1.3.3. Efectos en los modelos tradicionales y apariciém de nuevos
modelos de implantacién turistica
1.3.4, Valoracién del alcance de las nuevas dinémicas: el neofordismo como
paradigm explicativo
. El papel de la geografia regional en el andlisis y planificacién
del turismo
4.1. La sintesis regional: un marco para el andlisis de Ia implantacion
territorial del turismo adaptado a los requerimientos
de la planificacion
. Turismo, sistema territorial e interaccién escalar: la necesidad
de una lectura geogréfica
El turismo en los procesos de reestructuracién productiva,
-globalizacién y competencia territorial: una temtica
de indudable calado geogréfico
Geografia y marketing teritoral: identidad e imagen de los lugares
Las relaciones entre la produccién social del espacio
4 la planificacién como proceso social y politico
El lugar de los espacios regionales en la planificacin turistica
yy Capitulo 2. La planificacin en la politica turstica espafiola
2.1. Consideraciones previas en torno a la intervencién del Estado
enel turismo
2.2, Planificacién del turismo: conceptos basicos
2.2.1. La planificacin como funci6n de la politica turfstica
2.2.2. El proceso de planificaci6n turtstica: estructura y componentes
bésicos
2.2.3. La naturaleza variable de la planificaci6n turtstica: evolucién
xy contexto actual
. Evolucién de la politica turistica en Espafia: el lugar de la planificacién
2.3. El turismo en la planificaci6n indicativa (1959-1974)
2.3.2. El proceso de transferencia de competencias a las comunidades
auténomas (1975-1982)
2.3.3, Politica neoliberal y culminacién del proceso de transferencia
de competencias a las comunidades auténomas (1982-1990)
8 | Planificacion turistica de los espacios regionales en Espana 2.3.4, Politicas de ajuste estructural y creaci6n de las bases
para la cooperacién interadministrativa (1990-1994)
2.35. Reafirmacién de las polticas regionales y locales en un contexto
de cooperaci6n (a partir de 1994)
El marco general de las politicas autonémicas y locales
2.4.1. El proceso de gestacién de las polticas autondmicas de turismo
2.4.2. El reforzantiento de la politica turistica en el émbito municipal
. Turismo y ordenacién del territorio en el marco
de la descentralizacién autonémica
2.5.1. El dificil equilibrio entre la Ordenacién del Territorio
y otras politicas horizontales y sectoriales
2.5.2. Planes de Infraestructuras y Planificacién Hidroldgica
EI marco politico-administrativo de la planificacién
de los espacios regionales en Espafta
Capitulo 3. Politica regional y turismo en Espafia
3.1. Beneficios y costes del turismo para el desarrollo regional:
un planteamiento inicial
3.2. Evolucién de la politica regional en Espafta: una s{ntesis
3.2.1. La politica regional en el contexto de la planificacién
indication
3.2.2. La transicin hacia un marco politico descentralizado y el ingreso
en la Comunidad Europea
3.2.3. El ingreso en la Comunidad Europea y ta reforma de los Fondos
Estructurales 178
3.24. El futuro de la politica regional en un escenario de consolidacion
_y ampliacin de la Unién Europea 180
El turismo en los instrumentos de planificacién de la politica
regional espafiola 182
3.3.1. Perspectioa global del turismo en la politica regional espatola 184
3.3.2. El turismo en la politica regional de las comunidades auténomas
objetivo 1 186
3.3.3. El turismo en la politica regional de las zonas elegibles objetivo 2
y5b 190
indice | 9 Las nuevas tendencias que inciden en la planificacién turistica originan cambios
importantes en la organizacién del proceso de planificacién y en su ejercicio y de-
sarrollo. El cardcter integral de la planificacién turistica, reforzado por el paradigma
de la sostenibilidad (el equilibrio entre el crecimiento econémico, la preservacién
ambiental y la equidad social del desarrollo), inerementa la necesidad de equipos
interdisciplinares bien coordinados; la incorporacién de nuevas tecnologias y de pro-
esos de participaci6n social requiere una adaptacién de los métodos tradicionales
y genera nuevos pertiles profesionales mas o menos especializados;y, por ultimo, la
Suma de todas estas tendencias obliga a un mayor compromiso de los profesionales
con la realidad local
2.3. Evolucién de la politica turistica en Espatia: el lugar de la planificacion.
El interés, tanto del Estado como de la iniciativa privada, por fomentar la visita
de ciudadanos extranjeros a Espafia se remonta a finales del siglo XIx y principios
del xx y, por tanto, las primeras medidas de intervencién del Estado en el turismo.
En a primera mitad del siglo 2% los flujos turisticos son todavia minoritarios, aso-
ciados a précticas elitistas (veraneo real y de clases acomodadas en San Sebastién 0
Santander, viajeros extranjeros, etc), a los desplazamientos de la poblacién por moti-
vos profesionales (viajes comerciales, por ejemplo) o a manifestaciones populares
con contenido recreativo mas que turistico (précticas balnearias, esparcimiento en
torno a las grandes ciudades, etc). Ademés, las dos Guerras Mundiales y la Guerra
Civil espafola configuraron un contexto poco propicio para la préctica del turismo
y los viajes. Sin embargo, ello no fue obsticulo para que en esta primera mitad de
Siglo se organizara administrativamente el turismo en campos tan trascendentales
como la propaganda turistica, la oferta hotelera, las agencias de viajes y los sistemas
de transporte (Pellejer0, 1999).
En la década de los cincuenta, la incipiente estructuracién del sector turistico
piblico y privado afronta un nuevo escenario marcado por el crecimiento de la deman-
a turistica internacional y la creciente apertura del régimen franquista tras experi-
mentar las graves consecuencias del periodo autérquico. El turismo se convierte en
tun fenémeno de masas en el que Espafia esté destinada a desempeftar un papel pre-
ferente, El crecimiento de las entradas de visitantes extranjeros asf lo corrobora y en
1951 se crea el Ministerio de Informacion y Turismo, culminacién del proceso de ins-
titucionalizacién iniciado a principios de siglo. A partir de esta década, el turismo
espafol se inscribe en unas coordenadas de rpido desarrollo, paralelo a la crecien-
te modernizacién, apertura e integracién econémica exterior del pais, proceso al que
el turismo contribuiré decisivamente.
En el periodo 1959-1999 (Figura 2.2) el mimero de visitantes extranjeros pasa de
4.194.700 a 72,300,000 dentro de un proceso de crecimiento ininterrumpido que par-
La planificacion en la politica turstca espaniola | 113 te de tasas de variaciGn interanual altas que se irén estabilizando progresivamente
yen el que se producen tres periodos recesivos significativos los efectos de la crisis
el petséleo de 1973 (1974-1976); una coyntura internacional desfavorable, sobre
todo en los principales paises emisores en los aftos 1979 y 1980; y el cambio de déca-
ida de los ochenta a los noventa. En 2000, de acuerdo con los datos de la OMT, Espa-
faa se convierte en el tercer destino del mundo por llegadas internacionales, con una
‘cuota de mercado del 6,9%, pero el segundo en ingresos por turismo internacional,
tras EE UU, con una cuota del 65% mundial.
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PEPPER PEEP ER CEP PEE PEPE REECE OE EEL EES,
“Geers
puente Secreta General de Turis, Insti e studs Tustens, yelborain propa
Figura 2.2. Evolucion de los visitantes ytursta entrados en Espatia (en mils).
El crecimiento de la demanda internacional y el posterior despegue de la deman-
da turistica nacional va acompafiado de un l6gico incremento de la oferta turistica.
En la figura 2.3 se refleja la evolucién del niimero de plazas en establecimientos
hoteleros en Espaita desde 1959 hasta 1999. Las pautas del crecimiento concuerdan
con unas tasas de variacién considerables al inicio del periodo estudiado que pos-
teriormente se irdn reduciendo. Sin embargo, es necesario seftalar que la evolucién
de las plazas hoteleras constituye un indicador parcial de una estructura de la ofer-
ta turistica caracterizada cuantitativamente por el predominio de la oferta extra-
hotelera.
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114 | Planificacion turistica de los espacios regionales en Espana Fao ee ene anees
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Fuerte: Seceaia General de Turismo, tuto de Estudos Tuten, eboracn propia,
Figura 2.3. Evolucion del n mero de plazas en establecimientos hosteleros en Espana (1959-1999),
De acuerdo con estos pardmetros, cabe encuadrar la politica turistica espaitola en un
contexto de crecimiento continuo conformado por factores extemos favorables (incremento
de la renta disponible en la Europa occidental, estabilidad politica, mejora de los trans-
pportes, etc), el aprovechamiento de indudables ventajas comparativas (cima, proximidad
a importantes mercados emisores, nivel de precios, exotismo, etc.) y una politica puiblica
facilitadora e impulsora del desarrollo turistico, consciente de sus beneficios econémicos,
La evolucién de los factores del entorno, del sistema politico espariol y del mercado turis-
tico permiten la delimitacién de una serie de etapas en la politica turistica espafola que
estén representadas en la figura 2.4 y que serén objeto de andlisis seguidamente.
La figura 2.5 comprende la evolucién de los ingresos por turismo internacional
yy los pagos realizados en concepto de turismo por espaftoles en el extranjero que tie
ne como resultado un saldo netamente favorable que ha servido para cubrir tradi-
cionalmente el déficit comercial espafiol Si a los ingresos por turismo internacional
se afiade el consumo del turismo interno, la contribucidn de esta actividad al Pro-
ducto Interior Bruto alcanza en 1999, segiin la Cuenta Satélite del Turismo elabora~
da por el INE, el 12,1% (IET, 2003), a la vez que supone el 9,8% de la poblacién ocu-
pada y el 8,1% de la poblacién activa (DGT, 2000), efectos a los que hay que sumar
las reiaciones intersectoriales que se benefician del turismo, donde destaca especial-
‘mente el sector de la construccién, y que explican en cierto modo la instrumentacién
econémica del turismo en las politicas publicas.
La planificacion en la politica turistica espanola | 115 PLANIFICACION INDICATIVA POLITICANEOLIBERALY -REAFIRMACION DE LAS.
EINTERVENCIONISMO CULMINACION PROCESO _—POLITICAS REGIONALES ¥
‘CONTRADICTORIO DETRANSFERENCIAS LOCALES EN UN CONTEXTO
DE COOPERACION
1959 1975 1982 19901994
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INICIO DEL PROCESO DE EUCrRAY Counce
LIBERALIZACION Y DELAS BASES PARALA
TRANSFERENCIA DE coor AeaOa
COMPETENCIAS ALAS INTERADMINISTRATIVA
COMUNIDADES AUTONOMAS.
‘Fuente Eborcon propa a pare Bote y Marches (1996.
Figura 2.4, Evolucion dela politica turstca en Espana,
5088.
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4000
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Fuente Eldoracin propa 2 pric Bote (1988) y Banco de Espana
Figura 2.5. Evolucion de los ingresos y pagos por turismo en Espana (1965-1998)
(en miles de millones de pesetas)
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116 | Planificaci6n turistica de los espacios regionales en Espafa 2.3.1. El turismo en la planificaci6n indicativa (1959-1974)
E1“Plan de Estabilizacién” aprobado en 1959 dio paso a la neoliberalizacién, ala
apertura exterior y a la planificacién indicativa (Richardson, 1976), que se plasmaria
en tres planes de desarrollo: I Plan de Desarrollo Econémico y Social (1964-1967), I
Plan (1968-1971) y III Plan (1972-1975). Aunque se iniciaron los trabajos conducentes
a la elaboracién de un IV Plan Nacional de Desarrollo (1976-1979), éste nunca entra-
ria en vigor debido al cambio politico-institucional operado en Espafa en 1975.
Una breve sintesis, con cardcter general, de la filosofia y el alcance de la planifi-
caci6n indicativa realizada a partir de Richardson (1976) permite destacar los siguien-
tes aspectos:
Se trata de una planificacién auspiciada y dirigida por un Estado autoritario
y centralizado, con el consiguiente déficit democratico e insuficiente grado
de descentralizacién que podria haber contribuido a mejorar la eficacia de la
planificacién. Otro defecto basico fue su carécter tecnocrético que se tradujo
“en la falta de discusién de las grandes opciones desde instancias realmente
representativas, sectoriales y regionales” (Tamames, 1978: 465).
La planificaci6n indicativa persigue objetivos claramente macroeconémicos
y sectoriales para alcanzar una mayor eficacia y productividad. En este plan-
teamiento se inscriben los “polos de crecimiento”, inspirados en los trabajos
de F. Perroux. La expansién de las principales concentraciones urbanas bene-
ficié el crecimiento econémico nacional, pero también engendr6 importantes
desequilibrios: disparidades regionales de renta, emigracién desde espacios
rurales, presién sobre los servicios puiblicos, especulacién de los precios del
suelo, déficit de infraestructuras, contaminacién, problemas de congesti6n,
etc. Sobre todo en el I Plan prim la eficacia y el desarrollo sobre la equidad,
concebida como una distribucién justa de la renta, progresivamente incorpo-
ada en los sucesivos planes.
Laactividad turistica se vio beneficiada sensiblemente por la devaluacién de la pese-
ta que supuso la aprobacién de un tipo de cambio fijo de 60 pesetas/délar, real respec-
toa contravalores anteriores, y una politica de estabilidad que generé un mayor grado
de confianza internacional. Figuerola (1999) ha analizado la expansién del turismo en
Espaia en el perfodo 1950-1975 y corroborado su importancia de acuerdo con el creci-
‘miento de la demanda (con tasas superiores a la media mundial) y de la oferta, la indu-
dable significacién del turismo en el Producto Interior Bruto espaol, los efectos de arras-
tre intersectoriales y su crucial papel en la cobertura del défict de la balanza comercial,
que permitié un margen de maniobra suficiente para realizar las importaciones nece-
sarias para el proceso de desarrollo que experimentaba el pafs. Todo ello confirma la
indiscutible relevancia del turismo en el crecimiento econémico del pais.
La planificaci6n en la politica turistica espaftola | 117 Estas magnitudes econémicas basicas explican el tratamiento sectorial del turismo
en los Planes de Desarrollo puesto que los organismos planificadores siempre fueron
conscientes de su importancia (Richardson, 1976). Como en los otros sectores, los obje-
tivos de la planificacion indicativa fueron conseguir el maximo crecimiento a través de
tuna férmula que Cals (1974) sintetiz6 con tres caracteristicas bésicas:
* Laeficacia se buscé a corto plazo dentro de un marco especulativo.
+ Laeficiencia econémica estuvo asociada a unos costes ambientales y sociales
enormes.
* Los efectos de los cambios incorporaron un alto grado de irreversibilidad,
Sin duda, el turismo se convirtié en un instrumento al servicio de los intereses
econdmicos del Estado y de la nueva imagen de apertura que el régimen pretendia
transmitir, Los recursos dedicados al turismo en los presupuestos del Estado y en los
Planes de Desarrollo fueron escasos, circunstancia agravada en estos tltimos por un
grado de cumplimiento del programa de inversiones piiblicas en torno al 50% en el
ly Ill Plan (Figuerola, 1999).
En a intervencién del Estado en el turismo durante este perfodo cabe destacar la
politica de precios autorizados maximos y minimos, en la que se ha apreciado una “pre-
‘ocupacién obsesiva por mantener precios baratos, coincidiendo asf con las necesidades
de los turoperadores” (Bote y Marchena, 1996: 304), orientando la oferta turistica espa-
ola hacia una demanda masiva con limitado poder adquisitivo; las lineas de crédito
hotelero y las destinadas a centros y zonas turisticas que resultaron ser poco atractivas
e insuficientes,facilitando la apertura a la inversién extranjera y, en particular, a présta-
mos de operadores turisticos que acrecentaban st capacidad de control sobre la oferta
hotelera espatiola y sobre la evolucién de los precios; la intervencién directa en empre-
sas estatales: Red de Paradores y Albergues, gestionada por la Administracién Turistica
Espaftola, Empresa Nacional de Turismo S.A. (ENTURSA), dependiente del Instituto Nacio-
nal de Industria (INI), que, a su vez, intervenia en el transporte terrestre (ATESA), aére0
(AVIACO) y agencias de viajes (MARSANS);y actividades promocionales con recursos
escasos y con mensajes que reforzaban la concentracién estacional, geogréfica y moti-
vacional del turismo espaol; y regulacién de las empresas y las actividades turisticas.
‘A) Espacio turistico y planeamiento urbantstico en un contexto de planificacion indicativa
ryaltastasas de crecimiento
Dentro de los objetivos macroeconémicos de los planes indicatives, guiados por los
principios de eficacia y crecimiento, la ordenaciGn del territorio y el planeamiento urba-
nistico nunca fue una prioridad, si bien el II Plan supone un timido intento de acercar
la planificacién econdmica y la territorial. En este contexto, la “Ley sobre Régimen del
118 | Planficacion turistica de los espacios regionales en Espana Suelo y Ordenacién Urbana” de 1956 lleg6 a percibirse como un obstéculo al anhelado
‘crecimiento econémico. Inspirada en la necesidad de racionalizar el crecimiento de las
‘Gudades que experimentaban un notable aumento demogréfico como consecuencia de
la dinémica natural de la poblacién y de saldos migratorios positivos, la “Ley del Sue-
10” adolecia de una excesiva rigidez e inadaptacién a la novedad de la implantacin
territorial del turismo: atas tasas de crecimiento de acuerdo con la presién de la deman-
da y de unas perspectivas de evolucién favorables, emplazamientos selectivos en fun-
cién de una valoracién social del espacio por parte de la demanda turistica distinta a la
tradicional, requerimientos del planeamiento distintos de los propios de las ciudades,
multiplicacién de iniciativas privadas en un marco especulativo e identificacién del cre-
cimiento urbano con riqueza y prosperidad para sociedades generalmente inmersas en
deébiles estructuras econémicas dependientes del sector primario.
Las dificultades de compatibilizar la racionalidad del planeamiento urbanistico
‘con el vertiginoso proceso de desarrollo turistico generaron una situacién perculiar
de permisividad favorecedora del crecimiento de la oferta turistica a pesar de sus
innegables costes ambientales y de una desequilibrada distribucién de la riqueza
Los procesos de urbanizacién de los espacios turisticos en este perfoco han sido ana-
lizados en diversos trabajos (De Tern, 1982; Marchena,1987; Vera, 1987) (Navalén,
1995; Anton, 1997; Torres Alfosea, 1997; Rullén, 1999) que ponen de relieve la limi-
tada eficiencia de las disposiciones urbanisticas y la decidida apuesta por el més puro
desarrollismo, claramente perceptible a escala local:
Desinterés municipal en iniciar los procesos de planeamiento, circunstancia
que agravaba las tensiones especulativas y privaba a los procesos de desarrollo
de unas coordenadas de minima racionalidad.
Instrumentacién del planeamiento para legalizar actuaciones ya realizadas.
Perversién de preceptos legales: uso del planeamiento parcial y especial sin apro-
bacién previa del planeamiento general (Frecuente en la promocién de urbani-
zaciones turisticas) y edificacin del suelo nistico bajo figuras que otorgen car~
ta de naturaleza a esta manera de proceder (“Suelo Riistico de Interés Turistico”).
Politices municipales alentadoras del desarrollo, partidarias del laissez fire, caren-
tes de previsién en torno a los efectos del crecimiento inmobiliario y poco com-
prometidas y dotadas de recursos para velar pot la disciplina urbanistica
La expansidn inmobiliaria répida y desordenada, marcada pot la ley de la oferta
yy la demanda en un contexto de permisividad administrativa, genera importan-
tes déficit urbanisticos que posteriormente la gestién publica deberé afronter.
Escaso desarrollo de los Planes Provinciales, que hubiesen permitido una
mejor ordenacién territorial de cardcter supramunicipal. En cambio, las ini-
ciativas supramunicipales son escasas y suelen estar aquejadas del espiritu
desarrollista imperante, como atestiguan los planes comatcales para el itoral
norte de la provincia de Alicante o para la costa occidental de Mélage.
La planificacién en la politica turistica espatola | 119 1. La Ley de Centros y Zonas de Interés Turistico Nacional (1963)
La planificacién indicativa, de carécter sectorial y orientada al crecimiento en
beneficio de los intereses macroeconémicos del Estado, descuid6 la dimensisn terri-
torial del turismo. Asi lo reconoce la documentacién bésica del IV Plan Nacional de
Desarrollo: “La ordenacién del territorio a nivel nacional, desde el punto de vista del
fenémeno turistico, ha constituido siempre una desiderata del Ministerio de Infor-
‘macién y Turismo, si bien por falta de medios, e incluso de técnica, no pudo llevar-
sea cabo de una forma integral. Ambos obstéculos fueron orillados en los Planes de
Desarrollo anteriores...” (Subsecretaria de Planificacién, 1976: 53).
‘Sin embargo, existié una aproximacién sectorial a la ordenacién territorial del
turismo a través de la “Ley de Centros y Zonas de Interés Turistico Nacional” de 1963
(Ley 197/1963, de 28 de diciembre), la cual otorgaba excepciones a las zonas turis
cas sobre preceptos de la “Ley del Suelo”, “la planificacién urbana queda supedita-
Ga alos intereses turisticos” (Zaragoza, 1999: 129), y concedia a los centros y zonas
peneficios en el régimen fiscal, bonificacién en aranceles aduaneros y preferencia en
‘exéditos oficiales. Unas breves referencias al preémbulo de la Ley son expresivas del
espfritu de la misma:
# Asumido el gran incremento de los flujos turisticos hacia Espafa y la “apari-
cién de fenémenos de saturacién y agobio en determinadas zonas”, era un
‘objetivo de la Ley resolver tales problemas (abastecimiento de agua, urbani-
zacién, saneamiento, etc) a través de la “adecuacién del equipo turistico recep-
tory de a programacién y ejecucién de las correspondientes obras de infraes-
tructura”, El “desconocimiento u olvido” de estos problemas se percibia como
tun riesgo que podria llegar a contraer la afluencia turistica.
# Igualmente, la Ley parti del convencimiento del crecimiento sostenido de la
tasa anual de llegadas de visitantes extranjeros y, por tanto, de un contexto
favorable a la “inmediata rentabilidad de las inversiones que en este sector s¢
hhagan” que ampliaba los objetivos de la Ley a la creacién de nuevos espacios
turisticos: “amplias zonas dotadas por la naturaleza de suficientes atractivos
para convertirse en turisticas, pero cuyas posibilidades no estén suficiente-
mente desarrolladas’ entre otras razones, por “la ausencia de una politica de
fomento que ordene, estimule o supla la iniciativa privada de una manera efi-
caz y facilite la adecuada explotacién turistica”.
El procedimiento de declaracién de los Centros y las Zonas era sumamente com
plejo, pues una vez adoptado el acuerdo de iniciacion, del expediente comprendia
varias fases: “una primera, de informacién publica y de informes, ala que seguia el
promunciamiento sobre continuacién del expediente; una segunda de redaccién de Pla-
nes; y la definitiva de resoluci6n por el Consejo de Ministros” (Herraiz, 1997: 40).
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120 | Pana tutta de os espacs regione en Espana
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pOwoen
naek En el Reglamento de la Ley se especifican los distintos planes que promueve la nor-
‘ma: Plan de Promocién Turistica y Plan de Ordenaci6n Urbana para los Centros, y Plan
de Promocién Turistica y Plan de Ordenacién Territorial y Urbana para las Zonas, todos
ellos controlados administrativamente por instancias gubernativas centrales, especial-
mente por el Ministerio de Informacin y Turismo. La denominacién de estos planes no
debe inducir a error puesto que se trata de documentos técnicos con determinaciones
de carécter fundamentalmente urbanistico y no suelen implicar procesos de planifica-
cién que analicen con detalle variables de indole turfstica (entomo turistico, estructura
y evolucién de la demanda, estrategias competitivas altemativas, etc).
Esta Ley ha sido abiertamente criticada desde el punto de vista urbanistico por-
que suponfa una accién territorial desarrollada a través de politicas sectoriales que
ignoraba cualquier clase de estrategia territorial global, como la preconizada por la
Ley del Suelo, porque estaba inspirada en la captacién de flujos turisticos més que
en la ordenacién territorial y no atendiia a sus repercusiones espaciales y porque crea~
ba nuevas figuras de planeamiento, como el Plan de Ordenacién Territorial y Urba-
na, asimilable ala figura del Plan Parcial de la Ley del Suelo, que podia permitir la
aprobacién de urbanizaciones turisticas en suelo ristico (De Tern, 1982). Por tanto,
no resulta descabellado considerar la Ley de Centros y Zonas de Interés Turistico
Nacional como una “injerencia de los intereses sectoriales” en el planeamiento urba-
n{stico, agravada por el indiscutible predominio de las nuevas promociones sobre el
otro objetivo contemplado en la Ley, mas vinculado a la ordenacién del territorio, de
corregir los desequilibrios existentes en los espacios turisticos con un alto grado de
consolidacién. De un lado, la ley no contribuia a resolver los problemas de los espa~
cios turisticos consolidados y, de otro, sus beneficios se citcunscribjan a los lugares
ya declarados, marginando las éreas con potencial de desarrollo turistico, circuns-
tancia ya denunciada en la década de los sesenta por Montoro Puerto (Herraiz, 1997),
‘Alamparo de los planes indicativos y de la Ley de Centros y Zonas de Interés Tarts
tico Nacional se elaboraron diversos planes turisticos: “Plan de Desarrollo Turistico de la
Costa del Sol” (Direccién General de Turismo, 1960), “Plan de Desarrollo Turistico de los
Pirineos" (Direcci6n General de Turismo, 1960), “Informe sobre la Costa Brava’ (Direc-
‘cién General de Promocién del Turismo, 1968), etc,, con una incidencia relativa en la
planificaci6n territorial y turistica. Para Costa y Jiménez (1999) la oposicién del urba~
rismo oficial a la Ley y la confusién de los Planes de Promocién a partir de 1969 con
campafias especificas de prensa y propaganda redujeron la efectividad préctica de los
planes asociados a la Ley de Centros, cuya vida real fue corta y el ntimero de actuacio-
nes que originé limitado,
En su interesante estudio de los Centros de interés turistico nacional en el litoral
andaluz, Valenzuela (1985) cifra en 78 los Centros declarados en todo el pais en 1980,
y realiza una serie de valoraciones acerca de esta iniciativa legislativa que afecta al
planeamiento urbanistico de las éreas turisticas. Ademés de la ya comentada intro-
misidn de la legislaci6n turistica en los presupuestos de la Ley del Suelo yi asimi-
La planiticacion en la politica turistica espanola | 121 lacién de los planes de la Ley de 1963 a Planes Parciales que permitian el desarrollo
de urbanizaciones en suelo rtistico, son interesantes las siguientes consideraciones,
elaboradas a partir del trabajo de Valenzuela (1985):
* Evidente desfase entre los “proyectos” presentados y los auténticamente rea-
lizados (a finales de los ochenta se habia construido un 4,6% de las plazas pre-
vistas en los planes acogidos a esta Ley: cerca de un millén de plazas).
Los criterios de localizacién de los Centros venian dados por el interés de los pro-
‘motores privados, mientras que la Administraci6n se limitaba a autorizarlos,ciz-
ccunstancia que dio lugar a emplazamientos discutibles, como el Centro de Mata-
lascafias por su proximidad al Parque Nacional de Dofana, 0 el de Guadacorte
(CAdiz), préximo a los poligonos industriales creados en el “Plan Gibraltar”.
«Las ventajas de las que disfrutaban legalmente los Centros se fueron desva-
neciendo con el tiempo y la declaracién de Centro se convirti6 en un medio
de revalorizar propiedades y obtener plusvalias al recibir un respaldo oficial
a su imagen turistica cuando, en condiciones normales, su potencialidad turis-
tica era limitada,
Los Centros disponfan de un porcentaje superior de espacios verdes sobre la
superficie total que las promociones convencionales y mejores dotaciones
deportivas de diverso tipo, pero en las revisiones posteriores de los planes se
ha corroborado un incremento de la densidad de la edificacién.
«Por tiltimo, esta Ley no contribuyé a solucionar los desequilibrios de la implan-
tacién turistica masiva en el litoral espaitol y, por el contrario, sirvi6 para cla-
sificar una superficie desmesurada de suelo turistico por encima de la deman-
da real y, en muchos casos, con una deficiente integracién en la estructura
territorial y socioeconémica preexistente.
Blanco Herranz (1999) distingue dos etapas en la vida de la Ley de Centros antes
de su derogacién en 1991 como consecuencia légica de su inaplicacién y del nuevo
‘marco competencial: la etapa en la que primaba sobre la Ley del Suelo de 1956, que
cengloba la préctica totalidad de iniciativas turisticas amparadas en esta Ley en los
afios posteriores a su aprobaciGn (1963), y la etapa que sucede a la reforma de la Ley
del Suelo de 1975, donde esta tiltima ostenta el cardcter principal.
2. La Orden de 1971 de Zonas y Rutas Turisticas
Sin relacién con la Ley de Centros y Zonas de interés turistico, a pesar de la seme-
janza en su denominacion, se aprueba en 1971 una Orden Ministerial que pretendia
facilitar la planificacién, promocién y coordinacién de la intervencién administrati-
‘va en zonas y rutas turisticas previamente delimitadas (cuadro 2.5), aunque suscep-
tibles de modificacién (Herraiz, 1997).
ESS
122 | Planificacion turistica de los espacios regionales en Espana CuapRo 2.5
Zonas y rutasturistcas de fa Orden Ministerial de 1971
Zonas
Costa Brava y Costa Dorada (provincias de Gerona, Barcelona y Tarragona)
Costa del Azahar y Costa Blanca (Levante) (provincia de Castellon, Valencia, Murcia, Teruel y
Albacete)
Costa del Sol y Costa de la Luz (Andalucia) (Incufa las ocho provincas andaluzas)
Cornisa Cantibica y Ras Galegas (Nort) (provincia de Guiptzcs, Vizcaya, Santander, Ast
ras, Lugo, La Coruna Pontevedra, Orense, Leon, Palencia, Burgos Logroio y Alava)
Pirenaica (provincias de Navarra, Zaragoza, Huesca y Leda)
Baleares
Islas Canarias (provincias de Tenerife y Gran Canaria)
Madrid y su contomo monumental y artistco”(provincias de Madrid, Toledo, Segovia, Avil,
Guadalajara, Sora, Ciudad Real y Cuenca)
“Lagos de Casta”
Camino de Santiago
Ruta del Quijote
Ruta del Arte Hispano-Musulmén
Ruta de los Conquistadores de Extremadura
Ruta del Arte Romanico
Ruta del Gotico
Ruta dela Fe
Ruta Colombine
Fuente: Bay (1955).
Esta Orden, a pesar de constituir un primer intento de zonificacién que se apro-
xima a planteamientos propios de la planificaci6n turistica regional, no dio lugar a
intervenciones relevantes porque no existia una estructura politico-administrativa
adaptada a este nuevo marco de actuacién. Por otra parte, los criterios de la delimi-
tacién de zonas son variables y resultan abiertamente criticables, Esta timida via de
intervencién turistica en el ambito regional y subregional, practicamente inédita, se
abandonaré en futuras normas al circunscribir los “terrtorios de preferente uso turis-
tico” a los municipios y complejos turisticos.
Laplantcacn en pola tra espatola | 123, 3, Normativa correctora de las disfunciones espaciales y sectoriales del turismo
De igual modo que la Ley de Centros supone una integraciOn, seguramente
poco acertada, de la legislaci6n turistica con la propia del planeamiento urbanisti-
co, el Decreto 3787/1970, sobre requisitos minimos de infraestructura en los aloja~
‘mientos turisticos, establece una clara vinculacién entre la ordenacién de los esta-
blecimientos de alojamiento turistico y los problemas de déficit de infraestructuras,
saturacién y deterioro ambiental que sufrfan algunas zonas turisticas del pats. Este
Decreto otorgaba tratamiento unitario a exigencias ya contenidas en la reglamen-
tacién de cada subsector de alojamiento (hoteles, apartamentos, etc.) con el fin de
conseguir una mayor coordinaci6n entre los distintos Organos de la Administra-
ci6n (tanto central como local) y lograr una mayor mentalizacién individual y colec-
tiva acerca de la importancia de la preservacién del entorno natural en el futuro
del turismo espafiol.
El Decreto planteaba distintos requisitos de infraestructura en los siguientes aspec-
tos: agua potable, tratamiento y evacuacién de aguas residuales, electricidad, acce-
508, aparcamiento y tratamiento y eliminacién de basuras. De nuevo, este texto legal
se inscribe en el contexto de fuerte crecimiento de la oferta turistica y de clara per-
cepcién de los desequilibrios ocasionados por este proceso y de los riesgos que supo-
‘nia para el deterioro de “nuestro patrimonio y nuestro prestigio turstico”, Sin embar-
g0, los loables y bien fundados fines del Decreto no pudieron evitar su escasa
incidencia y la persistencia de los problemas que pretendia resolver,
Entre las circunstancias que explican la escasa aplicacién del Decreto 3787/1970,
‘Agi (1985) cita algunos aspectos de su aplicacién, asi como précticas administrativas
y privadas muy ilustrativas: en virtud de lo dispuesto en el Decreto, exclusién de esta
hnorma de los “establecimientos menores de cincuenta plazas; el camutlaje realizado por
Jos promotores de apartamentos amparados por algunos ayuntamientos al presentar y
admitir los grandes bloques de apartamentos como viviendas particulares y no como
apartamentos de vacaciones; a permisividad de algunas autoridades al admitir que era
suficiente el enganche al alcantarillado municipal y que el responsable de su depura~
cidn era el Ayuntamiento; la falta de mantenimiento de las depuradoras que se conse
guian instalar y que al poco tiempo de st funcionamiento se averiaban y dejaban de
prestar servicio, por Io que las aguas van al mar sin depuraci6n previa; el gran nime-
10 de emisarios submarinos, que, al no estar debidamente instalados, se han roto en
‘muy poco tiempo sin ser reparados;la fata de civismo de algunos promotores de wrba-
nizaciones mas o menos aisladas que, para evitarse el gasto de recogida y eliminacién
de residuos s6lidos, arrojan éstos al acantilaclo més cercano utilizando la noche para no
ser vistos; las actuaciones de algunos ayuntamientos poco escrupulosos pendientes de
‘sus ingresos por tasas e impuestos, que conceden liceneias de construccién y apertura
de bloques de edificios y establecimientos publics sin exigirles la acreditacién del cum-
plimiento de los requisitos minimos de infraestructura, ¢ incluso concediendo licencias
jo ett et
424 | Planificacion turistica de los espacios regionales en Espana aun con la oposicién de la autoridad turistica, hacen lo que les parece mas convenien-
te (Agiii, 1985: 32-33)
La dificil coyuntura turistica de 1974 (reduccién de la demanda exterior como con-
secuencia de la crisis del petrleo, quiebra de operadores turisticos internacionales y cla~
ras evidencias de los problemas de inadecuacion y déficit de infraestructuras en las ére-
as turisticas) hace necesario un paquete de medidas de reorientacién de la politica turistica
(Figuerola, 1999), Entre las inicativas emprendidas cabe destacar el “I Plan de Moderni-
zaci6n Hotelera’” y el “Decreto 2482/1974 sobre medidas de ordenacién de la oferta turis
tica”, el cual hace suyo uno de los principios basicos del “III Plan de Desarrollo Econd-
‘mico y Social’: “la mejora de la competitividad para hacer frente, en un contexto cada vez
:més abierto, ala concurrencia con otras economias en los mercados mundiales"”
El Decreto constituye tna temprana enunciacién del concepto de-competitividad,
posteriormente omnipresente en la politica turstica, que vincula a objetivos intimamen-
te ligados a la planficacién territorial y turistica: acomodar la expansin y caractersticas
de la oferta a la demanda actual y potencial, equilibrar la construccién de nuevas insta-
laciones con el desarrollo de infraestructuras, condicionar las construcciones para que no
produzcan un deterioro medioambiental y promover una mayor competitividad de las
estructuras empresariales. En consonancia con estos objetivos el Decreto faculta al Gobier-
no, a propuesta del Ministerio de Informacién y Turismo, para la declaracién de Territo-
rios de Preferente Uso Turfstico. La ejecucién de esta potestad, con una incidencia esca-
sa, se realizaré en 1977, dentro de una nueva fase de la politica turistica espafiola.
B) Laaactividad turistica en Espafta al final de la planificacién indicatioa
Alas actuaciones y medidas en el £mbito sectorial turistico y urbanistico es nece-
sario afadir desde una perspectiva més global la inversién realizada en la creacin
yy mejora de infraestructuras de transporte, fundamentalmente, por lo que a la acti-
vidad turistica se refiere, en la red de aeropuertos (a pesar de la persistencia de nota~
bles carencias ante el incremento del tréfico turistico) y también en las infraestruc-
turas viarias. En cuanto a esta tiltimas, el I Plan de Desarrollo incluyé la parte
correspondiente al “Plan General de Carreteras” (1962-1973), mientras que en el IL
Plan se pusieron en marcha dos planes especificos: el plan REDIA (Red de Itinera-
rios Asfalticos) y el PANE (Programa de Autopistes Nacionales Espafiolas) (Tama-
mes, 1978). El Plan REDIA impuls6 notables mejoras en la red viaria pero se con
centré en las principales arterias de trafico, con lo que contribuyé a potenciar el
histérico modelo radial. El PANE, iniciado en 1972, estuvo regido, seguin Richardson
(1976), por el criterio de obtener el maximo beneficio ignorando cualquier tipo de
consideracién ambiental o social. Independientemente de las criticas acerca de su
trazado y tipo de explotacién (peaje), la Autopista del Mediterréneo ha constituido
tuna arteria de comunicacién indisociable del desarrollo turistico de este espacio.
La planificacion en la politica turtstica espatola | 125 En la politica turistica y en la planificacién indicativa las referencias al hecho
regional son minimas dentro de un contexto claramente centralista con concesiones,
siempre dirigidas y controladas por el Estado, hacia los ambitos provincial y local.
De hecho, la Administracién turistica periférica consistia basicamente en Delegacio-
nes Provinciales del Ministerio de Informacién y Turismo, donde primaba el interés
por las competencias relacionadas con la informacién en detrimento del turismo
(Bayén, 1999). No obstante, Richardson (1976) observa en la planificacién indicativa
tuna evolucién desde los postulados macroeconémicos y sectoriales a los propios de
la planificacién regional, constatables en el III Plan de Desarrollo.
F Estapé, comisario adjunto del III Plan, cuenta en sus Memorias que en este Plan
se introduce el concepto de regién en la politica econémica, “cosa que costé mucho
porque hasta entonces siempre se habia hablado de provincia, ya que la palabra
‘region’ se consideraba subversiva” (Estapé, 2000: 222-223).
‘Cuapro 2.6
El turismo en la planificacionindicativa (1959-1974)
Claves del entorno politic y socioeconémico
+ Estado autortarioy centralizado
+ Plan de Estabilizacion de 1959
+ Devaluacion dela peseta (1959)
+ Apertura e integracion econbmica exterior del pais
+ Proceso de crecimiento y modemizacién econémica
Objetivos y componentesesenciles de la politica turstica
+ Incrementar las legadas internacionales y los ingresos por turismo a pesar de los costes ambien-
tals y sociales
+ Fomentar una imagen favorable y de apertura del régimen franquista
+ Crecimiento del turismo al servicio de lo intereses macroeconémicos del Estado (compensa.
Ci6n del crnico déficit comercial, por ejemplo)
jes béscos de actuacion
+ Precios autorizadas maximos y minimos
+ Lineas de crédito poco atractvas e insuficientes
+ Intervencién directa en empresas estatales: ENTURSA, IBERIA, PARADORES, etc
090
126 | Plaifcacin tara de os espacoselonales en Espana
+ Desarrll
+ Promocit
clonal de!
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+ Ley de C
+ Normati
cx (Dea
Deattos
+ Orden de
* Integra
guiada po
teritoral
de! Suelo
tio
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es pore
‘Seayen pl CuaDRo 2.6 (continuacién)
Desarrollo y sistematizacin de la legislaci6n de empresas y actividades tutsicas
Promocién con fondos escasos que refuerza la concentracién estacional, geogréfica y moti
onal del turismo espafl. Aunque no existe una politica de comunicacion global, predomina
cl mensaje “Espanta es diferente”, que refuerza el tipismo y el folclore espafio!
Ley de Centros y Zonas de InterésTurstico Nacional (1963),
Normative correctora de ls cisfunciones territorial y sectoriales del turismo escasamente efi-
‘az (Decreto sobre requisitos minimos de infaestructura en los alojamientosturstics, 1970;
Decreto sobre medidas de ordenacin de la oferta turtstica, 1974)
(Orden de 1971 sobre Zonas y Rutas Turstcas
Enfoque predominante de laplanificacién turistca
Integracin del turismo en la planifcaci6n indicativa de tipo macroecondmico y sectorial que,
{ulada por los principos de eficacia y crecimiento, no tiene entre sus prioridades la ordenacién
territorial
Enormes dificultades para compatiblizr la racionalidad del planeamiento urbantstico (Ley
el Suelo de 1956) con el vertiginoso proceso de desarrollo tutstco en un contexto especu-
lativo
La Ley de Centros tato de supeditar la planificacln urbana a los interesesturstcos, foment
€l crecimiento inmobiliario y su contribucién a superar los desequllibros terrtorales origina
dos por el turismo fue escasa
En general, los planes derivados dela Ley de Centrostlenen un contenido urbantstico y no cons
tituyen planes turisticos en sentido estricto
Manifiesta descoordinacién en la leglslaciOn turtsticaorientada a la planificacion: Ley de Cen:
tos y Zonas de interés Turistico Nacional, Orden sobre Zonas y Rutas Turisticas y Decreto sobre
medias de ordenacion de la oferta turstca,
‘Algunos indicadores de evolucién de la actividad turstica
‘Nas tases de crecimiento de los indcadaresbésics, por encima de la media munclaly neta
mente superires alas etapas posterior dela evolucin del turismo espariol
El porcentaje de varialon interanual medio del ndmero de vistantes procedentes del extrane
ro en el periodo comprendido entre 1959 y 1973 (antes de los efectos de l “rss del ptr
leo" era del 168%
«Entre 1959 1974 la oferta hotelerase increment un 414%
Eabradi propia
La planificacion en la politica turtstica espafiola | 127 En 1974 Espafia habia recibido més de 30 millones de visitantes procedentes del
extranjero, contaba con 732.922 plazas en establecimientos hoteleros y, en cuanto a
las variables econémicas, el turismo aportaba el 9% de la renta nacional y cubria en
un 136,4% el déficit de la balanza comercial (Figuerola, 1999). Por tanto, no resulta
aventurado afirmar que en esta etapa de la planificacién indicativa se forjan las bases
del modelo turistico espafiol con su indiscutible contribucién a la modernizacién y
al progreso socioeconémico de Espaita, con sus caracteristicas bien definidas (turis-
mo masivo, concentrado en el litoral, altamente estacional, predominio de “vaca-
ciones pasivas al sol”, competencia via precio, atomizacién de empresas turisticas,
dependencia de operadores turisticos internacionales, amplio desarrollo de la ofer
ta inmobiliaria extrahotelera, etc.) y con los problemas estructurales asociados al
modelo.
Otra cuestion importante es dilucidar en qué medida la intervencién del Esta-
do, basicamente la planificacién indicativa, contribuyé al modelo resultante. Los
indicadores econémicos favorables del periodo de la planificacién indicativa no
han sido obstaculo para que ésta haya sido abiertamente criticada: “Lo cierto es
que los planes no fueron realmente vinculantes, pues los programas de inversio-
nes puiblicas no se cumplieron en ninguno de los afios transcurtidos. Por otra par-
te, tampoco resultaron verdaderamente indicativos para el sector privado” (Tama-
mes, 1978: 464), Por ello, conviene advertir que la planificacidn indicativa puede
interpretarse como un alto grado de intervencién que realmente no existié hasta
el punto que Bote y Marchena (1996) se han referido a un “intervencionismo con-
tradictorio” que, en realidad, camufla un auténtico Inisser fare, Parece que el cre
cimiento de la demanda extranjera no responde a ninguna accidn dirigida, inclu-
so la devaluacién de 1959 no fue un objetivo turistico (Figuerola, 1999), como tantas
otras devaluaciones que jalonan la historia del turismo espaitol. De acuerdo con
la sintesis de la politica turfstica realizada en este periodo histérico, “el turismo
no recibié mucha ayuda a cambio de lo que estaba dando” (Figuerola, 1999: 132)
En cualquier caso, el andlisis de la gestacién del modelo turistico espanol no debe
circunscribirse al potencial de desarrollo turistico existente y al favorable entorno
exterior puesto que resulta indisociable de la situacién politica y socioecondmica
interna de la que es consecuencia directa la actuacién piiblica en la actividad turis-
tica,
2.3.2, El proceso de transferencia de competencias a las comunidades autnomas (1975-1982)
Esta etapa estd marcada, indudablemente, por la democratizacién del pais, con
la incertidumbre asociada al proceso de transicién politica, la promulgacién de la
Constituci6n Espafola, que configura una nueva organizacién territorial del Estado,
128 | Planificacinturistica de los espacios regionales en Espana
|
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2G y el inicio del proceso de transferencia de competencias a las comunidades aut6no-
‘mas, no exento de conflictos con el Estado.
‘La materia de turismo pasa a ser competencia exclusiva de las comunidades aut6-
nomas; no obstante, la Constitucién Espafiola reserva al Estado competencias que
pueden incidir en la actividad turistica y que originaron diversos conflictos de com-
petencias durante la década de los ochenta. Ceballos y Pérez (1995) han diferencia
do aquellas competencias que inciden directa e indirectamente en el turismo. Entre
las primeras se hallarfan: comercio exterior (que incluye la promoci6n del turismo);
bases y coordinacidn de la planificacién general de la actividad econémica; y regu
lacién de las condiciones de obtenci6n, expedicién y homologacién de titulos aca-
démicos y profesionales. Entre los titulos competenciales de incidencia indirecta
cabria resefar: medio ambiente, costas y urbanismo; nacionalidad, inmigracién y
cextranjeria; relaciones internacionales; divisas y cambio de monedas; marina mer-
cante y abanderamiento de buques; transportes y comunicaciénes, etc.
En este perfodo, ademas de la importante transformacién politico-administrati-
va operada, confluyen los efectos de la “crisis del petroleo” de 1973, que se traduce
en una tasa de variacién interanual negativa de las legadas de extranjeros y en un
decrecimiento significativo del mimero de visitantes en datos absolutos durante el
trienio 1974-1976, decrecimiento que se reproducir4, con tasas de variacién inferio-
res, en el bienio 1979-1980.
La superacién de estos periodos recesivos sirvié para poner de manifiesto que el
turismo no constitufa un fendmeno de moda y que debia gestionarse como una acti-
vidad econémica de primer orden y con buenas perspectivas de futuro (Bote y Mar-
chena, 1996). La percepcién del turismo en el anélisis econémico cambia y comien-
za a valorarse més positivamente en la medida en que los ingresos por turismo crecen
fen un contexto econémico recesivo hasta los afios 1984-85, si bien el turismo no se
concibe ahora como motor de arranque de situaciones de atraso econémico, sino
como fuente de una demanda considerable en el seno de una economia desarrolla-
da (Cals, 2002)
A) Planeamiento urbantstico y planificacién turistica: una vinculacién mas tebrica que real
La asuncién de las competencias en materia de ordenacién del territorio, urba-
nismo y vivienda por parte de las comunidades aut6nomas cambia sustancial-
‘mente el panorama de la ordenacién del territorio y del planeamiento urbanisti-
co en Espaita. Con cardcter previo, la Reforma de la Ley del Suelo de 1975 y el
Texto Refundido de 1976 introducen modificaciones significativas desde el pun-
to de vista turistico, entre las que cabe destacar, a partir de Candela (1994), los
siguientes aspectos: la introduccién de criterios de flexibilidad y concertacién en
el planeamiento; la creacién de la nueva figura del “Plan Director Territorial de
la planificacion en la poticaturstica espanola | 129 Coordinacién”, que sustituye a los planes provinciales, relegando el papel de las
Diputaciones a funciones de coordinacién y cooperaci6n; mejor estructuracién
de las figuras de planeamiento, particularmente en lo que atafie a Planes Parcia-
les, que permite bloquear situaciones anteriores en las que se aprobaban estos
planes en municipios sin planeamiento alguno, es decir, sin clasificacién previa
Gel suelo; y cambio en la conceptualizacién del suelo ristico, que pasa a deno-
minarse “suelo no urbanizable” con la intencién de respetar esta nueva denomi-
1, OBJETIVOS Y METODOLOGIA
SS
2. DELIMITACION DEL AREA DE ESTUDIO
3, ANALISIS DE LA SITUACION ACTUAL
+ Mepi0 Fisico
1 SITUACIGN SOCIOECONOMICA
{SSITUACION URBANISTICA,
{ SITUACION DE LA INFRAESTRUCTURA BASICA
{ SITUACION TURISTICA
* OFERTATURISTICA
TADECUACION OFERTA/ DEMANDA
RECURSOS TuRISTICOS
ACTIVIDADES INCOMPATIBLES
i
PLAN DE ORDENACION DE LA OFERTA TURISTICA.
naci6n.
EVALUACION Y LOCALIZACION DE LAS NECESIDADES FUTURAS:
" DEMANDA POTENCIAL
TADECUACION OFERTA/ DEMANDA
1 Zonas sours y sin expotar/ Nuevas instalciones
{ NECESIDADES DE INFRAESTRUCTURA BASICA
{ PROTECCION DE RECURSOS TURISTICOS
{ CORRECCION DE INCOMPATIBILIDADES
TACTUACIONES SOBRE DISTINTOS TIPOS DE PLANES.
+ EJECUCION DEL PLAN
“PROGRAMA DE EJECUCION / ESTUDIO ECONOMICO
{SISTEMA DE FINANCIACION
{T MODIFICACIONES NECESARIAS EN EL PLANEAMIENTO
TINDICADORES DE CONTROL DE EJECUCION
TACTUACION DEL SECTOR PUBLICO:
* CONTROL, FINANCIACION, INCENTIVOS,
ASESORAMIENTO, GESTION DIRECTA, COORDINACION
Fuente Metrasis 0981).
Figura 2.6. Esquema metodol6gico de los planes de ordenacién dela oferta tuitica
130 | Planificacién turistca de los espacios reglonales en Espana Paralelamente, la Administracién Turistica convoca en 1977 la realizacién de pla-
nes especificamente turisticos como asistencias técnicas bajo dos modalidades (Cos-
tay Jiménez, 1999):
«Planes de Aprovechamiento de Recursos Turfsticos. A partir de un encuadre
geogratfico del Area de estudio, se realizaba un inventario y clasificacion de
Ios recursos turisticos, ademas de las infraestructuras, de los establecimien-
tos de alojamiento y de los equipamientos turisticos en general. A partir de
este inventario se elaboraban las propuestas de aprovechamiento de los recur-
sos turisticos.
Planes de Ordenacién de la Oferta Turfstica. Afiadian a los elementos del
anterior un anélisis mucho més detallado de las variables turisticas y terri-
toriales para concluir con un programa de ejecucién del Plan que incluia
tuna secuenciacién por etapas, estudio econémico-financiero y politicas sec-
toriales del Plan (urbanistica, agua y saneamiento, transportes y turismo).
La figura 2.6 recoge el esquema metodolégico de los planes de ordenacion
de la oferta
‘Ambos planes comprendian un émbito territorial provincial o comarcal. Los pla~
nes de recursos se aplicaron generalmente a provincias interiores oa municipios de
interior de provincias litorales, mientras que los planes de ordenacién de la oferta
se realizaban en provincias litorales. Esta diferenciacién pone de manifiesto el tra-
tamiento distintivo de los espacios con un desarrollo turfstico incipiente o potencial
(Jas provincias interiores) y las provincias litorales, que a pesar de las sensibles dife-
rencias existentes entre elias, se concebian como los espacios con mayor proyeccién
turistica a la vez que, en aquellas con mayor grado de desarrollo, se apreciaba la
necesidad de ordenar la oferta para corregir desequilibrios estructurales que podrian
traducirse en un retraimiento de la demanda, Al inicio de la década de los ochenta,
practicamente todas las provincias contaban con planeamiento turistico (Costa y
Jiménez, 1999).
Promovidos por la administracién turistica, ambos planes unian a su cardcter
sectorial una clara orientacién territorial, de manera que fueron concebidos como un
nexo de unién entre la politica turistica y la urbanistica. La figura 2.7 recoge el esque-
ma tedrico, més voluntarioso que real, de coordinacién entre la politica turistica y la
‘urbanistica en un campo abonado, como se ha visto anteriormente, para el recelo
mutuo.
Un estudio contratado por la Secretaria General de Turismo (SGT) para diseniar
tun sistema de seguimiento y control de los “Planes de ordenacién de le oferta y pla-
nificacién turistica” (MetraSeis, 1981) pone de manifiesto las dificultades de la men-
Gionada coordinacién entre politica turistica y urbanfstica, las cuales se convierten,
lademés, en un gran obstéculo para la aplicaci6n de los planes espectficamente turis-
La planificacion en la politica turstica espaftola | 131 ticos. En dicho estudio se reconoce el carécter meramente orientativo de los planes
turfsticos cuyos principios requieren la integracién en los planes urbanisticos para
convertirse en vinculantes. Para lograr este objetivo se considera imprescindible la
participacién de la SGT en los Planes Generales de Ordenacién Urbana (PGOU) des-
deel inicio de su redaccién, asegurando esta participacisn a través de la creacién de
un fondo de subvencién para los municipios orientado a tal fin o mediante las obli-
gaciones legales que se derivan de la declaracién de Municipio de Preferente Uso
Turistico.
POLITICA URBANISTICA— ¢#———>|_pouinicaTuristica
$
—— one
DIRECTORES «| +
eae et ecoe/*|_[ namesoe—] [ramon t
z ame | [RIGO | Cocca
PARCIALES [CENTROS
DEORDENACION
Fuente: Mets (188.
Figura 2.7. Esquema te6rico de coordinacion de os instrumentos de planticacon tuistica.
El Real Decreto 1077/1977, por el que se otorga la calificacién de Territorios de
preferente uso turistico a determinacios municipios, declar6 de preferente uso turis-
tico un total de 73 términos municipales costeros y de montafia. Los efectos basicos
de esta declaracién se reducfan a la obligatoteidad de autorizacién del Ministerio de
Informacién y Turismo para las construcciones de nueva planta o de ampliacién y
‘mejora, asi como los cambios de uso en construcciones existentes, destinadas al nego-
cio propio de las empresas turisticas.
Las diferencias entre el cardcter orientativo y vinculante de las determinacio-
nes de la planificacién turistica y de la urbanistica, respectivamente, no constitu-
=
=
=
=
a
=
132 | Planicacin ture de os espacio relonals en Espana DERM:
CUADRO 2.7
proceso de transfeencia de competencias alas comunidades aut6noms (1975-1982)
Claves del entorno politico y socioeconémico
Crisis del petroleo de 1973 con efectos dteridos en la actividad turtstica
Incertidumbre asociada al proceso de transicion politica
pu organizacon tertoial del Estado resutante del Consttucin Espanola de 1978
+ Reforma de la Ley del Suelo de 1975
Objetivos y componentes esenciales dela polticaturistica
* Incrementar al maximo el nimero de visttantese ingresos por turismo
jes basicos de actuacién
* Inicio de
oceso de wansferenca de competencis en materia tus a
Lberatzacon dels precios hoteleros
Instrumentos de intervencion insufcentes
oferta, Inversion en infrastructures, etc)
Se reulan ls Tertrios de Preferente Uso Turco con efectos puramente
‘comunidades autSnomas
ante necesidades apremiantes (modernizacin de la
residuales
Enfoque predominante de la planificaciin t
* Intento escasamentefructfero de vincular el
tica@ través de los Planes de Aprovechamien
clon de la Oferta Turistica
* Ambito de a planifcacién generalmente provincial
Dlaneamiento urbanisticoy la plenficacion tri
Mo de Recursos Tursticas y los Planes de Ordena,
Algunos indicadores de evolucién de la actividad turistica
* {el peiodocomprenddo entre 1974 y 1962, el promedlo dela vaicén interanual de los
ace tare se ita en un 2.5% como consecuencia de a cris del petro y acon
traccon de la demand extranjer a finales dela década de los setenta
* Entre 1974,y 1982, el incremento de a oferta hotelera alanza un §17%
* Asa del reducclon del crecimiento a impotancia del turismo paral economia esata
Tesla Incuestionable En 1974 a apotacin del turismo ala eta nacional se iia en els
la cobertura del deficit dela balenza comercial en el 136.4%
aboracién propia
| planificcién en la politica turstca espatiola | 133 yen el unico problema del marco de integracién de ambas politicas que recoge la
figura 2.7. A las pautas de crecimiento inmobiliario que acaba imponiendo el de-
sarrollo de la Ley de Centros y su intromisién en los principios derivados de la Ley
del Suelo, que no contribuye precisamente a crear un marco de actuacién publica
propenso a la colaboracién, hay que aftadir que la coordinacién de la propia polt-
tica turistica resultaba deficiente, habida cuenta de la escasa articulacién entre las
dos figuras de planes turisticos y las contempladas en la Ley de Centros. Ademés
existian manifiestas carencias en la planificacién supramunicipal, puesto que los.
planes turisticos provinciales dificilmente pueden aportar nada a Planes Directo-
res Territoriales de Coordinacién aquejados por un manifiesto desinterés politico
en su desarrollo. Ello viene a corroborar la existencia de una estructura bipolar en
la politica y planificaci6n turistica: a politica nacional de fines macroecondmicos y
luna manifiesta descoordinacién con otras esferas competenciales y la politica local
que, inspirada en los principios de la politica estatal, promueve la implantacién
turistica en el territorio dentro de un espiritu plenamente desarrollista. Entre ambos
extremos tan s6lo existen timidas iniciativas provinciales y un desconocimiento
absoluto del hecho regional y de su potencial contribucién a la configuracién de un
modelo turistico alternativo.
2.3.3, Politica neoliberal y culminacién del proceso de transferencia de competencias.
4 las comunidades auténomas (1982-1989)
Esta etapa coincide con el acceso al Gobierno del Partido Socialista y ha sido
caracterizada por un repliegue institucional del Estado en la politica turfstica que se
sintetiza con la frase: “La mejor politica turistica es la que no existe” (Bote y Mar-
chena, 1996: 308). Dicho repliegue institucional se explica tanto por la transferencia
de competencias como por los principios que van a regir la politica turistica del
Gobierno socialista durante este perfodo y se plasma en una reorganizacién de la
Administracion Turistica del Estado que reduce su nivel administrativo y en un dete-
Horo relativo de la consignacién del turismo en los presupuestos generales del Esta-
do (Figuerola, 1993; Bote y Marchena, 1996). De acuerdo con la politica econémica
general, se privatiza ENTURSA y la Agencia de Viajes Marsans, asi como HOTASA,
resultado de la intervencién de RUMASA, a la vez que se evalian las posibilidades
futuras de gestién de la Red de Paradores Nacionales.
Desde el punto de vista de la planificacién, tras la experiencia de los Planes de
Aprovechamiento de Recursos y de Ordenacién de la Oferta, elaboraciones técnicas
con un manifiesto déficit de aplicacién, la etapa 1982-1990 se caracteriza por la rea-
Tizacién de estudios especializados dentro de la tipologta diferenciada por Costa y
Jiménez (1999):
eee
134 | Planificacion turstica de los espacios regionales en Espana Estudio de aspectos parciales de la actividad turistica con el objetivo de
profundizar en el conocimiento global del turismo espafiol: Directrices y
Pirategias del turismo espafl (1989), Capacidad potencial del litoral espa-
ol (1990), ete
Totadios que comprenden un érbito territorial que abarea més fe a om
acy autonomar Camino de Santiago (1988), Ruta dela Plata (1990),
e enae os de segmentos turistices especializados en el Ambito nacional: néue
tico, golf, nieve, ete
« eeiSige de periodicidad anual: Las Vacaciones de los espaftoes, El precio. de
Jos paquetes tursticos, Las vacaciones de los extranjeros ek
Enesta fase de la evolucién de la politica turistica en Espafia tampoce pueden
ignorarse variables exSgenas que vara tener un papel crucial en el futuro de la acti-
vered. Con carécter de mera entmeracion cabe mencionar: el ingreso la Comu-
vided Europes, cuya trascendencia nose reduce ala acciones comunltan 05 © favor
aieraurisme, sino que alcanza,l6gicamente, la progresiva integracién econémica y
ot snetaria en Europa, los efectos de diferentes politicas comunitarios (medioam-
penta, agraria, etc), los beneficios de los Fondos Estructurale® de cohesién e ini-
oe tac enmunitariaso la aplicacién de legislacién europea a Espana; el reconoci-
srrento, eflejado en la Constitucion Espafiola, dela autonomla ‘municipal para la
gestion de los inteeses que le son propios a través dela Ley 7/1985, de 2 de abril,
eguladora de las Bases del Regimen Local que confiere as ‘Administracién local la
Competencia de turismo y otras laramente relacionadas con la gestion turistica, y la
otra on vigor de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladova de las Hacien-
Sins Locales, que establece, te6ricamente, 1s principios para la sufi-tenc’ financie~
sans Adennistraciones locales; de igual modo, otras leyes aprobadas en ce perfor
do presentan particular significacién turistica: Defensa del Patrimonio Histérico
Espafol (1983), Ley de Costas (1988), Evaluacién de! Jmpacto ‘Ambiental (1986) y
Comservacién de Espacios Naturales, Flora y Fauna (1989).
Tos sintomas recesivos de finales de la década de los ochenta (fundamental-
sents la pérdida de cuota de mercado en los principales pases enisoi™ 7 la reduc-
arn Ies ingresos por turismo) ponen fina un periodo que, desde el punto de
vista de la politica turistica, puede concebirse como la transicih desde una poli-
tien contralista con objetivos macroeconémicos a una nueva politica donde el Esta-
Same un nuevo papel en un marco territorial descentralizado y con cambios
oe iativos senaibles en los objetivos de la politica tuistica. Se trata de 32 etapa
seaanscign en certo modo desorientada, marcad por la politica econ Gries BON
ral, por el continuismo de las poiticas autonomicas respects 8 la estatal y por evi-
“Jentes carencias en la intervencin del Estado en una actividad considerada estra-
tégica que iniciaba un perfodo recesivo.
La planificacion en la politica tristica espanol CuADRO 2.8
Politica neoliberal yculminacion del proceso de trensferenca de competencias alas CCAA (1962-1989)
(laves del entorno politico y sociceconémico
+ Gobierno Socalsta
+ Ingreso en la Comunidad Europes (1986)
* Aprobaci6n de un conjunto de leyes de indudable trascendencia en la politica y planifcacion
{wrist autonoma y anciacin de la Administacion local Ley de Costas (1988), adaptacion
de la normativa comunitaria de impacto ambiental, etc,
* En el plano autonémico se aprueban las primerasleyes de ordenacién del territorio
Objetivos y componentes esenclales de la politica turstca
* Politica estatl neoliberal coincdente con la transferenca de competencas reduccién pres.
puestariay reorganizacion administrativa
jes basieos de actuacién
+ Privatizacion de empresas publics
+ Culminacion del proceso de transferenca de competenciasen 1985
+ Conflicts de competencias de las comunidades autnomas con el Estado
* Politicas autondmicas continustas de la estatal
* Important sto cualitativo enlapoltica de comunicacién en el Plan de Matketing del Turis
imo Espafol de 1983: eadopta el logotpo del sl de J Mi y el concepto base “Todo bajo el
£21" ATinales dela década de los ochenta se ntentadiversifcar en mayor medida el mens
“Todo bajo la luna’, “Todo lo que puede esperar en ate’ tc.
Enfoque predominante de la planifcaciin tufstica
* O repliegue de la politica esttal susituye los anteriores planes por estudios espcilizados (esta
Aisticas, productos espectficos, etc)
* Apatecen los primeros planes autondmicos: Libro Blanco del Turismo de Catluna (1983), Libro
Bianco del Turismo de las Baleares (1987), etc.
* Se ini a planfcaclon asociaa la poltca regional europea con el Marco de Apoyo Com
nitario 1989-1993
Algumnos indicadores de evolucién de la actividad tuistica
* Se increment el promedio de crecimiento anual de los vstantesexranjeros de a etapa ante-
‘lor, que se sia en el 3,7%
+ Igualmente, el aumento de la oferta hotelera entre 1982 y 1990 alcanza el 12.53%
+ Afinales dela década aparecen sintomas de recesin de la actividad turstca
Etaboracon propia,
136 | Pana turstca de os espacisregionaes en Espana EE EEEESSSSSS'S:C S$
2.34, Politica de aluste estructural y creaci6n de las bases para la cooperactén
interadministrativa (1990-1994)
La politica turistica de esta fase surge en un contexto recesivo que obliga a revisar
'a anterior politica neoliberal y en la que la Administracién central se adapta al nuevo
‘marco competencial definiendo una politica con valor afadido propio, compatible y
complementaria de las politicas autonémicas y locales, que pretende convertr los prin-
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