RESEA DE LA LEY ORGANICA DEL CONGRESO GENERAL DE

LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

Jorge Garabito Martnez1

Para entender el origen y desarrollo de la Ley Orgnica del Congreso General

de los Estados Unidos Mexicanos, tenemos que considerar la importancia
que en el desarrollo poltico de Mxico ha desempeado la oposicin.
Despus de una larga etapa de inmovilidad poltica, surgi en 1939
el primer partido poltico de oposicin democrtica organizado conforme al
moderno concepto de partido poltico permanente, distante y diferente de los
viejos clubes electorales de principios de siglo XX, que surgi a la palestra
poltica justo al terminar el mandato del General Lzaro Crdenas. El Partido
Accin Nacional apareci en escena para recaudar las inconformidades de
un gran sector del pueblo mexicano despus del largo perodo iniciado por
Venustiano Carranza.
La presencia del Partido Accin Nacional inici un perodo de
renovacin en la vida pblica, y tras l aparecieron nuevos partidos polticos
significativos de corrientes de opinin diversas que refrescaron el ambiente
poltico, dando rumbos y banderas a los grupos ciudadanos que anhelaban
cambios en la vida pblica.
Durante la Cuadragsima Legislatura, hizo su aparicin el primer
grupo de cuatro diputados de Accin Nacional cuya obra principal fue renovar
el ambiente poltico y abrir nuevos cauces a la expresin de los ciudadanos.
El Presidente Lpez Mateos recogi con sensibilidad los reclamos
del pueblo mexicano y propuso una nueva forma para integrar la Cmara de
Diputados.
Dijo el Presidente Lpez Mateos en la propuesta de iniciativa de
reformas a los artculos 54 y 63 de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos:
El pueblo de Mxico se encuentra en una etapa de perfeccionamiento
de sus propios sistemas sociales, que requiere la consciente y cada vez ms
activa participacin de todos los ciudadanos sin distincin de ideologa, de
Partido Poltico o de condicin personal en el cumplimiento de las grandes
tareas nacionales. Porque nuestro pas es la patria de todos los mexicanos
y es necesario que nadie se sienta sin obligacin para con l, ni postergado
o excluido de la obra comn que a todos incumbe, todos debemos trabajar,
permanentemente, en bien de Mxico.
1

Investigador del del Centro de Estudios de Derecho e Investigaciones Parlamentarias

de la H. Cmara de Diputados

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Es evidente el hecho de que no han podido encontrar fcil acceso al

Congreso de la Unin los diversos Partidos Polticos o las varias corrientes de
opinin que actan en la Repblica, de ah que, con frecuencia, se haya criticado
al sistema mexicano de falta de flexibilidad para dar ms oportunidades a las
minoras que se duelen de que un solo Partido mayoritario obtenga casi la
totalidad de los puestos de representacin popular...
Si las minoras tienen derecho a representacin, la realidad poltica
del pas exige que las grandes mayoras de ciudadanos, que en los comicios
se pronuncien a favor de un Partido Poltico, mantengan en el Congreso el
predominio que corresponde a su condicin mayoritaria.
En sntesis tanto las mayoras como las minoras tienen derecho a opinar, a
discutir y a votar; pero slo las mayoras tienen derecho a decidir.
Ante la imperiosa necesidad de conservar la vieja tradicin mexicana
del sistema de mayoras, por una parte y, por la otra, ante la urgencia de
dar legtimo cauce a la expresin de los Partidos Polticos minoritarios; y
despus de estudiar minuciosamente los sistemas conocidos de representacin
proporcional, el Ejecutivo de la Unin considera conveniente configurar uno
que, asentado con firmeza en la unidad nacional, sea netamente mexicano.
Este sistema que pudiera llamarse mixto, consiste en mantener el
principio de mayoras complementado por otro, yuxtapuesto, de representacin
minoritaria, de tal manera que, adems de diputados logrados por el sistema
de mayoras, cada uno de los Partidos, si no obtuvo un mnimo de triunfos
electorales directos cumpliendo determinados requisitos, tiene derecho a
un nmero proporcional de representantes, que llamaremos diputados de
partido.
Para que el sistema funcione correctamente debe tener dos
condiciones: una, en cuanto al mnimo de votos obtenidos y, otra, en cuanto
al mximo de diputados de partido.
Se ha calculado que un Partido necesita obtener un dos y medio
por ciento de la votacin total nacional, que es una proporcin fcilmente
asequible, para tener derecho a la obtencin de diputados de partido.
Esta condicin obedece a la necesidad de impedir que el sistema degenere
en una intil e inconveniente proliferacin de pequeos partidos que no
representen corrientes de opinin realmente apreciables por el nmero de

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quienes las sustenten, ya que se ha sealado como objetivo bsico de esta

reforma, y es connatural de toda organizacin parlamentaria, que dentro de la
representacin popular estn las minoras, siempre y cuando tengan tambin
un mnimo de significacin ciudadana.
Las corrientes de opinin que no tengan el respaldo de un nmero
suficiente de ciudadanos para hacerlos respetables, no tienen, realmente
porque estar representadas en el Congreso de la Unin.
Para conservar como slida base del sistema el principio de la
mayora, se limitan a veinte los Diputados de Partido.
Los prrafos anteriores forman parte de la exposicin de motivos
de la iniciativa enviada por el Presidente Lpez Mateos al Congreso de la
Unin y que fue aprobada por ste y publicada en el Diario Oficial de 22 de
junio de 1963, como Decreto de reformas y adiciones a los artculos 54 y 63
de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Esta reforma hizo posible la presencia de las minoras en el Poder
Legislativo Federal al crear la figura del diputado de partido. El texto original
del artculo 54 dispona que la eleccin de los diputados sera directa y en la
forma que estableca la ley electoral. Con la modificacin se dio un avance
realmente democrtico, y dio pauta a la presencia de la oposicin en la Cmara
de Diputados haciendo al mismo tiempo, efectivos los controles que deba
tener el Poder Legislativo sobre el Ejecutivo.
La iniciativa de reforma constitucional a los artculos 54 y 63
presentada el 21 de diciembre de 1962, fue muy bien recibida en la Cmara
de Diputados en la que el debate se tradujo en intervenciones de apoyo de
las diferentes fracciones parlamentarias.
El diputado Manuel Stephens Garca, del Partido Popular Socialista,
en un largo discurso sobre la historia del Socialismo y de las metas de su
partido, en definitiva sustent:
El Partido Popular Socialista, porque lucha en esta poca de transicin
entre dos sistemas de la vida social, por contribuir a que Mxico sea, en el
futuro, un pas socialista, estimula la ampliacin de la democracia dentro del
marco del sistema capitalista en que vivimos, as como la naturalizacin de las
riquezas naturales de nuestro pas, de las principales fuentes de la produccin
y de los servicios, porque, sin esta orientacin, el desarrollo del pas, en lugar
de servir a la justicia social y a la independencia cabal de la Nacin, slo ser

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aprovechado por una minora de explotadores del pueblo y de enemigos de

la patria mexicana.
En conclusin, el Partido Popular Socialista formula su voto sobre
la iniciativa de reformas y adiciones a los artculos 54 y 63 de la Constitucin,
de la siguiente manera, reiterando su decisin de seguir luchando por la
implantacin de un sistema democrtico ms progresista y completo.
En sus conclusiones propuso algunas modificaciones al texto en la
iniciativa, que deban ser tomadas en cuenta al formular el dictamen aprobatorio.
A su vez, el Dip. Carlos Chavira, del Partido Accin Nacional, en
su exposicin expres los puntos de vista de los diputados miembros de ese
partido, entre los que destacan los siguientes conceptos :
Las reformas propuestas revisten importancia innegable para el
desarrollo de la vida poltica nacional. En caso de ser aprobadas, por primera
vez en nuestra historia jurdica quedarn incluidos los partidos polticos en
un texto constitucional mexicano. Con ello se reconocer en nuestro sistema
constitucional, en forma expresa, la necesidad orgnica de la asistencia de
distintos partidos polticos para que pueda alcanzarse un funcionamiento real y
adecuado de las estructuras democrticas consignadas en la constitucin...
Como consecuencia del reconocimiento constitucional de las funciones
orgnicas de los partidos, la iniciativa reconoce, tambin de manera expresa,
la necesaria funcin publica de la oposicin dentro de nuestra vida pblica.
Accin Nacional espera que, al aprobarse la iniciativa se abran,
fecundamente al dilogo, los diversos grupos polticos del pas, como espera
tambin que la ciudadana recobre, al mximo, la confianza, en las formas
democrticas y el inters por el ejercicio de los derechos polticos, tan
mermado en muchos sectores, en los ltimos tiempos.
A este respecto, enfticamente sealamos que las consecuencias
benficas que pueda acarrear la reforma no dependen slo de los cambios en
el texto constitucional, sino que sern posibles, de manera muy principal, por
la eficaz colaboracin de la ciudadana, en tanto se interese por participar,
activamente, en la vida poltica de Mxico y por fortalecer a los partidos que
representen las corrientes positivas de la opinin pblica, en lo espiritual, en
lo social y en lo econmico.

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Las reformas propuestas son positivas, en cuanto representan el

reconocimiento de la necesidad que en Mxico existe de modificar sistemas
y prcticas electorales, con objeto de que el pueblo canalice sus legtimas
aspiraciones por los cauces de la instituciones legales.
Las reformas no deben tener, como finalidad limitada la de que las
minoras sean simplemente escuchadas, sino, fundamentalmente, la de que
sean atendidas cuando la razn las asista. En una democracia, si bien queda
a la responsabilidad de la mayora la direccin de un gobierno, es tambin
responsabilidad de las mayoras respetar y garantizar las libertades de los
grupos minoritarios, tanto en lo humano como en lo poltico. La democracia
es convivencia de mayoras y minoras respetuosa de los derechos humanos y
polticos de todos los habitantes de un pas, y nunca voluntad arbitraria de las
mayoras sobre los grupos minoritarios. El peso numrico de estos, cualquiera
que sea su filiacin, nunca ser razn suficiente para oponerse, por razn
exclusiva de procedencia, a las iniciativas o propuestas de las minoras.
En el ltimo turno de oradores, habl en representacin del Partido
Revolucionario Institucional, el entonces diputado Jess Reyes Heroles, quien
posteriormente fuera Secretario de Gobernacin en el gabinete del presidente
Lpez Portillo. Dijo el diputado Reyes Heroles:
El Proyecto, que reforma y adiciona los artculos 54 y 63 de la
Constitucin Federal, tiene implicaciones y entraa consecuencias que no
debemos dejar pasar inadvertidas. Una vez ms el progreso de Mxico, se har
con la Revolucin y no contra ella. Si no tuviramos pruebas palpables de la
productividad de la Revolucin Mexicana, bastara considerar las reformas
aprobadas en materia social, en materia financiera y esta iniciativa en materia
poltica, para convencernos de que el pas, en su actual etapa histrica, se enfrenta
en forma imaginativa y esforzada a la tarea de obtener su desarrollo integral.
Est en la esencia de la Revolucin no enfrentarse a nuevos problemas
con viejas frmulas y con tcnicas estereotipadas; pero est tambin, en dicha
esencia, la idea de que la mejor innovacin es la que, conservando lo bueno,
destruye o modifica lo malo y porque queremos conservar lo bueno que
tenemos estamos empeados en grandes reformas.
El Dip. Reyes Heroles contina haciendo profundas reflexiones sobre
la Revolucin Mexicana, para concluir con los siguientes conceptos:

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La Revolucin, que empez siendo protesta, es, en el Mxico actual,

experiencia, doctrina e institucin. Hoy, el Presidente Lpez Mateos,
sabedor de que lo que resiste apoya, ha querido dotar de un nuevo apoyo a la
Revolucin: la resistencia de una oposicin orgnica. La verdadera plenitud
del poder poltico demanda, casi por igual, la existencia de quienes lo apoyen
y de quienes, responsablemente, se le opongan.
Nuestros antepasados nos preservaron del vaco ideolgico. Si no
queremos dilapidar sus triunfos y sacrificios, que nos dieron instituciones
y libertades que poseen la perdurabilidad de lo que fue difcil de obtener,
tenemos la obligacin de preservar a nuestros descendientes del vaco
poltico. Slo as justificaremos a los que nos precedieron y lograremos que
nos justifiquen los que nos sucedan.
As surgi a la vida poltica de Mxico la etapa conocida como de
los diputados de partido que cubri las legislaturas XLVI y XLVII en el
perodo del presidente Gustavo Daz Ordaz, XLVIII y XLIX en el perodo del
presidente Luis Echeverra, y L en el perodo del presidente Lpez Portillo.
La Legislatura inicial del perodo de los diputados de partido se
caracteriz fundamentalmente como un ensayo de la vida parlamentaria, ya
que en ella concurrieron como integrantes los diputados Adolfo Chrislieb
Ibarrola, Jefe del Partido Accin Nacional; Vicente Lombardo Toledano, Jefe
del Partido Popular Socialista, y el Lic. Alfonso Martnez Domnguez que era
el lder de la mayora integrada por los diputados del Partido Revolucionario
Institucional. Tambin se encontraba como diputado el Presidente del Partido
Autntico de la Revolucin Mexicana, Gral. Juan Barragn.
De esta manera, se encontraron presentes en la Cuadragsima Sexta
Legislatura los diputados de cada partido con los jefes de dichos partidos
integrando la legislatura como en un autntico sistema parlamentario, ya que
las decisiones de los diputados se tomaban dentro del mismo poder legislativo
y no afuera de l.
No slo la relevancia poltica de los integrantes de dicha legislatura,
sino su capacidad intelectual y profunda preparacin, hizo de esta legislatura
un cuerpo altamente preparado que elev el nivel de la poltica mexicana.
Fue en esta legislatura en que, tras profundos debates, se consider la
procedencia de la reforma constitucional para aprobar la reeleccin inmediata
de los diputados; iniciativa que fue aprobada por unanimidad de todas las
fracciones parlamentarias, pero posteriormente reprobada por el Senado de
la Repblica, que actu como dique de contencin en una de tantas tensiones

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que han surgido entre ambas Cmaras a lo largo de nuestra historia.

III.- El 14 de febrero de 1972 se volvi a reformar el artculo 54
Constitucional, para modificar el porcentaje mnimo del total de votos requeridos para que los partidos minoritarios pudieran tener diputados de
partido, disminuyendo dicho porcentaje del 2.5 al 1.5 del total de votos, a fin
de facilitar el acceso a los partidos minoritarios.
Tambin se modific el criterio para la acreditacin de los diputados
de partido, ya no en relacin con el total nacional de votos, sino en relacin
con los dems candidatos del mismo partido en todo el pas.
Esta reforma fue muy favorable para los partidos pequeos, ya que
les permita tener acceso a la Cmara de Diputados, pues disminua mucho
el requisito del nmero de votos.
IV.- Sin embargo, y pesar del tiempo transcurrido desde la instauracin de los diputados de partido y las reducciones en los requisitos para
que los partidos pequeos accedieran a la Cmara, no se logr obtener una
estructura autnticamente pluripartidista, por lo que el Presidente Lpez
Portillo propuso una reforma a fondo, sustituyendo el sistema de diputados
de partido por un sistema electoral mixto con dominante mayoritario introduciendo parcialmente el sistema de representacin proporcional en unin
del ya establecido de mayora relativa.
Esta nueva reforma del 6 de diciembre de 1977 result muy saludable
por abrir el panorama poltico hacia el sistema de representacin proporcional,
de casi unnime aplicacin en el Continente Europeo.
Para la introduccin del sistema de representacin proporcional, se
aument el nmero de diputados que integran la Cmara a 400, quedando
los ya establecidos 300 diputados por mayora relativa, para lo cual, el pas
se dividi en 300 distritos independientemente del nmero de habitantes que
tuviera cada distrito, abandonando el viejo sistema de establecer el nmero
de distritos en relacin con el nmero de habitantes de la Repblica. A partir
de esta reforma seguirn siendo 300 distritos electorales y 300 diputados de
mayora relativa en la Cmara.
A lo anterior se aadi un total de 100 diputados de representacin
proporcional electos en circunscripciones geogrficas en las que se elega a
los diputados por listas propuestas por cada partido. La diferencia entre los
sistemas de votacin por mayora relativa y por representacin proporcional,
son sustanciales. En el sistema de mayora relativa, el ciudadano vota por un
candidato individual y es triunfador aquel candidato que haya obtenido el

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mayor nmero de sufragios en su distrito.

En cambio, en el sistema de representacin proporcional, los ciudadanos de la circunscripcin electoral votan por una lista de candidatos presentada
por cada partido poltico y el total de votos obtenidos en la circunscripcin se
dividen segn el nmero de votos que haya obtenido cada lista de candidatos,
declarando triunfadores al nmero de candidatos correspondientes al total de
votos obtenidos en la circunscripcin por la lista presentada por cada partido,
segn el orden ascendente dentro de las propias listas.
El problema de fondo que se presenta en el segmento de la votacin
por representacin proporcional, es que el ciudadano no percibe claramente
que est votando por los candidatos individuales segn la lista, sino que -y
ste es el peligro buscado expresamente- consiste en que el ciudadano piensa que est votando por el partido poltico que propuso la lista y no por los
candidatos individuales propuestos por ese partido.
Esta distorsin ha sido aprovechada por los partidos polticos, porque
aumenta considerablemente su poder dentro de la estructura poltica del pas.
El xito inicial obtenido por la introduccin del sistema de representacin proporcional, a travs de 100 diputados electos por este principio,
hizo que en la siguiente legislatura se modificara de nuevo la Constitucin
para aumentar a 200 el nmero de diputados de representacin proporcional,
integrando as una Cmara de Diputados con 500 diputados, como es en la
actualidad.
V.- La introduccin del sistema de representacin proporcional para
integrar el sistema mixto con dominante mayoritario tuvo ms importancia
como efecto psicolgico que poltico, ya que una minora garantizada
constitucionalmente del 25% no alteraba en lo fundamental la correlacin
de las fuerzas polticas.
El sistema de 1977 requera:
a) Los partidos polticos nacionales deban demostrar que participaban
con candidatos a diputados por mayora relativa, en cuando menos la
tercera parte de los 300 distritos uninominales. Con este requisito se
buscaba que los partidos polticos representaran una fuerza poltica
o corriente de opinin importante.
Los partidos polticos nacionales deberan satisfacer adems los
siguientes requisitos:

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b) No haber obtenido 60 ms constancias de mayora.

c) Haber alcanzado por lo menos el 1.5% del total de la votacin
emitida para todas las listas regionales en las circunscripciones
plurinominales.
El tope establecido de 60 ms constancias de mayora era una
limitante para la oposicin, que al alcanzar una quinta parte de las constancias
de mayora, no tendra derecho a diputaciones de representacin proporcional,
es decir, se mantendran siempre como partidos minoritarios.
La razn esgrimida para esta limitante fue que un partido poltico
que alcanzara 60 curules en un congreso de 400 diputados, representara
una fuerza poltica importante que no requerira el auxilio de los diputados
de representacin proporcional. Es decir, ante el temor de que la oposicin
creciera, se le mantena limitada.
Otro aspecto de suma importancia en las reformas de 1977 fue la
modificacin en la integracin del Colegio Electoral que calificara las elecciones
de diputados. Sin desprenderse del sistema de auto-calificacin, se estableci
un colegio electoral selectivo integrado por 100 diputados, de los cuales 60
correspondan al segmento de mayora relativa y 40 al de representacin
proporcional, terminando esta reforma con el viejo sistema de que el colegio
electoral se integraba con la totalidad de los presuntos diputados que, en
el ejercicio de la soberana de la Cmara, proceda a calificar las elecciones
de sus miembros sin intervencin alguna extraa a la misma Cmara.
La reforma de 1977 incluy una modificacin fundamental al artculo 70
de la Constitucin, en el que se adicion un segundo prrafo: El Congreso
expedir la ley que regular su estructura y funcionamiento internos.
Esta modificacin dio origen a que tanto diputados como senadores
integrantes de la quincuagsima legislatura se avocaran a la elaboracin de
la correspondiente iniciativa de la Ley Orgnica del Congreso General de
los Estados Unidos Mexicanos.
La exposicin de motivos del proyecto de iniciativa expresaba que:
las modificaciones y adiciones a la Constitucin General de la Repblica,
aprobadas en los trminos del Decreto del Congreso de la Unin del 1 de
diciembre de 1977, iniciaron el proceso de Reforma Poltica emprendido por
el Gobierno de la Repblica con el propsito de lograr formas mejores en el
desarrollo democrtico de la nacin.

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Entre otras aportaciones fundamentales las reformas y adiciones

constitucionales mencionadas, previeron un nuevo contexto normativo
para regir la organizacin y la actividad del Congreso de la Unin habiendo
quedado establecido en el artculo 70 de nuestra Ley Fundamental que el
Congreso expedira la ley que habra de regular su estructura y funcionamiento
internos.
En tales condiciones un grupo de diputados y senadores de esta L
Legislatura celebraron consultas y realizaron estudios tendientes a formular
la presente iniciativa de Ley Orgnica del Congreso de la Unin, misma que
ahora se somete al trmite constitucional respectivo por conducto de esa H.
Comisin Permanente.
Los lineamientos de fondo de la Iniciativa se enmarcan dentro
de las finalidades bsicas de la Reforma Poltica, fundamentalmente en 3
de sus aportaciones capitales: 1) El incremento de las posibilidades de la
representacin nacional a travs del nuevo sistema de integracin de la
Cmara de Diputados que combina la eleccin de 300 diputados por el
procedimiento de mayora relativa con la eleccin de otros 100 por el principio
de representacin proporcional de los partidos polticos registrados.
2) El reconocimiento constitucional de los partidos polticos como
entidades de inters pblico lo que obliga a garantizar en la vida parlamentaria
de la Cmara, los derechos de libertad de sus representantes, con el fin ltimo
de promover, cada vez ms, la participacin poltica del pueblo y el acceso de la
ciudadana al ejercicio del poder poltico en tanto constituyen organizaciones
formadas libremente por los ciudadanos.
3) El establecimiento de un mejor equilibrio entre los Poderes de la
Unin al conferirse con este objeto nuevas facultades a las Cmaras y a la
Suprema Corte de Justicia de la Nacin, cuya aplicacin exige desarrollarse
en la Ley Orgnica del Congreso.
La Iniciativa se hace partcipe de la evolucin que en los estados
modernos ha venido cobrando la funcin de los parlamentos y cuerpos
legislativos, en su tarea no slo de elaborar las leyes sino en su atribucin
fundamental como medios de control horizontal del poder poltico de la
Nacin. Es necesario tambin que prevalezca como criterio indicador en la
iniciativa en el cumplimiento de la ley posterior, la voluntad de otorgar a

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todos los partidos representados en la Cmara de Diputados -forma estatal

de la representatividad constitucional-, las facultades y funciones que les
corresponden como fuente y origen de sus diputados, puesto que es por medio
de estos, como se legitima la accin y la responsabilidad parlamentaria de los
propios partidos.
El proyecto formulado es resultado de la necesidad de establecer
un correcto equilibrio entre el espritu renovador y nuestra propia evolucin
constitucional y parlamentaria. Toma en cuenta los desarrollos recientes del
derecho legislativo nacional y comparado, para dar a la Ley Orgnica que se
propone una caracterizacin formal y terminolgica adecuada a la creciente
modernizacin del Estado Mexicano. A la vez, el proyecto reconoce que
toda innovacin y reforma no se dan en un vaco histrico sino que resumen
la tradicin y la sintetizan; para ello se recogen formas y sistemas que han
resultado eficaces para regular las funciones del Congreso y de sus Cmaras en
el devenir de nuestra vida constitucional plasmados en el vigente Reglamento
interno para el Gobierno del Congreso de la Unin y en diversos usos y
costumbres parlamentarios.
Esta primera Ley Orgnica de 1979 hizo hincapi en tres aspectos
relevantes:
A.- La creacin de un Colegio Electoral acorde a la reforma
constitucional de la poca, compuesto por 60 presuntos diputados
electos por mayora relativa y 40 electos por el principio de
representacin proporcional. Las disposiciones constitucionales
requeran de una reglamentacin adecuada que facilitara su
instalacin, procedimientos y ejercicio de sus funciones. Para facilitar
la calificacin de los diputados dentro de los trminos perentorios
establecidos por el calendario electoral, la Ley Orgnica facultaba
al Colegio Electoral para resolver de plano la nulidad de la eleccin
conforme a lo establecido por la Ley Federal de Organizaciones
Polticas y Procesos Electorales.
B.- En los trminos establecidos por el artculo 60 constitucional, la
Ley Orgnica determin los requisitos de procedimiento y trmite
para el recurso de reclamacin ante la Suprema Corte de Justicia de
la Nacin contra las resoluciones emanadas del Colegio Electoral. De
esta manera, la Ley Orgnica impeda que los medios de impugnacin

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alargaran indefinidamente el proceso electoral.

C.- Como es natural, la Ley Orgnica estaba inmersa en la totalidad
de la reforma poltica y, de esta manera, la Ley Orgnica reconoca
la representacin de las minoras polticas y la presencia de los
partidos polticos en el Congreso a travs de lo que anteriormente
se llamaban Fracciones Parlamentarias, y que la Ley Orgnica
denomin Grupos Parlamentarios conforme al uso generalizado de
los pases europeos.
De esta manera, la Ley Orgnica persigui garantizar el libre ejercicio
de los derechos de las minoras polticas para que su presencia se tradujera
en un autntico pluralismo poltico, conforme lo estableca el artculo 70 de
la Constitucin. La Ley Orgnica determinaba las formas y procedimientos
para la agrupacin de los diputados segn su afiliacin de Partido, a efecto
de garantizar la libre expresin de las corrientes ideolgicas que confluyeran
en la Cmara.
Al redactar el Proyecto de Ley Orgnica, los grupos minoritarios de
oposicin insistan en la apertura de la Gran Comisin para tener acceso al
gobierno de la Cmara. Estas aspiraciones de las minoras fueron frustradas
por la mayora, que mantuvo la integracin de la Gran Comisin en los
trminos establecidos por el viejo reglamento de 1934. La Ley Orgnica
consideraba a la Gran Comisin como el rgano conductor y coordinador del
trabajo legislativo, y su subsistencia obedeca a una necesidad que se derivaba
de su eficacia y funcionalidad en la tradicin parlamentaria. Su presencia,
deca la exposicin de motivos, obedeca a una necesidad que se derivaba
de su eficacia y funcionalidad como rgano conductor y coordinador del
trabajo legislativo, pero adems su presencia era congruente con el principio
fundamental de la democracia representativa en cuanto a que la mayora era
la que gobernaba.
En cuanto a la Gran Comisin de la Cmara de Diputados, insiste la
Exposicin de Motivos, la iniciativa fija una serie de reglas para su composicin,
que se basa en el acuerdo de la mayora absoluta de los miembros de la Cmara,
fcil de constituir gracias a la compresin que limitaba a los partidos minoritarios.
Los diputados integrantes de la Gran Comisin elegan a su Presidente
que a la vez era el lder del grupo parlamentario del partido mayoritario.
La Gran Comisin aparece concebida como rgano de
coordinacin y organizacin de las funciones legislativas, administrativas
y polticas. Es decir la Gran Comisin es el gobierno de la Cmara.
A los lderes de los grupos parlamentarios se asigna la funcin de conducir

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las tareas de coordinacin con la Mesa Directiva, las Comisiones, los Comits
de la Cmara de Diputados y los lderes de los otros grupos parlamentarios.
Los grupos minoritarios insistieron en que se les reconociera su
derecho de formar parte de la Gran Comisin para tener un acceso real al
gobierno de la Cmara pero la mayora del partido en el gobierno neg este
avance reclamado.

REFORMAS A LA LEY ORGNICA DE 1979.

La desaparicin del sistema mixto implantado por el Presidente Lpez
Mateos y conocido de los diputados de partido para convertirse en una
apertura al sistema de representacin proporcional, quedando, en consecuencia,
un sistema mixto entre mayora relativa y representacin proporcional,
pero con dominante mayoritario, dio oportunidad al perfeccionamiento
de los sistemas polticos que propiciaron la participacin cada vez mayor
de los ciudadanos, de todas las ideologas y partidos polticos que llev a
la ampliacin del sector de representacin proporcional para elevarlo de
100 a 200 diputados de representacin proporcional en toda la Repblica,
distribuidos en cinco circunscripciones, lo que llev a la formacin de una
Cmara integrada por 300 diputados de mayora relativa y 200 diputados
de representacin proporcional, haciendo un total de 500 diputados que
representan a la Nacin sin distingos partidistas ni ideolgicos.
El impulso dado por este aumento en el sector de representacin
proporcional, llev a una nueva modificacin en la estructura de la Cmara
de Diputados, pues de nuevo se reform la Constitucin para que el partido
mayoritario tambin tuviera acceso a los diputados de representacin
proporcional y, as, pudiera competir en mejores condiciones y mantener
su mayora. La reforma poltica no se concretaba a ampliar el nmero de
diputados, sino que variaba tambin otros aspectos del sistema poltico
general, como la disminucin del mnimo requerido para que los partidos
pudieran acceder a la Cmara, reduciendo este mnimo del 2.5% establecido
originariamente, al 1.5% de los votos emitidos para acceder a un mnimo de
cinco diputados y uno ms, hasta 25 como mximo, por cada medio por ciento
ms de los votos emitidos.
En otra reforma constitucional de naturaleza distinta, se
redujo la edad mnima para acceder al cargo de diputado o senador
bajando de 25 aos a 21 aos cumplidos el da de la eleccin para
el cargo de diputado federal, y tambin reduciendo de 35 aos a
30 la edad mnima para poder ser electo senador de la Repblica.

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Estas reformas aumentaron considerablemente el sector de la

poblacin que poda acceder a los cargos pblicos en un sector ms amplio
de la juventud.
Las reformas constitucionales y legales alcanzaron tambin a
reglamentar la existencia y funciones de los Partidos Polticos que, a partir
de esta reforma, ascendieron en su importancia en nuestra realidad jurdica,
social y poltica.
Las reformas polticas arriba mencionadas se extendieron rpidamente
hacia todo el pas y se reform el artculo 115 de la Constitucin para llevar a
los Estados y Municipios el sistema dual de eleccin de los diputados locales
con los de mayora y representacin proporcional, al estilo del Congreso
Federal y an en la integracin de los Ayuntamientos cuyo nmero de
poblacin lo permita.
Estas modificaciones impulsaron definitivamente la vida poltica
del pas. En las elecciones de 1916, participaron 18 mil 827mexicanos. En
1982, el nmero de votantes se elev a 22.5 millones. Hace 70 aos el pas
no contaba ni con instituciones electorales ni con un sistema de partidos. Las
trasmisiones del poder generaban agudos conflictos.
La continua evolucin de la vida poltica de Mxico demandaba
mejores instituciones, y as fue que en 1994 se introdujeron importantes
reformas a la Ley Orgnica de 1979.
Concordando con las reformas constitucionales y legales que desde
diciembre de 1992 a julio de 1994 incidieron en el mbito de la integracin,
atribuciones y formas de organizacin tanto del Senado como de la Cmara
de Diputados ya que las reformas a los artculos 41, 54, 56, 60, 63, 65, 66, 74
y 100 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos afectan
la organizacin y funcionamiento del Congreso de la Unin principalmente
por lo que respecta a la vida interna del Poder Legislativo como son:
a) La ampliacin de la Cmara de Senadores a un total de 128
integrantes, a razn de 4 senadores por cada Estado y el Distrito
Federal, y el establecimiento de un mecanismo para que la segunda
fuerza electoral en cada entidad tenga representacin en el Senado.
b) El establecimiento de la calificacin y declaracin de validez de las
elecciones de diputados y senadores como responsabilidad exclusiva
del Instituto Federal Electoral como organismo pblico encargado
de las funciones estatales electorales, as como el establecimiento
de recursos de impugnacin ante el Tribunal Federal Electoral
y la declaracin de definitividad e inatacabilidad de sus fallos.

28

c) La reestructuracin del calendario de los perodos ordinarios de

sesiones, retomando la tradicin de iniciar el primer perodo de
sesiones ordinarias del 1 de septiembre de cada ao, con una
duracin hasta el 15 de diciembre del mismo ao, excepto cuando se
trate del ao en que se inicia el perodo presidencial en que se podr
prolongar hasta el 31 de diciembre, y el segundo perodo de sesiones
ordinarias que correr del 15 de marzo de cada ao hasta el 30 de
abril del propio ao.
La Cmara de Diputados conserva an la facultad de calificar la
eleccin presidencial en los trminos del entonces artculo 19 que reform
al artculo 24 de la ley de 1979, variando el plazo para la declaracin relativa
a la eleccin presidencial que antes era dos meses siguientes a la fecha de
inicio del perodo ordinario de sesiones, para establecer que la declaracin
de calificacin de la eleccin presidencial deba realizarse antes del 30 de
septiembre del ao de la eleccin.
Como consecuencia de las reformas constitucionales desapareci
de la Ley Orgnica el recurso de reclamacin ante la Suprema Corte de
Justicia establecido por el artculo 60 constitucional y que, de acuerdo con
las reformas de 1994, qued a cargo del Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federacin.
La reforma consignada en el artculo 38, fraccin III que ampla la
integracin de la Gran Comisin con los diputados que hayan figurado en los
dos primeros lugares de la lista de cada una de las circunscripciones electorales
plurinominales y aquellos otros diputados que, en su caso, considere el lder de
la fraccin mayoritaria, es una modificacin discrecional para ampliar la Gran
Comisin de acuerdo a las necesidades segn lo estime el lder de la misma, lo
que es sintomtico de la evolucin interna de la Cmara de Diputados debida
a la presin ejercida por los grupos parlamentarios minoritarios.
De una importancia excepcional result la reforma consignada en
el artculo 45 de la nueva ley que cre la Comisin de Rgimen Interno y
Concertacin Poltica que la integraran los diputados Coordinadores de
cada uno de los diversos grupos partidistas, ms otros tantos diputados del
grupo mayoritario de la Cmara. La Comisin fungira como rgano de
Gobierno a fin de optimizar el ejercicio de las funciones legislativas, polticas
y administrativas que tuviese la propia Cmara. A este efecto se reunira
cuando menos una vez al mes.
De acuerdo con la reforma, corresponda a esta nueva Comisin:

29

1.- Suscribir acuerdos relativos a los asuntos que se desahogaran en

el Pleno de la Cmara.
2.- Proponer a los integrantes de las Comisiones y Comits.
3.- Proponer el proyecto de presupuesto anual de la Cmara de
Diputados.
4.- Proponer a la Cmara la designacin del Oficial Mayor y del
Tesorero.
5.- Presentar al Pleno de la Cmara los nombramientos de Consejeros
Propietarios y Suplentes, que formaran parte del Consejo General del
Instituto Federal Electoral, propuestos por la fraccin mayoritaria y
la primera minora de la Cmara.
6.- Contribuir con la Mesa Directiva a organizar y conducir los
trabajos camerales.
7.- Las dems que le confiriera esta ley, las disposiciones reglamentarias
y los acuerdos de la Cmara.
Como puede verse, la integracin de la Comisin de Rgimen Interno
y Concertacin Poltica es un reconocimiento expreso de la importancia que
a estas alturas han adquirido los grupos minoritarios, y que a esta Comisin
le han entregado parte muy importante de las facultades que anteriormente
correspondan a la Gran Comisin.
En la creacin de la Comisin de Reglamento y Prcticas
Parlamentarias destaca primordialmente la importancia de la primera minora
de la Cmara. La creacin de esta Comisin es con carcter definitivo y para
toda una legislatura, y sus integrantes durarn en el cargo tres aos en los
trminos del artculo 44.
El artculo 48 de las reformas establece la competencia de las
comisiones ordinarias de dictamen legislativo, y se destaca el prrafo tercero
que a la letra dice: ...los dictmenes que las comisiones produzcan sobre
asuntos que no llegue a conocer la legislatura que los recibi, quedarn a
disposicin de la siguiente legislatura con el carcter de proyectos. Con igual
carcter quedarn las iniciativas que por cualquier motivo no se llegasen a

30

dictaminar durante la legislatura en que se presentaron.

Esta disposicin es un intento por establecer la caducidad de los
asuntos no resueltos por una legislatura, al modo de la caducidad establecida
en la Ley de Amparo. De esta suerte, los autores de las reformas aprobadas
en 1994 pretendan resolver el aejo problema del rezago.
Sin embargo, esta solucin es muy discutible y en definitiva no ha
sido aceptada totalmente.
El Titulo Tercero regula el funcionamiento de la Cmara de Senadores
que conserva sus propias caractersticas con ligeras variaciones en relacin a
la Ley Orgnica de 1979.
En relacin con la Comisin Permanente, las reformas de 1994
modificaron el Ttulo Cuarto de la Ley Orgnica de 1979 para aumentar el nmero
de integrantes, estableciendo que se compona de 19 diputados y 18 senadores.
En las elecciones intermedias de 1997, el partido mayoritario perdi
las elecciones en algunos Estados de la Repblica, por lo que no iba a ser
posible la integracin de la Gran Comisin en los trminos establecidos en las
reformas de 1994. Sin embargo, el partido mayoritario confiaba en que pudiera
seguir manejando la Cmara a travs de la Comisin de Rgimen Interno
y Concertacin Poltica; pero con excepcin del Partido Revolucionario
Institucional, que era el partido mayoritario, todos los partidos minoritarios
celebraron una coalicin para constituir un bloque mayoritario que gobernara a
la Cmara a partir de la Comisin de Rgimen Interno y Concertacin Poltica,
mientras se reformaba de nueva cuenta la legislacin orgnica y reglamentaria.
De esta suerte, la Comisin de Rgimen Interno y Concertacin
Poltica propuso diversos acuerdos parlamentarios. El primero de ellos relativo
a la organizacin y reuniones de las Comisiones y Comits de la Cmara de
Diputados aprobado por el Pleno en la sesin efectuada el 2 de diciembre de 1997.
Un segundo acuerdo parlamentario para la creacin de la Unidad
de Estudios de Finanzas Pblicas de la Cmara de Diputados, aprobado
en la sesin del da 7 de abril de 1998, y un tercer acuerdo parlamentario
relativo a la Comisin de Jurisdiccin y a la Seccin Instructora de la
Cmara de Diputados aprobado en la sesin efectuada el 3 de abril de 1998.
En esta forma y con estos acuerdos parlamentarios, la Cmara de
Diputados cambi su estructura y su organizacin para iniciar una nueva
etapa rumbo a la construccin de una Ley Orgnica que contemplara
las reformas necesarias a la nueva realidad de la Cmara de Diputados.

31

LA LEY ORGNICA DE 1999.

Result evidente que las reformas de 1994 y los acuerdos parlamentarios
de 1997 y 1998 permitieron el funcionamiento de la Cmara de Diputados
presidida por la coalicin de partidos minoritarios con la resistencia y
oposicin, primero, del partido mayoritario, que en definitiva opt por
colaborar en todo aquello que fuera estrictamente indispensable para evitar
la parlisis legislativa.
Sin embargo, desde principios de 1998, distintos grupos de diputados
y diputados en lo particular presentaron diversas iniciativas para reformar la
Ley Orgnica de 1979 reformada en 1994, y as se reunieron las iniciativas
presentadas el 28 de abril de 1998 por el Partido Accin Nacional; el 30 de
abril por los partidos Accin Nacional, de la Revolucin Democrtica y del
Trabajo; el 30 de abril otra diferente presentada por el Partido de la Revolucin
Democrtica; el 29 de octubre una iniciativa presentada por Accin Nacional,
el 19 de noviembre otra por el Partido Accin Nacional; el 12 de diciembre
una iniciativa presentada por la Comisin de Equidad y Gnero; otra iniciativa
presentada por la Comisin de Proteccin Civil el 14 de diciembre de 1998; el
7 de abril de 1999, el Partido Verde Ecologista present una iniciativa y, al da
siguiente, el 8 de abril el mismo partido present otra iniciativa, el 22 de abril
Accin Nacional y el Partido de la Revolucin Democrtica presentaron nueva
iniciativa; el 30 de abril Accin Nacional present otra iniciativa y el Partido
Revolucionario Institucional present una iniciativa el 28 de mayo de 1999.
Todas estas iniciativas se dictaminaron conjuntamente y el resultado
fue la actual Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos
Mexicanos, aprobada el 31 de agosto de 1999.
La Cmara de Diputados trat de recoger algo de las principales
iniciativas presentadas y obtener as una Ley Orgnica que satisfaciera los
reclamos de los distintos grupos de diputados y permitiera el trabajo gil y
fructfero de la Cmara.
Las principales modificaciones introducidas por la Ley Orgnica de
1999, podemos sealar lo siguiente:
Desaparece la Comisin Instaladora. De acuerdo con el artculo
15, se introduce una nueva figura: la Mesa de Decanos, integrada por los
diputados electos con mayor experiencia anterior. Para el efecto, la Secretara
General tendr preparados todos los antecedentes de los diputados que hayan
figurado en anteriores legislaturas, y de all se considerarn las legislaturas
ms antiguas; los diputados que hayan pertenecido a varias legislaturas y, en
tercer lugar, la edad de los diputados.

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La Comisin de Decanos conduce la sesin constitutiva de la Cmara

de Diputados hasta la instalacin de la Mesa Directiva.
Como la Mesa Directiva debe elegirse por las dos terceras partes del
Pleno, si sta no se ha constituido para el 1 de septiembre en que se instala
el Congreso y se recibe al Presidente de la Repblica que debe rendir su
informe, la Mesa de Decanos funcionar para el efecto de la instalacin del
Congreso y la recepcin del informe presidencial.
Sin embargo, la Mesa de Decanos no puede actuar ms all del
5 de septiembre. La Mesa de Decanos tiene funciones exclusivamente
administrativas y no puede intervenir en debates de naturaleza alguna.
Desaparece el Colegio Electoral. El Instituto Federal Electoral, en
los trminos establecidos por la Constitucin, se encarga de la organizacin y
realizacin de las elecciones y, as mismo, califica las elecciones de diputados y
senadores una vez que se hayan resuelto todas las reclamaciones formuladas
contra el proceso electoral y que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de
la Federacin resuelva dichas objeciones.
Uno de los aspectos ms interesantes de la Ley Orgnica de 1999
es la desaparicin del Colegio Electoral que se constitua en la Cmara de
Diputados para la calificacin de las elecciones presidenciales, lo que era
motivo de profundas tensiones.
Conforme a las reformas constitucionales, la calificacin de las
elecciones presidenciales las efecta directamente el Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federacin.
Sin embargo, sin hacer un anlisis profundo de la Ley Orgnica,
porque no es ste el lugar ni la intencin del presente trabajo, pero s es
preciso sealar algunos errores e inconsistencias de dicho ordenamiento:
1.- En el artculo 14, numeral 4, la Ley seala que los partidos
polticos deben comunicar a la Secretara General de la Cmara de
Diputados, a ms tardar el 28 de agosto del ao de la eleccin, la
integracin de su grupo parlamentario, informando su denominacin,
el nombre del Coordinador y los nombres de los diputados que forman
al grupo parlamentario.
De este precepto se desprende claramente que son los partidos
polticos los que integran los grupos parlamentarios, designan a su
coordinador y lo registran, a ms tardar el 28 de agosto del ao de
la eleccin, en la Secretara General de la Cmara. Sin embargo,
el artculo 26 de la Ley Orgnica dispone que ser en la primera
sesin ordinaria de la legislatura cuando los diputados constituyan

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los grupos parlamentarios entregando a la Secretara General la

siguiente documentacin:
a) Acta en que conste la decisin de los diputados de constituirse
en grupo, especificando el nombre del mismo y la lista de sus
integrantes.
b) Deben informar las normas acordadas por los diputados para el
funcionamiento interno de los grupos, segn lo dispongan los
estatutos del partido poltico, y
c) El nombre del diputado que haya sido designado como el
Coordinador.
Salta a la vista la discordancia entre estos dos preceptos, ya que
el primero atribuye a los partidos polticos las funciones mencionadas y el
segundo las atribuye a los diputados y fija una fecha distinta, pues si el primero
dice que los partidos informarn a ms tardar el 28 de agosto de la Constitucin
de su grupo parlamentario, el artculo 26 seala que la Constitucin de los
grupos ser en la primera sesin ordinaria de la legislatura.
2.- Constituye un error en la construccin de la ley, referirse a los
grupos parlamentarios que los coloca inmediatamente despus de la
Mesa Directiva y antes de la Junta de Coordinacin Poltica, lo que
da la impresin de que la ley considera a los grupos parlamentarios
entre los rganos directivos de la Cmara sin definir la naturaleza
de los mismos.
3.- La falta de definicin de la naturaleza de los grupos parlamentarios
y sus funciones en el desarrollo de las actividades camerales, origina
una tensin interna dentro del bloque de constitucionalidad.
La misma redaccin de las facultades del Presidente de la Mesa
Directiva, coloca a este funcionario en una posicin que no corresponde a
la importancia del mismo, ya que el Presidente de la Mesa Directiva, es el
funcionario ms importante del Congreso.
Como toda obra humana que es imperfecta pero perfectible, se han
presentado ya algunas iniciativas de reforma a esta Ley Orgnica que sern
consideradas en su oportunidad por la Cmara de Diputados.

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