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El Enfoque
del Desarrollo
Econmico Local
Francisco Alburquerque
Organizacin
Internacional del Trabajo
Buenos Aires
Octubre de 2004
Francisco Alburquerque
El enfoque del desarrollo econmico local. Cuaderno de capacitacin No. 1. Serie: Desarrollo Econmico
Local y Empleabilidad Programa AREA - OIT en Argentina - Italia Lavoro
Buenos Aires, Organizacin Internacional del Trabajo 2004
ISBN92-2-316548-2 (impreso)
ISBN 92-2-316549-0 (web pdf)
Las denominaciones empleadas, en concordancia con la prctica seguida en las Naciones Unidas, y la forma en
que aparecen presentados los datos en las publicaciones de la OIT no implican juicio alguno por parte de la
Oficina Internacional del Trabajo sobre la condicin jurdica de ninguno de los pases, zonas o territorios citados
o de sus autoridades, ni respecto de la delimitacin de sus fronteras.
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Impreso en Argentina
Glosario
Cuadernos DEL
Nmero I, julio 2004
NDICE
1. Introduccin al desarrollo econmico local.
1.1 El desarrollo econmico y la introduccin de innovaciones.
1.2 La transicin hacia las formas de produccin flexible.
1.3 El contexto sistmico de la productividad y la competitividad.
1.4 Estrategias de Desarrollo Econmico Local: Objetivos y polticas
1.5 El enfoque del Desarrollo Econmico Local.
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Prlogo
Los tres captulos de este primer Cuaderno DEL constituyen una redicin revisada por el autor
de algunos de los materiales de capacitacin entregados en el Curso sobre Estrategias para el
Desarrollo Econmico Local organizado por el Programa LED de la Organizacin
Internacional del Trabajo en el Centro Internacional de Formacin de Turn en el ao 2003.
Con ello, el Programa de Apoyo a la Recuperacin del Empleo en Argentina (Programa rea)
inicia una serie de materiales de capacitacin especficos sobre el Desarrollo Econmico Local
y la Promocin del Empleo, que constituyen los dos ejes principales de dicho programa.
Tal como define la OIT, el Desarrollo Econmico Local es un proceso de desarrollo
participativo que fomenta los acuerdos de colaboracin entre los principales actores pblicos y
privados de un territorio, posibilitando el diseo y la puesta en prctica de una estrategia de
desarrollo comn a base de aprovechar los recursos y ventajas competitivas locales en el
contexto global, con el objetivo final de crear empleo decente y estimular la actividad
econmica (www.ilo.org/led).
En este sentido, en este Cuaderno DEL se subraya la importancia de la introduccin de
innovaciones econmicos en el tejido productivo y empresarial de los diferentes mbitos
territoriales, hoy ms vulnerables ante el avance de los procesos de globalizacin y cambio
tecnolgico que implica, igualmente, la necesidad de incorporar adaptaciones sociales e
institucionales importantes.
Asimismo, se muestra la relevancia de las microempresas y Pymes, as como la produccin y
mercado internos, todo lo cual requiere un replanteamiento del tipo de polticas pblicas
concertadas con los diferentes actores en los diferentes territorios, con objeto de identificar con
mayor precisin sus retos y potencialidades de desarrollo.
Con objeto de disponer de una perspectiva referencial, se incluyen algunas de las enseanzas
que hoy es posible deducir del funcionamiento prctico de las iniciativas de desarrollo
econmico local en los pases desarrollados, no con el fin de presentar ninguna receta, sino para
sugerir ideas para la accin.
En un Captulo DEL posterior se presentarn algunas herramientas disponibles en el enfoque
DEL que es, esencialmente, un enfoque para la accin, orientado en nuestro caso a la generacin de
oportunidades productivas para la generacin de empleo en el pas.
El autor, es uno de los mas prestigiosos y conocidos estudiosos e impulsores del Desarrollo
Econmico Local .- En ese sentido, ambos aspectos garantizan tanto la calidad del contenido
del Cuaderno DEL, como la utilidad de este como instrumento para la accin.Antonio Estvez
Consejero Tcnico Principal
Programa rea
OIT Argentina
1. Introduccin al desarrollo
econmico local
Aumentar la calidad de las prestaciones de las empresas, lo que implica mejoras en las
relaciones personales en el seno del grupo de trabajo como requisito para el incremento
de productividad.
Mantener y dinamizar el potencial de creatividad, innovacin y solucin de los problemas,
para lo cual se requiere un ambiente propicio a la expresin y ampliacin de los talentos
personales.
Satisfacer las necesidades y exigencias de los cambios incesantes en la demanda.
Del mismo modo, y como parte de este contexto social de innovacin, se incluyen los
cambios institucionales necesarios en los diferentes niveles territoriales y funcionales de la
Administracin Pblica, a fin de facilitar los procesos de adaptacin econmicos, sociales y
culturales reseados.
Como puede verse, el desarrollo no solamente exige actuaciones en el nivel macroeconmico,
sino que incluye fundamentalmente mejoras y cambios en el plano microeconmico, es decir,
en el seno de la actividad productiva, laboral y de gestin empresarial; as como reformas y
cambios de contenidos en el nivel mesoeconmico (o intermedio) de la actuacin de
las administraciones pblicas y la concertacin estratgica con los agentes socioeconmicos.
Sabido es, tambin, que el logro de ventajas competitivas ya no descansa esencialmente
en los bajos costes de la mano de obra, la abundancia de recursos naturales o los diferenciales
de los tipos de cambio y tasas de inters. Estas fuentes de ventajas comparativas de carcter
Francisco Albuquerque
esttico estn siendo sustituidas por las ventajas competitivas de carcter dinmico, basadas en la introduccin constante de innovaciones tecnolgicas, organizativas y de gestin,
sustentadas en ltimo trmino en la incorporacin de informacin y conocimiento y, en definitiva,
en la calidad de los recursos humanos involucrados.
En lo relativo a los diferenciales de costes financieros, en el contexto actual de globalizacin, los
pases alinean cada vez ms sus tasas de inters con las de las economas ms importantes, en un
intento por contener las salidas de capitales. De otro lado, seguir basando una estrategia de
crecimiento econmico en salarios bajos o explotacin de recursos naturales baratos
constituye una apuesta extremadamente vulnerable, la cual slo puede justificarse, a falta de
otras alternativas en el corto plazo, como una mera etapa provisional, dentro de un proceso que
debe ir incorporando, progresivamente, las innovaciones tecnolgicas, organizativas y sociales
ya aludidas, las cuales pueden permitir la creacin de nuevas actividades, mantener mayores
niveles de valor agregado en la produccin, abrir nuevos mercados, revitalizar sectores maduros y,
en suma, el reforzamiento del tejido empresarial. En otras palabras, la prioridad
concedida a la innovacin tecnolgica permite el trnsito desde las ventajas comparativas de
carcter esttico, basadas en la dotacin de factores, a las ventajas competitivas dinmicas, que
radican en mejoras de productividad, calidad y diversificacin de bienes y servicios, esto es,
introduccin de elementos de conocimiento estratgico.
1.2. La transicin hacia las formas de produccin flexible
Como es bien conocido, la crisis econmica que se desencaden en los pases centrales
a partir de los aos setenta del siglo pasado, constituye el momento de quiebra o agotamiento
relativo del modelo de crecimiento de posguerra en dichos pases. Entre los factores bsicos
que impulsaron dicho modelo de crecimiento figuran un rgimen de acumulacin caracterizado
por una poltica econmica de corte keynesiano orientada a la expansin de la demanda
agregada y un sistema de produccin basado esencialmente en la gran empresa industrial, las
economas de escala internas a la empresa, la organizacin taylorista del trabajo y la
concentracin de las actividades en torno a grandes ciudades o ncleos urbanos.
Al combinar los principios de la organizacin cientfica del trabajo con el incentivo al
consumo de masas, este rgimen de acumulacin intensiva posibilit una interaccin positiva
entre la transformacin de las condiciones de la produccin y del consumo. El modo de
regulacin (o conjunto de procedimientos y formas sociales e institucionales capaces de garantizar
la estabilidad de dicho rgimen de acumulacin) permiti en los pases centrales, durante este
perodo de posguerra, el establecimiento de un pacto social implcito entre gobiernos,
empresarios y trabajadores para regular las subidas salariales segn el ritmo de crecimiento de
la productividad, lo que posibilit una notable estabilidad en el empleo.
En la base tecnolgica y energtica de ese modelo de desarrollo, la disponibilidad de un factor
clave abundante y barato como el petrleo (Prez, 1986), hizo posible la articulacin de un
conjunto de sectores y ramas motrices con amplia utilizacin de dicho insumo estratgico
(petroqumica, sector automotriz, construccin naval, construccin de carreteras y otros), que
fueron los ms dinmicos durante ese perodo fordista de la acumulacin del capital.
Con posterioridad, la crisis del fordismo (Boyer, 1994) y la emergencia de las formas flexibles
Francisco Albuquerque
1 Hay que recordar que los bancos internacionales, en lugar de asumir las prdidas como consecuencia de su error de clculo empresarial,
traspasaron esa carga a los gobiernos de los pases en desarrollo, la cual constituye an hoy una rmora importante para el crecimiento de
muchos de estos pases.
Francisco Albuquerque
Como ya se ha sealado, entre los criterios bsicos del crecimiento desarrollista de posguerra
en los pases centrales, cabe destacar la expansin permanente de la produccin, alentada por
una poltica econmica de gestin de la demanda agregada y la bsqueda de economas de
escala internas a la empresa, lo cual intensific la integracin vertical de las empresas,
concibindose entonces el desarrollo sobre la base de grandes complejos productivos
polarizados en el territorio. Asimismo, dichos procesos eran desplegados con escasa o nula
consideracin de las deseconomas producidas por los crecientes niveles de contaminacin
ambiental o agotamiento de los recursos naturales no renovables, es decir, con un profundo
desprecio o ignorancia respecto a la sustentabilidad ambiental de los procesos
emprendidos lo cual, lamentablemente, suele ser an un rasgo bastante comn en los pases y
regiones en desarrollo.
Sin embargo, a partir de los aos setenta y durante la dcada siguiente, comenzaron
a presentarse cuestionamientos diversos a las prcticas fordistas. De un lado, hay que citar el
cambio de rumbo en la trayectoria del progreso tecnolgico, con una tendencia marcada hacia
formas productivas ms flexibles, esto es, con mayor capacidad de adaptacin por parte de la
oferta productiva a la diferenciacin y fragmentacin existentes en la demanda; un mayor
compromiso respecto a la calidad de los productos; y una organizacin tcnica y de gestin de
la empresa mucho ms eficientes, al poder vincular informticamente todas las fases del
proceso econmico en una misma unidad de tiempo real. De otro lado, se encuentra la creciente
pugna competitiva derivada de la mayor internacionalizacin y apertura externa de
las economas, junto al fuerte dinamismo exportador mostrado por Japn y los
nuevos pases industrializados del Sudeste Asitico, entre otros competidores presentes en el
escenario internacional.
Igualmente, la intensificacin de la presin sindical en favor de mejores salarios, en especial
en las grandes empresas, as como la quiebra del sistema monetario internacional diseado en
Bretton Woods y la dislocacin del sistema de tipos de cambio fijos, completan el conjunto de
los factores ms influyentes en el agotamiento del modelo fordista en los pases centrales y la
apertura de una fase de mayor inestabilidad e incertidumbre respecto al futuro. Por su parte, la
desregulacin financiera y monetaria y el cuestionamiento de la base energtica del modelo
impedan, a su vez, un tratamiento adecuado de las causas estructurales de la crisis a escala
nacional. De ah que las grandes potencias intentaran aplicar frmulas concertadas de control
de los grandes equilibrios macroeconmicos. Sin embargo, dada la insuficiencia de las
medidas macroeconmicas globales cuando los retos principales de la reestructuracin tecnolgica y
organizativa se refieren a los niveles micro y mesoeconmico, la crisis se extendi tambin a
la conviccin sobre la validez de los enfoques tericos y la naturaleza de las polticas de
desarrollo productivo y empresarial.
En ese contexto, comenz a cobrar importancia la reflexin sobre las estrategias de desarrollo
local como formas de ajuste productivo flexibles en el territorio, en el sentido que no se
sustentan en el desarrollo concentrador y jerarquizado, basado en la gran empresa industrial y
la localizacin en grandes ciudades, sino que buscan un impulso de los recursos potenciales de
carcter endgeno tratando de construir un entorno institucional, poltico y cultural de
fomento de las actividades productivas y de generacin de empleo en los diferentes
mbitos territoriales.
Francisco Albuquerque
En tales iniciativas, como lo muestran los distritos industriales italianos 2 o los sistemas
locales de empresas en Espaa (Costa, 1993), poseen mxima importancia los factores
socioculturales o extraeconmicos, facilitadores de la cooperacin entre empresas a fin de
acceder de forma concertada a los diferentes servicios de desarrollo empresarial (informacin
empresarial, capacitacin en gestin empresarial y tecnolgica, asesoramiento tcnico,
innovacin de producto, comercializacin, cooperacin empresarial, asesoramiento financiero,
entre otros) por parte del tejido de empresas existente, esencialmente microempresas y
pequeas y medianas empresas, las cuales no pueden por s solas acceder a este tipo de
servicios en sus territorios, ya que la oferta de los mismos no suele estar disponible localmente.
En este sentido, el avance de la descentralizacin poltico-territorial constituye una herramienta poderosa para identificar con mayor seguridad los recursos locales existentes y facilitar la
concertacin estratgica entre los diferentes actores sociales en el territorio, a fin de dotar a los
mismos de la infraestructura y oferta de servicios especializados apropiada.
Como recuerda Vzquez Barquero (1988), el surgimiento de iniciativas locales de desarrollo
en los aos ochenta posee caractersticas diferentes a las de las situaciones de crisis y transicin
precedentes histricamente. La crisis econmica en los pases centrales durante los aos
setenta del siglo XIX se super mediante la expansin de los mercados coloniales, mientras que
la de los aos treinta en el siglo XX encontr una salida fundamental en la aplicacin de las
polticas keynesianas de demanda. En ambos casos, las administraciones centrales de los
Estados desempearon un papel dominante y, en consecuencia, se fortalecieron mediante la
centralizacin cada vez mayor de poderes y competencias. Pero, en la actualidad, el ajuste tiene
lugar en una fase de reestructuracin bsica de las formas de produccin, con exigencias de
flexibilizacin y descentralizacin de la gestin organizativa, y con una creciente globalizacin
de decisivos segmentos sectoriales de las economas nacionales. La introduccin de la
microelectrnica y las nuevas tecnologas de la informacin y las telecomunicaciones en los
diferentes procesos productivos y de gestin ha revolucionado drsticamente las formas de producir,
haciendo posible trabajar en la misma unidad de tiempo real, al vincular las diferentes fases de
la actividad econmica.
El cambio del petrleo por la microelectrnica como factor clave (Prez, 1986) en el ncleo
tecnolgico bsico de esta fase de transicin del ciclo econmico plantea, por tanto, superiores
exigencias en trminos de flexibilidad a las organizaciones y procesos productivos, a fin de
dotarlos de superior capacidad de respuesta ante entornos que poseen, adems, grandes
componentes de incertidumbre y cambio. Igualmente, las nuevas tecnologas de la informacin
y telecomunicaciones impulsan el proceso de globalizacin y extienden las exigencias de
competitividad a todos los territorios y mercados. De ah que sea tan importante dar
respuestas flexibles a nivel local ante los retos de esta fase de globalizacin en el seno de
la cual se despliega un profundo cambio estructural con exigencias ineludibles de
transformacin productiva y organizacional.
Las respuestas a la globalizacin no pueden reducirse, por tanto, a una simple apertura
de las economas, sino que exigen la introduccin de innovaciones tecnolgicas y
organizativas en el seno de los sistemas productivos locales a fin de lograr la necesaria
incorporacin de los componentes de conocimiento y flexibilidad en los mismos.
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Vanse, entre otros, Becattini (1988); Garofoli (1986); Pike, Becattini y Segenberger (1992), Trullen (1990); Benko y Lipietz (1994).
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Estos sistemas productivos locales pueden tener algunos segmentos de actividad vinculados a
los mercados globales, as como otra parte, muy mayoritaria, de actividades productivas de
carcter interno, esto es, que tiene lugar en mercados regionales y locales.
La simple insercin de algunas actividades y empresas a los segmentos dinmicos del ncleo
globalizado de la economa mundial no asegura por s sola la difusin de progreso tcnico en
el conjunto de sistemas productivos locales, sobre todo en economas con alto grado de
heterogeneidad estructural, como las de los pases en desarrollo, los cuales han conocido en
estos aos severos procesos de ajuste estructural en un contexto de mayor exposicin externa
de sus economas, que ha contribuido a destruir gran parte de su tejido de empresas, sobre todo
el de pequea dimensin, al haberse producido de forma traumtica, esto es, sin los obligados
perodos de adaptacin de los que habitualmente se dotan las economas de los pases
desarrollados. Se precisa, por tanto, una poltica especfica para facilitar a estos sistemas
productivos locales, integrados bsicamente por microempresas y pequeas y medianas empresas,
el acceso a las infraestructuras y servicios especializados de innovacin tecnolgica,
creacin y diversificacin de empresas, a fin de lograr la difusin del progreso tcnico, el
crecimiento econmico y la creacin de empleo e ingreso en todos los territorios.
1.3. El contexto sistmico de la productividad y la competitividad
La introduccin constante de innovaciones tecnolgicas y organizativas en la base productiva
constituye, como se ha sealado, un elemento determinante del incremento de la productividad
y la competitividad. En realidad, es en los niveles microeconmico y mesoeconmico donde
se encuentran hoy los principales desafos de la revolucin tecnolgica y organizativa.
La creciente globalizacin econmica, el grado de exposicin externa de las diferentes economas
y las mayores exigencias de la pugna competitiva en los diferentes mercados, no hacen sino
acentuar la necesidad de innovaciones o adaptaciones en estos niveles. Esto quiere decir que,
si bien no todas las empresas tienen como objetivo el competir en los mercados internacionales,
estos deben constituir siempre un referente obligado para introducir la suficiente tensin
que estimule el incremento de la eficiencia productiva y la competitividad en los diferentes
mercados en los que las empresas despliegan sus operaciones.
El Esquema 1.1 trata de recordar que la competitividad se sustenta inicialmente en
los factores explicativos de la productividad, esto es, en la incorporacin de progreso tcnico
y organizativo en la actividad productiva, lo cual depende esencialmente de la gestin empresarial,
la infraestructura tecnolgica disponible, la calidad de los recursos humanos y las relaciones
laborales, y el nivel de vinculacin existente entre el sistema de educacin y capacitacin y el
sistema productivo y empresarial. Por otro lado, hay otros factores explicativos de la
competitividad que hacen alusin a la mejora de la calidad y diferenciacin del producto,
la entrega a tiempo o la eficiencia en el servicio posventa. En suma, tienen que ver con la
disponibilidad de informacin estratgica sobre mercados y pautas de consumo, as como una
apuesta clara por la calidad.
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ESQUEMA 1.1
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ESQUEMA 1.4
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est compuesto fundamentalmente por Mipymes, la concertacin estratgica entre las administraciones
pblicas territoriales, el sector privado empresarial y las entidades oferentes de servicios de
desarrollo empresarial (agencias de desarrollo productivo, entidades de asistencia tcnica,
laboratorios de certificacin, normalizacin y homologacin, investigacin de mercados, entre
otras) resulta decisiva para garantizar el acceso a estos servicios de apoyo a la produccin y
para facilitar la cooperacin entre empresas.
La intensificacin de la competencia en los diferentes mercados y el hecho de que la progresiva
obsolescencia tecnolgica hace ms difcil rentabilizar las inversiones productivas ya realizadas,
obliga a las empresas a buscar conductas estratgicas asociativas, a fin de subcontratar algunas
actividades de su cadena de valor (Porter, 1991) o alcanzar alianzas estratgicas de duracin
temporal, con el fin de acceder al conocimiento tecnolgico bsico en su sector de actividad.
As, en la pugna competitiva actual existen componentes de cooperacin empresarial sin los
cuales no es posible explicar el logro del xito competitivo. Hoy da, las diferentes fases de la
cadena de valor (esto es, diseo del producto, diseo de tecnologa, aprovisionamiento,
manufacturacin, publicidad, comercializacin, distribucin, ventas, gestin de cobro y servicio
tcnico posventa) pueden ser interiorizadas por las propias empresas, subcontratadas a otras
empresas o entidades organizativas prestatarias de tales servicios, o llevadas a cabo mediante
alianzas estratgicas. Por supuesto que la existencia de un entorno territorial facilitador del
acceso a todos estos contactos empresariales y servicios de apoyo a la produccin resulta decisivo
para el desarrollo econmico local. Sin el mismo, es difcil pensar en la fertilizacin de iniciativas
empresariales y la generacin de empleo productivo.
Como vemos, la innovacin tecnolgica es algo ms que una alternativa o posibilidad
competitiva, ya que constituye, de hecho, un imperativo para la organizacin productiva y empresarial.
De ah la importancia de que las gobernaciones provinciales y las intendencias municipales
asuman un papel activo como agentes animadores o facilitadores para el acceso a las
innovaciones tecnolgicas, organizativas y sociales fundamentales para el tejido empresarial,
mayoritariamente formado por emprendimientos de pequea dimensin, los cuales no pueden
acceder por s solos a las exigencias necesarias para su modernizacin.
As pues, en una poca de grandes mutaciones tecnolgicas y sociales, las organizaciones
deben dotarse de mayor flexibilidad de funcionamiento, adaptndose a los crecientes cambios.
Dicha flexibilidad afecta al conjunto de aspectos de la cadena de valor de la empresa, y no
solamente a las cuestiones salariales o nivel de empleo de la fuerza de trabajo. El dominio
tecnolgico y la capacidad para su utilizacin y difusin son la fuente principal de ventajas
competitivas dinmicas, lo cual implica atender de forma prioritaria a la formacin del capital
humano. De este modo, las polticas sociales tales como la salud, higiene y educacin, entre
otras, deben dejar de ser consideradas como polticas asistenciales, para pasar a formar parte
de las polticas de desarrollo, ya que ayudan a crear y formar el recurso estratgico principal,
esto es, el capital humano. Aunque no se compita en la totalidad de los sectores globalizados,
las empresas deben tener como referente las innovaciones tecnolgicas, organizativas, sociales
e institucionales correspondientes a las mejores prcticas, como medio de introducir la necesaria
tensin modernizadora en el conjunto del sistema productivo y el tejido empresarial de cada
territorio.
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son factores decisivos en estas iniciativas de desarrollo local, para las cuales es tambin
fundamental la concertacin estratgica entre los actores socioeconmicos locales (gobiernos
provinciales y municipales, asociaciones de empresarios, entidades financieras, centros de
consultora para empresas, universidades e institutos de I+D, entre otros), a fin de lograr la
incorporacin de innovaciones tecnolgicas y organizativas en el tejido empresarial
y productivo local.
As pues, el logro de los equilibrios macroeconmicos no garantiza por s slo el desarrollo
econmico. Ello depende, fundamentalmente, de la capacidad para introducir innovaciones
tecnolgicas, gerenciales y organizativas al nivel microeconmico de la actividad productiva
y el tejido empresarial territorial. Igualmente, se hace preciso efectuar una serie de intervenciones
a nivel mesoeconmico, mbito en el que tanto el sector pblico como los agentes privados
empresariales y el conjunto de la sociedad local, deben ser capaces de abrir espacios de
concertacin estratgica para construir la institucionalidad poltico-administrativa
que respalde el desarrollo local.
El impulso de los procesos de descentralizacin poltica debe facilitar, pues, la identificacin
y fomento de iniciativas de carcter productivo y empresarial, ya que de ello depende
precisamente la mayor difusin del crecimiento econmico y la generacin de empleo
productivo (factores decisivos para lograr el objetivo de equidad social), as como un
conocimiento superior de las limitaciones y oportunidades concretas del medioambiente local.
En resumen, para impulsar el desarrollo econmico con generacin de empleo productivo y
avance de la equidad social y la sostenibilidad ambiental, es imperativo un diseo mixto de
polticas en el cual, junto a las medidas encaminadas al logro de los principales equilibrios
macroeconmicos, deben impulsarse otras de carcter territorial destinadas a identificar y
fomentar las potencialidades existentes, tarea en la cual los gobiernos provinciales y locales
deben desempear un papel decisivo como animadores y facilitadores de la creacin de
instituciones de desarrollo productivo y empresarial.
Naturalmente, esto obliga a conocer las nuevas funciones que deben desempear las distintas
administraciones pblicas territoriales a fin de concertar con los agentes empresariales la
construccin de los entornos institucionales favorecedores del fomento productivo y
aseguradores del acceso a los servicios de informacin, capacitacin y financiacin apropiados
para las microempresas y pequeas y medianas empresas locales, las cuales constituyen la
inmensa mayora del tejido empresarial.
As pues, como se resume en el Esquema 1.5, mientras en las teoras y polticas del desarrollo
concentrador y desde arriba se seala que el crecimiento cuantitativo y la maximizacin del
producto interno bruto son las guas del desarrollo, en las estrategias de desarrollo econmico
local se aprecia un mayor inters y preocupacin por la satisfaccin de las necesidades bsicas,
la mejora del empleo, ingreso y calidad de vida, as como el mantenimiento de la base de recursos
naturales y el medioambiente local. Del mismo modo, frente a las estrategias basadas en el
apoyo financiero y tecnolgico externo se destaca la importancia del esfuerzo endgeno de
articulacin del tejido productivo y empresarial locales, la potenciacin de los recursos
propios, el involucramiento de las entidades financieras locales y, en suma, la adaptacin de
innovaciones tecnolgicas y organizativas en la base territorial, con un control mayor del
proceso de desarrollo por parte de los actores locales.
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ESQUEMA 1.5
DIFERENCIAS ENTRE ENFOQUES DE DESARROLLO
ENFOQUE CONVENCIONAL
DESDE ARRIBA
El enfoque del desarrollo econmico local dista mucho de constituir un proyecto autrquico.
Por el contrario, busca difundir el desarrollo desde abajo y con los actores locales, tratando de
endogeneizar territorialmente las bases de sustentacin del crecimiento econmico y el empleo
productivo. Con ello, adems, se incrementan las posibilidades de aprovechar las
oportunidades de dinamismo externo existentes. Suponen, asimismo, una respuesta a las tesis
que confan en la difusin del crecimiento econmico a partir de las grandes empresas y
aglomeraciones urbanas, el cual es siempre limitado. Adems, el tipo de crecimiento
predominante, de carcter concentrador y excluyente, basado en la gran empresa, ha
profundizado la heterogeneidad social, territorial y empresarial, haciendo obligada una
intervencin concertada de los diferentes actores sociales en favor de una estrategia ms
integral de desarrollo orientada a garantizar el empleo productivo, la cohesin social y la
subsistencia digna para la mayora de la poblacin.
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Es importante sealar que el enfoque del desarrollo econmico local no cuestiona la necesidad
de atender a los equilibrios macroeconmicos, sino la simplificacin que se hace de la compleja
realidad mediante un cuadro macroeconmico sin incorporar los restantes niveles
microeconmico y mesoeconmico del desarrollo, con los actores econmicos y sociales en los
respectivos mbitos territoriales donde stos trabajan y viven. Igualmente, el desarrollo
econmico local no es nicamente una estrategia de aprovechamiento de los recursos endgenos,
ya que se trata tambin de endogeneizar las oportunidades externas existentes.
Como vemos, las estrategias de desarrollo econmico local conciben el territorio como
un agente de transformacin social y no nicamente como simple espacio o soporte funcional.
El territorio socialmente organizado y sus rasgos sociales, culturales e histricos propios, son
aspectos muy importantes desde la perspectiva del desarrollo local. Igualmente, la sociedad
local no se adapta de forma pasiva a los grandes procesos y transformaciones existentes, sino
que despliega iniciativas propias, a partir de sus particularidades territoriales en los diferentes
niveles, econmico, poltico, social y cultural.
Se reitera, pues, que en el nivel territorial existe un potencial de recursos (humanos,
institucionales, econmicos, culturales), lo que supone un potencial de desarrollo endgeno.
Para su identificacin hay que disponer de la informacin suficiente sobre los aspectos ms
sustantivos del tejido empresarial tales como el censo de establecimientos o unidades
productivas; su localizacin territorial; eslabonamientos productivos; mercado de trabajo local;
grado de vinculacin entre el sistema de formacin de los recursos humanos y las necesidades
productivas locales; instituciones de capacitacin empresarial y tecnolgica; sistema territorial
de investigacin y desarrollo para la innovacin (I+D+i); inventario de recursos naturales y
ambientales; estructura social y poltica local; tradicin cultural local; organizaciones
representativas de empresarios y trabajadores, entre otros aspectos relevantes.
Los poderes pblicos locales deben concertar con los agentes empresariales privados las
instituciones ms adecuadas para facilitar la recopilacin sistemtica de esta informacin a
travs de observatorios locales o sistemas territoriales de informacin. Las municipalidades y
los gobiernos provinciales que no emprendan estas actividades quedan condenados a distribuir
las transferencias que reciban desde el nivel central, en lugar de situarse como agentes animadores
del desarrollo productivo y de la generacin de riqueza y empleo en sus mbitos territoriales.
La existencia de capacidad empresarial innovadora a nivel local es, quizs, el elemento ms
decisivo para liderar el proceso de desarrollo y movilizar los recursos disponibles. La carencia
de este componente fundamental para el desarrollo obliga a su construccin social. De ah la
necesidad de estimular las actitudes creativas e innovadoras desde la base misma del sistema
escolar en relacin con los aspectos especficos del territorio y medio ambiente concretos.
Como puede verse, no hay recetas fijas en la bsqueda del desarrollo econmico local. Pero,
en todo caso, cabe subrayar que no es el desmantelamiento del Estado o el simple manejo del
tipo de cambio lo que asegura el desarrollo, sino la definicin de una nueva agenda de
actuaciones concertadas entre el sector pblico, el sector empresarial y el conjunto de la sociedad
civil territorial (trabajadores, entidades financieras, universidades regionales, centros de
consultora e investigacin cientfica, organizaciones no gubernamentales de desarrollo,
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entre otros), en la cual la planificacin del desarrollo se visualice como una tarea colectiva de
inters comn para elevar el nivel de vida de la poblacin.
El desarrollo econmico local puede definirse, por tanto, como seala la Organizacin
Internacional del Trabajo, como un proceso de desarrollo participativo que fomenta los acuerdos
de colaboracin entre los principales actores pblicos y privados de un territorio, posibilitando
el diseo y la puesta en prctica de una estrategia de desarrollo comn a base de aprovechar
los recursos y ventajas competitivas locales en el contexto global, con el objetivo final de crear
empleo decente y estimular la actividad econmica (Rodrguez-Pose, 2002).
Dicho en otras palabras (Vzquez Barquero, 1988), se trata de un proceso de crecimiento
econmico y cambio estructural que conduce a una mejora del nivel de vida de la poblacin
local y en el cual pueden distinguirse varias dimensiones:
a)
Econmica, en la cual, los empresarios locales usan su capacidad para organizar los
factores productivos locales con niveles de productividad suficientes para ser
competitivos en los mercados.
b) Formacin de recursos humanos, en la que los actores educativos y de capacitacin
conciertan con los emprendedores locales la adecuacin de la oferta de conocimientos
a los requerimientos de innovacin de los sistemas productivos locales.
c) Socio-cultural e institucional, en la que los valores e instituciones locales permiten
impulsar o respaldar el propio proceso de desarrollo.
d) Poltico-administrativa, en la que la gestin local y regional facilitan la concertacin
pblico-privada a nivel territorial y la creacin de entornos innovadores favorables al
desarrollo productivo y empresarial.
e) Ambiental, que incluye la atencin a las caractersticas especficas del medio natural
local, a fin de asegurar un desarrollo sustentable ambientalmente.
En la definicin de una estrategia de desarrollo econmico local pueden sealarse, igualmente,
algunos aspectos y lneas de poltica fundamentales:
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Algunas de estas lneas de poltica deben concertarse entre las diferentes instancias pblicas
territoriales, a fin de lograr un diseo coherente de actuaciones. As, por ejemplo, puede ser
preciso reorientar las polticas de equidad interterritorial formuladas por la administracin
central (sobre infraestructuras bsicas, equipamientos sociales y otras), para que respondan a
la lgica de fomento productivo y empresarial en cada mbito territorial. De ah que la
entrega de competencias reales y distribucin del poder que entraa la descentralizacin
constituya un requisito crucial para dotar a los territorios del mximo de autonoma y libertad
en la aplicacin de este tipo de estrategias de desarrollo local. De este modo, se posibilita el
incremento de la cohesin y capacidad de funcionamiento autnomo de la economa y sociedad
locales, volvindolas menos vulnerables y subordinadas. El resultado de todo ello, lejos de
debilitar al Estado, lo fortalece notablemente al reforzar su propia base social y econmica.
A lo largo de las ltimas dcadas, la introduccin de las nuevas tecnologas y la incorporacin
de valor agregado de conocimiento a las diferentes actividades econmicas ha ido haciendo
cada vez menos til la clsica distincin entre sectores econmicos (primario, secundario,
terciario), ya que lo importante es el componente de innovacin tecnolgica que incorporan los
bienes o servicios, con relativa independencia del origen sectorial de los mismos. Una produccin
frutcola con incorporacin de elementos de biotecnologa para reducir el tamao del hueso de
la fruta o para incorporar ms sabor al producto, que utiliza una red de informacin estratgica de
mercados para situar el producto en el momento y lugar ms apropiados, con una distribucin
subcontratada a otras empresas especializadas puede suponer, de hecho, mayor complejidad
tecnolgica y organizativa que la produccin manufacturera tradicional.
Por lo dems, las actividades econmicas reales entremezclan insumos procedentes de los distintos
sectores y ramas econmicas, haciendo que lo relevante no sea tanto la empresa aislada, sino
el conjunto de actividades de la cadena productiva en la que dicha empresa se encuentra, as
como las caractersticas innovadoras del entorno territorial donde las empresas se localizan.
Advertimos, pues, cmo las simplificaciones excesivas en el anlisis econmico convencional
relativas a la visin abstracta de la empresa, el consumidor o el homo economicus, ayudan
poco a la reflexin sustantiva sobre los problemas del desarrollo de los actores realmente existentes.
Con esto, naturalmente, no se trata de descalificar la va tradicional de desarrollo concentrador
y urbano-industrial, sino sealar que existen tambin otras vas de desarrollo econmico, las
cuales no tienen porqu ser consideradas menos eficientes o interesantes sino, simplemente,
distintas (Piore y Sabel, 1990). Una combinacin de ambas vas parece, adems, necesaria, si
se pretende utilizar mejor y ms eficientemente la totalidad de los recursos potenciales existentes
en las diferentes provincias, regiones y municipios, a fin de generar ms riqueza, empleo e
ingreso, buscando as una difusin ms equilibrada del crecimiento econmico a nivel territorial.
Esto exige, de parte de la gestin pblica, promover estrategias de desarrollo no simplificadoras
de la realidad, es decir, obliga a incluir en dichas estrategias la propia complejidad de
Francisco Albuquerque
20
1 Hay que recordar que los bancos internacionales, en lugar de asumir las prdidas como consecuencia de su error de clculo empresarial,
traspasaron esa carga a los gobiernos de los pases en desarrollo, la cual constituye an hoy una rmora importante para el crecimiento de
muchos de estos pases.
2 Vanse, entre otros, Becattini (1988); Garofoli (1986); Pike, Becattini y Segenberger (1992), Trullen (1990); Benko y Lipietz (1994).
Francisco Albuquerque
21
2. Pequea empresa,
territorio y gestin
pblica local
2.1 La heterogeneidad del sistema econmico mundial y la importancia
de la produccin interna
En el transcurso de las ltimas dcadas, las economas y sociedades de los pases desarrollados
y en desarrollo vienen conociendo, a distinta escala y con diferente intensidad, procesos de
cambio estructural de amplitud y profundidad considerables. Se trata de una nueva fase de
reestructuracin tecnolgica y organizativa que afecta tanto a las formas de produccin,
organizacin y gestin empresarial, como a la propia naturaleza del Estado y regulacin
socioinstitucional, as como al funcionamiento eficiente de cualquier tipo de organizaciones, pblicas o
privadas.
Dicha fase de reestructuracin tecnoeconmica y organizativa constituye un profundo proceso
de cambio social, institucional y cultural, en el que hay que identificar la introduccin de
innovaciones tanto incrementales como, sobre todo, de carcter radical, que abren
nuevos horizontes en lo relativo a los ptimos de produccin y funcionamiento competitivo,
alentando la emergencia de nuevos sectores y actividades econmicas y el declive de otros
sectores maduros. Se despliega as todo un conjunto de procesos de destruccin creadora
(Schumpeter, 1978), con movimientos de desestructuracin y reestructuracin del tejido
productivo y empresarial preexistentes, de desinversin y reinversin de capitales y de destruccin
neta de empleos, todo ello con efectos desiguales o diferentes en cada territorio.
Los ritmos y la amplitud de estos cambios, as como la secuencia temporal en que son advertidos,
son diferentes en cada caso pero, no obstante, constituyen exigencias y retos que caracterizan
la actual fase de transicin tecnolgica y organizativa a escala mundial, con efectos diferenciados
segn las circunstancias y localizacin de cada economa, lo cual obliga a un inteligente y complejo
diseo de polticas para encarar estos retos desde la especificidad de cada territorio. As pues,
los factores que, en ltimo trmino, estn removiendo radicalmente la base productiva de los diferentes
sistemas econmicos territoriales, se refieren, entre otros:
Francisco Albuquerque
23
Todo ello, como puede apreciarse, depende de actuaciones eficientes que deben llevarse
a cabo a nivel interno, esto es, desde la reorganizacin de la oferta productiva y gestin empresarial.
A estos cambios estructurales debidos a la fase de transicin tecnolgica actual hay que sumar
los condicionantes de la creciente globalizacin de importantes sectores de la economa
internacional, en un contexto caracterizado por la desregulacin financiera; la mayor apertura
externa de las economas; la emergencia de bloques geoeconmicos como forma de respuesta
a las mayores exigencias competitivas existentes y la necesidad de ampliar mercados; y las
recurrentes prcticas de neoproteccionismo, en contraposicin a las declaraciones habituales en
favor del librecambio. Todo lo cual plantea mayores exigencias de competitividad,
adicionalmente a los retos de mayor eficiencia productiva o productividad correspondientes a
la fase de transicin tecnolgica estructural ya sealados.
Otra cuestin relevante que exige ser planteada correctamente se refiere a que, a pesar de
las frecuentes simplificaciones que a menudo suelen realizarse en sentido contrario, el sistema
econmico mundial est lejos de constituir un mercado nico y globalizado. En su lugar, hay
que insistir en que coexisten en el mismo un ncleo globalizado de actividades dinmicas cuyo
mbito de mercado es, en efecto, el mercado mundial, junto al cual existe tambin un grupo
mayoritario de actividades econmicas que se desenvuelven en mercados locales o nacionales.
Segn cifras oficiales del Banco Mundial (2002), las exportaciones de bienes y servicios
suponen en 1999 el 23,2% del PIB mundial. Esto quiere decir que la parte del producto
mundial que no es objeto de exportaciones es superior a las tres cuartas partes del PIB
mundial. Hay que tener en cuenta, adems, que estas cifras constituyen solamente
una aproximacin a la produccin mundial real, ya que dejan fuera las actividades productivas
de autoconsumo, trueque y economa informal, las cuales son una parte muy importante en los
pases en desarrollo. El sistema productivo mundial est constitudo, por tanto, por un conjunto
heterogneo de actividades, parte de las cuales integran el ncleo globalizado del mismo, junto
a otro conjunto mayoritario de actividades que se desenvuelven en mbitos y mercados
internos, protagonizadas de forma predominante por microempresas y pequeas y medianas
empresas. La produccin interna es, por tanto, un componente principal en todos los pases,
aunque el diseo de la poltica de desarrollo productivo no parece recoger esta constatacin,
ocupndose a veces de forma casi exclusiva de la parte de la produccin que se orienta hacia
el comercio exterior1.
Es importante, pues, no confundir los desafos del proceso de cambio estructural con los
condicionantes y exigencias de la globalizacin, aunque existe interdependencia entre ambos
aspectos, es decir, los cambios tecnolgicos tienen tambin una influencia importante en el
aliento del proceso de globalizacin, del mismo modo que las mayores exigencias de
competitividad en los mercados internacionales inducen a adoptar innovaciones para alcanzar
mayores niveles de eficiencia productiva. Pero dicho esto, es claro que los citados procesos se
refieren a esferas diferentes, siendo los cambios estructurales un aspecto que apunta
esencialmente a la produccin (y a retos relativos al logro de mayor eficiencia en
1
No es mi intencin desdear en lo ms mnimo la importancia de las exportaciones en cualquier economa, sino subrayar la importancia de
la produccin interna ya que si las exportaciones no procuran una inversin productiva interna no son mecanismo suficiente de desarrollo
nacional.
Francisco Albuquerque
24
25
1999
Promedio mundial
20,0 %
23,2 %
Estados Unidos
Japn
Alemania
Francia
Reino Unido
Italia
Espaa
Grecia
9,7 %
10,4 %
28,8 %
21,2 %
24,0 %
19,7 %
16,1 %
18,1 %
10,7 %
10,0 %
33,4 %
28,7 %
27,2 %
28,4 %
29,9 %
20,2 %
Fuente: The Little Data Book, Banco Mundial, Washington DC, 2002
26
CUADRO 2.2
AMRICA LATINA Y CARIBE: PARTICIPACIN DE LAS EXPORTACIONES
DE BIENES Y SERVICIOS EN EL PIB
PASES
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Cuba
Dominicana R
Ecuador
El Salvador
Guatemala
1990
2000
10,4 %
22,8 %
8,2 %
34,6 %
20,6 %
34,6 %
33,8 %
32,7 %
18,6 %
21,0 %
10,8 %
17,6 %
10,9 %
31,8 %
21,9 %
48,3 %
15,7 %
29,8 %
42,4 %
27,6 %
20,0 %
PASES
Hait
Honduras
Jamaica
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
Uruguay
Venezuela
1990
2000
16,0 %
36,4 %
52,0 %
18,6 %
24,9 %
38,4 %
33,2 %
15,8 %
23,5 %
39,4 %
12,5 %
42,3 %
44,1 %
31,4 %
40,2 %
33,1 %
20,3 %
16,0 %
19,3 %
29,4 %
Fuente: The Little Data Book, Banco Mundial, Washington DC, 2002.
27
Igualmente, segn datos del Observatorio Europeo para La Pequea Empresa, en 1993
existan en la Unin Europea 17 millones de Pymes, que proporcionaban 67 millones de
puestos de trabajo, de los cuales cerca de 30 millones eran provistos por empresas de menos de
10 empleados. Las Pymes desempean un papel crucial no slo para promover el empleo, sino
para garantizar el dinamismo de los mercados y el reforzamiento de la estabilidad social de los
pases de la Unin Europea. En efecto, una estrategia orientada al desarrollo de la
especializacin y complementariedad de las Pymes dentro de acuerdos y aglomeraciones
territoriales (clusters), resulta decisiva. Existe, como recuerda Bianchi (1996), una rica y
heterognea literatura que muestra cmo el xito de las pequeas empresas en Europa se basa
en las caractersticas de las aglomeraciones de una variedad de firmas individualmente
especializadas pero que trabajan en un contexto de complementariedad, de modo que el grupo
de firmas o clusters es el sujeto colectivo que protagoniza la pugna competitiva desde los
respectivos mbitos territoriales.
Francisco Albuquerque
28
CUADRO 2.3
IMPORTANCIA DE LA MICRO Y PEQUEA EMPRESA
EN AMRICA LATINA
PASES
ARGENTINA
BOLIVIA
BRASIL
COLOMBIA
COSTA RICA
CHILE
MXICO
NICARAGUA
PANAM
PER
URUGUAY
Promedio 11 pases
EMPRESAS
SEGN NMERO
DE EMPLEADOS
NMERO DE
EMPRESAS
(En % del total)
PARTICIPACIN
EN EL EMPLEO
(En % del total)
De 0 a 50
De 1 a 49
De 0 a 49
De 0 a 49
De 0 a 49
De 0 a 49
De 0 a 50
De 1 a 30
De 0 a 49
De 1 a 50
De 0 a 49
96,5
99,5
94,0
95,9
96,0
97,1
94,7
99,6
91,5
95,8
97,9
47,0
80,5
37.4
66,4
43,3
74,4
50,8
73,9
37,6
40,2
64,4
MIPES
96,2
56,5
Fuente: Datos oficiales de mediados de los aos noventa, sobre establecimientos empresariales, a excepcin de
Argentina, Nicaragua, Panam y Per, que se refieren a establecimientos manufactureros
29
Francisco Albuquerque
30
GRFICO 2.4
As pues, como muestra el Grfico 2.4, existe una heterogeneidad importante en el sistema
econmico mundial ya que, si bien algunas fracciones o segmentos del mismo poseen una
vinculacin con el ncleo globalizado o transnacional, otros segmentos o circuitos de
obtencin de excedente econmico poseen tan slo una vinculacin limitada, muy reducida o
nula a dicho ncleo globalizado. Igualmente, la lgica de funcionamiento de los segmentos de
desarrollo no globalizados es bastante distinta a la de los primeros y no puede ser sustituida por
la de stos. En otras palabras, la lgica de la economa campesina, la economa de subsistencia, el
sector informal, las micro y pequeas empresas de mbito local o regional debe ser referida a
su contexto especfico territorial y no derivada de categoras genricas basadas en supuestos de
funcionamiento del ncleo globalizado de la economa mundial.
Suponer, pues, que la lgica general de funcionamiento de los grandes grupos transnacionales
explica la totalidad de nuestras economas, es un grave error. La hegemona de las fracciones
globalizadas del capital es una cosa, pero el funcionamiento del mundo real es mucho ms
heterogneo. De ah la necesidad de adoptar una estrategia de desarrollo que incluya esta
complejidad en el proceso de acumulacin de capital y se alienten de forma decidida la
difusin de innovaciones tecnolgicas y empresariales en los mbitos local y regional.
Francisco Albuquerque
31
De este modo, tal como se resume en el Esquema 2.5, frente al tipo de crecimiento
polarizado, jerarquizado y concentrador se subraya el compromiso con un desarrollo ms
equilibrado territorialmente donde se impulse la descentralizacin y la potenciacin de las
comunidades locales y regionales, con un decidido compromiso por el empleo. Igualmente,
frente al control ejercido por parte de las clases dominantes en el sistema funcional de la
economa, se constata la necesidad del control democrtico ejercido por las comunidades locales y
regionales y, en suma, por la sociedad civil.
No se trata, pues, en el diseo de las polticas pblicas, de insistir solamente en actuaciones
meramente compensatorias o asistenciales, o de mejorar la orientacin de las ayudas hacia los
grupos ms desfavorecidos para asegurar que las polticas redistributivas les lleguen efectivamente.
Lo importante es, sobre todo, promover iniciativas de desarrollo local y de generacin de
empleo productivo para encarar los problemas de forma ms consistente. Para ello, resulta
indispensable una actuacin de los gobiernos territoriales (provinciales y municipales) como
catalizadores y animadores en la creacin de los entornos innovadores desde los mbitos
institucional, social, econmico, poltico y cultural, que impulsen el desarrollo del potencial
emprendedor y productivo en cada territorio.
La globalizacin ha ayudado, pues, a un redescubrimiento de la dimensin territorial ya que
ha sido detonante de una redistribucin general de la actividad en el territorio, de un lado, al
mismo tiempo que las diferentes actividades productivas territoriales y sistemas locales de
empresas perciben ahora con mayor nitidez la exposicin ante un escenario lleno de exigencias
en trminos de eficiencia productiva y competitividad.
Como vemos, la creciente globalizacin y apertura externa de las diferentes economas obliga
a repensar los enfoques e instrumentos del anlisis econmico tradicional basado en el Estadonacin. La importancia de los procesos de transnacionalizacin y la necesidad de asegurar la
difusin del progreso tcnico en todos los sistemas econmicos territoriales de los diferentes
Estados, ahora mucho ms expuestos al exterior, esto es, a escenarios mucho ms competitivos,
obligan a dicho replanteamiento. En todo caso, la globalizacin se nos muestra como un
fenmeno diferente a la internacionalizacin y transnacionalizacin o multinacionalizacin de
las diferentes economas.
La internacionalizacin econmica se refiere al conjunto de intercambios de materias primas,
productos acabados y semiacabados, servicios, dinero, informacin, personas, etc., entre
diferentes Estados nacionales. En este caso, los indicadores estadsticos habituales se recogen
en el Sistema de Cuentas Nacionales, cuya elaboracin parte del supuesto de que las diferentes
economas se desenvuelven en estructuras autocontenidas por los lmites de los Estados
nacionales y, a partir de ellos, se relacionan con el exterior. En otras palabras, la
internacionalizacin se apoya en agentes nacionales, entre los cuales las autoridades pblicas
gubernamentales poseen un papel fundamental al controlar los instrumentos de las polticas
pblicas, la fijacin de normas, etc.
Francisco Albuquerque
32
ESQUEMA 2.5
ESTRATEGIAS DE DESARROLLO CONCENTRADOR
Y DESARROLLO ENDGENO
ESTRATEGIA DE DESARROLLO
CONCENTRADOR
Desarrollo polarizado
Crecimiento jerarquizado y
centralizado
Actuaciones y polticas
compensatorias o asistenciales en
reas atrasadas o deprimidas o para
grupos con grandes carencias de
atencin de necesidades bsicas
Instrumentos y actuaciones de
fomento econmico sectoriales
- Polos de crecimiento
- Polgonos industriales
- Zonas francas
ESTRATEGIA DE DESARROLLO
ECONMICO LOCAL
33
Francisco Albuquerque
34
desde el nivel central del Estado no son eficaces. En otras palabras, sin una poltica especfica
de desarrollo de los diferentes sistemas productivos locales no resulta posible atender adecuadamente
a la modernizacin de este tejido empresarial mayoritario.
Territorio y desarrollo
Como hemos podido apreciar, todas las actividades productivas, ya sean de carcter primario,
industrial o de servicios, en los diferentes territorios, estn obligadas a introducir los componentes
de innovacin tecnolgica y de gestin apropiados, para lo cual se requieren adaptaciones
sociales, institucionales y polticas, ya que el mercado no garantiza la realizacin de tales procesos,
siendo obligada la intervencin inteligente para facilitar los procesos de innovacin y cualificacin
de los recursos humanos. Por otro lado, las empresas no compiten en el vaco, sino en
un determinado entorno territorial, de cuya calidad y adecuacin dependen de forma decisiva
los niveles de eficiencia productiva y competitividad de las actividades empresariales.
As mismo, cuando el tejido empresarial est compuesto mayoritariamente por pequeas
empresas y microempresas, el acceso a la oferta de servicios de desarrollo empresarial no est
en absoluto asegurado. Esto es, dicho mercado no est construido territorialmente para este
tipo de empresas, dificultando con ello sus procesos de transformacin y modernizacin.
La oferta de los servicios de apoyo a la produccin no puede ser, adems, genrica sino
especializada, esto es, debe responder a las circunstancias especficas de cada territorio (perfil
productivo, caractersticas medioambientales, problemtica social, laboral y cultural, etc.).
De ah la necesidad de que la creacin de tales mercados de factores o construccin del
entorno innovador deba ser, esencialmente, resultado de un proceso de concertacin
estratgica de actores locales y de una eficiente vinculacin de los diferentes niveles de las
administraciones pblicas territoriales (central, provincial y municipal).
Las grandes empresas pueden costear los servicios de desarrollo empresarial, bien interiorizando
dentro de ellas la produccin de los mismos, o bien subcontratndolos fuera. Pero la mayora
del tejido empresarial, compuesto por microempresas y pymes, no puede producir ni adquirir
aisladamente tales servicios especializados. Por ello se hace precisa una poltica activa desde
la oferta, orientada por la demanda existente de los requerimientos productivos y de gestin
empresarial en cada mbito territorial, la cual exige una actuacin dirigida a la animacin local
y construccin de espacios e instituciones que concierten las diferentes estrategias de desarrollo
econmico local. Ante tales exigencias no cabe, por tanto, una actitud pasiva, ni tampoco
limitada a un buen manejo de la poltica macroeconmica o al logro de un buen comportamiento
de las exportaciones de productos primarios, siendo obligado dar respuestas adecuadas en el
nivel microeconmico (de la actividad productiva y empresarial), as como intermediar desde
el nivel mesoeconmico para el diseo de polticas e instrumentos y, sobre todo, para impulsar la
creacin de la institucionalidad local para el desarrollo econmico de forma concertada con los
diferentes actores sociales territoriales. Adicionalmente, el desarrollo exige tambin alentar la
capacidad social de concertacin estratgica entre actores sociales en el nivel metaeconmico
a fin de dotar a dicha estrategia de una orientacin integrada y actuar tambin en el cambio de
los valores culturales para asegurar la creatividad y el emprendimiento en los diferentes
mbitos locales (Esquema 2.6).
Francisco Albuquerque
35
ESQUEMA 2.6
36
37
Francisco Albuquerque
38
ESQUEMA 2.7
RASGOS DIFERENCIALES DE LAS POLTICAS DESCENTRALIZADAS
DISEO DESCENTRALIZADO DE POLTICAS
HORIZONTALIDAD
(Polticas de apoyo indirectas, orientadas de forma
integral a crear oportunidades para emprendimientos
innovadores)
SELECTIVIDAD
(Se definen segn los diferentes perfiles productivos
de cada territorio)
TERRITORIALIDAD
(Piensan la economia nacional como un conjunto
de economas territoriales, y no solamente como
un conjunto de sectores econmicos)
GENERALIDAD
(Se suponen vlidas para cualquier espacio
geogrfico)
FUNCIONAL/SECTORIAL
(Piensan en una economia nacional compuesta
de sectores)
CONCERTACION
(Elaboracin de las polticas conjuntamente
con los diferentes actores sociales)
El xito del desarrollo econmico local, y del desarrollo en general requiere, pues,
de la participacin de los actores (pblicos y privados) interesados en las diferentes iniciativas
locales y en el diseo, formulacin y ejecucin de las distintas lneas de actuacin. Por ello, es
necesaria la construccin de institucionalidad (organizaciones, normas y reglas de conducta
entre actores, confianza mutua) apropiada para el desarrollo local, lo cual forma parte del nivel
intermedio o mesoeconmico.
Este nivel mesoeconmico concreta el ejercicio de concertacin estratgica entre los diferentes
actores territoriales, as como el pacto social consiguiente entre los mismos, orientado a la
construccin de entornos innovadores locales, los cuales pueden tener formas diferentes en
cada caso, segn la problemtica ms destacada o urgente, o segn el perfil productivo y
empresarial territorial. En todo caso, las mejores prcticas existentes a nivel internacional
muestran un universo interesante de Agencias de Desarrollo Local o Regional, Centros de
Empresa e Innovacin, Institutos Tecnolgicos, Observatorios Locales de Empleo, entre
otras figuras, que tratan de apoyar a las microempresas y pequeas y medianas empresas
locales, dando cuenta con ello del distinto grado en que puede concretarse dicha construccin
o acondicionamiento del territorio para el desarrollo econmico local.
Sin ese ejercicio de construccin social del entorno innovador territorial no es posible pensar
en la transformacin de los diferentes sistemas productivos locales, compuestos
mayoritariamente por microempresas y Pymes, esto es, un tejido empresarial que, como se
Francisco Albuquerque
39
ha sealado, tiene grandes dificultades para acceder localmente a los servicios de desarrollo
empresarial, ni tampoco dispone de lneas de financiacin o capital riesgo adecuadas, ni de
infraestructuras especializadas o marcos regulatorios (legislacin, normativas, etc.) pensados
para dichos emprendimientos productivos.
Las polticas de reforma estructural han tendido a mejorar el funcionamiento de los mercados,
suprimiendo obstculos y rigideces derivadas del sistema de regulacin estatista centralizador
del pasado. Algunas versiones simplistas -pero bien asentadas- de este tipo de polticas, han
propugnado el desmantelamiento del Estado (o las ventajas del Estado mnimo), cuando en
realidad de lo que se trata es de su reinvencin y asuncin de nuevos roles para asegurar mayor
eficiencia y flexibilidad de funcionamiento, incorporando nuevas formas de organizacin
alejadas del burocratismo y cercanas al territorio, en un contexto radicalmente distinto, que
obliga a adaptaciones sociales e institucionales en los procesos de regulacin.
La adaptacin a los cambios permanentes y profundos de la actual fase de transicin estructural
requiere, pues, esfuerzos importantes por parte de todos los actores sociales, esto es, no solamente de
las empresas (y, en general, los protagonistas de la organizacin de la produccin) y de las
Administraciones Pblicas, sino del conjunto de organizaciones privadas, pblicas o del sector
solidario. El problema radica en que las polticas ortodoxas de ajuste estructural han dado
absoluta prioridad a la bsqueda de la estabilidad macroeconmica, tratando de mantener los
principales equilibrios bsicos de carcter monetario, y orientando las respectivas economas
hacia los mercados internacionales, suponiendo que con ello se aseguraba el desarrollo econmico.
Estos programas no han estado exentos de un excesivo e innecesario fundamentalismo acerca
de la necesidad de reducir el Estado a un nivel mnimo, y proceder a la privatizacin extensiva de
actividades e instituciones, en la simplista suposicin de que el sector privado constituye siempre
un actor y un mbito ms eficiente que la instancia pblica. En realidad, no siempre es as.
La desregulacin y la privatizacin no constituyen ningn seguro para lograr criterios de
eficiencia y calidad en la prestacin de servicios o en la produccin de bienes. Tampoco
es suficiente aludir a la necesaria apertura externa (por lo dems un dato de la actuacin
situacin internacional) pensando en que el crecimiento de las exportaciones o la llegada de
inversiones extranjeras pueden llevar a cabo las innovaciones internas que requiere todo
proceso de desarrollo econmico.
2.5. El surgimiento de las iniciativas de desarrollo econmico local como
respuesta a las exigencias del cambio estructural
Los procesos de reforma estructural no han estado, ni estn, pues, exentos de la presencia de
ideologas y mitificaciones que en poco ayudan a identificar los verdaderos retos y exigencias
de adaptacin de actividades econmicas, empresas, organizaciones e instituciones pblicas y
privadas, en general. Tambin conviene insistir en que el funcionamiento de la actividad
empresarial no se realiza en el vaco, sino que se encuentra en un determinado territorio o
localizacin geogrfica, dentro de un conjunto determinado de eslabonamientos productivos
hacia atrs (con proveedores de insumos) y hacia delante (con clientes y mercados), tal
como sealaba Hirschman (1958). En otras palabras, se hace preciso identificar la localizacin
de la empresa, tanto en su territorio concreto, como en su cluster o agrupamiento de
empresas respectivo.
Francisco Albuquerque
40
La eficiencia productiva no depende, pues, tan slo de lo que ocurra al interior de la empresa,
en trminos de su reorganizacin inteligente. Tambin es resultado de la dotacin, orientacin
y calidad de las infraestructuras bsicas; de la oferta de los servicios de desarrollo empresarial
en su entorno territorial; y de la eficiencia alcanzada en el conjunto de relaciones y redes
existentes en el cluster al que pertenece dicha empresa. As pues, las empresas no
protagonizan en solitario la pugna competitiva en los mercados, sino que tambin compiten,
por decirlo de alguna forma, el entorno territorial e institucional en el que dichas empresas se
encuentran, el cual explica tambin, de forma decisiva, la eficiencia productiva y competitividad
empresarial. La existencia de recursos humanos cualificados, la vinculacin del sistema de
educacin y capacitacin con el perfil productivo de cada territorio, el acceso a lneas
apropiadas de financiamiento para las microempresas y pequeas y medianas empresas,
la disponibilidad de servicios empresariales avanzados que permitan disponer de la informacin
de mercados y tecnologas, lneas de comercializacin y cooperacin entre empresas, entre
otros, son aspectos de un mercado de factores estratgicos que hay que construir
territorialmente, en un esfuerzo conjunto de toda la sociedad, a travs de la concertacin
estratgica pblico-privada, para lograr disponer de entornos innovadores en los mbitos locales.
Insistir, por tanto, en el maniquesmo que contrapone las esferas privada y pblica, no es
-como se aprecia- un camino inteligente. Una sociedad se organiza colectivamente con
eficiencia, o no lo hace. Pero ello es, en esencia, una tarea colectiva o ejercicio sistmico que
requiere instancias de concertacin entre actores y mecanismos institucionales de organizacin econmica en cada territorio concreto. La superacin de las rigideces y burocratismo
del viejo aparato estatal no radica, pues, en el abandono de las instancias de regulacin en
manos de un sector privado empresarial cuya finalidad ltima, el mximo lucro, no puede
ser el nico criterio organizador de las sociedades. Por otra parte, tras aos de aplicacin de
reformas macroeconmicas, dichas polticas -pese a lograr en algunos casos un mayor control
de los equilibrios bsicos- no parecen ser suficientes para asegurar la innovacin tecnolgica y
de gestin del tejido productivo y empresarial, mayoritariamente compuesto por microempresas y
pequeas y medianas empresas; para incrementar el empleo productivo y mejorar la calidad de
los recursos humanos y las relaciones laborales; para prevenir la degradacin del
medioambiente; para difundir el crecimiento econmico de forma ms equilibrada en los
diferentes territorios; y, en suma, para mejorar el nivel de vida y desarrollo humano del
conjunto de la poblacin.
No se cuestiona aqu la necesidad de continuar con las reformas orientadas a garantizar
la estabilidad macroeconmica y el funcionamiento de los mercados; pero el ajuste estructural
no puede limitarse a eso. Se requiere acompaar esos esfuerzos con otro conjunto de polticas
de nivel microeconmico, as como de adaptaciones socioinstitucionales desde el nivel
mesoeconmico (o intermedio), a fin de estimular la creacin de espacios de concertacin
estratgica de actores pblicos y privados, para la construccin de entornos innovadores en
cada territorio, capaces de encarar los retos del cambio estructural de forma eficiente.
Francisco Albuquerque
41
Es en este contexto en el que han ido surgiendo a lo largo de estas ltimas dcadas en
los pases desarrollados un conjunto diverso de iniciativas locales de desarrollo, tratando
de generar actividades, empresas, o nuevos empleos mediante:
Este ltimo supuesto, que subordina las polticas de empleo a las de crecimiento econmico,
es cuestionado por la incesante incorporacin de innovaciones tecnolgicas y de gestin,
fuertemente ahorradoras de mano de obra, capaces de generar crecimiento econmico y
desempleo neto al mismo tiempo.
Las iniciativas locales de desarrollo son, pues, mltiples y diversas, y han sido alentadas desde
diferentes territorios subnacionales (regionales o locales), sin demasiados apoyos por parte de
los gobiernos centrales. El hecho de que an hoy no estn plenamente reconocidas en las estrategias
nacionales de desarrollo, como parte de los esfuerzos flexibles del ajuste ante el cambio
estructural, disminuye su potencialidad transformadora y de desarrollo. La recurrente simplificacin
macroeconmica y el habitual enfoque sectorial de la economa nacional no invitan, precisamente,
a esta visin ms novedosa, en la cual la economa nacional se contempla no slo como un conjunto de sectores, sino -tambin- como un conjunto de sistemas econmicos locales. En todo
caso, el ncleo propositivo bsico de este conjunto de iniciativas locales de desarrollo subraya la
necesidad de acompaar los esfuerzos del ajuste macroeconmico con este tipo de ajustes
flexibles desde los diferentes mbitos territoriales, tratando de definir apropiadamente,
esto es, en su propio contexto, las actividades de innovacin tecnolgica y de gestin, as como
la necesaria cualificacin de recursos humanos, segn el perfil especfico de las actividades
productivas y el tejido empresarial de cada territorio. Esto implica subrayar la innovacin
y la capacidad propia de desarrollo local, ms que las modalidades de redistribucin, desde
el nivel central. Por eso, la descentralizacin constituye una herramienta indispensable en
este proceso, al otorgar competencias, recursos y responsabilidades a las diferentes
instancias territoriales.
Ello supone tambin la movilizacin de los actores sociales territoriales implicados en los
procesos de desarrollo local, a fin de construir los sistemas de informacin empresarial
pertinentes en cada territorio; mejorar la calidad y orientacin de las infraestructuras bsicas;
la coordinacin de los instrumentos de fomento para microempresas y pequeas y medianas
empresas; el acceso a lneas de financiamiento para este colectivo de empresas de pequea
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Estas polticas tienen una expresin sectorial, pero deben coordinarse territorialmente, a fin de
identificar adecuadamente los problemas concretos del tejido empresarial existente en cada
mbito local, el cual est compuesto mayoritariamente por microempresas y pequeas y
medianas empresas, que deben ser, por tanto, objeto de atencin preferente, a fin de asegurar
similares condiciones de competitividad frente a la gran empresa, y tratar de buscar
igualmente la mayor difusin territorial del crecimiento econmico y la generacin de empleo
e ingreso.
A nivel sectorial los cambios implican una reestructuracin de actividades maduras
(industria metalrgica, industria textil, construccin naval, entre otras) en las cuales la
aparicin de nuevos competidores basados en salarios ms bajos obliga a la bsqueda de nuevas
trayectorias o procesos productivos, diferenciacin de productos incorporando mejor
diseo o calidad, u otras alternativas resultantes de la agregacin de mayor conocimiento de
tecnologas, mercados y mtodos ms eficientes y flexibles de organizacin y gestin
empresarial. Junto a este cuestionamiento de los sectores maduros o sensibles, han ido
surgiendo tambin otros sectores de tecnologa avanzada en los campos de las
telecomunicaciones, informtica, biotecnologa, nuevos materiales, y energas renovables,
entre otros.
Los procesos de reconversin de los sectores maduros conllevan despidos de mano de obra,
principalmente la de menor cualificacin, la cual no suele estar en condiciones de ocupar los
nuevos empleos surgidos en las actividades de tecnologa ms compleja, razn por la cual los
esfuerzos de capacitacin de recursos humanos constituyen un componente crucial de este proceso
de adaptacin estructural. Igualmente, el ritmo de destruccin de empleos parece superar la
capacidad de creacin de nuevos puestos de trabajo, con el resultado final de una tendencia
neta de aumento del desempleo estructural, lo cual ayuda a explicar el debilitamiento de las
organizaciones sindicales.
Como se seal anteriormente, los cambios estructurales han sido acompaados (y ciertamente
alentados) por la aceleracin del proceso de globalizacin de la economa mundial. Por su
parte, las reformas econmicas han reducido obstculos a la competencia y a la inversin
extranjera de forma ms efectiva que lo que han colaborado a reducir las barreras no arancelarias, las
cuales siguen impidiendo, en gran medida, el acceso a los mercados de los pases desarrollados a
productos decisivos en las exportaciones de pases en desarrollo.
En las ltimas dcadas la inversin extranjera ha crecido de manera considerable entre los pases
de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), reforzando adems,
los intercambios entre grandes empresas y en el propio seno de las mismas a travs de los
denominados flujos intrafirma. Esta globalizacin de actividades en los principales bloques de pases desarrollados y en las grandes empresas constituye una generacin creciente de
riqueza producida y distribuida a travs de un sistema de redes de empresas vinculadas a ese
ncleo globalizado. Conviene no olvidar, sin embargo, que ello afecta, sin embargo, a slo una
parte de la produccin mundial, ya que -como antes se seal- la gran mayora de la produccin
mundial sigue desenvolvindose en mercados internos.
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En el medio urbano, con diferencias notables segn los distintos tipos de ciudades, estos cambios
estructurales afectan a la propia evolucin de las mismas, ya que en ellas se reflejan, entre
otros, los procesos de desindustrializacin, o la inmigracin procedente de la crisis del medio
rural, con el declive de algunos barrios y el incremento de problemas urbanos; junto al crecimiento
en otras reas urbanas en las que se concentran los servicios financieros, los servicios de
desarrollo empresarial, o las zonas residenciales para los grupos de alto ingreso. Se da as,
simultneamente, la coexistencia de economas externas derivadas de la aglomeracin de
actividades del terciario avanzado, que se concentra en algunas reas de las ciudades medias
y grandes, junto a deseconomas debidas a la aglomeracin urbana, con incremento de
problemas y violencia social, degradacin del medioambiente e inseguridad ciudadana.
En el medio rural el panorama es algo diferente, ya que en l la crisis de la agricultura tradicional; la
temporalidad de los trabajos agrcolas; la despoblacin ocasionada por la emigracin (sobre
todo de los contingentes ms jvenes) a las ciudades; el dficit de infraestructuras bsicas y de
servicios personales y empresariales; o el deterioro del medioambiente por el uso reiterado de
prcticas de cultivo inapropiadas o por la deforestacin son, entre otros, problemas que sitan
las posibilidades de gestin municipal o provincial ante escenarios ms adversos. Junto a ello
existen, no obstante, algunas potencialidades vinculadas a la mayor valorizacin social del
espacio rural desde el punto de vista de la produccin de los bienes ambientales; as como a las
posibilidades de diversificacin productiva a partir de actividades de origen agrcola, ganadero o
forestal; la potenciacin de la artesana o la pesca artesanal; las diversas opciones de turismo
rural o ecolgico que, entre otras alternativas, deben contemplarse en el impulso del
desarrollo econmico local en el medio rural, el cual no es slo escenario de la actividad
agraria, como puede advertirse.
Las posibilidades hoy da mucho mayores que ofrecen las nuevas tecnologas de la informacin y
las telecomunicaciones, ya sea mediante los modernos Sistemas de Informacin Geogrfica
(SIG) o para superar algunas de las dificultades de la mayor distancia, deben ser orientadas a
indagar nuevas oportunidades de diversificacin productiva y de generacin de empleo e
ingreso en el mbito rural, a fin de lograr mantener la poblacin de forma ms equilibrada
en el territorio, lo cual es, adems, necesario desde el punto de vista del desarrollo sustentable
ambientalmente.
As pues, los impactos del ajuste estructural son muy diferentes en los distintos territorios. En
algunos casos encontramos la crisis de sectores industriales maduros, como la siderurgia,
metalmecnica, construccin naval, qumica bsica, o sector textil, entre otros; ante lo cual la
gestin del desarrollo econmico local debe enfrentar problemas de reconversin industrial y
reciclaje de recursos humanos, lo cual requiere, por lo general, apoyos sustantivos desde las
esferas de la administracin pblica. De otro lado, encontramos tambin economas locales que
pueden aprovechar las nuevas oportunidades creadas por las tendencias de dinamismo existentes
en el contexto global (como es el caso de territorios situados en los nuevos corredores de
comercio o turismo internacional, o en la cercana de las reas metropolitanas dinmicas),
casos en los que deben gestionarse problemas de crecimiento y presencia de inversiones
forneas, a fin de articularlas en mayor medida con las actividades productivas y los recursos
locales. Tambin pueden darse situaciones mixtas, que combinen en algunos territorios ambas
situaciones de declive de algunos sectores junto a la emergencia de nuevas oportunidades.
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Como se ha sealado, en las ltimas dcadas han ido emergiendo iniciativas locales de desarrollo
que constituyen, en la prctica, ejercicios de adaptacin flexible a las nuevas y mayores
exigencias y dificultades de la reestructuracin o ajuste estructural, y que se caracterizan por
el intento decidido de buscar un mayor aprovechamiento de los recursos endgenos a travs de
la mejor articulacin en red de los diferentes actores socioeconmicos locales (empresas,
universidades, municipalidades, centros tecnolgicos, entidades de consultora, entidades
financieras, etc.), a fin de incorporar mayores contenidos de intangibles en el valor agregado
de conocimientos concretos en la actividad productiva y la gestin empresarial, ya sea mediante
la mejor vinculacin entre los sistemas de educacin y capacitacin de recursos humanos con
el perfil del sistema productivo local, la mejora de la comercializacin, la incorporacin de
diseo y calidad en los productos, etc.
La construccin de entornos innovadores territoriales mediante una poltica combinada de
fortalecimiento de las Administraciones Locales (gobiernos provinciales e intendencias
municipales) y el fomento de las microempresas y pequeas y medianas empresas son, pues,
ejes estratgicos fundamentales de las iniciativas de desarrollo econmico local, en las cuales
la decisin y lucidez de los responsables locales y regionales es un aspecto crucial.
Estas iniciativas de desarrollo local en los pases desarrollados muestran una diversidad de
trayectorias y de formas de organizacin de la produccin y los mercados, pero tienen, no
obstante, muchos rasgos comunes que conviene resear:
Un territorio de referencia con una cierta homogeneidad, donde operan redes de actores
con comportamientos identificables e independencia de decisin, y donde funciona un
aprendizaje dinmico que permite a los actores locales modificar sus comportamientos a
las nuevas situaciones, tratando de buscar soluciones apropiadas.
Modos de coordinacin institucional ms o menos formalizados, as como recursos de
cooperacin y de intercambio entre empresas locales, combinando a la vez relaciones de
asociatividad y de mercado.
Una actitud social favorable ante la innovacin tecnolgica, as como capacidades
especficas para la misma, dentro de una cultura local de desarrollo capaz de producir
sinergias locales y aprovechar impulsos externos favorables.
Dotacin de factores de produccin intangibles, tales como el saber-hacer, la existencia
de centros de investigacin y desarrollo (I+D) prximos a los ncleos empresariales decisivos,
la promocin de cultura emprendedora local, los cuales constituyen la base de las ventajas
competitivas dinmicas y de la generacin de externalidades positivas y de efectos de
proximidad favorables a la innovacin productiva y empresarial.
Un mercado de trabajo local transparente y dinmico, capaz de proporcionar seales
claras y rpidas para asegurar permanentemente el suministro de informacin para la
cualificacin de los recursos humanos y el diseo de itinerarios personales para el empleo;
y una mano de obra mvil, especializada y polivalente, abierta a la innovacin y al
espritu emprendedor.
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Tal como seala Vzquez Barquero (1993) los sistemas productivos locales (o sistemas locales
de empresas) y la poltica de desarrollo local pueden visualizarse como dos dimensiones del
proceso actual de la reestructuracin o ajuste productivo. La primera de dichas dimensiones
constituye una forma territorial flexible de acumulacin del capital; mientras la segunda puede
interpretarse como uno de los instrumentos de regulacin, cuyo xito se debe a su mayor
flexibilidad o capacidad para la coordinacin de las actuaciones y la cooperacin entre los
diferentes actores pblicos y privados territoriales.
As pues, el viejo Estado burocrtico formado durante la fase fordista, as como las
instituciones creadas en aquel tipo de concertacin social entre las cpulas de las organizaciones
estatales, empresariales, sindicales y polticas, deben dar paso a un conjunto de
Administraciones Pblicas descentralizadas territorialmente, as como a organizaciones
apropiadas en los diversos mbitos empresarial, sindical, poltico y ciudadano, a fin de alentar
de forma ms eficiente los procesos de concertacin estratgica entre actores sociales en los
campos esenciales del desarrollo productivo y empresarial, la organizacin del trabajo, y la
regulacin social y poltica en los diversos territorios al interior de cada pas.
Sobre la reestructuracin productiva y organizativa actual conviene subrayar tambin que no
se trata nicamente de la existencia de retos u oportunidades sino, ms bien, de exigencias que
se plantean hoy a los diferentes sistemas productivos locales, en un contexto cada vez ms
globalizado, caracterizado por una mayor exposicin externa de las diferentes economas locales, lo
que implica una pugna competitiva superior en los distintos mercados, tanto internacionales
como locales. Ante ello, algunos territorios (regiones, ciudades, localidades), como muestra la
experiencia internacional reciente, se organizan y conciertan actuaciones dirigidas a impedir el
declive de sus economas, mientras que otros territorios buscan nuevas oportunidades en los
mercados.
Si el desarrollo econmico es resultado del esfuerzo organizado de toda la sociedad y no puede
seguir considerndose slo como un ejercicio de planificacin desde el Estado central, ni
tampoco fruto de la actuacin individual de las empresas, parece clara la necesidad de nuevos
planteamientos ms pragmticos y menos ideologizados sobre el tema, en los cuales el territorio y
el desarrollo local tengan un papel fundamental. En ello resulta crucial la reinvencin de la
gestin pblica local, a fin de incorporar una concepcin integral de la innovacin como un
proceso de cambio social, institucional y cultural, en el que la concertacin entre los diferentes
actores sociales territoriales sustituya a los diseos fragmentarios y parciales de la anterior
prctica planificadora centralista, junto a una actuacin selectiva que identifique los sistemas
productivos locales e incluya las polticas de desarrollo econmico territorial como parte
fundamental de las estrategias nacionales de desarrollo.
En este sentido, la visin de largo plazo y la consideracin de los diferentes niveles
de las polticas de desarrollo deben ser incorporados en la gestin pblica estratgica, la cual
no es nicamente exclusiva del Estado central, sino que es tambin competencia de las
Administraciones Pblicas territoriales, as como del conjunto de los actores sociales locales.
El abandono de la lgica de la pasividad o el subsidio, y la incorporacin de una cultura local
innovadora, son componentes de este nuevo enfoque, al igual que el diseo institucional no
burocrtico, dotado de agilidad y eficiencia operativa.
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En conclusin, entre los rasgos comunes del nuevo planteamiento del desarrollo
local destacan:
No es mi intencin desdear en lo ms mnimo la importancia de las exportaciones en cualquier economa, sino subrayar la importancia de
la produccin interna ya que si las exportaciones no procuran una inversin productiva interna no son mecanismo suficiente de desarrollo
nacional.
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Las iniciativas de desarrollo econmico local. Aprendiendo de las mejores prctcas internacionales
3. Las iniciativas
de desarrollo
local en los pases
desarrollados
Tipologa y rasgos principales de las iniciativas de desarrollo local
En el anlisis de las iniciativas locales que han ido surgiendo en diversos pases desarrollados
en estas dos ltimas dcadas como formas flexibles de adaptacin al cambio estructural, cabe
distinguir tres tipos diferentes, segn que el objetivo principal de las mismas se haya orientado,
respectivamente, a la creacin de empleo, al desarrollo de nuevas empresas o al desarrollo
econmico local.
Desde el inicio de los aos ochenta, las iniciativas locales de empleo (ILE) surgieron como
resultado de la conjuncin de esfuerzos a nivel local para encarar el creciente problema del
desempleo provocado por la crisis estructural. Dichas iniciativas trataban de dar respuestas
apropiadas, en cada territorio, a las circunstancias especficas del desempleo, problema ste
que la aproximacin desde el nivel central y las polticas macroeconmicas y sectoriales no son
capaces de resolver. De esta forma, a nivel local, y con una colaboracin decisiva desde las
municipalidades, se fue desplegando un conjunto diverso de iniciativas orientadas a la creacin
de empleo; la formacin de pequeas empresas individuales o cooperativas para la realizacin
de determinadas actividades o prestacin de servicios; o la constitucin de redes de ayuda en
la lucha contra la exclusin social mediante la creacin de actividades productivas. En otros
casos se estimul la constitucin de Observatorios locales sobre el mercado de trabajo, as
como la elaboracin de bases de datos tratando de definir con la mayor precisin posible los
itinerarios personales en la bsqueda de empleo en cada territorio. En algunos casos, para la
puesta en marcha de estas iniciativas, se reorientaron y gestionaron directamente, desde el
mbito local, recursos proporcionados por las instancias centrales de la Administracin
Pblica.
Las iniciativas locales de desarrollo empresarial (IDE) surgieron adicionalmente a las iniciativas
locales de empleo, como resultado de la mayor valorizacin social del papel de la pequea
empresa y el reconocimiento de su importancia en la creacin de empleo e ingreso y en la difusin territorial del crecimiento econmico. En tal sentido, dichas iniciativas de desarrollo
empresarial buscaban promover valores culturales favorables al espritu empresarial innovador,
la creatividad y la asuncin del riesgo, tratando de estimular el surgimiento de empresas en grupos
de poblacin tradicionalmente alejados de estas prcticas y actitudes, como los desempleados,
mujeres, jvenes o inmigrantes. Se trataba, en lo esencial, de luchar contra la lgica de subsidio o
la pasividad de estos actores sociales, a fin de estimular la necesidad de dar respuestas propias
basadas en un mejor aprovechamiento de las potencialidades existentes. La puesta en marcha de redes
locales o agencias de formacin, de apoyo y seguimiento para la creacin de empresas financiadas por
programas gubernamentales o por fundaciones privadas, constituyen iniciativas de este tipo, al igual que
los programas de ayuda a la creacin de empleo o de pequeas empresas por los propios desempleados.
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Las iniciativas de desarrollo econmico local. Aprendiendo de las mejores prctcas internacionales
Finalmente, las iniciativas de desarrollo local (IDL) suponen un paso adicional al de las anteriores
iniciativas locales de empleo e iniciativas de desarrollo empresarial, las cuales resultaban
insuficientes por s mismas para provocar procesos de desarrollo dinmico a nivel local.
Se trat, en este caso, de enfocar de forma ms integral los diferentes problemas de la
cualificacin de los recursos humanos locales para el empleo y la innovacin de la base
productiva y tejido empresarial existentes en el mbito local. De esta forma, las IDL vienen a
coordinar y reemplazar en un cuadro coherente las iniciativas locales dispersas que haban ido
surgiendo, primero, en la bsqueda de empleo y, luego, en la promocin de empresas a nivel local.
El desarrollo econmico local se muestra, pues, como un proceso en el cual los actores o
instituciones locales se movilizan para apoyar las diferentes acciones, tratando de crear, reforzar y
preservar actividades y empleos, utilizando los medios y recursos del territorio. Adems de
coordinar las iniciativas anteriores por el empleo y el desarrollo empresarial, las IDL se
orientan a mejorar las condiciones del entorno local, tratando de construir un ambiente
territorial favorable a la actividad empresarial innovadora, dando con ello una seal clara de
las apuestas territoriales por la modernizacin productiva y la decisin para enfrentar el
cambio estructural de forma decidida.
El nfasis se pone no slo en los indicadores habituales de resultados cuantitativos, sino,
fundamentalmente, en los aspectos cualitativos y extraeconmicos (sociales, culturales y
territoriales), los cuales son integrados como factores aglutinantes y facilitadores del desarrollo, en
su capacidad para buscar soluciones desde el propio mbito territorial, mediante un mejor
aprovechamiento de los recursos endgenos existentes y la vinculacin en red de los diferentes
actores socioeconmicos locales. Se rechaza as, implcitamente, la visin habitual del desarrollo
como resultado de una secuencia nica de transicin hacia la industrializacin, la urbanizacin
y la gran empresa, subrayando la diversidad de situaciones y estrategias de desarrollo posibles
en cada territorio, segn sus caractersticas especficas, recursos y potencialidades. En esta
perspectiva, como se ha sealado, el territorio pasa a ser un actor decisivo de desarrollo, al
constituir el referente principal del proceso y un mbito definido de interaccin y decisin para
los diferentes actores sociales.
Las IDL tienen, pues, un contenido territorial en la medida que responden a problemas identificados
localmente; son concebidas para alcanzar objetivos locales; y protagonizadas por actores locales; lo
cual las diferencia de las actuaciones de desarrollo regional concebidas a iniciativa de los gobiernos
centrales, con finalidades esencialmente redistributivas. Como vemos, uno de los rasgos especficos
de las IDL es el nfasis que se pone en los procesos, la dinmica econmica y social, y los comportamientos
de los actores o agentes locales. De esta forma, se parte de la conviccin de que las disparidades
entre economas locales son reflejo de diferencias existentes en capacidades de iniciativa frente a
los problemas o contexto existentes, y no se explican por las diferentes tasas de crecimiento del producto, lo cual no constituye nada ms que un resultado del proceso de desarrollo.
Esta diferencia entre la informacin sobre capacidades de iniciativa (las cuales no se limitan
al mbito econmico exclusivamente) e informacin acerca de resultados es crucial, ya que,
por lo general, la informacin econmica disponible tiende a referirse a los resultados del proceso
y, de forma menos sistemtica y precisa, a las capacidades de iniciativa y caractersticas
explicativas del proceso mismo de desarrollo local, sus recursos, actores y potencialidades.
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Las iniciativas de desarrollo econmico local. Aprendiendo de las mejores prctcas internacionales
Ello obliga a las IDL a abordar desde el inicio una decidida concentracin de esfuerzos y recursos
humanos para cubrir esta laguna informativa, ya que sin una precisa identificacin de la
problemtica econmica territorial y sus potencialidades no resulta posible decidir los
instrumentos y polticas apropiadas. De este modo, las IDL poseen una visin ms integrada y
superadora de la habitual visin sectorial de la economa, al articular en el territorio los
diversos planos de lo econmico, social, medioambiental, cultural e institucional, tratando de
dar al conjunto una coherencia mayor en la estrategia de desarrollo local.
Esta voluntad de integracin de los diferentes aspectos econmicos, sociales, culturales,
institucionales y ambientales, se basa en la idea de que no es correcto deslindar las diferentes
polticas, ya que todas ellas son parte de las estrategias de desarrollo, no siendo las polticas
sociales o ambientales ningn coste o traba para el desarrollo econmico, sino inversiones
estratgicas del mismo. En efecto, la valorizacin del recurso humano, portador de
conocimiento, es una variable decisiva de la apuesta de futuro, as como lo es, tambin,
la eleccin de las opciones ms sostenibles ambientalmente, a fin de preservar y valorizar el
capital natural. Esta integracin de diversas facetas no puede plantearse eficientemente desde una
sola instancia central, y requiere una aproximacin desde cada territorio o mbito local concreto,
a fin de buscar una coordinacin y combinacin apropiada de recursos internos y externos, movilizados
principalmente por la concertacin estratgica de actores territoriales, pblicos y privados.
Junto a este rasgo de integracin territorial de actividades e instrumentos, cabe aadir tambin
el fomento de la diversificacin productiva como factor de solidez de la economa local,
tratando de reducir los excesivos niveles de vulnerabilidad o dependencia externa. Este esfuerzo
de diversificacin productiva, que debe indagarse a partir de las actividades econmicas
existentes y de las oportunidades nuevas que puedan plantearse de forma viable, obliga a la
dotacin en el entorno innovador territorial de organismos dedicados a promover estas iniciativas
y posibilidades de diversificacin, para lo cual las Agencias de Desarrollo Territorial, los
Institutos Tecnolgicos, los Centros de Empresa e Innovacin, los Parques Empresariales, las
Incubadoras de Empresas o los Polos Tecnolgicos, pueden ser herramientas tiles como parte
de un conjunto de instituciones orientadas por la estrategia territorial de desarrollo. En todo
caso, es claro que las economas y sociedades ms diversificadas poseen mayor capacidad de
enfrentar los cambios y generar efectos multiplicadores internos en trminos de nuevas
actividades productivas y nuevas fuentes de empleo e ingreso.
Otra caracterstica importante de las IDL se refiere a su desenvolvimiento a partir de una lgica
de proceso, esto es, no responden a una secuencia previamente planificada y definida, sino que
proceden mediante ajustes sucesivos, paso a paso, segn decisiones que los propios actores
locales e institucionalidad existentes van consensuando. Un planteamiento como ste tiene
mayor capacidad para responder adecuadamente a los cambios e incertidumbre del contexto
actual, a la complejidad de los problemas, a los funcionamientos imprevisibles de los mercados y
los comportamientos aleatorios de los actores. Ello permite, tambin, traducir con ms rapidez
ideas y oportunidades en acciones, adaptndolas a los entornos especficos y a las circunstancias
cambiantes (OCDE, 1993). Este modelo de intervencin, como resultado de adaptaciones y
exploracin incesantes, requiere competencias y habilidades precisas y descansa ampliamente
en el aprendizaje por la experiencia o la transferencia de las mejores prcticas como
gua para la accin.
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Las iniciativas de desarrollo econmico local. Aprendiendo de las mejores prctcas internacionales
En todo caso, tal concepcin del desarrollo es claramente diferente, tanto del planteamiento
que confa en las fuerzas del mercado (la famosa mano invisible de Adam Smith), como de
la planificacin centralista y su burocrtico andamiaje de instrumentos y recursos organizados
verticalmente desde las instituciones pblicas centrales para promover los procesos de
desarrollo. As pues, las IDL suponen una gestin flexible que trata de corregir, al mismo tiempo,
las imperfecciones de los mercados que restringen el potencial de desarrollo y las posibilidades de
innovacin de las microempresas y Pymes; y los efectos indeseables de las intervenciones
pblicas centralistas, la rigidez burocrtica y reglamentaria, o la sumisin a los ciclos electorales,
entre otros aspectos. La puesta a punto de entidades mixtas, ya sea agencias de desarrollo local
(o regional) entre actores pblicos y privados, situadas entre el mercado y la jerarqua,
susceptibles de corregir estos tipos de imperfecciones constituye, por tanto, otra caracterstica
importante de las iniciativas de desarrollo local.
En sentido amplio, el desarrollo econmico local es resultado de decisiones y actuaciones que
se despliegan en tres mbitos distintos. De un lado, estn las actuaciones internas a las
empresas, tales como las decisiones de inversin, la cualificacin de los recursos humanos y
las mejoras de la organizacin y gestin empresarial, entre otras; de otro lado, las actuaciones
realizadas de forma asociativa tales como la creacin de redes entre empresas vinculadas entre
s a travs de eslabonamientos productivos o pertenecientes a sectores conexos; y, finalmente,
estn las relaciones existentes entre las empresas y el entorno territorial donde stas se
encuentran, ya que dicho entorno debe facilitar el acceso a los servicios de desarrollo
empresarial y poseer los componentes de infraestructura de calidad apropiados.
Las actuaciones externas a las empresas, que dotan al territorio o mbito local de mayores
capacidades para estimular su base econmica y mejorar el clima innovador empresarial,
involucran campos de accin muy diversos, tales como la calidad y orientacin de las
infraestructuras bsicas, la gestin no especulativa del suelo, la formacin y el empleo, la
creacin y fomento de empresas, la difusin de la investigacin y desarrollo para la innovacin
local (I+D+i), la financiacin de las microempresas y Pymes, la coherencia entre las
polticas sectoriales y territoriales, la promocin comercial, y el estmulo de la cultura
emprendedora local. Incluso las actuaciones tradicionalmente consideradas como propias
de las esferas social, urbanstica o ambiental (como los programas frente a la pobreza, la
poltica de vivienda o las actuaciones en favor del medioambiente y la valorizacin del
patrimonio cultural), deben ser replanteadas desde la perspectiva del desarrollo econmico
local, a fin de asegurar su mayor eficiencia y eficacia, en relacin a los objetivos que
persiguen. En cada uno de estos diversos campos de accin es posible identificar, pues,
proyectos especficos de diferente tamao o envergadura, que los actores locales planteen,
desde las fases iniciales de su diseo o concepcin, hasta su puesta en marcha,
seguimiento y evaluacin.
Los actores locales pueden ser pblicos, privados o mixtos, esto es, resultado de la concertacin
entre ambos. Los principales actores pblicos locales son las autoridades subnacionales (municipales y
provinciales) que estn al frente de las administraciones territoriales. Otros actores pblicos
relevantes pueden ser las universidades y liceos tcnicos, centros de extensin tecnolgica, institutos de
capacitacin y empresas de consultora empresarial, entidades financieras pblicas, entre otros.
Entre los actores privados hay que sealar las asociaciones y cmaras de empresarios,
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Las iniciativas de desarrollo econmico local. Aprendiendo de las mejores prctcas internacionales
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Las iniciativas de desarrollo econmico local. Aprendiendo de las mejores prctcas internacionales
En las IDL estos factores intangibles, la mayor parte de los cuales son de carcter extraeconmico,
resultan decisivos. Ellos son resultado de la concertacin estratgica de actores locales, y se refieren
fundamentalmente a los siguientes aspectos bsicos:
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Las iniciativas de desarrollo econmico local. Aprendiendo de las mejores prctcas internacionales
Dicho esto, las evaluaciones existentes en los pases de la OCDE muestran con claridad algunas
conclusiones bastante rotundas, entre ellas que los pases con mejores indicadores en trminos
de empleo, ingreso, calidad de las relaciones laborales, justicia social y calidad de vida, no son
aquellos que buscan el abaratamiento de costes de produccin, salarios bajos y subvenciones
fiscales a las empresas, sino los que han estimulado la vitalidad empresarial mediante el fomento
de capacidades de desarrollo, tales como la calidad de los recursos humanos, la introduccin
de innovaciones tecnolgicas, la calidad de las infraestructuras bsicas, lneas apropiadas de
financiamiento, todo lo cual es, en gran medida, resultado de polticas regionales o locales
dinmicas, en colaboracin con el sector privado. As pues, las estrategias que buscan reforzar
los factores intangibles del desarrollo, como la creacin de un clima de negocios, entornos
innovadores y capacidades de gestin, son ms eficaces que aquellas otras que pretenden
solamente abaratar costes o subir aranceles aduaneros frente a los competidores.
Las IDL no constituyen ningn recetario de aplicacin generalizada y tampoco son
garanta de xito. Por el contrario, deben incorporar una permanente atencin y capacidad de
adaptacin flexible a los nuevos escenarios, a fin de modificar permanentemente sus respectivas
estrategias en el sentido apropiado. En esta misma lnea, no cabe duda de la importancia de
vincular de forma ms estrecha y eficiente las polticas regionales y las IDL.
La paulatina aparicin de iniciativas de desarrollo local ha ido poniendo en entredicho
los planteamientos tradicionales de las polticas regionales de los gobiernos las cuales, an
a mediados de los aos ochenta, continuaban basndose en el intento de reducir las disparidades
territoriales a travs de medidas directas, tales como las ayudas a empresas, los incentivos
a la atraccin de inversiones extranjeras o la mejora de infraestructuras fsicas. Algunas de
estas ayudas fueron posteriormente sustituidas por subsidios sectoriales, subordinados a inversiones orientadas a reforzar la productividad y la competitividad, junto a otras intervenciones
destinadas a la mejora de las infraestructuras viales y redes de comunicaciones y transporte, o
para la formacin y reciclaje de recursos humanos. Pero los limitados resultados de las
polticas dirigidas a la atraccin de inversiones extranjeras han llevado consigo el relativo
desplazamiento de estas prioridades hacia el enfoque ms novedoso de las actuales polticas
regionales, las cuales buscan mejorar las condiciones de productividad del entorno territorial
de las empresas. As pues, en los pases de la OCDE, a partir de los aos ochenta, las
polticas de desarrollo regional se han reorientado con la finalidad de facilitar las
adaptaciones territoriales a los cambios estructurales.
Con esta nueva orientacin, se ha producido una convergencia fundamental de estas polticas
con las IDL, basadas en la valorizacin de los recursos endgenos, la focalizacin de la
innovacin tecnolgica del tejido de microempresas y Pymes, la construccin territorial
de organismos especializados en la promocin y difusin de tecnologas, la capacitacin
de los recursos humanos segn los requerimientos del desarrollo productivo territorial, la
dotacin de infraestructuras bsicas de investigacin y desarrollo, viveros de empresas,
sociedades de capital riesgo y sociedades de aval, elaboracin de bases de datos de
desarrollo empresarial y observatorios locales del mercado de trabajo local, entre otros.
Por supuesto que el hecho de otorgar prioridad a la valorizacin de los propios recursos
respecto a la anterior atencin hacia la inversin extranjera, no supone que sta ltima no
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Las iniciativas de desarrollo econmico local. Aprendiendo de las mejores prctcas internacionales
sea relevante o que deba despreciarse. En realidad, el antagonismo entre estas alternativas
exgena y endgena, carece de sentido. Hay que buscar siempre cmo endogeneizar los
recursos posibles -locales y externos- en una estrategia dirigida a la creacin de un entorno
innovador territorial para el desarrollo empresarial y la creacin de empleo.
En la reflexin acerca del desarrollo econmico local, las unidades de anlisis econmico no
pueden confundirse con las delimitaciones poltico-administrativas existentes (esto es, municipios
o provincias), ya que stas no tienen porqu coincidir con el rea en que se despliegan las diferentes
actividades econmicas significativas que tienen presencia, parcial o plena, en aquellas unidades
administrativas territoriales. Esto es algo bastante conocido, pero no parece tener la suficiente
fuerza como para orientar de mejor manera el diseo de las polticas industrial, rural, tecnolgica
o de fomento econmico en general.
En otras palabras, las fronteras de los Estados, provincias o municipios, en tanto que delimitaciones
administrativas, no son contenedores adecuados de la lgica de funcionamiento y despliegue
territorial de las actividades econmicas, las cuales trascienden en ocasiones aquellas delimitaciones,
al definir un conjunto de eslabonamientos productivos y relaciones econmicas y sociolaborales
que configuran los sistemas productivos locales en torno a un sector o subsector principal y
dotados de cierto grado de coherencia socioeconmica y territorial, los cuales no tienen porqu
ser coincidentes con las delimitaciones existentes en los diferentes niveles territoriales de
municipios y provincias.
Se aprecia as la necesidad de conocer el mbito de difusin de estos sistemas productivos
locales, a fin de disponer de elementos bsicos de informacin para poder guiar a los gestores
pblicos territoriales y al amplio sector de pequeas empresas y microempresas locales, a
la hora de construir concertadamente las instituciones apropiadas para garantizar la
introduccin de la innovacin tecnolgica y organizativa en la base productiva y tejido
empresarial territorial. La identificacin de los sistemas productivos locales puede
proporcionar pautas relevantes para el diseo de polticas y actuaciones conjuntas por
parte de los gestores pblicos en los diferentes niveles territoriales. Por ejemplo, los
gestores locales de municipios colindantes que compartan un perfil productivo similar
pueden colaborar en la construccin de un entorno competitivo territorial, a fin de promover
la productividad y competitividad de las actividades correspondientes, aprovechando el
mximo de economas de proximidad y aglomeracin.
Dada la heterogeneidad con que pueden presentarse en los diferentes territorios estos sistemas
productivos locales, es evidente que no hay un recetario preciso para la actuacin de los
gestores pblicos territoriales, ya sea provinciales o municipales. Pero parece claro que uno de
los primeros pasos a emprender debe ir dirigido a identificar los sistemas productivos locales.
Un paso previo, sin duda, es el de tomar conciencia de la necesidad de trascender la vieja agenda
de actuacin local, de corte asistencial o urbanstica, para asumir una lgica de desarrollo
productivo en la gestin municipal.
Dentro de estos sistemas productivos locales se entrecruzan y eslabonan (hacia atrs y hacia adelante)
diversas actividades productivas, tecnolgicas, organizativas, comerciales y de servicios que, en
conjunto, permiten identificar en torno a un sector o subsector principal (ya sea la industria
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A partir de lo expuesto podemos resumir, pues, los planteamientos principales de las nuevas
polticas de desarrollo local y regional, orientadas a reforzar las capacidades de desarrollo de
cada territorio y asegurar la elaboracin de las propuestas concretas de innovacin tecnolgica
y socio-institucional apropiadas. Como ya se seal, las iniciativas de desarrollo local deben
saber combinar tanto los recursos endgenos como los exgenos, e incorporarlos en estrategias
de desarrollo capaces de generar efectos multiplicadores en trminos de creacin de nuevas
actividades y empresas, a fin de conseguir mayores niveles de empleo e ingresos para la comunidad
local. De lo que se trata, en suma, es de lograr una capacidad de movilizacin de los actores y
recursos, especialmente a partir del mejor aprovechamiento de las potencialidades endgenas,
estimulando con ello el desarrollo econmico local.
Dicha movilizacin de recursos y actores locales busca la construccin de entornos
innovadores territoriales, capaces de ofrecer los servicios de apoyo a la produccin para
las microempresas y Pymes; de vincular adecuadamente el sistema educativo y de
capacitacin con el perfil productivo local; de organizar redes de cooperacin entre
empresas y entre stas y otras entidades oferentes de servicios tecnolgicos; y de facilitar la
capacitacin y la informacin estratgica sobre mercados, insumos y productos. En suma,
se trata de proceder a la organizacin eficiente del mercado de factores o servicios
estratgicos para las microempresas y Pymes locales.
Tradicionalmente, las polticas de desarrollo regional se orientaron preferentemente a
la bsqueda de inversiones extranjeras, sin poner atencin suficiente a las potencialidades de
los distintos mbitos locales. De esta forma, en numerosas ocasiones, el desarrollo territorial se
confi a la localizacin de empresas extranjeras, las cuales no siempre llegaron. Con este nuevo
planteamiento estratgico, las IDL tratan de poner en marcha orientaciones, decisiones y
proyectos, a fin de alcanzar objetivos definidos de forma concertada por los diferentes actores
sociales locales, pblicos y privados. Pero para poder utilizar y gestionar de forma sistemtica
las oportunidades y potencialidades locales existentes, se requieren varias condiciones.
En primer lugar, debe existir una masa crtica mnima de proyectos e iniciativas emprendedoras,
as como un liderazgo local con credibilidad y poder de decisin. Este liderazgo puede ser de
los gestores pblicos locales, de actores privados, o resultado de una alianza entre ambos.
En cualquier caso, el papel de animacin y convocatoria a los restantes actores locales resulta
fundamental. De ah la importancia de acompaar estas polticas de desarrollo con actuaciones
dirigidas al fortalecimiento de las administraciones territoriales (Municipalidades y Gobiernos
Provinciales), introduciendo en ellas la lgica de desarrollo econmico y la asuncin de un
protagonismo activo en este esfuerzo de movilizacin y concertacin social a nivel territorial.
As pues, es importante que los lderes locales posean una concepcin clara de la apuesta por
el desarrollo endgeno, estimulando la imagen innovadora del territorio y promoviendo los
lazos entre los diferentes actores locales, cuidando igualmente de coordinar de forma eficiente
los distintos niveles de las administraciones pblicas territoriales.
Otra necesidad fundamental, como ya se ha sugerido, es la de disponer de un adecuado Sistema
Territorial de Informacin de la actividad productiva y contexto institucional, el cual debe ser
elaborado y actualizado de forma permanente desde el propio mbito territorial, como resultado de
la cooperacin entre los diferentes actores territoriales, a fin de asegurar ese componente decisivo
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a varios municipios, caracterizados por una actividad predominante, que define un espacio de
actuacin concertado comn. Nos referimos, de este modo, a una unidad territorial de actuacin o
rea econmica local, que no necesariamente tiene que coincidir con los lmites administrativos
de un municipio o una provincia (vase recuadro sobre el Observatorio de Empleo y Dinmica
Empresarial en Argentina. CEPAL, 2004).
Se subraya as que la unidad de actuacin est definida desde una perspectiva socioeconmica y
cultural, y no a travs de la simple utilizacin de los criterios de delimitacin poltico-administrativos,
los cuales no siempre reflejan las regiones o territorios afines desde el punto de vista de la
innovacin productiva, la calificacin de recursos humanos y el contexto ambiental y cultural.
La delimitacin poltica o administrativa de las provincias o municipios lo que hace es definir
los responsables de las administraciones en esos mbitos, pero no acota las zonas o reas
socioeconmicas pertinentes para una actuacin adecuada. A la inversa, la identificacin de
tales reas econmicas locales permite mostrar a los actores involucrados, tanto pblicos
como privados, cual podra ser el mbito de actuaciones conjuntas para el impulso del desarrollo
econmico y el empleo a nivel local.
El desarrollo econmico local puede definirse, por tanto, como un proceso de acumulacin de
capacidades con el fin de mejorar de manera colectiva y continuada el bienestar econmico de
la comunidad. Esta nocin de capacidad de desarrollo se refiere tanto a las circunstancias de la
economa territorial como a las de sus actores socioeconmicos e instituciones. Las capacidades
de una economa territorial se refieren a sus recursos actuales y potenciales, los cuales pueden
ser materiales (fsicos, medioambientales, de infraestructura), financieros, o intangibles
(cualificacin de los recursos humanos, cultura emprendedora local, etc.).
Estos recursos pueden tambin ser clasificados como endgenos, esto es, propios del territorio
en cuestin; o exgenos, es decir, captados del exterior (a travs de ingresos por exportaciones,
inversiones externas, subvenciones, aportaciones de la cooperacin internacional, etc.).
Tambin podemos diferenciar otras dos facetas importantes, como son la disponibilidad de los
recursos bsicos (recursos humanos cualificados, recursos financieros, infraestructura y
equipamientos colectivos), la cual puede ser medida a travs de indicadores; y el dinamismo
de tales recursos para fortalecer la economa local, lo que depende de la movilizacin de
los actores locales.
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Las capacidades de los actores se refieren a sus aptitudes para movilizarse frente a situaciones
adversas; para innovar y llevar adelante nuevos emprendimientos productivos; para pensar y
actuar de forma estratgica a fin de cooperar, negociar, organizarse y llevar adelante iniciativas.
Estas aptitudes o capacidades pueden tambin ser contempladas en las instituciones existentes.
Como ya se seal, los xitos o fracasos de las IDL dependen de forma sustancial de este tipo
de factores intangibles. Son precisamente estas capacidades humanas e institucionales las que
hacen que territorios que poseen dotaciones de recursos bastante similares en cantidad y
calidad, alcancen resultados de desarrollo diferentes. As pues, las capacidades de animacin
y gestin de los actores e instituciones son, conjuntamente con las capacidades para innovar y
emprender de los dirigentes de las empresas, factores cruciales en las iniciativas de desarrollo
local. Todo ello se encuentra condicionado, sin duda, por factores de contexto tales como la
estrategia nacional de desarrollo, la insercin en el contexto internacional, la historia reciente,
el marco poltico y jurdico, etc. Ya vemos que la medida en que la estrategia nacional de
desarrollo logre incorporar la importancia de las IDL como parte de las polticas de ajuste ante
el cambio estructural, es un aspecto determinante en el desarrollo econmico y social del pas.
3.3 Factores decisivos en las iniciativas DEL
Finalmente, vamos a referirnos a las capacidades para suministrar servicios de desarrollo
empresarial de calidad; para orientar y movilizar las instituciones educativas y de capacitacin
para el desarrollo territorial; y para promover redes asociativas, esto es, vinculaciones
estratgicas entre actores, socios o colaboradores.
a) La existencia en el entorno territorial de un conjunto de servicios de desarrollo empresarial
es un factor decisivo para la adaptacin con xito a los cambios estructurales. Estos
servicios ayudan a las empresas a modernizarse en trminos de eficiencia productiva y
competitividad, as como en la mejora de sus eslabonamientos productivos con proveedores
y clientes. Igualmente, ayudan a las personas a incorporarse ms eficazmente al mercado de
trabajo, aportando tambin componentes de informacin, orientacin y motivacin
para la innovacin. Igualmente, dichos servicios permiten dotar al entorno territorial
y a los actores sociales locales de capacidad para encarar los desafos, movilizarse,
cooperar y disear estrategias conjuntas para el desarrollo local y el empleo.
La mejora de la calidad y eficiencia de estos servicios necesita la interaccin permanente
entre la oferta y demanda de los mismos. Dichos servicios deben estar relacionados con
las demandas existentes en el territorio, algunas de las cuales deben ser descubiertas
mediante una actuacin preactiva entre las microempresas y Pymes locales.
b) Otra capacidad fundamental se refiere a la movilizacin y orientacin de las instituciones
territoriales educativas y de capacitacin, de modo que contemplen de forma prioritaria
las necesidades y problemas del perfil productivo local. Intil es subrayar la importancia de
la educacin y la capacitacin como elemento determinante para reforzar las capacidades
de desarrollo, mejorar la competencia de los recursos humanos y estimular aptitudes
creativas e innovativas. Sin embargo, este papel es a menudo subestimado a la hora
de emprender actuaciones ante el actual cambio estructural, el cual no puede ser
atendido eficazmente mediante una simple educacin de tipo generalista, que no es
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suficiente para capacitar a las personas ante los retos que tienen que enfrentar en la
actual fase de transicin tecnolgica y organizativa.
Por otro lado, los recursos asignados a este tipo de inversiones en capital humano no
poseen un rendimiento inmediato, sino a medio y largo plazo, lo cual ayuda a explicar la
dbil prioridad que poseen, tanto desde la perspectiva de los gobiernos que, pendientes de
los ciclos electorales, buscan casi siempre resultados tangibles en el corto plazo,
como desde el sector privado empresarial, que suele evitar inversiones en preparacin
de sus recursos humanos a fin de impedir su fuga posterior a otros empleos mejor
remunerados. Por si esto fuera poco, en ocasiones, la enseanza es presa de
concepciones y mtodos escasamente creativos, que en poco estimulan el pensamiento
innovador y menos an suelen ocuparse de promover el oficio de emprender.
La burocratizacin de los funcionarios dedicados a la enseanza, a menudo en puestos
de carcter vitalicio (lo que constituye una situacin escasamente estimuladora para el
cambio), y la falta de espritu de iniciativa, son otros aliados adversos a la
adaptacin a los nuevos escenarios.
Se necesita, pues, de una fuerte capacidad de adaptacin de contenidos y funciones
para vincular eficientemente las instituciones educativas y de capacitacin como
verdaderos actores territoriales, a fin de que asuman su papel como suministradores
de recursos o servicios orientados por las estrategias consensuadas de desarrollo
econmico local. Esta adaptacin ha de comenzar desde las escuelas, las cuales
deben estimular las aptitudes para plantearse preguntas relevantes, resolver problemas, innovar, comunicarse, cooperar y promover los valores de iniciativa y emprendimiento. Ser tambin necesario avanzar decididamente hacia formas de educacin y
capacitacin que integren el aprendizaje en las actividades productivas, e incorporar
en la enseanza de la economa el conocimiento prctico de los procesos productivos
reales, evitando as la actual tendencia hacia la modelizacin terica irrelevante. La formacin
en gestin empresarial y el aprendizaje del oficio de empresario innovador debe ser, pues,
cultivada desde los escalones iniciales de la formacin de los recursos humanos.
En todo caso, es fundamental buscar la mayor vinculacin entre el sistema educativo y
de capacitacin con el perfil productivo territorial, lo cual puede asegurarse con una
participacin activa de los organismos docentes y de capacitacin como protagonistas
activos en los organismos o agencias de desarrollo territorial existentes. De este modo,
pueden concretarse y adaptarse, de forma continua y eficiente, los lazos entre ambos
sistemas (educativo y productivo) en la definicin de la oferta de capacitacin ms
apropiada en cada caso; convirtindose las instituciones educativas en uno de los
actores decisivos de la gestin del mercado local de trabajo y de la adaptacin entre
capacitacin y empleo a nivel territorial.
La formacin de empresarios innovadores y agentes de desarrollo local, con capacidad
para transferir a los actores locales, valores y criterios de innovacin, constituye un rea
que merece la mayor atencin. Pero la formacin de empresarios innovadores debe
ser alentada desde organismos vinculados a los problemas, recursos y potencialidades
de cada territorio. Por eso, el aprendizaje en los centros de empresa e innovacin,
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En opinin del autor, hay actualmente en Argentina no poca confusin en la utilizacin del trmino desarrollo econmico local, ya que en ocasiones es utilizado para referirse a pequeos proyectos o emprendimientos productivos locales, gran parte de los mismos animados desde la
economa social. Como puede verificarse por la lectura de estas pginas, el enfoque de Desarrollo Econmico Local es bastante ms complejo.
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En mi opinin, la presencia dispersa y sin coordinacin alguna de programas y actuaciones sectoriales que bajan desde la Administracin
Central de la Nacin a las provincias y municipios es un ejemplo elocuente de la falta de aplicacin de este principio de coherencia.
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De este modo, la intervencin pblica debe fomentar las diferentes iniciativas de desarrollo
econmico local; eliminar los obstculos a las mismas y facilitar los instrumentos de apoyo
apropiados; descentralizar la informacin, los conocimientos y las decisiones; incentivar la
elaboracin de planes de desarrollo por las propias entidades locales, e incorporarlos en las
estrategias de desarrollo territoriales; delegar funciones de control y de servicios a organismos
autnomos, pblicos, privados o mixtos, respetando los acuerdos de los actores territoriales; y
reforzar las funciones de evaluacin conjuntamente con los actores locales.
Tales intervenciones conducen a los gobiernos a actuar como catalizadores y mediadores,
suministrando informaciones, facilitando lneas de financiacin o de aval financiero necesarias
para las pequeas empresas (como capital semilla, capital riesgo, sociedades de garanta recproca,
etc.) y estimulando iniciativas de desarrollo econmico local y regional. Todo ello implica:
Tener una visin prospectiva de desarrollo y compartirla con los lderes locales y
regionales a fin de animar la elaboracin de estrategias territoriales de desarrollo.
Apoyar a los actores territoriales aportando recursos y medios de formacin para la
gestin del desarrollo local.
Coordinar las polticas pblicas y analizar cuidadosamente los impactos locales de
las polticas sectoriales y globales, rindiendo cuentas de los efectos y utilizacin de
los recursos.
Ayudar a la puesta en marcha de los sistemas de informacin y observatorios de
empleo en los respectivos territorios, facilitando los recursos de investigacin y
desarrollo para la innovacin (I+D+i) apropiados a los problemas y situaciones de
cada mbito local.
Incorporar en todas las actuaciones la dimensin de gnero as como los estudios de
impacto ambiental a fin de no deteriorar el patrimonio medioambiental local,
garantizando la sostenibilidad de los recursos naturales utilizados y valorizndolos
como un activo fundamental de desarrollo econmico local (Alburquerque, 2003).
Esta redefinicin de las funciones del sector pblico segn las administraciones ms cercanas
a los actores territoriales tiene importantes consecuencias sobre los modos de gestin pblica
y sobre el suministro de servicios y sistemas de evaluacin. Refleja, en definitiva, el trnsito
de un modelo de funcionamiento burocrtico a un nuevo modelo de gestin horizontal mediante
el fortalecimiento de las administraciones pblicas descentralizadas territoriales, de acuerdo a
criterios de eficiencia o rentabilidad social y empresarial, y no slo por criterios de autoridad.
En estos nuevos criterios se realza la calidad de los servicios; el refuerzo de las capacidades de
los ciudadanos para involucrarse en la bsqueda de soluciones; la gestin por objetivos y no
sobre la base de la aplicacin de reglamentos; la evaluacin de rendimientos segn resultados
y no a partir de los crditos gastados; la importancia de las necesidades de los usuarios
considerados como clientes y no como subordinados; la gestin previsora y preventiva de los
problemas y no slo la que acta tras la aparicin de stos; la bsqueda de la eficiencia en el
uso de recursos; la descentralizacin de responsabilidades y una gestin participativa;
y un esfuerzo permanente de concertacin estratgica de actores en la bsqueda de
redes asociativas.
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