
Antes de considerar la necesidad e importancia del soporte tecnopoltico al lder, es
importante comprender que l, como todo ser humano, se refugia con fuerza en ese crculo
ntimo que lo protege del pblico, y que est sujeto, en primera y ms fuerte instancia, a dos
fuentes de consejos: las opiniones no bien fundamentadas que se gestan en su crculo ntimo
y las recomendaciones departamentalizadas de sus asesores especialistas. La asesora
tecnopoltica que propone este ensayo, capaz de ofrecer al Presidente el soporte cognitivo
sistemtico, situacional, y no departamentalizado, es muy importante, pero representa el
clculo fro que debe competir tanto con el soporte emocional clido que le ofrece su corte,
como con la asesora fra, especializada y departamentalizada de los tcnicos. Cuando estos
soportes son contradictorios, tiene que elegir entre ellos. Es una decisin difcil. En el lder
comn tiende a triunfar el soporte clido de la corte o la recomendacin unidimensional del
tecncrata; en el estadista, en cambio, triunfa con mayor frecuencia el clculo fro del
razonamiento tecnopoltico. Cuando se trata del lder solitario, autoritario, hurao y
obsesivo, sin corte y sin asesores, de todas maneras esta lucha de criterios se produce al
interior de sus pensamientos, como una oposicin entre la pasin y la razn, y entre lo
tcnico y lo poltico. No es comn que el gobernante rena, en un mismo asesor, el soporte
clido y el soporte fro, como fue el caso de Catalina la Grande con Potemkin.
2. EL LDER Y SUS CARACTERSTICAS
El lder no es un hombre comn. Est dominado por ambiciones y dotado de capacidades
que lo diferencian de la media. El concepto de liderazgo destaca la capacidad de algunos
individuos para conmover, inspirar, movilizar y guiar a las masas populares, de manera que
entre ellas y l se crea una alianza, en parte emocional y en parte racional que los hace
marchar juntos hacia el xito o la derrota. Todo comienza con alguna droga: la seduccin
del poder, la mstica del servicio a otros, la venganza, la revancha, el resentimiento, la
recuperacin de una prdida, el temor a una amenaza o el atractivo de una oportunidad. Esa
motivacin-gua debe ser ms fuerte que la tendencia innata del ser humano a la adaptacin
y la economa de esfuerzos. El dilema es rebelda o adaptacin. Los lderes escogen la lucha
contra la adaptacin. El liderazgo se ejerce contra la corriente natural que acomoda a los
individuos a cada circunstancia. Es una lucha constante contra la indiferencia.
El lder forja ideas. Construye nuevos caminos contra la inercia y la corriente pasiva de la
opinin pblica. Abre nuevas posibilidades en la mente del hombre. Al mismo tiempo,
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conduce y administra esas fuerzas emergentes dinamizadas por las nuevas ideas hasta
convertirlas en hechos y hacerlas inevitables. El lder exitoso cambia el curso de las cosas
hacia la direccin y hasta el lmite en que todo parece sumarse a su voluntad. Termina por
navegar a favor de la corriente que l mismo ha gestado.
La misma idea de liderazgo sugiere que los hombres pueden cambiar la realidad y que no
son un simple agente de la historia. Esta idea es, por supuesto, discutible. Contradice una de
las posibles interpretaciones de esta frase de Tolstoi, cuando en Guerra y Paz dice: "el lder
es esclavo de la historia". Hace lo que la historia le ordena y le permite. La palabra ordena,
significa aqu, incapacidad de ver mucho ms all de lo que el medio ideolgico, cientfico
y cultural le permite en un momento de la historia, en su circunstancia. Tolstoi es un
pensador profundo y slo en apariencia niega al lder la capacidad de ver ms all de la curva
y ms all de donde hay caminos conocidos. Pero afirma que esa visin tiene un lmite
insuperable. El lder slo puede ver lo que su siglo y su medio le permiten, no puede superar
esas restricciones. Pero, se trata de una barrera imprecisa, lbil y compleja, diferente para
cada individuo. La capacidad de adelantarse a su poca es una capacidad escasa y
diferenciada entre los seres humanos. Leonardo de Vinci pudo concebir el submarino y el
avin, superando muy lejos los ojos de su poca. Napolen construy un imperio distinto a
los prevalecientes, cubriendo el vaco que le abri la historia. Hitler conmovi al mundo con
su visin fantica, pisote la historia, la hizo girar transitoriamente varios grados en su curso,
aunque al final, sta sigui su cauce suprimiendo esa anormalidad. Pero, a ese regreso
contribuyeron otros lderes. Gandhi innova en la poltica, valoriza la fuerza moral y
contribuye decisivamente a la independencia de la India. Sin embargo, ese huracn de la
paz, slo marca transitoriamente una desviacin de la fuerza annima de la historia que, a
paso ms lento que sus oponentes, persiste en una direccin que arrastra y limita la eleccin
humana.
El lder, es lder, justamente porque tiene menos ceguera situacional que el hombre comn,
porque hace camino en el terreno que la historia y el medio le permiten. Recordemos la frase
de Marx: "los hombres hacen la historia, pero no en las circunstancias que ellos eligen". El
lder no elige su poca, ni el terreno de su prctica, ni las ideas dominantes que lo rodean y
limitan, pero no sigue el promedio colectivo sometido a las circunstancias. El lder escoge y
lucha por su plan, pero no puede escoger las circunstancias en que tiene que realizarlo. Y, a
su vez, su plan no puede ir mucho ms all de lo que le permite y obliga su poca. El proyecto
ms revolucionario de un lder, el que ms se aleja de la prisin del presente que vive, tiene
la marca de la poca, con sus restricciones y desafos. Esa distancia, entre la visin del lder
y la visin media de su poca, establece la genialidad de los grandes dirigentes. El hombre
ve, al menos en parte, con los ojos del pasado. Esto es inevitable, y pesa aun en el hombre
ms innovador. As, la obra humana creativa muestra esta contradiccin entre pasado y
futuro. El primer automvil combina el motor a combustin con la antigua forma de una
carroza sin caballos. Es incapaz de concebir que el conductor del vehculo ser su
propietario, y lo coloca fuera, a la intemperie, en una condicin de inferioridad. Tampoco se
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preocupa inicialmente de la relacin entre la velocidad, el roce y la forma del vehculo que
se desplaza. Juntos, lo viejo y lo nuevo, en desequilibrio y falta de armona. Hasta la
innovacin tiene el lastre y la base del pasado. Lo antiguo es el piso en que se apoya lo
nuevo; es tambin la altura del observatorio del hombre que limita el alcance hacia el
horizonte de su futuro.
La frase de Tolstoi, lo que la historia le ordena no puede interpretarse como un
determinismo mecnico y vulgar. Indica, justamente, que el proyecto de accin que el lder
escoge o crea es tambin un producto de la historia en que vive. Es un llamado de atencin
a la soberbia de los lderes, pero no niega el espacio de creatividad en que el lder hace la
historia y se diferencia de las mayoras. Es esclavo del pasado, pero es el esclavo que ve ms
lejos. A veces ve ms all de la curva. Otras, las menos, su vista alcanza hasta ms all de
donde hay caminos conocidos.
Las circunstancias pueden no slo determinar el xito o fracaso del liderazgo, su destaque o
anonimato, sino el contenido de su proyecto. El lder es esclavo de su circunstancia, para
bien o para mal, pero una vez en ella, l no se adapta ni se promedia. Por el contrario,
estimulado por la adversidad o la oportunidad, desarrolla su genio creador y su fuerza de
rebelda para hacer de esas circunstancias la base desde la cual aplica su fuerza de cambio.
Slo el lder lucha y aprovecha las condiciones para su proyecto. Como apunta Sneca :"No
hay viento favorable sino para aquel que sabe a dnde va". Se trata de una creencia que l
identifica con lo verdadero, justo y necesario. Conocimiento, tica y deber. El lder siempre
cree que sabe a dnde debe ir y a donde va. Esa creencia lo gua en el tiempo social y lo
hace conductor abandonando las filas de los conducidos. Pero, estos conceptos no son
excluyentes. En tiempo histrico, en generaciones largas, todo conductor es conducido por
las circunstancias, a la vez que crea circunstancias y hace historia. Es conducido, porque la
historia le abre un nicho que el llena y aprovecha, en buena parte por azar, y su accin est
cercada por las limitaciones de la poca en que se produce ese encuentro entre el lder y su
momento. El pasado es un pie forzado, una restriccin que delimita su espacio de libertad.
El lder es libre slo dentro de las fronteras que la historia le permite.
En diciembre de 1931, un automvil dirigido por Mario Contasini, nombre olvidado por la
historia, en Park Avenue en New York, atropell a Winston Churchill, cuando cruzaba dicha
avenida entre las calles 76 y 77, aproximadamente a las 22 y 30 minutos. No muri y sali
del accidente sin mayor dao. En 1933 Giuseppe Zangara dispar contra Franklin Dlano
Roosvelt, quien estaba en un automvil abierto en Miami, Florida, pero la bala impact a su
acompaante. Hitler pudo haber muerto en la primera guerra mundial o en los tumultos del
putsh de Munich en 1933, o pudo ser un arquitecto exitoso. Lenin pudo no haber nacido a
causa de una dolencia de su madre o un error de su partera. O podemos suponer que muriera
de tifus a los cuatro aos de edad. Podemos decir que el mundo del siglo xx sera como fue
si hubieran sido fatales los acontecimientos relatados? Podemos ignorar esos hombres y
esos liderazgos porque ellos actuaron, ciertamente, determinados por las circunstancias?
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Churchill no cre la II guerra mundial, la historia se la impuso, pero, a partir de esa


imposicin, contribuy a la derrota de Hitler. Lenn no cre el feudalismo zarista en la vieja
Rusia, la historia le impuso ese sistema, pero, a partir de esa situacin heredada, Lenn jug
un papel decisivo para acabar con l. La historia no es historia de la naturaleza, es historia
social, hecha por el hombre, como hombre colectivo, o como lder. La historia crea el espacio
que exige o niega la necesidad de un lder innovador, pero el sistema no siempre es capaz
de producir ese lder en el momento oportuno. Puede argumentarse que la realidad de la
Rusia zarista exiga un Lenn, que la Europa de los aos treinta demandaba un Churchill en
Inglaterra y un Hitler en Alemania. Pero, si Lenn, Churchill, Roosvelt y Hitler no hubieran
existido, Puede asegurarse que la historia habra producido a tiempo sus sustitutos, con
similar caracterstica? La respuesta es negativa. Justamente la historia tiene altibajos y
cambios de ritmo, entre otras causas, debido al desencuentro entre el lder en potencia y su
ocasin. No siempre coinciden. Hay ocasiones sin lderes y lderes sin ocasiones.
Sin duda, el lder hace historia. Pero, la historia ofrece o niega la oportunidad al lder,
condiciona su lucha y conforma su pensamiento. Supongamos ahora que Churchill,
Roosvelt, Hitler y Lenin hubieran nacido en el siglo XVI, Habran tenido los mismos
pensamientos e ideologas? Habran podido desarrollar all su liderazgo? Habran
cambiado la historia? O habran sido siervos annimos de seores feudales?
Remontmonos ahora al presente y preguntmonos: Cul sera el tipo de liderazgo que
ejercera Lenin si tuviera que actuar ahora, despus de Gorbachev? Cul sera el
pensamiento de Marx si hoy tuviera treinta aos? Cul sera el proyecto del Presidente
Allende si hubiera tenido que gobernar en la dcada de los noventa en Chile?
Las preguntas anteriores permiten intuir un profundo dilema poltico. Toda lder lucha,
consciente o inconscientemente, entre dos posiciones que pueden ser excluyentes: ser
consecuente con su pasado o ser consecuente con la bsqueda de una verdad superior a la
vigente en la circunstancia que vive. Lealtad versus creatividad. Lealtad al pasado, a costa
de rezagarse en el conocimiento. O bsqueda constante de una verdad ms potente, mejor
fundamentada en las ciencias y en la tica, aunque contradiga la palabra anterior. Ser leal
con la palabra anterior no conduce siempre a progresar y crecer de verdad en verdad. Puede
conducir al estancamiento, y por esa va un revolucionario leal se transforma
contradictoriamente en un conservador. Hay lderes que temen contradecirse y otros que
temen el estancamiento intelectual, y se contradicen avanzando de verdad en verdad, porque
toda verdad social es provisoria, superable, jams es permanente. tica de la consecuencia
con la verdad anterior versus tica de la verdad en movimiento. Pero, cmo conocer el
lmite en que la lealtad debe ceder el paso a la innovacin? Cmo diferenciar la innovacin
del oportunismo cnico? cundo el revolucionario ayer-conservador hoy se convierte en
cnico oportunista a fin de sobrevivir con su antigua o nueva ideologa? Ninguna de estas
interrogantes tiene una respuesta fcil, pues los conceptos de lealtad al pasado y de verdad
superable son peligrosamente elsticos para adaptarse a la conveniencia del lder.
Gorbachev fue un lder desleal con su pasado o un conductor que intent sin xito avanzar
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hacia una verdad superior? Fidel Castro es un paradigma de lealtad con su palabra anterior
o un conservador incapaz de comprender la democracia y su complejidad dinmica? Qu
es el marxista de ayer que hoy abraza el neoliberalismo?Qu es el marxista de hoy, leal a
su conviccin de ayer?
Los lderes se forman en la lucha prctica y adquieren las caractersticas propias del proceso
y la cultura poltica del espacio social en el cual operan. Son luchadores que sienten desde
jvenes la ambicin de ser conductores y eligen ser polticos, pero su vida poltica se
desarrolla en circunstancias y oportunidades que ellos no pueden elegir. El lder es producto
y productor de la historia, y ambas cosas son inseparables.
Estas circunstancias juegan, a veces, un papel decisivo en la seleccin de los lderes.
Encumbra a algunos en forma inesperada y decreta la espera indefinida de otros que se
sentan llamados al poder y tienen capacidades y mritos para ello. Los criterios con los
cuales las circunstancias llaman a un lder son muy variados, as como el peso del azar. A
veces llama al autor del proyecto, a su propuesta oportuna. A veces llama a su apellido,
porque trae recuerdos y evoca imgenes pasadas. A veces llama al que est all, en el
momento preciso, aunque no tenga ni proyecto ni apellidos. Y aqu la historia muestra sus
sorpresas; crea hroes de la nada o sepulta prestigios bien anunciados. A veces la historia no
llama, pero el lder se siente llamado, necesita empleo. En ese caso genera un proyecto que
no calza con el nicho que la historia ofrece. Pero, nuevamente, el nicho que la historia ofrece
no es un dato, tambin es, en parte, una creacin del lder. Algunos exageran el peso de la
historia, otros exageran el peso del lder.
Como es la lucha poltica y sus circunstancias las que forman, principalmente, el carcter
del conductor, ste, con sus atributos y deficiencias no encaja necesariamente en la medida
de los problemas de gobierno que debe enfrentar. La seleccin de los lderes se produce en
el juego de la lucha por el poder, pacfica o violenta, mientras que su evaluacin definitiva
se realiza en el juego del ejercicio del poder. Por eso es comn encontrar en las democracias
un liderazgo competente para ganar elecciones, pero una cierta incompetencia para
gobernar. En la lucha armada ocurre algo similar: el lder puede ser un guerrillero
competente y un gobernante mediocre. Sin embargo, la palabra gobierno es ambigua. Si la
empleamos como sinnimo de conduccin y liderazgo, debe aceptarse que tambin se
gobierna desde la oposicin y que el sistema social es un sistema de diversos tipos de
gobiernos en los mbitos ms variados. Y cada mbito establece sus propias condiciones de
eficacia para hablar con propiedad de capacidad de gobierno.
El tema central de este trabajo es justamente la competencia, experticia o capacidad de
gobierno de los lderes y la influencia que ella tiene en el desempeo de un gobierno. Aislar
el impacto de la capacidad de gobierno en el desempeo de un equipo gobernante es algo
imposible, pues la eficacia de la accin en una situacin concreta depende tambin y, a veces
con ms fuerza, de otras dos variables: la envergadura y contenido del proyecto de gobierno
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y la gobernabilidad que el sistema social presenta y genera ante el intento de realizar el


proyecto de gobierno.

proyecto de gobierno

gobernabilidad

capacidad de gobierno

En ese intento de cambio, el equipo de gobierno est limitado por sus capacidades, las que
sern desafiadas en medida proporcional a la ambicin del proyecto de gobierno y la
dificultad de cambio que expresa la gobernabilidad del sistema. Por su parte, la
gobernabilidad del sistema no es ajena a la capacidad de gobierno ni a la profundidad de los
cambios que intenta el proyecto de gobierno. Las relaciones de fuerzas polticas y
econmicas, internas y externas, que se gestan en torno al equipo de gobierno y su proyecto,
explican el balance de gobernabilidad. Es un sistema triangular donde la capacidad de
gobierno, el proyecto de gobierno y la gobernabilidad se influencian mutuamente. El
desempeo de un equipo de gobierno depende de las tres variables enunciadas y la capacidad
de gobierno es slo una de ellas.
La capacidad de gobierno es un tipo muy especial de capital intelectual. No guarda una
relacin mecnica con el nivel cultural de un pas, la calidad de sus universidades y
profesionales, la inteligencia media de su poblacin o el coeficiente intelectual del lder. En
Amrica Latina es comn observar casos de pases con buen nivel cultural, con buenas
universidades y con un pueblo inteligente, cuyo liderazgo tiene baja capacidad de gobierno.
La deficiente capacidad de gobierno es un fenmeno general que afecta a todos los pases,
aunque en forma desigual. Es ms grave en los pases ms atrasados y all tiene tambin
mayor importancia, dada la complejidad de los problemas y lo ambicioso de las metas
necesarias para salir del atraso. La explicacin es simple: hay un rezago terico en las
ciencias sociales respecto de los procesos de conduccin poltica en general y de gobierno
en particular. Este rezago, como se argumentar ms adelante, tiende a ser creciente. Por
otra parte, la poltica y el gobierno se refieren al mundo cotidiano de la prctica de los
polticos. Este mundo poltico est obligado a valorar mucho ms los criterios de democracia
que los de capacidad, eficiencia y eficacia. Por eso mismo, y conscientes de ese peso, los
polticos no son proclives a las teoras ni a destacar el valor de la capacidad de gobierno. Se
trata de un mundo donde todos hacen y tienen derecho a hacer poltica, sin restricciones ni
cortapisas. La poltica es una actividad libre, o la democracia no existe. La experiencia en
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ese mundo, o sea, la experiencia poltica, llega a ser el indicador de la capacidad poltica.
De este modo, capacidad poltica y capacidad de gobierno se convierten en trminos
distintos y, a veces, hasta contradictorios. De la argumentacin anterior se deduce que, por
un lado, no hay una oferta de teora que estimule a los gobernantes, mientras que, por el otro,
los polticos ni exigen ni demandan teoras. El sistema est en equilibrio, salvo por sus
consecuencias en el resultado del deterioro de la calidad de los gobiernos. Pero los malos
resultados pueden ser atribuidos a muchas otras causas, y de hecho, tanto la poblacin como
los polticos, jams apuntan a la capacidad de gobierno como la causa principal.
Las reglas del juego poltico-institucional definen el espacio de variedad en que los
dirigentes desarrollan sus capacidades, acumulan experticia y declaran que una determinada
capacidad de gobierno es innecesaria o superflua en la prctica poltica. Esas reglas pueden
premiar o castigar la improvisacin, el inmediatismo, el clientelismo, el engao, la
corrupcin, la ineficacia para enfrentar los grandes problemas, la falta de creatividad y la
irresponsabilidad ante el pueblo mandante. Pueden poner tambin ms nfasis en la
experticia electoral que en la de gobierno, en el desempeo personal ms que en la eficacia
social, en la manipulacin micropoltica que, en los grandes problemas nacionales, y en la
respuesta del momento ms que en el gran proyecto social.
La capacidad de gobierno se desarrolla slo cuando es exigida por las reglas del juego
poltico mediante prcticas sistemticas y exigentes de rendicin y cobranza de cuentas por
desempeo. Detrs de la baja capacidad de gobierno est la debilidad de la crtica social
profunda y la crisis del estilo de hacer poltica que le entrega al ciudadano la capacidad de
elegir a sus gobernantes, pero le niega la capacidad de evaluarlos peridicamente y participar
en la gestin de gobierno. Ese estilo de hacer poltica se nutre con varios antecedentes
histricos y se manifiesta en las caractersticas del liderazgo. Este liderazgo reproduce las
reglas del juego poltico y frena las posibilidades de elevar la capacidad de gobierno.
Una baja capacidad de gobierno, junto a una alta gobernabilidad del sistema causada por
abundancia de recursos y desorganizacin de las fuerzas sociales opositoras, permite un
proyecto de gobierno poco conflictivo y poco renovador, pero suficientemente eficaz para
mantener la estabilidad del sistema. Por el contrario, la baja capacidad de gobierno resulta
en un factor severamente limitante en el caso de sistemas poco gobernables por su escasez
de recursos, por la naturaleza de sus estructuras polticas o por la intensidad de los problemas
acumulados. Naturalmente, la limitada capacidad de gobierno es ms restrictiva cuando el
lder intenta, en esas circunstancias, proyectos de transformacin social muy exigentes o
emprende una revolucin.
Las consideraciones previas ayudan a comprender que la gobernabilidad de un sistema es
un concepto relativo. En efecto, ella no es la misma en una democracia que, en un sistema
totalitario, en un proyecto de administracin que en otro de transformacin social. Cada
elemento del tringulo de liderazgo es relativo a los otros, de manera que la gobernabilidad
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del sistema es relativa a la capacidad de gobierno y a las exigencias que plantea el proyecto
de gobierno. Tampoco es un concepto esttico, porque en el cambio situacional el sistema
puede ganar o perder gobernabilidad para algunos actores y estos pueden ganar o perder
capacidad de gobierno. La historia establece para el lder condiciones iniciales de
gobernabilidad restrictivas de su espacio de libertad de accin. Con su gestin, el lder
aprovecha, destruye o ampla ese espacio de libertad.
Es interesante destacar que la dirigencia poltica tiene una especial ceguera para comprender
la importancia de la baja capacidad de gobierno y atribuye siempre sus deficiencias a otros,
a la oposicin implacable, a los medios de comunicacin, a alguna conspiracin imaginaria,
a los mandos medios y bajos, o a los condicionantes externos. Es una autocrtica casi
imposible. Esta ceguera se manifiesta en la prctica en:
a) la creencia que la poltica y el gobierno son actividades que dependen de dotes naturales
que exigen inteligencia, arte, una profesin universitaria- si es posible, y experiencia. En la
base de la prctica poltica no hay ciencias, ni teoras, ni mtodos ni herramientas que deban
ser aprendidas. Esos es tecnocratismo infantil, juguetes que el hombre prctico desprecia.
Todava vivimos la poca del brujo y del curanderismo poltico. El mdico es rechazado e
incomprendido. El curandero es poderoso y soberbio.
b) la concentracin unilateral y obsesiva de la atencin por el proyecto de gobierno y el
completo olvido de la capacidad de gobierno; cada vez se toma ms conciencia de que algo
anda mal, que los gobiernos no funcionan, pero se apunta hacia el contenido de la accin,
no a los procesos para seleccionarla y gerenciarla ni a las capacidades de las personas que
las deciden y administran. En algunos casos, el proyecto de gobierno se concentra de hecho
en un solo proyecto importante que consume todas sus energas como una operacin-carga
sin contrapeso en operaciones-beneficio. Es la obsesin unidimensional que aprieta un
cinturn, el econmico, por ejemplo, sin manejar los otros dos cinturones del gobierno. En
otros, prima la dispersin extrema del foco de atencin y, en esas circunstancias, las energas
y el poder poltico se consumen en lo intrascendente. Los tres cinturones quedan fuera de
manejo.
c) el modo en que el gobernante rene (no forma) su equipo de gobierno y organiza su
entorno inmediato de trabajo; pretende formar una orquesta con individualidades entrenadas
para trabajar con distintas partituras, intenta gobernar con un sistema primario de agenda
que desaprovecha su tiempo y distorsiona su foco de atencin, sin asesora tecnopoltica que
acompae el manejo de los tres cinturones del gobierno, con un sistema arcaico y
tecnocrtico de planificacin, sin monitoreo de la gestin por problemas y operaciones, sin
cobranza sistemtica de cuentas por desempeo, carente de apoyo en la investigacin por
problemas y dependiente de una gerencia rutinaria dominada por la inercia. Se diferencia
del gobernante anterior por el contenido de su propuesta, pero es una copia del mismo en
cuanto al uso de las herramientas de gobierno. Cmo explica la diferencia de resultados
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que persigue? La respuesta es simple. Confa en su inteligencia y se siente superior al


gobernante pasado. Es paradjico que esa inteligencia superior no comprenda que la calidad
de la gestin de un gobierno depende de la potencia de las herramientas que maneja. El
proyecto, por si mismo, no cambia las cosas. Es la calidad de la accin lo que cuenta, y ella
depende de los sistemas de alta direccin que ese lder desconoce y no conoce que
desconoce.
d) la atribucin a otros de las deficiencias de capacidad; cuando se reconoce alguna debilidad
en la formacin intelectual, se piensa en los mandos medios y bajos, nunca en las cabezas;
las cabezas estn exentas de la necesidad de aprender. Sin embargo, los problemas de
capacidad estn siempre en las cabezas.
e) el supuesto fracaso en la comunicacin de las realizaciones del gobierno; el gobernante
cree que hace mucho y comunica poco; esta es la excusa ms comn, poco original y menos
convincente. La autocrtica se desva hacia el responsable annimo que debera comunicar
mejor. Nunca piensa que cuando ocurre algo efectivo e impactante la comunicacin se
produce directamente por sus efectos sobre la poblacin y ningn periodista puede ignorarla
como noticia. Cuando llueve todos se mojan, y nadie necesita que le informen que est
mojado.
f) el aparato pblico es la caja de herramientas del gobernante, pero este fracasa
reiteradamente en el intento de modernizarlo; estos intentos de modernizacin se han
limitado hasta ahora a: i) el despido de personal y supresin de cargos, ii) cambios
legislativos y organigramticos genricos y formales, iii) intentos fallidos de modernizacin
horizontal de algunos microsistemas y iv) privatizaciones; si el Estado no se moderniza y no
cambia sus prcticas de trabajo en la alta direccin es porque algo falla en la cabeza de los
modernizadores. O habr que privatizar la Presidencia de la Repblica, el Congreso
Nacional, el Poder Judicial, toda la educacin, toda la salud y el control del desarrollo
urbano?
g) la confusin sobre la aplicabilidad y trasplante mecnico de modelos de gestin y
planificacin privada al aparato pblico, como se pretende en algunas escuelas de negocios,
donde se identifica ciudadano con cliente, poltica con negocio rentable, competencia
poltica con competitividad en el mercado, lucha poltica con mercado, y eficiencia y eficacia
social con eficiencia y eficacia econmica.
h) el extremismo en la discusin sobre el proyecto de gobierno, centrado polarmente entre
acentuar o mantener la regulacin fuerte del estado o implantar el modelo neoliberal, como
si esa eleccin, por s misma, pudiera resolver los problemas. En realidad, la baja capacidad
de gobierno no permite experimentar bien ni con un modelo ni con el otro; este ltimo
argumento no desconoce la importancia de discutir a fondo el proyecto de gobierno, pero
justamente esa discusin requiere otro nivel de experticia pblica. Con la actual capacidad
13

de gobierno no puede funcionar bien ningn modelo, ni el socialista, ni el socialdemcrata


ni el neoliberal. Pero, el debate se limita a los modelos, con olvido de la capacidad de
gobierno. O es que la calidad del diseo de un sistema social y la eficacia de gestin de un
proyecto social independe de la capacidad de gobierno de los lderes?
Los tres tipos de proyectos sociales mencionados se han intentado hasta ahora, no slo con
deficiencias de diseo en sus reglas bsicas, sino con una muy baja capacidad operacional
de gobierno. Por consiguiente, su fracaso mayor o menor no expresa plenamente la
impropiedad de las ideologas pertinentes, sino ms bien las deficiencias de capacidad de
sus promotores y el atraso de la teora que sustenta el diseo de sistemas sociales. Ambas
limitaciones tienen relacin con la baja capacidad de gobierno. En el caso de los modelos
socialista y social demcrata, tal como han sido experimentados, la baja capacidad de
gobierno se expresa en el dominio del estatismo en las reglas del juego, el centralismo, la
burocratizacin, la subestimacin de la madurez poltica del ciudadano, el mal manejo de la
economa y la arbitrariedad extrema en el uso del poder centralizado. En el modelo
neoliberal, menos exigente en capacidad de gobierno pues reduce al mnimo la funcin
pblica, la deficiencia de conduccin se revela en los excesos del poder econmico, la
corrupcin, el deterioro y distorsin de los valores humanos, el individualismo extremo, el
barbarismo tecnocrtico elevado a su mximo simplismo, la prdida del sentido de
colectividad y solidaridad, la hipervaloracin del dinero y el patrimonio material, el egosmo
extremo y degradante, la aplicacin de criterios de rentabilidad privada en los servicios
pblicos que determinan la movilidad social, y su incapacidad para acompaar el progreso
social y cultural junto con el econmico. Para calmar su conciencia, este extremismo
neoliberal proclama el fin de las ideologas.
La dirigencia poltica cumple tres funciones diferentes que no deben confundirse: a) el
diseo de las reglas del sistema social en que deseamos vivir o la aceptacin de las vigentes,
lo cual define el tipo de juego en que participamos, b) el diseo del proyecto de gobierno
para un perodo determinado, que explota las potencialidades, limitaciones, estmulos e
inercias del sistema social aplicado, lo pone a prueba y precisa el plan o el proyecto
concebido para jugar el juego, y c) la direccin y orientacin de la conduccin del juego
cada da, evaluando y corrigiendo sus resultados. La capacidad de gobierno se expresa en
estas tres dimensiones, y su mayor deficiencia se revela en la concentracin exclusiva en la
tercera funcin sin un examen adecuado de las dos anteriores y sin herramientas potentes de
gobierno. La acumulacin creciente de los problemas sociales es una simple consecuencia
del modo en que la dirigencia poltica cumple estas tres funciones, deterioro que hace cada
vez ms difcil la tarea de gobernar y ms distante de las capacidades de los gobernantes. El
gobierno es reactivo y no proactivo, dado el peso de los problemas acumulados, y esa
funcin reactiva es ejercida con herramientas pobres de direccin y gerencia pblica. Para
el gobernante comn esas son las nicas herramientas disponibles.

14

En las circunstancias sealadas los problemas pueden ms que la dbil capacidad del
gobernante para enfrentarlos o aplicar los correctivos oportunos en la vorgine del juego
social, desigualdad que se agrava o modera segn sea la capacidad institucional de gobierno,
que tambin es deficiente en Amrica Latina y opera con signo negativo, reduciendo los
lmites de la capacidad personal. La crisis se agudiza en la medida que se agravan los grandes
problemas y el acto de gobernar se disocia de los esfuerzos para enfrentarlos. Cuando no se
discuten a fondo las reglas del juego y el proyecto de juego, los grandes problemas son
considerados inevitables y declarados parte del paisaje social. El foco de atencin se
concentra en acciones paliativas de limitado alcance.
Por su parte, la poblacin no se resigna ante la incapacidad de sus gobiernos y expresa su
repudio buscando nuevos liderazgos independientes, mientras desvaloriza los partidos
polticos. Salvo pocas excepciones, el desprestigio de los partidos polticos es enorme. El
ciudadano, que simplifica las cosas, no distingue entre el diseo de las reglas del juego, el
proyecto de gobierno, la gobernabilidad , la capacidad de gobierno y la voluntad de
gobierno; por consiguiente, repudia de modo creciente el liderazgo poltico tradicional,
atribuyndole negligencia, deshonestidad e irresponsabilidad. Nadie apunta con precisin a
la capacidad de gobierno como la causa principal, sino a la carencia de voluntad de gobierno,
el contenido del proyecto poltico o a la venalidad. La crtica es despiadada y cada vez ms
fuerte, pero no da en el blanco. La democracia no tiene la proteccin de la eficacia y su
futuro est en peligro. Casi todos los partidos polticos tienen baja credibilidad y sus
liderazgos no tienen eficacia para arrancarlos de la sima Qu pasa con nuestros lderes?Por
qu no interpretan correctamente el mensaje?
El cuadro adjunto sugiere que, a lo menos en parte, el problema reside en la complejidad
de los problemas de gobierno. Ellos exigen las caractersticas propias del estadista,
mientras el medio y las circunstancias producen cabecillas.
I. El cabecilla (dotes personales
del animal poltico)

II. El poltico (capacidades


adquiridas)

III.
El
estadista
(capacidades adquiridas)

1. Carisma y capacidad
para persuadir
2. Coraje, capacidad para
sacrificarse y asimilar la tensin
del conflicto
3. Capacidad de sacrificar a otros
4. Ambicin de poder y alta
autoestima
5. Capacidad para decidir a
tiempo, a pesar de las tensiones
6. Capacidad intuitiva para
enfrentar problemas
cuasiestructurados

7. Capacidad para ver ms all


de la curva y generar proyectos

10. Capacidad de ver ms all


de los caminos conocidos y
adelantarse a su poca; es un
creador de caminos.

(agitador y portador de
necesidades)

(gua conocedor del camino)

8. Experticia en el manejo de
las herramientas de gobierno
9.Control de herramientas
potentes de gobierno

11. Capacidad para innovar y


aprender de la realidad
12. Capacidad para examinar
las reglas del juego social y
redisearlas

15

(creador de caminos)

El cabecilla tiene carisma, capacidad de persuasin, coraje, vocacin por el poder, alta
autoestima, habilidad para aprovechar las oportunidades, capacidad para imponerle
sacrificios a otros, capacidad para sacrificarse, aptitudes para el teatro social y destreza,
paciencia e inteligencia para lidiar en el mundo cotidiano con los variados problemas del
hombre comn. Ese cabecilla tiene un espacio eficaz de accin en el micromundo de la
poltica y si all es exitoso, puede ser promovido a posiciones de liderazgo. En ese nivel
ms alto las exigencias son mayores y reclaman capacidades polticas que, muchas veces, el
cabecilla no posee. Capacidad para ver ms all de la curva, concebir proyectos que se
anticipen al presente, experticia en el manejo de herramientas de gobierno, capacidad para
innovar sus herramientas de trabajo, visin para explorar ms all de donde hay caminos
conocidos y creatividad visionaria.
El liderazgo poltico no siempre es conducido por lderes. A veces es realizado por
cabecillas que ascienden hasta su nivel de incompetencia. El sistema poltico pierde un buen
cabecilla y crea un lder mediocre. El cabecilla es un portador de necesidades, el poltico es
un conductor que conoce el camino, el estadista es un creador de caminos.
La historia abre posibilidades para los tres, en distintas pocas y circunstancias, pero de
acuerdo a su propia dinmica y no siempre los dirigentes que la historia genera y la lucha
social destaca cumplen los requisitos del papel que, al final, asumen.
Aqu, sin embargo, conviene distinguir entre las caractersticas personales de los lderes y
las caractersticas institucionales de las posiciones de liderazgo, as como entre la capacidad
personal e institucional de gobierno.
3. EL LDER Y EL INTELECTUAL
El intelectual observa y critica al lder y su gobierno, como si supiera qu hacer en su lugar,
fuera su maestro incomprendido o un lder en potencia al que la realidad ha negado su
ocasin. Se autodefine y acta como consejero, desde el balcn. Su sabidura est en las
graderas de la escena poltica y generalmente desaparece en el campo de juego. El lder
poltico generalmente desconoce las ciencias y tcnicas de gobierno, pero tiene un
conocimiento intuitivo bien desarrollado de la complejidad de la prctica poltica. El
intelectual, en cambio, tiene carencias en ambos campos.
La historia ha registrado estas observaciones tomadas de un dilogo entre Catalina la Grande
de Rusia y Diderot, el filsofo francs, su consejero accidental:
Seor Diderot, le dice, he odo con el mayor placer lo que vuestro brillante espritu os ha
inspirado; pero con esos grandes principios, a los que comprendo muy bien, se harn bellos
libros y mala tarea. En vuestros planes de reforma olvidis la diferencia entre nuestras
respectivas posiciones: vos trabajis sobre el papel, que todo lo soporta; es una materia
16

unida, flexible, que no pone obstculos a vuestra imaginacin y vuestra pluma. En cambio
yo, pobre emperatriz, trabajo sobre la piel humana, que es mucho ms irritable y
cosquillosa ( pg. 237, Henri Troyat, Catalina la Grande, emec, 1977)
El intelectual y el poltico estn situados de un modo muy distinto en la prctica social. El
intelectual es necesario, existe, pero no es una alternativa al lder poltico, salvo que
confluyan en una misma persona las caractersticas apropiadas de ambos. Eso es
excepcional. Nada sera ms eficaz que formar un equipo de gobierno con las personalidades
intelectuales para demostrar la diferencia de capacidades entre ambos. El gobierno acaba
con el prestigio de los intelectuales. Son igualmente incompetentes para gobernar que el
cabecilla en funciones de lder, aunque las causas de la deficiencia sean distintas. Al
cabecilla le sobra capacidad de trato con la gente, le falta capacidad de gobierno y le faltan
ideas para el proyecto de gobierno. El intelectual no tiene capacidad de trato con la gente,
carece de sutileza poltica, tiene ideas generales sobre el proyecto de gobierno, pero tambin
carece de capacidad operacional de gobierno. Un gobierno no se hace sin ideas generales
trazadoras de la direccionalidad, pero tampoco se hace slo con ideas generales. El estadista
debe ser pensador, conductor y gerente, al mismo tiempo.
En los perodos de crisis naufragan los dirigentes y se hace evidente la carencia de liderazgo
poltico. Entonces se envalentonan los intelectuales y los cabecillas multiplican sus
aspiraciones.
Los intelectuales crticos y comentaristas, simples espectadores de la lucha poltica, aspiran
a ingresar a la mesa del juego poltico y quieren renovar el liderazgo. Escriben editoriales y
ensayos. De hecho se ofrecen como reemplazo con sus crticas tan bien hilvanadas como
generales. Su especialidad es escribir libros y pensar. Y en Amrica Latina los hay de muy
buena calidad. Novelistas, ensayistas, poetas, dramaturgos, filsofos, historiadores y
tcnicos especializados, entre los cuales destacan los economistas. Se autodenominan
personalidades, y lo son de cierta manera, pero cada uno en su campo.
Los cabecillas creen que su oportunidad ha llegado y ofrecen su estilo chimpanc, vaco de
proyecto. Son revolucionarios del lenguaje, de las formas y del sonido. Verdaderos artistas
de teatro. El sistema agotado reclama lderes capaces de innovar y revolucionar el juego,
pero a veces slo aparecen intelectuales, revolucionarios de la pluma y el papel, y cabecillas
travestidos de lderes, incapaces de responder a esa exigencia.
El intelectual es un ser autosuficiente que ama la independencia, aunque muchas veces es
dependiente de modas. Siente atraccin por la poltica, pero la poltica genera dependencia
hacia los electores. Uno de llos, interrogado por un periodista sobre si deseara ser
candidato a la Presidencia de la Repblica, contest con irona autocrtica: candidato no, me
gustara ser Presidente. Esto refleja exactamente el drama del intelectual. Se siente llamado
17

a ofrecer sus capacidades, pero no quiere asumir el esfuerzo de descender al mundo de la


poltica.
El cabecilla es soberbio y esa suficiencia, junto con la sobrecarga de trabajo a que est
sometido, le impide estudiar y leer despus que egresa de la universidad. Hace su prctica
poltica con un capital intelectual desactualizado y, salvo excepciones notables, se mueve en
un crculo de lugares comunes. Algo distinto, pero equivalente, ocurre con el intelectual
encumbrado a posiciones de endiosamiento, especialmente cuando llega a cierta altura
respetable. Gira en torno a su mismo capital intelectual, no lo renueva. Igual que el dirigente,
tiene un cerco que lo protege del exceso de informacin supuestamente intil que, al mismo
tiempo, lo asla de la innovacin original. El argumento es que, a su edad y cargo, aplica la
lectura selectiva, lo cual significa que lee aquello que la crtica ha ponderado. Su escritorio
est recargado de revistas y prensa extranjera. Est al da en la superficie de las cosas. Sigue
la corriente del mundo intelectual dominante en otras realidades. No se le escapan los best
sellers de calidad y, en cualquier conversacin tiene algo interesante que decir sobre
cualquier tema de actualidad. De ese modo se convierte en un seguidor de opiniones, en un
imitador culto, o en un seguidor de los temas considerados importantes, vale decir en un
intelectual incapaz de descubrir los temas relevantes para interpretar su realidad. Es un
trasplantado a su propio pas. Y cuando este intelectual es un tecncrata, esos defectos se
agravan con la formacin departamentalizada. A todos se les escapa el tema central de
nuestro tiempo: la capacidad de gobierno y las ciencias y tcnicas de gobierno. El cabecilla
es proclive al barbarismo poltico, el tcnico al barbarismo tecnocrtico y el intelectual no
departamentalizado es inclinado al generalismo ilustrado. Esta ltima carencia es de tipo
enciclopdico. Sabe de todo un poco, pero nada al nivel operacional prctico. Contribuyen
al generalismo ilustrado incluso aquellos intelectuales destacados por su calidad y
originalidad que estn ms all del conocimiento enciclopdico y tienen notable capacidad
para comprender la historia y el mundo al nivel de grandes ideas.
Para constatar el generalismo ilustrado de alto nivel basta con escuchar a las personalidades
hablar sobre temas concretos de gobierno. Es una gran desilusin. Para muestra un botn
muy respetable. Comprese la maravilla intelectual de Lanzas Coloradas con el vaco de
ideas concretas de Golpe y Estado en Venezuela. Parece que se tratara de autores distintos.
Dnde est la falla? Por qu el intelectual tampoco da en el blanco de las causas de la
deficiente gestin de los gobiernos?
La deficiencia del intelectual tecncrata caracterizada por el barbarismo tecnocrtico es
obvia y no requiere mayor anlisis: su conocimiento departamentalizado, su carencia de
cultura general y especialmente de formacin filosfica, su falta de conocimientos del
mundo de la gran y pequea poltica, su ingenua unidimensionalidad y su inocente amor
por las amputaciones exactas del tejido social. Es un Procusto especializado. Un brbaro
moderno como lo llama Ortega y Gasset en su ensayo sobre La Barbarie del Especialismo:
18

Para progresar, la ciencia necesitaba que los hombres de ciencia se especializacen. Los
hombres de ciencia, no ella misma. La ciencia no es especialista. Ipso facto dejara de ser
verdadera. Ni siquiera la ciencia emprica, tomada en su integridad, es verdadera si se la
separa de la matemtica, de la lgica, de la filosofa.. Pero el trabajo en ella s tieneirremisiblemente- que ser especializado.
Y, da los perfiles del brbaro moderno con las siguientes palabras:
Es un hombre que, de todo lo que hay que saber para ser un personaje discreto, conoce
slo una ciencia determinada, y aun de esa ciencia slo conoce bien la pequea porcin en
que l es activo investigador. Llega a proclamar como una virtud el no enterarse de cuanto
quede fuera del angosto paisaje que especialmente cultiva, y llama diletantismo a la
curiosidad por el conjunto del saber....As, la mayor parte de los cientficos empujan el
progreso social de la ciencia encerrados en la celdilla de su laboratorio, como la abeja en
la de su panal o como el pachn de asador en su cajn
Pero, esto crea una casta de hombres sobremanera extraos. El investigador que ha
descubierto un nuevo hecho de la naturaleza tiene por fuerza que sentir una impresin de
dominio y seguridad en su persona. Con cierta aparente justicia, se considerar como <un
hombre que sabe>. Y , en efecto, en l se da un pedazo de algo que junto con otros pedazos
no existentes en l constituyen verdaderamente el saber. Esta es la situacin ntima del
especialista, que en los primeros aos de este siglo ha llegado a su ms frentica
exageracin. El especialista sabe muy bien su mnimo rincn de Universo, pero ignora de
raz todo el resto.......
Porque antes los hombres podan dividirse, sencillamente, en sabios e ignorantes, en ms
o menos sabios y ms o menos ignorantes. Pero el especialista no puede ser subsumido bajo
ninguna de esas dos categoras. No es un sabio, porque ignora formalmente cuanto no entra
en su especialidad, pero tampoco es un ignorante, porque es un hombre de ciencia y conoce
muy bien su porcincula de Universo. Habremos de decir que es un sabio-ignorante, cosa
sobremanera grave, pues significa que es un seor el cual se comportar en todas las
cuestiones que ignora, no como un ignorante, sino con toda la petulancia de quien en su
cuestin especial es un sabio......
Y en efecto, ste es el comportamiento del especialista. En poltica, en arte, en los usos
sociales, en las otras ciencias tomar posiciones de primitivo, de ignorantsimo; pero las
tomar con energa y suficiencia, sin admitir - y esto es lo paradjico- especialistas de esas
cosas. Al especializarlo, la civilizacin le ha hecho hermtico y satisfecho dentro de su
limitacin; pero esta misma sensacin ntima de dominio y vala le llevar a querer
predominar fuera de su especialidad.

19

Naturalmente, la ceguera del brbaro departamentalizado y su petulancia es aun mucho


mayor cuando se trata de un simple profesional universitario con algn postgrado en el
exterior, pues el hombre de ciencia, por su mismo nivel, intuye con alguna prudencia el
mundo de lo que desconoce.
En el polo opuesto de la poltica est el generalismo ilustrado. Es distinto y ms complejo.
Y para intuirlo, basta imaginar a Ortega y Gasset de Presidente, enfrentando los complejos
problemas de gobierno. El protagonista del generalismo ilustrado es un intelectual superior,
no es un simple profesional universitario. Se trata de un hombre culto, con comprensin
sistmica multidimensional, alta agudeza intelectual y excelente capacidad en el uso del
lenguaje para comunicar su mensaje. Puede ser un hombre imaginativo y creativo. No es
hablador de vaciedades ni de tecnocratismos. Propone ideas interesantes y es un sembrador
de crtica e innovacin. Qu le falta para dar en el blanco del vaco poltico que muestra el
liderazgo predominante? Por qu generalmente fracasa en su crtica y fracasa en el
gobierno? Por qu no puede traducir su crtica y sus ideas generales en acciones concretas?
Mi respuesta est en la primera hoja de este ensayo. La dio John Adams, el segundo
Presidente de los Estados Unidos de Amrica, en un acto genial de previsin, hace casi
doscientos aos:
"Mientras todas las dems ciencias progresaron, la de gobernar marc el paso: hoy es
practicada apenas un poco mejor que hace tres o cuatro milenios"

Hay especialidades que cruzan horizontalmente las otras en el nivel de la prctica social. No
penetran una pequea parcela en profundidad, como un pozo de exploracin vertical, ciego
a las otras exploraciones en otros departamentos de las ciencias. Por el contrario, su
especialidad consiste en conectar las especialidades, no en la superficie del terreno en que
lo hace el generalista ilustrado, porque ello no aportara gran cosa a las ciencias y tcnicas
de gobierno. Tampoco al nivel de mxima profundidad de cada exploracin cientfica
departamentalizada en que se mueve cada especialista, porque ello sera imposible. Se trata
de una conexin a mediana profundidad, capaz de fundamentar la complejidad y diversidad
de los criterios de eficiencia y eficacia que deben considerarse en el proceso de gobierno y
reconocer el espacio en que se requiere de la cooperacin de cada especialista en el anlisis
y el enfrentamiento de los problemas sociales.
No todas las especialidades son del mismo gnero. Algunas profundizan verticalmente una
parcela delimitada convencionalmente por el hombre. Sus fronteras son una convencin
necesaria para el avance cientfico. Otras, en cambio, cortan horizontalmente las primeras y
se refieren a un mbito de la prctica social donde ellas convergen y forman una unidad
inevitable. Constituyen una necesidad para el hombre de accin y sus fronteras responden a
la variedad del vector de recursos escasos que requiere la accin poltica. Las ciencias y
tcnicas de gobierno son una de estas ltimas. Pero hay otras, que no tienen estatus cientfico
reconocido, como la investigacin policial, la teora de la guerra, la teora de la seguridad
nacional, el anlisis de las polticas pblicas y la exploracin del avance de las ciencias y la
20

tecnologa. Todas ellas son una necesidad prctica y cruzan todos los departamentos de las
ciencias. La medicina es una especialidad vertical, la salud es una especialidad horizontal.
La teora poltica es otra especialidad vertical, mientras las ciencias y tcnicas de gobierno
son una especialidad horizontal. La unidad de la prctica determina las especialidades
horizontales. El generalista ilustrado, con su enrgica crtica al especialismo, situ a todas
las especialidades en un mismo plano e ignora ese departamento de las ciencias. Esa omisin
parece avalada por el hecho de que en la Universidad ese departamento casi no existe, y
donde existe tiene una vida pionera muy reciente, aun no bien reconocida y diferenciada.
Por razones explicables, el intelectual est situado en dos extremos, en completo
desequilibrio. O es un humanista general o es un tecncrata departamentalizado. Ambos son
valiosos, aunque entre ellos hay pocas cosas en comn. Nada es ms distante de un
tecncrata que un novelista, un poeta o un filsofo. Salvo que ambos tienen un gran
desconocimiento sobre el soporte de ciencias que exige el arte de gobernar. No dominan el
anlisis de sistemas complejos, no saben organizar el aparato pblico, no disponen de teoras
para el diseo del padrn macroinstitucional de un pas, desconocen las tcnicas para
remodelar microorganizaciones, no saben de planificacin estratgica pblica ni de anlisis
estratgico, desconocen el anlisis situacional, carecen de mtodos para procesar problemas
cuasiestructurados, desconocen de estrategias y tcnicas de negociacin, ignoran las
herramientas para estudiar los actores sociales, saben de historia, pero no de simulacin
histrica, y tienen varias carencias de formacin intelectual en otras herramientas
fundamentales de gobierno que sera largo enumerar en este momento. Con esa carencia de
conceptos no pueden comprender la complejidad del gobierno. El mundo del hombre es del
tamao de su vocabulario. Su imaginacin y creatividad llega hasta ese lmite. Por su parte,
la teora econmica y la teora poltica se desarrollan sin contacto. Mientras la teora
econmica sigue el camino de razonar determinsticamente, ignorar el concepto de situacin,
calcular en base a un solo recurso escaso con una alta valoracin de la sistematicidad y la
capacidad de prediccin, todo lo cual la induce a drsticas amputaciones del sistema social,
la teora poltica se niega a las amputaciones artificiales, pero sigue el camino opuesto, con
su foco de atencin centrado ms en el pasado que en el futuro, guiada por el propsito de
dar cuenta de la complejidad real que tiene el sistema social. La deformacin determinstica
de la economa llega hasta el extremo de considerar que la potencia de una teora reside en
su capacidad de prediccin. Y eso lo dice un premio Nobel, Milton Friedman, en el mbito
de una ciencia social, mientras Popper critica el determinismo hasta en las ciencias naturales.
Cmo se entiende que el simplismo determinista sea premiado como un aporte al desarrollo
de las ciencias? La economa y la teora poltica son dos ciencias claves en el proceso de
gobierno, por ahora incapaces de sustentar el anlisis tecnopoltico y conciliar sus criterios
de eficiencia y eficacia. La teora poltica, con la vista en el presente y el pasado, teme y
muchas veces ignora la planificacin poltica, elude la exploracin del futuro. La economa,
por el contrario, abusa sin fundamento de la prediccin del futuro e ignora el poder poltico
como recurso escaso. Frente a esta contradiccin dnde se apoyan las ciencias y tcnicas
de gobierno y el clculo tecnopoltico? En este atraso no est mejor el primer mundo que el
21

segundo y el tercero. Y mientras el primer mundo no valorice este desafo cognitivo,


nuestros profesionales departamentalizados e imitadores tampoco lo harn. Las
universidades latinoamericanas que siguen el modelo de las extranjeras y estn sometidas a
las modas intelectuales, continuarn de espaldas a estos temas. Toda nuestra cultura de
copiones que se miran en el espejo ajeno conspira contra la creacin propia. As, por el
momento, el intelectual humanista est condenado a las generalidades, y el tcnico
especialista no puede escapar del barbarismo tecnocrtico y departamental. Ni uno, ni otro
pueden elevar directamente la calidad del liderazgo poltico. Mientras no existan escuelas
de gobierno y suficiente investigacin cientfica sobre el tema, el lder se forma a partir de
sus dotes naturales, lo que es inevitable, y forma su capital intelectual en la artesana de la
prctica poltica. La posicin de liderazgo se convierte en su nica escuela. Escuela nica
muy costosa para nuestros pueblos y tambin , muchas veces, poco eficaz.
4. CARACTERSTICAS COMUNES A LA POSICIN DE LIDERAZGO: LA
ESCUELA DE LA PRCTICA
La prctica es la principal escuela del lder. La Universidad de la vida marca tanto o ms a
los lderes que la Universidad formal. Por su parte, la Universidad est dando recin sus
primeros pasos en este campo y es evidente la debilidad terica. Por ejemplo, la Kennedy
School of Goverment de la Universidad de Harvard, una escuela pionera en este campo,
parece ms un supermercado de innumerables cursos sobre asuntos pblicos que una
verdadera escuela de gobierno. Se trata de un sistema sin una espina dorsal terica slida.
La prctica poltica es el nico mtodo de formacin y entrenamiento del dirigente, y no
parece existir hasta ahora un buen sustituto o un buen complemento en el plano de las
ciencias. Vale la pena, por consiguiente, estudiar cmo es la prctica poltica cotidiana de
un lder para comprender su estilo de hacer poltica. A partir de una profesin universitaria
especializada, el lder sufre el choque con una realidad compleja que supera las teora que
maneja. El mdico se ve desbordado en la prctica de la salud pblica, el jurista no alcanza
a comprender el juego macroorganizativo y fracasa en sus propuestas de reforma
institucional, el ingeniero no puede con la planificacin de las obras pblicas, el desarrollo
urbano y el congestionamiento del trnsito de las grandes ciudades, y el economista comete
errores infantiles en la formulacin de polticas de ajuste macroeconmico a causa de su
mentalidad determinstica y falta de dominio de los asuntos polticos. Cualquiera de ellos,
como presidente, ministro o gobernador, tiene una alta probabilidad de fracasar. Slo los
hombres excepcionales superan esa prueba. As, el profesional universitario, accede al
mundo de la poltica y experimenta un choque brutal entre su formacin departamentalizada
y la unidad sistmica, indivisible y compleja de la prctica social. En ese experimento
prctico, aprende a hacer poltica y gobierno. Aprende a su modo, con vacos, entre aciertos,
ensayos y errores. Los aciertos son escasos y abundan los errores.

22

La posicin de liderazgo condiciona la prctica y la personalidad del lder. Esa prctica no


es ni pedaggica ni cientfica. Es simplemente como es la vida, con su mediana y
circunstancias. No es como debe ser para ser eficaz. Tiene vacos, distorsiones y vicios.
Tambin tiene sus virtudes. Ese es el punto de partida de este anlisis. Esa posicin de
liderazgo exige asumir una representacin y entrar en la jaula de cristal. Someterse a la
prueba mxima de complejidad. Con independencia de la personalidad del conductor, la
posicin de liderazgo ensea al practicante y genera procesos prcticos bastante comunes
que condicionan la formacin misma del carcter del dirigente. Estas posiciones de liderazgo
se caracterizan por (Dror, 1987, [3]):
a) sobrecarga cuantitativa de trabajo , con muchas actividades rutinarias, rituales e
intermedias que toman gran parte de su tiempo y energa; su agenda est siempre
sobresaturada con problemas sobre los cuales debe tomar decisiones. La inmensa mayora
de ellos son rutinarios.
decisiones muy importantes
decisiones importantes
decisiones significativas
decisiones rutinarias

5
45
300
2.650

Sin considerar las actividades simblicas, en la alta direccin central de un gobierno


latinoamericano se toma un promedio de 3.000 decisiones anuales, distribuidas
aproximadamente de la manera que indica el cuadro adjunto.
Pero todas estas decisiones compiten, casi con igual peso, por el tiempo del dirigente,
cualquiera sea su importancia. No hay relacin entre el valor del problema y el tiempo que
requiere su procesamiento. Media hora dedicada a las decisiones importantes debe competir
con media hora dedicada a las decisiones rutinarias. En realidad, las cinco decisiones muy
importantes que seala el cuadro tuvieron que abrirse penosamente camino dentro de la
maraa de las 2.650 decisiones rutinarias que coparon casi todo el tiempo del gobernante.
Esa competencia por el tiempo consume tiempo. Las cinco importancias registradas en el
cuadro alcanzaron, al final, el foco de atencin del gobernante, despus de una lucha por
abrirse camino dentro de la maraa burocrtica. Probablemente fueron, en consecuencia,
tardas.
En esta sobrecarga de trabajo influye una caracterstica esencial de la prctica poltica: el
liderazgo es transitorio y est siempre amenazado por los competidores. Los reemplazantes
estn atentos y activos. El lder debe invertir parte significativa de su tiempo en actividades
destinadas a mantener y consolidar su posicin de liderazgo. Cuando el lder entra al alto
gobierno, la lucha poltica no cesa, slo cambia de naturaleza y eleva sus exigencias. Debe
luchar contra la friccin burocrtica, la friccin poltica y el dominio del estilo chimpanc
que lo declara reemplazable por simple oportunismo. As, el lder debe enfrentar muchos
problemas intermedios que la poblacin no siente ni valora. Son problemas cuyo
23

enfrentamiento no tienen un impacto directo sobre la imagen del lder ante la poblacin,
aunque consumen mucho tiempo. Estos problemas intermedios son de dos tipos : a)
problemas polticos internos que deben mantenerse bajo control, y b) trabas burocrticas y
deficiencias en las herramientas de trabajo del dirigente que limitan la calidad de su gestin
sobre los problemas terminales. Ambos tipos de problemas intermedios restan tiempo para
abordar los problemas que impactan directamente en la poblacin. Esos problemas
intermedios deben enfrentarse con decisin para liberarse de ellos y ganar tiempo aplicable
a atender los problemas terminales. Muchos de los problemas intermedios son herramientas
de trabajo mediocres que deben ser sustituidas por herramientas ms potentes. Se trata de
ahorrar tiempo y ganar en la calidad de su uso. Si el dirigente acta con eficacia sobre los
problemas intermedios hace una inversin indispensable para renovar constantemente su
liderazgo amenazado. Buena parte de esta sobrecarga cuantitativa de trabajo tiene su origen
en la friccin burocrtica, que crea complejidades administrativas a partir de lo simple y
elemental. Otra parte la genera la friccin poltica, propia del estilo chimpanc (Matus, 1995,
[8]) que aun prevalece en el mundo de la micropoltica cotidiana. Una tercera fuente son los
ritos protocolares, el azar y las emergencias. Esta sobrecarga de trabajo se agrava por el
hecho de que toda persona tiende a hacer aquello que sabe hacer. El lder-cabecilla sabe
lidiar con la friccin poltica y aprende a lidiar a empujones con la friccin burocrtica. Por
consiguiente, se adapta a la sobrecarga de trabajo y refuerza su mal uso del tiempo. No
repotencia y renueva las herramientas de trabajo y, por el contrario, las convierte en
instrumentos del mundo de los micropoderes. Vive de ellas en vez de reemplazarlas. As, en
vez de gobernar, se dedica a preservar su posicin poltica y resolver los problemas
burocrticos por la va de tratar como emergencias los procesos que debieran ser normales.
Convierte el gobierno en lo que no debe ser. El timn del barco queda sin manos mientras
atiende la logstica menor. El cabecilla transformado en lder no tiene tiempo para gobernar,
pero disfruta de la posicin de gobierno y se siente importante ejerciendo su poder sobre los
microproblemas..
b) sobrecarga cualitativa de trabajo, derivada de la necesidad de enfrentar problemas
cuasiestructurados muy complejos, siempre nuevos, sin soporte apropiado de
conocimientos, con presin de tiempo y en condiciones de tensin situacional. El lder debe
decidir sobre muchas cosas que no conoce. En los sistemas altamente centralizados esto
resulta an mucho ms agobiante, y crea una alta tensin, especialmente en el caso del
dirigente no entrenado para organizar su asesora y su equipo de apoyo. En esas
circunstancias, el gobernante es constantemente asediado por problemas en crudo, sin el
mnimo procesamiento tecnopoltico. Por esa va, la improvisacin y el sentido comn llegan
a ser las principales herramientas de gobierno. Se crea el hbito de tomar decisiones
1
problemas crudos o
malestares
(formulados sin
rigor)

2
problemas parcialmente
procesados : a) jurdico,
b) poltico, c) econmico,
d) tcnico, e) etc.

3
problemas
tecnopolticamente
bien procesados

24

deficientemente procesadas y sin considerar un abanico amplio de opciones con anlisis de


ventajas y desventajas polticas, econmicas, tcnicas y organizativas. En muchos casos las
decisiones recaen sobre malestares, es decir problemas crudos no bien formulados ni bien
descritos, y sin propuestas alternativas de enfrentamiento. En otros casos el procesamiento
es deficiente y recae en aspectos tcnicos con olvido de la viabilidad poltica y jurdica. O a
la inversa, el procesamiento es estrictamente poltico, con desmedro de las consideraciones
tcnicas. El grado 1 de procesamiento es el ms primario y rara vez se llega al nivel 3 del
procesamiento tecnopoltico de buena calidad.
c) dominio del juicio intuitivo sobre el juicio analtico, que se expresa en una prctica
confusa y enmaraada de abordar los problemas. En la prctica de deliberaciones polticas
para arribar a decisiones dominan dos caractersticas negativas: i) no se comienza por
analizar los problemas, sino a evaluar algunas soluciones, como si la explicacin fuera
obvia, y b) se destaca el conflicto de intereses al extremo que prcticamente se ignora el
conflicto cognitivo. Ambas caractersticas nublan las posibilidades de enfrentar eficazmente
los problemas y de eliminar los conflictos innecesarios.
La primera caracterstica manifiesta la falta de mtodo de gobierno y de una razonable
sistematicidad analtica en la identificacin, seleccin y explicacin de los problemas
bsicos. Los problemas surgen y se imponen, no de un examen riguroso y analtico de la
situacin, sino de las presiones, las urgencias y los preconceptos. Una vez en la agenda,
dichos problemas no se analiza la posibilidad de disolverlos, en vez de solucionarlos, para
eliminar los falsos problemas (Ackoff, [1]). Se asume que esos problemas, impuestos por el
proceso poltico, son hechos polticos y como tales son verdaderos y deben ser enfrentados
tal como fueron declarados por los actores sociales. A partir de ese primer condicionamiento,
tampoco se analizan a fondo y sistemticamente las causas crticas de los problemas para
identificar alternativas de operaciones que los enfrenten. Eso se da por cumplido mediante
el debate poltico, y se pasa de inmediato a analizar ventajas y desventajas de distintas
soluciones (operaciones en la terminologa del PES). Adems, en el debate sobre las
alternativas se ignora la distincin entre informacin bsica (sujeta a verificacin entre
verdadera o falsa), juicio tcnico (verificable por relaciones causales fundamentadas en las
ciencias), y juicio poltico (basado en la aplicacin de valores). Esta primera limitacin le
impone a la prctica poltica un alto grado de asistematicidad, la hace operar bajo un modo
no reconstruible, y por consiguiente, muy difcil de criticar y desenmaraar para descubrir
su lgica. Ello crea confusin que alimenta falsos conflictos, aun cuando los intereses y
motivaciones sean compartidas. Como parte de esta confusin es comn encontrar en estos
debates una inversin de roles: los polticos argumentan en base a juicios tcnicos y los
tcnicos hacen valer juicios de valor. Se trata, por consiguiente, de una prctica que ensea
poco, no acumula experticia.

25

La segunda caracterstica agrava la primera. Asume que todo conflicto se refiere a intereses
diversos o contrapuestos, es u na disputa sobre quin obtiene qu beneficios y quin descarga
los costos en quines. Sin embargo, muchos conflictos no se refieren a intereses, sino a
modos diversos de valorar la informacin, darle peso a diversas variables, organizar la
informacin de distinto modo para construir una explicacin, etc. Egon Brunswik ([5],[6])
primero, y despus Hammond ([14],[15]) , dos psiclogos renombrados, han destacado que
hay dos tipos diversos de conflictos: a) el conflicto de intereses y motivaciones , y b) el
conflicto cognitivo. La gente disputa sobre muchas cosas, adems de ganancias y costos.
Ellos tambin disputan sobre (a) los hechos (qu es, qu fue), (b) el futuro ( qu ser), (c ) los valores (qu
debe ser), y (d) la accin ( qu hacer) (Hammond, 1985 [16] )

Naturalmente, el conflicto cognitivo se transforma en un conflicto de intereses si no se


resuelve en su gestacin. Por ello, en la prctica poltica hay una cierta proliferacin de
conflictos falsos, que no responden en ltima instancia a intereses contrapuestos. Sobre este
punto dice Hammond (16 ):
Estamos convencidos que nuestra mejor esperanza para el entendimiento y la reduccin de conflictos es,
primero, cambiar nuestra investigacin desde los aspectos motivacionales de la disputa hacia los aspectos
cognitivos subyacentes, al estudio de como la gente piensa sobre los hechos, los valores y las causalidades

En otras palabras, hay muchos conflictos donde deben resolverse diferencias cognitivas, y
no necesariamente diferencias sobre reparto de beneficios y costos. Pero, como la prctica
poltica no es sistemtica, se confunden ambos aspectos. El juicio intuitivo, cuasiracional e
irreconstruible en pasos sistemticos, domina claramente sobre el juicio analtico basado en
un razonamiento sistemtico y reconstruible. La poltica ha estado dominada por la cultura
del conflicto, bajo el supuesto de que siempre se disputa sobre repartos, no sobre modos de
entender la realidad para cambiarla. Esta prctica, tampoco contribuye, naturalmente, a la
acumulacin de experticia entre los lderes, salvo en el sentido micromaquiavlico de dicho
concepto.
d) sometimiento a fuerte tensin situacional, por la repetitividad de condiciones de angustia
de responsabilidad y tensin que crean peligrosas posibilidades de error en el manejo de
decisiones en situaciones de crisis, donde inevitablemente se deben tomar decisiones en el
momento, en caliente, bajo extremas condiciones de tensin, desequilibrio emocional,
peligro, apuro, zozobra y, a veces, con prdida del control del tiempo. El dirigente est
expuesto a caer en las decisiones de pnico, tales como arrancar hacia adelante (tipo de
extremismo peligroso), retroceder en caos, abandonar innecesariamente los objetivos,
refugiarse en la indecisin inmovilizante, subutilizar el poder acumulado, abandonarse a las
circunstancias, caotizar las trayectorias de acciones, refugiarse en la pasividad a la espera de
que los problemas se resuelvan solos, ser vctima del complejo de incomprensin que
produce alta irritabilidad frente a las crticas, etc. El constante roce con las crisis, despus
de algn tiempo, lo insensibiliza como al cirujano de guerra, y adquiere la capacidad de
26

mantener la calma en las circunstancias ms adversas o peligrosas. Adquiere dominio


emocional, pero rara vez llega a enfrentar las crisis con eficacia. En eso la experiencia ayuda
poco. Las crisis continan siendo la gran fuente de los errores que cometen los gobernantes.
Siempre son nuevas, distintas y encuentra al dirigente desprovisto de entrenamiento para
abordarlas con frialdad y eficacia.
e) limitaciones a la vida normal, a causa de la proteccin cortesana y el ejercicio del poder
de pasillo, sujeto a una constante presin de los otros por el acceso al lder. La proteccin
cortesana es una respuesta a las presiones por el acceso, pero esa proteccin si bien aparece
como un control de puertas, en el fondo opera como un control de su mente. Por esta va, el
lder pierde parte de su capacidad de vivencia y percepcin directa de la realidad, limitacin
que es defectuosamente compensada por informes y apreciaciones de su crculo ms ntimo.
As, la proteccin cortesana distorsiona la apreciacin situacional del lder y condiciona la
enumeracin de las posibles opciones de accin frente a ella.
f) tendencia al mal uso del tiempo y la atencin, lo cual refuerza el punto anterior, porque
el lder siente que la formalidad de la planificacin de su tiempo en una agenda lo aprisiona
y reduce su tiempo de libertad. El dirigente no entrenado es proclive a la poltica ambulante.
Como no sabe sentarse a gobernar, y se siente frustrado con una agenda llena de problemas
menores pero urgentes, escapa de la friccin burocrtica extremando el paseo poltico. Viaja,
viaja y viaja, dentro y fuera de su pas. No pierde oportunidad, y hasta un concurso de belleza
o un acto de canonizacin en el Vaticano son buenos pretextos para huir de los problemas
reales. Cuando el gobernante carece de mtodo de gobierno, el primer indicador de esa
deficiencia es su foco de atencin disperso. La agenda formal incumplida contiene pocas
importancias y muchas urgencias; en la agenda real esa relacin es an peor. Su plan de
gobierno es un rito y no lo utiliza para hacer una buena seleccin de problemas,
oportunidades y amenazas. No tiene claridad sobre las importancias y as es vctima fcil
de las rutinas, las urgencias, las pequeas crisis y los actos protocolares. Seis monitoreos de
agenda hechos por el autor en el nivel directivo superior indican que el gobernante
latinoamericano no sabe usar su tiempo. La mayora no usa ms del 4% de su tiempo en
enfrentar los problemas que definen el balance global de su gestin. La falta de formacin
del lder en ciencias y tcnicas de gobierno se refuerza con la deficiente organizacin que
comanda. Es una organizacin con deficiente diseo del padrn institucional, es decir con
reglas de juego que condenan a la ineficiencia y la ineficacia al aparato pblico. La
macroestructura organizativa es tambin inadecuada y los procedimientos
microorganizativos son fuente permanente de alta friccin burocrtica. Su organizacin
tambin carece de sistemas adecuados de administracin de conversaciones. Nada funciona
con el mnimo de eficiencia. En este contexto, el valor de los problemas se invierte. Los
pequeos problemas microorganizativos pasan a ser muy importantes a fin de evitar que la
maquinaria se paralice y genere crisis, mientras los grandes problemas, ni estn bien
identificados, ni tienen espacio en la agenda del dirigente: quedan desvalorizados. El mal
diseo de las oficinas de los Presidentes y los Ministros completa el panorama. No hay
27

monitoreo continuo de la agenda, no hay procesamiento tecnopoltico, no hay filtros de valor


y tampoco filtros de calidad del procesamiento de las propuestas de decisin.
g) refuerzo de los defectos y errores. Los allegados, los adulantes, la necesidad de un crculo
ntimo, el respeto y el miedo al dirigente, la devocin leal pero enfermiza, la competencia
por servirlo, la pugna por acceder a l llamando su atencin, el oportunismo cortesano, etc.
son algunas de las causas de este proceso de refuerzo de los defectos y errores. Constituyen
un proceso de retroalimentacin negativa que impide corregir a tiempo. Si el dirigente est
rodeado de halagos y protegido por filtros que cierran el paso a las crticas supuestamente
interesadas de los opositores, en lugar de desarrollar su capacidad para corregir
oportunamente, el tiempo intensifica su incapacidad para rectificar. Hay que evitarle al
Presidente los disgustos. Los bufones de la corte son necesarios y bienvenidos; los crticos
sinceros duran poco tiempo al lado del lder. Esto lo aleja de la realidad y su visin se
distorsiona en la misma medida que su autoestima se agranda. Los lderes tienden a ser
vanidosos y soberbios y necesitan del refuerzo del halago. Esta caracterstica de las
posiciones de liderazgo es muy curiosa, pues los lderes polticos son vctimas conscientes
de ella y no pueden alegar ignorancia. Distinguen muy bien entre un consejo y un halago,
pero necesitan del halago como alimento para sus energas polticas. Uno de los papas ms
corruptos de la poca negra de la Iglesia Catlica, Alejandro VI, un Borgia del siglo XV,
dice en un concilio de cardenales :
"el ms atroz de los peligros para cualquier Papa est en el hecho de que, cercado como
vive por lisonjeadores, jams escucha verdades sobre su persona y acaba por no querer
escucharlas" (Tuchman, 1984, pag. 89,[12])
Y Alejandro VI se caracteriz, justamente, por su depravacin, venalidad y sordera ante
cualquier asomo de crtica. Si aceptamos esta cita y muchas otras que nos ofrece la historia,
debemos concluir que la ceguera del poder, como forma particular y aguda de la ceguera
situacional, es inevitable an para los lderes ms inteligentes.
h) manipulacin hacia opciones restringidas. Los lderes estn generalmente limitados
al conocimiento de muy pocas opciones y stas estn, muchas veces, encajonadas en el
espacio de la continuidad de lo mismo. Una oficina Presidencial con asesora tecnopoltica
capaz de ofrecerle alternativas bien procesadas al Presidente es completamente excepcional.
En el crculo ntimo se genera una opcin y, cuando se abre camino, se termina por creer
que es la nica posible. A partir de all se genera un proceso de autoconvencimiento que
conduce al compromiso prematuro con una propuesta y la adhesin a ella se confunde con
la lealtad. El ver ms posibilidades que la ya seleccionada por el Presidente es una deslealtad.
Barbara Tuchman, en el excelente libro ya citado, refirindose a muchas experiencias
histricas de gobierno, que cubren desde la operacin "Caballo de Troya" hasta la guerra de
Vietnam, dice (Tuchman,1984, [12]):
28

"la insensatez presente en estos ejemplos pertenece a la categora de autoaprisionamiento


del raciocinio no disponemos de otra alternativa..."
Siempre hay ms de un alternativa si se sabe buscarla. Para ello basta pensar con
imaginacin desde otras visiones del problema. Sin embargo, la prctica de gobierno dice lo
contrario y se argumenta entre dos extremos. La historia poltica latinoamericana muestra
este argumento de manera constante en defensa de un plan ineficaz: es la nica alternativa
posible. Cuntas veces escuchamos de labios del Presidente, en defensa de su plan de ajuste
econmico: es la nica alternativa posible! O este plan o el abismo! Despus el tiempo
muestra que el plan estaba mal formulado, es decir haba otras alternativas.
La tensin, la falta de formacin, la carencia de mtodos de gobierno, la escasez de
imaginacin, el dominio de la asesora especializada como alternativa al procesamiento
tecnopoltico, la descalificacin de la crtica opositora y la lealtad mal entendida son fuentes
de ceguera situacional que impiden al dirigente ver un nmero suficiente de opciones.
Irrumpe por un sendero y despus se siente obligado a seguirlo. El que escoge cegado por
una sola visin y con una sola opcin, escoge mal, no puede comparar ventajas y
desventajas.
i) prisionero de pompas y rituales, que terminan por envolverlo y crearle un entorno de
comodidad complaciente y gratificante , que hiperrefuerza su ego y multiplica la distorsin
de sus visiones. La jaula de cristal es cmoda y agradable, pero de afuera hacia adentro no
se ve la misma realidad que de adentro hacia afuera. El cristal de la jaula no slo deforma
las imgenes sobre la realidad, sino los valores con que el lder la observa. La tica del poder
es distinta de la tica de la oposicin o de la tica del hombre comn. La frase: S, seor
Presidente! es la que ms se escucha en el Palacio Presidencial. La insistencia en la palabra
palacio, en vez de casa, no es casual. Somos repblicas con palacios sin historia de
monarquas. La pompa y los ritos son agradables e impactan al dirigente de extraccin
popular. Despus se genera el hbito y se tornan en imprescindibles. Estos ritos y pompas
parecen inocentes, pero no lo son. Contienen un detonante psicolgico gradual. Poco a poco,
el dirigente se siente superior. Deja de ser el representante y mandatario del pueblo y pasa a
ser su mandante. Esas pompas y ritos son propios del estilo chimpanc y del estilo
Machiavelli, y completamente ajenos al estilo Gandhi (Matus, 1995, [8])
j) hipertrofia de su seguridad y confianza en su experiencia, que lo lleva a reforzar su
pragmatismo y desvalorizar la asesora profesional. El cargo de importancia conduce a la
hipervaloracin de la experiencia disociada del capital intelectual con que se acumula. Pero,
la importancia del cargo no compensa la importancia de la deficiencia de capital intelectual
con que se ejerce. Es comn que el lder sufra del sndrome del vencedor, que crea una
confianza, a veces sin base, en la superioridad de sus capacidades. La victoria electoral se
ejerce en un campo y el gobierno se realiza en otro. Son dos tipos de destrezas
29

completamente distintas. Todo Presidente cree que lo har mejor que el anterior, aunque use
sus mismas herramientas de gobierno.
La seguridad en s mismo y el sentirse importante produce tambin un cambio fisiolgico
en el dirigente que se inicia. Cambia su mirada, el brillo de sus ojos, su modo de hablar y
vestir, la relacin con sus amigos y su autoestima. Hace ms lento y pomposo su modo de
caminar. Retira su telfono de la gua y crea un cerco protector. Comienza a sentirse
superior. Olvida su pasado y la deuda poltica acumulada. Crece y mira el mundo desde otro
ngulo, desde arriba. Es la droga del poder que comienza su proceso estructurador, hasta que
la madurez del tiempo modera la soberbia. Antes estaba dominado por el autorespeto, la
coherencia interna, ahora necesita el reconocimiento de los otros y, si es indispensable para
ello, acomoda sus creencias y principios al de los grupos que controlan la creacin de las
imgenes de respetabilidad. Este proceso es muy comn en el ex-izquierdista que busca
hacerse perdonar su pasado. Tambin ocurre con el ex-derechista que busca ser bien recibido
por la izquierda; slo que este ltimo caso est, por el momento, fuera de la coyuntura
proclive al neoliberalismo.
Este egocentrismo y exceso de confianza del vencedor tiene varias causas: a) la novedad del
ascenso hacia el primer plano, sin ver la posibilidad de cada, b) el desconocimiento de las
ciencias y tcnicas de gobierno, c) la creencia en que basta para gobernar la calidad del
profesional universitario y la experiencia poltica o en la empresa privada, d) la
contradiccin entre el intelectual y el lder que se gesta en la persona del actor, y e) el sabor
del poder reforzado por el halago, la popularidad, las pompas, los ritos, el oportunismo y la
presin visible por el acceso a su persona. Puede hacer cosas que otros necesitan y no pueden
hacer. Esa seguridad crea sordera y ceguera, a la par que desarrolla en el lder su capacidad
oratoria, tan valorada en la poltica latina. Un campesino desilusionado me dijo un da en
Centroamrica: es ciego y sordo, pero habla con msica! El poder siempre ciega y acomoda,
y a veces corrompe. Y esa corrupcin comienza por la capacidad de engaar y engaarse.
La ceguera calma la conciencia. Poco a poco el proyecto personal cobra fuerza y el proyecto
social se debilita y desfigura.
k) limitada capacidad para discernir con profundidad las cualidades y deficiencias de los
equipos polticos y tcnicos en los cuales debe confiar. En general, y esto ocurre en
cualquier pas del primer o tercer mundo, el Presidente no forma un equipo de gobierno,
rene un equipo de gobierno combinando polticos, tcnicos y gerentes. Los criterios para
seleccionar ese equipo son: i) identidad ideolgica, ii) capacidad profesional, iii)
confiabilidad personal, iv) contribucin al fortalecimiento y cohesin de la fuerza oficial, y
v) compatibilidad de carcter con el lder. Son criterios lgicos, pero insuficientes. Por dos
razones. Primero, el Presidente slo puede calificar a sus colaboradores tcnicos por
referencias indirectas y visiones pblicas de prestigio. Hay una propensin a privilegiar la
lealtad por sobre la capacidad, que se combina con una inclinacin a la relacin mdicopaciente, que lo mueve a entregar su confianza a otros en el mbito de los problemas que no
30

conoce. Su relacin con los tcnicos, tiende a ser una relacin de fe y credibilidad, en vez
de ser una interaccin sinrgica de experiencias y conocimientos entre la poltica y la tcnica.
Segundo, no basta con reunir un equipo de gobierno, es necesario formarlo, convertirlo en
una direccin capaz de trabajar en equipo y con suficiente dominio de los mtodos de alta
direccin. Lo lgico sera, que durante la campaa electoral se estructuraran dos unidades
distintas: una, dedicada a ganar las elecciones, y otra, concentrada en ganar a futuro el xito
del gobierno. Esta ltima unidad podra asumir la tarea de formar un equipo de gobierno,
con suficientes opciones personales a fin de facilitar la seleccin del equipo del Presidente.
Pero, hasta ahora, la campaa electoral es excluyente de la preparacin para el ejercicio del
poder y esta omisin no es ajena a la ruptura entre las promesas electorales asumidas fuera
del gobierno y su bajo cumplimiento desde el gobierno. La experiencia electoral se ha
disociado de la experiencia de gobierno, y ha creado en la personalidad del lder poltico una
dualidad de carcter que ha contribuido notablemente al desprestigio de la democracia. La
experticia electoral tiene poco que ver con la experticia de gobierno, y la primera tiene, en
el estilo tradicional de hacer poltica, un valor mucho mayor que la segunda. La misma
distincin entre polticos y tcnicos responde a ese absurdo que, entre otras cosas, facilita la
especializacin inconveniente del poltico en la micropoltica electoral y clientelista, y del
tcnico en su campo departamentalizado y unidimensional. Por eso, la experiencia
latinoamericana ha sido pendular. En el pasado domin el barbarismo poltico y, ante su
fracaso, se ha cado en el barbarismo tecnocrtico. Habr que esperar unos treinta aos para
constatar el fracaso del tecnocratismo, para descubrir tardamente lo obvio: la necesidad de
la formacin tecnopoltica.
l) limitacin de tiempo para mostrar efectividad. Perodos de gobierno demasiado cortos
para problemas demasiado largos y perodos demasiado largos para gobiernos demasiado
cortos de capacidades. La posicin del gobernante es transitoria en las democracias y se
ejerce en perodos demasiado breves, si se trata de darle continuidad a un buen gobierno. Es
cierto que , a veces, en los malos gobiernos ocurre lo contrario. La poblacin quisiera que
se fueran cuanto antes. En el primer caso se perjudica la eficacia del proceso de decisiones
pues desanima al gobernante para emprender los grandes proyectos de larga maduracin,
que enfrentan los grandes problemas, y limita su capacidad para hacer un aprendizaje eficaz
en el gobierno. En el segundo caso se hace ms lenta la capacidad de correccin, pues se
debe esperar hasta el inicio de un nuevo gobierno para redefinir los planes.
Aqu debe destacarse, tambin, que el valor del tiempo en las posiciones de liderazgo es
distinto al principio que al final del perodo de gobierno. Una semana del primer mes vale
por varios meses del perodo de trmino. Por ello, el desperdicio de los seis primeros meses
de gobierno puede marcar la diferencia entre el xito y el fracaso. Infelizmente, los
conductores tienden a pensar en serio en sus planes de gobierno slo cuando han superado
las dificultades de la campaa electoral. No pueden pensar, al mismo tiempo, en la estrategia
electoral y en la estrategia de gobierno. Esta dificultad para combinar ambas estrategias en
el momento electoral responde a un estilo viejo de hacer poltica muy arraigado en Amrica
31

Latina donde el momento electoral se disocia casi completamente del momento de gobierno
en una suerte de simulacin teatral del primero que deslinda con el cinismo poltico.
m)el peso de la responsabilidad y la amortiguacin de la informacin produce el miedo a
innovar. As, se refuerza la tendencia a buscar refugio en la corriente de opinin dominante;
el promedio del consenso es la regla ms segura de conducta para minimizar los flancos de
ataque pero, al mismo tiempo, es la media de la mediocridad. La indecisin crece en
proporcin a la importancia de las decisiones y el valor de los problemas. Por consiguiente,
el miedo a innovar conduce a ignorar los grandes problemas y a transformarlos en parte del
paisaje social (Matus, 1994, [7]). Por ello, desgraciadamente, las posiciones de liderazgo,
salvo excepciones notables, tienden a convertirse en posiciones de administracin
continuista. La creatividad y la innovacin aparecen como una posibilidad de ridculo social
o, a lo menos, como un riesgo innecesario de experimentacin que puede ser muy costoso.
n) Crculo de ntimos y dificultad para trabajar en equipo. Si se trata de grupos superiores
a siete u ocho personas, que dominan distinto vocabulario, tienen personalidades muy
diversas, responden a una variedad de intereses y poseen una formacin intelectual o
profesional que genera visiones encontradas, es muy difcil e incmodo trabajar en equipo.
Sobre este punto es ilustrativo el anlisis de Stephen Wayne referido a los Estados Unidos
(Wayne, 1987, pg 72, [11]), cuando seala que, desde Franklin Roosevelt, los presidentes
de Estados Unidos prefieren tratar con su gabinete en forma individual. La dificultad para
trabajar en equipo, al parecer, sobrepas la reconocida fuerza de voluntad del Presidente
Carter, quien, segn el estudio, mostr el siguiente record :
Reuniones de gabinete del presidente Carter:
primer ao
segundo
ao
tercer ao
cuarto ao

1 cada semana
semana por medio
1 al mes
slo
ocasionalmente

En el caso latinoamericano se respeta, en general, la formalidad de las sesiones de gabinete,


pero los problemas realmente importantes se tratan en pequeos grupos, ms homogneos,
fuera del Consejo de Ministros. Es otra forma de eludir el trabajo en equipo. El lder termina
rodeado de grupillos con fuerte ceguera situacional.
o) la tentacin de la corrupcin. La posicin de liderazgo crea las posibilidades del abuso
de poder y utilizacin del cargo pblico en beneficio personal. Tambin crea la oportunidad
para saldar cuentas polticas pendientes. El enorme costo de una campaa electoral facilita
el contacto con la corrupcin. El poder crea la posibilidad de revancha. Cuando el sistema
social relega los valores ticos y sufre un vaco ideolgico, el hombre, sin la gua de
32

objetivos superiores, busca satisfacer individualmente sus necesidades ms primarias. Las


altas posiciones de liderazgo estn sometidas al control y, a veces, al miedo de la sancin
social. Ello limita el abuso. Pero, tambin, esa posicin crea el acceso y magnifica la
tentacin del enriquecimiento econmico, el despotismo poltico y la arbitrariedad social. A
veces, es la arbitrariedad del iluminado. Otras veces es el descaro del pcaro.
Si el control social es laxo y, a veces cmplice, el dirigente tiende a ser vencido por la
tentacin del beneficio personal, especialmente si su capital intelectual es pobre. En su
extremo, los criterios de beneficio personal pueden llegar a dominar a los criterios nacionales
o sociales. El dirigente vive entre la tentacin y el deber. Con el tiempo, la tentacin crece
con fuerza mientras el valor del deber se debilita.
p) aversin a la teora y congelamiento del capital intelectual
Cuando el dirigente asume posiciones de gobierno, entra en un campo de presiones
encontradas por el uso de su tiempo que no dejan espacio en su agenda para la reflexin y
el reconocimiento de las grandes lagunas que revela su capacidad de gobierno. La prctica
poltica es imperiosa y dominante, acosada por las urgencias y la rutina burocrtica. Ya no
hay tiempo para la autocrtica. Se gobierna con el capital intelectual ya acumulado. El
dirigente gira contra ese capital intelectual y gira contra su vector de fuerza. El capital
intelectual no se consume, pero se congela, mientras la insuficiencia de la capacidad de
gobierno produce el deterioro del vector de peso, consume el poder del gobernante. Ya no
hay tiempo para invertir en conocimientos. No puede distinguir lo importante de lo
secundario, y de hecho invierte los valores: lo menor llega a ser mayor y lo importante pasa
a ser secundario. Slo que l lo ve al revs. Un dirigente difcilmente lee un libro y trata de
enterarse sobre las ciencias y tcnicas de gobierno. An ms, la formacin intelectual media
del dirigente poltico no le permite reconocer su baja capacidad de gobierno. No ve que no
ve. No sabe que no sabe. No puede aprender porque no reconoce que necesita aprender. El
poder estimula la soberbia. Por consiguiente, seguro de s mismo, no puede encontrar en su
persona y en su equipo las causas de su fracaso como gobernante. Quiere encontrar las
causas de las deficiencias afuera y abajo, cuando estn adentro y arriba. Vive en la anestesia
del poder. Disocia completamente la teora de la prctica, y se entrega al pragmatismo.
Defiende su ego con el menosprecio por la teora. De este modo refuerza la incapacidad para
encontrar las causas de fondo y corregirlas. Al final confunde ser prctico con acomodarse
a las rutinas y restricciones que el aparato burocrtico del Estado ha internalizado. Se pierde
en el mundo de los micropoderes y los pequeos honores. Piensa en la teora como algo de
la juventud ya superada.
q) la atraccin de la frivolidad.
La posicin de poder hace accesible muchas cosas deseadas. No se trata de la posesin, sino
del uso privilegiado y arbitrario de bienes y servicios. La comodidad, la buena mesa, el
33

automvil de lujo, los viajes, los placeres de la carne, los honores, el sometimiento acrtico
y el halago asedian al dirigente y golpean sus debilidades humanas. No es fcil frenar la
frivolidad que en alguna dosis tiene todo ser humano. La tentacin de exprimir el cargo y
usarlo tambin en beneficio propio para satisfacer necesidades largamente postergadas,
puede ser muy fuerte e irresistible para aquellos dirigentes de carcter dbil y flaca
formacin intelectual.

r) la oportunidad de realizarse como dirigente


La posicin de poder es tambin una gran oportunidad para el lder bien dotado. No slo es
fuente de tentaciones, es al mismo tiempo fuente de energas para desarrollar su vocacin
de servicio pblico. Hace de su trabajo un gran desafo. El hombre excepcional, aun con
formacin deficiente, siente el llamado de la historia y se entrega a su proyecto. Hace de su
prctica una gran escuela. Desarrolla su capacidad autocrtica, aprende aceleradamente,
corrige sus errores, eleva su capacidad intelectual, se agranda en el poder y descubre
capacidades desconocidas para l mismo. Fortalece sus valores y aguza su intuicin poltica.
No ocurre todos los das, pero la historia muestra una variedad de casos de hombres que
parecan medianos y se agrandaron en el poder. Sin la prctica no se forman lderes; la
escuela formal es un complemento necesario y potente, pero es slo un complemento. El
arte se lleva en la sangre, se desarrolla en la prctica con errores y aciertos y se potencia en
la teora con sus mtodos de gobierno. Arte, prctica y teora. La teora capitaliza la prctica
en experiencia que se acumula como experticia. Esa experticia afina el arte y eleva la calidad
de la prctica. Esa prctica no slo es vivencia sino aprendizaje si se realiza con el bagaje
terico pertinente. Son tres variables bien relacionadas. La tica, por su parte, asegura el
buen uso de la experticia.
5.CARACTERSTICAS PERSONALES DE LOS LDERES
Antes de sufrir en su personalidad el impacto del ejercicio superior del poder, los lderes,
an en su etapa de aspirantes, tienen caractersticas poco comunes. La palabra lder esconde,
sin embargo, personalidades muy distintas y complejas. Por ejemplo, el liderazgo de
Napolen es muy distinto del de Adenauer y el de Atila muy distinto del de Gandhi. En estas
diferencias, no slo influyen las circunstancias, las culturas y la poca, sino elementos
complejos de la formacin misma de la personalidad. As, en Amrica Latina, el estilo de
gobierno de Fidel Castro tiene poco en comn con el de Daniel Ortega, y este muestra
enormes diferencias con el estilo de Alfonsn en Argentina o Sarney en Brasil. Hay
cabecillas que cumplen funciones de lderes, incapaces de gestar el cambio que la realidad
exige, y hay lderes que sobreactan de forma avasallante e imponen a la realidad proyectos
poco meditados que sta no asimila o no requiere.
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La tarea de caracterizar la personalidad de los lderes no puede escapar a las caricaturas,


pero tampoco conviene eludir el tema en este trabajo. Conscientes de la caricaturizacin,
usaremos la siguiente tipologa pura que admite una gran variedad de combinaciones y
dosificaciones en la conformacin de la personalidad real de cada lder:
a) el lder transformador agresivo
b) el lder ordenador autoritario
c) el lder transformador democrtico
d) el lder administrador
e) el cabecilla sin proyecto
Muchas de las caractersticas del cargo afectan en forma similar a estos cuatro tipos puros
de lderes, pero ello, con su efecto homogenizador, no alcanza a compensar sus marcadas
diferencias de personalidad.
a) el lder transformador agresivo es un luchador dominante poco comn, impaciente e
inagotable. Se caracteriza por un rechazo tajante al pasado y una distincin borrosa entre la
audacia estratgica y la temeridad. Estos lderes transformadores son hombres de
inteligencia superior, carismticos y sujetos a una alta ceguera situacional. Por lo general
tienen un ego hiperdesarrollado que, a veces, llega a estados enfermizos. Representan el
egocentrismo extremo. Padecen de una inclinacin al triunfalismo, a la centralizacin
burocrtica, a la arbitrariedad y al ideologismo exagerado. Concentran, no delegan y no se
dejan asesorar. Son personalidades fuertes y dominantes, impacientes, soberbias, sordas, que
no admiten errores ni demandan consejos; pueden justificar todo por la accin de los
oponentes o los errores de sus colaboradores. Parten del supuesto de que el otro est siempre
errado, sea enemigo o subordinado. Esa ceguera les da una gran fuerza y perseverancia, hasta
el lmite de la terquedad. Son locomotoras fuera de rieles que hacen nuevas vas y arrastran
el cambio situacional a una velocidad que, difcilmente, puede alcanzar el sistema de
planificacin ms moderno. Por ello, son grandes desorganizadores-organizadores, pero
con sus decisiones centralizadas desorganizan, al menos en una primera etapa, a mayor
velocidad de la que pueden organizar. En ese proceso transitorio de desorganizacin catica
no delegan nada, pero tampoco asumen sus errores y tienen poca capacidad de correccin.
Muchas veces son mejores estrategas que el mejor de sus asesores, lo que refuerza su
autonoma y prctica del clculo solitario. Se trata de hombres que crean o abrazan con gran
fuerza las ideologas y son conducidos por ellas a un exceso de voluntarismo, de manera que
en sus reflexiones dominan ampliamente las consideraciones normativas (valores,
creeencias, dogmas religiosos, etc) sobre las positivo-prescriptivas (ciencias). Por la misma
razn de su fe, intentan imponer sus creencias, sienten la necesidad de hacerle el bien a la
fuerza a las mayoras postergadas del proceso, pero tambin desposedas, segn ellos, de la
capacidad para comprender el proyecto del lder. El lder transformador quiere pasar a la
historia y se siente con la fuerza necesaria para tomar decisiones crticas y trgicas. Tiene la
capacidad fra de disponer de la vida y sacrificio de otros hombres o de toda la sociedad,
35

porque se siente llamado a cumplir una tarea histrica y porque el mismo comparte todos
los riesgos. Es proclive al uso de la violencia, justificada por el valor superior de su proyecto.
No le interesa mucho el consenso, ni lo respeta como condicin previa para decidir su
proyecto. Cree que la eficacia de la imposicin y la justicia de su causa crearn ms tarde el
consenso en torno a su razn. Sigue en general el estilo Machiavello. (Matus, 1995, [8])
Cuando este lder transformador no slo es exitoso en mantenerse en el poder, sino
principalmente eficiente y eficaz como conductor de la transformacin social y alcanza los
resultados que promete, nos encontramos ante un gran estadista que deja la marca de su paso
en tiempo social. En contrapartida a sus aciertos, este lder transformador es capaz de vivir
desfasado de su tiempo y cometer errores de magnitud histrica, proporcionales al tamao
de sus ilusiones y su personalismo extremo. Paradjicamente, este tipo de lder
transformador pierde la nocin del tiempo y envejece conservadoramente, porque su ego le
impide renovar su capital intelectual y acompaar la evolucin del progreso social. Es un
hombre consecuente con su pasado y, por ello mismo, no acepta la innovacin que lo
contradice.
b) el lder ordenador autoritario es un hombre que se encuentra con su ambicin o la
descubre cuando la oportunidad aparece. Es un bonapartista que impone el orden como sea
y en cualquier direccin. Une su ambicin personal a una causa superior y trata de hacer
coherente ambos proyectos hasta el lmite de lo imposible. Surge en situaciones de caos y
generalmente despus del fracaso del lder transformador. Puede ser extremadamente duro
y dotado de la capacidad para tomar decisiones crticas y trgicas. La historia muestra casos
muy desiguales de lderes ordenadores. Algunos del genio de Napolen, otros limitados a
las capacidades de un sargento despiadado y cnico. En ambos casos son proclives a la
violencia y el sacrificio de vidas humanas. Son, en general, conservadores y oportunistas.
Odian el desorden y el caos, con fuertes valores nacionalistas y desprovistos de una ideologa
clara. Tienden a ser pragmticos y apegados a valores formales. Cumplen la funcin de un
termostato social que impide los excesos de desorganizacin. Para cumplir su tarea no
pueden valorizar la vida ni los derechos humanos. Se autoproclaman salvadores de la patria.
c) el lder transformador democrtico es un revolucionario paciente y profundo, cuyas
armas son la fuerza moral y el ejemplo. Es un hombre equilibrado, con ambicin de pasar a
la historia, no se siente superior y siempre posterga su posicin personal. Es lo opuesto del
lder personalista y eglatra, posee una gran capacidad de sacrificio, pero es incapaz de
imponer a otros los sacrificios que no comparte. Su estilo poltico le impide usar la palabra
enemigo, y trata a los oponentes como personas que deben ser ganadas, no vencidas.
Aborrece la violencia y busca el consenso. Es paciente, y tiene que ser paciente, pues
supedita toda la accin al convencimiento, a la persuasin, al consenso, al pronunciamiento
de las mayoras. Tiene un coraje slido, propio del que sabe que navega contra la corriente
y debe luchar contra fuerzas muy poderosas. Genera confianza y otorga confianza. Su estilo
poltico exige la trasparencia, la sinceridad, la verdad, la lealtad. Es un demcrata pacifista,
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convencido de que la violencia slo genera ms violencia. Est consciente de que el


personalismo autoritario prolifera la arbitrariedad, an con las mejores intenciones. Pone
toda su confianza en la gran masa de los ciudadanos, y respeta su juicio. Lucha por avanzar,
pero no avanza ms all del lmite que el consenso permite. Tiene un proyecto, pero no lo
impone. Busca el convencimiento, la adhesin consciente. Gandhi y Martin Luther King son
buenos representantes de este tipo de liderazgo.
d) el lder administrador es pragmtico, gradualista y desconfiado de las ideologas. Es
como un tractor sobre rieles, una locomotora lenta, pero de increble perseverancia. No es
creador de direccionalidad sino un buen empresario de la que est en curso. Tiene un ego
bien desarrollado y competitivo, es tan personalista como el lder transformador agresivo,
pero no se siente llamado a hacer historia, sino a administrar las situaciones, a seguir por los
mismos rieles ya probados y seguros. No se pregunta por las reglas del juego, sino por el
buen desarrollo del mismo. Aborrece el caos y el desorden en la misma medida en que
valora la eficiencia. No intenta grandes cosas, slo quiere que la situacin mejore en orden
y en paz y, en el peor de los casos, que no se deteriore y ponga en peligro la continuidad del
avance gradual. Por su mismo carcter, se satisface ms en el narcisismo del poder que en
las grandes realizacines. En un extremo puede ser un conductor hbil del cambio gradual,
sobrio, seguro, serio , perseverante y cauteloso, capaz de producir progreso social. En otro
extremo, puede ser un gobernante fuera de tiempo y arrastrado por las circunstancias. Pero,
en ambos casos, no busca las grandes decisiones crticas y aborrece las decisiones trgicas.
Sigue el estilo Machiavello y practica en la sombra sus mtodos, pero no acepta que lo
identifiquen con el autor de El Prncipe. Tiene pudor poltico.
e) el cabecilla sin proyecto social es un dirigente local competente en su nivel que lleg a
ser lder poltico gracias a su astucia y destreza micropoltica. Lleg exactamente a su nivel
de incompetencia. Se valora en ms de lo que vale y es un gran individualista; se orienta por
un proyecto personal. Quiere el poder porque ama el poder. Es un cultor del estilo
Chimpanc (Matus, 1995, [ 5 ]). Slo piensa en su proyecto personal y delega en otros la
elaboracin del proyecto de gobierno necesario para crearle viabilidad a su proyecto
personal. Generalmente es un experto de la micropoltica, un buen conocedor de las
debilidades humanas y un eficiente utilizador del clientelismo poltico. Es ambicioso y
egocntrico. Vive de formalidades y lugares comunes. Diestro en el sistema electoral y en
las relaciones pblicas, acomoda su moralidad laxa a las necesidades realistas de la lucha
poltica. Acepta a los hombres como son y no los juzga, slo los utiliza. Es un buen nadador
en el mar de la poltica, pero siempre a favor de la corriente dominante. Su capital intelectual
es generalmente pobre, pero esa deficiencia la compensa con astucia, viveza, agilidad
mental, pomposidad y sentido de la oportunidad. Es un gran pragmtico despreocupado del
debate ideolgico, pero con un gran sentido prctico de la accin. Calcula siempre en
relacin a la rentabilidad inmediata de las opciones que enfrenta. Rehuye las declaraciones
precisas y se refugia en la ambigedad para situarse en el espacio poltico que percibe con
mayores posibilidades. Se debate entre la ambiguedad y el oportunismo. Cuando es un
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pcaro, arrasa con el tesoro pblico. Cuando es autoritario, pisotea la democracia con torpeza
y arbitrariedad. Cuando es inteligente y honesto, pasa desapercibido: no hace ni mal ni bien.
El sistema social genera, a veces, los lderes que necesita en cada situacin, pero en otras los
produce antes o despus de tiempo.
Es un proceso contradictorio entre lo necesario y lo disponible. Marx dice que "los hombres
hacen la historia, pero no en las circunstancias que ellos eligen" . Los lderes potenciales
no siempre encuentran las circunstancias propicias para desarrollar sus aptitudes. As, nos
encontramos con lderes que buscan la revolucin en pocas de prosperidad, guerrilleros sin
ocasin, y administradores que navegan en el gradualismo cuando el sistema est agotado
en sus posibilidades de progreso y reclama transformacin. La historia ofrece lderes
innovadores sin oportunidad de innovar y situaciones declinantes que reclaman la
innovacin sin que aparezcan los lderes y fuerzas transformadoras.

LIDER TRANSFORMADOR
AGRESIVO

LIDER ORDENADOR

LIDER ADMINISTRADOR
CABECILLA SIN
PROYECTO

modelo agotado

modelo dinmico

el lder innova en respuesta


necesaria a los problemas

el lder intenta sobreimponer cambios


innecesarios
o
intenta
rescatar
problemas del paisaje social
cumple
la
funcin
del
lder
administrador
el lder administra con eficacia la
dinmica del sistema
el sistema resuelve o agrava sus
problemas sin liderazgo

reprime el cambio que el sistema


reclama, pero elimina el caos
liderazgo continuista sin respuesta
ante las necesidades de cambio
crisis sin liderazgo

En ciertas circunstancias, aunque transitorias, el sistema encuentra su propia dinmica al


margen del liderazgo poltico. Pero, en oportunidad o con atraso, son los lderes y las fuerzas
por ellos dirigidas los que comandan el proceso de aprovechamiento de las oportunidades
que abre el sistema social. A veces, ante la carencia de liderazgo poltico o la debilidad del
mismo, surge con fuerza el liderazgo empresarial privado, como complemento o en
sustitucin del primero.
El liderazgo del buen administrador y especialmente el del gran transformador, parecen
inevitables como tractores y locomotoras de la historia. Los grandes cambios sociales han
sido siempre guiados, y muchas veces arrastrados, por el liderazgo personal. A veces como
saltos veloces y bruscos en la historia, otras como el resultado perseverante y menos
espectacular del gradualismo lento y eficaz de un tractor.
Sobre este encuentro y desencuentro entre el lder y su oportunidad, la historia muestra
numerosos casos de ambas situaciones. Catalina la Grande, estremecida por los
acontecimientos de la revolucin francesa, escribe en 1794:
38

Si Francia se rehace, ser ms fuerte que nunca.... Solamente necesita el hombre superior,
ms grande que sus contemporneos, quizs ms grande que un siglo entero. Ya ha
nacido...? Llegaremos a verlo? Todo depende de eso.
Hoy sabemos que se lder haba nacido en Ajaccio en 1769 y a esa fecha tena veinticuatro
aos: Napolen Bonaparte.
6. LA FUERZA DEL LDER
Este ensayo est dedicado a un tipo especial de lder: el Presidente de la Repblica. Adems
de las caractersticas propias del cargo de Presidente y de la personalidad del lder, tambin
debemos preocuparnos del poder presidencial. Hay presidentes ms poderosos que otros,
aunque ejercen el mismo cargo y, por eso, conviene preguntarse en qu consisten esas
diferencias de poder.
Como primer paso de esta discusin es til distinguir entre: a) competencias de la posicin
de liderazgo y b) fuerza del liderazgo.
Las competencias o facultades emanan de las reglas del juego institucional y, ciertamente,
le entregan al lder una cuota de poder basada en el control de una cierta variedad de recursos
que son propios del cargo. Pero, si la fuerza del lder es dbil, no puede realmente ejercer a
plenitud tales prerrogativas. Las competencias son un poder formal o potencial que slo las
caractersticas del lder convierten en fuerza real. Ellas pueden ser las mismas para
presidentes muy distintos, porque son las diferencias de fuerza las que cierran o abren las
posibilidades de mayor o menor presencia y eficacia. En su extremo, las diferencias de
fuerza definen el xito o el fracaso de un presidente. Un ex-presidente cesa en el ejercicio
de muchas competencias, pero puede mantener buena parte de su fuerza. A la inversa, un
presidente en ejercicio puede tener muchas competencias que le resultan inoperantes a causa
de la debilidad de su fuerza. Por consiguiente, hay aspectos del poder que tienen su base en
el cargo y otros que emanan de la personalidad , de su historia poltica (Matus, 1995, [8]).
Las competencias son transitorias, porque son atribuciones establecidas en las reglas del
juego poltico. No son inherentes al lder, sino a la posicin de liderazgo. Se ganan con el
ascenso al cargo de alta direccin y se pierden cuando el lder cesa en esas funciones.
El vector de peso del lder puede descomponerse en el vector de competencias formales y
en el vector de peso personal. El primero pertenece al cargo, tiene su base en leyes o
estatutos formales y puede componerse de una gran variedad de capacidades. Ese vector
constituye una fuente de poder que puede o no convertirse en fuerza, segn sea el actor
analizado, el problema y la situacin. El segundo, se refiere a la fuerza del actor con
independencia de su cargo circunstancial y expresa la capacidad real de ejercer las
competencias formales.
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El poder de un actor se compone de cinco fuentes (Matus, 1995 [8]) : (1) la personalidad,
(2) la motivacin, (3), el control de recursos (control del VRC del juego), (4) la experticia
con que administra los recursos que controla, y (5) el soporte tcnico-cognitivo, es decir el
valor cientfico-tcnico de las herramientas que maneja y controla. La espina dorsal del
poder de un actor reside en el control de recursos, es decir el grado en que controla directa
e indirectamente el VRC del juego en que participa. Los otros cuatro componentes, como lo
indica el grfico adjunto, valoran o desvaloran ese control. Las competencias del cargo se
refieren slo a aquella parte del control de recursos que se gana o pierde con la posicin
formal de gobierno.
i) la personalidad, comprende las caractersticas invariantes del cdigo de personalidad del
actor, y sus caractersticas cambiantes, tales como la reputacin y la experiencia
ii) la motivacin, que expresa la pasin y la energa que el lder aplica a un problema o a
una operacin especfica

pasin, energa

cdigo de
personalidad

Experiencia,
experticia,etc.
cambiantes

(2) motivacin
control directo del
VRC del juego
(3 a)
adhesiones
internas - externas
(3 b)

invariantes

(1) personalidad

(3) VECTOR DE PESO


vector de competencias formales
(control de recursos del cargo)
VRC
vector de peso personal
(control de recursos del lder)

(5) vector de soporte cognitivo

VECTOR
DE
FUERZA

(4) vector de experticia

iii) los controles, que precisan el grado en que el lder controla directa e indirectamente el
VRC del juego en que participa. El vector de recursos crticos del juego (VRC) es un
concepto fundamental del mtodo PES, indispensable para entender el concepto de fuerza
de un actor en un juego social concreto. Precisa el el vector de recursos requerido para
producir cualquier jugada ( Matus, [10], 1995). El control directo del VRC es un componente
40

de su vector de peso, junto con el control indirecto que se expresa por la va de las adhesiones
que recibe de los otros actores participantes en el juego. Esta va indirecta de control del
VRC se refiere a los recursos que controlan directamente los adherentes ; este control
indirecto puede provenir de la adhesin popular, adhesin de fuerzas sociales, adhesin de
personalidades y adhesin de fuerzas internacionales.
iv) la experticia, que puede incluirse como un componente variable de su personalidad, o
considerarse independiente si se refiere adems al equipo de gobierno que selecciona el lder;
el vector de peso del lder debe ponderarse por el vector de experticia que condiciona su
manejo, ya que la experticia para administrar cada recurso controlado valoriza o desvaloriza
el recurso pertinente, y
v) El soporte tcnico-cognitivo (Matus, 1995, [10]) que permite diferenciar el valor relativo
del vector de peso que precisa los controles. El control directo puede referirse a recursos de
muy diverso valor, segn sea la potencia de los instrumentos y herramientas sometidas a la
administracin del actor. El control de una administracin tributaria anticuada y corrupta no
vale lo mismo que el ejercido sobre una entidad moderna. El control de un presupuesto
tradicional no vale igual que el control sobre un refinado presupuesto por programas. El
control de una fuerza de represin primaria tiene menor valor que el control sobre unas
fuerzas policiales de alta tecnologa.
(1) La personalidad. Las personas le imprimen un carcter a los controles que ejercen y a
las instituciones que comandan. Tambin es cierto que algunas personalidades no marcan
una institucin y, por el contrario, son marcadas por ellas. Es una cuestin de fuerza relativa
y de las circunstancias. En cualquier caso, personalidad fuerte o dbil, el perfil personal del
lder es un elemento constitutivo de la fuerza. Conviene distinguir, sin embargo, entre los
componentes invariantes de la personalidad, de aquellos que son acumulables o variables a
travs del tiempo. Es una distincin compleja con fronteras difusas. Las caractersticas
invariantes son, en parte, genticas y, en otra parte, aprendidas en los primeros aos de vida
en el intercambio con el entorno. Las primeros constituyen el cdigo de personalidad del
actor y se refieren a rasgos personales que pueden ser estudiados por sus manifestaciones,
aun cuando no podamos conocer sus causas. Por ejemplo, la inteligencia, la creatividad, la
perseverancia, la agresividad, la memoria, la capacidad de juicio, etc. , o sus opuestos. Son
el objeto de estudio de las ciencias cognitivas, la sicologa social, la neurobiologa, y la
sicologa experimental. Otros componentes, son cambiantes a lo largo de la vida del actor y
acumulables por el estudio, el entrenamiento y la experiencia, tales como el capital
intelectual, la experticia, el autocontrol en situaciones de crisis y tensiones, etc.
(2) La motivacin . La motivacin es sinnimo de la energa que empuja los deseos, es
energa squica y fsica, es el combustible que alimenta las capacidades, y se expresa en
firmeza, voluntad, persistencia y velocidad para actuar. No se concibe un dirigente con mala
salud o falta de voluntad. La motivacin es tambin una variable compleja cuyas races
41

neurobiolgicas son, todava, en buena parte desconocidas. El nmero de horas de la jornada


diaria, la fuerza y velocidad de la conducta, la ansiedad objetivada en propsitos fijos y la
cantidad de decisiones por jornada son algunos indicadores de esa energa. La concentracin
a tiempo completo a la actividad poltica es otro indicador de la energa del lder. La energa
es un potenciador de la experticia. Mucha energa y baja experticia es una combinacin
peligrosa. Escasa energa y alta experticia es una combinacin dbil.
(3) El vector de peso : control del VRC del juego. El vector de peso se precisa por una
enumeracin calificada de las variables especficas que componen las variables genricas
enumeradas. El valor de dichas variables especficas constituye un patrimonio de recursos
que el lder posee o controla, directamente como control de recursos o indirectamente como
soporte y adhesiones de otros actores sociales. Ese patrimonio de recursos es el que le
permite al lder producir decisiones, acciones frente a los otros actores sociales que
participan en el conflicto de intereses del juego social.
El control de recursos, enunciado en categoras genricas que slo pueden precisarse para
cada caso, se refiere a los medios de comunicacin, sistemas de informacin, apoyo del
poder legislativo, apoyo de la maquinaria estatal, apoyo partidario, cuota electoral de
acceso al poder (margen con que el lder gan las elecciones) y el control de una variada
gama de recursos, entre ellos, los de seguridad, econmicos y polticos. El control de
recursos se precisa en el vector de peso del actor.
La comunicacin es un recurso decisivo que forma parte del vector de peso del lder, pues
se basa en algn control directo o indirecto que le permite la posesin o el acceso a los
medios de comunicacin de masas. La realidad de la accin de gobierno slo llega a la
poblacin y a las fuerzas sociales parcialmente por la va de la percepcin directa. Sobre la
mayora de las cosas el ciudadano forma y deforma su opinin al travs del procesamiento
de la informacin que hacen los medios de comunicacin. El acceso del lder a los medios
de comunicacin y la receptividad de los periodistas a la imagen, propuestas, acciones y
resultados de un gobierno constituyen elementos de primera importancia en la conformacin
de la opinin pblica. Aqu existen dos peligros: la sobrecomunicacin, a la Goebels, que
comunica una ficcin interesada de la realidad, y la subcomunicacin, que deja la seleccin
y valorizacin de las noticias al mercado dominado por los medios de comunicacin ms
poderosos.
La informacin es tambin parte del vector de peso, es control de acceso y control de diseo
del sistema de informacin. Se refiere tanto al sistema que provee los indicadores relevantes
del cambio situacional como a la capacidad del lder para interpretarlos oportunamente y
detectar los vacos de conocimiento que ellos ofrecen. La informacin potencia la experticia
y sta desarrolla los sistema de informacin. Este es, generalmente, un recurso muy escaso,
a causa de la falta de experticia de los dirigentes. La oficina del dirigente sin experticia no
demanda ni desarrolla la capacidad de informacin del sistema de gobierno. La informacin
42

procesada tecnopolticamente como producto de un estado mayor presidencial slo puede


existir si el lder sobrepasa ciertos niveles de experticia. De otra forma el lder no slo
gobierna sin estado mayor, sino que tampoco sabe que lo necesita. Estas deficiencias de
informacin tecnopolticamente procesada y de interpretacin de esa informacin estn muy
relacionadas con la debilidad e inconsistencia de los sistemas de peticin y prestacin de
cuentas por desempeo consagrados por la prctica poltica latinoamericana. Segn Light
(op. cit., pag. 19, [6]), esta debilidad tambin alcanza a los Estados Unidos :
El Presidente y su Staff estn, generalmente, mal equipados para convertir el dato primario
en informacin til; tampoco estn preparados para invertir el tiempo y la energa
necesarios para localizar los detalles especficos ...."
"Tradicionalmente, los presidentes no han estado preocupados con la planificacin de largo
plazo; el nfasis se ha puesto en el estilo de "haz ahora y planifica despus". A pesar de que
esta estrategia ad hoc y convencional ha sido combatida en los aos recientes, los
presidentes han encontrado escaso incentivo en la planificacin.."
"El hecho de que l (Presidente Kennedy) tena muy poca experiencia con la economa, lo
hizo especialmente vulnerable a las presiones de su asesora. El no saba como escoger
entre las opciones econmicas porque no saba lo que ellas implicaban".
Esta debilidad del Presidente Kennedy puede extenderse a la gran mayora de los lderes
latinoamericanos. Por ello, estos dirigentes, muy difcil y slo deficientemente pueden
articular en su plan de accin los aspectos polticos con los econmicos, ya que los tcnicos
padecen del mal opuesto : no entienden del clculo poltico. Si analizamos los llamados
planes de ajuste econmico latinoamericanos de los ltimos quince aos (conocidos tambin
como paquetes), podemos constatar que, adems de sus deficiencias en el mismo plano
econmico, carecen de un procesamiento tecnopoltico y de una estrategia poltica, por lo
cual en algunos casos resultan inviables y en otros incurren en costos polticos excesivos e
innecesarios. Es obvio que en esos planes algunos economistas convencieron de buena fe al
dirigente poltico sobre la necesidad y eficacia del ajuste, pero ni el poltico proces las
opciones econmicas, ni los economistas procesaron las opciones polticas. No hay
capacidad de interaccin entre los economistas asesores y el Presidente, porque ambos estn
impreparados para el procesamiento tecnopoltico. La historia reciente de varios pases, con
sus planes de ajuste, muestra que hay una gran mejora de la calidad y audacia de la asesora
econmica, pero ningn progreso en el procesamiento tecnopoltico (Vase el anlisis de
confiabilidad de un plan, que se presenta en Adis, Seor Presidente, Matus, 1995, [7]).
Por otra parte, la planificacin latinoamericana es tan poco prctica que puede ser fcilmente
ignorada. Se ha identificado no slo con concepciones determinsticas ya superadas, sino
con un tipo de plan tecnocrtico que excluye las consideraciones polticas.
43

Si el texto del plan econmico debe desarrollarse en un contexto poltico, la ausencia de tal
contexto no slo le quita significado al contenido econmico, sino que impide el
procesamiento tecnopoltico. La ambigedad del significado del texto sin contexto es algo
bien estudiado en la lingstica. Algo similar ocurre con la planificacin econmica en el
vaco de un contexto poltico ignorado. Lo que ms adelante precisaremos como
procesamiento tecnopoltico est completamente fuera de las prcticas de las oficinas de
planificacin latinoamericanas. Por consiguiente, el Presidente de la Repblica no recibe
propuestas situacionales de estado mayor, sino propuestas parciales departamentalizadas.
Es como si en la guerra el comandante en jefe, en vez de recibir una propuesta de plan de
accin blica que considera todas las variables pertinentes, recibiera una propuesta de
logstica, otra de organizacin y otra de combates previsibles en cada rama de las fuerzas
armadas, para que l, slo, hiciera el clculo situacional de sntesis. En nuestra realidad de
lderes sin estado mayor, el Presidente recibe propuestas de accin que se gestan en diversas
asesoras tcnicas especializadas, sin que ellas sean procesadas tecnopolticamente por un
equipo que tenga la visin de sntesis del manejo de los tres cinturones del gobierno. En este
aspecto la prctica recorre con mucho retraso los avances de la teora. Slo en los ltimos
aos los lderes polticos han descubierto a los economistas, mientras continuan ignorando
la esencia del mensaje de la planificacin situacional. A estas alturas del debate es ms fcil
comprender la siguiente tesis que surge como preconclusin de este anlisis: en la ltima
dcada, en la regin, se ha avanzado mucho en cuanto a la calidad de la asesora tcnica
especializada que reciben los gobernantes ( economa, comunicacin, seguridad, etc.),
mientras ese avance es nulo en lo que se refiere al soporte tecnopoltico y la calidad de los
sistemas de direccin y planificacin.
El apoyo del poder legislativo es otro elemento clave del vector de peso, y se expresa en el
nmero relativo de diputados y senadores que controla el actor. Es un recurso crtico en el
sistema democrtico, pues define buena parte de la viabilidad de la gestin del Presidente.
Muchas de las competencias del Poder Ejecutivo estn condicionadas por la relacin de
fuerzas en el Congreso Nacional. En ese apoyo conviene distinguir el compromiso estable
que el presidente recibe de su propio partido y de las fuerzas aliadas en el Congreso
Nacional, con independencia del contenido de las propuestas del Presidente, del apoyo
circunstancial o del momento que el Presidente puede recibir del Congreso para una
propuesta especfica. El primero, como compromiso estable, es parte del vector patrimonio
de peso del dirigente. El segundo, ms inestable, circunstancial y especfico, constituye una
parte del vector momento de peso del dirigente (Matus,1995, [8]).
El vector momento puede ser mayor o menor que el vector patrimonio, y ello depende de la
naturaleza de las propuestas del lder. Existen relaciones muy interesantes entre ambos
conceptos que permiten comprender el proceso de construccin de viabilidad poltica a un
plan y distinguir con rigor entre un plan audaz y la temeridad (Matus, 1995, [8].

44

El control de la calidad de la maquinaria estatal define la capacidad operativa de un


gobierno, que se manifiesta en la correlacin entre decisiones, acciones y resultados. Baja
capacidad operativa implica que las decisiones no producen acciones proporcionales y tales
acciones generan resultados modestos o negativos. Alta capacidad operativa significa buena
correlacin entre decisiones y acciones, y entre resultados esperados y alcanzados. El control
de la maquinaria estatal tiene dos componentes : a) la voluntad de adhesin de la burocracia
y la tecnocracia al plan del lder y b) la capacidad y calidad profesional de la maquinaria
estatal, que se verifica por su eficiencia y eficacia de operacin. Ambos aspectos se reflejan
en un indicador: el coeficiente de friccin burocrtica (Matus, 1995, [8]).
El apoyo partidario es la base de la fuerza del actor en el Poder Legislativo y en la
maquinaria estatal, y se refiere a la fuerza que el lder tiene en su propio partido y al peso de
dicho partido en el poder legislativo y en la maquinaria estatal. El apoyo partidario tiene un
componente de cantidad y otro de calidad. El aspecto de cantidad se refiere al nmero de
militantes y simpatizantes del partido que pertenecen a la organizacin considerada, en
relacin al total de miembros de dicha organizacin. El aspecto de calidad apunta, en
cambio, a la capacidad de su tecnoburocracia y la experticia tecnopoltica de sus dirigentes.
Hay partidos grandes de baja capacidad de gobierno y partidos pequeos con alta capacidad
de gobierno. Aqu conviene destacar el caso de partidos grandes con baja capacidad de
gobierno, situacin en la cual el Presidente con visin se ve obligado a buscar la experticia
y la calidad tecnoburocrtica fuera de su partido, con los consiguientes resentimientos de la
militancia. Es comn en estos casos encontrar una militancia agresiva que reclama para s
los cargos de importancia en el gobierno, sin conciencia alguna de la experticia que se
requiere para ejercerlos con eficacia. Aqu, la situacin tiende a desarrollarse entre dos
escenarios polares: uno, donde el Presidente eficaz tiene poco soporte partidario porque no
se apoya en la tecnoburocracia militante, y otro, caracterizado por un liderazgo mediocre
con alto apoyo del partido.
El apoyo electoral inicial es el capital poltico que debe administrar el lder y se refiere al
porcentaje de votos con que el Presidente gan las elecciones. Este margen electoral es la
base inicial que le da fuerza o debilidad al mandato del gobernante. Esta base poltica inicial
se pierde significativamente, que es lo comn, si en las operaciones a las cuales el gobernante
aplica su fuerza, el vector momento de peso tiene valores inferiores al vector patrimonio y
el resultado de dichas operaciones es claramente inferior a las promesas. A la inversa, el
apoyo electoral inicial es un capital poltico que aumenta en el proceso de gobierno si en
cada operacin el vector momento de peso del presidente tiene valores superiores al vector
patrimonio y los resultados de dichas operaciones guardan relacin con las promesas
declaradas. Administrar el apoyo electoral inicial es un punto clave en cualquier estrategia
de gobierno.
El soporte externo, en este mundo de grandes desigualdades en el peso militar, poltico,
cientfico-tcnico y econmico de las naciones, es un recurso de poder de gran valor, para
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bien o para mal. Los pases pequeos ubicados en zonas especialmente sensibles para los
ms grandes, tienen un espacio de libertad de eleccin muy estrecho de sus proyectos
nacionales. La llamada seguridad internacional y nacional, concebida desde la perspectiva
de los grandes pases, crea grandes espacios de inseguridad a los de menor peso, a causa de
lo cual stos terminan por buscar proteccin externa. El lder tiene aqu una fuerte restriccin
para el desarrollo de sus planes.
El prestigio o reputacin apunta al valor tico, profesional e intelectual que tiene la imagen
del lder y se expresa en la confianza y credibilidad que las fuerzas sociales y la poblacin
le entregan. El prestigio se adquiere y se pierde en el mundo de las imgenes, por lo cual es
muy dependiente de los medios de comunicacin. Es una elemento variable de la
personalidad del lder. En cambio, la simpata personal y el carisma son parte del cdigo de
personalidad del actor, es decir de sus componentes invariantes.
Las adhesiones, formales o factuales, se refieren a la valoracin de la imagen que ofrece el
liderazgo en una situacin concreta ante las fuerzas sociales no comprometidas con el lder.
Se trata de adhesiones, pues ellas no implican compromiso estable y general de apoyo por
parte de los adherentes. La adhesin es una instancia de trnsito hacia o desde el apoyo, que
expresa una concordancia ahora y para una determinada cadena de operaciones. Primero se
adhiere no a la persona del gobernante, sino a lo que ste hace; el apoyo se hace en relacin
a una cadena de operaciones que favorecemos. Si esa cadena es suficientemente larga y
estable, el apoyo a la accin del lder se convierte despus en apoyo al gobernante, aun para
las operaciones que nos disgustan. O, a la inversa, primero se le quita adhesin al lder slo
para algunas operaciones que rechazamos y despus de esa experiencia reiterada de
inconformidad con las acciones del lder le restamos nuestro apoyo. La adhesin acumulada
hasta una fecha determinada es parte del vector patrimonio de peso del lder, mientras que
la adhesin referida a una situacin y una operacin concreta es parte de su vector momento.
Por lo general, las fuerzas sociales que no son partidos polticos, no se comprometen
mediante un apoyo estable con un lder poltico, sino que expresan su simpata o rechazo
mediante la adhesin a su propuesta concreta de gobierno.
Entre las adhesiones conviene distinguir las que se refieren a la poblacin no organizada
(adhesin popular), la adhesin de fuerzas sociales y la adhesin de personalidades.
(4)La experticia personal e institucional. La experticia de gobierno tiene como base el
capital experiencia ponderado por el capital intelectual, incluido el capital ideolgico, con
que dicha experiencia se acumula. Si la experiencia es cero, por muy alto que sea el capital
intelectual, la experticia es cero. De la misma manera, si el capital intelectual es cercano a
cero, por muy prolongada que sea la experiencia, la experticia es cercana a cero.
Un lder comienza a acumular experticia cuando logra tener una base terica de
interpretacin de la realidad que le permite situar sus vivencias prcticas en dicha teora y
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enriquecerla en funcin de esas vivencias. En ese momento no slo vive cada da, sino
comprende y aprende de cada movimiento de la realidad. As adquiere una autonoma
intelectual que le da soporte a su prctica y esa prctica desarrolla su autonoma intelectual.
El lder, en esa etapa, deja de ser dependiente del pensamiento de otros, para interactuar
ricamente con el pensamiento ajeno.
La experticia marca una gran diferencia entre los polticos. El poltico sin experticia slo
puede escalar hasta los ms altos niveles de la micropoltica, en cambio, el dirigente con
experticia puede llegar a ser un estadista, si las circunstancias lo favorecen. Las apariencias
son, en este caso, reveladoras del fondo. La falta de experticia se muestra en el dirigente
fatuo y vaco, de discurso engolado. Hay un modo de hablar del poltico vaco que est bien
caracterizado por el humor popular: exceso de palabras bien hilvanadas, en un tono teatral o
musical, que dicen nada. La experticia es el elemento decisivo en la conformacin de la
capacidad personal e institucional de gobierno. Las deficiencias de planificacin y el
menosprecio por ella son una consecuencia directa de esa grave falta de experticia que
domina en la poltica latinoamericana. Este mal comienza en los partidos polticos, se
desarrolla en las luchas partidarias, madura en las actividades parlamentarias y se refleja en
la accin de gobierno. Pero el problema es ms complejo, pues afecta a todas las incubadoras
de lderes: las universidades, los partidos polticos, las organizaciones sindicales, el
congreso nacional y los medios de comunicacin. Las universidades son fbricas de
profesionales departamentalizados, los partidos polticos castigan la experticia y premian la
habilidad en el juego de la micropoltica, las organizaciones sindicales tienden a desarrollar
vicios parecidos a los de los partidos polticos, el congreso nacional ejerce su prctica
condicionado por las incubadoras anteriormente citadas y los medios de comunicacin no
pueden elevarse por sobre la media de la prctica poltica. De manera que el mal est en la
misma incubadora de los futuros dirigentes. La experticia es una compleja combinacin de
capital ideolgico, capital experiencia y capital intelectual. Se diferencia de la capacidad
del idelogo en el tipo de capital intelectual dominante, del tcnico en la amplitud y variedad
del capital intelectual y la profundidad ideolgico-poltica, y del poltico comn en la
combinacin equilibrada de estos tres componentes. Este es uno de los problemas ms
graves de Amrica Latina y plantea la bsqueda realista de caminos para elevar
drsticamente la experticia de la dirigencia poltica. Este cambio ser difcil y conflictivo,
porque los dirigentes que detentan el poder no tienen la modestia necesaria para comprender
el mal que los afecta por igual, desde la izquierda hasta la derecha.
(5) El soporte tcnico-cientfico
Los nombres de los recursos controlados por los diversos actores pueden ser iguales o tener
una equivalencia en otros similares, pero ello esconde una enorme diferencia en el valor de
dichos recursos para un propsito concreto. Un fusil no tiene el mismo valor que un arco
con sus flechas. Pertenecen a niveles tcnico-cientficos muy diferentes. Una mquina
mecnica de calcular junto con una mquina de escribir no equiparan a una computadora.
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Un sistema de informacin estadstica tradicional tiene capacidades muy diferentes que un


sistema de monitoreo por seales. La planificacin tradicional del desarrollo econmico y
social no se iguala en potencia y efectividad con la planificacin estratgico- situacional.
Por consiguiente, cada control de un recurso debe ponderarse por su valor relativo tcnicocientfico. No debe confundirse la experticia con el soporte tcnico-cientfico en la
valoracin del vector de fuerza de un lder. El arco, manejado con la experticia de un
aborigen, puede ser superior a un fusil manejado por un novato. La superioridad tcnicocientfica del fusil est, en ese caso, multiplicada por cero, mientras el arco, de inferior valor
tcnico-cientfico est multiplicado por un coeficiente positivo que puede llegar a la unidad.
En este breve anlisis del poder de un lder puede apreciarse que los controles basados en
competencias son atributos estables del cargo y no del lder, que el peso o vector de peso del
lder es un activo que depende de su desempeo y se compone de las capacidades personales
acumuladas por el lder y su equipo de gobierno ( que si bien son rgidas admiten a veces
un proceso significativo de aprendizaje durante el gobierno), el control de recursos (que es
menos estable que las capacidades y admite cambios graduales), y las adhesiones
(esencialmente circunstanciales y cambiantes), entre ellas, el soporte externo (muy
relacionado con la formacin de bloques internacionales).
Estas variables componentes del poder del lder guardan entre s algunas relaciones
interesantes. Por ejemplo, las competencias adquieren valor segn sea el vector de peso del
lder. El vector patrimonio de peso se valoriza o desvaloriza a lo largo del perodo de
gobierno segn sean las variaciones del vector momento. Las adhesiones son la base de la
gestacin del control de recursos.
7. AUDACIA Y TEMERIDAD
El lder poderoso no es necesariamente audaz. El lder dbil no es siempre prudente o
conservador Cul es el lmite entre la audacia y la temeridad? Cul es el lmite entre la
prudencia y la pasividad? Estas son preguntas importantes que no tienen respuestas precisas.
Sin embargo, un principio de respuesta puede encontrarse a partir de la relacin entre vector
patrimonio y vector momento de peso de un lder en relacin a la magnitud del proyecto de
gobierno que se propone realizar.
En la audacia o la prudencia de una estrategia confluyen tres variables : a) la envergadura
del proyecto acometido, b) la dosis de innovacin que introduce el proyecto compatible con
su solidez y c) la relacin entre las dos primeras variables y el vector de peso del lder que
acomete el proyecto.
El mximo de audacia est en acometer un proyecto de gran envergadura e innovacin a
partir de una relacin de peso dbil frente a los posibles oponentes. El mximo de prudencia
implica subutilizar el peso acumulado para acometer proyectos modestos y bien
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experimentados. Pero, Cundo se transforma la audacia en temeridad? Cundo se


convierte la prudencia en pasividad?
Un principio de respuesta puede ser la siguiente. La temeridad consiste en emprender un
proyecto o un plan conflictivo e innovador que exige recursos de poder no slo superiores a
los acumulados por el lder en su vector patrimonio, sino superiores a los posibles de concitar
en el vector momento. La temeridad entrega al azar la viabilidad del proyecto y,
generalmente, conduce a su inviabilidad. Audacia, en cambio, es emprender un proyecto o
un plan conflictivo e innovador exigente en recursos superiores al vector patrimonio, pero
alcanzables con el vector momento que, en esa circunstancia, se eleva sobre el vector
patrimonio a causa del impacto mismo del proyecto ante la sociedad y la capacidad del
estratega. Generalmente la audacia se correlaciona con un insuficiente apoyo de las fuerzas
sociales organizadas y una alta adhesin de la poblacin no organizada. La prudencia y la
pasividad pueden precisarse con los criterios inversos.

49

II. LA CAPACIDAD DE GOBIERNO


1. LA CAPACIDAD DE GOBIERNO: EL GRAN TEMA
El gran problema poltico de nuestro tiempo es la capacidad de gobierno. Es un problema
mundial y no particular del segundo o tercer mundo. Naturalmente se expresa con ms
fuerza y adquiere mayor importancia en los pases que estn a la zaga del progreso social.
Esta capacidad de gobierno depende del grado de desarrollo del capital intelectual en
algunos estratos claves de la sociedad que son determinantes de la calidad de la gestin
pblica. Estos estratos son:
a) el liderazgo poltico, en el nivel nacional, regional y local
b) el nivel tecnopoltico, compuesto por directivos, ejecutivos, asesores y planificadores del
aparato pblico
c) el nivel de los investigadores en el campo de las ciencias y tcnicas de gobierno
d) el nivel general de los profesionales universitarios y de los cientficos, situados en el
mbito pblico o privado, fuera o dentro de las universidades, y
e) el ciudadano y sus organizaciones de base
El liderazgo poltico
El lder poltico se hace en la prctica. Se forma en la calle, en el partido poltico, en
interaccin con el medio cultural y en su paso por la universidad. Su calidad responde al
nivel cultural de la competencia poltica democrtica, aunque el dirigente puede ser
estimulado para obtener una formacin en ciencias y tcnicas de gobierno que lo site por
encima de la media de las exigencias del sistema. Esa formacin acadmica no sustituye ni
crea la dosis de arte que requiere la poltica, pero potencia el arte del poltico, si los otros
estratos mencionados elevan el nivel de sus exigencias.
El nivel tecnopoltico
El estrato tecnopoltico de la sociedad es un corte heterogneo que cruza todas las
profesiones y todos los mbitos de la gestin pblica en un cierto nivel de las prcticas de
trabajo. No se caracteriza por su formacin intelectual, que puede ser y generalmente es muy
heterognea, sino por su funcin prctica: el ejercicio de la funcin ejecutiva, directiva,
asesora, planificadora y de alta gerencia pblica. En este nivel se combinan conocimientos
tcnicos con destreza poltica y capacidades organizativas. Es un vector cognitivo personal
e institucional complejo, cuya estructura en la prctica suele ser muy defectuosa y
desproporcionada. La tcnica no combina bien con la poltica y ambas no acompaan la
capacidad organizativa. Tampoco se amalgaman fcilmente los conocimientos con la
experiencia para generar la experticia. La calidad de la gestin pblica es muy dependiente
de la calidad del nivel tecnopoltico. Sin embargo, la formacin de estos cuadros est
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entregada al azar de la prctica. Nadie planifica la estructura del vector cognitivo del nivel
tecnopoltico y sistematiza el modo de unir los conocimientos a la experiencia. Por un lado,
el individuo que hace su oficio en este estrato, recibe en la universidad una formacin
vertical departamentalizada, que lo imperara para ejercer una prctica horizontal que cruza
casi todos los departamentos de la formacin acadmica. Por el otro, la posibilidad de una
prctica interdepartamental rica est limitada tanto por la inestabilidad y alternatividad del
sistema poltico como por los criterios de acceso y ascenso al nivel tecnopoltico. La
capacidad tcnica cuenta poco frente a la lealtad poltica, la cual se confunde e identifica
con capacidad poltica. Los integrantes de este estrato adquieren sus conocimientos y
desarrollan su arte por la va de la prctica, a partir de una formacin universitaria que lo
prepara slo como profesionales especializados. Esa base profesional excluye las disciplinas
pertinentes a su posible y probable ingreso al estrato tecnopoltico de la sociedad. El mdico
no egresa preparado para administrar y dirigir servicios de salud, el ingeniero est
impreparado para organizar y planificar obras pblicas y lidiar con el nivel poltico, el
arquitecto que ms tarde puede ser responsable del plano regulador y del desarrollo de una
ciudad tiene limitados conocimientos de la planificacin de gran estrategia y del diseo de
reglas en el juego social, el abogado que se convierte en ejecutivo o en asesor de dirigentes
polticos no sospecha de las complejidades de la teora de las macroorganizaciones ni del
anlisis estratgico de construccin de viabilidad poltica, el economista que debe concebir
planes de ajuste econmico e incorporarse a las oficinas de planificacin no puede hacerlo
con sentido poltico si es vctima del tecnocratismo determinista, etc. En otras palabras, este
estrato cumple una funcin compleja para la cual no se forman sus integrantes, se
improvisan. Slo la prctica reiterada completa, aunque de manera insatisfactoria, la
formacin del estrato tecnopoltico. Por consiguiente, la calidad de este estrato rector del
aparato pblico depende, en primer lugar, de la calidad y amplitud de visin de la
universidad en cada facultad y, en segundo lugar, de la existencia de escuelas de postgrado
especializas en ciencias y tcnicas de gobierno, que no existen en Amrica Latina. Por ahora,
este profesional est obligado a realizar su prctica con la base cognitiva adquirida en
escuelas universitarias muy departamentalizadas que, en general, ignoran la mayora de las
disciplinas propias de una Escuela de Gobierno. La realidad en que debe actuar produce
problemas cuasiestructurados que cruzan todas las dimensiones. La Universidad en que se
forma ignora el concepto de problema y trabaja por facultades o departamentos que en la
realidad indivisible no existen.
Los investigadores en el campo de las ciencias y tcnicas de gobierno
En este tercer estrato radica el problema central. Este nivel concentra la creacin primaria
de la oferta de conocimientos que el lder poltico necesita. Si este nivel es dbil o
inexistente, la oferta de conocimientos sobre ciencias y tcnicas de gobierno ser tambin
pobre. En el segundo y tercer mundo este estrato de investigadores especializados no existe,
o prcticamente no existe; en el primer mundo es un estrato poco desarrollado, fragmentado
y poco comunicado entre sus pequeas islas de investigacin. Es un campo de inters para
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siclogos, antroplogos, economistas, ecologistas, politlogos, socilogos, historiadores y


expertos en organizacin. Pero, para citar un ejemplo, ocurre que las investigaciones de los
siclogos sobre ciencias, valores y juicio humano en la toma de decisiones complejas no
trasponen su propia esfera de especialidad y no interactan con las investigaciones de los
economistas sobre el mismo tema. Por un lado, los siclogos investigan con amplitud de
miras y mente abierta, mientras los economistas siguen una trocha mucho ms estrecha y
cerrada.
Se trata de aplicar y desarrollar las ciencias pertinentes al proceso prctico de gobierno, la
generacin de las polticas pblicas y la toma de decisiones. O sea, de concebir y renovar la
planificacin como mtodo de gobierno. Es un tema del mayor inters, pero sobre el cual
existe poco consenso. Un distinguido investigador del Center for Research on Judgment and
Policy de la Universidad de Colorado, en Boulder, el Profesor Kenneth Hammond, que ha
hecho importantes aportes desde el lado de la sicologa a esta nueva disciplina que podemos
llamar Ciencias y Tcnicas de Gobierno, no es particularmente optimista sobre el uso de las
ciencias a la formacin de las polticas pblicas (6,7 y 8). El enuncia tres tipos de obstculos
limitantes que residen en: a) el contexto situacional adeverso a las ciencias en que se procesa
la formacin de las polticas, b) las limitaciones cognitivas de los polticos y sus asesores, y
c) la naturaleza misma de la informacin cientfica.
Hammond y sus asociados destacan que el intento de aplicar la informacin cientfica a la
formacin de polticas ha demostrado ser menos que exitoso . Las causas? El Profesor
Hammond las precisa del siguiente modo.
En cuanto a la primera causa, el contexto situacional del proceso poltico seala: Primero,
que en la integracin de los hechos verificables con los valores, cuestin que es inherente al
anlisis de las cualquier poltica, hay una serie de ambiguedades porque ni los cientficos
estn de acuerdo sobre los hechos que testimonian, ni los polticos tienen claridad sobre los
objetivos y los valores aplicables. De acuerdo al modelo racional de toma de decisiones, el
decidor debera escoger aquella poltica que, de acuerdo con la informacin cientfica
disponible, satisface mejor las preferencias de la comunidad. Pero, ambos componentes del
mencionado criterio de racionalidad, informacin cientfica y valores, son ambiguos y
confusos en la prctica poltica. Segundo: La informacin cientfica no aporta certeza, es de
naturaleza probabilstica; en cambio la decisin poltica es ordinariamente singular, busca
elegir una alternativa entre varias opciones que son mutuamente excluyentes. Por ejemplo,
la informacin cientfica puede pronosticar una sequa con una probabilidad de 30%, vale
la pena tomar ya las medidas preventivas para enfrentar la sequa? El poltico pide una
respuesta ahora y singular. Si o no. Tercero: El decidor poltico usa la informacin cientfica
dentro de un contexto poltico, cargado de intereses grupales, con un fuerte peso de la inercia
que favorece las polticas existentes y desfavorece la innovacin, y sometido a presiones de
los diversos grupos sociales. La informacin cientfica que contradice los intereses ms
fuertes no es bienvenida. La misma seleccin y formulacin de las opciones puede estar
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cargada hacia intereses especficos. Todo esto desestimula al poltico para hacer uso de las
ciencias en la toma de decisiones. Parecen dos mundos irreconciliables.
En cuanto a la segunda causa, las limitaciones cognitivas, Hammond destaca: Primero: El
uso de la informacin en el proceso poltico no es analtico y explcito, es intuitivo, implcito,
parcial y sesgado, por consiguiente no es reconstruible para ser sometido a una crtica
rigurosa. El poltico recibe informaciones de una gran diversidad de fuentes que compiten
por su credibilidad. En la terminologa de la teora PES diramos que el lder valora la
informacin no por su contenido, sino por el valor del canal de acceso. Es el canal de acceso,
no la informacin en s la que compite por credibilidad. Como adems la informacin es
probabilstica e incierta, ello facilita el uso de la intuicin poltica en detrimento del examen
analtico. Segundo:los mtodos usados para presentar la informacin cientfica son
dependientes de las personas y fomentan las relaciones de conflicto entre los cientficos,
como si fueran abogados de partes contrarias. Esto mezcla inevitablemente los hechos
verificables, que son materia de evaluacin cientfica, con los valores y las preferencias,
propias de los juicios de valor. As, la victoria es ms importante que la verdad, lo cual
refuerza el rechazo al uso de la informacin cientfica. En este proceso, los cientficos
pierden credibilidad y se abanderizan como abogados o pistolas contratadas para derrotar
un adversario. Tercero: La informacin cientfica se presenta a los polticos de un modo que
los asimila a computadoras. Supone que captan la informacin sin error, la almacenan en
sus cerebros sin error y la usan sin error. En otras palabras, se entrega ms informacin
cientfica que la que el poltico y cualquier mente humana puede entender y usar con
efectividad. La sobrecarga de informacin produce desinformacin.
En cuanto a la tercera y ltima causa, la naturaleza de la informacin cientfica, segn
Hammond, se presentan los siguientes obstculos: Primero: Generalmente se necesita
experimentar para proporcionar respuestas definitivas a las preguntas del decidor de
polticas, pero los experimentos crticos que produciran tales respuestas no pueden
realizarse. La tcnica de juegos o simulacin humana es ms una promesa que una realidad
y, en todo caso, constituye un modo limitado de experimentacin. Segundo: Como no se
puede experimentar a cabalidad, debe intentarse generalizar la informacin cientfica
disponible obtenida en situaciones distintas y aplicar dicha informacin ajena a la poltica
propia. Por consiguiente, la informacin cientfica, ampliada en su relevancia ms all del
espacio a la cual pertenece, depende ms del juicio humano que del juicio cientfico
verificable. Tercero: Por las razones anteriores, la informacin cientfica es incierta, no es
segura.
Es una crtica contundente y precisa, en correspondencia con la realidad observable. No
pueden desconocerse los obstculos para hacer ms cientfica la poltica y combinar las
ciencias con el arte, pero justamente se trata, por un lado, de cambiar el estilo de hacer
poltica para convertirla en ms sistemtica y ms rigurosa, y por otro lado, de romper las
fronteras de las ciencias tradicionales, demasiado apegadas al determinismo, el objetivismo,
53

la precisin cuantitativa y los problemas bien estructurados. El mundo de las ciencias no


puede limitarse a la constatacin precisa entre lo verdadero y lo falso. No se trata slo de
aplicar las ciencias a la poltica, sino de renovar ambas partes. Y ese es el principal
obstculo. Debemos repensar las ciencias y repensar la poltica.

El profesional universitario
El cuarto estrato, el profesional universitario, es la base que alimenta parcialmente al estrato
de dirigencia poltica y totalmente al estrato tecnopoltico. Es adems la fuente de la cual se
nutre el nivel medio del aparato pblico. La realidad no distingue, de antemano, si un
profesional universitario ocupar un lugar en el primer, segundo, tercer o cuarto estrato. La
formacin universitaria bsica es y debe ser la misma. Como es natural, nadie puede estudiar
para dirigente y graduarse para ser presidente o ministro. Este estrato es la base de la cultura
institucional de un pas que, a su vez, determina la calidad de la capacidad institucional de
gobierno. Este profesional recibe una formacin especializada. Un mdico, un ingeniero, un
economista, un arquitecto, un abogado, que despus puede jugar un importante rol directivo
en el aparato pblico para dirigir, gerenciar, reorganizar, modernizar, planificar y procesar
problemas cuasiestructurados, tpicos del juego social, egresa de la universidad sin
conocimiento de las disciplinas bsicas para cumplir con eficacia esa funcin. Y, con esa
deficiencia, conforma la base profesional del aparato pblico medio.
Los ciudadanos
El quinto estrato, los ciudadanos, es responsable de elegir al primer estrato en las elecciones
democrticas y evaluar su desempeo en el gobierno. Su formacin depende muy
fundamentalmente de la calidad de la enseanza bsica y de los medios de comunicacin.
Este cuarto nivel define la cultura poltico-institucional de un pas.
Hasta ahora la Universidad no asume la responsabilidad de ampliar la formacin del
segundo, tercer y cuarto estrato, especialmente el tecnopoltico y el de los profesionales
universitarios. El 95 % de las personas que cumplen funciones pblicas en el nivel directivo
o desempean cargos de dirigencia poltica, son egresados universitarios. Por ello, a la larga,
si la formacin universitaria elevara su calidad y exigencias en el plano de la formacin en
ciencias y tcnicas de gobierno, ello incidira directa y significativamente en la formacin
terica y prctica del primer estrato: el liderazgo poltico. La universidad no puede ser una
escuela para dirigentes, pero puede formar a todos los profesionales de un modo ms eficaz
para elevar la cultura institucional y dotar a algunos profesionales, a voluntad de ellos, con
las capacidades necesarias para dirigir y asesorar, si el sistema democrtico los llama a esas
funciones. Por esa va, la base desde la cual se nutren los niveles poltico y tecnopoltico
proporcionara opciones de mayor capital cognitivo.
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La incidencia sobre el estrato cinco es materia de una reforma educacional muy profunda y
de un cambio de estilo en la actividad de los medios de comunicacin, temas que este ensayo
reconoce como muy importantes, pero sobrepasan en mucho el mbito de su anlisis.
El sistema democrtico no puede ni debe imponer condiciones de formacin acadmica para
ejercer funciones polticas en el primer estrato. Slo puede hacerlo respecto de los cargos no
electivos. La seleccin de la dirigencia poltica la hace el ciudadano con su voto, de acuerdo
con sus convicciones. No se puede, en consecuencia, hablar de una escuela para dirigentes
en la universidad. En todo caso esa debiera ser una preocupacin de los partidos polticos.
El camino es otro y tiene dos vas. La primera, ofrecer al ciudadano que ya est en alguno
de los dos primeros niveles mencionados la oportunidad de adquirir una formacin ms
amplia y potente, que lo capacite para la funcin pblica. La segunda, mejorar la calidad de
la fuente de la cual se abastecen los dos primeros estratos, actuando sobre la formacin
acadmica del tercero y el cuarto. Esa doble misin es la tarea de una Escuela de Gobierno.
La dinmica de cambio surgir por la presin del estrato profesional y del nivel
tecnopoltico, por su estrecha relacin con la dirigencia poltica. Por esta razn, la creacin
de un estrato tecnopoltico de alto nivel terico y buena experiencia prctica, junto con la
creacin de canales de despartamentalizacin en la formacin de todos los profesionales,
estimular el ascenso del nivel y calidad de la dirigencia poltica, de la accin poltica
prctica y de la gestin de las organizaciones pblicas. La modernizacin del Estado es
imposible sin este cambio.
Desgraciadamente, el nivel tecnopoltico es un estrato muy poco desarrollado en Amrica
Latina. Los profesionales reciben una formacin departamentalizada y las organizaciones
pblicas estn en un lamentable estado de ineficiencia e ineficacia. As, el aparato pblico,
recibe el doble impacto negativo de un estilo poltico clientelar y de una capa profesional
que slo detecta los problemas ms evidentes, pero no est capacitada para procesarlos y
enfrentarlos. Hasta ahora, la nica respuesta es privatizar. De este modo, el lder poltico
carece de la formacin para procesar problemas cuasiestructurados, que son todos los
problemas sociales, mientras sus asesores, profesionales formados en los departamentos
universitarios, carecen tambin de la formacin para asesorarlos en ese procesamiento. Por
ello, la baja capacidad de gobierno se manifiesta con transparencia en la incapacidad para
realizar buen procesamiento tecnopoltico de los problemas sociales relevantes.
La principal tarea de hoy es crear en la universidad la semilla de esa capacidad tecnopoltica
a fin de elevar la capacidad de gobierno. Esto no se logra con pequeos cambios en las
escuelas de administracin pblica, ni con escuelas de gerencia y negocios, propias de la
esfera privada. Tampoco es alcanzable con seminarios y cursos sobre planificacin, sin
perjuicio de reconocer que ese tipo de entrenamiento, si se realiza con buen nivel acadmico,
tambin es necesario para elevar la capacidad de gobierno. Pero, esos cambios parciales no
tienen profundidad ni masa crtica para gestar la revolucin organizativa que exige el aparato
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pblico. Es necesaria una revolucin organizativa y nada menos que una revolucin. Hay
que reconstruir el aparato pblico, no basta con mejorarlo. Pero todava no formamos el
profesional capaz de afrontar ese desafo, ni el poltico que lo apoye y valore.
El planificador econmico y el gerente son analistas de un mbito situacional limitado, que
acta bajo restricciones previamente establecidas de direccionalidad; su entrenamiento se
refiere a resolver problemas parciales en casos donde los objetivos superiores estn
previamente establecidos por la direccin poltica.
El profesional de la tecnopoltica, en cambio, no es un receptor de objetivos
predeterminados y, por el contrario, su mbito de trabajo lo mueve a hacer dialogar la
poltica y la tcnica para discutir tanto la direccionalidad de los objetivos como la eficacia
de las directivas sobre operaciones y medios. Su mbito de accin es toda la sociedad. Su
capital es un capital intelectual. No tiene patrimonio poltico propio. Slo debe cuidar su
prestigio. Este enlace entre el poltico y el tcnico es necesario para que los conocimientos
de ambos interacten en la explicacin de la situacin y las acciones para cambiarla. La
actividad en el nivel tecnopoltico no requiere de los dotes carismticos del dirigente, porque
su trabajo puede estar en la sombra, concentrado en la observacin aguda del proceso social,
al servicio del lder poltico. En compensacin, el profesional formado para desempearse
en el estrato tecnopoltico debe poseer otras capacidades especiales que el lder poltico no
necesita cultivar en profundidad.
El poltico, en cambio, es un hombre de accin que acumula y debe cuidar su capital poltico.
La eficacia de su actividad depende de ese capital. Tiene patrimonio poltico propio. Tenga
o no formacin universitaria, su habilidad consiste en hacer lo correcto en el momento
oportuno y, en lo posible, aumentar su patrimonio poltico. Est dotado de una vocacin y
del arte que no requiere el profesional de la tecnopoltica. Slo algunos, la minora de los
profesionales integrantes de los estratos dos y tres, llegan a ser dirigentes polticos.
No se trata, por consiguiente, de formar lderes en la universidad. Nadie puede decretar o
diplomar el nacimiento de un lder. Sera un oferta sin demanda y sin sentido. Se trata de
introducir en la formacin universitaria, en todas sus facultades, y especficamente en un
postgrado abierto a todas las facultades, los temas propios de las ciencias y tcnicas de
gobierno.
Esta reforma en la universidad formara profesionales de la tecnopoltica, ampliara el
ngulo de visin del profesional universitario y, al mismo tiempo, elevara la calidad de la
dirigencia poltica, ya que en alto porcentaje ella pasa por las aulas universitarias.

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2. GERENCIA PRIVADA Y ALTA DIRECCIN PBLICA


Ante la crisis de diseo macroinstitucional, macroorganizativo, organizativo, de eficacia y
eficiencia microorganizativa del aparato pblico, y el pobre desempeo de los dirigentes
polticos, algunos creen encontrar la solucin en la idea del gerente privado trasplantado al
sector pblico. Se piensa, naturalmente, en las buenas cualidades de un gerente privado de
alto nivel. Detrs de esta propuesta hay dos intenciones distintas: introducir los criterios de
empresa privada en el manejo pblico y reducir el espacio de los partidos polticos en el
manejo de los asuntos pblicos..
Si el problema fuese tan simple ya estara resuelto, incluso en Amrica Latina donde las
soluciones se copian con retraso. Ni los polticos son sustituibles por hombres de negocios,
ni la gerencia privada es aplicable directamente al aparato pblico. Cada vez es ms
numerosa la cantidad de gerentes formados en Escuelas de Negocios y su calidad es tambin
creciente. Sin embargo, por lo general, los gerentes no son buenos para ganar elecciones y
tampoco estn preparados para ejercer las funciones de alta direccin pblica. La
inadecuacin del gerente privado a la funcin pblica tiene tres races causales: vocacin y
valores, mbito de experiencia y formacin intelectual. Las Escuelas de Negocios y Gerencia
acentan esta inadaptacin.
La vocacin y valores del gerente privado responden a un tipo de ambicin distinta a la del
hombre pblico, con las naturales excepciones. Esta diferencia surge, en parte, por la
motivacin de la ganancia personal y material y, en otra parte, por la fuente del prestigio que
radica fundamentalmente en la acumulacin de la riqueza personal. La recompensa buscada
es el poder econmico, el premio al esfuerzo individual, y ambas se apoyan en una
subvaloracin de las deficiencias humanas, acompaadas de una apologa del ms fuerte, el
menosprecio por el dbil y un concepto muy particular y limitado de xito. Destacar por
sobre la media es el objetivo personal, no es un medio para servir a otros o al pas. La
solidaridad y la consideracin por los ms dbiles no son precisamente virtudes del gerente
privado. El empresario lucha por su beneficio personal y empresarial, y el gerente privado
debe someterse a ese principio. La competencia es muy exigente y los costos de la
incompetencia muy altos. Por consiguiente, se dinamiza hacia el extremo y ese extremo no
es compatible con consideraciones sociales. No se compite a medias con las empresas
rivales, sera un fracaso. Se trata de explotar posibilidades, no importa cul sea la situacin
del explotado. El sesgo economicista es inevitable porque pequeas diferencias en el costo
unitario pueden reducir las ganancias y desplazar un producto del mercado. Todos los
valores tienen que acomodarse a esa realidad de la empresa frente a su competencia y sus
proveedores. Para que ello sea aceptable, la motivacin del dinero y la riqueza personal tiene
que ser muy fuerte, y olvidar cualquier otra consideracin humanitaria y social. As es la
prctica empresarial, aunque en el verbo se hagan otras consideraciones humanitarias y
rituales. Los mecenas son empresarios declinantes o, dado el nivel alcanzado, empresarios
57

que slo buscan conservar lo ganado. Pero el empresario emergente solo se abre paso en una
lucha despiadada y extrema.
El mbito de experiencia del gerente privado es tambin un puesto de observacin y accin
muy particular en el sistema social. Al interior de una empresa privada la gobernabilidad es
muy alta y el peso de la argumentacin costo-beneficios para la empresa es mucho ms
fuerte y simple que la relacin costo-beneficio en el mbito pblico. La friccin burocrtica
es mucho menor, as como la libertad para contratar, fijar remuneraciones y precios,
reorganizar, y concebir proyectos futuros. El padrn macroorganizativo que define las
reglas del sector privado no es siempre el ms adecuado, pero de lejos es mucho ms
pertinente para la funcin privada que las reglas comunes aplicables a la funcin pblica,
que condenan al ejecutivo a un grado inevitable de ineficiencia. Por consiguiente, en general,
el empresario privado no lucha contra enemigos internos, sino contra competidores externos.
En la funcin pblica, en cambio, los oponentes internos son, a veces, tanto o ms fuertes
que los oponentes externos. Por ejemplo, el modelo socialista, aparentemente acaba con los
oponentes externos, pero multiplica los oponentes internos con coeficientes de friccin
burocrtica cada vez ms altos. Por otra parte, un proyecto social es extraordinariamente
ms complejo que el proyecto de desarrollo de una empresa privada. Pinsese slo en la
multiplicidad y el conflicto entre objetivos, en la complejidad de las dimensiones y mbitos
cubiertos, en la tarea de crearse objetivos y crear los recursos, sin poder solicitrselos a
nadie, en la multiplicidad de criterios de eficacia y eficiencia envueltos cuando se debe
conservar un equilibrio entre lo poltico, lo econmico, la seguridad, el ambiente, los valores
humanos, etc. La prctica de la empresa privada crea en el gerente una serie de cualidades,
como la creatividad, la agilidad, la responsabilidad, el valor del costo y los criterios de
rentabilidad y eficiencia, pero, al mismo tiempo, produce una cultura de intolerancia e
inhabilidad para el cambio gradual y para el manejo de los aspectos sociales y polticos en
un ambiente de baja gobernabilidad y alta friccin burocrtica. El tiempo de gobierno
tambin es diferente. El gerente privado dura en su cargo el tiempo que le permite su gestin
eficaz, mientras que el dirigente pblico es retado por perodos fijos y relativamente cortos
de gobierno. Por ltimo, la dimensin poltica tiene un peso muy diferente. El gerente debe
navegar en el contexto del sistema poltico; en cambio, el dirigente poltico es el productor
de ese contexto y su xito se juega en los resultados de la accin poltica.
La formacin intelectual del gerente privado y del dirigente poltico tambin difieren. Tienen
algunos aspectos en comn, aunque en lo esencial, son y deben ser muy diferentes. Para el
gerente privado todo gira en torno a las ganancias y el desarrollo de su empresa. Con esos
criterios en mente debe analizar balances, manejar estoques, estudiar mercados, verificar
rentabilidades, contratar crditos, cuidar la liquidez de sus finanzas, evitar huelgas, definir
procesos de produccin, seleccionar tecnologas, etc. Si esos criterios contradicen el
equilibrio ecolgico, el equilibrio macroeconmico, el equilibrio poltico social, la seguridad
nacional o el desarrollo cultural, eso no es parte prioritaria de sus preocupaciones ni forma
parte de sus responsabilidades. Su mundo es su empresa y su entorno ms relevante. Por
58

consiguiente, debe prepararse para actuar en ese mundo de lucha individual donde el
ineficiente perece. As se produce la seleccin del ms eficaz y el ms fuerte. Para ese
gerente la poltica es un contexto y una restriccin. Su ideal es que ese contexto sea neutro
y las restricciones sean las mnimas.
El poltico, en cambio, piensa en torno a algn tipo de sociedad: su pas, su estado, su regin,
su municipio, su comunidad. El lucro y el beneficio personal son una deformacin de la
poltica, no el principio general. Debe comprender los criterios del gerente privado como
algo necesario al sistema, pero no puede limitarse a esa visin parcial del mundo de los
negocios. Sus problemas giran en torno a la gente, las organizaciones pblicas, el
funcionamiento del sistema econmico, la proteccin de la naturaleza, las relaciones
internacionales, la seguridad nacional, la calidad de la democracia, el combate a la
delincuencia, el desarrollo de las ciudades, el funcionamiento urbano, el desarrollo
econmico, el equilibrio entre los poderes pblicos, el nivel cultural, la salud y la educacin,
la seguridad social, la ayuda a los ms pobres, la lucha poltica con sus competidores, la
conformacin de ideologas y de un proyecto social que responda a los problemas de la
sociedad, etc. No puede abordar esta complejidad de problemas con criterios
unidimensionales y simples como el de la rentabilidad y tampoco puede asumir que el
bienestar social depende simplemente del auge econmico.
Se trata de dos mundos diferentes aunque relacionados. El ideal del empresario llega a ser
el estado mnimo con mnima capacidad de regulacin. La selva de la competencia resuelve
los problemas por la seleccin de los ms capaces, ms fuertes, ms creativos y muchas
veces los ms despiadados, ayudados por la degradacin de la tica. No asume
responsabilidades por la dinmica social que produce a los menos capaces, los ms dbiles
y los seguidores. El poltico, en cambio, debe preocuparse por las causas de las
desigualdades y de las diferencias de oportunidades. Son dos especies distintas. Por
consiguiente, se requieren dos tipos de escuelas de formacin que respeten las diferencias y
las interrelaciones.
Basta con mencionar algunas disciplinas para captar la diferencia de enfoques. Tampoco
conviene exagerar estas diferencias, pues algunas disciplinas deben ser comunes a las
necesidades de la prctica empresarial que no puede ignorar el mundo de la poltica, y a las
necesidades del liderazgo poltico, que no puede ignorar el mundo de los negocios. Los
siguientes temas de estudio son propios de la formacin tecnopoltica y generalmente estn
ausentes en la formacin del gerente privado. Se trata, por consiguiente, de ampliar la
formacin del gerente privado y crear sistemas de formacin para el dirigente pblico.
Los siguientes son mbitos de estudio imprescindibles para el profesional de la tecnopoltica
:
PLANIFICACIN ESTRATGICA PBLICA
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Es una disciplina bien distinta que la planificacin estratgica corporativa. Examina las
teoras, mtodos y diversos enfoques sobre el gobierno de procesos y la planificacin de
los mismos, para comprender las relaciones entre proyecto de gobierno, la gobernabilidad
del sistema y la capacidad de gobierno. Implica estudiar las relaciones entre el gobierno y
la planificacin, entendida sta ltima como planificacin de la accin del gobierno en todos
sus mbitos. Examina
tambin las relaciones entre planificacin gubernamental y
planificacin econmica, privilegiando
aquellas concepciones en las que se integra la
planificacin econmica con la planificacin poltica, a fin de distinguir con claridad entre:
a) la planificacin econmica tradicional, b) la planificacin estratgica corporativa, c) la
planificacin prospectiva o de gran estrategia, y d) la planificacin estratgica pblica,
donde el mtodo PES tiene un papel destacado. Naturalmente se concentra en la
planificacin estratgica pblica y, en particular, la planificacin estratgica situacional.
Profundiza en la teora de las situaciones como fundamento central de la planificacin
pblica moderna. Destaca la complejidad que abarca la planificacin de situaciones como
un clculo de la totalidad relevante para la accin.

TEORA DE LA ORGANIZACIN Y MACROORGANIZACIONES


Hace un examen crtico de la teora de la organizacin, especialmente referida a la omisin
de la dimensin macroorganizativa y lingustica; precisa el caracter emprico-normativo de
la mayora de dichas concepciones y la ausencia de un cuerpo terico slido sobre las
organizaciones y su funcionamiento. A partir de esa crtica, analiza los diversos intentos por
construir una ciencia de la organizacin que pueda sustentar y operacionalizar tcnicas de
diseo del padrn macroinstitucional, macroorganizativo, organizativo y microorganizativo.
En esta perspectiva examina los aportes tradicionales, as como las nuevas concepciones que
surgen de la teora de las conversaciones, la ciberntica y la teora de las
macroorganizaciones. Es un cuerpo terico clave para aprender a disear el padrn
macroorganizativo del aparato pblico en base a nuevas reglas que permitan su eficacia y
eficiencia.

ANLISIS ESTRATGICO
Teora por la cual un actor intenta lograr un objetivo que no depende por entero de sus
capacidades. Se sita en el contexto del juego social donde no existe una relacin de
jerarqua y dependencia entre los jugadores, y cada uno controla una parte de las variables
del juego. Los extremos de este juego son la cooperacin, el conflicto y la confrontacin
violenta. El problema central es la construccin de viabilidad al plan de un actor y se
concentra en la teora y los mtodos para formular estrategias polticas.

60

ANLISIS DE PROBLEMAS
Aborda la distincin entre problemas bien estructurados y problemas cuasiestructurados.
Discute los mtodos para abordar ambos tipos de problemas. Respecto de los primeros
enfatiza las diversas herramientas que las matemticas modernas aportan para enfrentar
problemas determinsticos, problemas estocsticos no interactivos e interactivos y
problemas de incertidumbre cuantitativa, con especial cuidado en distinguir el uso de
probabilidades objetivas y subjetivas. Destaca el uso de protocolos para enfrentar problemas
cualitativos. En relacin con los problemas cuasiestructurados analiza la teora que sustenta
la construccin de modelos sistmicos cualitativos, en especial flujogramas situacionales y
rboles explicativos de problemas. La falla ms ostensible en la dirigencia latinoamericana
es su dbil capacidad para procesar problemas cuasiestructurados.

POLTICAS PBLICAS
Aporta las teoras y mtodos para procesar las polticas pblicas como mdulos parciales en
la diversidad de mbitos que abarca un gobierno. Su tema central es la aplicacin del anlisis
de sistemas aplicado al enfrentamiento de problemas especficos. Examina los distintos
mtodos de investigacin aplicables : modelos sistmicos, rboles decisionales, teora de
juegos, juego difuso (fuzzy gambling), investigacin de operaciones, modelos
estocsticos,etc. Destaca las diferencias y coincidencias entre el enfoque de polticas
pblicas y el de la planificacin estratgica pblica.

LA OFICINA DEL DIRIGENTE


Examina la teora y las prcticas de organizacin de la Oficina de un Presidente, un primer
Ministro o, en general de un dirigente. All se analizan los problemas tpicos que afectan su
funcionamiento, tales como uso del tiempo, foco de atencin, sistemas de agenda, equilibrio
entre el soporte clido y el fro, soporte tecnopoltico para la toma de decisiones, soporte
gerencial en cabeza del Jefe de Gabinete, administracin de las conversaciones directivas,
acompaamiento de la gestin y su evaluacin, sistemas de seales sobre temas que exigen
correcccin, y rendicin y prestacin de cuentas por desempeo. Examina el soporte de
estado mayor que requiere un gobernante.

ESTUDIO DE ACTORES
El soporte de una estrategia pblica requiere, en el juego social, estudiar al otro. Pero, los
actores sociales no tienen conductas estables, son creativos. Tienen, en cambio, ciertas
invariantes de personalidad que permiten hacer previsiones sobre sus planes y estrategias.
Esta disciplina desarrolla los mtodos y las tcnicas para identificar y analizar el cdigo de
61

personalidad de un actor, definido como el conjunto de caractersticas estables que lo


caracterizan y son relativamente independiente del aprendizaje y la situacin.

SIMULACIN HISTRICA
La historia expresa el relato de los hechos y situaciones producidas en el pasado. La
simulacin histrica es un tipo retrospectivo de experimentacin social que sita de nuevo
a los actores en la situacin inicial y trata de explorar otras historias posibles que no
ocurrieron, a fin de compararlas con la historia real. Es un juego sobre el pasado. Esta
disciplina analiza los mtodos utilizables para realizar esa experimentacin histrica y
muestra el uso de la simulacin histrica como herramienta de aprendizaje social.

ANLISIS DE GRAN ESTRATEGIA


El anlisis de Gran Estrategia explora a largo plazo, caminos que nadie ha identificado o
explorado y, por consiguiente, no se conocen sus posibilidades. Esta asignatura destaca la
necesidad del pensamiento de gran estrategia como brjula del sistema, el modo en que la
existencia y carencia de la misma divide a los paises en creadores y seguidores, la
particularidad de sus mtodos que destacan la imaginacin, la creatividad, la audacia, el
dominio del avance de las ciencias en sus fronteras, y su contraste con los mtodos de
planificacin que operan en el perodo de gobierno.

PLANIFICACIN ECONMICA
Ofrece los elementos centrales de las teoras y
mtodos de la planificacin econmica,
haciendo la distincin entre el corto y el mediano plazo. Examina los problemas de diseo
de objetivos y metas en un sistema creativo, abierto y complejo, con actores , conflicto,
incertidumbre y sorpresas, as como la seleccin de polticas y medios de intervencin
sobre el
sistema econmico. Discute las adecuaciones que requiere la planificacin
econmica tradicional para convertirse en planificacin estratgica, articularse con la
planificacin poltica y potenciar las tcnicas alta direccin.

MONITOREO Y EVALUACIN DE LA GESTIN PBLICA


Examina los diversos modos de acompaamiento de la gestin pblica, entre ellos, los
sistemas de informacin estadstica, el monitoreo visual y el monitoreo por indicadores y
seales. Enfatiza el monitoreo por indicadores y seales, as como su uso para la rendicin
y cobranza de cuentas por desempeo. Discute las complejidades del monitoreo continuo en
tiempo real y sus diferencias con el monitoreo en tiempo eficaz. Aborda de un modo especial
el monitoreo del cambio de las caractersticas de los actores sociales, de las conversaciones
62

gerenciales, de los marcadores de los problemas y de las operaciones que los enfrentan en
escenarios concretos.

ESTRATEGIAS Y TCNICAS DE NEGOCIACIN


Examina la base terica, los problemas y las tcticas de la negociacin. Distingue entre
negociaciones cooperativas, conflictivas y mixtas. Parte del concepto de que la negociacin
es una forma de decisin interdependiente y un caso particular del clculo interactivo. Es
una disciplina bien difundida en Amrica Latina que es comn a la formacin del gerente
privado,

GERENCIA, DISEO Y EVALUACIN DE OPERACIONES


Introduce a los participantes en las teora y mtodos de la gerencia pblica por objetivos,
pero con la connotacin particular de una administracin por operaciones que tiene una
correspondencia definida con los mdulos de planificacin y presupuestacin. Asume el
concepto de operacin como una unidad de planificacin y gestin que abarca tanto aquellas
que requieren principalmente recursos econmicos como aquellas que requieren
principalmente recursos de poder. Analiza las particularidades de diseo y evaluacin que
presentan: i) las operaciones exigentes en recursos de poder y cuyo producto es poltico. ii)
las operaciones cuyo producto son bienes y servicios corrientes, que adems son exigentes
en recursos econmicos, y c) las operaciones que constituyen proyectos de inversin
econmica. El diseo y evaluacin de proyectos de inversin es un caso particular del diseo
y evaluacin de operaciones

ADMINISTRACION DE CONVERSACIONES
Es todava una disciplina poco conocida que examina los aportes de la filosofa del lenguaje
y el concepto de acto de habla en el anlisis y diseo de los procesos organizativos. Estudia
la organizacin como un sistema de conversaciones, las cuales desatan y constituyen
acciones. Su fundamento es la teora de las conversaciones y sus implicaciones para la
conduccin y planificacin de procesos humanos. En trminos prcticos ilustra su propuesta
gerencial con el uso de un administrador de conversaciones. Es una disciplina que debe ser
comn con la formacin del gerente privado.

GERENCIA DE EMPRESAS PBLICAS


Examina las particularidades de la empresa pblica, el padrn macroinstitucional
inadecuado en que hace su prctica y los vicios a que ha estado sometida. Analiza los
criterios para definir las reas de competencia empresarial pblica y privada. Discute las
reglas empresariales privadas y su aplicabilidad a la esfera pblica. Concentra su atencin
en la planificacin y la gerencia de empresas pblicas, a partir de una tipologa adecuada
63

que evite el caso de los servicios pblicos que se prestan bajo modalidades burocrticas y
centralistas, aunque cumplen con las caractersticas de servicios empresariales, tales como
el caso de la salud pblica, educacin, seguridad social, aseo, correos y servicios sociales.

PRESUPUESTO POR PROGRAMAS


Enfatiza el uso del presupuesto como instrumento de planificacin y gerencia. Examina las
diversas tcnicas modernas para la elaboracin de presupuestos y profundiza en las tcnicas
particulares de presupuesto por programas, tanto para servicios pblicos como para
empresas pblicas. Analiza la articulacin de los mdulos operacionales del plan con los
mdulos de presupuestacin por objetivos.

PLANIFICACIN DE CAMPAAS ELECTORALES


Examina las tcnicas usuales en el desarrollo de las campaas electorales, su nfasis en el
uso de los medios de comunicacin, la personificacin y diferenciacin positiva del
candidato y la aplicacin de encuestas electorales. Discute casos tipos de experiencias
electorales y explora la aplicacin de la planificacin estratgica a las campaas electorales
como un caso de construccin de viabilidad.

MODERNIZACIN DEL ESTADO Y REFORMA ORGANIZATIVA


Examina tres temas: 1) la experiencia de modernizacin y sus fallas, 2) la reconstruccin
terica que exige la modernizacin del Estado y la reforma organizativa y 3) las estrategias
de modernizacin. El primer tema exige el anlisis de casos concretos. El segundo aborda
los criterios para: a) definir las fronteras de la esfera pblica, su tamao y propsitos;
criterios ideolgicos y criterios tcnicos, b) el diseo de los padrones institucionales y sus
reglas, capaces de permitir la eficiencia y la eficacia del aparato pblico, c) los sistemas de
alta direccin que exige la funcin pblica, d) los criterios de diseo macroorganizativo al
interior de cada institucin, e) el diseo microorganizativo de procedimientos y la
reingeniera pblica, y f) la sistematizacin de la administracin de conversaciones. El tercer
tema trata de las estrategias para vencer las resistencias al cambio organizativo y estudia las
relaciones entre la cultura institucional, las prcticas de trabajo y las formas organizativas.

GESTIN EN LOS SECTORES SOCIALES


Particulariza la planificacin , la gerencia estratgica y el diseo organizativo aplicados a
los casos de salud, educacin, seguridad social, seguridad personal, bienestar social y
enfrentamiento de la pobreza crtica. Esta disciplina aplicada hace converger las teoras
bsicas y las tcnicas especializadas en el anlisis y enfrentamiento de los problemas
sociales.
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PLANES DE AJUSTE MACROECONMICO


Discute la experiencia en cuanto a planes de ajuste macroeconmico para combatir la
inflacin y crear las bases de un desarrollo econmico sano que aproveche la potencialidad
de las fuerzas productivas. Examina la base explicativa que sustenta tales polticas y la
construccin de modelos econmicos para comprenderla e iluminar la poltica econmica.
En torno a esta temtica central, analiza distintas opciones de poltica econmica y su
correspondencia con diversos estilos de gobierno. Considera de modo especial las
condiciones polticas para el xito de un plan de ajuste y el efecto de los planes de ajuste
sobre la gobernabilidad del sistema poltico. Estudia el plan de ajuste inserto en el manejo
de los tres cinturones del gobierno y en un medio de alta incertidumbre y conflicto poltico.

SEGURIDAD Y DEFENSA
Analiza, a la luz de las diversas corrientes tericas, la
problemtica filosfica, poltica,
jurdica y organizacional de la Seguridad y Defensa, considerando los diferentes actores que
potencian el conflicto situacional y sus estrategias particulares. Examina , adems, como
aspecto particular de la Seguridad y Defensa, la teora de la guerra y sus implicaciones
prcticas. Analiza el rol de las fuerzas armadas y sus relaciones con el mantenimiento y
profundizacin del sistema democrtico.

DESARROLLO URBANO
Enfoca los problemas del desarrollo urbano, con especial nfasis en la explicacin del
surgimiento de algunas capitales y ciudades latinoamericanas cuyo tamao hipergigante
produce la proliferacin de numerosos problemas sociales, un creciente aumento del tiempo
perdido y el deterioro de la calidad de la vida urbana. Aborda dos temas: a) la explicacin
de las deformaciones del crecimiento urbano y el estudio de macroestrategias para frenar la
concentracin urbana en grandes ciudades, y b) el anlisis situacional de las grandes
ciudades como un problema cuasiestructurado, a fin de identificar polticas y operaciones
que complementen las macroestrategias de descongestionamiento espacial por la va del
rediseo urbano de la ciudad y la ocupacin racional del territorio .

TCNICA DE JUEGOS
Esta asignatura es comn con la formacin del gerente privado y est bastante avanzada en
algunas escuelas de negocios latinoamericanas. Comprende dos partes : 1) las bases tericas
de la tcnica de juegos, y 2) el diseo de juegos y su prctica. En el plano terico analiza
los problemas de articulacin de las tcnicas de simulacin matemtica aplicables a
procesos repetitivos con las tcnicas de simulacin humana ms pertinentes para tratar con
procesos creativos. Analiza los fundamentos tericos del juego como instrumento de
simulacin humana y destaca la importancia del juego como tcnica para tratar con
65

procesos creativos donde el universo de los movimientos posibles de cada oponente es


desconocido y cambiante. El juego es, as , un recurso prctico para transformar un
problema de universo terico desconocido de posibilidades, en otro de universo prctico de
posibilidades enumerable mediante la simulacin humana. En el plano prctico, permite
disear, realizar y experimentar con juegos capaces de representar problemas reales o
potenciales.
El conjunto de disciplinadas brevemente explicadas conforma el espacio del tipo de
conocimientos que requiere el profesional de la tecnopoltica.

3. EL PROFESIONAL DE LA TECNOPOLTICA
Este ensayo propone que la universidad contribuya a la formacin de este profesional. Es
una especialidad que hoy no existe, aunque es una actividad prctica con incidencia decisiva
en la calidad de la gestin pblica y en la conformacin del estilo de hacer poltica. El
experto en tecnopoltica debe ser profesional, aunque no se trata de una profesin, en el
sentido tradicional de la palabra.
El profesional de la tecnopoltica es un hbrido entre el intelectual, el poltico y el gerente.
Es un cientista social preocupado por la accin, sin complejos para explorar el futuro difuso
e incierto, capaz de comprender que la accin no espera el desarrollo de las teoras, atento
para evitar las desviaciones del investigador acadmico que se deleita con el pasado o el
futuro muy lejano, alerta para comprender que los departamentos profesionales tienden a
razonar unidimensionalmente, con un foco de atencin limitado por un corte artificial de la
realidad, preparado para comprender un mundo complejo con mltiples recursos escasos y
variados criterios de eficiencia y eficacia, consciente del barbarismo poltico y del
barbarismo tecnocrtico, a la par que preocupado por la planificacin de la accin en
cualquier mbito. Su centro de atencin es la planificacin poltica, entendida como un
clculo situacional referido a procesos creativos, nebulosos, inciertos y plagados de
subjetividades que afectan el presente y el futuro. Su mdula terica est en el clculo que
precede y preside la accin prctica en el mbito pblico. No puede refugiarse en la frontera
de una ciencia o una tcnica parcial y, por el contrario, es un invasor de los departamentos
especializados, cuyo propsito es el clculo situacional totalizante al servicio de las prcticas
de gobierno y del hombre de accin.
Este nuevo profesional est obligado a distinguir entre procesos abiertos y cerrados,
determinsticos y creativos, objetivistas y subjetivistas. La planificacin de la accin en el
juego social exige razonar en sistemas abiertos, creativos y con actores movidos por
apreciaciones subjetivas de la realidad. Como consecuencia de lo anterior, este experto debe
tener conciencia de las diferencias entre los mtodos pertinentes para procesar problemas
bien estructurados, de aquellos adecuados para tratar con los problemas cuasiestructurados
66

que la realidad genera. Esa formacin le evita adoptar teoras impotentes y tcnicas de
decisin slo pertinentes en el caso de procesos cerrados y enumerables, tpicos de los
sistemas mecnicos determinsticos. En el sistema social se vive una prctica donde las
posibilidades no existen al margen de la actividad de sus participantes: se crean por nosotros
o por otros y, por consiguiente, no son simplemente enumerables ni se puede decidir por
ellas con criterios unirracionales.
El tecnopoltico aspira a unas ciencias de gobierno que rompan con los departamentos
verticales tradicionales y adquiera la capacidad de procesar tecnopolticamente los
problemas sociales. Y, mientras ella no exista, no se siente obligado a permanecer ciego y
preso en las fronteras de las ciencias parciales. Comprende que el aparente rigor de la ciencia
parcial se debilita ante la mera intuicin de un espacio terico mayor que la comprenda y
rompa los supuestos de su frontera artificial. Debe ser capaz de integrar el razonamiento
cientfico, con la creatividad y el juicio de valores. Integrarlos, sin confundirlos. Es un
cientista social con sentido prctico, con capacidad operacional, desanimado de teorizar
sobre otras teoras y estimulado para teorizar sobre la realidad en que vive, obsesionado por
crear mtodos y tcnicas al servicio del hombre de accin, irrespetuoso de la ciencia oficial,
humilde ante la complejidad de los hechos, pero atento al desarrollo de frontera en cada
ciencia y de las zonas fronterizas entre ellas. Sabe que la gran innovacin en el campo que
le interesa, no vendr de la actividad de profundizar verticalmente el conocimiento, sino de
la comunicacin entre los equipos que hacen ese trabajo vertical. Es un hombre consciente
de que su prctica de produccin social existe en un mundo de mltiples recursos escasos,
mltiples criterios de eficacia, muchas racionalidades y diversas autorreferencias
explicativas. Es un situacionalista. Solo as puede superar el reduccionismo a cualquier
criterio nico y montono de eficacia o productividad. El desafo consiste en crear modelos
complejos para entender y actuar sobre la realidad, tal como es, en vez de amputarla hasta
que ella sea manejable por los modelos simples ms conocidos. Procusto est marginado de
este desarrollo terico. Es la negacin de la razn tecnopoltica.
Esta nueva capa tecnopoltica es requerida dramticamente en las estructuras
gubernamentales, en los partidos polticos, en las fuerzas sociales en general y,
principalmente, en la docencia universitaria. La universidad no puede continuar de espaldas
a los problemas de gobierno.
Gobernar es cada vez un problema ms complejo. Y lo es ms an gobernar en democracia.
El lder que gobierna en la direccin del progreso social enfrenta exigencias an mayores
que aquel que slo aspira en el gobierno a mantener bajo control la magnitud de los
problemas. De manera que ante
objetivos menores ste tiene, adems, menores
restricciones.
La complejidad del sistema social continua creciendo en contraste con el estancamiento de
los mtodos de gobierno. Los problemas del futuro requerirn equipos de gobierno
67

excepcionales para
enfrentarlos, o la democracia ser cada vez ms difcil. Podemos
perderla por
desilusin sobre sus bondades o desesperacin por la incapacidad para
transformarla y hacerla mejor.
El drama ms grave de nuestra poca se refiere a la brecha entre nuestra capacidad para
gobernar los sistemas sociales y la complejidad creciente que estos ofrecen para ser
conducidos hacia objetivos asumidos democrticamente. Esta brecha es creciente, y quiz
contine creciendo por mucho tiempo, porque nos hemos preocupado ms del avance de las
ciencias naturales para ganar capacidad de gobierno sobre la naturaleza y muy poco de las
ciencias, tcnicas y artes de la accin en el sistema social, para conquistar nuevas fronteras
de eficacia en el arte de gobernar el sistema poltico-institucional.
Los electrones de hoy, y el mundo fsico en general, tienen la misma complejidad que hace
millones de aos atrs, pero nuestros pases conforman hoy sistemas sociales infinitamente
ms complejos. El sistema social no slo es ms complejo que los sistemas naturales, sino
que tiene una complejidad creciente y de distinta naturaleza a causa de su creatividad. Esa
complejidad muda a una velocidad mucho mayor que los sistemas naturales. El sistema
social no slo sigue leyes, sino crea leyes. Es un sistema creativo. Pero, el hombre ha
concentrado su esfuerzo de investigacin en el desarrollo de teoras que mejoran cada vez
ms su capacidad de gobernar lo ms simple y estable, la naturaleza, mientras descuida el
desarrollo de su capacidad para gobernar lo crecientemente ms complejo, la sociedad. Para
gobernar no slo se requiere arte, sino una dosis creciente de ciencias. Pero de unas ciencias
sociales capaces de abordar los procesos creativos y los problemas cuasiestructurados,
donde conocer no siempre es sinnimo de encontrar leyes que rigen los procesos, y la
objetividad debe ceder paso a la diferenciacin rigurosa de las apreciaciones subjetivas.
Hay una crisis de los paradigmas de las ciencias sociales que an no es visible ni compartida.
La mayora no ve los simplismos de sus fundamentos. La teora poltica an est lejos de ser
una ciencia slida y la teora econmica ms difundida sigue apegada al determinismo, al
objetivismo, al departamentalismo de un slo recurso escaso y a las teoras estticas sobre
el equilibrio. Este atraso de la ciencias sociales confunde al lder poltico ilustrado y
desalienta a los otros sobre la importancia del capital intelectual. Mientras los investigadores
no superen estas deficiencias, continuar el barbarismo tecnocrtico al nivel del economista
comn y se oscurecern las alternativas del lder poltico para escapar del barbarismo
poltico o del barbarismo tecnocrtico.
Estamos obligados a gobernar sin apoyo slido de las ciencias sociales. Este es el principal
reto que plantea gobernar en democracia. Aqu surgen varias interrogantes: Estamos
aprovechando nuestro tiempo en prepararnos mejor para conducir y participar en procesos
de cambio, desde los ms modestos hasta los ms trascendentes? Los partidos polticos
estn conscientes que necesitan algo mucho ms complejo que sus escuelas de cuadros para
preparar las nuevas generaciones de dirigentes? La Universidad est consciente de su
68

omisin en este campo? Son capaces las cabezas dirigentes de comprender que manejan
mal la economa, hacen mal uso de los recursos de poder, desperdician tiempo y recursos
ociosos y son generalmente incapaces de organizar con eficacia y eficiencia, en vez de culpar
al destino, al mundo exterior, al proyecto del otro o a la crisis econmica internacional?
Hemos comprendido que para modernizar al Estado se necesita primero modernizar a
los modernizadores? Sabemos ahora, por la experiencia de nuestros fracasos, que gobernar
no slo es un arte y que gobernar con el signo del progreso y la democracia requiere an
de una mayor dosis de ciencia y tcnica? Comprendemos ahora las limitaciones del enfoque
de planificacin determinstica y tecnocrtica que nos gua desde hace cuarenta aos?
Ciertamente no se trata de tecnocratizar la poltica y el arte del gobierno, sino de reconocer
que en todas las actividades humanas, incluida la de gobernar, existen y se desarrollan
constantemente ciencias y tcnicas que no podemos ignorar. An ms, debemos contribuir
a crearlas segn nuestro medio y nuestras necesidades.
Sin embargo, no existe en toda Amrica Latina un centro de formacin de alto nivel para los
jvenes que desean desarrollar cientficamente su vocacin poltica o tecnopoltica. No
existe en toda Amrica Latina un centro donde los actuales dirigentes polticos puedan
recogerse a renovar sus experiencias y conocimientos. No tenemos a nuestro servicio una
Escuela de Ciencias y Tcnicas de Gobierno. No tenemos un centro donde los
latinoamericanos puedan reunirse para estudiar y desarrollar en comn las ciencias y
tcnicas de gobierno, fortalecer sus valores democrticos y renovar su identidad y
personalidad cultural. No existe un slo lugar donde los latinoamericamos se aproximen a
los complejos
problemas de gobernar procesos creativos e inciertos, al estudio de
situaciones difusas sobre las cuales tenemos poca informacin, a la planificacin estratgica
bajo alta incertidumbre y considerando la actividad de fuerzas oponentes, al anlisis de
situaciones integrales, a los problemas de seguridad y defensa para abordarlos en forma
consistente con la profundizacin de la democracia, a conocer de las relaciones exteriores
en la nueva visin del mundo global, de las tcnicas de negociacin, de juegos y simulacin
humana de procesos, de la naciente teora moderna de la organizacin, y muchas otras
disciplinas que debe dominar el poltico moderno para no ser una vctima ciega de ministros
o asesores tecnocrticos, muchas veces deformados por ciencias parciales que, en algn
momento, sern superadas.
Tampoco existe un lugar donde nuestros jvenes polticos y tcnicos creen lazos de amistad
y valores comunes que posibiliten ms tarde, cuando asciendan a posiciones de poder, el
entendimiento y la confianza entre ellos, tan necesaria para emprender objetivos regionales
e internacionales comunes para Amrica Latina, como la integracin econmica, la
integracin cultural, la solidaridad democrtica internacional.
En este campo la empresa privada lleva una gran ventaja y la universidad ha respondido a
sus demandas con una oferta de calidad, mediante la creacin de escuelas de negocios que
69

estn en contacto con centros universitarios avanzados del mundo. En relacin con ese
avance en las escuelas de negocios vale la pena destacar dos cosas. Primero, que ese avance
ayuda a la creacin de una Escuela de Gobierno, pues algunas disciplinas son comunes, con
puntos de contacto muy estrechos o adaptables a las necesidades del mbito pblico.
Segundo, en lo principal, la formacin de una escuela de negocios es muy diferente a la
formacin requerida por el estrato tecnopoltico. Esta es una advertencia importante fundada
en las pginas anteriores. No se pueden trasplantar las teoras y mtodos propios de la
empresa privada al mbito pblico. Basta con sealar las significativas diferencias entre la
Planificacin Estratgica Corporativa, apropiada para las corporaciones privadas, con la
Planificacin Estratgica Pblica, ejemplificada por el mtodo de la planificacin estratgica
situacional (PES). Una escuela de negocios no sustituye a una escuela de gobierno. Todo lo
contrario, hace evidente la omisin.
Para enfrentar el problema de la capacidad de gobierno, con la direccin y alcance
necesarios, tenemos que tecnificar la poltica y politizar a los tcnicos. Estas son frases
sujetas a posibles interpretaciones erradas. Tecnificar no significa tecnocratizar la poltica.
Politizar los tcnicos no significa minar el rigor de sus teoras y mtodos, sino ampliar su
visin del mundo. Tenemos adems que sincerar la poltica y fortalecer los valores ticos.
Tenemos que rescatar la poltica del estadista frente a la micropoltica que nos divierte con
el pretexto de un rodeo necesario para alcanzar los objetivos, pero que a menudo se convierte
en un desvo que nos aleja de los mismos. Tenemos que desarrollar la imaginacin y la
voluntad al servicio de la creacin del futuro. Ningn mecanismo automtico y annimo
tiene derecho a decidir por el hombre. Jams debemos perder la libertad de intentar ser lo
que nos proponemos. Esa es la libertad mayor que no se puede sacrificar. Tenemos, a lo
menos, que dar tanta importancia a las tcnicas para gobernar como la que otorgamos a las
de ganar elecciones, conquistar el poder por la fuerza o producir bienes y servicios. Tenemos
que formar nuestros dirigentes aqu, en Amrica Latina.
Los gobiernos fallan por la cabeza. Hay una crisis de los Sistemas de Alta Direccin. Elevar
la capacidad de gobierno exige revolucionar los Sistemas de Alta Direccin. No es posible
modernizar el Estado sin crear nuevos sistemas de Alta Direccin.
La conduccin o gobierno de procesos, como propsito central de la planificacin
ampliamente entendida, presenta enormes dificultades como objeto de estudio, enseanza y
entrenamiento prctico.
El hombre, limitado por mltiples recursos escasos, y slo apoyado por la intuicin y el buen
juicio, sopesa alternativas y calcula beneficios en muy diversos dominios de la realidad.
Ese clculo complejo es inevitable, aunque no tenga soporte riguroso en las ciencias
vigentes. As surgen muy distintos criterios de eficacia con los cuales podemos evaluar y
seleccionar nuestras acciones. Es posible, por consiguiente, que los criterios de eficacia, los
pertinentes al dominio econmico, poltico, ecolgico, cultural, etc., sean conflictivos entre
70

s. El anlisis de cualquier accin tiene aspectos polticos, econmicos, organizativos,


sociales, culturales, legales, cognoscitivos y de seguridad que son indivisibles. A su vez, la
aplicacin de los recursos necesarios para materializar la accin seleccionada cruza
nuevamente todos los dominios del sistema social, incluidos, por supuesto, los que se
refieren a la capacidad de comunicacin social para formar consenso, negociar, rebatir,
liderar una situacin y convencer o vencer a un oponente.
El arte de gobernar o conducir procesos supone dotes personales. Pero, en alguna medida,
tales dotes son potencialidades que pueden ser desarrolladas y alimentadas mediante el
conocimiento de mtodos y tcnicas apropiadas. Se puede cultivar el arte. Por consiguiente,
no slo es posible ensear teoras y mtodos pertinentes al propsito de una Escuela de
Gobierno, sino desarrollar esas dotes personales por la va del entrenamiento y la simulacin
humana.
El lder debe tener la oportunidad de adquirir una formacin sistemtica y adecuada a la
extrema complejidad del sistema poltico.
4.- LAS LIMITACIONES DEL PROFESIONAL DEPARTAMENTALIZADO
Los profesionales se forman en nuestras universidades departamentalizadas, divididas en
facultades, y acumulan un conocimiento unidimensional, demarcado por las grngolas de
cada profesin. Por otra parte, existe un cierto sesgo determinstico en algunas profesiones
claves para el asesoramiento tecnopoltico y una renuencia a tratar con el futuro en otras. El
cientista poltico y el economista tienden a tener serias lagunas en el campo de la
planificacin, el anlisis estratgico, el anlisis tctico, la teora de sistemas, la sicologa
social, la teora de la macroorganizacin social, la teora de las organizaciones, el anlisis de
negociaciones, tcnicas presupuestarias modernas, ciberntica del monitoreo de acciones,
tcnicas de juegos, tcnicas de estudio de actores, etc. Y , en su propia especializacin,
muchas veces los profesionales universitarios no estn preparados en las tcnicas de anlisis
de problemas cuasiestructurados, es decir de problemas donde se conocen slo algunas,
nunca todas las variables que lo producen, algunas relaciones entre dichas variables son
precisas, nunca todas, y la calificacin de las soluciones como buenas o malas, correctas o
incorrectas, no es objetiva, sino dependiente de la perspectiva situacional de los afectados,
la cual es subjetiva o interesada. El anlisis situacional est todava lejos de la enseanza
universitaria dominada todava por la identidad entre cientfico = riguroso = objetivo.
Esto hace que el profesional universitario en el mbito de las ciencias sociales, en especial
el economista, padezca de las siguientes limitaciones, en cierta forma, propias de la
formacin departamental:
i) dominio del pensamiento determinstico, que lo conduce al abuso de las predicciones y
a dar consejos en base a aserciones de causalidad que, en el mejor de los casos, podran
71

ser apuestas bien fundadas. Carece de modestia para explorar el futuro y no duda sobre la
limitacin de los mtodos que emplea para ello. Se siente incmodo en la creatividad, a
veces catica, de la realidad y busca leyes de comportamiento estable donde a veces no
existen, si ellas son necesarias para fundamentar sus aserciones. No trabaja con rboles
brumosos de posibilidades cuyas ramas slo pueden ser muy parcialmente enumeradas, sino
con rboles supuestamente completos, ntidos y bien estructurados que alimentan falsamente
su seguridad determinstica sobre el futuro.
ii) incapacidad para tratar con la dimensin subjetiva de las relaciones del hombre con la
realidad, que lo lleva a ignorar el concepto de situacin que relativiza y desnuda las
limitaciones del concepto de diagnstico. No valora los mtodos de anlisis de problemas y
rehye su tratamiento sistemtico. Ignora al actor social y lo iguala a la categora de agente
. La palabra agente es muy propia del vocabulario del economista, y significa un ente cuya
conducta es predecible, sin creatividad, incapaz de sorprender y derrotar a nadie y, por
consiguiente, es manipulable por el sujeto que formula una poltica que, curiosamente, no
tiene las caractersticas de un agente. En cambio, el actor es creativo, imprevisible si es buen
estratega, tiene organizacin y poder poltico y, naturalmente, acta condicionado por una
apreciacin subjetiva de la realidad en que participa. Un sistema con agentes no puede ser
conflictivo. Slo puede ser incoherente o desequilibrado. Un juego con actores, en cambio,
genera conflicto.
iii) propensin al tecnocratismo , que confunde con rigurosidad cientfica y lo mueve a
ignorar el poder poltico como un recurso escaso. No comprende la necesidad del
procesamiento tecnopoltico e ignora sus mtodos. No capta las relaciones entre el texto
tcnico y el contexto poltico, cuestin que resulta obvia en el mundo del lingista, donde el
texto slo adquiere significado preciso segn el contexto que lo determina. Por ejemplo, el
texto "no te apartes de m" significa un milmetro entre dos novios, contexto A, y 100 mil
kilmetros entre dos astronautas, contexto B. Este tecnocratismo se expresa muy bien en el
texto de los planes de desarrollo econmico social sin ningn contexto o escenario poltico
explcito.
iv) desconocimiento de las herramientas propias para trabajar con sistemas complejos de
incertidumbre dura y plagado de sorpresas; desconoce los modos para lidiar, absorber o
reducir la incerteza y bregar con las sorpresas. Prefiere ignorar la incerteza y las sorpresas
como variables que condicionan los resultados de la accin. Por ello no toma conciencia de
las apuestas que contienen sus aserciones sobre el futuro.
v) desconocimiento del anlisis situacional. Esto lo lleva siempre a una visin
departamentalizada de la realidad. El concepto de situacin tiene una doble connotacin.
Por un lado expresa la unidad de la realidad indivisible en departamentos e invita al estudio
de ella respetando esa unidad comprensiva de la totalidad relevante para el actor que la
observa. Introduce la dimensin subjetiva de toda explicacin. Por otro lado, el concepto de
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situacin alude a un momento o a un corte temporal de la realidad que es distinto para cada
actor, e invita a estar atento a las variaciones que ella sufre en cada momento.
vi) falta de hbito y desconocimiento de las tcnicas para trabajar con problemas
cuasiestructurados (ill structured problems), por lo cual tiende a trabajar slo con las
variables precisas y cuantificables e ignora las variables imprecisas y de calidad. Como
defensa, se refugia en la macrorealidad medible, departamental e unidimensional.
vii) escasa preocupacin por el desarrollo ms reciente de la planificacin de la accin en
sistemas complejos, correlacionada con el convencimiento de que la planificacin es un
dominio de los economistas y se refiere al desarrollo econmico. Para l, el plan no es una
cadena de argumentos y apuestas que asume un actor desde su perspectiva situacional
particular frente a los otros actores que pesan en el juego social. No concibe el plan como
un juego, sino como una propuesta prescriptiva de accin sin oponentes reales y basada en
una ciencia departamental. Por ello, no se preocupa del anlisis de confiabilidad del plan,
pues este profesional la identifica con confianza en su capacidad tcnica. Su concepto de
estrategia es estrictamente normativo y lo entiende como lo importante para alcanzar un
objetivo, ya que la nocin de juego social y estrategia de juego est fuera de su concepcin
de sistema.
Las limitaciones sealadas sitan claramente el problema del dilogo entre el poltico y el
profesional universitario. Pues el poltico, intuitivamente, ha desarrollado una cierta destreza
para lidiar con los problemas cuasiestructurados que genera el sistema social; comprende
que es un sistema complejo, de incertidumbre dura, irreductible, y recurrente en la
produccin de sorpresas. El dirigente no podra ser poltico si no fuera capaz de superar,
aunque asistemticamente y con contradicciones, las rigideces de su formacin profesional
departamentalizada. Por su parte, el buen profesional tradicional, sobre todo el especialista,
acenta tales limitaciones, porque concentra su esfuerzo intelectual en un foco de atencin
departamental. Se necesita un nuevo tipo de profesional : el tecnopoltico.
El dilogo directo, sin intermediacin o procesamiento, entre el poltico y el tcnico
departamentalizado, y ms especficamente, con el economista, resulta difcil si se considera
que sus mundos chocan en varios aspectos.
El poltico participa en un juego donde cada jugador posee un vector heterogneo de
recursos (poder poltico, recursos econmicos, conocimientos, capacidades organizativas,
etc.) y cada recurso componente de ese vector est distribuido de modo desigual entre los
jugadores; nadie posee todos los recursos y son varios los recursos escasos. Cada jugador
tiene aliados y oponentes, no puede imponer su voluntad, y por ello est obligado a
desarrollar estrategias para jugar bien. Vive presionado por las urgencias de ese juego y cae
fcilmente en el inmediatismo. Trabaja con problemas cuasiestructurados, enfrenta a diario
la incertidumbre y las sorpresas, hace apreciaciones de situaciones y le atribuye
73

apreciaciones situacionales a sus oponentes y aliados, no departamentaliza la realidad, se


mueve guiado por valores e ideologas del mundo normativo, su preocupacin central es la
accin prctica ahora, tanto para mostrar resultados ante la sociedad, como para defender su
liderazgo amenazado. Lo econmico es para l un aspecto de la situacin poltica, y debe
ponderar tanto la eficacia poltica como econmica de sus acciones. Su mundo es tan
complejo, que no piensa en teoras, sino en intuiciones polticas para tratar con los problemas
que cruzan los departamentos de las ciencias.
El economista, en cambio, vive la realidad a partir del departamento de las ciencias que
domina, es unidimensional, trabaja con un slo tipo de recurso escaso - el econmico - ,
privilegia la eficacia econmica y no comprende bien la eficacia poltica, se siente incmodo
con los problemas cuasiestructurados y quiere estructurarlos a la fuerza, se deleita con lo
medible e ignora las cualidades de las variables, rehye el mundo de lo subjetivo, valora el
futuro en forma ms equilibrada con el presente, aborrece el inmediatismo, no comprende
el juego poltico y asume la realidad como un sistema integrado por agentes que tienen
comportamientos, confunde los agentes de la teora econmica con los actores sociales de
la realidad que no tienen comportamientos estables, est ms dominado por las predicciones
que por las previsiones sobre el futuro, es prisionero del concepto normativo de estrategia,
no dispone de buenos mtodos para lidiar con la incertidumbre y las sorpresas y por ello las
ignora, busca una explicacin objetiva de la realidad con el concepto de diagnstico y no
integra bien el mundo normativo de los valores con el mundo prescriptivo de las ciencias
aplicadas. Esta ltima caracterstica puede llegar al extremo de querer imponer las
prescripciones de la ciencia econmica por encima de los valores del mundo normativo. El
economista tiene una ciencia que asume un mundo ms simple y departamental, pero es una
ciencia que le permite comprender coherentemente aquella parte de la realidad que ella, por
ahora, es capaz de estudiar.
5.- COMO ELEVAR LA CAPACIDAD DE GOBIERNO DEL DIRIGENTE
Los mtodos de gobierno son, en alguna medida, una formalizacin de una buena prctica
que tiene un fundamento implcito o explcito en una teora eficaz. Dado el rezago de la
teora del gobierno, a veces, esa prctica anticipa asistemticamente algo que aos despus
formaliza la teora. Esto ocurre con menos frecuencia en el caso de los mtodos y tcnicas
derivados de las ciencias de la naturaleza. All, la teora, despus de un tiempo, crea prcticas
inditas. Pero, en las ciencias sociales, al menos en parte, los avances tericos se gestan en
la misma observacin de la prctica considerada eficaz. Sin embargo, no hay que perder de
vista la interrelacin entre el avance de las ciencias duras, o de la naturaleza, y el proceso de
gobierno. El desarrollo de los sistemas de comunicaciones, la electrnica y el progreso
industrial en general crean nuevas posibilidades de organizacin, direccin y planificacin.
Los pases avanzados son creadores de las tecnologas basadas en las ciencias duras y las
aplican en la prctica con menor retraso de tiempo que en los nuestros. Esos pases tambin
estn a la cabeza de la ciencia blanda que nos interesa : direccin y planificacin. Sin
74

embargo, en este caso, no se apresuran a utilizar con rapidez el producto de su creacin


intelectual. Alemania es un buen ejemplo de buena capacidad de gobierno sin utilizacin de
mtodos sofisticados de direccin y planificacin. No utiliza planificacin avanzada,
presupuestos por programas, monitoreo computarizado por seales de la gestin pblica,
etc. En cambio se aprecia una gran madurez institucional que produce un buen desempeo
de la gestin de sus gobiernos y un alto grado de compromiso del gobierno con su palabra y
de la poblacin con su trabajo.
La reflexin anterior es importante para comprender que la elevacin de la capacidad de
gobierno puede seguir dos vas polares: a) la del consumo paciente de tiempo que crea
despus de cientos de aos una madurez institucional que elude los mtodos formales,
porque estn implcitos y resultan naturales en la prctica de la gestin pblica, y b) la del
ahorro de tiempo que exige poner nfasis en los mtodos formales de gobierno y en la
formacin acelerada de cuadros de liderazgo tecnopoltico, a fin de forzar una prctica que
no surge naturalmente de la madurez institucional.
La primera va crea una sabidura en la prctica que, en buena medida, suple la menor
potencia de los mtodos tradicionales de gobierno. Se trata de mtodos simples, pero
enriquecidos con mucho arte acumulado en sus practicantes. La segunda va, en cambio,
busca crear aceleradamente esa sabidura con una formacin terica ms profunda y
mediante la aplicacin de mtodos formales ms potentes. Esta segunda va implica
sistematizar como mtodo parte de lo que en la primera va es producto del arte de gobierno
acumulado a lo largo del tiempo. En nuestro caso no hay otra opcin que la segunda. El
hombre no tiene la capacidad de volver a crear su pasado, slo puede intentar crear su futuro,
dndole ms peso a los mtodos y las tcnicas para compensar en alguna medida la
inmadurez del arte.
En los pases maduros el buen arte de gobierno implica profundidad de contenido con escasa
formalidad metodolgica. El mtodo es rebasado en mucho por el arte. Es lo contrario de lo
que ocurre con algunas de las reformas realizadas en amrica latina, que son modernas en la
forma y tradicionales en sus procesos prcticos. En este lado del mundo, por ejemplo, todos
nuestros pases adoptaron la tcnica de presupuesto por programas, pero las prcticas
presupuestarias son muy inferiores a las de los pases avanzados que siguen aun con sus
sistemas tradicionales de presupuesto. Algo parecido ocurre con la planificacin. Nosotros
hemos ritualizado la planificacin hasta transformarla en una liturgia de escaso contenido
prctico. An ms, en varios pases latinoamericanos ella tiene un lugar en la constitucin
que nos regula. Hablamos de planificacin y tenemos oficinas de planificacin en la
presidencia, en los ministerios y en todos los organismos pblicos, pero no la practicamos
con seriedad y menos an con eficacia. Nuestra inmadurez institucional y las reglas del juego
poltico propias de esa fase de nuestro desarrollo poltico, hacen de ella un ejercicio menor
y, a veces, superfluo. En Inglaterra, Estados Unidos y Alemania, para citar algunos casos
destacados, la planificacin tiene muy escasa formalizacin y despierta opiniones
75

encontradas. En algunos casos es rechazada. Sin embargo, en esos pases, las prcticas de
gobierno valoran, con mayor seriedad que en los nuestros, la necesidad de un soporte
tecnopoltico al proceso de toma de decisiones y la exploracin del futuro. Las unidades que
hacen ese soporte tienen generalmente nombres modestos y un nmero reducido de
profesionales de alta excelencia. Nuevamente, la prctica de planeamiento, entendida como
el clculo que precede y preside la accin, desborda la formalidad y sus rituales.
Quiz, podramos proponer una sntesis de la reflexin anterior. Parece ser que mientras
mayor es la madurez institucional de un pas, su capacidad de gobierno no descansa
significativamente en mtodos y tcnicas de avanzada, sino en la experticia adquirida por
los cuadros estables de gobierno y en la solidez de su estilo de hacer poltica. En cambio,
paradjicamente, mientras menor es la madurez institucional, mayor es la necesidad de
disponer de mtodos y tcnicas de direccin y planificacin potentes para forzar la prctica
y el tiempo de maduracin de los cuadros tecnoburocrticos y crearle exigencias de mayor
calidad al estilo de hacer poltica. Se trata de una paradoja, pues nuestros pases valoran
menos y tienen menos capacidad de asimilacin de tales avances que, por otra parte, no son
producto de su creacin intelectual.
Un mismo nivel de capacidad de gobierno puede ser alcanzado con una combinacin de
distintas proporciones de madurez institucional y potencia de los mtodos formales de
gobierno. Un alto nivel de madurez institucional es compatible con una alta capacidad de
gobierno, y ello slo exige del uso de mtodos no formales de gobierno que ya contienen la
potencia coherente con la cultura general del pas. Pero, si la madurez institucional es dbil,
entonces, para alcanzar el nivel adecuado de capacidad de gobierno se requiere aplicar
mtodos formales de direccin y planificacin de una potencia que se aleja de la media
cultural del sistema. En una situacin de baja madurez institucional y uso de mtodos de
gobierno poco potentes, entonces la nica alternativa para mejorar el nivel de capacidad de
gobierno es reformar los mtodos de direccin hasta alcanzar el nivel adecuado. Esos
mtodos ya no responden a la media natural del sistema: son una imposicin de avanzada.
Sin embargo, la salida no es fcil, porque el forzamiento de la prctica por la va de los
mtodos formales puede conducir a la ritualizacin de los mtodos, con el efecto de anular
o limitar su impacto sobre las prcticas de trabajo. Todo depende de la estrategia de
modernizacin seguida, como la fundamenta la teora de las macroorganizaciones. (Matus,
[12])
En todo caso, se trata de una opcin difcil y lenta, porque los dirigentes polticos no
reconocen su baja capacidad de gobierno, desconocen las maneras de elevar dicha capacidad
en el plano institucional e ignoran el desarrollo de las ciencias y tcnicas correspondientes.
An ms, es comn que en privado estos dirigentes polticos descarguen la responsabilidad
por el bajo desempeo de los gobiernos en algunas caractersticas de la poblacin. Es decir
no ven las deficiencias en la alta direccin, sino en la base social.
76

Para elevar la capacidad de gobierno en la cspide pueden considerarse tres opciones,


algunas de ellas imposibles, poco prcticas y contradictorias con la democracia :
a) limitar el poder personal del conductor e institucionalizar sus facultades en cuerpos
colegiados;
b) entrenar a los gobernantes o exigirles requisitos de capacidad, y
c) crear equipos de soporte tecnopoltico, si el dirigente se convence de su necesidad.
La primera va tiene lmites muy precisos en la situacin latinoamericana, ya que la regin
necesita mejor y mayor conduccin con definiciones claras de responsabilidad. Esta
propuesta, si bien puede sumar ms capacidades de gobierno, diluye las responsabilidades y
complica el proceso de toma de decisiones. No es fcil encontrar un sustituto al liderazgo
personal que, en nuestra realidad, a nivel de gobierno con mayscula, es un liderazgo
presidencial con poderes muy concentrados.
En Amrica Latina, los presidentes tienen poderes casi imperiales si se los compara con
USA y Europa, pero no tienen estado mayor ni aparato institucional bien capacitado, con
experiencia y fuerza. As, las naturales deficiencias en las capacidades personales no pueden
ser corregidas por las capacidades institucionales. Esto hace que la calidad de los gobiernos
latinoamericanos difiera mucho segn sean las caractersticas personales de sus gobernantes.
La segunda va es imposible y est relacionada con las reglas de seleccin de los lderes en
la democracia. Los requisitos de conocimientos seran inevitablemente utilizados como
herramientas de descarte de los lderes de ciertas fuerzas populares con menor acceso a las
ciencias y la cultura. Con ello se creara un mecanismo de arbitrariedad poltica contrario a
la perfeccin de la democracia. En los cargos de eleccin popular democrtica, el valor de
la legitimidad del cargo es muy superior al de su formacin tecnopoltica. Por consiguiente,
se debe respetar a los gobernantes elegidos democrticamente, con todos los defectos que
eran conocidos al momento de su eleccin. El lder poltico se forma en la prctica poltica
y no en escuelas. Su formacin profesional es independiente de su destreza y de su capital
poltico. Por otra parte, los lderes no sienten la necesidad de tener un mejor entrenamiento
y, a su vez, las universidades departamentalizadas tampoco proveen ese tipo especial de
formacin tecnopoltica.
La tercera va es la ms factible : crear equipos tecnopolticos de soporte al gobernante; es
decir repensar el diseo de la oficina del dirigente. El liderazgo personal es importante e
inevitable, pero los liderazgos personales tienen las limitaciones y defectos ya sealados.
Esta es una contradiccin que exige y justifica la existencia de los equipos de soporte
tecnopoltico en la oficina del gobernante. As se mantiene la responsabilidad por las
decisiones en cabeza del lder, pero se enriquece el proceso de deliberaciones que la
77

alimenta. Si el presidente no tiene estado mayor, podemos ofrecerle un estado mayor al


presidente.
Pero esta no es una tarea fcil ni exenta de conflictos y contradicciones. Contra esta
propuesta conspiran las caractersticas de los lderes, de los profesionales que manejan
parcelas del conocimiento que el lder no domina y las condiciones en que el dirigente debe
hacer su prctica en la jaula de cristal. El consejero tecnopoltico debe competir por el tiempo
y la atencin del dirigente con los otros servidores. Y puede llegar a ser un asesor molesto
que el asesorado puede ignorar o suprimir. Esto es inevitable y crea los requisitos de arte
que debe reunir el buen asesor tecnopoltico.

6. EL TIEMPO COMO RECURSO ESCASO


El tiempo para el gobernante no es el tiempo corriente del ciudadano comn. Tiene
particularidades bien especiales. El hombre comn aprovecha el tiempo segn sus
capacidades. Cada espacio de tiempo es una oportunidad, una amenaza o una continuidad
que el convierte o no en accin efectiva segn su capacidad para reconocerlas y la destreza
para enfrentarlas. La suma de los espacios de tiempo corresponde a toda su vida y sus
destrezas se refieren a su accin como individuo.
Para el gobernante, en cambio, el espacio de tiempo es un perodo fijo y breve de gobierno,
y sus destrezas no se refieren a su vida familiar o al trabajo individual, sino al proceso de
enfrentamiento de los problemas de la sociedad. Tiempo limitado y complejidad mucho
mayor de los problemas. A ello debe agregar otra dificultad: necesita distribuir su tiempo
entre su agenda individual, su agenda como poltico y su agenda de gobernante. As, tiene
mucho menos tiempo que el ciudadano comn.
El tiempo se refiere tanto al lapso de vigencia legal de las competencias que asume el
gobernante, como a los recursos ms preciados y escasos de un lder: el poder real para
ejercer las competencias y la destreza para utilizarlas. En este ltimo caso, no hablamos del
tiempo legalmente disponible, sino de la capacidad del lder para utilizarlo. Si consideramos
al tiempo como perodo de vigencia de las competencias legales, debemos evaluarlo como
el perodo de gobierno que resta en cada momento. En ese tiempo, limitado en una
democracia, el lder debe mostrar eficacia en el cumplimiento de sus promesas electorales
y revalidar su liderazgo. Al inicio del gobierno ese tiempo es, aparentemente, de 4, 5 o 6
aos, segn el caso. Sin embargo, la realidad prctica es otra. Un ayudante de la Casa Blanca
(USA), citado por Charles Paul Light, dice refirindose al perodo de 4 aos del presidente
norteamericano (Light, 1982, [6]):

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"se debe restar un ao para la campaa de reeleccin, otros seis meses para los perodos
intermedios, seis meses para el despegue inicial y uno o dos meses para las vacacines
ocasionales. Esto deja slo dos aos de gobierno" (pag. 17)
En esta cita confluyen el tiempo como competencia legal ( 4 aos) y el tiempo como recurso
real escaso (2 aos); de esta manera, un equipo de gobierno con mayor experticia podra,
por ejemplo, aumentar el tiempo-recurso a tres aos. Pero, tambin puede acontecer lo
contrario, que el perodo efectivo de gobierno eficaz sea cero. Ello puede ocurrir si la
capacidad de gobierno del lder, acrecentada por su capacidad de aprendizaje, slo se logra
cuando ya ha perdido tanta fuerza que no puede aprovechar las competencias legales del
cargo.
Este primer grfico asume que, a lo largo del perodo de gobierno, la curva de experticia es
creciente y la curva del vector de peso del gobernante es decreciente. No es el nico caso
posible, pero es un caso comn. Slo a partir del tiempo t1 el gobernante alcanza la
experticia mnima para gobernar con eficacia, pero cuando llega al tiempo t2, ya ha perdido
tanta fuerza que la gobernabilidad le impide tomar decisiones importantes. Su perodo eficaz
de gobierno se reduce al lapso t1 t2 . Y ese lapso puede ser muy variable, e incluso ser
nulo.

79

Este caso interesante de relacin entre las variables analizadas se refiere al concepto de
tiempo eficaz de gobierno para un lder. Este concepto relaciona las variables acumulacin
de experticia y acumulacin de poder verificable por las variaciones de su vector de peso.
Algunos lderes tienen una capacidad significativa de acumular experticia a partir de un
capital intelectual suficiente; en cambio, otros lderes, con bajo capital intelectual, acumulan
slo experiencia sin acumular experticia.
La observacin general del proceso de gobierno indica que el vector de peso del lder es alto
al comienzo del gobierno, se acrecienta en la breve fase incial y despus comienza a
decrecer. Puede ocurrir lo contrario con la experticia. Es baja al inicio del gobierno y se
acrecienta con el tiempo. Para gobernar con eficacia se requiere un mnimo de experticia y
un mnimo de fuerza. Fuera de la faja definida por esos lmites, no existe la capacidad de
gobierno o la relacin de fuerzas es insuficiente para tomar decisiones con resultados
efectivos.
Mucha fuerza sin experticia, o alta experticia con poca fuerza no son buenas combinaciones.
Por lo general, la experticia es creciente a lo largo del perodo de gobierno; en cambio, la
fuerza tiende a ser decreciente, a causa del desgaste en el gobierno, justamente por falta de
experticia. Si relacionamos dichos mnimos con la curva ascendente de experticia y
descendente de peso, surge la delimitacin del tiempo eficaz de gobierno.
Este tiempo eficaz de gobierno puede ser cero para un presidente que nunca llega a acumular
el mnimo de experticia necesaria o pierde peso muy rpidamente. Puede ser tambin un
perodo muy amplio, si el lder tiene experticia previa acumulada o utiliza intensamente la
campaa electoral para acumular experticia a partir de un slido capital intelectual y pierde
peso slo levemente.
Algunas dictaduras tienden a disponer de un perodo amplio de eficacia de gobierno porque,
aun cuando se inician con muy baja capacidad de gobierno, se prolongan en el tiempo mucho
ms all que los gobiernos democrticos, acumulan experticia an si pierden peso con
velocidad y prolongan, en parte, su gobernabilidad por la va de la represin y el terror. La
dictadura prolonga a voluntad su perodo de gobierno hasta alcanzar la experticia mnima
necesaria. En cambio, el lder democrtico recin est acumulando experticia cuando llega
al trmino de su gobierno.
El concepto de perodo eficaz de gobierno obliga a reflexionar sobre la conveniencia de
perodos cortos de tres aos de gestin sin posibilidades de reeleccin, como ocurre en
algunos casos en Amrica Latina con los gobernadores y alcaldes. En estos casos, es muy
alta la probabilidad de un perodo de eficacia nulo de gobierno.

80

En todo caso, aunque sea excepcional, no debe descartarse un escenario de acumulacin de


peso hasta el final del perodo constitucional, caso en el cual se ampla el tiempo til de
gobierno. Ello exige una alta experticia de gobierno.
En el grfico adjunto se muestra un caso muy comn en Amrica Latina, en el cual el perodo
eficaz de gobierno es nulo, porque la velocidad de deterioro del vector de fuerza es mucho
mayor que la tasa de acumulacin de experticia.
CASO DE PERODO EFICAZ DE GOBIERNO NULO

En este caso, cuando el gobernante alcanza el punto A de experticia, suficiente para gobernar
con eficacia, ya ha perdido tanta fuerza que est en el punto B, fuera de la banda de
gobernabilidad. Ya no tiene la fuerza necesaria para gobernar. Su perodo de gobierno eficaz
es cero. La precisin de este concepto depende, naturalmente, de lo que se exige como
eficacia a un gobierno en una circunstancia determinada. Si las circunstancias revelan el
agotamiento de un modelo y claman por grandes cambios, el requisito de eficacia es muy
superior respecto del caso en que slo es necesario continuar con prudencia las lneas de
accin en curso. El problema es ms grave de lo que parece a simple vista, pues en muchos
casos la capacidad de aprendizaje del gobernante es casi nula. La frase no sabe que no sabe,
seala justamente el caso del gobernante que, por soberbia o carencias intelectuales, no
puede aprender. Sin embargo, todo cabecilla aspira a ser poltico y todo poltico anhela ser
estadista.
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Cuntos gobernantes elegidos estn condenados a la mediocridad o el fracaso porque su


perodo eficaz de gobierno es nulo, dada su capacidad de gobierno inicial y su incapacidad
de aprendizaje? Cuntos de esos dirigentes tienen consciencia de esa determinacin? No
parecen ser muchos, a juzgar por la pasin y competencia con que luchan para llegar a su
nivel de incompetencia y la frecuencia con que dejan pasar las oportunidades de entrenarse
en alta direccin.

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III. EL GOBIERNO
1. LOS SERVIDORES
El lder necesita de servidores y los servidores buscan un jefe que les asigne un liderazgo
secundario. Desde hace siglos y en los ms diversos sistemas de gobierno, las funciones de
los servidores del gobernante estn bien establecidas. Slo han cambiado de nombre. En la
jaula de cristal desarrollan sus actividades el consejero, el amigo, el maestro de ceremonias,
el mayordomo, el bufn, el escudero, el informante y el asistente. Hoy, con denominaciones
ms formales y menos llamativas, existen las mismas funciones entre los hombres del
Presidente.
El consejero ofrece el soporte del clculo situacional fro; es la fuente cognitiva del lder que
lo ayuda a procesar problemas y soluciones.
El amigo, o amiga, le brinda lealtad y el soporte emocional clido que todo ser humano
necesita.
El maestro de ceremonias se encarga de los rituales propios de la salida en escena;
administra los ritos y la pompa inherente al poder.
El mayordomo asume con humildad y total entrega las tareas rutinarias y, a veces, las tareas
sucias.
El bufn se encarga de la gracia, el humor y las limitadas diversiones que permite la jaula
de cristal; es el proveedor del esparcimiento y los placeres privados.
El escudero lo protege y cuida que nadie entre en la jaula de cristal, salvo anuencia del
consejero, el amigo, el maestro de ceremonias, el mayordomo , el bufn o l mismo.
El informante le abre el acceso a las confidencias y la verificacin de los hechos relevantes
para prever, decidir, amenazar, negociar y apartar los peligros.
El asistente es un operador de polticas; segn sea el grado de autonoma que el lder le
concede, acta a pedido o toma iniciativas; es un compaero de trabajo que le ayuda en todas
las tareas que genera el proceso de enfrentamiento de los problemas y se orienta hacia la
promocin de las acciones que el lder no se reserva personalmente. A partir de esta funcin
del asistente existen hoy los jefes de gabinete y los ministros. Con el paso de la monarqua
a la democracia, los asistentes no slo son servidores, sino representantes del equilibrio de
fuerzas polticas que dan soporte de gobernabilidad al Presidente. Por consiguiente, ganaron
un espacio de autonoma relativa.

83

Estas ocho funciones tienen una caracterstica comn: son cargos de confianza y de
interaccin desigual entre el servidor y el lder. Todos dependen ms del lder de lo que el
lder depende de ellos. No pueden actuar si pierden la confianza y la confianza depende ms
del agrado que de la eficacia. Todos deben ejercer, en alguna medida, la actividad del halago,
con mayor o menor moderacin. Los servidores crticos son desagradables y rpidamente
pierden su empleo; se aslan de los ms complacientes. Pero lo principal, y lo que conviene
destacar a los propsitos de este estudio, es que el consejero es el responsable de velar por
la calidad del procesamiento tecnopoltico de los problemas y sus soluciones, y en esa tarea
debe competir por el uso de la atencin y el tiempo con el amigo, el maestro de ceremonias,
el mayordomo, el bufn, el escudero, el informante y el asistente. La actividad de consejero
no est reservada a los consejeros. Todos los servidores son fuentes de informacin para el
gobernante y le ofrecen sus consejos, y segn su desempeo ante el lder, valoran o devalan
el canal de comunicacin que representan. El equipo de asesora tecnopoltica del
gobernante tiene, por consiguiente, que ganarse el cargo de consejero, pero no puede aspirar
a ser la nica fuente de consejos del gobernante en la jaula de cristal.
Cada uno de estos servidores cuida un puente levadizo y la puerta correspondiente. El
palacio tiene muy pocos puentes levadizos y cada uno de ellos vale mucho. El consejero
cuida la puerta de los consejos, pero debe competir con las otras puertas por donde se cuelan
los chismes, las conversaciones y las informaciones disfrazadas de propuestas de accin. El
amigo cuida la puerta de los afectos que tambin esconden consejos. El maestro de
ceremonias cuida la puerta que podra abrirse a los intrusos, de manera que protege
celosamente la agenda del dirigente. El mayordomo guarda la puerta de las rutinas y las
logsticas menores. El bufn es un amigo especial nombrado en diminutivo, es un pcaro, un
perilln, siempre genuflexo, sin pretensiones ni ambiciones, que vela en la puerta del
descanso y las diversiones, en una posicin no muy bien definida que le permite estar en
todas las puertas sin ser llamado intruso. Su funcin es agradar, distraer y abastecer de
placeres al dirigente. El escudero cuida la puerta de la seguridad y, por consiguiente, tiene
la llave de todas las puertas sin exceso de presencia. El informante, servidor casi invisible,
vigila las puertas de la informacin y le entrega al conductor anlisis de inteligencia, junto
con chismes. El asistente es la hormiga que trabaja en la sombra, sin pretensiones inmediatas
de reconocimiento poltico, como un consejero con poderes ejecutivos, o de manera abierta,
como un brazo ejecutor del lder,como su ministro.
En ausencia de un sistema de asesora formal, como sera un equipo tecnopoltico, el
dirigente valora los consejos que le llegan desde diversas fuentes segn el valor del puente
levadizo utilizado por el proponente. Los tcnicos, con su ingenuidad departamentalizada,
aseguran que un estudio y una recomendacin tienen un valor segn la calidad del contenido
de la propuesta, valen por s mismas, por sus propios mritos tcnicos. Pero esa es una ilusin
racionalista que no cabe en el palacio de cristal. El dirigente no es ni puede ser un experto;
por lo tanto no puede valorar el contenido propositivo de un consejo tcnico. No puede
sopesar sus reales costos y beneficios. Slo puede valorar la credibilidad o el peso del sujeto
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o grupo que lo patrocina. De esta manera el valor tcnico de un consejo, indefinido para el
gobernante, est multiplicado por el valor del canal de comunicacin utilizado. Si el valor
del canal de comunicacin es cero, el consejo vale cero. Esto explica la aparente
irracionalidad de la toma de decisiones en la cpula. A veces una opinin infundada de un
personaje importante, que tiene acceso a un puente levadizo de alto valor, lanzada al azar
en un almuerzo con el presidente, vale ms que cinco aos de estudio de un equipo de
planificacin (Matus, 1994, [7]). Esta argumentacin parece tambin ser vlida en pases
bien organizados, como lo indica la siguiente cita de un ayudante del Presidente Kennedy:
"Si usted formaba parte del grupo ms fuerte, obtena las mejores concesiones. Cuando no
se poda alcanzar un compromiso, la coalicin ms grande - mejor dicho, la coalicin ms
fuerte - deba ganar. Esto era frustrante. Los argumentos no significaban nada si se estaba
en minora, a menos que esa minora incluyera a Jack Kennedy" (Light,1982, pg. 175,[6]
)
No siempre cada servidor est en su puesto. Muchas veces est donde no debe. Qu pasa
cuando el bufn se convierte en consejero? O el Presidente designa al mayordomo en las
funciones de escudero y al maestro de ceremonias en las tareas gerenciales del asistente?
Es posible esa confusin de roles? La historia responde con numerosos ejemplos de
confusin y destaca como excepcionales los casos en que cada uno est en su lugar.
Richelieu, el Conde de Olivares y Mazzarino estaban en su puesto de asistente. Pero los
nombres de los que no estaban en su puesto los ha olvidado la historia porque son la mayora,
salvo cuando ascendieron a primer plano por sus aberraciones o inusual incompetencia. La
historia poltica latinoamericana es prdiga en ejemplos de enroques de ministros y casos de
desubicacin. Todos conocen casos como el del cardilogo del Presidente convertido en
Ministro de Salud, de un profesor de economa a cargo de la oficina de planificacin, de
asesores electorales en cargos de asesora poltica directa al Presidente, de policas al frente
de una universidad estatal, de un bufn ascendido a Secretario General de Gobierno, de un
comentarista deportivo a cargo del principal aeropuerto del pas o de un simple pcaro al
frente de una empresa de agua potable. Los partidos presionan por cargos para colocar a sus
militantes y no tienen el respeto mnimo por la experticia necesaria. A su vez, el dirigente
est formado en la misma escuela. En esas circunstancias lo notable es que en algunos casos
el servidor est en su verdadero puesto.
El concepto de estar en su puesto merece alguna discusin especial. No se trata de
profesiones que corresponden a posiciones. La formacin profesional departamentalizada es
necesaria, pero insuficiente para ejercer funciones de gobierno. El mdico en salud, el
ingeniero en obras pblicas, el abogado en el Ministerio de Gobierno, el economista en
economa y el profesor en educacin no garantizan la eficacia para el desempeo en el cargo.
Se requiere adems formacin en ciencias y tcnicas de gobierno, a nivel global y
operacional.
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2.- DEFICIENCIAS COMUNES EN LA DELIBERACIN Y TOMA DE


DECISIONES
Los sistemas de decisin que prevalecen en las posiciones de liderazgo, en parte influidos
por el amiguismo y el grupismo, son los mismos que caracterizan a cualquier funcin
directiva. Pero, en este caso los defectos son aumentados por la notoriedad, el aislamiento
y la soledad en la corte. Estos modos de decisin dbiles interactan sinrgicamente con los
defectos de los lderes ya sealados.
Algunas de estas debilidades de los sistemas de decisin son:
a) Incompetencia o falta de experticia. Es la carencia de conocimientos y experiencia
necesarias para un buen desempeo en el proceso de gobierno. Abarca una gran variedad de
herramientas de gobierno que convergen en una cuestin central: capacidad para identificar
y procesar problemas cuasiestructurados. Muchas veces estas capacidades podra suplirlas
el lder con equipos adecuados disponibles en su pas, pero sus propias limitaciones le
impiden valorar y elegir bien entre los hombres a su alcance. Entre las deficiencias ms
comunes de estos lderes estn el desconocimiento de la economa, de las tcnicas de
organizacin, de protocolos para la toma de decisiones y de los mtodos de planificacin,
monitoreo y anlisis estratgico, slo para citar las deficiencias de mayor impacto en su
desempeo. Buena parte del desprestigio de los partidos polticos en Amrica Latina y de
sus dirigentes ms destacados se debe a esta carencia. Sobre esta limitacin hay casos que
calzan entre el drama y la comedia. Incapacidad para planificar, para comprender a fondo
los problemas, para hacer anlisis sistmico, para distinguir causas profundas de las simples
manifestaciones, apego al verbalismo vaco, incomprensin del anlisis estratgico,
desconocimiento de los criterios de monitoreo y evaluacin, menosprecio por las ciencias y
tcnicas de gobierno y el entrenamiento en dicho campo y proclividad al barbarismo poltico
o el barbarismo tecnocrtico.
Las consecuencias se revelan en gobiernos sin rumbo, imitacin retrasada de modelos
supuestamente exitosos, foco de atencin disperso, dominio de las urgencias sobre las
importancias, deficiente procesamiento tecnopoltico de los problemas, gerencia rutinaria
con altsimos coeficientes de friccin burocrtica y corrupcin. Muchas veces el problema
de la corrupcin que azota crecientemente a Amrica Latina, no es un problema de tica de
los dirigentes. Es un problema de incapacidad de gobierno. Buenas parte de la corrupcin la
generan los dirigentes honestos pero incompetentes con la implantacin de reglas del juego,
sistemas y procedimientos que traban el desarrollo normal del juego social y obligan a la
ciudadana a utilizar medios tortuosos para lograr objetivos que deberan lograrse por las
vas expeditas y normales.
En algunos pases, este desbalance entre la capacidad del gobernante y la gravedad y
complejidad de los problemas llega al lmite del desgobierno. Nadie es capaz de organizar
un hospital, modernizar la educacin, crear un sistema elemental para otorgar cdulas de
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indentidad y permisos de conduccin de vehculos, la delincuencia puede ms que la polica,


obtener un permiso de construccin es una odisea, se raciona el agua potable, y cualquier
trmite en la administracin pblica es lento y humillante.
A esto se agrega la insensibilidad para captar estas deficiencias y corregirlas, infludos por
la soberbia del pragmatismo y la hipervaloracin de la experiencia. En los casos minoritarios
en que estas deficiencias son autodiagnosticadas, en su superacin pesan negativamente las
presiones de tiempo, las predisposiciones, las incapacidades constituidas en la etapa de
formacin del capital intelectual y la ceguera situacional. De manera que durante el ejercicio
del gobierno es muy difcil que el lder adquiera los conocimientos de los cuales carece. Slo
muy pocos lderes tienen la capacidad de acumular experticia durante el gobierno. Si se
agregan a estas condiciones las limitaciones provenientes del entorno de la funcin de
liderazgo ya mencionadas, se comprender que el dirigente tiene escasos incentivos para el
aprendizaje. Sin embargo, hay dirigentes que se agrandan en el poder porque tienen una alta
capacidad de aprendizaje a partir del valor de su capital intelectual.
b) Ceguera situacional. La ceguera situacional es normal en todos los hombres, pero est
hiperdesarrollada en los lderes, por las condiciones mismas que requiere la gestacin y
permanencia del liderazgo. El lder est siempre en la lnea de fuego, en situaciones calientes
que limitan fuertemente el razonamiento fro. Es un actor que est en el centro del conflicto
y toma parte en el mismo. Vive en la tensin, imbudo por la pasin del xito y la victoria,
preso de fuertes sentimientos, necesidades, deseos, emociones, esperanzas, miedos ,
rencores, disgustos y otra gran variedad de fuerzas afectivas. Aprecia las situaciones en
caliente y ello, a veces, deteriora la calidad de su desempeo. Otras veces, por el contrario,
esa ceguera situacional es la fuerza fantica que rompe todo clculo de posibilidades y logra
lo imposible, para bien o para mal. Entre las fuentes de la ceguera situacional debemos
sealar la limitacin del foco de atencin, los preconceptos rgidos, la dificultad para situarse
en la posicin del otro, el vocabulario reducido, una cierta incapacidad para visualizar los
problemas futuros, la supresin de la informacin dolorosa, la sobrecarga de informacin,
etc.
c) Distorsiones de la razn humana. La mente y el razonamiento humano sufren de varias
propensiones internamente construdas que conducen al error (Dror, 1987, [2]). Entre estas
se cuentan:
(i) el impresionismo circunstancial, entendido como la proclividad a sobrevalorar las piezas
de evidencia dbiles pero muy notorias o salientes. Hay ejemplos bien conocidos que
ilustran esta deficiencia. Es famoso el ejemplo del hombre de espaldas curvas con anteojos
de fondo de garrafa que cruza la calle cargando varios libros debajo del brazo y parece de
unos 45 a 50 aos. El hecho ocurre en una ciudad de 40 mil habitantes mayores de 45 aos,
de los cuales 20.000 son campesinos. Hay tambin en ese pueblo una biblioteca con dos
bibliotecarios. Si alguien pregunta cul es la actividad de ese hombre que cruza la calle? la
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inmensa mayora le atribuir la actividad de bibliotecario en vez de la de agricultor. Pero,


cul es la probabilidad objetiva de que sea bibliotecario? El clculo objetivo dira 2 entre
40.000, o sea una probabilidad insignificante. En cambio la probabilidad de que sea
agricultor es de 20.000 entre 40.000, o sea un 50%. En este caso nos guiamos por el prototipo
de un bibliotecario, al cual imaginados de espaldas curvas, anteojos gruesos y cargando
libros. Nos parece que un agricultor no calza con ese tipo.
(ii) La rplica mecnica en la bsqueda de soluciones. Hay en nuestra mente una tendencia
a reproducir en distinto espacio y tiempo las mismas relaciones causales. Por ejemplo, en
1975, cuando controlamos la variable "x" se desbord la variable "z", por consiguiente no
debo hacer lo mismo hoy, 1989, sin pagar las mismas consecuencias. Igual ocurre con la
sustitucin de espacios con muy distintas caractersticas. En el pas A, el plan de ajuste
econmico fu un xito, por consiguiente ese mismo plan debe ser efectivo en mi pas, y
(iii) El obstinado apego y persistencia a una solucin una vez decidida, a pesar del
surgimiento de contraevidencias que la sobrepasan.
Las mencionadas son tres distorsiones del razonamiento humano bien estudiadas : a)
dependencia de teoras de atribucin dudosas y subjetivas , b) creencia mecnica en
modelos explicativos y c) mapas cognitivos rgidos (Nisbett y Ross, 1980, [10], Hewstone,
1983, [5] , Axelrod, 1976, [1], George, 1979, [4]).
Las propensiones de la mente humana al error, cuando se enfrenta a la incertidumbre, son
particularmente malignas para los lderes, pues los mueven a :
i) creencias o temores injustificados que inhiben su accin oportuna o desatan su accin
inoportuna o precipitada (teoras de atribucin dudosas)
ii) razonamientos mecnicos que limitan injustificadamente las posibilidades de solucin (
creencias en modelos mecnicos), y
iii) una incapacidad para corregir los errores ( mapas cognitivos rgidos)
d) falta de relacin entre la importancia de los problemas y la intensidad de las seales de
alerta que percibe el sistema de decisiones . El monitoreo del sistema de decisiones
privilegia las molestias estridentes o dolorosas y no detecta bien las cosas importantes que
van silenciosamente mal. En cierta forma tiene las mismas debilidades que las seales del
mercado. Una huelga concentra ms atencin, tiempo y reflexin de los dirigentes, porque
los perturba ahora, es algo muy concreto y tienen experiencia para manejarla. En cambio,
la prdida de peso relativo en el desarrollo tecnolgico mundial, es un problema que no
produce dolor ahora, es algo confuso en sus causas, manifestaciones y consecuencias y,
generalmente, no sabemos bien como manejarlo. Es como el enfermo que atiende de
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inmediato las molestias de una alergia a la piel, porque la seal de atencin es una picazn
molesta e insistente, pero no atiende a su cncer al pancreas que lo pone en peligro de muerte,
porque es una enfermedad que no emite seales dolorosas de alarma. Las seales de
atencin y alarma del sistema social no son proporcionales a la importancia de los
problemas, sino a las molestias inmediatas que se expresan como urgencias. Atendemos a
los grandes problemas slo cuando se agravan hasta el extremo de mostrar sntomas
reconocibles. Por ello, los sistemas de decisiones vuelcan su foco de atencin hacia la
urgencias y descuidan las importancias . Las seales de atencin son meramente
sintomticas.
3. COMO ASESORAR A UN DIRIGENTE
Participar en la creacin de una oficina presidencial es algo complejo y exigente en una gran
diversidad de conocimientos. No sobran los asesores en este campo, pero siempre hay
muchos candidatos y poca demanda por parte de los presidentes. Ellos estn conformes con
sus actuales oficinas porque no tienen referencias ms potentes. En apariencia, no hay
grandes diferencias entre un buen o un mal diseo. Pero un experto en diseo de oficinas del
dirigente capta de inmediato la enorme diferencia entre un diseo moderno y otro arcaico.
Algunas diferencias estn a la vista, pero no son fciles de interpretar; otras, se refieren a las
prcticas de trabajo, y estn ocultas a la vista del aficionado.
En Amrica Latina hay pocas experiencias de rediseo de las oficinas presidenciales y casi
todas han sido frustrantes. Tampoco han faltado las copias de casos irreproducibles. Por
ejemplo, la oficina del canciller de Alemania es muy particular con sus unidades espejo
(vase el anexo correspondiente), porque la estructura organizativa alemana es altamente
descentralizada, tan descentralizada que sin esas unidades espejo el canciller no podra
acompaar su propia gestin. Los pases latinoamericanos muestran, en cambio, la
caracterstica contraria, son excesivamente centralizados. Ergo, trasplantar las unidades
espejo de la cancillera de Alemania a un pas latinoamericano es un absurdo.
No es fcil valorar hoy el tema del rediseo de las oficinas presidenciales, porque muchos
aficionados han metido las manos y los pies en ellas. Algunos econometristas ingenuos han
instalado computadores para el Presidente con el propsito de que ste consulte al orculo
de sus modelos. Algunos politlogos ofrecen servicios que son ms tiles para analizar el
pasado o, cuando ms, el presente. Los economistas muestran sus ofertas determinsticas
sobre el futuro, mientras los comunicadores sociales y los expertos en encuestas de opinin
encuentran una razonable acogida en el palacio de cristal. Tampoco faltan las ofertas de
sistemas de informacin y evaluacin, sin fuentes, sin usuarios y sin un sistema de
planificacin que califique tales necesidades. Recientemente, en un pas latinoamericano, se
ha intentado crear sistema de monitoreo y evaluacin por resultados a partir de la
planificacin determinstica tradicional, que ignora el procesamiento por problemas y la
tcnica de escenarios. Naturalmente ello conduce al fracaso de los sistemas implantados con
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el consecuente desprestigio de la idea de modernizar la oficina del Presidente. Hay mucho


profesional suelto a la caza de contratos y poca capacidad de los gobiernos para contratar
con eficacia. Adems estn los vendedores de juguetes que han desprestigiado el importante
concepto de sala de situaciones. Existen pues algunos peligros :
i) confundir el estado mayor del presidente con un conjunto de profesionales que cumplen
la funcin de asesores parciales en distintas especialidades; en Amrica Latina se ha
difundido la idea de los comisionados especiales o asesores especialistas, como un tipo de
asesora adecuada para el Presidente.
ii) confundir al presidente con juguetes computacionales, abusando del concepto de sala de
situaciones,
iii) crearle la ilusin al Presidente de que pueden existir sistemas eficaces de evaluacin por
resultados y monitoreo de la gestin pblica sin reformar radicalmente los sistemas
tradicionales de planificacin,
iv) ilusionarse con modernizar algunos sistemas de alta direccin, sin crear la demanda por
ellos, la cual depende de la existencia rigurosa de un sistema de peticin y rendicin de
cuentas por resultados, y
v) ignorar que el Presidente hace mal uso de su tiempo y su foco de atencin est mal
fundamentado; con ello se deja intocada la agenda del dirigente, en circunstancias que dicha
agenda le impone un techo de calidad a toda su gestin
Superados estos peligros de inmadurez inicial, quedan todava problemas muy complejos.
El profesor Dror, en su interesante trabajo de conclusiones publicado en "Advising the
Rulers" ( 3 ), revela algunas de las complejidades que es necesario superar para que el estado
mayor presidencial funcione con un grado razonable de eficacia. El planteamiento de Dror
destaca los siguientes puntos:
a) soporte fro versus soporte emocional
Los conductores sienten gran necesidad de soporte emocional. No slo es la necesidad de
afecto y respeto, sino adems el combustible que alimenta el enorme gasto de energas que
exige su desempeo en las funciones de gobierno. El afecto y la sensacin de xito estimula
y motiva. Por consiguiente, una tarea importante de los asesores es servir de amigos del
conductor y proveerle soporte emocional.
En los palacios presidenciales modernos los bufones son escasos, los cortesanos son
demasiado impacientes, pues saben que el perodo presidencial es corto, y las cortesanas son
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censuradas por la tica poltica si asoman mucho su cabeza y se muestran en exceso en la


jaula de cristal. El presidente democrtico tiene menos mecanismos reductores de tensin
que el prncipe. En este sentido el equipo tecnopoltico de un conductor tiene, al mismo
tiempo, que cumplir ciertas tareas cortesanas de soporte emocional. Hay pues un aspecto,
como dice Dror, de funcin clnica del equipo asesor en el sentido sicolgico y sicoanaltico
del trmino.
Pero, la tarea principal del equipo tecnopoltico es ofrecerle al conductor un soporte fro de
clculo situacional sistemtico y profesional, que no se ajusta necesariamente a las
demandas de soporte emocional que requiere el conductor. En relacin a este punto Dror
plantea las siguientes interrogantes :
i) deben los asesores proveer al conductor del soporte fro correcto, aunque le cause
temporalmente un dao emocional que puede limitar su desempeo? Ejemplo: si se produce
una brusca cada en las encuestas de su popularidad justo cuando el lder debe hacer una
aparicin pblica, debemos ocultarle temporalmente esa informacin?
ii) los asesores deben proveer al conductor de conocimientos que son correctos pero que
harn que el asesor y sus futuras asesoras sean menos aceptables por el lder?
iii) qu pasa en las situaciones donde el lder desinformado y con un panorama incorrecto
de la realidad tiene ms fuerzas para alcanzar lo imposible? el asesor debe ofrecerle la
apreciacin correcta de la situacin?
iv) deben hacer los asesores un esfuerzo clnico-educacional a fin de mejorar la capacidad
del lder para aceptar la informacin desagradable y enfriar sus reacciones calientes?
v) deben los asesores intentar reducir la ceguera situacional del conductor y poner en
peligro su fuerza para enfrentar las dificultades?
El equipo tecnopoltico debe estructurarse de tal manera que tenga la capacidad de enfrentar
la contradiccin entre la necesidad de proveer al lder de soporte emocional y soporte fro
de clculo situacional, ya que ambos son necesarios para elevar la capacidad del lder. Aun
ms, la posibilidad de "escucha" del lder ante el clculo situacional fro depende muchas
veces de que ste se combine adecuadamente con el soporte emocional. Sin embargo, el
equipo asesor debe luchar contra un cierto sentido de superioridad, disimulado con un manto
de humildad, que desarrolla el mentor. Por ello, este autor considera que algunas de las
interrogantes anteriores pueden ser ms propias de una relacin "mentor - prncipe
inmaduro", que de la interaccin propia del lder maduro con sus asesores.
b) conflicto entre eficacia poltica y eficacia tcnica.
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El conflicto de intereses entre la poltica y el diseo de polticas en la asesora es bien


conocido. Es el conflicto entre la eficacia poltica , que vela por la administracin de los
recursos de poder, y la eficacia tcnica preocupada por la administracin de los recursos
econmicos, organizativos y cognitivos. Estos criterios son ms conflictivos a corto plazo y
menos conflictivos a mediano y largo plazo. Se trata de una contradiccin comn entre
diversos criterios de eficacia en el tiempo que genera entre los integrantes de los equipos
asesores una lucha que enfrenta a los responsables de la asesora poltica, cuyo foco de
preocupacin es el vector de peso del lder y su imagen ante los medios de comunicacin,
con los responsables de la asesora tcnica en los campos de la economa, la organizacin,
la seguridad y defensa y las relaciones exteriores. Este conflicto inevitable es una de las
principales razones para justificar la existencia de un procesamiento tecnopoltico.
Este procesamiento tecnopoltico no debe estar centralizado y convertirse en un filtro
estrecho y nico que retarda o empantana las decisiones. Debe ser parte de la cultura
institucional y situarse en dos mbitos con cierta formalidad: i)el soporte tecnopoltico
global, que es la puerta o semforo de entrada a la agenda del dirigente, y ii) el soporte
tecnopoltico descentralizado, situado como puerta o filtro de salida que se autoimponen los
asesores especializados y los gerentes operativos para afinar las propuestas de decisin que
sugieren hacia los niveles superiores. Aun as, esta estructura de asesora no evitar los
conflictos entre eficacia poltica y eficacia tcnica, los cuales, por otra parte son necesarios
para una buena defensa de ambos puntos de vista en cada circunstancia. Pero, si el equipo
asesor tiene buen entrenamiento tecnopoltico esos conflictos no causarn deterioro de la
labor de conjunto de la oficina del conductor, sino que constituirn parte del proceso para
sopesar ventajas y desventajas en el tiempo de las diversas opciones consideradas desde
distintas perspectivas de anlisis. En ausencia de una asesora tecnopoltica, el dirigente debe
abordar solitariamente este complejo problema , como clculo de ltima instancia en la toma
de decisiones.
Este conflicto en el anlisis de las opciones de decisin se reproduce en el plano de los
valores ideolgicos y los valores morales. Una definicin expresa y precisa del espacio de
la tica poltica es imposible y ello renueva la necesidad de una interaccin trasparente entre
el lder y sus asesores para zanjar en cada caso estas contradicciones.
Por ltimo, la responsabilidad de gobierno se contradice a veces con el cuidado de la imagen
del dirigente. Hasta dnde los asesores comunicacionales pueden ocultar los hechos
verdaderos con el objetivo de cuidar la imagen del lder sin daar los intereses ms vitales
del pas?
c) tutora versus soporte sustantivo en el proceso de decisiones: el entrenamiento
indirecto.

92

En cierta medida los asesores pueden ayudar, como mentores, a entrenar al lder por vas
indirectas que no provoquen su resitencia a la relacin tutor-discpulo. Sin embargo, todas
estas vas pueden ser contradictorias con el prestigio del tutor, pues suponen, de una u otra
manera, usar la realidad misma del proceso de decisiones para ejercer dichas tareas. En la
medida en que la asesora no es efectiva en la prctica, el tutor desvaloriza sus mtodos y su
canal de acceso. Y tal efectividad, a los ojos del lder, se mide por los aciertos en el clculo
situacional. Es pues una tarea riesgosa en un mumdo complejo, con incertidumbre dura y
plagado de sorpresas. Entre estas vas pueden sealarse :
i) el procesamiento analtico de casos histricos aleccionadores, sea por su xito o fracaso,
junto con toda la informacin relevante necesaria para diferenciar y comparar las
circunstancias con la situacin que vive el conductor.
ii) la simulacin explcita de diversas opciones de estrategias y tcticas sobre problemas
cruciales que despierten su motivacin e inters. En estos anlisis es fcil combinar
dosificadamente los insumos sustantivos que el lder demanda con los esquemas
metodolgicos que l no aprecia. De esta forma, el conductor puede sistematizar mejor sus
propias ideas y teorizar sobre su propia prctica sin sentirse tutoreado. El orgullo de los
lderes rechaza a los tutores.
iii) la ayuda en el manejo del proceso de toma de decisiones, mediante discusiones de los
memoranda ejecutivos de procesamiento tecnopoltico que deben producir los asesores, es
tambin una forma de combinar entrenamiento con soporte sustantivo.
iv) las discusiones para la conformacin de la agenda pueden, lentamente, sentar criterios y
mtodos complejos de planificacin que el lder apreciar en la medida que le resulten
eficaces.
v) el soporte para el manejo del sistema de peticin y rendicin de cuentas es tambin un
excelente pretexto para el entrenamiento indirecto, pues el equipo tecnopoltico debe
preparar, anticipadamente y con el gobernante, las sesiones en que ste examinar las
cuentas de los ministros.
vi) por ltimo, el mismo diseo y manejo del sistema de monitoreo, que le da soporte al
sistema de peticin y rendicin de cuentas y apoya la apreciacin situacional peridica que
el lder debe hacer con su equipo tecnopoltico, es otra ocasin para combinar soportes de
tutora con soportes sustantivos.
El riesgo de esta combinacin entre soportes tutoriales y soportes de contenido reside,
obviamente, en que se trata de una tutora indirecta, con baja o nula demanda, cuya potencia
prctica ser verificada peridicamente en la medida que las situaciones reales se alejan o
acercan a las calculadas. Esta es una delicada combinacin que exige gran habilidad por
93

parte de los asesores para poner en boca del lder los razonamientos ms metodolgicos,
para que ste sistematice sus propias conclusiones.
d) dimensiones contradictorias en el soporte sustantivo a las decisiones.
Algunas de las tareas que debe cumplir el estado mayor del lder requieren de conocimientos
y habilidades que pueden ser contradictorias y que, adems, compiten por el uso del tiempo
y la atencin de los asesores y del lder. Algunas de estas contradicciones se comentan a
continuacin .

i) creatividad y evaluacin de opciones versus monitoreo y aprendizaje.


La creatividad humana es algo no muy bien estudiado y conocido, pero evidentemente es
algo que est fuera del mbito de los valores y las ciencias. Es un atributo personal distinto
al de la acuciosidad para evaluar opciones, la cual descansa ms en el conocimiento
tecnopoltico y en el cientfico especializado. A su vez, el dominio cognitivo que exige la
evaluacin de opciones es de distinta naturaleza que el requerido para el monitoreo y el
aprendizaje. Se trata , adems, de trabajos que requieren distintas aptitudes y actitudes
humanas. El sistema de asesora al gobernante opera, inevitablemente, con una mezcla de
todos estos distintos tipos de trabajos que compiten por el tiempo y atencin de los asesores
y el lder. Pero obliga, adems, a reclutar muy distintos tipos de capacidades, conocimientos
y actitudes que no se dan homogneamente en una persona y tampoco en un equipo. Es
necesario construir el equipo de asesores con conciencia de estas necesidades. Hay que
combinar creatividad, ciencias, valores y sentido poltico.
ii) lo urgente e inmediato versus lo crtico e importante.
En el trabajo citado de Dror, este autor dice :
" Muchos sistemas asesores son creados para abordar las cuestiones crticas y los
problemas bsicos, pero terminan tratando con los asuntos corrientes que presionan sobre
la agenda".
Esta es una verdad constatada en la prctica. El problema ya ha sido planteado en este
trabajo. Por una parte, lo urgente molesta, lo importante no irrita. Por la otra, las urgencias
apremian y las importancias esperan en silencio. Si a esto agregamos que las urgencias son
minicrisis parcelables y abordables sintomticamente, resulta clara la tendencia, no slo de
los gobernantes, sino tambin de los asesores a dejarse distraer con las urgencias. A esto
contribuye el encantamiento con el poder que produce la cercana de los asesores a los lderes
y que les genera una sensacin de importancia gratificante. Mientras mayor es la cercana al
lder, mayor es la importancia personal del asesor. Ser asesor directo es muy importante.
94

Por esta va, la asesora directa sobre las urgencias se hipervalora, mientras el trabajo a
distancia con los problemas bsicos pierde prestigio. La valorizacin poco racional que el
lder otorga a las urgencias se transfiere a la importancia y prestigio del trabajo de asesora.
Todo esto apunta a la necesidad de una divisin del trabajo en el equipo de asesora y la
conveniencia de formalizar, en la agenda del dirigente, un tiempo rgido para las
importancias. La agenda especial que propone el mtodo PES persigue ese objetivo.
Tambin destaca la necesidad de distinguir entre manejo de crisis , planificacin en el da a
da y actividades simblicas que ocupan el tiempo y la atencin del lder. Es pues, necesario
operar con una buena taxonoma de las urgencias.
iii) profundidad versus superficialidad en el anlisis.
Este es un problema tpico de las asesoras sin soporte de investigacin por problemas. Es
comn observar casos en que el gobernante slo tiene : a) soporte de planificacin
tradicional por sectores, b) una asesora especializada que procesa parcialmente los
problemas, ya que las decisiones se toman sobre problemas y no sobre sectores , y c) ni el
sistema de planificacin, ni la oficina del dirigente tienen soporte en investigacin por
problemas; la investigacin tambin es tradicional y departamentalizada. En ese caso,
inevitablemente el proceso de toma de decisiones es dbil, con alta probabilidad de errores.
Pero, tampoco mejoran mucho las cosas si se crea en la oficina del gobernante una unidad
de procesamiento tecnopoltico (tipo UPT), sin soporte de planificacin estratgica pblica
y sin apoyo en investigacin por problemas. No se debe confundir la funcin de
procesamiento tecnopoltico con la funcin de estudio o investigacin en profundidad de los
problemas. Los asesores no son investigadores y, apremiados por las urgencias, slo pueden
procesar informaciones y propuestas disponibles aplicando sus mtodos de anlisis. No
pueden investigar. La tarea de la oficina de planificacin es abastecerlos con estudios en
profundidad. Para ello es importantsimo el concepto de plan archivo del mtodo PES
(vase, Poltica, Planificacin y Gobierno, C. Matus), con las categoras de problemas en
situacin, problemas procesados, operaciones en situacin, operaciones procesadas, etc.
Acoplado con el sistema de planificacin deben existir distintas unidades organizativas que
investigan problemas. Si el sistema de investigacin por problemas es dbil, inevitablemente
ser dbil la planificacin estratgica y el procesamiento tecnopoltico.
El ensamblaje entre: i) el equipo tecnopoltico presidencial, que opera en el corto plazo, ii)
la oficina de planificacin que hace de estado mayor y se concentra en el anlisis de mediano
plazo, iii) el sistema de investigacin por problemas que trabaja sin presin de tiempo, y iv)
el equipo de gran estrategia o tanque de cerebros, cuyo foco de atencin supera la ideologa
y el proyecto de un gobierno, no es fcil y, en nuestro concepto, exige que la tarea terminal
de la oficina de planificacin sea tambin el procesamiento tecnopoltico. Esto permitira
una cadena de interaccin del siguiente tipo:
95

EQUIPO
TECNOPOLTICO
DEL PRESIDENTE
(ASESORA
DIRECTA)

2
EQUIPO
TECNOPOLTICO DE LA
UNIDAD DE PLANIFICACIN
(PROPUESTAS EJECUTIVAS
SOBRE PROBLEMAS
PROCESADOS)

EQUIPO DE 3
PLANIFICACIN
PARA EL PERODO
DE GOBIERNO
(FORMULACIN
DE PLANES)

4
EQUIPO DE GRAN
ESTRATEGIA Y
SISTEMA DE
INVESTIGACIONES
POR PROBLEMAS

(estado mayor)
oficina del
gobernante

unidad central de planificacin . Unidades


ministeriales de planificacin.

institutos de gran
estrategia

Pero si esta cadena est rota en alguno de sus eslabones, el sistema no puede funcionar, como
lo indica el cuadro siguiente:
Falla
cadena:

1 2
2 3
3 4

Consecuencias

* inmediatismo y superficialidad
* desconexin de la planificacin con la agenda del lder
* planificacin sin direccionalidad * planificacin sin
soporte de investigacin por problemas

iv)decisiones parciales versus decisiones estratgicas globales.


Los lderes, aun los ms ideologizados, son esencialmente pragmticos en lo que se refiere
a mtodos de gobierno y planificacin. No nos referimos exclusivamente al pragmatismo
del poltico comn, sino tambin al pragmatismo del gran lder que tiene su estrategia en la
cabeza, que no la comparte ni comunica, que desprecia los mtodos porque l cree que
razona bien sin ellos y que, por consiguiente, no requiere de estado de mayor sino de
ayudantes de clculo y diseo de operaciones para ejecutar sus ideas. Son hombres que
valorizan slo la accin con baja relevancia de la coherencia. En estas condiciones, la
tendencia a las decisiones parciales por problemas es mucho ms fuerte que la consideracin
del macroproblema en que estos se insertan. La visin de la coherencia global en una gran
estrategia es menos asimilable y demandada por los lderes. Nuevamente aqu, las
concepciones de la planificacin situacional ofrecen la posibilidad de un paso gradual desde
la planificacin parcial por problemas aislados hacia la planificacin sistemtica por
problemas a partir del anlisis en profundidad del macroproblema.
v) innovacin y radicalismo versus gradualismo y tacticismo.
Esta es una contradiccin tradicional en cualquier proceso poltico. Hay una oposicin entre
la innovacin radical, cuyo extremo es la revolucin, y el gradualismo aplicado en la maraa
del rodeo tctico sofisticado. Como esta es una opcin cuya eficacia depende de la situacin
y de las caracterticas del lder, normalmente los equipos asesores de procesamiento
tecnopoltico sern, en cualquier circunstancia, seguidores y no innovadores. Esto quiere
96

decir que la utilidad de este tipo de estado mayor es mucho ms alta en situaciones de
progreso gradual que en situaciones de agotamiento de un estilo de progreso.
Sobre este punto es interesante la observacin que hace el presidente Lyndon Johnson sobre
la escasa creatividad de la burocracia :
"he observado este proceso por aos y me convenc que no incentiva suficientes ideas
frescas y creativas. La burocracia del gobierno est demasiado concentrada en las
operaciones del da a da, y una fuerte inercia burocrtica est dedicada a preservar el
status quo. Como resultado de ello, solamente las ideas ms poderosas pueden sobrevivir.
An ms, la enmaraada organizacin gubernamental, simplemente, no est equipada para
resolver problemas complejos que atraviesan las jurisdicciones departamentales" (The
Vantage Point : Perspectives of the Presidency,1963-69, New York,Holt, Rinehart and
Winston, pgs. 326-27)
Los tcnicos, salvo excepciones, tampoco son inclinados a la innovacin radical y
generalmente no desbordan ni quieren desbordar el espacio de aceptabilidad del lder; ellos
quieren actuar dentro de ese espacio y piensan mejor dentro de l. Estos asesores pueden
volcar su radicalismo en contra de un gobierno anterior, previamente execrado por el lder,
pero difcilmente cuestionarn el espacio de aceptabilidad del lder, aunque resulte
inadecuado para las circunstancias. Si esto ocurre, el estado mayor slo puede ser eficaz
dentro del espacio inicial de aceptabilidad direccional del gobernante. Las propuestas de
innovacin no surgirn de su equipo tecnopoltico, muy cercano y demasiado comprometido
con las orientaciones del lder, tendrn que surgir de grupos pensantes algo ms alejados de
las presiones y urgencias del da a da. En este caso el equipo tecnopoltico ayuda a la
dinmica de la locomotora, pero no a cuestionar la direccin de los rieles por los cuales se
mueve. Es una falla de alto costo. El caso del segundo gobierno del Presidente Caldera en
Venezuela es notable como ejemplo de restriccin del espacio de opciones para el manejo
de la poltica econmica. Se comprometi contra el ajuste de precios de la gasolina y contra
el impuesto al valor agregado, y todo su equipo ejecutivo y de asesores, en una situacin que
exige grandes innovaciones, ha debido administrar la macroeconoma con severas
restricciones polticas autoimpuestas por el Presidente. Es un triple ejemplo de temas
discutidos en este ensayo. a) consecuencia con la palabra anterior y no con una verdad
superior, el gobernante no quiere contradecirse, b) adaptacin de los asesores a las
restricciones impuestas por el lder, aun contra sus convicciones, y c) deficiente manejo de
los tres cinturones del gobierno, ya que todo el razonamiento del Presidente se basa en que
no puede imponer a la poblacin ms pobre sacrificios econmicos inaceptables ms all
de cierto lmite. Razona en un solo balance, el macroeconmico, y olvida completamente el
criterio fundamental de compensacin entre los tres balances del gobierno. La consecuencia
de este razonamiento unidimensional es el inmovilismo frente a una situacin que requiere
acciones drsticas y urgentes. Es el mismo error del Presidente Perez, pero con signo
contrario. Error por accin versus error por omisin. Y ambos tienen la misma causa:
97

desconocimiento del manejo de los tres cinturones del gobierno. Otra vez la capacidad de
gobierno.
e) conocimientos bsicos y mtodos de trabajo
A estas alturas del anlisis es evidente la complejidad del problema que debe ser enfrentado
a fin de lograr un buen funcionamiento de la Oficina Presidencial y de su Estado Mayor. Se
trata de una estructura compleja, que requiere una organizacin adecuada, con personal que
debe combinar la experiencia con una slida formacin intelectual que los interesados no
encuentran en nuestras universidades, ya que deben trabajar con mtodos novedosos y no
totalmente bien desarrollados de anlisis y planificacin estratgica que los sistemas de
entrenamiento normales no ofrecen y, a veces , ni siquiera sospechan de su existencia.
Esta afirmacin es, en realidad, mucho ms vlida para Amrica Latina que para los pases
ms avanzados, pero tampoco puede suponerse que all todo esto existe y est legitimado.
Por el contrario, todos los estudios sobre la materia ( vase : William Plauden (ed),
1987,"Advising the Rulers"; Basil Blackwell; tambin Bradley D. Nash con Milton
Eisenhower, R.Gordon Hoxie y William C. Spragens,"Organizing and Staffing the
Presidency", 1980, Center for the Study of the Presidency) indican que muchos de los
problemas que hemos sealado estn presentes en pases como USA, Francia, Alemania,
Canad, Australia, Inglaterra, etc. Pero este retraso general en la materia no nos iguala y,
por el contrario, complica la situacin en Latinoamrica. En efecto, parte de nuestra
inmadurez e incapacidad para la creacin terica y metodolgica se debe a una falta de
personalidad que nos somete a la imitacin irreflexiva. Podemos fcilmente copiar lo malo
y atrasado si proviene de alguna universidad o algn profesor extranjero. Se podra
sospechar que la incapacidad generalizada de las oficinas de planificacin latinoamericanas
para deslastrarse de la planificacin economicista y normativa (prescriptiva) reside en que
an en las universidades norteamericanas y europeas sigue dominando un pensamiento
unidimensional y determinstico sobre la materia, con las naturales excepciones del
pensamiento de vanguardia que, generalmente, queda fuera del alcance de los becarios
latinoamericanos, quienes transfieren a sus pases esos rezagos como si se tratara de
novedades. La diferencia est en que en esos pases hay pensamiento de vanguardia, aunque
no sea dominante y se exprese en un grupo reducido de nombres de prestigio. Por otra
parte, en aquellos pases existe un mejor equilibrio de influencias sobre los lderes entre los
economistas, ms deterministas, y los profesionales del policy sciences, mucho ms abiertos
al trabajo con mtodos de avanzada para el enfrentamiento de la incertidumbre dura.
La importancia de crear una Escuela de Gobierno para Amrica Latina reside justamente en
estas debilidades que no permiten la formacin de profesionales de la tecnopoltica.
Para sopesar la complejidad del problema, examinemos los principales requisitos cognitivos
de un staff tecnopoltico:
98

i) experiencia y conocimiento del gobierno y sus prcticas, tanto en el mbito de su


conduccin general como en reas especficas
ii) experiencia y conocimiento de la poltica
iii) conocimiento de las disciplinas propias de la formacin profesional del tecnopoltico
(planificacin situacional, tcnicas de simulacin, juegos, anlisis de decisiones, anlisis de
sistemas, anlisis de problemas, tcnicas para lidiar con la incertidumbre, anlisis de
macroorganizaciones, sicologa social, presupuesto por programas, gerencia por
operaciones, monitoreo de sistemas, etc.)
iv) conocimiento en las disciplinas especializadas (economa, teora poltica, teora de la
organizacin, relaciones exteriores, seguridad y defensa, inteligencia, comunicacin social,
etc,)
Ningn individuo, aunque sea genial, puede reunir en su persona tal vastedad de
conocimientos y experiencias. Y , por supuesto, que un Presidente de la Repblica no est
obligado a tener ese patrimonio cognitivo. Por consiguiente, se necesitan equipos asesores
que, como conjunto, puedan realizar un trabajo de tal complejidad. Ah est la dificultad. Se
tratar siempre de seres humanos con sus personalidades, vanidades, generosidades,
capacidades y mezquindades. Advirtase, desde ya, la difcil tarea que tiene el coordinador
de un equipo tecnopoltico.
La siguiente cita de Dror ilustra bien este punto relativo a la realidad de los pases
supuestamente ms avanzados:
"En realidad, ninguno de los sistemas de asesora que he estudiado usa tales mtodos y muy
pocos tenan profesionales calificados para usarlos y evaluar su utilidad. En este sentido,
la investigacin revel un crculo vicioso: los actuales sistemas de asesora a los lderes,
sea conformados por funcionarios del servicio civil o de afuera, incluyendo los
profesionales en disciplinas tradicionales como la economa, no estn habitualmente en
conocimiento de los mtodos ms avanzados y modernos para el anlisis de polticas, etc.,
y por consiguiente, no los usan; generalmente no les gustan y degradan su utilidad
potencial. En conformidad con lo anterior, raramente se incluyen en los equipos de asesora
a los lderes a los profesionales de las ms relevantes de estas nuevas disciplinas , lo cual,
a su vez, perpeta la ignorancia y el rechazo de un conocimiento potencialmente til para
esos equipos; y as sucesivamente." (Yehezkel Dror, "Conclusions", pg. 201, en "Advising
the Rulers", William Plauden (ed), 1987. Blackwell)
El lector puede ahora apreciar mejor las dificultades que tiene la planificacin situacional en
Amrica Latina para avanzar en un campo, hasta ahora, dominado por el economicismo
99

determinista. En este sentido, cabe hacer notar que la defensa de los planificadores
tradicionales es el silencio terico, no entran en el debate , simplemente ignoran los avances.
Los rieles del tren del pensamiento rutinario son muy fuertes.
f) islas de excelencia o grandes equipos de asesora
Este es un problema que slo puede analizarse en el contexto institucional concreto de un
pas. Por ejemplo, el estado mayor del canciller de Alemania que ha hecho famosa la idea
de las "unidades de espejo" se caracteriza por ser un equipo asesor grande ( 300 personas en
1960 y 477 personas en 1980 en la Oficina del Canciller ( BK)). Pero esto se debe
fundamentalmente a que en el sistema alemn de direccin los ministros guardan una gran
autonoma respecto del canciller en materia de decisiones y polticas. En este caso el
canciller necesita una oficina grande para conocer lo que ocurre en los ministerios. Veamos
la siguiente explicacin de Renate Mayntz ( R. Mayntz , "West Germany", en W. Plauden ,
"Advising the Rulers", pg.4) :
"El canciller detenta el poder constitucinal para formular las directrices de las polticas,
aunque l no puede tomar decisiones en asuntos que pertenecen al dominio de cualquiera
de los ministerios. Cada ministro es personal y totalmente responsable por las actividades
de su departamento; dentro de su esfera de jurisdiccin, ningn ministro est obligado a
recibir rdenes especficas".
Como la constitucin alemana entrega la mayora de las funciones legislativas al nivel
federal, la ejecucin operativa queda, en gran medida, en manos de cada estado de la
federacin. De esta manera, la estructura de la direccin alemana sigue los siguientes
criterios :
kanzlerprinzip : control por el canciller de las directrices generales de gobierno
kabinettsprinzip : todas las propuestas al parlamento deben tener la aprobacin previa del
gabinete
ressortprinzip: los ministros establecen las directrices especficas que se ejecutan de manera
descentralizada por cada Estado
En un esquema altamente descentralizado, como el de Alemania, obviamente la oficina del
canciller tiene que ser una oficina fuerte, especialmente para compensar la autonoma de los
ministerios. Las "unidades espejo" le permiten al canciller hacer un seguimiento sustantivo
de lo que ocurre en cada ministerio. Se trata ms de una cuestin de control que de una
modalidad de asesora.

100

La realidad latinoamericana es muy diferente. Ese control ya existe, aunque mal concebido.
Se trata de regmenes presidenciales fuertes y sistemas de decisin excesivamente
centralizados. La opcin es, pues, ms clara para la realidad latinoamericana. La oficina
ejecutiva del Presidente y los sistemas de soporte deben ser, fundamentalmente, islas de
excelencia, con poco personal altamente calificado. Pero la realidad latinoamericana actual,
en este aspecto, es un extremo, pues tales unidades de asesora sistemtica no existen o no
son ms que pocas personas que operan como asesores individuales y no como equipo de
asesora. Tampoco son islas de excelencia, ni hacen procesamiento tecnopoltico con
mtodos adecuados. Son asesores especializados, mentalmente departamentalizados y
aislados.
g) experiencia y estabilidad versus confianza poltica
El estado mayor de un Presidente no es un dispositivo legitimado que puede sobrevivir si
ste no lo quiere. Un general en jefe no puede suprimir su estado mayor, quebrara toda una
tradicin y se apartara del paradigma terico, slo puede cambiar su composicin. En
cambio, los asesores dependen del lder tanto para ser efectivos como para lograr su misma
sobrevivencia. La Sra. Margaret Thatcher aboli en 1983 su "Central Policy Review Staff",
que exista desde 1970. Era un grupo de unas 18 personas altamente calificadas, integrado
en parte por funcionarios del servicio civil y en parte por asesores externos. (vase: "The
United Kingdom" , G.W. Jones, en "Advising the Rulers", W. Plauden (ed), pg. 40). Ella
quera manejar las cosas de otra manera y, de hecho, mantiene un pequeo equipo asesor de
su entera confianza, con el nombre de Policy Unit. El diseo de esta Policy Unit es muy
interesante y ser comentado ms adelante.
La historia evidencia que la vida de los asesores y de los cuerpos de asesora es demasiado
frgil. La pregunta es la siguiente : cmo un lder, que ni siquiera tolera las asesoras
blandas o complacientes, puede tolerar las asesoras duras que son en realidad las que ms
necesita? El problema real no es como sobrevivir como asesor, sino como ser un asesor til,
es decir no complaciente. Pero tampoco es til un asesor despedido. Este es el dilema :
adaptarse al estilo y el carcter del lder, para tener su confianza, pero no ajustar sus consejos
hasta el extremo de que estos pierdan su eficacia.
Pero, hay ms problemas aun. Las tareas de asesora directa exigen total adhesin poltica y
lealtad al lder, de manera que cuando ste cambia debe cambiar su asesora. En Amrica
Latina los ministros cambian con relativa frecuencia y, si bien los presidentes duran ms que
los ministros, no siempre cumplen su perodo presidencial. En muchos pases existe adems
la prohibicin constitucional de la reeleccin del presidente. Cmo puede ser estable una
asesora si el sistema poltico rota sus lderes con demasiada velocidad? Cmo pueden
ganar experiencia los asesores? Cmo pueden ser persistentes los esfuerzos de reforma?
Sobre este punto es notable que en buena parte de los pases de Amrica Latina, ms de un
40% de los tcnicos de las oficinas de planificacin siempre hacen su primer plan. An ms,
101

se han dado casos en que el coordinador tcnico del plan hace con ste su primera
experiencia sobre la base de un postgrado en economa en el exterior. Naturalmente, el plan
es un adefesio terico. Desgraciadamente los tcnicos en estas complejas materias, por la
escasez de recursos humanos calificados que caracteriza a nuestra regin, llegan demasiado
jvenes a cargos demasiado altos, de manera que ante un cambio de gobierno no tienen
alternativa de rotacin dentro del mismo sector pblico, sino que son prematuramente
expulsados hacia otras actividades mejor remuneradas, pero en general ajenas a su
formacin especializada.
En relacin a las posibilidades de rotacin, es muy importante la existencia de un sistema de
entrenamiento de alto nivel, que por supuesto se justifica primero por su funcin formativa.
Cuando existen sistemas de entrenamiento prestigiados, de buen nivel y estables, es
relativamente fcil establecer una rotacin entre las tareas de asesora inmediata que
requieren confianza poltica y las tareas de entrenamiento que no requieren confianza
poltica. Pero la posibilidad de tal rotacin es una cuestin de madurez institucional que, a
veces, es destruida por la lucha poltica contingente.

102

IV. LA OFICINA DEL PRESIDENTE


1. LAS OFICINAS PRESIDENCIALES
a) Fortalezas y debilidades de la direccin superior
El anlisis de las estructuras y mtodos de trabajo de la direccin superior de los pases
latinoamericanos muestra varias debilidades que tienen una causa comn: no aplican
mtodos de gobierno, ni antiguos ni modernos. Operan segn prcticas tradicionales. Las
Oficinas Presidenciales son especialmente dbiles en sus capacidades, y contrastan tanto
con la fuerza y concentracin de poderes en el Presidente de la Repblica como con su
tamao y ornato, por lo general con personal bastante numeroso y bien acomodadas. Son
estructuras con mucha grasa y poco msculo. Imponentes de fachada. Muestran una
debilidad manifiesta tanto en su diseo organizativo como en sus mtodos de trabajo. La
Oficina Presidencial es la cspide de la maquinaria de deliberaciones de un gobierno y,
como tal, define la calidad de todo el sistema de alta direccin. Lo que ofrece como
directivas y exige como planificacin, gestin y control, es la norma que rige y condiciona
las prcticas de trabajo del aparato pblico. Si las directivas son livianas y las exigencias son
dbiles, la maquinaria pblica acomoda sus standard en ese mismo nivel, o abajo del mismo.
La oficina del gobernante impone el techo de calidad de toda la gestin pblica. Son oficinas
que mantienen la estructura clsica de hace cincuenta aos y, remodeladas slo en la forma,
naturalmente muestran una razonable o efectiva prctica en el uso de los dispositivos ms
tradicionales de soporte a la actividad presidencial, mientras son deficientes en el uso de las
herramientas bsicas de un gobierno moderno.
Las unidades y funciones componentes de la direccin superior del aparato pblico pueden
precisarse segn diversas convenciones. Para el propsito de este ensayo, entendemos por
direccin superior del gobierno al conjunto de organismos siguiente :
i) la oficina ejecutiva del Presidente, incluyendo en ella la secretara de la presidencia y sus
servicios bsicos conexos;
ii) el Consejo de Ministros o Gabinete Ministerial, con sus equipos de apoyo
iii) las oficinas adscritas directamente a la Presidencia (algunas de ellas bajo la
responsabilidad del Vicepresidente como en el caso de Ecuador), que cumplen funciones de
apoyo directo al Presidente en campos tales como planificacin, presupuestos, seguridad,
desarrollo cientfico, etc.
iv) las oficinas ejecutivas o despachos de los ministros, incluidos sus equipos inmediatos de
apoyo, y
103

v) el Congreso Nacional, con su sistema de soporte tcnico y de asesora .


Es una convencin discutible, pero suficiente para el propsito de este ensayo. La omisin
evidente de la direccin superior del Poder Judicial no implica negar su jerarqua, sino
establecer que, como poder independiente y limitado a una rea especfica de la gestin
pblica, requiere de un anlisis especial que est fuera de la atencin de este libro.
Los niveles mencionados comandan el proceso de decisiones pblicas sobre: a) el diseo de
las reglas del juego poltico, b) las acciones y omisiones relevantes que empujan la
direccionalidad del gobierno, c) la asesora a ambos procesos, y d) las acciones
operacionales que constituyen la mediacin entre las orientaciones bsicas y la alta gerencia
pblica con sus realizaciones concretas en el da a da.
En la mayora de los pases latinoamericanos existe un notorio desbalance entre las
capacidades y funciones del Poder Ejecutivo en relacin con el Poder Legislativo. Este
ltimo, en muchos casos aparece debilitado en sus funciones y carente de la organizacin y
asesora adecuadas para equilibrar el juego poltico y elevar la calidad del sistema de
deliberaciones. Un caso extremo lo representa Chile, donde la herencia de la dictadura dej
un Poder Legislativo casi decorativo y adems localizado fsicamente fuera del centro
geopoltico. Tambin, por lo general, dentro del Poder Ejecutivo es manifiesto el desbalance
entre la oficina del Presidente y la secretara del Consejo de Ministros. Este ltimo, en varios
casos, est desprovisto de todo soporte y tiende a cumplir funciones rituales. Las
deliberaciones fundamentales estn al margen del Consejo de Ministros y tiende a producirse
entre la oficina del Presidente y cada ministro como cabeza de un departamento del gobierno.
El cuadro adjunto muestra que la Alta Direccin de la regin tiene sistemas tradicionales de
una calidad razonable, mientras estn ausentes los sistemas ms modernos.
DISPOSITIVO

1. Asesora Inmediata al Dirigente


* asesora poltica.........................................................
* asesora comunicacional ............................................
* asesora econmica ...................................................
* asesora en seguridad y defensa .................................
* soporte tecnopoltico a la agenda presidencial.............
* soporte tecnopoltico a la agenda del gabinete ............
* soporte tecnopoltico a la agenda de ministros y jefes .

x
x
x

x
x

2. Sistemas de Apoyo Poltico


* monitoreo de la imagen poltica .................................
* soporte de seguridad e inteligencia..............................
* relaciones con los actores sociales, discursos y giras...

x
x
x

104

3.Planificacin, Monitoreo y Evaluacin


* planificacin de la accin de gobierno ........................
* planificacin econmico social ..................................
* planificacin del desarrollo organizativo ....................
* vinculacin del plan con agenda del presidente ...........
* vinculacin del plan con el presupuesto .....................
* monitoreo de la gestin pblica ................................
* planes de contingencia y manejo de crisis ..................
* peticin y prestacin de cuentas por resultados ..........
* administracin de conversaciones .............................

x
x
x
x
x
x
x
x

4. Gran Estrategia
* centros de pensamiento estratgico ............................
* vinculacin de la gran estrategia con los planes .........
5. Presupuestos y Gerencia
* presupuestos de gestin financiera .............................
* presupuestos por programas ......................................
* gerencia por problemas y operaciones ........................
6.Soporte al Congreso Nacional ................................

x
x
x
x
x
x

7. Entrenamiento Especializado
* en alta direccin ........................................................
* en gerencia pblica ...................................................
* en gerencia empresarial ............................................

x
x
x

NOTA: A = Existe y funciona razonablemente: B= no existe, es ritual o inoperante

Este cuadro que acompaa el anlisis no es producto de una investigacin especial, que no
existe y habra que hacer. Es simplemente una sntesis del conocimiento y experiencia del
autor sobre el aparato directivo de los pases latinoamericanos. Por lo tanto slo ofrece una
visin general aproximada y quiz, en algunos casos, imprecisa sobre la situacin reinante.
Sin embargo, a grandes rasgos corresponde a la realidad y es til para extraer algunas
conclusiones.
Las principales fallas del sistema de direccin estn bien distribuidas en todos los sistemas
bsicos, con excepcin del sistema de apoyo poltico (dispositivo 2), y lo ms tradicional de
la asesora inmediata al gobernante (dispositivo 1). Las principales fallas se refieren a la
inexistencia formal de ciertos dispositivos bsicos, tales como procesamiento tecnopoltico,
planificacin estratgica de la accin del gobierno, planificacin del desarrollo organizativo,
planificacin de contingencias y manejo de crisis, gerencia por operaciones, centros de
pensamiento estratgico, peticin y prestacin de cuentas por desempeo, monitoreo de la
accin del gobierno, entrenamiento en Alta Direccin, soporte tcnico al Congreso Nacional,
etc. En otros casos, la existencia formal no corresponde a una actividad efectiva, sino ms
bien ritual: planificacin econmico social, presupuesto por programas, etc.
De esta lista de deficiencias, surge tambin otra conclusin. La debilidad del soporte al
Presidente no est en el mbito de la asesora econmica especializada, sino
fundamentalmente en el espacio de la direccin estratgica, la planificacin moderna y ms
sofisticada, la articulacin tecnopoltica, la organizacin de la gestin pblica y el monitoreo
de acciones y decisiones. Justamente aquellos temas donde nuestras universidades y
sistemas de entrenamiento estn ms atrasados. Es as evidente, que el aparato organizativo
del dirigente est ms preparado para manejar el balance macroeconmico, cinturn II, y
105

deficientemente preparado para manejar el cinturn I, que requiere planificacin poltica de


la accin y procesamiento tecnopoltico, y el cinturn III, que exige desarrollo organizativo
de creciente calidad y gerencia pblica por problemas y operaciones. Como el gobierno
exige una armona de compensaciones en el manejo de los tres cinturones, las deficiencias
en los cinturones I y III repercuten en el cinturn II, donde parece estar el dolor de cabeza
de los gobernantes con sus planes de ajuste macroeconmico simplemente tecnocrticos. El
miedo para apretar el cinturn II se debe a la baja capacidad para manejar
compensatoriamente los cintos I y III. Y, cuando el coraje y la audacia sustituyen al miedo,
ese acto de valenta para decidir el ajuste del cinturn II se convierte en torpeza si se asla
del manejo de los otros dos cinturones.
Esta notoria inhabilidad para manejar los tres cintos del gobierno es consistente con la
pobreza de los dispositivos de entrenamiento en Alta Direccin que muestra el cuadro
expuesto.
Por ltimo, el anlisis indica que en los aspectos ms tradicionales de la direccin
gubernamental la situacin es razonablemente buena ( asesora poltica parcial, asesora
comunicacional, monitoreo de la imagen del gobierno, asesora en seguridad y defensa,
asesora econmica especializada, aspecto financiero de los presupuestos, etc.)
Una ayuda para hacer una autodiagnosis de la cobertura y calidad de los sistemas de alta
direccin es el test "AD", diseado por la Fundacin Altadir. Este test, explicado en las
pginas siguientes permite valorar el estado actual de un sistema de direccin aplicando la
siguiente tabla:
TEST AD
NMERO DE RESPUESTAS
A

entre 30 y 24
entre 23 y 15
entre 14 y 10
menos de 10

EVALUACIN

potente y sofisticado
bueno
dbil
inoperante

b) algunas dificultades adicionales


En esta parte del mundo, los dirigentes polticos descubrieron tardamente a los economistas
y algunos economistas descubrieron tarda y demasiado simplemente las bondades del
mercado. Por lo general, los descubrimientos tardos generan una etapa de fanatismo
inmaduro y reduccionista. Es un tipo de ceguera situacional propia de los extremos de la
vida. En la juventud es benigna y transitoria, y en la senectud es maligna e irreversible. Es
un descubrimiento que en Amrica latina no tiene ms de 35 aos.
Antes, la asesora econmica y los ministerios de la economa estaban en manos de abogados
e ingenieros con experiencia poltica y gubernamental. No eran economistas profesionales.
106

Esos asesores y ministros tenan buen sentido poltico y poca profundidad en la comprensin
de los procesos econmicos. Pero esa situacin ha cambiado rpidamente, en especial, en
los ltimos veinte aos. Los economistas profesionales, mejor formados en la disciplina de
la economa, pero con menos experiencia gubernamental y poltica, se han abierto camino
hacia los cargos de ministros y asesores. Este es ciertamente un progreso, pero un progreso
contradictorio. Por una parte mejora notablemente la calidad del anlisis y la profundidad
de las propuestas de opciones de poltica econmica, pero por el otro acenta el
tecnocratismo. La dirigencia poltica ha cambiado poco o nada, pero ahora tiene una asesora
tcnica ms slida y firme. La relacin de peso entre el asesorado y el asesor ha cambiado,
pero no ha mejorado la capacidad de interaccin entre ellos. Hoy, el poltico es simplemente
ms dependiente del tcnico y cae ms fcilmente en la relacin mdico-paciente. Esta
dependencia llega, a veces, hasta el extremo de la invasin del espacio ideolgico de los
lderes y deteriora la calidad estratgica y tctica de la poltica que enmarca la poltica
econmica. Este nuevo problema es consecuencia del desarrollo desigual de los dos actores
del proceso: los economistas mejoraron mucho y los polticos se estancaron. Como estos
ltimos no reaccionan, los tcnicos se estn convirtiendo en polticos. Este es un proceso
bien marcado en varios de los pases ms avanzados de la regin.
El primer problema, retroceso ideolgico y agresividad tecnocrtica que disfraza nuevas o
antiguas ideologas, se expresa bien en el intento de justificar cientficamente aspectos del
dominio normativo de los valores. Por ejemplo: privatice todo porque el sector privado es
ms eficiente, con total descuido de sus consecuencias polticas y morales sobre la
concentracin del poder, el aumento de las desigualdades, el deterioro de los mecanismos
de ascenso social con una educacin cada vez ms costosa, extranjerizacin, prdida de la
identidad cultural, adormecimiento de la solidaridad, excesivo apego a la riqueza material,
etc. El tecnocratismo propicia el fin de las ideologas, mientras el poltico tradicional slo
se prepara para ser sustituido.
El segundo problema adquiere varias facetas, pero en lo esencial se traduce en una prdida
de sofisticacin en el anlisis estratgico y tctico. Los buenos economistas son sofisticados
en el anlisis econmico pero muy poco sofisticados en las tcnicas de planificacin en
sistemas complejos e infelizmente unidimensionales en la consideracin de la
administracin eficiente del vector de peso del dirigente, con olvido de la eficacia poltica
y de la administracin de los recursos de poder. Esto conduce, a veces, a propuestas tcnicas
con opciones brutales, sin ninguna sutileza poltica. Hay una suerte de surgimiento del
barbarismo tecnocrtico. Antes del descubrimiento de los economistas, los gobernantes
proscriban y daban anestesia sin ciruga; un tratamiento sintomtico inefectivo pero de gran
refinamiento poltico, calmante transitorio de las tensiones sociales. Despus del
descubrimiento de los economistas los gobernantes empiezan a recetar ciruga sin anestesia;
un tratamiento que debiera ser ms efectivo, pues ataca las causas ms profundas, pero
innecesariamente brutal y generador de explosiones sociales. Los lderes no han sabido
combinar el mejor aporte de los economistas profesionales con sus tradicional habilidad
107

poltica, demostrada tantas veces en la historia latinoamericana. Es como si unas capacidades


destruyeran a las otras en vez de multiplicarse en un gobierno eficaz. Estamos en la etapa
de trnsito hacia la ciruga oportuna y con anestesia?
2. LA REFORMA NECESARIA:PIES O CABEZA?
El gobernante latinoamericano piensa que la cabeza est bien y lo que est mal y debe
modernizarse son los pies del aparato pblico. La tesis que sustenta este ensayo niega tal
creencia, y sostiene que los pies andan mal porque la cabeza est menos preparada que los
pies para cumplir sus funciones. El problema principal radica en la cabeza, en la direccin
superior. Los pueblos slo fracasan cuando fracasan sus dirigentes.
Reformar la cabeza del estado es la tarea ms importante, pero ella no est en la agenda del
Presidente; no es parte de las urgencias del gobernante. Es un problema que no emite seales
directas de alarma. El gobernante se mira en su propio espejo benevolente y sonre
satisfecho.
La reforma de la alta direccin es, por lo tanto, un problema sin doliente, siempre
postergado, pero siempre vigente, porque molesta por sus consecuencias. Se trata, adems,
de una tarea llena de confusiones creadas por los numerosos ensayos declarativos de reforma
del estado que se han producido en los diversos pases latinoamericanos, en general,
liderados por juristas y expertos en administracin pblica. Se trata de un problema
complejo, donde los buenos expertos no abundan ni se pueden improvisar. No es un
problema de leyes ni de organigramas. Es un problema de diseo macroinstitucional,
macroorganizativo y de mtodos y prcticas de trabajo muy delicado. En efecto, tal reforma
slo puede ser promovida por el Presidente de la Repblica que es, a su vez, la cabeza de la
Oficina Ejecutiva que tiene que ser modernizada con primera prioridad para elevar el techo
que ella impone a la capacidad de gobierno. El enfermo tiene que autoinculparse y hacer de
mdico o saber escoger los mdicos.
No es fcil. De por medio est la ceguera, la ignorancia, la soberbia, la soledad y las
emergencias. El dirigente es una personalidad que hace mal uso de su tiempo en el aparato
burocrtico, pero es muy selectivo en sus lecturas, porque no tiene tiempo. El poltico
comn, sometido a una sobrecarga de trabajo extenuante, no lee ni estudia. Es comprensible.
Por consiguiente, su capital intelectual est congelado y no puede renovarlo. El capital
intelectual con que se inicia en la poltica lo acompaar hasta su retiro. En el centro de ese
trabajo sacrificado no puede reconocer que las causas de la baja capacidad de gobierno estn
en su cabeza, ni tiene cabeza para procesar esa reforma. Cuando las circunstancias nos sitan
en el medio de un ro tormentoso sin saber nadar, ese no es el momento para escuchar
lecciones de natacin. Slo se puede manotear, aprender en esa desesperacin de manera
asistemtica o perecer. Por consiguiente, el lder poltico, situado en las urgencias del
gobierno, tiene como meta sobrevivir en la tormenta poltica, ya no puede actuar con
108

eficacia, slo puede hacer discursos sobre los males de la repblica y pedir paciencia, porque
nada se hace en 24 horas. Nunca hay tiempo para reformar la cabeza, ni existe la cabeza
capaz de autoimponerse esa exigencia. Si alguien se atreve a sugerirle al Presidente la
urgencia de tal reforma, este sonre con benevolencia ante tamaa ingenuidad. La alta
posicin de su cargo le permite menospreciar la teora. Nada da ms seguridad que la
ignorancia. Cuando se reflexiona sobre esta ceguera de los gobernantes es inevitable el
recuerdo de la fbula del rey desnudo. El Presidente pasea y muestra todas sus limitaciones
con trasparencia pornogrfica, mientras la corte halaga sus genialidades.
Es un proceso de autoreforma que no slo requiere conciencia del problema sino adems la
capacidad cognitiva para enfrentarlo correctamente. Se requiere un reformador que se
reforme a s mismo y sepa calificar la asesora que necesita para hacerlo. Por eso es muy
difcil convencer a un Presidente de la necesidad de fortalecer y modernizar su oficina
ejecutiva. Si l sabe cmo hacerlo, no necesita consejos. Valorizar el problema y tomar la
iniciativa al momento mismo de asumir el gobierno. Si no sabe cmo hacerlo, no puede
comparar con algo mejor, no podr valorizar la necesidad de tal reforma y no sabr escoger
la asesora altamente calificada que requiere.
Por las razones sealadas, los procesos de reforma dejan intocadas las oficinas
presidenciales. Sin embargo, para el desarrollo de este trabajo es necesario asumir que el
Presidente desea una oficina ejecutiva moderna, ms efectiva. Y, a partir de este supuesto,
esbozaremos algunas propuestas.
La cabeza slo puede dirigir bien una maquinaria dirigible. Ergo, el buen dirigente tiene que
ser, adems, un buen reformador. Tiene que convertir en gobernable el aparato organizativo
que hereda, que generalmente es poco gobernable. Esto parece obvio, pero en la mayora de
los casos reales se suman dos deficiencias: a) la cabeza no est suficientemente preparada
para dirigir con eficacia, y b) el sistema institucional pblico, a causa de su deficiente diseo
macroinstitucional, impone un techo bajo de calidad a sus potencialidades de gestin. Es
poco gobernable, poco manejable. El mejor piloto no puede conducir bien un vehculo con
fallas de diseo. Un piloto deficiente menos an. Ambas causas no son independientes. El
piloto es, al mismo tiempo, el diseador del aparato pblico, y su potencial reformador. Las
fallas de diseo del aparato pblico se acumulan en el tiempo y no se enfrentan con audacia
y eficacia porque el piloto-diseador convive con ellas. A su vez, las deficiencias del
conductor son ms visibles y de mayor importancia cuando se debe conducir una mquina
deficiente.
El argumento anterior obliga a analizar, aunque sea de paso, no slo los problemas de la
direccin superior del gobierno, la cabeza, sino tambin las del aparato institucional que
comanda.

109

La Reforma del Aparato Pblico: su Gobernabilidad


Para precisar los lineamientos generales de una reforma del aparato pblico conviene tener
como referencia una caso ideal hipottico que pudiera servir de paradigma eficaz. Ese
paradigma no existe en ningn caso real de la regin, de manera que la referencia es muy
alta y exigente, slo til para comprender hacia donde podra encaminarse una reforma de
la oficina del dirigente.
En el diseo del aparato pblico entran varios componentes de diversa naturaleza y distinta
jerarqua:
a) el diseo poltico-ideolgico, que selecciona y precisa los criterios para definir el tamao
del Estado y las grandes reglas del juego que establecen su capacidad reguladora, criterios y
reglas que definen la amplitud y potencia de la funcin pblica; este diseo determina la
eficacia poltica del sistema. En este diseo fundamental es necesario reconocer cuatro
grandes criterios: i) que es funcin pblica democrtica el diseo de los criterios y las reglas
que precisan el tamao y las capacidades del Estado, ii) que es funcin del Estado disponer
de las capacidades para corregir los resultados del juego poltico, econmico y social que no
responden al consenso poltico, iii) que ciertas actividades, notoriamente el control de la
fuerza armada, la justicia y la educacin, no slo proveen bienes pblicos, sino que son
determinantes de las desigualdades y de la movilidad social y, por consiguiente, no pueden
regirse dominantemente por criterios econmicos de rentabilidad privada y iv) que es
funcin de los ciudadanos controlar el aparato pblico y rescatarlo para su control si este se
desva de las funciones acordadas o las ejerce con arbitrariedad. Por supuesto, estos cuatro
criterios son demasiado generales y susceptibles de interpretaciones de muy diverso
alcance.
b) el diseo del padrn macroinstitucional, que determina los diversos tipos o modos de
organismos pblicos permitidos y las reglas del juego para su funcionamiento diferenciado;
la clave de este diseo es el grado de diferenciacin. El grado de diferenciacin es cero, si
se define un slo tipo de organizacin pblica sujeta a determinadas reglas de
gobernabilidad. El grado de diferenciacin es alto si se establecen varios tipos de organismos
pblicos sujetos a diversas reglas de gobernabilidad. El nivel de gobernabilidad ms estricto,
por ejemplo, el ministerio, es el patrn de referencia para el diseo macroinstitucional. La
distancia entre ese nivel de referencia y el nivel de gobernabilidad ms amplio, precisa el
grado de flexibilidad del diseo. El ideal es que este diseo sea bien diferenciado y
suficientemente flexible. Este diseo establece el primer techo de calidad de la gestin
pblica, porque en su extremo puede impedir que un ministerio, un organismo autnomo
central, una empresa pblica o un gobierno regional o local puedan actuar con eficacia y
eficiencia, por el slo hecho de regirse por las reglas tradicionales de la administracin
pblica, sin una adecuada diferenciacin del padrn macroinstitucional y, por consiguiente,
110

sin la gobernabilidad pertinente a su funcin. La misma consideracin de organizaciones de


carcter semipblicas es parte de este nivel de diseo.
c) el diseo macroorganizativo, que define los organismos pblicos especficos y sus
misiones, y conforma el segundo techo de calidad de la gestin pblica, segn sean las
omisiones y las redundancias necesarias e innecesarias.
d) el diseo de gobernabilidad institucional, que establece la diversidad de niveles del
aparato pblico segn su cobertura espacial en el territorio nacional - gobierno central,
gobiernos regionales, gobiernos locales y gobiernos vecinales- y el grado de centralizacindescentralizacin de dicho aparato, es decir el grado de gobernabilidad que se confiere a
cada nivel; establece el tercer techo de calidad de la gestin pblica.
e) el diseo organizativo, que establece las estructuras organizativas de cada organismo
pblico y, por esa va, facilita o deteriora la capacidad para rendir y cobrar cuentas por
desempeo; constituye el cuarto techo de calidad de la gestin pblica
f) el diseo de los mtodos de alta direccin, que conforman las grandes prcticas de trabajo
de las cabezas dirigentes, muy condicionadas por la cultura institucional; define el estilo de
direccin y establece el quinto techo de calidad de la gestin pblica, y
g) el diseo microorganizativo que precisa los procedimientos administrativos o
microprcticas de trabajo que determinan el grado de friccin burocrtica del proceso de
produccin institucional y constituye el sexto techo de calidad de la gestin pblica.
Cuando hablamos de la reforma de la cabeza del gobierno nos referimos especficamente a
los sistemas de alta direccin, pero es obvio que dichos sistemas slo sern efectivos si se
eliminan las fallas de diseo en cada una de las siete fuentes mencionadas.
El alcance de este ensayo, cuyo centro es la capacidad de liderazgo en la cabeza del gobierno,
no permite abordar el problema de la modernizacin del aparato pblico y obliga a
concentrarnos slo en aquellos aspectos que afectan directamente la alta direccin. En lo
que sigue, este ensayo se limitar, por consiguiente, a discutir las vas para mejorar la cabeza
del gobierno, bajo el supuesto de que el aparato pblico es gobernable y ya ha sido reformado
atacando las fallas existentes en los siete niveles mencionados.
Los Componentes de la Alta Direccin
Una estructura moderna de gobierno se caracteriza por la existencia de ciertos dispositivos
de soporte a la funcin de la alta direccin. Pero, ms que la existencia formal de tales
dispositivos, el problema reside en la potencia y sofisticacin de los mtodos o prcticas de
trabajo usadas por ellos.
111

En esta propuesta distinguimos 9 sistemas esenciales, agrupados en seis funciones de soporte


:
i) seleccin del rumbo
ii) apoyo a la toma de decisiones
iii) planificacin y presupuestos
iv) seguimiento y monitoreo
v) gestin operativa
vi) entrenamiento en alta direccin
Esta estructura de sistemas directivos responde a los siguientes principios bsicos:
a) equilibrio y compensacin de poderes, a fin de que el sistema poltico tenga los
contrapesos adecuados propios de una democracia efectiva
b) responsabilidad ante el mandante, que determina la exigencia de rendir y cobrar cuentas
por desempeo en todos los niveles
c) equilibrio de gobernabilidad en cada nivel organizativo en relacin con el valor de los
problemas que entran en su agenda, para garantizar el grado de descentralizacin ptimo
que se alcanza slo cuando cada cabeza, en cada nivel, slo trabaja con problemas de alto
valor; si un problema es de bajo valor en la agenda de nivel superior, ese problema debe
descender hasta la agenda del nivel inferior en que dicho problema tiene alto valor, y
d) soportes tecnopolticos potentes en el ejercicio de la responsabilidad, a fin de garantizar
un mnimo de calidad en el proceso de deliberaciones que antecede a las decisiones.
La idea central es destacar : a) la importancia del modo en que el Presidente de la Repblica
rinde cuentas ante el Congreso Nacional, como elemento decisivo de motivacin de un
desempeo eficiente de la funcin ejecutiva, b) la importancia del soporte tecnopoltico al
Congreso Nacional para que pueda ejercer a cabalidad la funcin de peticin de cuentas a
nombre de la ciudadana, c) el impacto de los dos dispositivos anteriores sobre la cobranza
y rendicin de cuentas por desempeo en todos los niveles, d) la relevancia del grado de
descentralizacin para elevar la calidad del desempeo, si en cada nivel slo se trabaja con
problemas de alto valor, y e) el valor de las herramientas de trabajo que domina y practica
el gobernante, porque de ellas depende la capacidad de gobierno..
DISPOSITIVOS DE UNA DIRECCIN ESTRATGICA
DISPOSITIVO

FUNCIN

I. Seleccin del rumbo


1. Centros de pensamiento
estratgico

pensar la gran estrategia y construirse en la brjula del gobierno

II. Apoyo a la toma de


decisiones

asignacin del tiempo del dirigente

2. Agenda

clculo situacional del momento para la toma de decisiones.


Mediacin con la planificacin. Procesamiento de propuestas
112

3. Asesoria tecnopoltica

manejo de crisis con planes de contingencia; tcnicas de manejo de


crisis; sala de situaciones

4. Manejo de crisis
III.Planificacin
Presupuestos

5. Planificacin estratgica

pensar el perodo de gobierno y abastecer de propuestas para la toma


de decisiones

6. Presupuestos por programas

asignacin de recursos de acuerdo con el plan

IV. Seguimiento y monitoreo


7. Sistema de peticin y
prestacin de cuentas por
desempeo

pedir y prestar cuentas por productos y resultados; coordinar las


unidades descentralizadas; procesar a tiempo el cambio situacional
acompaar selectivamente el cambio situacional y retroalimentar los
planes

8. Monitoreo por seales


V. Gestion Operativa
9. gerencia por operaciones

establecer una gestin por productos y


resultados; gerencia y planificacin operacional

VI. Entrenamiento en Alta


Direccin

formar profesionales de la tecnopoltica

Los nueve dispositivos incluidos en el cuadro adjunto constituyen el soporte esencial que
requiere el sistema de alta direccin. Se omite la explicacin detallada de cada dispositivo,
ya que su necesidad se deduce con claridad de los antecedentes iniciales de este trabajo y
han sido examinados en otras obras del autor. En cambio parece importante analizar la
manera en que estos mecanismos se refuerzan unos a otros desarrollando una fuerza
sinrgica que los autosostiene. La macrosinergia del sistema se expresa en el grfico
adjunto.
El Presidente est exigido por la rendicin de cuentas que demanda el Congreso Nacional
(A) y no puede cumplir con los requisitos de esa cuenta sistemtica si no dispone de un
buen sistema de planificacin ( C ). Por consiguiente, el Presidente demanda ese soporte de
planificacin (B) que, a su vez, exige que los organismos subordinados a su mando le rindan
cuentas de un modo sistemtico y sujeto a planes (D). El funcionamiento del mecanismo
anterior logra que el Presidente valore y demande planificacin y gerencia por resultados a
su aparato ejecutivo (E), lo cual eleva la calidad de la gerencia (F) y sta, demanda hacia
abajo planificacin, gerencia creativa y presupuestos por programas (G), unidades que, por
su vez, valoran el monitoreo y la evaluacin peridica de la gestin por resultados (H).
Establecida la prctica del monitoreo y la evaluacin, se hace viable la rendicin de cuentas
por desempeo (D).
113

Este modelo de mutuos estmulos es una clara demostracin de la prdida de fuerza sinrgica
que se produce cuando las reformas se hacen gradualmente por sistemas. En ese caso, el
sistema reformado oferta un producto cuya calidad no demandan los sistemas aun no
modernizados, y demanda informaciones y prcticas de gestin que los sistemas viejos no
pueden ofertar. Cada dispositivo demanda y ofrece distintos productos segn sea su calidad.
Esta malla de demandas satisfechas con la oferta pertinente hace slida una reforma, pues
los sistemas renovados se refuerzan mutuamente en un nivel ms alto de calidad.
MACROSINERGIA DEL SISTEMA
PETICIN DE CUENTAS DEL CONGRESO
NACIONAL AL PRESIDENTE.
(d)
(o)

RENDICIN DE CUENTAS DEL PRESIDENTE AL


CONGRESO NACIONAL.

EL PRESIDENTE NECESITA
PLANIFICACIN
PARA
PRESTAR Y RENDIR CUENTAS AL CONGRESO
NACIONAL
B

SOPORTE DE
PLANIFICACIN
AL PRESIDENTE

o
d

RENDICIN DE
CUENTAS DE LOS
RGANOS PBLICOS
AL PRESIDENTE

EL PRESIDENTE EXIGE PLANIFICACIN Y


GERENCIA POR RESULTADOS A SU APARATO
EJECUTIVO

ELEVACIN DE LA
CALIDAD DE LA
PLANIFICACIN Y LA
GERENCIA

o
d

LA GERENCIA
EXIGE
RESULTADOS,
PRESUPUESTOS
POR PROGRAMAS
Y MONITOREO

o
d

HAY OFERTA DE MONITOREO, EVALUACIN DE LA GESTIN


POR RESULTADOS Y
PRESUPUESTOS POR
PROGRAMAS

Cada necesidad est cubierta con una oferta de calidad, y no existe oferta de herramientas
de trabajo que la organizacin no demande. El sistema organizativo est en equilibrio y
puede operar al nivel de calidad de la herramientas ms potentes. Pero, esa fuerza sinrgica
slo se genera cuando se reforma totalmente una institucin y se pierde cuando se reforma
sistema por sistema en todas las instituciones. En este ltimo caso se produce un
desequilibrio en cada institucin: cada sistema modernizado constituye una oferta sin
demanda, mientras la organizacin slo demanda herramientas primarias de trabajo, de
acuerdo al dominio de los sistemas no reformados. Dicho desequilibrio se resuelve al nivel
del techo de calidad que imponen los sistemas tradicionales.
114

3. EL SISTEMA DE ALTA DIRECCION


La planificacin no es ms que una herramienta del sistema de alta direccin que utiliza el
dirigente. Por consiguiente la planificacin, aun moderna y sofisticada, no puede operar si
el sistema de direccin no la demanda. De manera que no se trata de reformar el sistema de
planificacin, sino la estructura del sistema de alta direccin a fin de elevar la capacidad de
gobierno.
El sistema de direccin estratgica tiene una suerte de tringulo de hierro que condiciona la
eficacia de todo el sistema. Este tringulo se compone de :
a) el sistema de agenda, que asigna el tiempo y delimita el foco de atencin del dirigente
b) el sistema de peticin y prestacin de cuentas, que valora y exige el cumplimiento de los
compromisos, y
c) el sistema de gerencia por operaciones, que traduce las decisiones en acciones y corrige
constantemente el plan para adaptarlo a la prctica.
Si el Presidente no es presionado por una prestacin de cuentas sistemtica, su agenda ser
dominada por las urgencias y se postergarn las importancias. Y, si la agenda filtra lo
secundario y destaca las importancias, todo depender de la creatividad y operacionalidad
del aparato de gerencia pblica. Si en un sistema de direccin este tringulo de hierro es
tradicional y dbil, no habr espacio prctico para los otros seis subsistemas. En otras
palabras, jams habr buena planificacin en la oficina del Presidente si no se reforman las
caractersticas de la conformacin de la agenda, de la peticin y prestacin de cuentas por
desempeo y de la gerencia operacional en la base.
El grfico adjunto muestra el tringulo de hierro compuesto por los sistemas 1, 8 y 9 en un
tono gris oscuro, mientras los sistemas demandados o seguidores, 2,3,4,5,6,7 y 10 estn
sobre casilleros en blanco. La teora del mtodo PES sostiene que el contenido y la calidad
de los sistemas lderes determina la existencia, contenido y calidad de los sistemas
seguidores.
En el tringulo de hierro de los sistemas lderes, la agenda del dirigente es el pivote. En
efecto, lo que no entra en la agenda del presidente no es materia de toma de decisiones. La
agenda cumple varias funciones :
i) es el instrumento que expresa la utilizacin del tiempo del Presidente;
ii) es el medio de seleccin de los problemas de mayor valor segn la situacin;
iii)es un mecanismo de comunicacin con el Presidente
115

Sin embargo, la agenda puede cumplir bien o mal tales funciones. Ello depende de los
mtodos de trabajo del Presidente y de como l dialoga con su equipo de gobierno.
Sistema de Direccin Estratgica

AGENDA
(1)
PROCESAMIENTO
TECNOPOLITICO
(2)

PROCESAMIENTO
TECNOPOLITICO
(2)

PLANIFICACION
ESTRATEGICA
(4)

MANEJO DE CRISIS
(3)

CENTROS DE GRAN
ESTRATEGIA
(5)

MONITOREO
(7)

PRESUPUESTO
POR PROGRAMAS
(6)

PETICION Y PRESTACION
DE CUENTAS
(8)

(9)

GERENCIA POR
OPERACIONES

ESCUELA DE GOBIERNO
(1O)

En el equipo de gobierno hay cuatro tipos de personas decisivas: a) el Presidente, b) los


ministros y jefes de organismos designados con criterio poltico, c) los asesores capaces de
hacer procesamiento tecnopoltico de soporte a los tomadores de decisiones, y d) los
profesionales especializados. En la relacin del dirigente con su equipo de gobierno es
importante destacar las siguientes dificultades :
i) el Presidente rara vez puede interactuar directa y eficazmente con los profesionales
especializados; la relacin entre la poltica y la tcnica exige de una mediacin que explicite
los diversos criterios de decisin y los pondere. El poltico representa el mundo de los
valores y hace un juicio social a partir de la informacin cientfica y del juicio tcnico. El
asesor especializado representa un juicio tcnico parcial, en base a criterios de eficiencia,
116

eficacia y efectividad propios de un departamento aislado de las ciencias. Este dilogo tiende
a ser difcil y confuso y, en su extremo, el poltico asume argumentaciones tcnicas sin
fundamento, mientras los tcnicos, inadvertidamente, hacen juicios polticos revestidos de
formalidades tcnicas. El peligro de la relacin mdico-paciente es muy fuerte. La razn de
esta dificultad reside en causas muy profundas que se manifiestan en la diversidad de
vocabulario, perspectivas de anlisis, maneras de valorar los problemas, formaciones
intelectuales, consideraciones sobre los recursos escasos y del tiempo, etc. Por consiguiente,
la oficina de planificacin no puede dialogar directamente con el Presidente. De aqu surge
la necesidad de culminar el trabajo terminal de planificacin con un preprocesamiento
tecnopoltico de sus propuestas, y que dichas propuestas sean acogidas en la oficina del
Presidente previo examen de su equipo tecnopoltico. De este modo, el Estado Mayor del
Presidente - su oficina de planificacin- dialoga con el equipo tecnopoltico de la oficina del
Presidente que opera en el da a da. Sin ese procesamiento, el trabajo de planificacin se
pierde y no llega a la agenda del dirigente. De esta misma dificultad padecen los ministros
en su relacin con los tcnicos especializados.
ii) si el equipo tecnopoltico de planificacin no lleva las importancias al equipo
tecnopoltico del Presidente, las urgencias coparn completamente el tiempo de la agenda
presidencial.
iii) la oficina de planificacin no est sujeta directamente a las presiones y urgencias de
gobierno, pero las sufre indirectamente, lo que hace muy difcil que ella pueda, al mismo
tiempo, pensar la gran estrategia. Normalmente sern necesarios uno o varios centros de
pensamiento estratgico, alejados de una relacin muy estrecha con el gobierno, para que
dialoguen con la oficina de planificacin.
iv) muchos de los proyectos de accin y operaciones importantes del plan requieren recursos
presupuestarios, pero la vinculacin del plan con el presupuesto no es fcil aun en los casos
en que la oficina del presupuesto depende de la oficina de planificacin. No se trata de un
problema de autoridad, sino de mtodos. El plan tradicional por sectores y la mera
formalidad del presupuesto por programas no son conciliables, salvo en aspectos muy
elementales. Se necesita un plan modular y un verdadero sistema de presupuesto por
programas (vase : Poltica, Planificacin y Gobierno, op. cit, pg.)
v) los sistemas de informacin estadstica estn muy desvalorizados en Amrica Latina; pero
la direccin estratgica requiere de sistemas modernos de informacin. Fundamentalmente
se trata de montar un sistema de monitoreo selectivo por seales . Sobre estas tcnicas, hoy
existe un gran avance tecnolgico promovido por la microcomputacin y la teora
ciberntica. Las teoras y los mtodos existen, en algunos casos a niveles insospechados de
sofisticacin. El problema es como revalorizar la informacin. Un camino es hacer del
sistema de informacin una parte integral del sistema de peticin y prestacin de cuentas.
Sin monitoreo la evaluacin es imposible.
117

vi) la realidad es muy compleja, cambiante, incierta y est plagada de sorpresas. Por ello los
planes rgidos tienen una vigencia efmera. Para luchar contra la incertidumbre se requiere
de mtodos potentes de planificacin, pero en definitiva, todo descansa en la capacidad de
ajustar el plan cada vez que cambian las circunstancias. El sistema de monitoreo y el sistema
de peticin y rendicin de cuentas juegan aqu un papel decisivo en la actualizacin oportuna
de los planes.
vii) el Presidente, por razones obvias, se asla del contacto diario con la realidad y pierde
una parte de su capacidad para sentir lo que ocurre. Nuevamente , los sistemas de encuestas,
complementados con el monitoreo de problemas, acciones y actores sociales constituyen
una va de intercomunicacin entre la jaula de cristal y la poblacin. Pero lo importante es
el procesamiento de esa informacin, lo cual incide sobre el trabajo del equipo tecnopoltico.
viii) los sistemas presupuestarios en Amrica Latina estn en un estado lamentable de
rutinizacin, a pesar de su apariencia de presupuestos por programas. La razn principal
de esta negligencia reside en la ausencia de sistemas de gerencia por operaciones. La
gerencia por rutina no requiere de presupuestos por programas. A su vez, si no existe un
sistema de gerencia por operaciones, slo podr existir planificacin centralizada
de
cspide, pero nunca una cultura de planificacin que penetre todos los niveles de la
estructura organizativa del estado
ix) finalmente, el enfrentamiento de estos problemas y el uso eficaz de las modernas
herramientas de direccin y planificacin requiere recursos humanos con una formacin que
no imparten las universidades latinoamericanas. Se requiere una Escuela de Gobierno. Al
principio una sola para toda la regin, pues se trata de un centro formativo de excelencia
donde por varios aos ser muy difcil conseguir los profesores adecuados.
No interesan las estructuras formales ni las obligaciones legales imperativas. Todos los
pases de Amrica Latina tienen oficinas de planificacin y sistemas de presupuestos por
programas, pero en ningn pas cumplen eficazmente sus funciones. An ms, en varios
pases la planificacin tiene rango constitucional, pero ello no ha contribuido a su mejor
funcionamiento.
Se trata, en lo esencial, de un problema de conocimientos, de entrenamiento y de
motivaciones. Las motivaciones pueden provenir de un modo renovado de peticin de
cuentas del Congreso Nacional al Presidente de la Repblica. Los conocimientos y el
entrenamiento debern surgir de una Escuela de Gobierno, al menos mientras las
universidades reaccionan ante este desafo. La modificacin de las reglas del juego poltico
pueden darle solidez y seriedad a la peticin de cuentas que el Congreso Nacional hace al
Presidente de la Repblica.
118

El primer paso exige tomar conciencia de la extrema debilidad de los sistemas de direccin
superior en Amrica Latina, lo cual contrasta con la concentracin de poderes que detenta
el Presidente de la Repblica.

4. DISEO DE LA OFICINA DEL DIRIGENTE


La posicin de dirigente est sometida a diversas e intensas presiones de las cuales debe ser
protegido mediante restricciones de acceso, filtros, ayudas, seales de atencin,
informaciones y sistemas de seguridad. Estas presiones se originan en: a) el exceso de
demandas que compiten por su atencin para orientar, coordinar y decidir, b) el deseo de la
poblacin y los actores sociales por mantener contacto directo con el lder, c) la
concentracin de poderes de decisin en la cspide del gobierno que atrae las demandas
hacia la cabeza, d) la visibilidad de la posicin de liderazgo que la hace blanco vulnerable
de halagos, crticas y amenazas y, e) la necesidad que tiene el dirigente de conservar y
fortalecer su liderazgo mediante el contacto directo con la poblacin.
Si estas presiones no fueran contenidas, impediran el uso racional del tiempo del
gobernante. Anularan su capacidad de conduccin. Es, por consiguiente, necesario eliminar
parte de sus fuentes mediante la descentralizacin y establecer medios especiales de
proteccin de la cabeza gobernante para contener las presiones inevitables y equilibrarlas
con la disponibilidad de tiempo del dirigente. Esos medios se refieren a sistemas que,
inevitablemente, crean un cerco en torno del gobernante a fin de que los flujos de entrada y
salida de su oficina sean regulados en cantidad y calidad. Son sistemas que apuntan a filtrar
y seleccionar los problemas que debe abordar el gobernante en horizontes de diverso
alcance, a elevar la calidad del procesamiento tecnopoltico de dichos problemas en relacin
al alto valor de las decisiones y el costo de los errores, a refinar la informacin para corregir
con oportunidad, a confrontar varias fuentes de consejos y opiniones para evitar en lo posible
la ceguera situacional y las visiones unidimensionales, a evaluar el desempeo de sus
colaboradores en funcin de los resultados, a coordinar muchas personas y multiplicidad de
efectos y aspectos de la accin pblica, a evitar el aislamiento y la distorsin de su imagen
como dirigente, a facilitarle una comunicacin gil y sistemtica con la numerosa cantidad
de personas con que mantiene conversaciones y a protegerlo de riesgos y amenazas a su
persona o a su gestin. No todos estos propsitos son conciliables de manera natural. La
proteccin de seguridad y del uso del tiempo conspiran contra la comunicacin del dirigente
con la poblacin, el procesamiento de los problemas y las decisiones concentra la atencin
y encauza las soluciones por la va que escogen los asesores y estrecha las visiones y puede
aumentar la ceguera situacional, la informacin selectiva focaliza la atencin y es posible
que ello impida detectar problemas emergentes que escapan a los sistemas de informacin,
etc. Estas consideraciones obligan a pensar el diseo de la oficina del dirigente como un
equilibrio entre sistemas y contrasistemas. Sistemas que conducen al aislamiento, la
concentracin en el uso del tiempo, la selectividad del foco de atencin y el procesamiento
previo de los problemas y las decisiones, y contrasistemas que permitan compensar los
119

efectos negativos de los primeros, tales como medios para elevar el valor del contacto
poltico con la poblacin y los actores sociales, y tambin medios para explorar con libertad
la realidad y la informacin no procesada y hacer al dirigente menos dependiente de sus
asesores y de los diseadores de su informacin.
En base a las realidades mencionadas, y la experiencia en el anlisis del funcionamiento de
oficinas de dirigentes, es posible elaborar un conjunto de criterios que permiten orientar el
diseo particular de la oficina de un Presidente, un Primer Ministro, un Ministro, un
Gobernador, o cualquier jefe de una organizacin compleja. Estos criterios puede resumirse
en :
1. Economa del tiempo de trabajo; el dirigente slo tiene 24 horas cada da e
inevitablemente debe descartar, una gran variedad de usos alternativos de su tiempo. Este
uso racional del tiempo exige que se apliquen filtros en la confeccin de la agenda normal
que limiten el acceso al dirigente e impidan que su horario de trabajo se sobrecargue con
problemas no procesados, malestares imprecisos, problemas menores que deben ser
enfrentados en otros niveles o rutinas y actividades innecesarias o delegables. Los
principales filtros aplicables a este propsito son : a) filtro de audiencias, b) filtro de
correspondencia, c) filtro de llamadas telefnicas, d) filtro de valor de los viajes, y e) filtro
de reuniones formales. Los instrumentos para el manejo de estos filtros y la verificacin
constante de su efectividad son: a) la agenda normal, b) el men diario de decisiones
corrientes (MDDC) y c) el monitoreo de la agenda, para constatar peridicamente el uso del
tiempo del dirigente. El Jefe de Gabinete es el responsable de planificar el tiempo del
dirigente y su foco normal de atencin.
2. Fijacin racional del foco de atencin; la presin por el uso del tiempo genera una fuerte
tendencia a la dispersin que debe ser contrarrestada con mecanismos que converjan a la
concentracin del foco de atencin del dirigente en lo que es realmente importante. La
organizacin de la oficina del dirigente debe establecer mecanismos especiales para la
defensa de las importancias, ya que la tendencia natural promueve que las rutinas, las
emergencias y los microblemas organizativos y polticos entren sin control previo en su
agenda y las desplacen. Son importancias todas aquellas decisiones que impactan
significativamente en el manejo de los tres balances del gobierno (balance de gestin
poltica, balance de gestin macroeconmica y balance de intercambio de problemas). An
son ms importantes las decisiones crticas que establecen la relacin entre el balance global
del gobierno resultante del manejo de los tres balances mencionados, referido al perodo de
presidencial, con la imagen-objetivo establecida como rumbo al ms largo plazo y relevante
para varios perodos presidenciales. Para abrirle paso a las importancias se puede establecer:
a) un filtro del valor de las propuestas de decisin, a fin de constatar cada cierto tiempo la
efectividad del grado de descentralizacin, y b) la creacin de una agenda especial, una o
dos veces al mes, dedicada exclusivamente a la toma de decisiones crticas (men de
decisiones crticas, MDC) y al anlisis de la marcha del gobierno mediante es estudio del
signo positivo o negativo que presentan los componentes de cada uno de los tres balances
120

del gobierno. La agenda especial debe ser manejada por la Unidad de Procesamiento
Tecnopoltico (UPT), la asesora ms inmediata en la estructura organizativa de la Oficina
del Dirigente.
3. Soporte a la toma de decisiones; en cabeza del dirigente recaen responsabilidades sobre
decisiones de una enorme diversidad y complejidad, respecto de las cuales no siempre ste
puede tener opinin propia clara y bien fundamentada, y por consiguiente el decisor es muy
dependiente del consejo de sus asesores y de la posibilidad de evaluar las posibles
consecuencias de consejos alternativos y multidisplinarios. Aqu se requiere combinar
informacin cientfica, juicio tcnico, creatividad e imaginacin, junto con preferencias y
valores. Para este propsito se requiere a) un sistema de intermediacin con la Oficina de
Planificacin (Estado Mayor), b) un buen equipo de Estado Mayor que practique
planificacin estratgica pblica y c) una cultura de planificacin y procesamiento
tecnopoltico bien arraigada en todo el aparato pblico con la capacidad suficiente para
alimentar la calidad del proceso de deliberaciones y toma de decisiones. En la puerta de
entrada a la oficina del dirigente debe haber un filtro de calidad del procesamiento de las
propuestas normales de decisin. La palabra normal indica aqu que se excluye de este
proceso a las decisiones en momentos de crisis, las cuales deben seguir el camino que se
indica ms adelante. El filtro normal de calidad del procesamiento tecnopoltico, manejado
por la UPT, debe impedir que entren en la agenda del dirigente simples malestares o
problemas y propuestas deficientemente procesadas.
La posibilidad de tomar decisiones erradas se acrecienta en los momentos de crisis y
conviene, por consiguiente, que el manejo de crisis est apoyado en mecanismos
especializados. Para ello existe el sistema llamado sala de situaciones. Una sala de manejo
de crisis o sala de situaciones es un sistema sobre el cual existe suficiente experiencia en
pases como USA, Alemania e Israel. Sin embargo, el uso de una sala de situaciones que se
activa solamente en momentos de crisis, abre la posibilidad de un sistema distinto y ms
general: la sala de gestin. Sobre la sala de gestin existe menos experiencia y hasta ahora
su uso est limitado a las grandes corporaciones privadas. Se trata de un sistema potente y
de uso continuo que vale la pena experimentar, ya que puede operar en dos modos: el modo
normal y el modo de crisis. En sntesis, los mecanismos que requiere la oficina del dirigente
para apoyar la calidad de sus decisiones son : a) filtro normal de calidad del procesamiento
tecnopoltico de las propuestas de decisin, b) soporte de anlisis tecnopoltico, c) soporte
para el manejo de crisis, d) sala de gestin, como soporte gerencial continuo y apoyo al
manejo de crisis, y e) soporte de planificacin estratgica pblica en una unidad de estado
mayor. En una buena organizacin de la oficina del dirigente se evita el contacto directo de
ste con los especialistas, mediante una asesora tecnopoltica de visin global. Esto es
fundamental para evitar la relacin mdico-paciente entre los asesores y el Presidente en el
proceso de toma de decisiones polticas (vase: Adis, Seor Presidente). En este proceso
de soporte a la toma de decisiones participan varias unidades. El filtro de la calidad del
procesamiento tecnopoltico lo realiza la UPT, al igual que el manejo de la sala de gestin
121

en modo normal, con el soporte de asesora especializada (USE). El manejo de crisis, con el
apoyo en la sala de gestin en modo de emergencia debe realizarlo la Unidad de Manejo de
Crisis (UMC). El soporte de planificacin estratgica, vale decir de la seleccin y el
procesamiento tecnopoltico de los problemas es una tarea donde la responsabilidad
fundamental est en la Unidad Central de Planificacin (UCP) para los grandes cuestiones,
y en cada unidad operacional si se trata de problemas especficos. Sin embargo, en la
seleccin de los problemas que conforman el foco de atencin del gobierno es clave la
participacin de la UPT.
4. Coordinacin, informacin, evaluacin y administracin de conversaciones; la accin
exige una multiplicidad de conversaciones con diversos actores y gerentes, cuyo desarrollo
debe ser acompaado para asegurar su trmino en acciones concretas y cobrar y rendir
cuentas por su cumplimiento; el dirigente debe coordinar varios mandos, acompaar el
cumplimiento de sus decisiones, monitorear el impacto de las mismas sobre las metas
propuestas, evaluar el desempeo de sus gerentes y la marcha general del gobierno, a fin de
corregir a tiempo o perseverar en la continuidad de las acciones. Los siguientes mecanismos
ayudan a este propsito: a) coordinacin gerencial y control de directivas y compromisos
mediante sistemas de administracin de conversaciones, b) monitoreo y seales de gestin,
que constituyen el sistema sensorial del gobierno (Vase: El Sistema Altadir de Monitoreo,
SAM, Carlos Matus, (12)), c) rendicin y cobranza de cuentas por desempeo, d)
evaluacin de la marcha del gobierno (los tres cinturones del gobierno), y e) redes modernas
de comunicacin electrnica que al mismo tiempo sistematicen las conversaciones (vase:
Flores,[4]). La coordinacin gerencial normal corresponde al jefe de gabinete, como
asistente directo del dirigente, pero en ltima instancia est en manos de la cabeza
gobernante. Este jefe de gabinete maneja el sistema de administracin de las conversaciones.
El monitoreo debe ser descentralizado en cabeza de cada responsable, a fin de que pueda
corregir a tiempo dentro del espacio de gobernabilidad que le corresponde. Pero tambin es
necesario el monitoreo de sntesis que emite las grandes seales sobre la marcha del
gobierno. Esa es tarea de la UPT. La cobranza de cuentas por desempeo es un sistema
descentralizado, pero en la cspide debe ser ejercido directamente por el dirigente, junto con
la evaluacin de la marcha general del gobierno mediante el anlisis de los tres balances
crticos. Tanto en la preparacin de la cobranza de cuentas por desempeo en la cspide,
como en el trabajo previo que sustenta la evaluacin de la marcha global del gobierno, la
UPT cumple una tarea bsica de apoyo al gobernante.
5. Vigilancia del valor de la interaccin poltica; el dirigente mantiene su posicin de
liderazgo slo en la medida que conserva el apoyo de la poblacin y los actores sociales
relevantes. Esa renovacin constante del capital poltico obliga al contacto permanente con
las organizaciones sociales en la base. Esa tarea puede agotar toda la agenda del dirigente.
Por consiguiente, debe planificarse el valor del contacto poltico. El problema no consiste
en reducir el contacto del dirigente con la poblacin, sino en elevar el valor del contacto
poltico por unidad de tiempo mediante un cuidadoso procesamiento de cada contacto. Hay
contactos polticos de bajo valor y de alto valor. La diferencia radica en que los de bajo valor
122

consumen mucho tiempo y sus resultados se evaporan. Son como puntadas sin hilo. En
cambio, los contactos de alto valor consumen menos tiempo y establecen lazos estables de
respeto y entendimiento. A este respecto, los siguientes sistemas son claves : a) contacto
individual con los ciudadanos y actores sociales, previo procesamiento de cada caso, b)
presencia en actos pblicos y contactos de masa, siempre con un objetivo preciso, c)
planificacin comunicacional, d) monitoreo de la imagen del gobernante, y e) propuestas de
operaciones-beneficio (operaciones OK). Las operaciones-beneficio cumplen un papel
transitorio de la mayor importancia en el manejo de los tres balances del gobierno. (Vase:
Chimpanc, Machiavelli y Gandhi, Carlos Matus). La Unidad de Presencia Poltica (UPP)
es responsable de planificar el contacto del lder con la poblacin, sea por la va de la
organizacin de actos de contacto individual, de grupos o masivo con grandes multitudes, a
la vez que establece las relaciones con los medios de comunicacin y planifica las
comunicaciones del gobierno.
MECANISMOS DE SOPORTE Y PROTECCION AL DIRIGENTE
1. ECONOMIA DEL TIEMPO DE TRABAJO
a) filtro de audiencias
b) filtro de correspondencia
c) filtro de llamadas telefnicas
d) filtro de valor de los viajes
e) filtro de reuniones interistitucionales
f) agenda normal y men diario de decisiones corrientes
g) monitoreo de la agenda

2. FIJACION RACIONAL DEL FOCO DE ATENCION


a) filtro de valor de las propuestas de decisin
b) agenda especial ( men de decisiones crticas - MDC)

3. SOPORTE A LA TOMA DE DECISIONES

a) filtro de calidad del procesamiento tecnopoltico de las propuestas de decisin


b) soporte de anlisis tecnopoltico
c) soporte para el manejo de crisis
d) sala de gestin
e) soporte de planificacin

4. COORDINACIN, INFORMACIN Y EVALUACIN

a) coordinacin gerencial y control de directivas y compromisos (conversaciones)


b) monitoreo y seales de gestin
c) rendicin y cobranza de cuentas por desempeo
d) evaluacin de la marcha del gobierno (los tres cinturones del gobierno)
e) redes de comunicacin

5. VALOR DE LA INTERACCIN POLTICA

a) contacto individual con los ciudadanos y actores sociales


b) presencia en actos pblicos y contactos de masa
c) planificacin comunicacional
d) monitoreo de la imagen del gobernante
e)propuestas de operaciones-beneficio (operaciones OK)

6. SEGURIDAD NACIONAL, INSTITUCIONAL Y PERSONAL


a) proteccin de bienes
b) proteccin de documentos y valores
c) proteccin de los sistemas de comunicacin
d) proteccin personal
e) inteligencia y seguridad nacional

123

La gestacin de operaciones beneficio (operaciones OK) debe ser analizada constantemente


por la UPT, pero la gestacin de las mismas debe ser responsabilidad de cada unidad
operativa y coordinada por los Ministros. En nuestra experiencia, la exigencia de que cada
Ministro genere una operacin beneficio al mes y estas sean previamente evaluadas con el
jefe de gobierno, contribuye exitosamente al buen manejo de los tres balances del gobierno.
En el mtodo PES una operacin beneficio u operacin OK es un tipo de accin que de
inmediato arroja un balance positivo de beneficios polticos. Por consiguiente una operacin
OK tiene las siguientes caractersticas: a) sus costos polticos y econmicos son
significativamente ms bajos que sus beneficios, b) Los beneficios son inmediatos, no
requieren un perodo significativo de maduracin, y c) las condiciones polticas y
econmicas que genera permiten realizar en mejores condiciones las operaciones carga, es
decir aquellas donde los costos son superiores a los beneficios porque estos estn diferidos
en el tiempo y no son perceptibles y aceptables por la poblacin en el momento de su
realizacin. El manejo de los tres balances del gobierno exige, entre otras condiciones, un
buen manejo de las operaciones OK
6. Seguridad nacional, institucional y personal; la posicin del dirigente y sus funciones
origina la necesidad de diversos tipos de proteccin preventiva y reactiva a: bienes pblicos,
documentos y valores, sistemas de comunicacin y la misma persona fsica del lder;
adems, si se trata de la primera cabeza del gobierno, l es responsable de la seguridad
nacional. Por consiguiente, en materia de seguridad, se contemplan los mecanismos : a)
proteccin de bienes , b) proteccin de documentos y valores, c) proteccin de sistemas
de comunicacin, d) proteccin personal, y e) inteligencia y seguridad nacional. Diversas
unidades son necesarias para el manejo de la seguridad y este libro no trata de ellas de forma
especial.

124

DIRIGENTE

APOYO DIRECTO

(1)
JEFATURA DE GABINETE

(2) UPT
UNIDAD DE PROCESAMIENTO
TECNOPOLTICO

(6) UCP
UNIDAD CENTRAL DE
PLANIFICACION

(3) USE
UNIDAD DE SOPORTE
ESPECIALIZADO

SISTEMA ASESOR

(4) UPP
UNIDAD DE PRESENCIA
POLITICA

(5) UMC
UNIDAD DE MANEJO
DE CRISIS

(7)US
UNIDADES DE
SEGURIDAD

APOYO OPERACIONAL

UNIDADES OPERACIONALES

125

UNIDADES DE LA OFICINA DEL DIRIGENTE


TIPOS DE
SISTEMAS

1. JEFATURA DE GABINETE
(BRAZO
EJECUTOR
DEL
DIRIGENTE)

1..
ECONOMA
DEL TIEMPO
DE TRABAJO

a) filtro de audiencias
b)filtrode correspondencia
c)filtro telefnico
d)filtrode valor de los viajes
e)filtrode reuniones
f) agenda normal y men diario
de decisiones corrientes
g) monitoreo de la agenda

2. FIJACION
RACIONAL
DEL
FOCO DE
ATENCION
3. SOPORTE A
LA TOMA
DE
DECISIONES

4.
COORDINACI
N,
INFORMACI
N
Y
EVALUACI
N
5. VALOR DE
LA
INTERACCI
N
POLTICA

6.
SEGURIDAD
NACIONAL,

2. UPT
(ASESORA TECNOPOLTICA
NO ESPECIALIZADA)

3. USE
(UNIDAD DE
SOPORTE
ESPECIALIZAD
O)

4.UPP
(UNIDAD DE
PRESENCIA
POLTICA)

5. UMC
(UNIDAD DE)
MANEJO DE
CRISIS)

6. UCP
(UNIDAD
CENTRAL
DE
PLANIFICACIN)

7. US
(UNIDADES DE
SEGURIDAD)

a) filtro de valor de las


propuestas de decisin
b) agenda especial
(men de decisiones crticas MDC)

a) alertas de
naturaleza
tcnica

a)alerta sobre
puntos
dbiles
de la imagen
del dirigente

a)sistemas de
alerta sobre
crisis

a) soporte de
planificacin:
prioridades

a)alerta sobre
problemas de
seguridad
b)evaluacin de
inteligencia

a) sala de gestin

a) filtro de calidad del


procesamiento tecnopo-ltico
de las propuestas de decisin
b) soporte de anlisis
tecnopoltico
c) agenda especial
d) mediacin con la UCP

a)soporte
tcnico
especializado a
las decisiones

a)propuestas
de
operacionesbeneficio
(OK)

a) soporte para
el manejo de
crisis
b) sala de
situaciones

a)soporte a las
decisiones sobre
seguridad

a) coordinacin gerencial y
control de directivas
y
compromisos (conversaciones)
e) redes de comunicacin
f) monitoreo y seales de
gestin

a) evaluacin de la marcha del


gobierno (los tres cinturones
del gobierno)
b)soporte a la rendicin y
cobranza de cuentas por
desempeo

a)evaluacin
por
resultados

a)evaluacin
por
resultados
b)monitoreo
de
la imagen del
gobernante

a)evaluacin
por resultados
b)monitoreo
de
crisis

a) soporte de
anlisis
tecnopoltico
b) soporte de
planificacin y
procesamiento
tecnopoltico de
problemas
a)evaluacin por
resultados y
revisin del plan

a)seguridad
preventiva de
crisis

a)control
y
proteccin de las
redes
comunicacionales
b)proteccin a
bienes y valores
c)proteccin
personal

a)audiencias y contacto con la


poblacin

a)evaluacin por
resultados

a)relacin
con
los medios de
comunicaci
n
b)presencia
en
actos
polticos y
contactos de
masa
a)seguridad
reservadas

de

decisiones

INSTITUCION
AL
Y PERSONAL

126

Cada uno de estos criterios genera la necesidad de una serie de instrumentos para asegurar
el cumplimiento de la funcin pertinente, tal como lo indica el cuadro adjunto.
Todos estos sistemas obligan a una estructura organizativa que debe combinar dos criterios:
a) el trabajo especializado, y b) la asesora de visin global no especializada. El trabajo
especializado garantiza la profundidad y rigor en cada mbito de asesora, pero genera el
riesgo del barbarismo tecnocrtico. La asesora global no especializada permite la visin
situacional global pero, si no se apoya en la primera, puede ser superficial. Nuevamente se
combinan sistema y contrasistema.
En las experiencias de modernizacin de la Fundacin Altadir, hemos usado con xito la
estructura general de los grficos anteriores.
ASESORA ESPECIALIZADA
AMBITOS DE
ASESORA

ASESORES
B
C
D

ASESORA TECNOPOLTICA
AMBITOS DE
ASESORA

AMBITO 1

AMBITO 1

AMBITO 2

AMBITO 2

AMBITO 3

AMBITO 3

AMBITO 4

AMBITO 4

AMBITO 5

AMBITO 5

ASESORES
B
C
D

Si se comparan estas propuestas con la realidad de las oficinas presidenciales en Amrica


Latina, se advierten graves fallas de diseo, que justifican el ttulo de este libro: El lder sin
estado mayor. La simple comparacin de los grficos adjuntos muestra la debilidad del
diseo criticado, donde vale la pena destacar las siguientes fallas:
a) En vez de la asesora tecnopoltica (UPT), el gobernante latinoamericano mantiene
contacto directo con la asesora especializada, lo cual facilita los errores tpicos de la relacin
mdico- paciente. Carece de anlisis de los tres balances del gobierno y por consiguiente sus
decisiones fluctan entre los extremos del barbarismo tecnocrtico o del barbarismo poltico.
b) En vez de una unidad moderna de planificacin estratgica que trabaje por problemas,
con procesamiento tecnopoltico, con escenarios, planes de contingencia, anlisis estratgico
de viabilidad poltica y planificacin de los tres balances del gobierno, el Presidente
latinoamericano tiene una Oficina de Planificacin arcaica, tecnocrtica que practica la
tradicional planificacin del desarrollo econmico, determininstica y por sectores,
acompaada de planes de inversin.

128

c) Carece de una unidad de Gran Estrategia, de manera que en general gobierna sin rumbo
o copiando modelos ya establecidos, no siempre pertinentes al momento y la poca, y a la
realidad poltica, econmica, social y geogrfica de su pas.
d) Por lo general carece de una unidad especializada de manejo de crisis, y dispone en
cambio, de una unidad limitada al manejo de desastres naturales, no siempre operativa y con
limitado dominio de buena planificacin contra las sorpresas de la naturaleza. Las crisis
polticas, por consiguiente, son en general mal manejadas, y constituyen a veces el principio
de la prdida definitiva de la gobernabilidad.

PROPUESTA
UNIDAD DE
PRESENCIA POLTICA
(4)

(3)USE
UNIDADES
EJECUTIVAS
(MINISTERIOS,ETC,)

(2) UPT

EQUIPO DE GRAN
ESTRATEGIA
(6)

GABINETE DEL
PRESIDENTE
JEFE DE
GABINETE

(1)
EQUIPO DE ESTADO
MAYOR
(PLANIFICACIN
ESTRATGICA)
(6)

UNIDAD DE
MANEJO DE CRISIS
(5)
UNIDAD DE
SEGURIDAD

(7)

A estas deficiencias en la estructura organizativa de la oficina del Presidente deben agregarse


las deficiencias tpicas de la administracin pblica latinoamericana, de manera que a las
fallas de direccin deben sumarse las fallas de gerencia: mala calidad de la planificacin
operativa, gerencia rutinaria, carencia de sistemas de peticin y rendicin de cuentas por
desempeo, carencia de monitoreo de la gestin, sistemas presupuestarios rgidos y
desacoplados de los planes, sistemas de agenda saturados de rutinas y urgencias, junto con
alta friccin burocrtica.
129

CASO LATINOAMERICANO

UNIDAD DE
PRESENCIA POLTICA
(4)

UNIDADES
EJECUTIVAS
(MINISTERIOS, ETC)

(3) USE

GABINETE DEL
PRESIDENTE

JEFE DE GABINETE
(1)

UNIDAD DE
SEGURIDAD
(7)

PLANIFICACION
TRADICIONAL
(6)

CONCLUSIONES
La modernizacin de la oficina del presidente es una tarea de especialistas muy difciles de
conseguir en el mundo. Debe intentarse, sin embargo, pues se trata del sistema que le impone
un techo de calidad a todos los otros sistemas. En la conformacin de la oficina del dirigente
importan poco las formalidades y mucho la potencia de los mtodos de trabajo de los
asesores. No es posible reformar la oficina del presidente sin remodelar el conjunto del
sistema de direccin. Si se reforma parcialmente, sistema por sistema, en forma gradual, se
perder toda la fuerza sinrgica capaz de vencer las rutinas y las resistencias. La principal
dificultad de esta reforma es poltica, pues implica la creacin de un nuevo centro de poder
al interior de la oficina del presidente. Por su parte, el Presidente de la Repblica no valorar
la importancia de mejorar su sistema de direccin si no es presionado por un sistema ms
riguroso de peticin de cuentas por parte del Congreso Nacional.

130

VII.- BIBLIOGRAFA
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27) Tuchman, Barbara, A Marcha da Insensatez, J.O. Editora, 1984, Brasil
28) Brym, R.J. Intellectuals and Politics, 1980, Londos, Allen and Unwin
29) Calabresi, Guido, and Philip Bobbitt, Tragic Choice, New York, Norton, 1979
30) Chankong, Vira, and Yacov Y. Jaimes, Multiobjective Decision Making, New York,
North-Holland, 1983
31) Donaldson, Gordon, and Jay W.Lorsch, Decision Making at the Top: The Shaping of
Strategic Direction, New York, Basic Books, 1983
32) Miles, Robert H., Macro Organizational Behavior, Santa Mnica, CA: Goodyear, 1980
33) Paige, Glenn D., (Ed), Political Leadership, New York, Free Press. 1972
34) Paige, Glenn D., The Scientific Study of Political Leadership, New York, Free Press,
1977
35) Sabato, Larry J., The Rise of Political Consultants: New Ways of Winning Elections,
New York, Basic Books, 1982
36) Schelling, Thomas C., Choice and Consequence, Cambridge, Maas, Harvard
University Press, 1984
37) Schon, Donald A., The Reflective Practitioner: How Professionals Think in Action,
New York, Basic Books, 1983

132

ANEXOS
SISTEMAS DE DIRECCIN EN USA Y ALGUNOS PAISES EUROPEOS

OFICINA DEL PRIMER MINISTRO DEL REINO UNIDO


(noviembre 1984)
PRIMER MINISTRO
(MARGARET THATCHER)

SECRETARIO PRINCIPAL
SECRETARIOS PRIVADOS

(80 PERSONAS)

ASESORES ESPECIALES
* EFICIENCIA

*ASUNTOS DE ULTRAMAR
* ASUNTOS ECONMICOS
* ASUNTOS DOMSTICOS
*ASISTENTE PERSONAL

* ASUNTOS ECONMICOS
* SEGURIDAD Y DEFENSA

OFICINA POLTICA
ASESORES POLTICOS

SECRETARIO DE CITAS

* RELACIONES
PARLAMENTO
* RELACIONES PARTIDOS
* ACTIVIDADES POLTICAS

UNIDAD DE POLTICAS

JEFE DE PRENSA

(POLICY UNIT) **
(9 PERSONAS)

CENTRO PARA EL ESTUDIO


DE POLTICAS (CPS) ***

CENTRAL POLICY REVIEW


STAFF (1983 ) *

GABINETE

SECRETARA DEL
GABINETE

* suprimida en 1983
** reforzada despus de 1983
*** Think Tank del Partido Conservador

Estructura de la Unidad de Polticas de Margaret Thatcher


(noviembre 1984)
Nota: vase la extrema heterogeneidad de las funciones asignadas a cada miembro de la
"policy unit". Esta unidad es el equivalente de una UPT (unidad de procesamiento
tecnopoltico), con algunas funciones de planificacin, en el sentido ms amplio de la
palabra. All la planificacin econmica es un aspecto de la planificacin de la accin del
gobierno. La heterogeneidad mencionada evidencia el carcter tcnopoltico de su
funcionamiento, pues evidentemente los responsables no pueden ser especialistas en campos
tan diversos. Ntese que la asesora especializada la obtiene el primer ministro por medio
133

de asesores especializados. Esta estructura de soporte de la Policy Unit slo puede


interpretarse baja la racionalidad de que cada asesor tecnopoltico intenta cumplir con la
difcil funcin de "ponerse en la cabeza" de la Primer Ministro para aconsejarla en el mbito
de su responsabilidad interdepartamental. Se trata de una unidad de procesamiento
tecnopoltico donde el asesor debe experimentar, al menos parcialmente, la misma
heterogeneidad de tareas de la Primer Ministro, lo cual debe facilitar la comprensin de su
modo de clculo poltico, y evita la relacin mdico-paciente.
UNIDAD DE POLTICAS DEL PRIMER MINISTRO DEL REINO UNIDO
(9 ASESORES)

ASESOR
1)Sir John Redwood (jefe)

AMBITO
trabajos, privatizacion, impuestos,
sector publico

2) Hartley Booth

poltica domestica, ley y orden,


polucion del ambiente

3) David
oarcial)

Hobson

4) Oliver Letwin

(tiempo

creditos de exportacion, asuntos de


escocia y welsh, contabilidad
educacion y ciencias,
gobiernos locales

empleo,

vivienda, asuntos parlamentarios


5) Cristopher Monckton
6) Nicholas Owen

defensa, competencia, agricultura,


servicio civil

7) Peter Warry

eliminacion de regulaciones, pagos,


comercio e industria

8) David Willets

salud, seguridad social, asuntos del


tesoro

9) John Wybrew

energia, transporte, iniciativa de


gerencia financiera

134

OFICINA EJECUTIVA DEL PRESIDENTE EN USA


(en tiempos de Reagan)
Presidente
Oficina de la Casa
Blanca
(322)

Oficina del
Vicepresidente
(70)

Think Tanks
*Rand Corporation
*Hudson Institute

*Urban Institute
*Brookings Institut.

Oficina del
Presupuesto
(6o4)

Oficina de
Polticas de
Ciencia y
Tecnologia
(11)

Oficina del
Desarrollo de
Polticas
(45)

Consejo
Nacional de
Seguridad
(57)

Consejo de
Calidad del
Ambiente

Oficina de
Administracin

(11)

(131)

Consejo de
Asesores
Econmicos
(32)

Oficina de
Encargados del
Comercio de
USA
(117)

Nota : la oficina ejecutiva del Presidente (Executive Office of the Presidente) (EOP), tiene
aproximadamente 1.400 personas

135

LA OFICINA DE LA CASA BLANCA EN TIEMPOS DE REAGAN

(322 personas)
Presidente

Director Adjunto
del Staff

Servicios de Soporte

Director del Staff

Asesor

Consejero

Seguridad Nacional

Propuestas
(advance)

Personal

Desarrollo de
Polticas

Programacin
(scheduling)

Relaciones con el
Congreso

Planificacin y
Evaluacion

Staff de la Primera
Dama

Asuntos
Intergubernamentales

Administracin del
Gabinete

Relaciones con el
Pblico
Secretara de Prensa

redaccin de discursos
e investigaciones

136

OFICINA DEL CANCILLER HELMUT KOHL EN ALEMANIA FEDERAL

(Bundeskanzleramt) (BK)
Canciller
Director Oficina del
Canciller con rango de
Ministro (BK) (477 pers)
Unidades Espejo por
ministerios (al menos una)

Asesores Personales

Oficina de Prensa

Gabinete de Ministros
THINK TANKS
*Instituto de Investigaciones para
la Poltica Internacional y la
Seguridad (100 personas)
* Consejo de Asesora Econmica
*Consejo de Planificacin
Financiera Federal estatal

16 ministerios

Ministerio
1

Ministerio
2

Ministerio
3

las polticas se disean en


este nivel

comisionado comisionado comisionado


de
de
de
planificacin planificacin planificacin
asesoria

asesoria

asesora

137

LA CANCILLERA DE ALEMANIA FEDERAL


(antes de la reunificacin)
Canciller

Oficina del Canciller


Oficina Privada
Demandas y Peticiones

Ministro Director de la
Cancillera Federal

Secretario de Estado para el Parlamento y Comisionado del Gobierno Federal en Berln

Directoria
General 1

Directoria
General 2

Administracin

Relaciones Exteriores e Intragermnicas

Asuntos Internos, Poltica Social y Am-

Relaciones Exteriores e Intragermnicas

Asuntos Sociales y
del
Trabajo

Asuntos de
Berln

Familia, Juventud y
Salud

Poltica de Ayuda para el


Desarrollo

Deportes

Organizacin y
Personal del Gobierno
Federal
Personal y Presupuestos de la Cancillera y
Representacin
Permanente en la
GDR
Planificacin de
Tareas

Cuestiones
Norte-Sur

Gabinete y Asuntos
Parlamentarios

Poltica de Defensa y Seguridad

Directoria
General 3

Directoria
General 4

Directoria
General 5

Poltica Econmica
y Financiera

Anlisis Poltico y
Social
Comunicacin

Agencia Federal
de Inteligencia
(Coordinacin)

Poltica Econmica
y Financiera

Informacin para
el Canciller

Integracin Econmica Europea

Relaciones con la
Prensa, Grupos
Sociales, Iglesias,
Artes y Cultura

Organizacin ,
Per sonal y Presupuestos en
Materias
Relacionadas con la
Agencia Federal
de Inteligencia

biente

Educacin, Ciencia,
Investigacin y
Tecnologa

Poltica Agrcola y
Alimentaria
Desarrollo Macroeconmico

Informacin y Comunicacin Tecnolgica

Poltica ante el
Sistema Monetario
Internacional

Asuntos Judiciales y
de Ley Pblica

Planificacin
Financiera

Estadsticas

Poltica Fiscal

Sistema de Informacin Gubernamental

Poltica
Comunicacional

Defensa Civil

Ambiente y Proteccin de la Naturaleza

Construccin,
Planificacin del
Desarrollo Urbano
y Regional

Relaciones entre la
Federacin y el
Laender

Administracin
Interna

Energa Nuclear y
Seguridad Nuclear
Correos y Transportes
(Unid. Espejo)

Planificacin de
Largo Plazo
Evaluacin de
Programas y
Modelos para
Solucin de
Prtoblemas

Cooperaci n
entre Servicios
de Inteligencia

Anlisis de la
Economa y del
Cambio Tcnico y
Social

Asesora Legal
Seguridad

Directoria
General 6

Evaluacin
Encues-tas de
Opinin e
Indicadores Sociales
Sala de Situaciones
(Crisis)

(Unidades Espejo)

(Unidades Espejo)

Nota: En el sistema alemn, las directorias 2, 3 y 4 cubren los diversos Ministerios con las llamadas "Unidades Espejo".
Estas Unidades Espejo son esenciales para la informacin, control y coordinacin del Canciller, ya que los Ministerios
y los Estados tienen una gran autonomia. Se trata de un sistema de direccin altamente descentralizado.

138

TEST AD PARA EVALUAR UN SISTEMA DE DIRECCI N


RESPUE
STA

PREGUNTAS

A
MOMENTO EXPLICATIVO
1. SELECCIN SISTEMTICA DE PROBLEMAS (A) O CASUSTICA Y REACTIVA (B)
2. PLANIFICACIN DE LOS TRES CINTURONES DEL GOBIERNO: SI (A); NO (B)
3. ANLISIS DE PROBLEMAS (A) O POR SECTORES (B)
4. ANLISIS SITUACIONAL (A) O DIAGNSTICOS (B)
5. SEGUIMIENTO CONSTANTE DEL CAMBIO SITUACIONAL (A) O ESPORDICO (B)
6. EXPLICACIN GLOBAL SISTEMTICA (A) O SLO POR PROBLEMAS PARCIALES (B)
MOMENTO NORMATIVO
7. PLAN DE GOBIERNO (A) O PLAN ECONMICO-SOCIAL (B)
8. PLAN ECONMICO-SOCIAL (A) O IMPROVISACIN (B)
9. PLANIFICACIN ESTRATGICA PBLICA (A) O PLANIFICACIN TRADICIONAL (B)
10. PLANES DE CONTINGENCIA (A) O IGNORANCIA DE LAS SORPRESAS (B)
11. PLANES OPERACIONALES DESCENTRALIZADOS (A) O PLANES GUAS CENTRALES
(B)
12. VINCULACIN PLAN PRESUPUESTO: ADECUADA (A) ; INADECUADA (B)
13. SOPORTE DE GRAN ESTRATEGIA (A) O SLO PLANES DE GOBIERNO (B)
MOMENTO ESTRATGICO
14. ANLISIS ESTRATGICO GLOBAL (A) O PROPUESTAS NORMATIVAS DE GOBIERNO
(B)
15. PROCESAMIENTO TECNOPOLTCO (A) O EVALUACIONES PARCIALES (B)
16. ANLISIS POLTICO SISTEMTICO DE VIABILIDAD (A) O APRECIACIONES (B)
17. PLAN POLTICO GLOBAL (A) O PLANES ECONMICOS O PARCIALES (B)
MOMENTO TCTICO OPERACIONAL
18. MANEJO SISTEMTICO DE LOS TRES CINTURONES DE GOBIERNO : SI (A) ; NO (B)
19.SISTEMA TECNOPOLTICO DE DELIBERACIONES Y DECISIONES: SI (A); NO (B)
20. SISTEMA ESPECIALIZADO DE MANEJO DE CRISIS: SI (A) ; NO (B)
21. GERENCIA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: SI (A) ; NO (B)
22. PRESUPUESTO POR PROGRAMAS: REAL (A) ; FORMAL (B)
23. SISTEMA FORMAL DE COBRANZA DE CUENTAS POR RESULTADOS: SI (A); NO (B)
24. SISTEMA DE MONITOREO SISTEMTICO (A) O INFORMACIN OCASIONAL(B)
25. ASESORA TECNOPOLTICA (A) O ASESORA ESPECIALIZADA (B)
26. AGENDA DE LOS DIRIGENTES BIEN FILTRADA (A) O TRADICIONAL (B)
27. AGENDA ESPECIAL DE EVALUACIN: SI (A) ; NO (B)
ENTRENAMIENTO SISTEMTICO
28. CENTRO DE ENTRENAMIENTO EN ALTA DIRECCIN: SI (A); NO (B)

139