Apuntes Sobre Procedimiento Administrativo - Jara - UC PDF

ACTOYPROCEDIMIENTOADMINISTRATIVOENLALEYN19.
880
PONTIFICIAUNIVERSIDADCATLICADECHILE
FACULTADDEDERECHO
DIPLOMADODEDERECHOADMINISTRATIVOECONMICO
APUNTES
ACTOYPROCEDIMIENTOADMINISTRATIVO
LEY N19.880
2008
PROFESOR : JAIME JARA SCHNETTLER

MDULO: ACTO Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
ACTOYPROCEDIMIENTOADMINISTRATIVOENLALEYN19.880
NDICE
PRIMERAPARTE:
ELACTOADMINISTRATIVO
1.Generalidades.
2.ElActoAdministrativoenladoctrinacomparada.
3.ElActoAdministrativoenChile.
4.ElActoAdministrativoenlaLeyN19.880.
5.ClasificacindelActoAdministrativo.
6.EfectosdelActoAdministrativoenlaLeyN19.880.
7.ElementosdelActoAdministrativo.
SEGUNDAPARTE:
DELPROCEDIMIENTOADMINISTRATIVO,ENGENERAL
1.Concepto,NaturalezayFuncindelProcedimientoAdministrativo.
2.ClasificacindelosProcedimientosAdministrativos.
3.LasBasesConstitucionalesdelProcedimientoAdministrativoenChile.
4.ElActoAdministrativoenlaLeyN19.880.
TERCERAPARTE:
ELPROCEDIMIENTOADMINISTRATIVOENLALEYN19.880
1.AntecedentesdelaLeydeBasesdeProcedimientoAdministrativo.
2.NaturalezaymbitodeAplicacindelaLeyN19.880.
3.LosPrincipiosdelProcedimientoAdministrativo.
4.LosSujetosdelProcedimientoAdministrativo.
5.LosPlazosyelProcedimientoAdministrativo.
6.DesarrolloyetapasdelProcedimientoAdministrativobsico.
7.ElSilencioAdministrativo.
8.RevisindelActoAdministrativoyRecursosAdministrativos.
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*
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ACTOYPROCEDIMIENTOADMINISTRATIVO
PRIMERAPARTE
ELACTOADMINISTRATIVO
1.Generalidades.
1.1.ANTECEDENTES.
El estudio de la administracin como fenmeno central del Derecho Administrativo, puede
abordarsedesdeunpuntodevistaestticoodinmico.
Desde el primer ngulo se estudia a la administracin como organizacin. As se aborda el

estudiodelosmediosmaterialesyhumanosordenadosalcumplimientoydesempeodela
funcinadministrativa.Medioshumanossernladotacinylospersonalescomprendidosen
el fenmeno de la denominada funcin pblica en tanto que el estudio de sus medios
materiales queda reservado al captulo de los bienes pblicos que la integran y dan
sustentoalcumplimentodesusfinalidadespblicas.
Porelcontrariodesdeelpuntodevistadinmicolaadministracindebeseranalizadaporlas
actividades que ejecuta. La actividad de la administracin puede ser material o jurdica,
distinguindosesegnsiellaestonodestinadaprimariamenteaproducirefectosjurdicos.
(MARTNMATEO,1999).
La actividad material de la administracin se manifiesta en hechos que constituyen

actuaciones fsicas u operaciones tcnicas o materiales. No existe aqu exteriorizacin
intelectualalguna;tampocoestfinalizadaaproducirunefectojurdico.Ellonosignificaque
puedaensucasoproducirloindirectamente.
Lohabitualesquelasoperacionesmaterialespuedangenerarunaconsecuenciadederecho,porejemplo
comprometer la responsabilidad de la administracin (v. gr., un funcionario pblico que conduce un
vehculodelservicioenestadodeebriedadprotagonizandounaccidenteconlesionados).Ciertamente
laactividadmaterial(conduccindeunvehculo)noesactividadorientadaprimariamenteaproducir
efectosjurdicos.Perosuerrneaofallidaejecucin,enloshechos,generalaconsecuenciajurdicadela
responsabilidadestatal.
Porsupartelaactividadjurdicadelaadministracinseexteriorizaatravsdelosactosyde
loscontratosadministrativos,queenlosubstancialsediferencianporelcarcterunilateralde
los primeros y por el carcter bilateral de los segundos, amn de otros elementos que no
profundizaremosenestelugar.
1.2.ORIGEN.
La nocin de acto administrativo surge a fines del siglo XVIII en Francia. Se la emplea por
primeravezenlaLeyde16deFructidordelaoIII(3deseptiembrede1795)conlafinalidad
de implementar la decisin poltica revolucionaria de prohibir a los rganos judiciales el
conocimientodelosactosdeadministracindecualquierespecie.
En este primer concepto histrico destacan dos caractersticas: i. Es un concepto procesal: su funcin
inicialessealarelmbitodeactuacinadministrativaexentaalcontroljudicialordinario;y,ii.Esuna
definicin amplia: la nocin comprende [a toda] decisin de la autoridad administrativa, [a toda]
accinohechodelaadministracin,quetengarelacinconsusfunciones(MERLIN).
1.3.POSICINCENTRAL
Dos siglos despus de su origen, el acto administrativo ya ms desconectado de su funcin

primigeniavinculadaalaexencindelcontroljudicial,mantieneunlugarpreponderantey
centralenladisciplinadelDerechoAdministrativoexplicandounaporcinsustancialde
laactividadjurdicaqueejercenlosrganosquelaintegran.
En trminos generales el Acto Administrativo (acto administrativo) designa a la forma de

expresindelactuarunilateral,deoficiooapeticindeparte,delaadministracin.
Laconstruccinposteriordelateoradelactoadministrativosehaefectuadoparafacilitarel
controljurisdiccionaldelaactividadadministrativajurdicamenterelevante,delimitando
conelloelobjetodelajurisdiccincontenciosaadministrativa.
2.ElActoadministrativoenladoctrinacomparada.
En la doctrina extranjera se han formulado diversos conceptos de acto administrativo.

Destacan en esta materia y nos abocaremos al estudio de los conceptos formulados por la
doctrinafrancesa,ladoctrinaitalianayladoctrinaespaola,siempreenlaconsideracinde
algnautordeinters.
2.1.FRANCIA
Para doctrina francesa que el acto administrativo expresa una voluntad sicolgica, es un
querer que busca concretarse, lograr un resultado efectivo y querido (autoriza, aprueba,
nombra), sea que el efecto buscado por la autoridad decisora tenga un carcter subjetivo,
cuando se refiere a una persona o situacin especfica, o un carcter objetivo, cuando se
refiereindeterminadamenteasituacionesgenerales.
Para HAURIOU constituye acto administrativo toda declaracin de voluntad tendiente a

producir un efecto de derecho con relacin a los administrados, emitido por la autoridad
administrativabajounaformaejecutoria.
Loselementosdeformadeladefinicinserefierena:
1.laautoridadadministrativadelaquedebeemanarelacto;
2.queelactotengafuerzaejecutoria.
El elemento de fondo lo constituye la circunstancia de que el acto sea una declaracin unilateral de
voluntad administrativa, que tiene por objeto producir un efecto de derecho con respecto a los
administrados.
EnFrancialocaractersticoesdesignaralactoadministrativocomodecisinejecutoria.De
esta manera los autores ponen de relieve que se trata de actos de voluntad dotados de
presuncindevalidezyfuerzaejecutoria.
Seincluyeasdentrodelconceptodeactoadministrativo(decisinunilateralyejecutoria)no
slo a los actos de efectos particulares sino tambin a los reglamentos (actos generales y
normativos): ya que ms que contenido del acto o del reglamento decisin individual o
normativa lo que interesa a la doctrinafrancesa es el rgimen jurdico formal: presuncin
devalidez,ejecutoriedadycontrolcontenciosoadministrativo(judicial).
2.2.ITALIA.
Paraladoctrinaitalianaelactoadministrativoesunadeclaracindevoluntadorgnicaque
puede manifestarse en actos de voluntad, de simple conocimiento, o de juicio o
razonamiento.Segnestadoctrina,todoslosactosqueemiteunaautoridadadministrativa,
porelsolohechodeemanardeella,sonactosadministrativos.
El carcter orgnico de esta voluntad enfatiza que no se trata de una volicin o querer
personal o psicolgico de la autoridad o funcionario que accidentalmente lo emite,
sinoque,ensucondicindeejerciciodeunapotestadestatal,materializalaexteriorizacin
deunacompetenciaconstitucionalolegalmenteatribuidaalrganopblico.
Destaca la definicin ya clsica de Guido ZANOBINI (1937): Cualquier declaracin de

voluntad,dedeseo,deconocimientoodejuiciorealizadaporunsujetodelaAdministracinPblicaen
ejerciciodeunapotestadadministrativa.
2.3.ESPAA
La nocin tradicional de acto administrativo en Espaa se debe a Eduardo GARCA DE

ENTERRAquienseacercaalconceptoitalianoyareferido:Ladeclaracindevoluntad,de
juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la administracin en ejercicio de una
potestadadministrativadistintadelapotestadreglamentaria.
EnelDerechoEspaol,entodocaso,selimitaelconceptodeactoadministrativoalosactos
dirigidos a uno o varios destinatarios, pero excluyendo del mismo a los reglamentos o
disposicionesadministrativas,segnseanalizaracontinuacin.1
2.4.CONCEPTOSTIPO.
Antelaevidentevariedaddedefinicionesladoctrinasimplificaelanlisisdistinguiendotres
conceptostipodeactoadministrativo(GONZALEZNAVARRO,1997):
a. Concepto amplio. Esta definicin equipara el acto administrativo al acto de la

administracin. Engloba a la totalidad de la actuacin de la administracin con tal
que rena dos condiciones: i) que se trate de un acto jurdico, esto es de un acto
productor de efectos o consecuencias jurdicas; y, ii) que emane de un rgano de la
administracin pblica. En esta amplia nocin lo mismo importa si el acto es
unilateral o bilateral o si se sujeta al derecho pblico o al derecho privado con tal
queserenaladoblecaractersticaanotada.
b. Conceptointermedio.Laexpresinactoadministrativodesignaunactojurdicodela
administracin pblica, de carcter unilateral, no normativo [no reglamentario] y
sujetoalderecho[pblico]administrativo.
Vid., supra, apartado 2.5., en este captulo.
c. Concepto restringido. Slo las resoluciones que contienen una manifestacin de

voluntad son propiamente actos administrativos ya que a su respecto confluyen las
notasdeobligatoriedadyejecutoriedadquecaracterizaaestainstitucinjurdica.
2.5.ACTOADMINISTRATIVOYREGLAMENTOENLADOCTRINA.
Enprincipionohabrainconvenienteenhablardeactoadministrativoenunampliosentido
comprendiendo en esta nocin al reglamento. Sin embargo trazar los lmites entre ambos
actosjurdicostieneunaconsiderableutilidadprctica.
En primer lugar porque si bien es inherente a los rganos administrativos el que puedan
dictaractosdeesanaturaleza(laleyporlogeneralnoloexpresa,entendindoseimplcitaesa
facultadenlahabilitacindelasprerrogativasadministrativasdelrgano);noesefectivolo
contrario, esto es, que todo rgano administrativo pueda dictar reglamentos o actos de
naturaleza normativa: el reglamento slo puede emanar de aquellos rganos que tienen
expresamenteatribuidalapotestadreglamentaria.2
Asuturnoestablecerenconcretoqueunadeterminadadisposicinesactoadministrativoo
reglamentotienetambinimportanciaparaestablecer:
a) Lapublicidadnecesariaparasuperfeccionamiento:losreglamentos(actosdegeneral
aplicacin) por lo general deben publicarse (artculo 48, Ley N19.880); los actos
administrativos de efectos individuales por lo comn slo quedan sujetos a
notificacin(artculo45,LeyN19.880);
b) Laprocedenciaderecursosadministrativos(dereposicin,jerrquicooextraordinario
de revisin) comoquiera que estos slo son susceptibles de interponerse respecto de
actosadministrativos(art.10,LOCBGAE;yart.59,LeyN19.880).
c) Lasfacultadesdela Administracinpararevocarlosmedianteelejercicio deactosde
contrario imperio. En principio el reglamento puede ser derogado sin
condicionamientos que pudieran derivar de la existencia de derechos adquiridos a
favor de sus destinatarios. Por el contrario la revocacin de los actos administrativos
por motivos de oportunidad, mrito o conveniencia reconoce por lo comn lmites
derivadosdelaexistenciadederechosadquiridosporsusdestinatariosoporterceros
debuenafe(artculo61,letraa,LeyN19.880).
GONZLEZ NAVARRO, FRANCISCO, Derecho Administrativo espaol, t. III, EUNSA, Pamplona, 1997, pg. 397 ss.
Noessencillofijarlalneadivisoriaentreambosconceptosjurdicos.Sinembargoladoctrina
extranjera ha elaborado dos criterios para detectar cundo se est en presencia de un acto
administrativoycundoanteunreglamento:
a) Tesis tradicional: la nota particular del reglamento sera su generalidad, entendida en

un sentido subjetivo. El reglamento sera general en cuanto a que sus destinatarios se
encuentran definidos de un modo impersonal, como pertenecientes a una categora
abstracta. El acto administrativo tendra como peculiaridad distintiva el tener como
destinatarios a una o varias personas individual e inequvocamente identificadas o
identificablesmedianteunprocesomecnicodeconcrecin;
b) Tesisordinamentalista.Esteeselcriteriomsaceptadoactualmente.Estadoctrina
sostenida en Espaa por GARCIA DE ENTERRIA afirma que la nota peculiar que
distingue al reglamento del acto administrativo es que el primero integra el
ordenamientojurdico;encambioelactoadministrativo,auncuandosusdestinatarios
sean una generalidad de personas, no forma parte del ordenamiento jurdico, es un
acto ordenado no ordinamental. En consecuencia lo distintivo es el objeto de la
norma,elsupuestoaqueelmandatoserefiere,quetratndosedereglamentospuede
concretarseoproducirseunnmeroindefinidodeocasiones(repetibilidadaplicativa).
Por el contrario los actos administrativos, una vez cumplidos, se extinguen, se agotan
(carcterconsuntivodelosactosadministrativos).
3.ElActoadministrativoenChile
3.1.DOCTRINANACIONAL
Existentantasdefinicionescomoautores.Consignemosslolasmsactuales.
i) Rolando PANTOJA BAUZ: Una declaracin de voluntad orgnica manifestada en la forma

prescrita por la Constitucin y la ley, por una autoridad administrativa, en atencin a determinados
supuestosdehechoydeDerecho,yqueproduceefectosjurdicos.
ii) Hugo CALDERA: Exteriorizacin unilateral de competencia por parte de un rgano

administrativo en el ejercicio de sus potestades jurdicas administrativas para alcanzar los fines
pblicosespecficamentecometidosalrgano.
iii) Eduardo SOTO KLOSS: Una ordenacin racional unilateral, dictada por un rgano estatal en
ejercicio de funcin administrativa que est destinado a satisfacer una necesidad pblica concreta y
produceefectosjurdicosdirectos
3.2.ENELORDENAMIENTOPOSITIVOCHILENO.
3.2.1.Basesconstitucionales.
La Carta Poltica no emplea la locucin acto administrativo, utiliza sin embargo otras
expresiones como actos de administracin (art. 98); acto de gobierno (artculo 52 N1);
acto o resolucin de autoridad administrativa (disposiciones administrativas art. 12);
decretos y resoluciones(art. 99); (art. 11N1); a orden u rdenes (art. 19 N7, letra c);
disposicionesgeneralesdepolica(art.19N13);omedida(art.32N13).
Lo sealado no supone que la Constitucin se encuentre al margen de una visin general

sobreelactoadministrativoporqueelconstituyentehacontempladociertasbasesesenciales
deestanocin:
1. Artculo 8 de la CPR, incorporado por la Ley N20.050 de 26.08.2005, de reforma

constitucional: al establecer en su inciso 2, que son pblicos los actos y resoluciones de los
rganosdelEstado,ascomolosfundamentosylosprocedimientosqueutilicen,sinperjuiciode
la reserva o secreto que pueda establecerse slo mediante ley de qurum calificado
cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos rganos, los
derechosdelaspersonas,laseguridaddelanacinoelintersnacional.
2. Artculo24delaCPR:queentregaelgobiernoyadministracindelEstadoalPresidente
delaRepblica,ysuautoridad,queseejerceatravsdeactos,seextiendeatodocuanto
tieneporobjetolaconservacindelordenpblicoenelinteriorylaseguridadexternade
laRepblica.
3. Artculo32N6delaCPR:elejerciciodelapotestadreglamentaria,seaestaautnomao
deejecucinqueseconcretaenactosadministrativos,comosonlosreglamentos,decretos
einstrucciones.
4. Artculo35delaCPR:enrelacinalosactosadministrativosemanadosdelPresidentede
la Repblica, dispone que los reglamentos y decretos debern firmarse por el Ministro
respectivoynosernobedecidossinesteesencialrequisito.Ademsalreferirsealosdecretose
instruccionessealaquepodrnexpedirseconlasolafirmadelMinistro,conlaexpresin
PorordendelPresidentedelaRepblica.
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5. Artculo63,N18delaCPR:alestablecerculessernlasmateriasdeley,contemplaenel
nmero 18, las que fijen las bases de los procedimientos que rigen los actos de la
administracinpblica.
6. Artculos 98 y 99 de la CPR: estos artculos facultan a la Contralora General de la

Repblica para ejercer el control de la legalidad de los actos de la Administracin,
medianteeltrmitedetomaderazndelosdecretosyresoluciones,queenconformidad
alaleydebantramitarseporsta.
3.2.2.LegislacinyjurisprudenciachilenasanterioresalaLeyN19.880.
Antes de la entrada en vigor de la Ley N19.880 no exista regulacin orgnica del rgimen
jurdicodelactoadministrativoenChile.
Sin embargo algunos cuerpos legales de manera fragmentaria establecan referencias a los
actosespecficosdelaAdministracindelEstado.Elcasomsdestacadoeraeldelrgimen
municipal,consagradoenelartculo12delD.F.L.N2/19.602de1999,textorefundidodela
Ley Orgnica Constitucional (LOC N18.695) de Municipalidades. Dicha disposicin
estableceanquelosmunicipiosexteriorizansuvoluntadmedianteresoluciones.Estas,a
su turno, toman la denominacin de reglamentos municipales; ordenanzas; decretos
alcaldiciosoinstrucciones.
En armona con esa disposicin de la LOC de Municipalidades algunos fallos de nuestros

tribunales superiores de justicia excluyeron de la nocin de acto administrativo las
comunicaciones carentes de contenido resolutorio. Se estimaba que stas no constituan de
aquellos actos a que se refiere el artculo 12 de la Ley Orgnica Constitucional de
Municipalidades cuyo comn denominador es que resuelven alguna situacin, con carcter de
obligatoriedad;porloquenopuedenserobjetodereclamodeilegalidad(CorteSuprema,3
septiembre 2001, Ingreso N3.69500, Casacin en el fondo contra reclamo de ilegalidad
EmpresadeobrasyMontajesc/I.MunicipalidaddeLaja).
Otrasentenciaposterior(CortedeSantiago,10deenerode2002,IngresoN4.50201,Recurso
de Proteccin Inversiones Colton Ltda c/ Comisin Nacional de Riego), reafirm esta estricta
naturalezadecisoriadelactoadministrativomunicipalenlossiguientestrminos:
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[...]loquecaracterizaalactoadministrativoesladeclaracindevoluntadenvirtuddelacualsetoma
una decisin de entre las muchas que corresponde a la Administracin del Estado. Slo un acto
administrativo dictado por el funcionario competente podra, eventualmente, incorporar derechos al
patrimoniodeunadministradopuestoquehabradecididoacercadeunapeticin,derechooreclamo.
(Cons.6)
Quedeacuerdoconlodichonieloficio[...]quecomunicerrneamenteunaresolucin[...]nieloficio
[...] que rectific el error, corresponden a una decisin de la autoridad, sino que son meras
comunicacionesqueinformanaladministradotalesdecisiones.Enconsecuencia,notienenelcarcterde
actoadministrativoy,porconsiguiente,nosonsusceptiblesdeserrecurridosensedejurisdiccionalsea
stacivilodeproteccin.Porlamismarazn,verificadoelerror,laAdministracinestenlaobligacin
derectificarlotodavezque,seinsiste,elactorecurridonotienecarcterdecisorio.(Cons.7)
OtrareferencialegislativaalconceptodeActoAdministrativopuedeencontrarseenelactual
textorefundidodelaLeyOrgnicaConstitucionaldeBasesGeneralesdelaAdministracin
del Estado (D.F.L. N1/19.653 de 2000). Este cuerpo legal emplea la expresin acto
administrativo a propsito de los principios de impugnabilidad (art. 10) y de publicidad (art.
13).
Pese a este escaso panorama positivo, la Jurisprudencia administrativa de la Contralora

General de la Repblica interpretando el principio de publicidad a que queda sometido el
actoadministrativo(art.13,LOCBGAE)tuvooportunidaddedefinirensudictamenN5.380
de2000,quesactoadministrativo,
[...] toda declaracin de voluntad general o particular de un rgano administrativo, en funcin de

unapotestadadministrativayquetieneporfinalidaddecidiroemitirjuiciossobrederechos,deberes,
einteresesdeentidadesadministrativasodeparticularesfrenteal.
Agregandoque,
[...] una mera consulta efectuada ante la Contralora General, en tanto no se resuelva a travs del
respectivo dictamen, no es un acto administrativo, puesto que carece del elemento esencial de dicha
especiedeactos,cualesladecisinqueproduzcaefectosjurdicos.
4.ElActoadministrativoenlaleyN19.880.
4.1.CONCEPTOLEGALDEACTOADMINISTRATIVO
4.1.1.Recapitulacin.
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HastaladictacindelaLeyN19.880ellegisladorhabasidoreacioadefiniroconceptualizar
el acto administrativo. La materia era campo frtil para disquisiciones tericas. Se sealaba
quehabatantosconceptoscomoautoresdeDerechoAdministrativo.
LajurisprudenciadeContraloraparaefectosdesulaborfiscalizadorahabasadoptadouna
nocin de acto administrativo estrictamente vinculado al carcter formal y solemne de la
actividaddelaadministracinyalejerciciodepotestadespblicasporpartedeestosrganos
enlamedidaquepersiguieranlafinalidaddeproducirefectosjurdicos:
As segn se transcribi en su dictamen N5.380 de 2000, expresa que es acto

administrativoes,
[...]todadeclaracindevoluntadgeneraloparticulardeunrganoadministrativo,enfuncin
deunapotestadadministrativayquetieneporfinalidaddecidiroemitirjuiciossobrederechos,
deberes,einteresesdeentidadesadministrativasodeparticularesfrenteal.
Sin embargo en el ao 2001 la reglamentacin introdujo por primera vez una definicin
formaldeactoadministrativo.EnefectoelDecretoSupremoN26de2001(MINSEGPRES),
estableci el reglamento sobre el secreto y reserva de los actos y documentos
administrativos, consagrando expresamente una definicin estricta de acto administrativo
vinculndola a la concepcin de acto como declaracin de voluntad en ejercicio de una
potestad pblica. Esta novedosa definicin de principios de esta dcada se corresponde en
trminosidnticosconelconceptoacogidoenelartculo3,inciso2delaLeyN19.880.3
4.1.2.NocinestrictayextendidadeactoadministrativoenlaLeyN19.880.
SibienlaLBPAintentplasmarelconceptorestrictivodeactoadministrativocomonegocio
jurdico (declaracin de voluntad), idea contenida en el mensaje inicial del proyecto, el
legislador complement esta nocin conceptual con una definicin extendida del acto
administrativo que virtualmente comprende cualquier actuacin escrita incorporada a la
vidaformaldelaAdministracindelEstado:
Enesalnea,mientraselincisosegundodelartculo3acogeloquesellamar ELCONCEPTO
ESTRICTODEACTOADMINISTRATIVO;
Mediante decreto supremo N134 de 2005, MINSEGPRES, publicado en el diario oficial de 5 de enero de 2006, el ejecutivo declar
derogado el Decreto N26/2001. Se tuvo en consideracin para dicha circunstancia la entrada en vigor de la reforma constitucional aprobada
por Ley N20.050, que entre otras modificaciones, incorpor como nuevo artculo 8 a la Constitucin Poltica el principio de probidad y
transparencia de los rganos del Estado, estableciendo una reserva de ley de qurum calificado para las excepciones (secreto o reserva) a dicho
principio. Se produjo as la evidente abrogacin tcita del mencionado reglamento.
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las decisiones formales que emitan los rganos de la Administracin del Estado en las cuales se
contienedeclaracionesdevoluntad,realizadasenelejerciciodeunapotestadpblica.
Por su parte el inciso sexto del mismo artculo abre la definicin anterior y consagra EL
CONCEPTOEXTENDIDODEACTOADMINISTRATIVOenlossiguientestrminos:
Constituyen, tambin, actos administrativos, los dictmenes o declaraciones de juicio, constancia o

conocimientoquerealicenlosrganosdelaAdministracinenelejerciciodesuscompetencias.
Nuestrolegisladoroptaporseguirladoctrinaitaliana,conformandounconceptoampliode
acto administrativo; se incluyen no tan slo las declaraciones de voluntad (que tienen por
finalidad producir un efecto jurdico) sino tambin otros actos, como son los dictmenes,
declaraciones de juicio, constancia o conocimiento que emiten los rganos de la
AdministracindelEstado.
Ambosconceptossconcuerdanalsernocionesorgnicoformales:elactoparatenerlacalidad
de administrativo debe estar precedido de un procedimiento de formacin, el que en la actualidad
contemplalaLeyN19.880,yademsdebenemanardeunrganodelaAdministracin.
ARTCULO 3. Concepto de Acto administrativo. Las decisiones escritas que adopte la

Administracinseexpresarnpormediodeactosadministrativos.
Para efectos de esta ley se entender por acto administrativo las decisiones formales que
emitanlosrganosdelaAdministracindelEstadoenlascualessecontienendeclaracionesde
voluntad,realizadasenelejerciciodeunapotestadpblica.
Losactosadministrativostomarnlaformadedecretossupremosyresoluciones.
El decreto supremo es la orden escrita que dicta el Presidente de la Repblica o un Ministro
PorordendelPresidentedelaRepblica,sobreasuntospropiosdesucompetencia.
Lasresolucionessonlosactosdeanloganaturalezaquedictanlasautoridadesadministrativas
dotadasdepoderdedecisin.
Constituyen,tambin,actosadministrativoslosdictmenesodeclaracionesdejuicio,constancia
o conocimiento que realicen los rganos de la Administracin en el ejercicio de sus
competencias.
Las decisiones de los rganos administrativos pluripersonales se denominan acuerdos y se
llevan a efecto por medio de resoluciones de la autoridad ejecutiva de la entidad
correspondiente.
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ElNuevoInformedelasComisionesunidasdeGobierno,descentralizacinyregionalizacin
y de Constitucin, legislacin, justicia y reglamento, recado en el proyecto de ley (10 de
septiembre de 2001), de Bases de Procedimiento Administrativo, respecto del artculo 3,
consignalasiguienteconstancia:
ARTCULO3
EltextodelEjecutivoparaesteartculodesarrollaelconceptodelactoadministrativo,entendiendopor
tal las decisiones formales que emitan los rganos de la Administracin, en las cuales se contienen
declaracionesdevoluntadrealizadasenelejerciciodeunapotestadpblica.
Clasifica,enseguida,alosactosadministrativosendecretossupremosyresoluciones.
DefineeldecretosupremocomounaordenescritadelPresidentedelaRepblicaodeunMinistropor
ordendelPresidentedelaRepblica,sobreasuntospropiosdesucompetencia.
Asuturno,lasresolucionessonactosdeanloganaturalezaquedictanlasautoridadesadministrativas
dotadasdepoderdedecisin.
Finalmente,prescribequeenlosorganismoscolegiadoslasdecisionesseadoptanenvirtuddeacuerdos
quesematerializanmedianteunaresolucindelacorrespondienteautoridadejecutiva.
El H. Senador seor Silva Cimma, en el artculo 2 de su indicacin sustitutiva, desarrolla en similar

forma el concepto de acto administrativo, sin la clasificacin que hace el anterior, pero agregando
tambin como actos administrativos las declaraciones de juicio, constancia o conocimiento que
realizanlosrganosdelaAdministracinenelejerciciodesuscompetencias.
Aligualquerespectodelartculo1aprobadoporlasComisionesunidas,esteartculo3seestructur
sobre la base de ambas indicaciones, refundidas, con la sola enmienda, a proposicin del H. Senador
seorDez,deincluirentrelosactosadministrativos,ademsdelasdeclaracionesdejuicio,constancia
oconocimiento,alosdictmenesqueemitalaautoridadenelejerciciodesuspotestades.
Al aprobar de la manera como se ha dicho este artculo 3, las Comisiones unidas tuvieron
especialmentepresente:
1. Que es esta la primera oportunidad en que una norma de rango legal define el acto
administrativo, los agentes que lo generan y su mbito de aplicacin dentro de la
Administracin con un criterio amplio; es decir, concibiendo como tales actos no slo los
decretos y resoluciones sino otras manifestaciones de voluntad de la autoridad ejecutiva,
comosonlasdeclaracionesdejuiciodictmenesconstanciasoconocimientos(informes),que
pueden traer aparejadas diversas consecuencias jurdicas, como, por ejemplo, recursos,
reconocimientodederechosonegacindeunapretensinosolicitud.
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2. Que respecto de los decretos y resoluciones queda tambin precisado el rgano con
competencia para dictarlos. De este modo, se reserva al Presidente de la Repblica o a los
MinistrosdeEstado,porordendelPresidente,lapotestaddedictardecretossupremos;yalas
dems autoridades ejecutivas o a los Ministros de Estado, cuando no actan por orden del
Presidente,ladeemitirlasdenominadasresoluciones.
4.2.CARACTERSTICASDELCONCEPTODEACTOADMINISTRATIVO
Del anlisis del concepto legal podemos extraer las siguientes caractersticas del concepto
legaldeactoadministrativo:
4.2.1.Esunactodecisorio
Se trata de una EXPRESIN DECISORIA O DE RESOLUCIN FINAL DE LA ADMINISTRACIN EN EL

MARCODEUNPROCEDIMIENTOADMINISTRATIVO.
SE DECIDE SI SE ADOPTA UNA RESOLUCIN DEFINITIVA SOBRE UN ASUNTO DE FONDO

EXPRESANDO LA VOLUNTAD DE LA ADMINISTRACIN. Lo propio del acto decisorio es la
produccindeunefectojurdico.
Artculo 8. Principio conclusivo: todo el Procedimiento Administrativo est destinado a que la

Administracindicteunactodecisorioquesepronunciesobrelacuestindefondoyenelcualexprese
suvoluntad
El acto decisorio regularmente constituye una resolucin final o definitiva del

Procedimiento Administrativo con diferentes expresiones en la Ley N19.880: decisin
definitiva (art. 24); decisin final (art. 27); decisin que ponga trmino a un
procedimiento(art.62);decisindeunprocedimiento(art.35);decisinqueseadopte
o decisin adoptada (arts. 11, 16, 21 N2 y 60); decisin que pudiere recaer (art. 32);
decisinacercadelasolicitud(art.64);
Sin embargo tambin alude excepcionalmente a actos de trmite o preparatorios que

resuelven cuestiones accesorias al asunto de fondo en el curso del Procedimiento
Administrativo: decisin sobre ampliacin de plazos (art. 26); decisin de iniciacin
(art.32);decisinqueordenaaplicacindetramitacindeurgencia(art.63);
Segn el artculo 41 de la LBPA la resolucin (final) contendr la decisin que ser

fundada.
16
Elconceptoextendidodelinciso4delartculo3admitequetambinelactoadministrativo
puedaexpresarotrosestadosintelectualesademsdeldecisorio.Puedeasserundictameno
declaracindejuicio,deconstanciaodeconocimiento.Serexpresindejuiciounactoconsultivo,
unarendicindecuentasoactosdeintervencinofiscalizacinfinanciera;expresionesde
constancialascertificacionesdetodandole.Finalmentedeclaracionesdeconocimientoson
losdiligenciamientos,registros,informesocomunicaciones.
4.2.2.Expresaunadeclaracindevoluntad
Ladeclaracindevoluntadsignificaquequienemiteelactodecisoriorealizaunaactividad
conelpropsitodeproducirunefectooconsecuenciajurdica,queconsistirenlacreacin,
modificacinoextincindeunderechooundeber;oenlanegacindelamisma,respecto
deunapersona,bienosituacin.
Enconsecuencialadeclaracinenqueconsisteelactoadministrativopuedegenerar:
Efectos de derecho objetivo: cuando la autoridad emite juicios normativos,

regulatoriosoreglamentarios,enquecrea,modificaoextingue,deacuerdoala
constitucin y a las normas dictadas en su conformidad, normas o reglas de
Derechoobjetivo.
Efectos de derecho subjetivo: cuando el acto administrativo decide situaciones

individualizadas,quefavorecenoafectanaunadeterminadapersonaoversan
sobre una situacin especfica, creando, modificando o extinguiendo derechos
subjetivosointereseslegtimos.
Otrosefectos,queataenalcasodelosactosdejuicio,constanciaoconocimiento,
actosquesincrear,modificaroextinguirderechoobjetivooderechossubjetivos,
producenlosefectospropiosdesuregulacinquepuedenserrelevantesparala
interposicinderecursosoparalaconfiguracindelsilencioadministrativo.
4.2.3.EsunaDecisinformal
Es una declaracin formal. Sometida a un conjunto de ritualidades tanto en su elaboracin

(forma procedimiento) como en la manifestacin externa de su contenido (forma
externalidadodeexpresindeladeclaracindevoluntad).
17
4.2.4.EsunaDecisinescrita
Lareglageneraldelaformaexternademanifestacindelosactosadministrativoseslaforma
escrita.
Laformaescritaeslanicaqueaseguralacertezadelcontenidoydelosefectosdelacto,y
lanicaqueposibilitasumotivacin.
Laformaescritafacilitaademslaejecucindelactoadministrativoypermitequepuedan
sernotificadosopublicadosparaadquirireficacia.
Asloexpresaelartculo5delaLeyN19.880medianteelPrincipiodeescrituracin.
Elprocedimientoadministrativoylosactosadministrativosaloscualesdaorigen,seexpresarnpor
escritoopormedioselectrnicos,amenosquesunaturalezaexijaopermitaotraformamsadecuada
deexpresinyconstancia.
Laformaescritadelactoadministrativonodebeconfundirseconelsoportematerialenque
constaelacto.Dichainstrumentalizacinpuedehacerseenpapel,queeselmodotradicional,
perotambinseadmitehoylautilizacindesoporteselectrnicosoinformticos.Enestosse
incorporaelactoaundocumentoelectrnicoysereemplazalafirmaolgrafadelfuncionario
porunafirmaelectrnicageneradaatravsdeprocedimientosdeencriptacin.
EstaposibilidadestreguladaporeldecretosupremoN81de10dejuniode1999(D.O.de
26/06/99) sobre uso de la firma digital y los documentos elctrnicos en la Administracin
delEstado.
ConposterioridadlaLeyN19.799(D.O.12/04/02)sobredocumentosyfirmaelectrnicaha
ratificadoelsealadoreglamento(art.10)estableciendoenelttuloIIdeesecuerpolegalque
los rganos del Estado podrn ejecutar o realizar actos, celebrar contratos y expedir
cualquier documento, dentro de su mbito de competencia, suscribindolos por medio de
firmaelectrnica(art.6,inc.1,Ley19.799)aexcepcindeaquellosenquelaConstitucin
Poltica o la ley exige una solemnidad no susceptible de cumplirse mediante documento
electrnicooquerequieralaconcurrenciapersonaldelaautoridadofuncionarioquedeba
intervenirenellos(art.6inc.2).Elprincipioesencialqueinformalaleyesquelosactos,
contratos y documentos de los rganos del Estado, suscritos mediante firma electrnica,
sern vlidos de la misma manera y producirn los mismos efectos que los expedidos por
escritoyensoportedepapel(art.7,inc.1,LeyN19.799).
18
Elprocedimientoadministrativotambinpuedellevarsepormedioselctrnicos:
Artculo 19. Utilizacin de medios electrnicos. El procedimiento administrativo podr realizarse a
travsdetcnicasymedioselectrnicos.
Los rganos de la Administracin procurarn proveerse de los medios compatibles para ello,
ajustndosealprocedimientoreguladoporlasleyes.
Porotrapartelaformaescritadelactoadministrativonoselimitaalusoexclusivodesignos
lingsticos (palabras). Tambin puede incluir formas de representacin grfica como
planos,diagramasotablas:ej.PlanReguladorComunalestconformado,entreotros,porlos
planos que expresan grficamente los contenidos de su Ordenanza Local (art. 2.1.10. N4,
OrdenanzaGeneraldeUrbanismoyConstrucciones,D.S.47/92,MINVU).
Porexcepcinlamanifestacindedeterminadosactossedaenformadistintaalaescrita.Es
elcasousualdelasrelacionesentrelajefaturadeunservicioysusfuncionariosdependientes
en que las rdenes jerrquicas se imparten usualmente de modo verbal, siendo la forma
escrita(instruccionesocirculares)posible,peronoexclusiva.Entodocasolarepresentacin
deunaordenilegalporelfuncionariodebehacerseporescrito;lomismoquelareiteracinde
la misma por el superior jerrquico (artculo 61 letra f) y art. 62, Ley 18.834, Estatuto
Administrativo,textorefundidoDFLN29,D.O.16.03.05).Tambinexisteformaoralcuando
el propio modo de actuacin de la Administracin impone esa forma (acuerdos en los
rganos pluripersonales). La forma oral de produccin del acuerdo no evita que deba
hacrselosconstarporescritoparagarantizarsueficaciaycerteza,plasmandosucontenido
enunescritoqueestarreducidoysuscritousualmenteporelMinistrodeferespectivoen
base a un acta y certificado del mismo llevndose a efecto por la autoridad ejecutiva de la
entidad(alcalde,intendente),segnloestableceelartculo3,inciso7,LeyN19.880:
Las decisiones de los rganos administrativos pluripersonales se denominan acuerdos y se llevan a

efectopormedioderesolucionesdelaautoridadejecutivadelaentidadcorrespondiente
4.2.5.DebeemanardeunrganodelaAdministracindelEstado
No puede existir acto administrativo sin que intervenga un rgano de la Administracin

declarando o manifestando su voluntad. La Ley N19.880 indica expresamente cules son
esosrganosenelartculo2delaley.Losquenoseencuentranendichombitoorgnico
nodictanactosadministrativos.(ej.lasempresaspblicascreadasporleyylasentidadesen
que el Estado tiene participacin, y que no forman parte de su Administracin, que no
puedenejercerpotestadespblicassegnelartculo6,inciso2,delaLOCBGAE).
19
4.2.6.Sedictaenejerciciodeunapotestadpblica
La ley al definir el acto administrativo expresa que las decisiones en que consiste
correspondenalejerciciodeunapotestadpblicaencomendadaalrganorespectivo.
LaleyN19.880enelartculo3utilizatambinlaexpresincompetenciaparareferirseal
mismoelemento.
Lapotestadpuedeconceptualizarsecomounpoderjurdicoquehabilitaasutitularpara
imponer conductas mediante la constitucin, modificacin o extincin de relaciones
jurdicasomediantelamodificacindeunestadomaterialpreexistente.
Elartculo7delaCPRexigeparalavalidezdelasactuacionesdelosrganosdelEstado,que
estosactendentrodelaesferadesucompetencia.
La competencia del rgano administrativo es el conjunto de atribuciones, de poderes o de

facultadesdequeesthabilitadoparaelconocimientoyresolucindedeterminadosasuntos.
Laspotestadessondeordenpblico,irrenunciablesydeejercicioinexcusable.Elagenteno
puederenunciarvlidamenteasucompetenciaafavordeunsubordinado;slopuedeoperar
unadelegacinlegalmenteefectuada.
Dentrodelacompetenciaslohayquesealarloselementosquelaconfiguran:elterritorio,
lamateria,elpoderjurdicoyelgradojerrquico.
4.3.LALEYN19.880RESULTAAPLICABLEALOSACTOSDICTADOSENEJERCICIO
DEPOTESTADESNORMATIVAS,REGULATORIASOREGLAMENTARIAS?
Se ha planteado polmica respecto de vigencia de la Ley N19.880 con relacin a las

potestades interpretativas, normativas y regulatorias de los rganos de la administracin
cuandoafectanaparticulares.
La Contralora General de la Repblica ha sostenido en dos dictmenes consecutivos

(N39.353 de 10/09/2003 y N8601 de 20 de febrero de 2004) que la Ley N19.880 no es
aplicableadichasatribucionesyaque:
20
lapotestadparafijarnormaseimpartirinstruccionessematerializaenunactonoenmarcadoenlos
conceptos de acto administrativo que contiene el art. 3 de la ley 19.880 por tratarse de una potestad
normativa,reguladora,cuyoejerciciocorrespondeponderarloexclusivamentealservicio.
FrenteaestainterpretacinhansurgidoopinionesdisidentessosteniendoquelaLBPArige
tantoalactoadministrativodeparticularaplicacincomoalosactosdecarcternormativo
y de aplicacin general agregando que la opinin jurdica expresada por Contralora
GenerallimitarainjustificadamentelavigenciadelaLeyN19.880.4
Los argumentos crticos expresados por el profesor CORDERO, en sntesis, se fundan en lo

siguiente:
La Ley 19.880 de acuerdo a la historia fidedigna de su establecimiento tiene una

vocacinamplia,disponiendoelcaucedeelaboracindetodaslascategorasdeactos
quepuedanafectaralosciudadanosensurelacinconlaAdministracin;
El concepto de acto administrativo se concibi tambin en trminos amplios con
constancialegislativaexpresaenesesentido;
Lahistoriadelaleyavalaraestaconclusin.Sehabraindicadoqueestapreceptiva
se aplicara a los actos reglamentarios y normativos de las autoridades
administrativas;5
La tradicin jurdica nacional no distingue entre acto administrativo y reglamento
como categoras distintas; siempre la jurisprudencia, la doctrina y la legislacin
chilenashantratadoalreglamentocomopartedelconceptodeactoadministrativo,
abogandohistricamenteporunconceptoampliodeacto,queseextiendetantoalas
declaracionesdevoluntadgeneralcomoparticular;
Slo las instrucciones internas (rdenes de buen servicio) quedan al margen de la
LeyN19.880.Lasinstruccionesdecarcterregulatorioquecontieneninterpretaciones
y normas de general aplicacin para los sujetos fiscalizados (AFP, ISAPRE, Bancos,
etc.), son actos administrativos oponibles a particulares que deben quedar
incorporadosaladefinicindelartculo3delaley;
Lo anterior lo ratifica el Derecho comparado. Las leyes de Procedimiento
Administrativo comparadas demuestran que las atribuciones normativas y
regulatorias quedan comprendidas en esas preceptivas intentando limitar la
discrecionalidadasociadaaestasmaterias.
4 CORDERO VEGA, LUIS, Una interpretacin intolerable: limitando la Ley de Procedimiento Administrativo, en La Semana Jurdica N161, 8 al
14 de diciembre de 2003, pg. 15.
Se desech una indicacin que estableca un trmite discrecional de audiencia en caso de actos reglamentarios; se fund el rechazo en que
aquello resultaba subsumido en el trmite de informacin pblica, ya incorporado en el artculo 39 de la ley. (ibidem).
21
Otrosautoreshanexpresadoafavordelamismaidea,quelareferenciafinaldelartculo3,
inciso2,delaley,alenfatizarqueelactoesejerciciodeunapotestadpblica,nohaexcluidoa
la potestad reglamentaria o normativa; pero se reconoce implcitamente que esa exclusin la
acogeladoctrinahispanoamericanamayoritaria.6
Peroelproblemapersisteyaquelegisladornofuetodoloclaroquesehubieredeseado.
Anuestrojuiciodebeconsiderarseque:
Pese a los trminos amplios de la ley y a la conceptualizacin tambin generosa del

acto administrativo, toda definicin produce restricciones y limitaciones. Parece ser
steelcaso.
La definicin del acto administrativo como acto decisorio parece apuntar a un acto
singularconvirtudsuficienteparamodificardemaneradirectalaesferasubjetivade
un interesado mediante el cual se crean o constituyen derechos, obligaciones o
cargas;
La Ley N19.880 slo contiene dos referencias a actos administrativos de general
aplicacin,apropsitodeltrmitedeinformacinpblica(art.39)yreferenteala
obligacindepublicardichosactos(art.48).Entalcasoalcontemplarseexpresamente
estasexcepciones,nohayobstculoparaplenaaplicacinaesossupuestos.
La Historia fidedigna no respalda necesariamente la aseveracin del Profesor
CORDERO. Como se intent introducir un trmite de audiencia discrecional de
maneraexpresa,ellomsbienavalaralaaplicacinfacultativadedichotrmitealos
actos reglamentarios. Por lo dems el artculo 39 de la ley mantiene ese carcter
opcionalparalaAdministracin.
Novemosobstculoparaqueciertosprincipiosseapliquendemanerasupletoriaal
procedimientodeelaboracindenormasreguladorassinofueranincompatiblescon
sunaturaleza.Elartculo1queconsagraelprincipiodesupletoriedadqueinforma
laaplicacindelaLeyN19.880yqueexpresaelmbitoenquerige,noserefierea
losactosadministrativossinoalosactosdelaAdministracinPblica;
En el Derecho comparado se observa un tratamiento general, pero con reglas
especiales en atencin a la especialidad material que evidencia el tratamiento de las
disposicionesadministrativas(actosnormativos),enrelacinasuiniciativa,laque
queda entregada a factores de conveniencia y oportunidad que califica la autoridad
poltica(art.32N8,CPRsegnloestimareconveniente),loquedejademanifiesto
sunaturalezadeatribucindegobiernomsqueadministrativa.
PIERRY ARRAU, PEDRO, Concepto de acto administrativo en la ley de procedimiento administrativo. El Reglamento. Dictmenes de la
Contralora General de la Repblica, en Revista de Derecho Consejo de Defensa del Estado, N13, agosto, 2005, pgs. 71 ss.
22
5.ClasificacindelActoadministrativo
5.1. ATENDIENDO A SU FORMA EXTERNA: DECRETOS, RESOLUCIONES Y

ACUERDOS
LosdecretossupremossonlasrdenesescritasquedictaelPresidentedelaRepblicaoun
Ministro por orden del Presidente de la Repblica, sobre asuntos propios de su
competencia (art. 3, inciso 4, Ley N19880). Sin embargo, debemos tener presente que
existenotrasautoridadesennuestroOrdenamientoJurdicoqueestnfacultadasparadictar
decretos: por ejemplo los alcaldes (decretos alcaldicios) y los rectores de universidades
estatales(decretosuniversitarios).
Las resoluciones son los actos de anloga naturaleza que dictan las autoridades
administrativasdotadasdepoderdedecisin.
Los acuerdos son las decisiones de los rganos pluripersonales colegiados. En el rgano
colegiadolaspersonasquelointegranfuncionancomounsolocuerpoyestnsujetosauna
serie de formalidades para su validez: celebracin de reuniones, ordinarias o extraordinarias;
qurumparasesionar;qurumparaadoptaracuerdos;constanciaenunacta;suejecucinrequierede
unaresolucinemanadadelaautoridadejecutivadelaentidad,entreotros.
5.2.ATENDIENDOASUPOSICINENELPROCEDIMIENTO(ART.18)
i)Actostrmiteopreparatorios
Son aquellos, de carcter instrumental, que integran el procedimiento, ya sea inicindolo o

bienformandopartedesuinstruccin(p.ej.,uninformeovista)yquesedictanconelobjeto
dehacerposibleunactodefinitivoposterior.
ii)Actosterminales
Son aquellos que constituyen la culminacin de la decisin administrativa y dan por

terminadoelprocedimientoadministrativodeformacin.
ARTCULO 18. Definicin. El procedimiento administrativo es una sucesin de actos trmite

vinculadosentres,emanadosdelaAdministraciny,ensucaso,departicularesinteresados,
quetieneporfinalidadproducirunactoadministrativoterminal.
23
La importancia de esta clasificacin la encontramos en el artculo 15 de la Ley 19.880, que

establece el principio de impugnacin. Los actos de trmite por regla general son
inimpugnables, salvo que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o
produzcan indefensin. En cambio, los actos terminales son esencialmente impugnables
mediantelosrecursosqueestablecelaley.
ARTCULO 15. Principio de impugnabilidad. Todo acto administrativo es impugnable por el

interesadomediantelosrecursosadministrativosdereposicinyjerrquico,reguladosenesta
ley,sinperjuiciodelrecursoextraordinarioderevisinydelosdemsrecursosqueestablezcan
lasleyesespeciales.
Sin embargo, los actos de mero trmite son impugnables slo cuando determinen la
imposibilidaddecontinuarunprocedimientooproduzcanindefensin.
5.3.ATENDIENDOALTIPODEDECLARACINQUEFORMULAN(ART.3)
i.
Actos decisorios son aquellos que contienen una declaracin de voluntad con el
propsitodeproducirunefectojurdicodirectocualquiera,yaseadeDerechoobjetivo
odederechosubjetivo.
ii.
Actos de juicio son aquellos que contienen una definicin u opinin especfica. Por
ejemplolosdictmenes.
En su oficio N14.199 del ao 1996, la Contralora General de la Repblica define el

dictamensealandoquejurdicamente:Undictamenconsisteenlaopininojuicio
queseemiteoformasobreunacosa,concretamente,acercadelacorrectaaplicacin
deuncuerponormativo.YagregaqueLaobligatoriedaddelosdictmenesemana,
en ltimo trmino, de la norma interpretada y de los preceptos constitucionales y
legales que sustentan esas opiniones jurdicas, desde el momento que este
organismodecontrolnadaagregaaesadisposicin,limitndoseaevacuarunjuicio
declarativoalrespecto.
iii.
Actos de constancia: los actos de comprobacin o constancia consisten en la
constatacin de hechos o situaciones. Son muy numerosos y se pueden clasificar en
comprobacionessimplesycomprobacionesvalorativas.Losprimerosserefierenala
constatacindelhechoolasituacin.Lasvalorativascontienen,adems,unelemento
de juicio, pero se distinguen de las que nos hemos referido anteriormente, por la
prevalencia del elemento de la constatacin con respecto al juicio. Son ejemplo de
constatacinvalorativaloscertificadosdebuenaconducta.
iv.
24
Actos de conocimiento: son declaraciones de conocimiento respecto de situaciones

especficas, normalmente vinculadas con situaciones o condiciones personales de
determinadosujeto.EnlahistorialegislativadelaLeyN19.880sedejconstanciaque
enestacategoraseencontrabanlosinformes.
5.4.ATENDIENDOASUSEFECTOSYDESTINATARIOS.
Estadistincinseapoyaeneldatodeladeterminacinnominativaoindeterminacindelos
sujetosdestinatariosdelactoysusefectosrespectivos.Elcarcterdeactoconcretooabstracto
determina el rgimen jurdico que debe observarse para ponerlos en conocimiento de sus
destinatarios conforme lo disponen los artculos 45 (notificacin) y 48 (publicacin en el
DiarioOficial)respectivamentedelaLeyN19.880.
i)Actosdeefectosparticulares,singularesoconcretos(Art.45)
Son aquellos cuyos efectos involucran a ciertas y determinadas personas. As los actos
singulares tienen por destinatarios especficos a una o varias personas, identificadas
nominativamente(estoes,porsusnombresyapellidos)oporsupertenenciaauncolectivo
delimitable objetiva e inequvocamente (p. ej., todos los habitantes o propietarios de una
determinadapoblacin);
ARTCULO 45. Procedencia. Los actos administrativos de efectos individuales, debern ser
notificadosalosinteresadosconteniendosutextontegro.
ii)Actosdeefectosgeneralesoabstractos(Art.48)
Sonaquelloscuyosefectosinvolucranunnmeroamplioeindeterminadodepersonas.As
sucedeconlaconvocatoriaaunalicitacinoaunconcursopblico.
En todo caso no debe confundirse al acto administrativo general con el reglamento. El acto
administrativogeneralnoasumecarcternormativoniseintegraalordenamiento:seagota
ensucumplimiento.Aselactoadministrativoqueordenalarestriccinvehicular,encuanto
afectaaciertosdgitosdeplacaspatentes,nosuponeunactonormativo,sinoslounactocon
destinatario en principio indeterminado por su nmero, pero determinable. De acuerdo a
nuestratradicinjurdicatantolosactosadministrativosgeneralescomolosactosnormativos
(reglamentos) que dicta el poder ejecutivo se agrupan por razones prcticas ya que quedan
sometidosalamismaformalidadencuantoasupublicidad:
25
ARTCULO 48. Obligacin de publicar. Debern publicarse en el Diario Oficial los siguientes
actosadministrativos:
a)Losquecontengannormasdegeneralaplicacinoquemirenalintersgeneral;
b)Losqueinteresenaunnmeroindeterminadodepersonas.
5.5.ATENDIENDOASUCONTENIDO
Distingueentreaquellosactoadministrativoqueamplanorestringenlaesferajurdicadelos
particulares.
i) Los actos favorables o declarativos de derechos, amplan la esfera jurdica de los

individuos. Son fciles de dictar pero difciles de revocar, excepcionalmente pueden ser
retroactivos (artculo 52, LBPA). Suponen para su destinatario una ventaja jurdica de
cualquiertipo,unincrementodesuesferajurdica.
ii) Los actos de gravamen son aquellos que limitan la libertad o los derechos de los
administradosobienlesimponensanciones,restriccionesocargas.
Esimportanteparaelanlisisdelrgimenderevisindelosactosadministrativos,yaque
envirtuddelodispuestoenelartculo61larevocacin,comoformaderevisindelosactos
administrativos no procede cuando se trate de actos declarativos o creadores de derechos
adquiridoslegtimamente,esdecir,respectodeactosfavorables.
Tambin es importante para calificar un caso excepcional de retroactividad del acto

administrativocuandoesfavorablealadministrado(art.52)
Lo mismo sucede en relacin con la obligacin de motivar los actos administrativos de

gravamen ya que segn el artculo 11, inciso 2, los hechos y fundamentos de derecho debern
siempreexpresarseenaquellosactosqueafectarenlosderechosdelosparticulares,seaqueloslimiten,
restrinjan, priven de ellos, perturben o amenacen su legtimo ejercicio, as como aquellos que
resuelvanrecursosadministrativos.
26
Ladistincinsecomplicaporquelosactosnoestndotadosdeefectoslinealesylarealidad
demuestralaexistenciadeactosquegeneranundobleefectorespectodeunmismoparticular,
beneficindoloporunaparteeimponindolecargasolimitacionesensuesferasubjetivapor
laotra(ActosadministrativosconMischwirkungenladoctrinaalemana).Eselcasodeactos
favorablessometidos a una carga o condicin o actos que dan lugar slo parcialmente a un
derechooprestacinsolicitadaporelparticular.7
Sepuedendistinguirdistintosejemplosencadaunadelascategoras:8
Sonejemplosdeactosfavorables:
a) Admisiones. Suponen la atribucin a los administrados de un status jurdico. Es decir,

adjudicacin de una situacin y de un rgimen especial para tal sujeto, como sucede al
alumnoquepormediodesumatrculaseintegraaunaUniversidad.
b) Concesiones. Implican la adjudicacin de determinadas facultades o prerrogativas a un

sujetoquellevanaparejadosciertosgradosdecontrol,ocasionalopermanente,porpartede
la Administracin. sta es la doctrina tradicional. Sin embargo, y aun siendo cierto, la
concesin se caracteriza mejor por el otorgamiento de una situacin de privilegio en
comparacinconlosrestantesciudadanos.Taleselcasodelostitularesdeunaconcesinde
aprovechamiento de aguas o de una concesin de explotacin geotrmica, quienes pueden,
porconcesindelaAdministracin,realizaralgoquenopuedennaturalmenteacometerotros
sujetos.
c) Autorizaciones o permisos. Se distinguen de la concesin en que no origina derechos

nuevosparaelparticularysloremuevenlmitesquelaAdministracinhaimpuestoparael
ejercicio de un derecho preexistente. sta es tambin la doctrina tradicional; ahora bien,
parecequelaautorizacincrea,enelfondo,derechoscomolaconcesin,perosinprivilegios
comoaqulla.Todostienenderechoaobtenerunpermisodecazaodeconstruccin.Porello
se prefieredefinir a la autorizacin como un acto ampliatorio en virtud del cual se constata que
existen las circunstancias necesarias para el surgimiento y ejercicio de un derecho general. La
autorizacin, a diferencia de la aprobacin, es un requisito para la validez de las conductas
quelarequieren.
BOCANEGRA SIERRA, RAL, Lecciones sobre el Acto Administrativo, Civitas, Madrid, 2002, pg. 47.
MARTN MATEO, RAMN, Manual de Derecho Administrativo, 20 Edicin, Trivium, Madrid, pg. 310 ss.
27
d) Aprobaciones. Constituyen un requisito posterior a determinados hechos, que son vlidos

en s, pero son ineficaces hasta que no medie la intervencin del rgano administrativo
respectivo.Talsucedeconlaadopcindedeterminadosacuerdosrelacionadosconlaemisin
deobligaciones:elacuerdoservlido,peronopodrejecutarsehastasuaprobacinporla
Administracin.
e) Dispensas. Son aquellos actos favorables que excepcionan una determinada actividad o
situacindeunaprohibicingeneralanterior.Hadeestar,normalmente,previstaporlaLey,
puesdenoserassepodraproducirunaderogacinporvasingulardeunreglamento,lo
cual es contrario al principio de no discriminacin arbitraria (artculo 19 N2 y N22 de la
ConstitucinPoltica).
Sonejemplosdeactosdegravamen:
a) Sanciones. Suponen la retribucin negativa de una conducta ilegtima, la multa es el

prototipodeunasancin;tambinloeslaimposicindeunamedidadisciplinaria,como,por
ejemplo,ladestitucindeunfuncionario.Lassancionesrestringenlaesferadeactuacinde
los ciudadanos, ya sea en sus relaciones generales o especiales con la administracin,
imponindolesdeterminadasconductasgravosas,noqueridasporellos.
b)Expropiaciones.Noimplicanunaconductailegtima,sinoquerealizanunatransformacin
coactivadederechosdelaesferaprivadaalapblicaenarasdelautilidadpblicaoelinters
general; son, pues, traspasos patrimoniales realizados en pro del bien comn que llevan
aparejada una indemnizacin al sujeto afectado por el dao patrimonial efectivamente
causado(art.19N24,CPR);cuandoseefectanbajolavigenciadesituacionesdealteracin
institucionalodeestadosdeexcepcinconstitucionalsedenominanconfiscaciones.
c)rdenes.Sonaquellosqueimponendeterminadasconductasalosparticulares,queantesno
venan obligados a seguir; as, por ejemplo, la demolicin municipal dispuesta en caso que
unaobranoofrezcadebidasgarantasdesalubridadoseguridadoqueamenaceruina(art.
148N3,D.F.L.N458/75,LeyGeneraldeUrbanismoyConstrucciones)quepuederealizarse
mediante un mandato concreto del alcalde que obliga esa determinada conducta al
destinatario.Entalcasolademolicinnoconstituyeunaconsecuenciadelainfraccindeuna
norma(sancin)sinounmandatohabilitadoalaadministracinmunicipalencasodedarse
elsealadosupuestodehecho
d) Prohibiciones. Son aquellos actos que vetan determinadas conductas que antes eran
posibles. Impiden, pues, a los particulares realizar algo que antes de la prohibicin podan
librementerealizar;porejemplo,eltrnsitodevehculosporunavaenunsentidouotro.
28
5.6. ATENDIENDO AL NMERO DE VOLUNTADES NECESARIAS PARA SU

PERFECCIONAMIENTO.
i)
Actosunilaterales:emanandelaexclusivavoluntaddelrganoquelosdicta(p.ej.,
unasancinadministrativa);
ii)
Actos bilaterales: precisan para su perfeccin o plena eficacia de la voluntad del

sujetoalquesedirigen(p.ej.,elnombramientodeunfuncionario:aceptacin).
Lo anterior no debe confundirse con la figura del contrato administrativo. La voluntad

posterior (bilateral) se inserta slo como una condicin de eficacia del acto. Ejemplo:
interesadodebeasumirfuncindentrodetercerodadenotificadosunombramiento;encaso
contrario nombramiento queda sin efecto de pleno derecho (art. 14, inc. 3, Ley 18.834,
EstatutoAdministrativo)
5.7.ATENDIENDOASUEFICACIATEMPORAL
Deacuerdoconestecriterio,puedehablarsedelossiguientestiposdeactos:
i)
Actos de ejecucin instantnea: seextinguen en una sola ejecucin, cumplimiento o
enlaconfiguracindeunnicoderechoosituacinsubjetiva.
ii)
Actosadministrativosconefectosprolongados(actosconDauerwirkung,enladoctrina
alemana), que son aquellos que crean o modifican una relacin jurdica duradera
que depende de la propia eficacia del acto. Ejemplos: el nombramiento de un
funcionario pblico, el reconocimiento de una pensin; el otorgamiento de una
concesinadministrativa.
29
Esta distincin cobra importancia en relacin a la eficacia de la nulidad o invalidacin que

pudiere afectar a estos actos. En el caso de los actos duraderos que no se agotan en su sola
ejecucin inmediata la doctrina admite que en consideracin a la situacin de confianza
legtimaquedichoactopuedegenerarensusdestinatarios,lainvalidacinlimitasusefectos
slohaciaelfuturo(exnunc)descartndoseladestruccinretroactivarespectodesituaciones
ya consolidadas en el pasado. Por otra parte la continuidad de prestaciones en caso de
ilegalidaddelactodeefectosduraderosesgeneralmentenegada,amenosqueeldestinatario
pruebequeadoptdecisionesdetaltrascendenciaquenoestendisposicindealteraryque
afectan suesfera personal en funcin de la confianza dispensada al acto. Ejemplo: situacin
deunpensionadoquenopuedealterardecisionesadoptadasenvirtuddelreconocimientode
lajubilacin:crditosodeudascontradas,etc.
LaLeyOrgnicaConstitucionaldeBasesGeneralesdelaAdministracindelEstado(D.F.L.
N1/19.653de2000)reconoceestamodulacintemporaldelosefectosanulatorios(restitucin
deremuneraciones)paraelcasodeuntpicoactodeefectosprolongados:elnombramiento
defuncionarios(art.63):
Artculo 63. La designacin de una persona inhbil ser nula. La invalidacin no obligar a la
restitucindelasremuneracionespercibidasporelinhbil,siemprequelainadvertenciadelainhabilidad
noleseaimputable.
Lanulidaddelnombramientoenningncasoafectarlavalidezdelosactosrealizadosentresu
designacinylafechaenquequedefirmeladeclaracindenulidad[...].
Debendistinguirsedeestosactosconefectosprolongados,losllamadosactosadministrativos
en cadena (Kettenverwaltungsakt), es decir, actos administrativos que se producen
sucesivamente, de forma encadenada, con un plazo de vigencia determinado y con un
contenidomaterialsimilarentreellos,quepermitemantenerdeformaduraderaunarelacin
jurdicaquedependededichosactos,facultandoalaAdministracinelcontrolperidicode
losrequisitosdelamedida.Ejemplo:otorgamientodesubvencionesperidicasbajocondicin
decumplimientoderequisitos.
6.EfectosdelactoadministrativoenlaLeyN19.880.
Elartculo3,incisofinal,delaLeyN19.880,sealaque:
Losactosadministrativosgozandeunapresuncindelegalidad,deimperioydeexigibilidadfrente
asusdestinatarios,desdesuentradaenvigencia,autorizandosuejecucindeoficioporlaautoridad
administrativa,salvoquemediareunaordendesuspensindispuestaporlaautoridadadministrativa
dentrodelprocedimientoimpugnatoriooporeljuez,conociendoporlavajurisdiccional.
30
De estas normas legales pueden desprenderse varios efectos del acto administrativo. Nos
interesanparticularmente:
6.1.PRESUNCINDELEGALIDAD
Desde que se dicta el Acto Administrativo, cualquiera que sea su naturaleza, y una vez
cumplidoslostrmitesdeprocedimientoaplicables,elactoobligayescapazdedesplegarsu
eficacia.
Consisteenunapresunciniuristantum,conarregloalacuallosactosadministrativosse
presumen ajustados a Derecho, hasta tanto su invalidez no fuera declarada formalmente
porotroactoinvalidatorioposterioroporunasentenciajudicial.
La presuncin de legitimidad importa, en sustancia, un privilegio de que goza la

administracin: la presuncin de regularidad de sus actos, que permite que ellos puedan
desplegartodossusposiblesefectosentantonosedemuestresuinvalideztrasladandoal
particular la carga de impugnarlo en la va administrativa o jurisdiccional si se quiere
obtenersuanulacinyfrenarsueficacia.9
En el panorama doctrinal tambin se le conoce como presuncin de legitimidad, de

validez,dejuridicidad,opretensindelegitimidad.
Seexplicacomounasuposicindequeelactohasidoemitidoconformeaderecho,dictado
en armona con el ordenamiento jurdico. Es una resultante de la juridicidad con que se
mueve ordinariamente la actividad estatal. La legalidad justifica y avala la validez de los
actos administrativos, por eso crea la presuncin de que son legales, es decir, que se
presumenvlidosyquerespetanlasnormasqueregulansuproduccin(DROMI,1997).
Losactosadministrativostienenasufavorlapresuncindeconstituirelejerciciolegtimo
delaautoridadadministrativay,porconsiguiente,todainvocacindenulidadcontraellos
debesernecesariamentealegadayprobadaenjuicio.
Estareglanoesabsoluta.Setratadeunapresunciniuristamtum;operasolamenteentanto
no se demuestre y se declare a firme la invalidez del acto. En consecuencia no implica la
inimpugnabilidad del mismo, puesto que siempre puede demostrarse que la actuacin es
contrariaalprincipiodelegalidad.
Cfr. GARCA DE ENTERRA, EDUARDO y FERNNDEZ, TOMS RAMN, Curso de Derecho Administrativo, t. I, 7 Edicin, 1995, civitas, Madrid,
pg. 486 ss.
31
EnefectoestapresuncindevalidezsirveparaquelaAdministracinpuedahacerusodelas
potestades de ejecucin de oficio de los actos administrativos sin necesidad de tener que
probar en cada caso la conformidad a Derecho de las resoluciones que pretende hacer
cumplir.Detalmaneraqueestapresuncindelegitimidaddelasdecisionesadministrativas
nopermitealterarencasoalgunolasreglasdelacargadelapruebaenmateriajurisdiccional.
Setratatanslodeunefectomeramenteextraprocesalquefacilitasuejecutoriedad,peroque
nosuponeunapresuncinirrebatibledecorreccinjurdica.10
Sehadiscutidoenladoctrinanacionalyextranjeraelalcancedeestapresuncindelegalidad.
Ladoctrinacomparadahacriticadolajustificacintradicionaldelapresuncindevalidezpor
sertcnicamenteincorrecta:elqueunactosepresumavlidonosuponenecesariamentequepueda
modificarporsslo,demodoautoritariosituacionesjurdicasdeotrossujetos.Lapresuncinslo
expresaralaimposicinaldestinatariodelactodelacargaderecurrirlosideseaprivarlede
eficacia.11
Por su parte, con anterioridad a la Ley N19.880, entre los autores nacionales destacaba la
posicin critica sustentada por el profesor Ivn AROSTICA quien, tras examinar la
jurisprudencia administrativa de la Contralora General de la Repblica, conclua que el
alcancedeesteprivilegioerarelativamentelimitado,porque:12
Nogozarandepresuncindelegalidadtodoslosactosdelaadministracin;slolas
decisionesadministrativascontenidasendecretosoresolucionesquedebansometerse
altrmitedetomaderazn;
Noalcanzaraatodoslosactossujetosatomaderazn,sinosloalosquehantenido
unjuiciofavorableohansidocursadosporlaContraloraoenjuiciadosconformepor
elTribunalConstitucional;
Slo se podra configurar como presuncin de mera legalidad y no de

constitucionalidad,puestoquesielactosedictaenconformidadaunaley,perostaes
inconstitucional,elrganocontralornopodradarcursoalmismo;
10
BOCANEGRA SIERRA, RAL, Teora del acto administrativo, iustel, Madrid, 2005, pg. 123 ss.
Cfr. VILLAR PALASI, JOS LUIS y VILLAR EZCURRA, JOS LUIS, Principios de Derecho Administrativo, Universidad Complutense, t. II, Madrid,
1999, pg. 148.
11
12 Cfr. ARSTICA MALDONADO, IVN, Qu queda de la Presuncin de Legalidad?", en Revista de Derecho y Jurisprudencia , t. LXXXVII, 1
parte, (1991). pgs. 6-7
32
NoalcanzaraalosactostomadosraznporContralorapreviarepresentacindelos
mismoseinsistenciadelPresidentedelaRepblica;
Slo alcanzara esta presuncin a la conformidad del acto con la ley vigente al
momentodesudictacin;peronoasuajustealalegalidadconformeaunalegislacin
posterior;
No es obligatoria para los Tribunales Ordinarios de Justicia por cuanto ellos en el

ejercicio de su potestad jurisdiccional de control represivo de los actos de la
Administracin pueden declarar la nulidad o an dejar sin aplicacin actos an
cursados por la Contralora General porque la presuncin de legalidad no confiere
inmutabilidad; slo la Cosa Juzgada que deriva de una sentencia ejecutoriada que se
pronuncia sobre la validez o invalidez de un acto administrativo puede conferir esta
fuerzajurdica.Porlomismonoalcanzaalosparticularesqueestndisconformescon
lalegalidaddelacto;ellossiemprepodrnreclamardelantelosTribunales;
En sntesis, la presuncin de legalidad slo opera en plenitud dentro de la esfera

administrativa,adquiriendouncarctermsbienrelativoyprovisionalfueradeesembito
domsticodelaadministracin.
6.2.IMPERATIVIDAD
Eslaobligatoriedadyeldeberdecumplimientoqueelactoadministrativogeneraunavez
perfeccionado.Tambinseconocecomoejecutividad.
Losactosadministrativosensucondicindeactosdelaautoridadtienencomorasgocomn
y ordinario su directa fuerza obligatoria tanto para los ciudadanos como para la
Administracin. Esta eficacia supone el deber inmediato de acatamiento de su contenido,
nico medio de asegurar a esa autoridad la disposicin exclusiva de sus efectos como
garantaltimaalatutelaylogrodelbiencomn.
Por ello puede imponerse a los administrados en forma unilateral y obligatoria,

aumentandoolimitandosusderechos.
Estacaractersticasejustificaenelprivilegiodeautotuteladeclarativaodecisoriaquebeneficiaa
los sujetos administrativos y que les permite declarar o decidir situaciones jurdicas con
carcterobligatorioeimperativoparasusdestinatarios.
33
6.3.EXIGIBILIDAD
Muy ligado al efecto anterior la exigibilidad o tambin conocida como ejecutoriedad

significa que el acto puede ser puesto en ejecucin de inmediato por la propia
administracin (autorizando su ejecucin de oficio) y sin necesidad de recurrir a otro
poderoautoridaddelEstado.
Laejecutoriedaddesignaunaposibilidadinstrumentaladicionalalameraimperatividad:
la facultad de la administracin de imponer por smisma el contenido obligatorio de sus
propiosactosadministrativosutilizandomedioscoactivos.Aquelprivilegioquebeneficia
a la Administracin se denomina de autotutela ejecutiva en cuanto le permite llevar a
efectodirectosusdecisionespreviamenteemitidas.
Ladoctrinatradicionalmentedistingueentreejecutoriedadpropiaeimpropia.Hayejecutoriedad
propia cuando la ejecucin del acto es realizada por el mismo rgano que lo dict, con sus
propiosfuncionariosymediosadministrativos.Laejecutoriedadsedenominaimpropiacuando
la decisin emanada de la administracin debe ser ejecutada por intermedio de un rgano
jurisdiccional.13
Pero mientras todo acto administrativo est dotado de imperatividad no necesariamente

siempredichosactosaparecenprivilegiadosconelatributodelaejecutoriedad.Enefectoslo
algunosactos,ademsdelaejecutividad,disponen,sobreella,delacaractersticaaadida
delaejecutoriedad.
Hay muchos actos administrativos que, sin perjuicio, de estar dotados de imperatividad o
ejecutividad, no obstante, carecen por naturaleza de ejecutoriedad por no ser susceptibles
de ser ejecutados forzosamente. Esto ocurre en el caso de actos de contenido meramente
declarativo,comounpermisoounaautorizacin.Estosunaveznotificadosalinteresadoson
imperativosoejecutivos,estoes,eficacesyobligatoriosfrenteatodos,peroporsunaturaleza
no tienen ejecutoriedad porque su contenido se agota en la soladeclaracin. (Ej., licencia
deconducirsehaceobligatoria[ejecutividad]alsercomunicadaalbeneficiariodelamisma,
perolaMunicipalidadquelaotorganopuedeobligaralciudadanoahacerusodelamisma).
Otro tanto sucede con los actos certificatorios y de consulta que se agotan en esa sola
declaracinsinnecesidaddeunaactividadulteriordeejecucinmaterial.
Cfr. SILVA CIMMA, ENRIQUE, Derecho Administrativo Chileno y Comparado. Actos. Contratos y bienes, Ed. Jurdica, Santiago, 1995, pg. 107; DIEZ,
MANUEL MARA, El Acto Administrativo, TEA, Buenos Aires, 1956, pg. 211. En la doctrina espaola se utilizan otros trminos: ejecutividad o
simple eficacia: Cfr. VILLAR PALASI, JOS LUIS y VILLAR EZCURRA, JOS LUIS, Principios de Derecho Administrativo, Universidad Complutense,
t. II, Madrid, 1999, pg. 148; BOCANEGRA SIERRA, RAL, Lecciones sobre el acto administrativo, Civitas, Madrid, 2002, pg. 110.
13
34
El art. 51 de la Ley N19.880 no es claro yparece incurrir en un error ya que designa como
ejecutoriedad a lo que en rigor es slo ejecutividad. Dispone que los actos de la
administracinsujetosalDerechoAdministrativocausaninmediataejecutoridad.Serefiereen
realidadelpreceptoasufuerzaobligatoriayvinculante.Loanteriordesdesunotificacino
publicacin. En el fondo habla de la imperatividad y de la obligatoriedad, pero no de la
posibilidaddeejecutarlocoactivamente.
Desde el punto de vista de la ejecucin material de las resoluciones administrativas la ley

N19.880introducedosimportantesgarantasparaelciudadanoensuartculo50:
i.
Nopuedeiniciarseunaejecucinmaterialdeactosdegravamensinquepreviamente
sedictelaresolucinquelesirvedefundamento;(inc.1)
ii.
El rgano que ordene un acto de ejecucin material de resoluciones debe notificar al
particularlaresolucinqueautoricedichaactuacincoactiva;
6.4.IRRETROACTIVIDAD
Significaqueelactoslopuederegirparaelfuturo,esdecirconposterioridadasuentrada
envigencia(art.51,inc.2),amenosqueunanormaexpresapermitalocontrario,osegnlo
disponeelartculo52delaLeyN19.880,salvocuandoproduzcanconsecuenciasfavorables
paralosinteresadosynolesionenderechosdeterceros.
ARTCULO 52. Retroactividad. Los actos administrativos no tendrn efecto retroactivo, salvo
cuando produzcan consecuencias favorables para los interesados y no lesionen derechos de
terceros.
Lairretroactividaddelosactosadministrativossejustificaenlaprohibicinconstitucionalde
afectarderechosadquiridosysededucedelartculo9delCdigoCivil,comoquieraquesi
la ley slo puede disponer para lo futuro y no puede tener jams efecto retroactivo por
regla general, con igual justificacin, el acto administrativo, acto normativo subordinado a
ella,debeseguirelmismoprincipio.
6.5.IMPUGNABILIDAD
Inherente a la condicin de acto productor de efectos jurdicos que detenta el acto

administrativo, es que tales efectos puedan ser discutidos por los interesados mediante la
interposicinderecursosadministrativosojurisdiccionales.
35
Impugnarensentidoamplioquieresignificartantorevisarlalegalidaddelactocomola
oportunidadymritodelmismo.
La impugnabilidad del acto administrativo se configura como una contrapartida

indispensablealreconocimientodelapresuncindelegalidadydelaimperatividadque
beneficia ordinariamente a la potestad de los rganos de la administracin, proveyendo al
individuo medios eficaces para cuestionar y discutir la validez del acto que se estima
perjudicial.
Laimpugnabilidadcomoefectoycarcterdelactoadministrativoseencuentrareconocidaen
lapropiaCartaPoltica,enlasleyesorgnicasconstitucionalesquereglanlamateriayenla
LeydeBasesdeProcedimientoAdministrativo.
LaConstitucinPolticaenelinciso2desuartculo38,expresa:
Artculo38:
.......
(inc.2)CualquierpersonaquesealesionadaensusderechosporlaAdministracindelEstado,desus
organismos o de las municipalidades, podr reclamar ante los tribunales que determine la ley, sin
perjuiciodelaresponsabilidadquepudiereafectaralfuncionarioquehubierecausadoeldao.
A su turno los artculos 2 y 10 del actual texto refundido de la Ley N18.575, Orgnica
Constitucional de Bases Generales de la Administracin del Estado (D.F.L. N1/19.653 de
2000),desarrollanesteprincipioconstitucionaldelasiguienteforma:
Artculo2.LosrganosdelaAdministracindelEstadosometernsuaccinalaConstitucinyalas
leyes. Debern actuar dentro de su competencia y no tendrn ms atribuciones que las que
expresamente les haya conferido el ordenamiento jurdico. Todo abuso o exceso en el ejercicio de sus
potestadesdarlugaralasaccionesyrecursoscorrespondientes.
Artculo10.Losactosadministrativossernimpugnablesmediantelosrecursosqueestablezcalaley.
Se podr siempre interponer el de reposicin ante el mismo rgano del que hubiere emanado el acto
respectivo y, cuando proceda, el recurso jerrquico, ante el superior correspondiente, sin perjuicio de
lasaccionesjurisdiccionalesaquehayalugar.
Finalmente la Ley N19.880 incorpora la impugnabilidad como un principio bsico del

procedimientoadministrativoensuartculo15:
36
Artculo 15. Principio de impugnabilidad. Todo acto administrativo es impugnable por el interesado
mediantelosrecursosadministrativosdereposicinyjerrquico,reguladosenestaley,sinperjuiciodel
recursoextraordinarioderevisinydelosdemsrecursosqueestablezcanlasleyesespeciales.
Sin embargo, los actos de mero trmite son impugnables slo cuando determinen la imposibilidad de
continuarunprocedimientooproduzcanindefensin.
Laautoridadqueacogiereunrecursointerpuestoencontradeunactoadministrativo,podrdictarpor
smismaelactodereemplazo.
De las normas referidas se deduce que la impugnacin de un acto administrativo puede

instarsemediantelaformulacinderecursosadministrativosobienmediantelainterposicin
deaccionesorecursosjurisdiccionales.
6.5.1.Impugnacinmedianterecursosadministrativos.
Los recursos administrativos son aquellos procedimientos administrativos de carcter

impugnatorio en cuya virtud el afectado por un acto administrativo insta del rgano
administrativoautordelmismosuanulacinpormotivosdelegalidad.14
Cuatrosonlosrecursosadministrativosquereconocenuestroordenamiento:
Recurso de reposicin: aquel que se interpone ante el mismo rgano que dict el acto
recurridoparaqueelmismoloresuelva.
Recursojerrquico:aquelquedebeserresueltoporelrganosuperiorjerrquicodelque
dictelactoimpugnado.
Recursoextraordinarioderevisin:aquelquedebeserresueltoporelsuperiorjerrquico
oafaltadeaquelporlamismaautoridadquedictoelacto,enloscasosexcepcionales
quesealalaley.
AclaracindelActoAdministrativo:medianteelquesesolicitaalamismaautoridadque
dictelactoquerectifiqueoaclarepuntosdudososuoscurosoerroresmateriales.
14
SANTAMARA PASTOR, JUAN A., Principios de Derecho Administrativo, tomo II, Ceura, Madrid, 1999, pgs. 591 ss.
37
CabesealarqueporlavadelejerciciodelafuncindictaminantedelaContraloraGeneral
de la Repblica, en trminos prcticos, se ha pasado a configurar una eficaz sede de
impugnacin de actos administrativos. En efecto este organismo superior detenta segn su
ley orgnica (Ley N10.336) facultad para emitir dictmenes obligatorios para la correcta
aplicacin de las leyes y reglamentos que rigen a los servicios pblicos sometidos a su
fiscalizacin. Dichos dictmenes pueden ser solicitados por la Administracin o por
particulares o funcionarios pblicos, siempre que se refieran a asuntos en que se haya
producidounaresolucindenegatoriaoquesehayaomitidoodilatadodicharesolucinpor
partedelaautoridadadministrativa,habindolarequeridoelinteresado(artculos5,9y19).
Si en dichos dictmenes el organismo contralor ordena la invalidacin del decreto o
resolucinimpugnado,enloshechossealcancelamismafinalidaddecontrolamparadapor
losmecanismosrecursivos.
Sinembargoestafuncintieneunaimportantelimitacinsegndisponeelart.6,inc.3de
suleyorgnica:
Art.6.
........
(inc. 3) La Contralora no intervendr ni informar los asuntos que por su naturaleza sean
propiamente de carcter litigioso, o que estn sometidos al conocimiento de los tribunales de
justicia, que son de la competencia del Consejo de Defensa del Estado, sin perjuicio de las
atribucionesque,conrespectoamateriasjudiciales,reconoceestaleyalContralor.15
6.5.2.Impugnacinmedianteaccionesorecursosjurisdiccionales.
Nuestro ordenamiento Constitucional consagra con amplitud el derecho de los particulares

para reclamar en contra de los actos de la Administracin del Estado y de sus organismos
ante los Tribunales de Justicia. Este principio general puede extraerse de la interpretacin
conjuntadelasnormasrelativasaldenominadoderechoalaaccinquesereconoceatoda
persona(art.19N3,C.P.R);laregladeinexcusabilidaddelostribunalesparaelconocimiento
de los negocios de su competencia (art. 76) y el artculo 38, inc. 2, de la misma Carta
Fundamental que regula el derecho del particular a la accin contencioso administrativa
general.
15 La jurisprudencia de Contralora es rigurosa a la hora de resolver la abstencin de su pronunciamiento en todas aquellas materias que se
encuentran bajo conocimiento de la Judicatura. Por otra parte en aquellos casos en que emite un dictamen, no obstante esa radicacin
precedente, ha resuelto invariablemente, o bien, suspender la vigencia del dictamen (Oficio N16.762, de 1989) o incluso dejarlos sin efecto
(oficio N32.703 de 2003).
38
Las acciones contencioso administrativas de carcter jurisdiccional que reconoce el

ordenamientojurdiconacionalpuedenclasificarsedeacuerdoalcontenidodelapretensin
queencadacasoseejercitayquepermiteclasificarlasen:
accionesopretensionesdenulidad.Estassedirigenprioritariamentealaobtencindela
destruccin retroactiva del acto reclamado bajo el paradigma de un verdadero
proceso al acto de carcter objetivo; no se dirigen, a lo menos en principio, al
restablecimiento o declaracin de derechos del afectado. Se encuentran en esta
categora primeramente y con carcter subsidiario y general la accin de nulidad
derechopblicodeducidadoctrinalmentedelartculoelart.7,inc.3CPR,enrelacin
a los artculos 19 N3 y 38 inc. 2 de la misma Carta Fundamental.16 Tambin se
incorpora a ella un sinnmero de acciones o reclamos especiales de naturaleza
anulatoriareguladosenlapropiaCartaFundamental(Ej.privacinodesconocimiento
denacionalidad,art.12;legalidaddelactoexpropiatorio,art.19N24,inc.3CPR.)oen
leyesespeciales,comoelreclamodeilegalidadmunicipaldelart.140,DFLN2/19.602,
leyorgnicaconstitucionaldeMunicipalidades),reclamodeilegalidadespecialdelart.
7delaLeyN18.933,etc.
acciones o pretensiones de amparo o protectivas. Se trata de acciones eminentemente
subjetivas cuya finalidad primaria es el restablecimiento de situaciones subjetivas
individualizadasdelreclamante,seadederechosogarantasdendoleconstitucionalo
derechos o intereses de naturaleza meramente legal. Slo de manera consecuencial
estas acciones pueden llegar a la virtual nulidad (dejar sin efecto) de un acto o
resolucinadministrativasielamparooproteccin(finalidadprincipal)asloamerita.
ElparadigmafundamentaldeaccindeamparoloconfiguraelRecursodeProteccin
deGarantasConstitucionalesestablecidoenelartculo20delaConstitucinPoltica,
enquesepidealtribunalqueserestablezcaelimperiodelDerechoyasegureladebida
proteccindelafectadofrenteaunaaccinuomisinilegaloarbitrariaqueafectasus
derechos constitucionales protegidos. Tambin se ordena a esta finalidad
primariamenteprotectivaelrecursodeamparodela libertadpersonal(art.21,CPR).
En el mbito legislativo podemos encontrar acciones de amparo en el denominado
amparo econmico (artculo nico de la Ley 18.971); en el amparo de aguas
establecido en el Cdigo del Ramo, y en las acciones posesorias establecidas en el
ttuloXIIIdellibroIIdelCdigoCivil.
Yanoporlavadelaaccin,sinoqueporlavadelaexcepcin,ladoctrinaadmitequetodo
juez que conoce de un determinado litigio tiene la prerrogativa de prescindir y dejar de
FIAMMA OLIVARES, GUSTAVO, "La accin Constitucional de Nulidad: Un supremo Aporte del Constituyente de 1980 al Derecho Procesal
Administrativo", en Revista de Derecho y Jurisprudencia y Gaceta de los Tribunales, 1986 y "Accin constitucional de nulidad y legitimacin activa
objetiva", en Revista de Derecho Pblico, 1991.
16
39
aplicar a ese caso concreto un precepto o acto administrativo que estime contrario a la ley.
EstemecanismosurgidodelDerechofrancsdels.XIXseconocecomoexcepcindeilegalidad
o inaplicacin de reglamentos y se justifica en la idea del reforzamiento del principio de
jerarqua normativa y de la primaca de la vinculacin del juez a los preceptos legislativos,
comoquieraquelaaplicacinporstedeunactoodisposicinadministrativacontrariaala
ley,equivaleendefinitivaadejarsinaplicarlaleymismaquehasidovulneradaporelacto
administrativo.UnantiguofallodenuestraCorteSupremaaceptaestadoctrina:
El decreto reglamentario 1205 al fijar como remuneracin por compraventa de inmuebles el

2%acadaparte,sehaexcedidodelafacultadqueelartculo4delaLey7747dioalPresidente
de la Repblica y, por consiguiente, es ilegal y no debe ser aplicado, en el exceso, en esta
causa, siendo nula toda estipulacin que se conviniere superior al 2% del valor de la
operacin.(Valientec/ServicioNacionaldeSalud,C.Suprema,15dejulio1959).17
7.Elementosdelactoadministrativo.
Podemos distinguir los siguientes elementos en la estructura jurdica de todo acto

administrativo:
7.1.Elementosubjetivo
7.2.Elementoobjetivo
7.3.Elementocausal
7.4.Elementoformal
7.1.ELEMENTOSUBJETIVO
El acto administrativo slo puede emanar de un rgano de la administracin pblica de

aquellosaquealudeelartculo2delaLeyN19.880.Esterganodebeenmarcarsuactuar
dentro del mbito de la legalidad, atributo caracterizador de sus actuaciones. Por ello
tenemoslossiguienteselementossubjetivosquelosactosadministrativosdebencumplir:
7.1.1.AdministracindelEstado
Ms recientemente pueden citarse: Texier Avellaira c/ Fisco, C. Santiago, 22 de abril 1996, en Gaceta Jurdica N190, pp. 52; y Club nocturno
Alcazaquivir c/ DOM de Lo Barnechea, C. Santiago, 30 de mayo 2000.
17
40
El acto administrativo, como se desprende claramente de su nombre y de la definicin del

artculo3delaleyN19.880,debeprovenirdealgunosdelosrganosatravsdeloscuales
semanifiestaactividaddelaAdministracinPblica.
7.1.2.rgano
LaAdministracinPblicasecomponedediversosrganos,que,condistintascompetencias,
desarrollanlasdiversasactividadesdesta.
Elactoadministrativosobreunadeterminadamateriaslopodrdictarse poraquel rgano

delaAdministracinquetengaatribuidalacompetenciaporelordenamientojurdico.
7.1.3.Competencia
Los rganos de la Administracin deben actuar dentro de su competencia; los actos
ejecutados fuera de ella no son vlidos. As lo establece el artculo 7 de la Constitucin
Poltica.
Elviciodeincompetenciapuedereferirsea:
Exceso de poder: el rgano del Estado se extralimita en su competencia arrogndose

atribucionesquenoleconfiereelordenamiento,perosininvadirlacompetenciaquele
hasidoatribuidaaotrorgano.
Abusodepoder:sedasiunrganoseexcedeensucompetenciayademspasaaactuar
enlaesferaombitodeotrorganoopoderpblico.Setratadeunactuarqueinvade
lacompetenciaajena.
En todos estos casos la sancin es la nulidad. El vicio de competencia por regla general es
insanable, no susceptible de convalidacin ni ratificacin. La infraccin de competencia
envuelveunviciodeordenpblico(T.R.FERNNDEZ)quenopuedeserremediadosino
conladestruccinjurdicaretroactivadelactoviciado(nulidad).
7.1.4.Investiduradeltitulardelrgano
Los rganos de la administracin pblica deben actuar dentro de su competencia, como se
seal, y previa investidura regular de sus integrantes, de lo contrario los infractores
debernsometersealassancionesquelaleycontemple.LodicelaConstitucinPolticaensu
artculo7.
Lainvestiduraseconfiguracondoselementos:elllamamientoalcargoofuncinylatoma
deposesindelosmismos.Aludealactodedesignacinonombramientodelostitularesque
sirvenlosrganosadministrativosyqueactansusvoluntades.Lainvestiduradebeser:
41
i.Previa;y,
ii.Regular.
El artculo 7 de la Constitucin no exige para la validez de los actos estatales una

investidura legal; basta que la investidura est dotada de regularidad, requisito menos
exigentequelaestrictalegalidad.Conellopermitevalidarsituacionesexcepcionalescomola
actuacin del llamado funcionario de hecho, institucin que permite moderar los efectos
queacarrearalaestrictainvalidezdelasactuacionesdeciertosfuncionarioscuyadesignacin
onombramientoadolecedevicios,perocuyaasuncinalafuncinhageneradounasituacin
de confianza legtima en los destinatarios de sus actos, confianza que el ordenamiento
protegeyampara.
7.2.ELEMENTOOBJETIVO.
7.2.1.Declaracindevoluntad(orgnica)
El acto administrativo consiste en una declaracin, que puede constituir una expresin de
voluntad (decisin) como de otros estados intelectuales (juicio, constancia o conocimiento)
segnelartculo3delaLeyN19.880.
Deacuerdoalateoramsextendidasetratadeunavoluntadobjetiva,estoes,denaturaleza
normativa u orgnica. En consecuencia los vicios de que pueda adolecer la voluntad de los
sujetosindividuales(funcionarios)queintervienenointegranladecisindelaadministracin
no necesariamente contaminan al acto administrativo (v. g. demencia del funcionario no
anulaactosadministrativosdictadosporl)salvoquesetraduzcaenirregularidadesdesus
elementosobjetivos.
No obstante se ha estimado que en el caso de actos discrecionales en que puede caber una
eleccin entre alternativas igualmente vlidas la existencia de vicios en la formacin de la
voluntad del titular (error, violencia o intimidacin, dolo) podra ser determinante para
resolversobresuvalidez.18Porejemplo:existenciadecohechoenfuncionarioparaconceder
permiso de edificacin (atribucin reglada) no invalida por s mismo el citado acto si es
conformealaley.Sinembargoprovocaralainvalidezdelmismosisetrataraencambiode
una concesin discrecional en que el funcionario en los hechos tuviere varias alternativas
posiblesparasuotorgamiento.
18
BOCANEGRA SIERRA, RAL, Lecciones sobre el Acto Administrativo, pg. 55-56.
42
El funcionario en el desenvolvimiento de la actividad jurdicoadministrativa debe ejecutar

losmandatoslegales.Siseinfringenesas normaselactosevicia,pudiendoperseguirselas
responsabilidadespersonalesdequienesintervinieronensuformacinoelaboracin.Porello
sehadichoquelanicavoluntadquemanifiestaunactoadministrativoeslavoluntaddela
ley y no la voluntad privada, personal o sicolgica del funcionario, que no encuadra en el
marconormativodelegalidadquesirvedereferenciaaestosactos.
7.2.2.Contenido
Elcontenidodelactoeslaconcretadeclaracinobligatoriaenqueelactoconsiste.
El contenido de la declaracin debe ajustarse a lo dispuesto por el ordenamiento jurdico,

puesdelocontrarioestaraafectoalassancionesqueestablecelaley.
La doctrina seala que el contenido del acto debe someterse a los siguientes principios o
requisitosdevalidez:
9 deberespetarlosderechosygarantasconstitucionalmentereconocidos(art.19,C.P.R.)
9 debe estar sometido al principio de razonabilidad que implica que todo acto
administrativo debe ser proporcionado y equilibrado en relacin al fin que persigue,
proscribiendoexpresamentelaarbitrariedad(art.19N2y20,C.P.R.).
9 debe ser idneo y necesario; es idneo cuando se acomoda al fin que persigue y es
necesariocuandonohayotrosmediosmsadecuadosparaconseguirelmismofinni
menosgravososparaeldestinatarioolacomunidad.
9 debe ser determinado y posible. La imposibilidad del contenido puede ser lgica o
jurdica.
7.2.3.Objeto
Estconstituidoporlaprestacinquesepretendealcanzarmedianteelactoadministrativo,quedebe
decirrelacinconlasmateriasquesondesucompetencia.
El objeto del acto administrativo est relacionado con el actuar del rgano y con el fin
asignadoporlaleyalrganoquelodict.
Elobjetodeladeclaracindelaadministracinpuedeser:
43
un comportamiento del administrado, de otra administracin, de otro rgano o del

titulardelrgano;
unhecho;
unbien;
unasituacinjurdica;
supropiaorganizacin;
o mezclas de objetos tpicos en cuanto sean propuestos por el ordenamiento como

trminofinaldelaactividadjurdicadelaadministracin.
7.2.4.PresupuestodeHecho.
Eselolossupuestosfcticosfijadosporlanormahabilitanteparaqueelactopuedaydeba
ser dictado por la Administracin. El ejercicio de la potestad de la que resulta todo acto
administrativo presupone la existencia de elementos de hecho que la norma atributiva de
competencia ha establecido. Estos elementos pueden consistir en situaciones totalmente
objetivas o bien implicar una operacin valorativa de mayor o menor complejidad si se
incluyeeneltiponormativoporejemplounconceptojurdicoindeterminado.
7.3.ELEMENTOCAUSAL.
7.3.1.Fin.
EselobjetivoquelapotestadpersigueoasignaalrganodelaAdministracin.Eseobjetivo
habr de ser necesariamente cumplido y reflejado por el acto administrativo dictado en
ejerciciodeaquellafacultad.Elfintienecomopuntodepartidaelprincipiodebiencomn
establecido en el artculo 1 de la Constitucin Poltica. Toda actuacin administrativa debe
estarorientadaaesefinpblicoenltimainstancia.
7.3.2.Causa.
44
Consiste en la adecuacin o acomodacin del contenido de los actos al fin que persigue la
norma atributiva de la competencia que a travs de ellos se ejercita. Alguna doctrina
(BOCANEGRASIERRA,2002)sostienequelaadecuacindelactoalfinquelohizoposible
debemantenersedurantetodoelperiododeeficaciadelmismo.Sudesaparicinimplicarel
cese de sus efectos, su extincin, lo que es particularmente importante en materia
expropiatoria en los ordenamientos que aceptan la institucin de la retrocesin o reversin
(invalidezsobrevenida).
7.3.3.Motivo.
En el acto administrativo el motivo est siempre y necesariamente incorporado a la causa.

Ello se explica porque la Administracin no tiene una vida personal propia; su voluntad es
una voluntad normativa; no sicolgica y en consecuencia el motivo de su actuar debe ser
siempre el cumplimiento del fin pblico sealado en cada caso por la norma habilitante de la
competencia.
EsjustamenteatravsdelmotivoquemuevealaAdministracinadictarsusactosdondese
concretatodoelesquemaconceptualexpuesto:enlhadeaparecer,porunapartelarealidad
delpresupuestodehechoqueseaplicayporotraparteelservicioalinterspblicoespecficoque
constituyaelfinpropiodelapotestadadministrativaqueseejercita,serviciocuyaefectividad
viene a constituir la causa propia del acto administrativo; por ejemplo la necesidad pblica
quesedeseasatisfaceratravsdesuactuacin.
7.4.ELEMENTOSFORMALESDELACTOADMINISTRATIVO
Sesuelendistinguirdentrodelelementoformaltresaspectosdiferentes:
7.4.1.Elprocedimientoadministrativo;
7.4.2.Laformademanifestacindelosactosadministrativos;
7.4.3.Lamotivacin.
7.4.1.Elprocedimientoadministrativo
Es el conjunto concatenado de actos o actuaciones administrativas de trmite destinadas a

asegurar la legalidad, el acierto y la oportunidad de la resolucin final y a garantizar los
derechosdelosafectadosylasexigenciasdelinterspblico.
LaleyN19.880lodefineensuartculo18delasiguienteforma:
45
Artculo18.Definicin.Elprocedimientoadministrativoesunasucesindeactostrmitevinculados
entre s, emanados de la Administracin y, en su caso, de particulares interesados, que tiene por
finalidadproducirunactoadministrativoterminal.
Elprocedimientoadministrativoconstadelassiguientesetapas:iniciacin,instruccinyfinalizacin.
Se trata de un conjunto de actos con sustantividad propia que, en ocasiones, cuando

constituyen actos de trmite cualificados, pueden llegar a ser, incluso, objeto de recursos
independientes del acto administrativo terminal o definitivo, aunque lo usual sea su
impugnacinconcentradaconladelaresolucinqueponefinalprocedimiento,porrazones
deeconomaprocesal.
La exigencia de un procedimiento reglado para la produccin de los actos administrativos

tiene rango constitucional [art. 7 inc. 1 en relacin al art. 63 N18, CPR). El procedimiento
tiende a asegurar que, antes de dictar un acto, la Administracin cumpla una serie de
trmites, impuestos por la Constitucin o la ley, que se corresponden con derechos de los
particulares (derecho a la audiencia de los interesados o contradictoriedad, artculo 10, Ley
N19.880)oconelrespetoalacompetenciadeotrosrganospblicos(necesidaddeinformes
previosovinculantes,artculo37y38,LeyN19.880).
7.4.2.Formaexternademanifestacin
Como regla general, la forma externa de manifestacin de los actos administrativos es la

formaescrita.Laformaescritaeslanicaqueaseguralacertezadelcontenidoydelosefectos
delacto,ylanicaqueposibilitasumotivacin.Laformaescritafacilitatambinlaejecucin
delmismoypermitequepuedansernotificadosopublicadosparaadquirireficacia.
En la actualidad se encuentra establecido como un principio bsico de la legislacin de

procedimiento administrativo (art. 5, Ley N19.880) e incluido en la propia definicin que
sobreelactoadministrativorecogeestamismapreceptiva(art.3):
(Artculo 3, inc. 1) Concepto de Acto administrativo. Las decisiones escritas que adopte la
Administracinseexpresarnpormediodeactosadministrativos.
(Artculo5)Principiodeescrituracin.Elprocedimientoadministrativoylosactosadministrativosa
loscualesdaorigen,seexpresarnporescritoopormedioselectrnicos,amenosquesunaturalezaexija
opermitaotraformamsadecuadadeexpresinyconstancia.
Encuantoalcontenidodeldocumentoescritoenquesematerializaelactoadministrativo,en
laprctica,todoactosepresentaestructuradoencuatropartes(PANTOJA,2001):
46
i.
Encabezamiento:enelqueseidentificaunasumasntesisdelamateriadequetrata
(suma);unnmeronico,correlativoyanualqueidentificaeldocumento(decretospor
subsecretara;resolucionesporservicio);y,unafechadedictacin;
ii.
Parteexpositiva,constituidaporconsiderandosylosvistosquedejanconstanciadelos
fundamentosdelmismo(dehechodederecho).Esteprembuloharreferenciaalas
normas tenidas en cuenta (vistos) y a los trmites cumplidos (si el procedimiento los
exiga);contienetambinlamotivacindehecho(considerandos),cuandolegalmente
procede(ej.leyexigequeelactoseafundado).
iii.
Parteresolutivaodecisoria:quecontienelodecretadooresuelto.Estprecedidadelas
expresionesdecretooresuelvoypuedeordenarseporartculosonmeros.
iv.
Conclusin: corresponde a la parte final del documento y contiene las rdenes de

tramitacindeldecretooresolucin(trminossacramentales),asaber,antese(dse
nmero y fecha); Tmese razn (Remtase a Contralora para examen de legalidad);
regstrese (tmese nota de la decisin, tratndose de personal o bienes, ya sea en
Contralora o internamente en el Servicio); refrndese (constancia que se deja en el
servicio y en Contralora del monto que acumula tem de gastos y de su saldo
disponible);Comunquese(TranscrbaseaTesoreraGeneraldelaRepblicaparaque
proceda al pago de la cantidad indicada en el decreto); Notifquese (actos
particulares);opublquese(actosdecontenidonormativoylosestablecidosenelD.S.
N2.710/1942 de Interior en relacin al Dictamen N61.403 de 1961 de Contralora
General de la Repblica). Finalmente esta parte final contiene tambin las firma o
firmasdelaautoridadrespectivaqueemiteelacto,yaseaolgrafaoelectrnica(D.S.
N81/99,SEGPRES).
Lasformalidadesadmitenclasificacin.Sedistingue:
encuantoasuoportunidad:
a)Previas,sonciertasformasquelaautoridaddebenecesariamentecumplirenlaformacin
delacto,sinonopuedeproducirsusefectos,
b)Coetneas,debenconcurriralmomentoenquenaceelacto,sinellasesinvlido;
c)Posteriores,secumplendespusdesudictacin,fundamentalmenteparaadquirireficacia
respectodesusdestinatariosoterceros.
47
encuantoasuimportancia:
a)Esenciales,sinellasactonoseperfecciona;
b)Sustanciales,elactoexiste,perosifaltansehallarviciado,
c)Integrales,suausenciaproducelaineficaciadelactosearespectodesusdestinatariosode
terceros.
7.4.3.Motivacin.
La motivacin puede definirse como el motivo formalmente expresado. Es la expresin

formaldelosantecedentesdehechoydeDerechoquesirvendefundamentoalacto.
No debe confundirse el motivo con la motivacin. El acto siempre tendr un motivo

(elementocausal)auncuandostenoseexpreseoformaliceenelmismo.Lamotivacinen
cambiodependerdelaconcretaexteriorizacinformaldelmismoenel documentoenque
estedebetraducirse.
Encuantoaladeterminacindelamotivacinladoctrinadistingue:
Actuacin reglada: los motivos o presupuestos del acto estn establecidos en la ley
claramente; en consecuencia la motivacin puede suplirse en el elemento fin de la norma
habilitante.
Actividaddiscrecional:enstahayunadeterminacingenricadelosmotivosdelacto,pero
en definitiva la calificacin jurdica la hace la autoridad administrativa llamada a
pronunciarse;aqulamotivacindebeexistir.
La motivacin de los actos administrativos no trata slo de cubrir una mera formalidad
rutinariasinoqueconstituyeunelementoesencialparahacerposibleelcontroljudicialdelos
actos administrativos. Ellos pueden llegar a anularse si carecieran de motivacin o si sta
fuerainsuficiente.
48
Sinembargolaomisindelamotivacinenunactonodebeprovocarporssolalaanulacin
delmismo,sidelexamendelosantecedentesaportadosalprocesoeljuezotribunal puede
comprobar que el acto se hallaba correctamente fundamentado o si el rgano que emiti el
acto aporta esos antecedentes durante el proceso entablado contra el acto inicialmente no
motivado.19
Lamotivacinpuedesersucintaosomera;perodebesersuficienteparailustrarsobrelasrazones
dehechoydederechoquejustifiquenlaresolucin.Ladoctrinasealaquetodamotivacin
debepermitirconocer:
Lasrazonesdelaadecuacindelactoalafinalidadquelojustifica;y,
Encasodeejerciciodepotestadesdiscrecionales,lascircunstanciasqueaconsejanla
opcinporunasolucinconcretadeentrelaslegalmenteposibles.
Esposibleadmitirlamotivacinporremisinaantecedentesprevios(informes,oficios)que
fundamenten la resolucin final, siempre que el administrado haya tenido acceso material
oportunoalosmismos(artculo41,inciso6,LeyN19.880):
La aceptacin de informes o dictmenes servir de motivacin a la resolucin cuando se

incorporenaltextodelamisma.
En cuanto a los supuestos en los que la motivacin es necesaria, nuestro ordenamiento

establece una regla general en el inciso 2 del artculo 11 de la Ley N19.880, en relacin al
artculo41,inciso4,delamismapreceptiva:
(art.11,inc.2)Loshechosyfundamentosdederechodebernsiempreexpresarseenaquellos
actos que afectaren los derechos de los particulares, sea que los limiten, restrinjan, priven de
ellos, perturben o amenacen su legtimo ejercicio, as como aquellos que resuelvan recursos
administrativos.
(art.41,inc.4,1parte)Lasresolucionescontendrnladecisin,queserfundada
A su turno la jurisprudencia administrativa concuerda en que existen otros actos

administrativosquedebensermotivados:
1. Cuandoaslodisponeunanormalegaloreglamentaria(decretosoresolucionesfundados).
2. Cuandoimponensancionesalosparticulares;
19 Cfr. VERGARA BLANCO, ALEJANDRO, La motivacin de los Actos Administrativos en Contralora General de la Repblica y el Estado de Derecho.
Conmemoracin por su 75 aniversario de vida institucional, 2002, VV. AA., pg. 343 ss.
49
3. Cuando se ejercita la potestad disciplinaria a fin de garantizar el debido procedimiento

disciplinario(art.18,inciso2,LeyN18.575);
50
SEGUNDAPARTE
DELPROCEDIMIENTOADMINISTRATIVO,ENGENERAL
I.CONCEPTO,NATURALEZAYFUNCINDELPROCEDIMIENTOADMINISTRATIVO.
1.Elprocedimientoengeneral
ElProcedimientoesunfenmenodelavida.Todaconductareiteradaqueexijavariosactos
sucesivos para alcanzar una meta tiende espontneamente a reproducirse de la forma ms
simple y sencilla. Pero un procedimiento propiamente dicho surge cuando esos cauces de
obtencin de determinados fines se vuelven fijos y predeterminados, ordenando conductas
reiteradasparaobjetivosidnticos.
2.ElProcedimientoylaAdministracin
La Administracin sigue tambin esta racionalidad subyacente a todo cauce procedimental.

La Administracin pretende, con el establecimiento de un procedimiento determinado
alcanzar una gestin ms racional de los asuntos administrativos, ejecutar su funcin
mediantevasdeactuacinuniforme,tramitacionesarmnicasyordenadas.Elobjetoltimo
esconfigurarunmecanismoderacionalizacindelaactividadadministrativa,economizaren
sus movimientos, dar mayor eficacia a sus actuaciones, ahorrar costos, tiempos, en suma,
conseguirresultadoseficaces.
Elprincipioderacionalidadanimaastambinelprocedimientoadministrativo.Loquetiene
desingularelobrardelaAdministracineslajuridicidadquesometesuactividad.Ascomo
eldueodeunafbricapuedealterarasuvoluntadlacadenadeproduccin,siestimaque
puede ahorrar costos o suprimir pasos intermedios, la Administracin est obligada a
sujetarseaunprocedimientodeterminado,cauceformalpreviamenteestablecidoparaelloen
lasLeyes,yhastatantostasnolomodifiquen.
La Administracin en el procedimiento no hace sino actuar las potestades que le han sido
concedidas para determinados fines. Por ello el procedimiento administrativo es jurdico en
51
cuanto implica el sometimiento al principio de la legalidad. Obliga a la Administracin a

seguirloysuministragarantasdedefensaalciudadano.
La propia Constitucin Poltica, en el artculo 60 (63) N18, se pronuncia sobre el

procedimiento y seala que corresponde a una ley establecer las bases esenciales de los
procedimientos que rigen los actos de la Administracin Pblica, determinando la forma
precisaprescritaporelordenamientoparalaelaboracindelosactosadministrativos(art.7,
inciso 1, CP) debiendo tutelar el legislador, adems, en su consagracin las garantas
fundamentalesdeljustoyracionalprocedimientoenlotocantealinteresadoqueenldeber
intervenir(art.19N3,CP).
Procedimiento administrativo es en definitiva el cauce formal de la serie de actos en que se

concreta la actuacin administrativa para la realizacin de un fin. En los trminos de nuestra
legislacindesignaaaquellasucesindeactosdetrmitevinculadosentres,emanadosde
laAdministraciny,ensucaso,departicularesinteresados,quetieneporfinalidadproducir
elactoadministrativoterminal.(art.18,LeyN19.880).
3.CaractersticasdelProcedimientoAdministrativo.
Segn expresa el citado artculo 18 de la Ley N19.880, estructuralmente considerado el

Procedimiento administrativo est configurado como una sucesin ordenada de actos y
operaciones encaminadas a la obtencin de un resultado final. Esta serie o secuencia
permitearticularordenadamentelatotalidaddeactos(preparatorios)quetienenlugarenl,
delocualsederivaciertoscaracteresespecficos:
a) PLURALIDAD: la estructura procedimental agrupa actos de diversa entidad o

carcter, por su contenido, naturaleza o funcionalidad. (informes, alegaciones,
comprobaciones,etc.)
b) TEMPORALIDAD:losactospluralesqueagrupaelprocedimientosedesenvuelvenen
unmarcotemporalconcreto.Factorcronolgicodegranrelevanciaenlaactualidad
dadoeltinteeficientistaquenutrelaconcepcindelProcedimientoadministrativo.
c) COORDINACIN: la secuencia debe desarrollarse en un marco ordenado
permitiendo trazar nexos secuenciales que crean relaciones temporales y
funcionales dentro del Procedimiento administrativo (un tracto procedimental).
Por ello: Todo acto de procedimiento viene legitimado por el acto precedente y
habilitalaprcticadelsubsecuente,ideaquetienerelevanciadesdelaperspectiva
de los vicios del acto de trmite en relacin a la invalidez derivada y al efecto
expansivodelosviciosprocedimentales.
52
d) PROGRESIN: La ordenacin imprime carcter lgico y coherencia interna al

Procedimiento Administrativo que redunda en que este pueda fragmentarse en
fasesoetapas.Seconocenuniversalmentetres:iniciacin,instruccinyfinalizacin
(art. 18, inciso 2, Ley N19.880). Esta divisin recoge la idea de que el
ProcedimientoAdministrativoesunasucesinprogresiva,quevahaciaadelante.
(art. 9, inc. 2, principio de economa procedimental: se decidirn en slo acto
todos trmites que admitan impulso simultneo, salvo que sea obligatorio su
cumplimientosucesivo).
e) UNIDAD FUNCIONAL O DE EFECTO. La disposicin de los elementos de la secuencia
procedimentalapareceunificadaenposdelaobtencindeunmismoresultado.La
serieseenlazamedianteunametaofinalidadcomn.Tradicionalmenteesametao
fin comn se identifica con el acto conclusivo, resolucin final que tiende a
centralizar todos los impulsos procedimentales. (art. 8, principio conclusivo).
Consecuencia de esa concentracin procedimental es el carcter vicarial o
instrumentaldelosactosdetrmiteopreparatoriosquelosdistinguedelosactos
resolutorios. Segn el principio de concentracin procedimental (art. 15, inc. 2)
slo son impugnables los actos de trmite si determinan la imposibilidad de
continuar el procedimiento o si producen indefensin. Si caen en la excepcin
asumen sustantividad propia y merecen impugnacin ya que desbordan el mero
carcterordenadoropreparatorio.
4.Naturalezainstitucionaldelprocedimientoadministrativo
Elprocedimientodesempeaantesquetodolafuncindeasegurarlacorrectaformacinde
lavoluntadadministrativa,conelfindegarantizarlavalidezdesuactuacin,yelrespetode
losderechosdelosciudadanos,paralasatisfaccindelbiencomn.
QuelaAdministracindebaadoptarsusdecisionessiguiendoundeterminadoprocedimiento
como garanta de validez de su actuacin encuentra su justificacin en dos argumentos
diferentes.Segnelprimero,el procedimientoseraelinstrumentotcnico quepermiteala
Administracinvalorarlosdistintosinteresesenconflictoydecidirdemodomsconformeal
intersgeneral.Aselprocedimientosecalificacomolaformadelafuncinadministrativa.
Pero adems, la actuacin va procedimiento encuentra tambin su justificacin en el hecho

de que la Administracin slo puede satisfacer el bien comn si acta conforme a Derecho.
Desdeestepuntodevistaelprocedimientotrataslodeimpedirquesedictenactosviciados,
yaquetodoactocontrarioaDerechoesunactopordefinicincontrarioalintersgeneral.
Nodebeolvidarsequeelprocedimientoadministrativoconfiguratambinunacontrapartida
bsica al privilegio de ejecutoriedad que dota a las decisiones administrativas de fuerza
53
ejecutivainmediatarespectodesusdestinatarios.SilaAdministracinpuedehacercumplir
deoficiosusactos,sebuscaqueestaprerrogativaseacompatibleconlasexigenciasmnimas
de seguridad jurdica, de modo que la Administracin slo pueda actuar cuando haya
adoptadolasgarantassuficientesparapresumirvlidasuactuacin.Porellolaformase
empinacomounrequisitoesencialparaposibilitarquelosactosdelaAdministracinpuedan
disfrutardelprivilegiadorgimenjurdicoquelosbeneficia.
5.PluralidadfuncionaldelProcedimientoAdministrativo
El Procedimiento Administrativo cumple una pluralidad de objetivos. Pero el consenso

doctrinariotradicionalatiendealomenosalaexistenciadeunadoblefuncindegaranta:
1. Garanta de legalidad, acierto y de buen orden (gestin) de los asuntos

administrativos;
2. Garantadedefensadelosderechosdelosadministrados;
Aestadualidadfuncionalbsicaseagregaunatercerafuncindematrizmsreciente:
3. Garantadeparticipacindeotrosrganospblicosodelospropiosciudadanosenlos
asuntosadministrativos.
5.1. La forma procedimental como garanta de legalidad y acierto de las decisiones

administrativas
Silafinalidadinstitucionaldetodoprocedimientoesgarantizarlalegalidaddelaactuacin
administrativa,parecelgicoqueunodelosfinesespecficosqueatravsdelprocedimiento
sepretendaconseguirsealadegarantizarlalegalidaddefondodelosactosadministrativos
paralograrconaciertoyeficaciaelplenologrodelosinteresesgenerales.
ElProcedimientoAdministrativosetransformaasenunmediocapazdeasegurarqueseha
adoptado una resolucin administrativa con elementos de juicio suficientes a fin de decidir
delmodomsconformeconelbiencomn.Porconsiguiente,laformasevuelvetambinuna
garantafrentealaarbitrariedad.
Bajo este prisma funcional el procedimiento configura una garanta del uso acertado de las
potestades administrativas. Ello resulta especialmente visible en aquellos mbitos en que se
reconocen mrgenes de valoracin o apreciacin discrecional a la autoridad administrativa.
En este campo el procedimiento constituye un instrumento fundamental para el logro de
54
decisiones administrativas de calidad al permitir un conocimiento y comprobacin acabada

delosinteresesenvueltosenlaactuacinadministrativa.
5.2. La forma procedimental como mecanismo de garanta de los derechos de los

administrados
Los distintos trmites de un procedimiento no constituyen nicamente un instrumento de

garantadelacorreccinjurdicadelosactosadministrativos.Tambinconstituyenunmedio
deasegurarquelaAdministracinacterespetandolosderechosdelosadministrados.Estos
derechos se conciben as como derechos de defensa, pues slo este tipo de derechos pueden
verse afectados durante un procedimiento. Esta finalidad defensiva resulta de la esencia
misma del procedimiento, siendo hoy, adems, una exigencia ineludible de la nocin de
EstadodeDerecho.
Esta funcin tiene su origen en los efectos perjudiciales que los actos de la Administracin
puedenocasionaralosparticulares.Asenmuchoscasoslasatisfaccindelbiencomnexige
quelaAdministracinseveaobligadaaadoptarresolucionesquecausanungravamenalos
ciudadanos.Yquemxime,alestaramparadasenelprivilegiodeautotutela,puedenincidir
demodoinmediatoenlaesferajurdicadedichosafectados.Seestimaqueestaslimitaciones
slo pueden admitirse si antes se ha dado al perjudicado la posibilidad de defenderse, en
suma,deserodo.
Demaneraquecuandosetratedeactosdelimitativosodesfavorables,laAdministracinno
sloestobligadaadictarelactoconuncontenidoconformealalegalidad,sinoque,adems,
debe siempre respetar el derecho de defensa de los particulares; derecho de defensa que se
derivadelaexistenciadeunprincipiojurdicoqueimpidequenadiepuedaserperjudicado
ensusderechosointeresessindarlelaoportunidaddedefenderse(audialterampartem).
Este perfil estrictamente defensivo del procedimiento administrativo tradicional en el

mbito continental eleva a a la indefensin como el vicio paradigmtico del
procedimiento. Es este el perjuicio por antonomasia que el acto administrativo puede
causarpotencialmentealadministrado.Loanteriorexigeextremarlasprecaucionesparaque
laAdministracinslodicteactosdegravamencuandotengalassuficientesgarantasdesu
legalidad.Yesasgarantasseencuentranespecialmenteenaquellasformalidadesqueotorgan
a esos posibles afectados la oportunidad de demostrar su ilegalidad y de defender sus
derechos o intereses antes de que esa actuacin de la Administracin les pueda causar un
dao ilegtimo. Para asegurar que esta garanta cumpla su autntica finalidad debe
sancionarseconlainvalidezaaquellosactosquehayansidodictadosvulnerandoalgunade
55
las formalidades o trmites con que la ley trata de garantizar el derecho de defensa ante la
Administracin,sinentraraenjuiciarsiquieralalegalidaddefondodelaresolucin.
5.3.Laformacomocaucedeparticipacin
5.3.1.Lostrmitesdelprocedimientocomoinstrumentodecoordinacinadministrativa
Otrodelosfinesquepuedeperseguirelprocedimientoespropenderpermitirhacerefectivo
el principio de coordinacin administrativa contenido en el artculo 5, inciso 2 de la Ley
N18.575 (D.F.L. N119.653, de 2000) en cuya virtud los rganos de la Administracin del
Estadodeberncumplirsuscometidoscoordinadamenteypropenderalaunidaddeaccin,
evitandoladuplicacinointerferenciadefunciones.20
Enmuchasocasionesesteprincipiodeorganizacinsehaceefectivoatravsdelosconcretos
trmitesprevistosenlosprocedimientosadministrativos.Asestoscaucesformalespermiten
a los distintos rganos administrativos ejercer sus competencias si inciden sobre la materia
queseaobjetodeundeterminadoprocedimiento.
Esteeselcasodeunsinnmerodemateriasenqueincidencompetenciasdedistintosentes
pblicos. Esta diversidad competencial obliga a establecer un mecanismo que permita
coordinaresasfacultades.Eseinstrumentotcnicovaaserelprocedimiento.Detalformaque
la existencia de ciertas actuaciones procedimentales, como los informes previos, las
aprobaciones,olasconsultas,etc.,permitenarticularestafinalidadparticipativaespecficade
naturalezainteradministrativa.
5.3.2.ElProcedimientocomocaucedeparticipacinciudadana
Ademsdepermitirlaparticipacindelosdistintosrganosadministrativosquetuvieran
competencias sobre una determinada materia, los trmites procedimentales cumplen otra
funcinmsrelevante:constituirelmedioatravsdelcuallosciudadanospuedenparticipar
enlosasuntosadministrativosqueafectenasusintereses
Esta finalidad si bien novedosa, hoy est especialmente presente en mbitos en que la
Administracin debe gestionar competencias en que confluyen variados intereses y objetos,
Tambin a nivel constitucional puede encontrarse formulado este principio en la parte final del artculo 114 (ex 103), inciso 2, de la Carta
Poltica: "Asimismo, [la ley] regular los procedimientos que aseguren la debida coordinacin entre los rganos de la Administracin del
Estado para facilitar el ejercicio de las facultades de las autoridades regionales.
20
56
muchos de ellos de carcter colectivo o an de naturaleza supraindividual o difusa (medio

ambiente,consumo,salud,etc).
La participacin de los ciudadanos en estos asuntos administrativos constituye as en la

actualidadunamodernaexigenciaquebienpuedededucirsedelprincipioconstitucionalde
participacinciudadanaenlavidanacionalquecontemplalaCartaPoltica(art.1,inciso
final).Detalmaneraquepuedereconocerseunaverdaderatendenciaalademocratizacin
procedimentalquepermitealciudadanointervenirdirectamenteenelprocesodegestacin
delasdecisionesadministrativasqueloafectaran.
II.CLASIFICACINDELOSPROCEDIMIENTOSADMINISTRATIVOS
1.Unaclasificacindeprimergradoatiendealaformadeorganizacindesutramitacin:
1.1.Procedimientosformalizados(contramitacinpreestablecida);y
1.2.Procedimientosnoformalizados(sintramitacinpreestablecida).
La variedad de las formas de laactividad administrativa que comprende desde funciones de

limitacin de la esfera de los particulares (funcin regulatoria), de prestacin de servicios
pblicos, de fomento de la actividad privada e incluso actividades cuasijurisdiccionales
comolasancionadora,derivaenqueloscaucesformalesatravsdelosquesedesarrolladicha
actividadseanmuydiferenciados.Noesposiblehablardeuntiponicosinodevariasclases
de procedimientos administrativos, equiparables incluso en algunos casos en su complejidad
estructuralaverdaderosprocesosjurisdiccionales.
Consecuentemente con esa variedad y multiplicidad de actividades administrativas y en

presencia de una universal proliferacin de procedimientos administrativos formalizados en
las leyes y reglamentos que regulan la actividad de los distintos servicios pblicos, el
legislador ha sido extremadamente cauteloso y flexible en la regulacin del modelo
procedimental.
Por ello la Leyde ProcedimientoAdministrativo no ha configurado un procedimiento rgido

enelquecadatrmitetienesucausaenelqueleprecedeyes,asuvez,causadelquelesigue,
siguiendoelesquematradicionaldelapreclusinprocesal,sinoquesehalimitadoaponera
disposicindelrganoinstructordelprocedimientoodelaspartesinteresadas,instrumentoso
tcnicas(prueba,informes,audiencia,etc.)delosque,segnloscasos,puedenodebenhacer
usodecaraaaladecisinfinalquehayadedictarse.
57
Enconsecuencia,noexisteunprocedimientogeneralocomncomoseraenelprocesocivil
el juicio ordinario de mayor cuanta modelo arquetpico procesal nico a cuyo alrededor
giraran los procedimientos administrativos especiales.21 La ley de bases tiene ms bien un
propsito dirigido a orientar, preservar y economizar los Procedimientos Administrativos
mediantetiposdeactuacionesquelaAdministracinoelinteresadopuedeninvocarsegn
lanaturalezayexigenciasdelprocedimientodequesetrate,perosiemprealmargendeuna
ordenacinrgida,formalistaoconfasesomomentosobligatorios,loqueseacercamsbien
alsistemapreclusivodelosprocedimientosjurisdiccionales.
Losautoresporellosuelensuperarlaclasificacinentreprocedimientosgeneralesocomunes
v/sprocedimientosespecialesyoptanderechamenteporhablardeunaclasificacinprimaria
que distingue entre un procedimiento no formalizado o flexible y procedimientos
formalizadosorgidos.
Losprocedimientosformalizadosorgidossonaquelloscuyatramitacinpredeterminadase
regula de forma preclusiva en normas legales o reglamentarias especiales, de suerte que la
Administracin actuante goza de poco margen para configurar el orden secuencial de sus
actuaciones.Losprocedimientosnoformalizadosoflexiblessecaracterizanalcontrarioporla
escasaregulacinnormativaconcretadedichasecuencialprocedimental,loquepermiteala
Administracinactuanteorganizarlatramitacinsegnlascircunstanciasdelcaso.Contralo
quepudieraparecerenprincipioestaclasedeprocedimientossonmuyfrecuentes.Enellosse
ponedemanifiestolaimportanciadeunaregulacinunitariadelaactuacinprocedimental,
toda vez que sta determina los principios generales de obligada observancia y las
instituciones,tcnicasyherramientasausarenlaordenacindedichaactuacin.
Cuandosehabladeprocedimientosnoformalizadosnosequieredecirqueseprescindadela
formaenabsoluto.Loqueseintentaesquelaformanoahoguenientorpezcaelfondo,loque
es vlido para ambas clases de procedimientos. Ello tampoco quiere desconocer el hecho de
que existe una tendencia casi inevitable a la formalizacin de los procedimientos sin
tramitacin preestablecida. Primero a travs de prcticas administrativas reiteradas pero sin
vinculacinexternaquealirdepurndoseyperfeccionndosecomienzanaserobservadaspor
los rganos administrativos para fines internos y al cabo llegan a adoptarse con validez
obligatoriapormediodereglamentosoleyesespeciales.
21 GONZLEZ NAVARRO, FRANCISCO, Procedimientos Administrativos generales y especiales, formalizados y no formalizados, en Revista de
Derecho Pblico, Facultad de Derecho Universidad de Chile, N33-34, enero diciembre 1983, pg. 133 ss.
58
Frenteaesatendenciaelprocedimientonoformalizadomantienealmenoslapretensinde
reducir al mnimo la presencia de la preclusin al interior de los Procedimientos
Administrativos imponiendo slo la realizacin de todos los trmites indispensables y slo
delostrmitesindispensablesaesefin.
Precisamente a los procedimientos formalizados y no formalizados, es decir, sin tramitacin

predeterminada, se aludi por vez primera en la Ley de Procedimiento Administrativo
alemana de 1976, [siempre y cuando no existan disposiciones jurdicas que regulen la forma del
procedimiento,stenosevinculaaformasdeterminadas.Sedesarrollarsencillayeficazmente]pues
la aformalidad del procedimiento se acepta siempre y cuando no existan disposiciones
jurdicas que regulen la actuacin instructora y sta, por consiguiente, no queda vinculada a
determinados trmites. En este procedimiento el instructor debe de actuar sencilla y
eficazmente.
Nuestra legislacin admite la idea de la no formalizacin como criterio esencial de la

organizacin bsica de la Administracin Estado (artculo 8, inc. 2, DFL N1/19.653) al
disponerque
LosrganosdelaAdministracindelEstadoactuarnporpropiainiciativaenelcumplimientodesus
funciones,oapeticindepartecuandolaleyloexijaexpresamenteosehagausodelderechodepeticin
oreclamo,procurandolasimplificacinyrapidezdelostrmites.
Los procedimientos administrativos debern ser giles y expeditos, sin ms formalidades que las que
establezcanlasleyesyreglamentos.
A su turno la Ley N19.880 acoge esta misma idea al consagrar el principio de no

formalizacinenelinciso1delartculo13deesapreceptivaalexpresarque
Elprocedimientodebedesarrollarseconsencillezyeficaciademodoquelasformalidadesqueseexijan
sean aquellas indispensables para dejar constancia indubitada de lo actuado y evitar perjuicios a los
particulares
2.Desdeelpuntodevistadesurelacinconotrosprocedimientos:
2.1.Procedimientosindependientes;y
2.2.Procedimientosconexos,subdividindosestosbsicamenteen:
2.2.1.Procedimientosintegradosocomplejos;y
2.2.2.Procedimientosinterdependientes,estosltimosasuturnodistinguen,
59
2.2.2.1Procedimientosderevisinoimpugnacin;
2.2.2.2Procedimientosdeejecucin;y
2.2.2.3Procedimientosdefacilitacin,
Losprocedimientosindependientessonlosprocedimientosautosuficientes,quenopresentan
vinculacinalgunaconningnotroprocedimiento.Atravsdelosmismosy,concretamente
delactodefinitivooresolutorioquelespongatrmino,puedealcanzarlaAdministracinel
finperseguidoconelejerciciodelapotestadocompetenciaactuadaenelcasoconcreto.
Los procedimientos conexos son aquellos que estn relacionados o vinculados, en mayor o
menormedida,conotrosprocedimientos,desuertequelaconsecucindelfinperseguidopor
laactividadadministrativadependedelaadecuadainteraccindelosmismos.
Segn sea esta vinculacin, cabe hablar de procedimientos integrados o complejos, cuando
variosprocedimientosseintegranparaformarunsoloprocedimiento(eselcaso,porejemplo,
delprocedimientodeexpropiacinodelosprocedimientosdecontratacindeobrapblica),
Los procedimientos complejos constituyen un procedimiento de procedimientos. Estos
funcionan como eslabones de una misma cadena que considerados aisladamente no tienen
eficacia para lograr el objetivo previsto pero que mediante su concatenacin o integracin
quedan habilitados para hacerlo. Se desdibuja el carcter de un procedimiento con fases o
etapasypropiamentesurgeunprocedimientodeprocedimientos.
Tambinseencuentranlosprocedimientosinterdependientes,cuandovariosprocedimientos,
aunconservandosuautonoma,estnunosenfuncindelosotros.Desdeestepuntodevista
el procedimiento o bien va precedido de otro o en su caso genera un durante su desarrollo
otros procedimientos colaterales. An ms, luego de concluido un Procedimiento
Administrativo puede ser necesario llevar a efecto lo decidido en aquel o en su caso que la
cuestindebatidasevuelvaareplantearenunainstanciarevisoradeloactuado.
Lo anterior permite agrupar a estos procedimientos interdependientes en: i) procedimientos

revisorios o de impugnacin; ii) procedimientos de ejecucin, y iii) procedimientos de
facilitacin.
Enelcasodelosdosprimerosnosencontramosconprocedimientosqueencuentranconexin
con uno previamente concluido por un acto que a su vez es susceptible de ser ejecutado o
impugnado,respectivamente.
Los procedimientos de facilitacin son aquellos que tienen por finalidad remover los
obstculosquepuedanoponersealainiciacin,desarrolloyeficacia(lavidanormal)deun
procedimientoadministrativoprincipal.Desdeestepuntodevistasedistinguen:
60
2.2.2.3.1.Procedimientosdefacilitacindeiniciacin;
2.2.2.3.2.Procedimientosdefacilitacindedesarrollo;y
2.2.2.3.3.Procedimientosdefacilitacindeeficacia,
Dentrodelosprocedimientosdefacilitacindeiniciacinseencuentranaquellosdestinados
aprepararelprocedimientoadministrativoprincipal.Porejemploladenominadaapertura
delperiododeinformacinpreviaaquealudeelartculo29inciso2delaLeyN19.880,
que tiene por objeto conocer las circunstancias del caso concreto por parte del rgano
competente a fin de decidir la conveniencia o no de iniciar un procedimiento (muy
importante en materia sancionatoria, en que este trmite es normalmente reservado o
secreto). Tambin los procedimientos previos de preparacin de proyectos de planes
reguladores comunales (art. 43 inc. 2, D.F.L. N458/76, Ley General de Urbanismo y
Construcciones). Los procedimientos de facilitacin de desarrollo estn formados por todos
aquellos procedimientos incidentales que se generan en la vida del procedimiento principal
(abstencin o inhabilitacin de funcionarios, art. 12 Ley N19.880; peticin de informes, art.
37, Ley N19.880, etc.). Los procedimientos de facilitacin de efectos que son aquellos que
persiguenremoverimpedimentosquepuedeafectarlaeficaciadelaresolucindefinitiva.Ej.
Medidasprovisionalesdelart.32delaLey19.880.
3.Enfuncindelossujetosqueintervienenosonpartes:
3.1.Procedimientosintraadministrativos;
3.2.Procedimientosinteradministrativos;y
3.3. Procedimientos entre la Administracin y los ciudadanos, subdividindose ste
ltimoen:
3.3.1.Procedimientoslineales;y
3.3.2.Procedimientostriangularesyarbitrales;
Losprimeros(3.1)sonaquellosquesesustancianntegramenteenelsenodeunrganodela
Administracindandolugararelacionesentrediversosrganosounidadesdelamisma(por
ejemplolaautorizacindedeterminadasmodificacionesenelpresupuestodeunministerioo
deunodelosorganismosdependientesadscritosalmismo).
Elsegundogrupo(3.2)comprendetodosaquellosprocedimientosenlosqueslointervienen
comopartespersonasdeDerechoPblico.
61
Los terceros, finalmente (3.3), no vienen a ser sino los procedimientos ms tpicos y
tradicionales, resultantes del ejercicio externo o con relacin a los ciudadanos, por la
Administracindesuspotestadesyatribucionesdepoderpblico.
Estosltimospuedensubclasificarseenlineales,enlosquelarelacinprocedimentalvincula
alaAdministracinactuanteconunoovariosciudadanos,yenquelaprimeracomopartey
rganodecisoralmismotiempoytriangularesquesonaquellosenque,comoenelproceso
jurisdiccional, el rgano administrativo se sita en una posicin de independencia e
imparcialidad frente a dos o ms administrados con intereses contrapuestos (la
Administracinaparecedecidiendoenunconflictoentreparticulares,demaneraquecareceenabsoluto
de la condicin de parte, pues es totalmente ajena a la relacin jurdica discutida). Este tipo de
procedimiento se corresponde con casos excepcionales de ejercicio por rganos
administrativosdeactividaddenaturalezaarbitral(procedimientosarbitrales).
Ejemplosdeprocedimientostriangularespuedenencontrarseenlosdiversosprocedimientos
de oposicin que contempla la legislacin vigente (ej. Art. 15, inc.4, 5, 6 y 7, Ley
N18.168,LeyGeneraldeTelecomunicaciones).
Ej. de procedimientos arbitrales entregados a rganos administrativos: art. 3 letra i) del

D.F.L. N251 de 1931 sobre Compaas de Seguros (resolver en calidad de arbitrador las
dificultadesquesesuscitenentrecompaaycompaa,entrestasysusintermediariosoentrestaso
elaseguradoobeneficiarioensucaso,decomnacuerdoobienainstanciasdelbeneficiariooasegurado
si la indemnizacin solicitada es menor a 120 UF); y el artculo 3 N5 de la Ley N18.933 que
crealaSuperintendenciadeISAPRES(resolvercontroversiasentreISAPRESysuscotizantesy
beneficiarios),hoySuperintendenciadeSalud(LeyN19.936).
No puede dejar de observarse que, en la prctica, no es infrecuente que un mismo

procedimiento presente mezcladas las caractersticas de estos tipos o clases. En todo caso la
mayora de los procedimientos administrativos responden al modelo lineal, inquisitivo o
sumarial.
4.Porlaintervencindeunoomsorganizacionesadministrativas
4.1.Procedimientosbifsicos
62
SetratadeunProcedimientoAdministrativocuyaelaboracinexigelaintervencinsucesiva
de dos organismos administrativos distintos. Sin embargo no debe ser confundido con los
procedimientoscomplejosointegrados.Enelcasodelosbifsicoslopropioeslaexistencia
de un nico procedimiento en que una etapa se desenvuelve ante un organismo
administrativo y otra fase posterior del mismo Procedimiento Administrativo se desarrolla
anteotraentidadadministrativadistinta.
Ladivisindelasfasesdedesenvolvimientopuedehacerseconcriteriosecuencial(porej.,la
instruccinsesigueanteunorganismoylaetapaconclusivaseconcentraanteotraentidad).
Obienconcriterioespacial(territorial)enquepodrnexistirunafaselocal(nivelmunicipal),
yotrafaseregionalocentral.
SupuestosdeProcedimientosbifsicospuedenser:a)elProcedimientoparalaelaboraciny
aprobacin de los planes reguladores comunales. Si la comuna est normada por un plano
regulador metropolitano o intercomunal tienen una fase de aprobacin ante el municipio y
otrainstruidaanteelSEREMIMINVUrespectivoeinclusoencasoderechazodestaltima
ante el Gobierno Regional, culminando su promulgacin, en ese ltimmo caso, con una
resolucin del Gobierno Regional. (art. 43, D.F.L. 458/76, Ley General de Urbanismo y
Construcciones)
Enelcasodelossumarioseinvestigacionessumariasadministrativasreguladascomodebido
proceso disciplinario en el estatuto del ramo (Ley N18.834) no existe propiamente un
procedimiento bifsico. Quien instruye el procedimiento es un funcionario dentro de la
propia jerarqua del servicio (mismo rgano administrativo). En consecuencia no se da el
supuesto. Esto s puede quedar excepcionado tratndose de los sumarios instruidos por
ContraloraGeneraldelaRepblica(art.33ysgtes.deLeyN10.336;yResolucinN236de
1998deContraloraGeneral),enquehayunafaseindagatoria,acusatoriayresolutoriaquese
desenvuelve ante distintos rganos de Contralora General (Fiscal, Contralor General;
Contralor Regionales) y que culmina en la aprobacin de una proposicin de sancin al
rgano que detenta la potestad para decidir el nombramiento para que aplique la sancin
(fasedeejecucindelasancin).Aqusexisteelsupuestodelprocedimientobifsico.
5.Porsufinalidad:
5.1.Procedimientosdeclarativos;
5.2.Procedimientosdeejecucin.
63
Los procedimientos declarativos tienen por objeto la produccin de una decisin

administrativa (por ejemplo, el otorgamiento de un permiso o de una concesin; la
imposisicindeunasancin,larevocacindeunprevioacto,etc.),losejecutivossecentran
enmaterializarloscontenidosdelosactosadministrativosllevandoapuroydebido efecto,
enlarealidad,lapreviadecisinadoptadaenunprocedimientodeclarativo;
Asuturnolosprocedimientosdeclarativospuedenagruparseen:
5.1.1.Procedimientosdirigidosalaproduccindeactosadministrativos;
5.1.2.Procedimientosdirigidosalaelaboracindenormasoplanes(reglamentos);y
5.1.3.Procedimientosderevisindeactos,normasoplanes,estosltimosdestinados
areplantearoimpugnarlodecididoenunprocedimientoadministrativoanterior.
Dentro de los procedimientos declarativos de actos administrativos podemos distinguir a

tituloajemplar,entreotros:
i)Procedimientosdeseleccin.
Defuncionarios(concursos)
Decontratistas(licitaciones)
ii)Procedimientossancionatorios.
Correctivos
Disciplinarios
iii)Procedimientosexpropiatorios;
iv)Procedimientosautorizatoriosohabilitantes.
Dentrodelosprocedimientosdeclarativosdenormasoplanespodemosdistinguiratitulo
ajemplar
i)ProcedimientodeelaboracindeactosnormativosdelaAdministracin.
ii)Procedimientodeelaboracindeplanes.
Enrelacinalosprocedimientosderevisindeactos,normasyplanes.
i)Invalidacin.
ii)Recursosadministrativos(apeticindeparte):reposicin,jerrquico,extraordinario.
64
iii)Rectificacin.
YenrelacinalosProcedimientosdeejecucin:
i)Procedimientosquedanlugaraactuacionesformales(apremios,multascoercitivas).
ii) Procedimientos que dan lugar a actuaciones materiales (compulsin sobre personas;
desalojo,etc.).
6.Enrazndelaforma,delacomplejidaddelobjetoydelosplazosdelostrmitesparasu
instruccin:
6.1.Procedimientosordinarios;
6.2.Procedimientosabreviados;y
6.3.Procedimientosdeurgencia.
El segundo y tercero de estos tipos de procedimiento se diferencian del primero por la

simplificacin de los trmites y la reduccin de los tiempos en que stos han de ser
verificados.Sedistinguen,asuvez,entresporlacausajustificativadelasimplificacinquelos
caracteriza: la meramente temporal de premura en la realizacin del inters pblico
perseguidoporlaactividadadministrativa,eneldeurgencia;lasustantivadelasimplicidad
oclaridaddelasuntoobjetodelprocedimiento,enelabreviado.
Elartculo23delaLeyN19.880establece,concarctergeneral,laobligatoriedaddetrminos
yplazoslegalmentefijados,nosloparalosinteresados,sinotambinparalasautoridadesy
personal de la Administracin Pblica. Pero el artculo 63 del mismo texto legal autoriza
asimismo, con carcter general a la Administracin actuante, cuando razones de inters
pblico as lo aconsejen, acordar, de oficio o a peticin del interesado la aplicacin del
procedimiento de tramitacin de urgencia con reduccin a la mitad de los plazos
contempladosparaelprocedimientoordinario,decisinquenoesrecurrible.
III.LASBASESCONSTITUCIONALESDELPROCEDIMIENTOADMINISTRATIVOENCHILE
1.Breverecuentohistrico.SusfuentesantesdelaLeyN19.880.
Con anterioridad a la Constitucin de 1980 la regulacin del Procedimiento Administrativo

eraexigua,rudimentariaydispersa.Searticulsobreciertostrmitesobligatoriosquefueron
establecidosparalacorrectaelaboracindeunactoadministrativo.
65
Laprimerareglaelementallacontuvoelartculo17delDFLN7912de1927,lallamadaLey
deMinisterios,anvigentequeconsagrlatramitacindelosDecretosSupremos:firmadel
Presidente de la Repblica, cuando corresponda, o en su caso slo del Ministro, numeracin y
anotacinenelMinisteriodeOrigen,examenyanotacinenlaContraloraGeneralycomunicacina
laTesoreraGeneral,cuandosetratedecompromisosparaelEstado.
Tambin se refiri a la materia los artculo 1, 10 y 154 de la Ley N10.336 orgnica de

Contralora General de la Repblica a propsito del trmite de Toma de Razn de los
decretosyresolucionesdelaadministracin.
Aesteesquemabsicodetramitacin(msquedeprocedimientopropiamenteconsiderado)
diversas leyes y reglamentos fueron agregando distintas circunstancias adicionales
dependiendo de la materia en que incida la decisin administrativa, en orden a exigir
aprobacionesdeterminadas,trmitesespeciales,opublicidadessuficientesoespeciales,segn
elcaso.
Enmateriadetrmitesespeciales:elregistrodeactosyresolucionesart.38letrac)LOCGR
Registrarlosdecretosyresolucionesdenombramientodefuncionariospblicos,yaseandeplantaoa
contrataoenelcarcterdepropietarios,suplentesointerinos,ylosdemsdecretosoresolucionesque
afectenalosmismosfuncionarios;
Enmateriadepublicidadespecial,lasreglasdelexEstatutoAdministrativoDFLN338/60
en materia de notificaciones en sumarios administrativos (ttulo IV, arts. 193 y ss.) Sin
perjuiciodeprocedimientosadministrativosespecialesdeexamenyrendicindecuentas(art.
85yss.yart.95a106delaL.10.336).Otrasregulacionesquedestacaronfueron,enmateria
depublicidadsuficiente,elD.S.N2710de25/05/1942,deInteriorydictamendeContralora
N61.403 de 1961 que contuvo la regulacin de la publicidad de los Actos Administrativos
quehoysetraspassustancialmentealartculo48delaLey19.880.
Ensuma:
Culturadeespecialidadprocedimental;
Labor generalizadora de la Contralora General sobre la base de elaborar en sus
dictmenes principios de aplicacin general. Muchos de estos principios han sido
recogidosenelactualartculo4yss.delaLeyN19.880.
SisequisieraesquematizarlasecuenciadeelaboracindeActoAdministrativobajovigencia
delaConstitucinde1925yhastaantesdelaentradaenvigordelaLeyN19.880,esposible
resumirlaentresfases:
66
1 FASE: que concentra la declaracin orgnica de un sujeto dotado de potestades pblicas

administrativas emitida unilateralmente para satisfacer una necesidad pblica, que debe enviarse
formalizadaenundecretooresolucinaCGRparaqueseexaminesujuridicidad;
2FASE.ExamendejuridicidaddeCGRporimperativoconstitucionalylegalparadeterminarsiDoRse
aviene a la CPR mediante trmite de toma de razn (art. 10, L. 10.336). Si se ajusta a Derecho tomar
raznyenviarasuautorparadarpublicidadaladecisin;(2faseeventualsidecisinestexentade
trmitedetomaderaznuotrasmateriasquecontralorestimenoesencialessegnresolucindeese
organismo)
3 FASE. Publicidad. Ya sea mediante publicacin de esa decisin dependiendo de si es de efectos

generales o es de particular relevancia para la comunidad o si la ley o el Presidente de la Repblica
ordenasupublicacinonotificacinsiesdeefectosparticularesoindividuales.
2.ElprocedimientoadministrativocomoreservalegalenlaConstitucinde1980.22
ElConstituyentede1980adiferenciadelanteriorfueespecialmentesensibleenrelacincon
el procedimiento administrativo, y ello se aprecia en diversas disposiciones que plasman
directaoindirectamenteestainstitucinfundamentaldelDerechoPblico.
El examen de dichas normas lleva a concluir que la Carta Fundamental regul el

Procedimiento Administrativo desde la perspectiva de una triple reserva legal como
demostracininnegabledelaelevadaimportanciadeestainstitucinenlaConstitucin:
a. reservalegalporserlaformaunaspectofundamentaldelprincipiodelegalidad
(artculo7);
b. reservalegalpordeclaracinexpresadelartculo60(63)N18;y,
c. reserva legal por ser el debido proceso una garanta constitucional, situacin
queimpidelainvasinreglamentariaporordendelosartculos61(64)inciso2
y19N26delaConstitucin.
2.1.ElProcedimientoAdministrativocomoelementodelPrincipiodeLegalidad.
La primera aparicin de Procedimiento Administrativo en la Constitucin se encuentra ni
msnimenosquebajoelenunciadogeneraldelprincipiodelegalidad.Entreloselementos
deesteprincipio,elartculo7haceexpresareferenciaalaformacomounodelosrequisitosa
losquedebeajustarsuactuacintodorganodelEstado.
En esta parte la explicacin sigue a MONTT OYARZN, SANTIAGO, El procedimiento administrativo: Una tarea esencial an pendiente para
el Congreso, en Revista de Derecho Pblico, N 65, ao 2003, pp. 18 33.
22
67
Otratantoasumeimplcitamenteelconstituyentealreferirsealaaccindelosrganosdel
EstadoquedebesometimientoalaConstitucinyalasnormasdictadasensuconformidad.
Esafacetadinmicadedesenvolvimientodelafuncinestatalvieneaserelprocedimientode
manifestacindelamismaenelplanojurdico.
Si la forma es el medio de trasladar la voluntad interior del sujeto (mundo psquico) al

exterior (mundo del Derecho), entonces la conexin entre forma y procedimiento
administrativoesinmediata.Talcomoloponedemanifiestolateoradelactoadministrativo,
la forma es un requisito esencial del mismo, y se descompone en dos aspectos: la forma
interna o procedimiento de produccin (secuencia), y la forma externa de manifestacin
del acto. Nuestro Constituyente establece as una vinculacin indiscutible entre
procedimientoylegalidad.
Estavinculacinexistiraaunsinolodijeraelart.7delaCarta,yaqueesunaconsecuencia
de la juridicidad en general. En efecto el Estado en tanto sujeto constituido por el orden
constitucionalcarecedeunavoluntadautnomaquepuedeexpresarsedemaneraespontnea
yaquestaesdefinidaporelordenamientomediantepotestadesocompetenciasatribuidas
de manera previa y expresa. Su voluntad slo puede expresarse de los modos especficos
previstos y sancionados por el Derecho, de modo que la voluntad de los individuos que
integran esos rganos pblicos slo se concretar en voluntad orgnica de la
administracin si y slo si recorre ese curso o camino previamente definido por el derecho,
sinelcualnohabractoestatal.
As lo expres MERKL al definir al Procedimiento Administrativo como el camino

condicionado jurdicamente a travs del cual una manifestacin jurdica de un plano
superior produce una manifestacin jurdica de un plano inferior. Es decir una serie
escalonada que relaciona normas de planos jerrquicos distintos para producir una acto de
ejecucinoaplicacindelDerecho
En suma, esta base constitucional apunta a que el Procedimiento Administrativo es un

instrumentopuestoalserviciodelresguardodelprincipiodelegalidadycomotaldirigidoa
juridificarlasrelacionesentreelciudadanoyelEstadoimpidiendosedictenactosilegtimos
(invlidos).
2.2.ElProcedimientoAdministrativoylagarantaconstitucionaldeldebidoproceso.
68
Una segunda referencia al procedimiento, esta vez en su dimensin garantstica, es la

contenidaapropsitodelartculo19N3incisoquintoquedisponeelconocidoprincipiodel
debidoproceso:Todasentenciadeunrganoqueejerzajurisdiccindebefundarseenunproceso
previo Legalmente tramitado. Corresponder al legislador establecer siempre las garantas de un
procedimientoyunainvestigacinracionalyjusto.
Contrariamentealoquelecturaapresuradadedichanormapodraconcluir,debidoproceso
noseagotaenaplicacinjudicial,sinoqueademsposeeunenormecontenidonormativode
ndole administrativa. Esta no es una interpretacin forzada del texto constitucional. El
Principio del procedimiento racional y justo o del debido proceso en el Derecho
AdministrativoprocesaltienerespaldoenlaHistoriaFidedignadelaConstitucin.
En la Sesin N 101 de las Actas de la Comisin de Estudio de la Nueva Constitucin

(Comisin Ortuzar, CENC) el comisionado Sergio Diez, en una lcida intervencin, seal
que:
[...]pareceadecuadoteneresteelementodejuicioenunamateriatanimportanteenelmundo
modernocomosonlasgarantiasprocesalesquesedebenaplicarnosoloalindividuofrenteal
PoderJudicialsinotambinalindividuofrentealaAdministracin.
A su turno en la sesin N103 de las actas de la CENC el comisionado Sr. Evans solicit se
reemplazarlaexpresinrganojurisdiccionalporrganoqueejerzajurisdiccinporser
ms amplia y tomando en consideracin la existencia de rganos administrativos que de
hecho se encontraban atribuidos de poder jurisdiccional. A su turno el Comisionado Sr.
Diez manifest que el significado de la expresin jurisdiccin deba entenderse referida a
todorganoqueatravsdesusprerrogativaspuedeafectarderechosdelaspersonas.La
mismaideaseplasmenlasesinN101enlaexpresinsentenciaqueesmsampliaque
susentidotcnicoprocesalyserefiereatodaresolucincapazdeagraviaraunapersonaoa
bienesajenos.
En el orden legalorgnicoconstitucional, esta dimensin del procedimiento garantista se

apreciantidamente,aunquedemaneraampliaygeneral,enelartculo18inciso2delaLey
18.575 con ocasin del ejercicio de la potestad disciplinaria propia del empleo pblico, que
conectadirectamenteconelartculo19N3delaConstitucin:
Enelejerciciodelapotestaddisciplinariaseasegurarelderechoaunracionalyjustoprocedimiento.
69
Eldebidoprocesoesunvalorquetrasciendelomeramenteformal.Laaudienciayelejercicio
de derechos de defensa permiten al administrado tutelar derechos e intereses antes que
sean afectados negativamente por un actuar imperativo de la autoridad. Esto constituye fin
ensmismodistintodelagarantadelegalidadydeeficaciadelaactividadadministrativa.
La plena aplicacin del derecho al justo y racional procedimeinto en relacin al

desenvolvimiento de la actividad procesal de la Administracin ha sido sostenida
ampliamentetantopornuestrajurisprudenciaadministrativa,23comojudicial.24
ltimamente el propio Tribunal Constitucional ha reiterado esta lnea de razonamiento al

hacerexigibleelplenorespetoalderechoaladefensajurdica(art.19N3,CP)frenteala
creacinlegislativadeprocedimientosadministrativossancionatorios.Loanteriorinclusoen
el caso que se contemple la existencia de recursos administrativos o jurisdiccionales para
reclamarcontradelasmedidascorrectivasadoptadasporlaautoridadfiscalizadora.25
EltribunalensusentenciarolN376,de17.06.2003,sobreControldelGastoElectoral,aslo
expresa:
VIGESIMONOVENO.Que,elartculo19,N3,incisoprimero,delaConstitucinaseguraatodaslas
personas:Laigualproteccindelaleyenelejerciciodesusderechos.;
TRIGESIMO.Que,dichopreceptoconsagraelprincipiogeneralenlamateria,alimponerallegislador
eldeberdedictarlasnormasquepermitanatodosquienessean,opuedanser,afectadosenellegtimo
ejercicio de sus derechos fundamentales, ser emplazados y tener la oportunidad de defenderse de los
cargosqueleformulelaautoridadadministrativa.Fluyedeloanterior,lgicamente,quelavoluntaddel
PoderConstituyenteesquelaleycontemplelospreceptosqueresguardenelgoceefectivoysegurode
esosderechos;
23 Para la Jurisprudencia de Contralora General este principio tiene, desde antiguo, una particular aplicacin en el caso de los procedimientos
sancionatorios y disciplinarios. Comprende el derecho a ser odo, la posibilidad de acceso al expediente disciplinario, por los interesados y
sus abogados, obtencin de copias, formulacin de defensas, conocer con exactitud las acusaciones o cargos y el derecho a presentar recursos
en contra de la decisin final (Dictmenes Ns 10.655/80; 32.328/86; 40.946/95; 10.158/99 y 10.792/2000). Cfr. GONZLEZ MNDEZ,
MARIO, Garantas del funcionario pblico frente al ejercicio de la potestad disciplinaria por parte de la Administracin, en VV. AA., XXV
Jornadas de Derecho Pblico, Noviembre de 1994, Facultad de Derecho, Universidad de Valparaso, EDEVAL, 1995, t. III, pg. 63 ss.
24 La Corte Suprema ha respaldado el criterio de plena aplicacin de la garanta del debido proceso al procedimiento administrativo. As afirma
decididamente que en "[...] las actas de la Comisin de Estudio de una Nueva Constitucin, la garanta del debido proceso legal -antes
circunscrita al de naturaleza penal- se ampla a toda controversia que se promueva en el orden temporal -tribunales ordinarios, administrativos,
tributarios, Contralora General de la Repblica, etc." (Revista de Derecho y Jurisprudencia, T. LXXXIX, 2 parte, seccin 5 , pg., 22-27). A
su turno ha planteado que tratndose de los [...] denominados en doctrina actos administrativos de gravamen, dirigidos por su naturaleza a
restringir la esfera jurdica de los administrados, deben ser motivados y, aunque no importan el ejercicio de la jurisdiccin, respetar el principio
de la racionalidad y justicia del procedimiento, recogido en el inciso 5 del artculo 19 de la Constitucin (Revista de Derecho y jurisprudencia,
T. XCVII, 2 parte, Seccin 5, pgs. 109-116).
25 Cfr. FERNNDEZ GONZLEZ, MIGUEL NGEL, Derecho a la jurisdiccin y debido proceso, en Estudios Constitucionales, Universidad de
Talca, Santiago, ao 2, N1, 2004, pgs. 99-121.
70
TRIGESIMOPRIMERO. Que, a su vez, el mismo numeral tercero del artculo 19, de la Carta
Fundamental, en su inciso segundo, expresaqueToda personatiene derecho a defensa jurdica en la
formaquelaleyseale....;
TRIGESIMOSEGUNDO. Que, el derecho que esta ltima norma reconoce, se encuentra en relacin
directaysustancialconaquelcontempladoenelincisoprimerodelmismoprecepto,entrminostales,
quevieneaprecisarelsentidoyalcancedelaproteccinqueellegisladordebeotorgaralejerciciodelos
derechosdelapersona,refirindolaespecficamentealadefensajurdicadeellosantelaautoridadque
corresponda;
Cuatro meses despus lo ratificar en su fallo rol N389, de 28.10.2003, Unidad de anlisis
financiero,indicandoque:
TRIGESIMOSEXTO. Que, no obsta a lo anteriormente expuesto, el que el propio artculo 8, en su

incisotercero,sealequeelafectadopuedededucirrecursodereposicinanteelDirectordelaUnidad
y que, en caso que dicho recurso sea denegado, tiene la facultad de reclamar ante la Corte de
Apelacionesrespectiva.
Ellonoalteralainconstitucionalidaddelasnormasenestudio,enatencinaquenosubsanaelhechode
queantesdelaaplicacindelasancinporlaautoridadadministrativa,elafectadocarecedelderechoa
defensajurdicaqueelartculo19,N3,incisosegundo,enarmonaconelincisoprimerodelmismo
precepto de la Carta Fundamental, le reconocen. Este derecho a defenderse debe poder ejercerse, en
plenitud, en todos y cada uno de los estadios en que se desarrolla el procedimiento, a travs de los
cualessepuedenirconsolidandosituacionesjurdicasmuchasvecesirreversibles.
Aloqueesnecesarioagregar,queresultaevidentequeelpoderrecurrirantelaCortedeApelaciones
respectiva no es suficiente para entender que, por esa circunstancia, se ha convalidado una situacin
administrativaconstitucionalmenteobjetable.
2.3.ElProcedimientoAdministrativoylareservalegalgeneraldelasbasesquelorigen.
Ms adelante, en el artculo 60 (63) N18, el Constituyente establece que el procedimiento
administrativo es una de aquellas materias que deben quedar reservadas al tratamiento
exclusivodellegisladorensusaspectosesenciales(reservalegalrelativaoflexible):
Solosonmateriasdeley:lasquefijenlasbasesdelosprocedimientosquerigenlosactosdela
administracin.
71
Sobre este punto, cabe hacer notar que el hecho que se establezca que el procedimiento
administrativoesmateriadeunareservalegal,dacuentadelarelevanciapolticayfuncional
quedichainstitucinrevisteparaelConstituyente,elloporcuantolasreservaslegalestienen
como significado ltimo asegurar que la regulacin de los mbitos de libertad que
corresponden a los ciudadanos dependen exclusivamente de la voluntad de sus
representantes,porloquetalesmbitoshandequedarexentosdelaaccindelEjecutivo.
Por su parte, otra base polticoinstitucional relevante del procedimiento administrativo

tambin aparece en nuestro texto constitucional, aunque en terminos ms vagos, en el
artculo114inciso2queformapartedelcaptuloXIIIsobreGobiernoyAdministracindel
Estado:
Asimismo,[laley]regularlosprocedimientosqueasegurenadebidacoordinacinentrelos
rganos de la Administracin del Estado para facilitar el ejercicio de las facultades de las
autoridadesregionales
Pero sin duda la novedad en esta materia ha sido aportada por el principio de probidad y
transparencia incorporado recientemente al texto de la Carta Fundamental mediante la
ReformaConstitucionaldelaLeyN20.050,de25deagostode2005:
Artculo 8. El ejercicio de las funciones pblicas obliga a sus titulares a dar estricto
cumplimientoalprincipiodeprobidadentodassusactuaciones.
SonpblicoslosactosyresolucionesdelosrganosdelEstado,ascomosusfundamentosy
los procedimientos que utilicen. Sin embargo, slo una ley de qurum calificado podr
establecerlareservaosecretodeaqullosodeestos,cuandolapublicidadafectareeldebido
cumplimiento de las funciones dedichos rganos, los derechos de las personas, la seguridad
delaNacinoelintersnacional.
Principio que aparece refrendado especficamente para la Administracin en el artculo 13,

inciso 2, de la Ley N18.575, (DFL N119.653, 2000) al disponer que la funcin pblica se
ejercercontransparencia,demaneraquepermitaypromuevaelconocimientodelosprocedimientos,
contenidosyfundamentosdelasdecisionesqueseadoptenenelejerciciodeella
3. El Procedimiento Administrativo y el derecho constitucional de peticin (art. 19 N14,

CP)
3.1.ContenidodelaGaranta:eldeberderespuesta.
72
Esta garanta configura un derecho de iniciativa otorgado a cualquier persona para dirigir
peticionesoinstanciasalaautoridad.26
TambinhasidoconsideradocomounderechodeparticipacinpolticapropiodelEstado
Constitucional.
Artculo19N14CPR:
el derecho a presentar peticiones a la autoridad sobre cualquier asunto de inters pblico o

privado,sinotralimitacinqueprocederentrminosrespetuososyconvenientes.
Ha configurado con anterioridad a la formalizacin legal de los Procedimientos

Administrativos la fuente bsica para legitimar el derecho de iniciativa de los ciudadanos
ante la administracin a fin de hacer efectivo el mandato de participacin que contempla
CartaFundamentalenart.1inc.final.
Estederechosecaracterizapor:
1. Facultad de presentar peticiones. Se garantiza el derecho a manifestar o poner en

conocimientodelaautoridadunasolicitudoinstancia.Elpediralgoqueelciudadano
consideranecesariooconveniente.
2. Se ejerce ante la autoridad. Lo que incluye cualquier rgano del Estado, no slo
administrativossinolegislativos,judicialesocontralores.
3. Recae en asuntos de inters pblico o privado. La solicitud puede tener por objeto
asuntosqueloafectendemaneraindividualoquetenganrelacinconlacolectividad
oelintersgeneral,yaseareferidoalalegalidadoalasimpleconvenienciaomrito
deunaactividad.
4. Se ejerce de manera respetuosa y conveniente. Debe ser respetuosa es decir debe

ajustarse a la investidura de la autoridad y debe ser conveniente, lo que implica que
seaoportunayquecumplaconlosrequisitoslegales.
5. Noadmitelimitacionesadicionales.Esdecircondicionesorequisitosqueimpidanel
ejerciciodelderecho(art.19N26,CPR).
26 Cfr. el excelente trabajo de AGUERREA MELLA, PEDRO, El derecho de peticin ante la Administracin del Estado: acerca de la obligacin
de respuesta, en Ius Publicum, N9, ao 2002, pg. 55-70.
73
El derecho de peticin tiene ciertas caractersticas peculiares que lo distinguen de otras

garantas del artculo 19: especialmente la ausencia de previsin expresa que sancione la
ausencia de respuesta de la autoridad requerida y los efectos de esa faltade contestacin
oportuna.
La doctrina est conteste en que el deber de respuesta es inherente a la garanta. De lo

contrariolatornarailusoria,mximecuandoinclusoestexcluidadelatuteladelRecursode
Proteccin(art.20CPR).
El constituyente, sin embargo, ha sido histricamente reacio a reconocer la obligacin de

respuesta a fin de evitar potenciales abusos derivados del ejercicio de este derecho, excesos
que podran paralizar la accin de las autoridades al margen de la dificultad de precisar el
contenidodelarespuestaexigibleencadacaso.
EnlaComisindeEstudiosdelaNuevaConstitucin(CENC)sepretendiaprobaruninciso
2alpreceptoactualacogiendolaobligacinderespuestayreenviandoalaleylaformade
regularla.SinembargoelConsejodeEstadoyposteriormentelaJuntaLegislativadelapoca
eliminaronesteprrafo.
ElLegisladororgnicoconstitucionalcolmparcialmenteestevacoen1986alincorporarel
actual artculo 8, inciso 1, de la LOCBGAE (N18.575) que estableci el deber de actuar
porpartedelaAdministracin,yaseadeoficio,oanteelejerciciodelderechodepeticinde
losparticulares.27
Se ha estimado que ese deber de actuacin que impone artculo 8 es la respuesta del
rgano estatal requerido. En otras palabras la respuesta a la peticin ser la ejecucin de actos
idneosyconcordantesconlasolicitudformulada.28
A su turno la Jurisprudencia administrativa de Contralora General as tambin lo ha

considerado desde antiguo obligando a los rganos de la Administracin a responder en
concordanciaalaspeticionesquelessonformuladasporlosparticulares.29
27 Puede citarse como antiguo antecedente del deber de respuesta el Decreto Supremo N1.071, de 22 de junio de 1965, Interior, que Fija
normas para el mejor funcionamiento de los Servicios Pblicos. Este reglamento, bajo la rbrica informaciones, reclamaciones y sugerencias del
pblico, en su punto 2, sealaba: Las reclamaciones y sugerencias mencionadas [destinadas a mejorar el funcionamiento del servicio] debern
ser informadas por el funcionario o Jefe de Seccin u oficina afectada y conocidas por el Jefe Superior del Servicio o por su subrogante legal.
Tratndose de las reclamaciones, debern ser contestadas a los interesados.
28
AGUERREA MELLA, PEDRO, op. cit.,, pg. 63.
29Amplia
cita de dictmenes en este sentido: ibid., pg. 67, notas 38 y 39.
74
En la actualidad y tratndose de los Procedimientos Administrativos dicha obligacin es

incuestionable en presencia de la expresa consagracin del principio de inexcusabilidad
administrativadelartculo14,inciso1,delaLey19.880,enconcordanciaconelartculo41,
inciso5,delamismapreceptiva:
Art. 14. inc. 1 Principio de inexcusabilidad. La Administracin estar obligada a dictar
resolucinexpresaentodoslosprocedimientosyanotificarla,cualquieraqueseasuformade
iniciacin.
Art.41,inc.5.
....
En ningn caso podr la Administracin abstenerse de resolver so pretexto de silencio,
oscuridadoinsuficienciadelospreceptoslegalesaplicablesalcaso,aunquepodrresolverla
inadmisibilidad de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el
ordenamientojurdicoomanifiestamentecarentesdefundamento.
Dichainexcusabilidadescorrelatosustancialdelcarcterirrenunciableeindisponiblesdelas
potestadesestatales.
3.2.Laclasificacindelaspeticiones.
Constituye este un examen fundamental a fin de indagr si toda peticin formulada por un
ciudadanodebenecesariamentedarorigenaunProcedimientoAdministrativoatramitarse
enlaformaprescritaenlaLeyN19.880.
DesdeyasehasealadoquelapropiaConstitucinPolticaenelartculo19N14,efcetan
unadistincinelemental:laspeticionesenintersprivadoyeninterspblico.
Porsuparteladoctrinaamplaestaclasificatoriainicialyllegaadistinguirseistiposdistintos
depeticionesque,entrminosgenerales,agotanelcmulodeiniciativasquepuededirigirun
ciudadanoalaAdministracinenejerciciodeestagarantaconstitucional:30
3.2.1.Peticionesgenerales:consultas,sugerenciasoinformaciones.
Comprendelaformulacindeconsultasescritasoverbalesalasautoridadesenmateriasasu
cargo.
30
Cfr. BREWER-CARAS, ALLAN R., Principios de Procedimiento Administrativo en Amrica Latina, Legis, Bogot, 2003, pg. 74 ss.
75
Este tipo de peticiones obliga a la Administracin a absolver o atender la consulta o

peticin de informacin. Generalmente por su naturaleza no importan la adopcin de actos
decisorios de naturaleza formal o declarativa que incida en la creacin o modificacin de
derechosuobligacionesenformadirecta(art.3,LeyN19.880).
Debentramitarsedemaneraexpeditaeinformal,conceleridadyeconomaenconcordancia
conlanaturalezadelosolicitado.
En este caso basta asumir la condicin de peticionario sin necesidad de ostentar una
legitimacin especial (interesado), esto es un titular afectado en un derecho o un inters
(art.21,LeyN19.880),salvolacapacidadgeneraldeactuacinsegnlasreglasgenerales.
Estas peticiones generales aparecen reguladas en el Decreto Supremo N680, de Interior, de

21 de Septiembre de 1990, que crea las Oficinas de Informacin al Pblico para asistir a los
administrados en su derechos a presentar peticiones, sugerencias o reclamos ante la
AdministracindelEstado.
3.2.2.Peticionesdegracia.
Estas peticiones aluden a los casos en que el administrado puede solicitar al titular de un
rganoadministrativocompetentelaemisindeunactosometidoasudiscrecionalidadoa
sulibreapreciacin,cuandonocuenteconalgnttuloespecficoparapedirlocomotitularde
derechosointereseslegtimos.
Estas peticiones aceptadas en algunas leyes de procedimiento de Amrica Latina (Per)

ponen de relieve que la Administracin puede rechazar solicitudes resolviendo su
inadmisibilidad si plantean reconocimiento de derechos no previstos en el ordenamiento
jurdicoomanifiestamentecarentesdefundamento.(art.41,inc.5,partefinal).Porlotanto
laspeticionesmeramentegraciables,enprincipio,autorizanadesecharlosolicitadosinose
amparanenunttulojurdicoexpreso.
3.2.3.Peticionesrelativasaderechossubjetivoseinteresesindividuales(legtimos).
Son las reguladas fundamentalmente en las leyes de procedimiento administrativo que con
msomenosamplitud,exigenuninterslegitimadorcalificadoparapromoveroaccederal
ProcedimientoAdministrativo.
76
Estaspeticionesseenderezanregularmentealreconocimiento,declaracinuotorgamientode
un derecho o a la satisfaccin de un inters legtimo. Pueden ser declarativos de derechos
(concesionalesoautorizatorios),obienlimitativos,siimponenrestriccionesogravmenesal
administrado(sanciones,expropiacin,etc.).EnelcasodelosProcedimientoAdministrativo
favorables normalmente su iniciacin se sigue a instancia de la parte interesada. En los
procedimientos de gravamen normalmente la iniciacin es de oficio, ya sea por propia
iniciativadelrganoadministrativoopordenuncia.
3.2.4.Peticionesrelativasaderechoscolectivosointeresessupraindividuales.
Se alude aqu a los casos en que las personas naturales o jurdicas pueden presentar
peticionesaduciendolatitularidaddeinteresescolectivosodifusos,ensuma,deinteresesde
naturalezasupraindividual.
Este tipo de peticiones dan origen a procedimientos enmarcados en la Ley N19.880

comoquiera que su artculo 21, define en trminos amplios a la legitimacin exigible al
interesado,incluyendoalosinteresescolectivososupraindividuales.
A veces se incluyen en este rubro las peticiones consistente en sugerencias o iniciativas

dirigidasamejorarlagestindelosserviciospblicosoincrementarelniveldesatisfaccin
enlosusuariosdelosmismos(art.2,letrascyd,D.S.N680/90,Interior.)Sinembargoestas
ltimas, a efectos de no incurrir en equvocos, deben quedar reservadas en el concepto de
peticionesgenerales,yaexpuestomsarriba.
3.2.5.Peticionesejercitadasencumplimientodeundeberlegal
Setratadeaquellasinstanciasdirigidasalaautoridadyquesonformuladasencumplimiento
de una obligacin impuesta por una norma jurdica. Por ejemplo la presentacin de
declaracionesdeimpuestosodeliquidacionestributarias,quesonnecesariasparalaobtencinde
unactocertificatorioodeconstancia.
Enestoscasosesdedestacarelderechoqueasistealpeticionarioylaobligacincorrelativa
de toda autoridad de recepcionar los escritos o peticiones respectivos, bajo amenaza de
sancinpenaldelartculo158N4delCdigoPenal:elqueimpidiereahabitantedelaRepblica
elusodelderechodepeticinquelegarantizalaley.Estadisposicindebeserconcordadaconel
derechoquereconocelaLeyN19.880alinteresadodeexigirrecibodelrganoadministrativo
delassolicitudesycomunicacionesqueacreditesufechadepresentacin(art.30,inciso3,
LeyN19.880)
3.2.6.Elderechoadenunciarylasdenunciasobligatorias.
Ladenunciayelderechoadenunciar,tambinpuedesercomprendidocomomanifestacin
delderechoconstitucionaldepeticin.
77
Tratndose del derecho a denunciar por parte de los ciudadanos, ste no est sujeto en
principio a la necesidad de acreditar la afectacin de un inters especfico o de un derecho
subjetivo.Eldenunciantecolaboraconlaadministracinalosefectosdequeestaprocedaa
impulsardeoficioelProcedimientoAdministrativo.
Artculo 29. Inicio de oficio. Los procedimientos se iniciarn de oficio por propia iniciativa, como
consecuenciadeunaordensuperior,apeticindeotrosrganosopordenuncia.
Conanterioridadalacuerdodeiniciacin,podrelrganocompetenteabrirunperododeinformacin
previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el
procedimiento.
Segn se ve esta forma de peticin (denuncia) obliga a la Administracin a iniciar las

primerasactuacionesyverificarlaverosimilituddelamismay,ensucaso,laconvenienciade
iniciarelProcedimientoAdministrativo.
Paralelamente es habitual que las leyes y reglamentos especialesimpongan a ciertos sujetos

ligadosalaadministracinporvnculodeservicioodesujecinjerrquicaofiscalizadora,la
obligacindedenunciardeterminadoshechos.UnejemplopodemosencontrarloenelCdigo
Sanitario, artculos 20 y 21 en lo relativo a las enfermedades transmisibles sujetas a
declaracinobligatoriaporpartedemdicostratantesydedirectorestcnicosdefarmaciasy
laboratoriosclnicos.Estedeberdedenunciaseextiendeinclusoacualquierpersonaque
albergare a estos pecientes a falta de mdico tratante. El alcance concreto de este deber
administrativo aparece regulado en el D.S. N712/2000, de Salud, sobre notificacin de
enfermedades transmisibles de declaracin obligatoria. Lo mismo se contiene en dicha
preceptiva en lo relativo a enfermedades venreas (art. 40, Cdigo Sanitario); igualmente
puedecitarseenesalnealaobligacindedenunciarantelaautoridadsanitariaporpartede
los Oficiales de Registro Civil los fallecimientos causados por enfermedades de declaracin
obligatoriayaborto(art.50,delmismoCdigo)
CabesealarfinalmentequelaLeyN19880contieneunareferenciaexplcitaalderechode
peticin constitucional al contemplarlo como un caso de excepcin a la regla del silencio
positivo.Deesamanerayconcarctergeneral,lassolicitudesdirigidasalaautoridadporun
ciudadano invocando el ejercicio genrico de su derecho de peticin constucional, dan
siemprelugaraunsilenciopresuntodecarcterdesestimariodelasolicitudformulada.
Art. 65. Silencio Negativo. Se entender rechazadauna solicitud que no sea resuelta dentro del plazo
legalcuandoellaafecteelpatrimoniofiscal.LomismoseaplicarenloscasosenquelaAdministracin
actedeoficio,cuandodebapronunciarsesobreimpugnacionesorevisionesdeactosadministrativoso
cuandoseejerciteporpartedealgunapersonaelderechodepeticinconsagradoenelnumeral14delartculo19de
laConstitucinPoltica.
78
Paraconcluir,cabeenfatizarque:
1. El derecho de peticin es un derecho o garanta fundamental y en tal medida no

slo es un derecho fundamental de las personas sino que adem configura una regla
institucionalobjetivaexigiblealaAdministracin,comopoderpblico;
2. Ante la crnica ausencia de una regulacin general sobre Procedimiento

Administrativo, la jurisprudencia administrativa utiliz el derecho de peticin como
un mecanismo para posibilitar a los administrados formular alegaciones y obtener
informaciones de la Administracin. Un buen ejemplo an pervive en el caso del
trmitedetomaderaznenqueContraloraGeneral,enpresenciadeobservaciones,
alegaciones u oposicin de un interesado a la total tramitacin de un decreto o
resolucin, se traslada dicha presentacin al rgano administrativo autor del acto
basndoseenelcitadoderechodepeticin,conloqueseprocedimentalizadehechoel
trmitereferido;
3. La Jurisprudencia judicial afirma invariablemente que una vez ejercido el derecho

depeticinlaAdministracinseencuentraeneldeberderesponderdentrodeplazo
razonable.Delocontrariosevulneraelprincipiodeigualdadantelaley,alquedarel
ciudadanoenindefensinjurdica.
79
TERCERAPARTE
ELPROCEDIMIENTOADMINISTRATIVOENLALEYN19.880.
1.ANTECEDENTESDELALEYDEBASESDEPROCEDIMIENTOADMINISTRATIVO.
1.1.Generalidades.
Suorigenesmilagrosoycasisorpresivo.
El proyecto de ley se inicia por mensaje del ejecutivo remitido al Congreso Nacional a
mediados del ao 2000 titulado como Establece plazos para el Procedimiento
Administrativo y regula el silencio administrativo. Surge con un propsito claramente
eficientistaenelcontextodelanecesidaddeincentivarlasactividadeseconmicas(agenda
procrecimiento)evitandoloslomosdetorodelaeconoma,segnseexpresabaaprincipios
deestadcada.
La iniciativa const de 8 artculos en su origen que en el fondo buscaron dar contenido al

deber de respuesta al derecho de peticin constitucional mediante el establecimiento de
plazosalaAdministracinylaregulacindelsilencioadministrativo.
Los 8 artculos de la iniciativa original se corresponden en parte al artculo 18 y

sustancialmentealosactualesartculos23al27delaLeyN19.880(cumplimientodeplazos)
y artculos 64 y 65 (silencio administrativo) ms una disposicin delegatoria final de
adecuacindelasnormasvigentes(art.67actual).
Sinembargoluegodelaaprobacingeneralyalpasaradiscusinconjuntaenlascomisiones
unidas de Gobierno y Regionalizacin y de Legislacin y Justicia, se formulan dos
indicaciones: del Senador Silva Cimma y del Presidente de la Repblica, que proponen
sustituir la iniciativa primitiva por otra que, de conformidad a artculo 60 (63) N18, de la
Carta Poltica, fije las bases de los Procedimientos Administrativos, lo que comportara la
incorporacinde61artculosadicionalesalainiciativa.
80
Como se sabe el proyecto se aprobara en cortsimo tiempo. Por su parte el control de

constitucionalidad de la iniciativa se limit a la sola revisin de dos disposiciones que
excluyenlosrecursosadministrativos(actosdetrmiteirrecurribles:acumulacinart33y
tramitacin de urgencia art. 63 ). Sin embargo, se han planteado objeciones de
constitucionalidadaciertospreceptosdelaley.
Esteproyectonopuedesercabalmentecomprendidosinoseconsideranlasiniciativasqueen
los ltimos 30 aos estuvieron muy cerca de convertirse en leyes reguladoras del
ProcedimientoAdministrativo.
EnprimerlugarlainiciativadeCONARA(ComisinNacionaldelaReformaAdministrativa)
quebuscamediadosdelosaossetentayporiniciativadelgobiernomilitaragilizarla
gestin administrativa y proteger al usuario de los Servicios Pblicos de eventuales excesos
de la Administracin. Esta situacin se plante en el Seminario Nacional sobre
Procedimientos Administrativos de octubre de 1980. La comisin trabaj con tres proyectos
distintos que le fueron presentados (Proyecto Alvarez, Proyecto Vergara, Proyecto
Larrainzar).Esteseminarioculminenlaredaccindeunproyectofinalenquecolaborel
profesor espaol Francisco GONZLEZ NAVARRO, como consultor especializado de
Naciones Unidas. Esta iniciativa no fructific ni logr convertirse en ley pese a su acabado
niveltcnico.31
Confecha12demayode1992elejecutivodelapocaremitealSenadounnuevoproyectode
leydebasesdelosProcedimientosAdministrativos(ProyectoAylwin)quesloalcanzauna
tramitacin breve (Primer trmite legislativo) y se archiva definitivamente en el ao 2000.
Esteproyectosibieneracompleto,fueobjetodecrticasdebidoasuexcesivoformalismo.En
todocasovariasdesusdisposicioneshansidoreproducidasenlaLeyN19.880.
2.NATURALEZAYMBITODEAPLICACINDELALEYN19.880.
2.1.Sucarcterbsico.Alcanceambiguodeestaexpresin.
ElCaptuloI,sobredisposicionesgenerales,ensuartculo1,enplenacorrespondenciaconla
titulacindelaleyyconlodispuestoenelartculo63(60)N18delaCartaPolticacalificaa
esta preceptiva como una ley establecedora y reguladora de las bases del Procedimiento
AdministrativodelosactosdelaAdministracindelEstado,alcancequedebeserclarificado
paracomprendersurealcampodeaplicacin.
31 Puede consultarse con detalle para la historia de esta etapa: GUICHARD PREZ, Marcela Ivonne y TORO REYES, Mnica Paulina, Los
procedimientos administrativos especiales en la Legislacin nacional, Memoria de Prueba, Universidad de Chile, Santiago, 2000.
81
2.1.1.Slounaleymarcoodebasesesenciales?.Carcterparcialdeestaafirmacin.
Endoctrinasehaentendidotradicionalementequeelcarcterbsicoodebasesdeuna
legislacin determinada obedece a su naturaleza de ley de principios o ley marco. Se
limita por ello a establecer los elementos bsicos, fundamentales y esenciales de la
regulacin de una materia, dejando a la potestad reglamentaria del Presidente de la
Repblica la posibilidad de intervenir regulando los aspectos de detalle y las modalidades
deaplicacindelapreceptivalegalgeneral.
Como se observa las leyes marco o de bases, por su naturaleza dejan librado un gran
campodeaplicacinalapotestadreglamentariadeejecucin.Alconfigurarlaleycuadrouna
normamadreobsicapermitequeseadesarrolladamediantelaconcretizacinpropiadela
potestadreglamentaria,enconformidadalosartculos63N18yN20delaCartaPoltica.Se
argumentaquedeesasdisposicionesfluyequeennuestroordenconstitucionallaleyesuna
normaestablecedoraslodeprincipiosodirectricessobreciertasmaterias,loquelimitarala
competencia del legislador nicamente a las bases o principios fundamentales respectivos.
Estaintervencinejecutivaposteriorenlamateriareservadaalaleysejustificaporrazones
tcnicas, especialmente la variabilidad o mutabilidad propia de los asuntos administrativos
queaconsejanlacolaboracindelasnormasinfralegales,msflexiblespornaturalezaquela
leyformal,eminentementeptrea.
Existen ciertas constancias en la historia de la ley en orden a que el proyecto plante

establecer las bases generales del actuar de la Administracin librando al reglamento la
concrecindelasnormasadministrativasqueconsagra.32
EstosediceevitararigidizarlosProcedimientosAdministrativosdejandoalaflexibilidad
propiadelreglamentolaposibilidaddeadaptacinalasvariablesdelcasoconcreto.33
Sin embargo, es dudoso que la Ley N19.880 constituya una ley habilitante de remisiones
ulteriorespararegulacionesreglamentariasdelProcedimientoAdministrativo.Elloimplicara
sindudavulnerarla reservalegaldelartculo63N18delaConstitucin yaqueenningn
lugaresaleyhabilitaunaremisinexpresaalapotestadreglamentariadelpoderejecutivo.Lo
queciertamentenoexcluyecasosexpresosenaslodetermineellegislador.34
32
Cfr. CORDERO VEGA, LUIS, El Procedimiento Administrativo, Lexis Nexis, santiago, 2003, pg. 54 ss.
33
Ibidem.
El hecho de que una ley de bases - en el sentido apuntado arriba - pueda contener regulaciones a ser completadas por la potestad
reglamentaria, lo atestigua la Ley N19.300, de Bases Generales del Medio Ambiente, que contiene bases esenciales de regulacin de los
Procedimientos Administrativos que son remitidos a su turno a la regulacin del reglamento (art. 13 letra d, en relacin al art. 14).
34
82
Por otra parte, en relacin a la potestad reglamentaria de rango constitucional de que est
atribuidoelJefedeEstadoenelN8delartculo32delaCartaPolticaparalaejecucindela
leyes,cabeindicarquesuejerciciopudieraenestecasosercontradictorioconelprincipiodeno
formalizacin que enuncia el artculo 13 de esta misma ley. Una proliferacin de
procedimientosadministrativossublegalesamparadosenestepretendidosentidobsicode
la ley N19.880 minara la idea de simplicidad, rapidez y eficacia que a los procedimientos
administrativosasuturnoexigelaLeyN18.575,LOCBGAE.
PorotraparteestainterpretacinseoponeaunabuenapartedelaLeyN19.880yaqueen
ella se regulan una serie de procedimiento administrativos formalizados por razn de la
materia,enparticularlosprocedimientosymecanismosderevisinincorporadosalcaptulo
IV de la Ley que no configuran principios o bases generales sino que reglas especficas y
detalladas con pretensin de generalidad suficiente difcil por su naturaleza de detallar en
reglamentos de desarrollo. En efecto, no se entenderan las regulaciones especficas que
pudieran adoptarse en cada Ministerio, rgano o servicio en mbitos como el indicado, que
nosonsusceptiblesdevariardeacuerdoalamateriadefondorespectiva,reglamentacinque
pugnaraconelprincipiodeigualdaddetrato.
2.1.2.Unaleybsicadeungruponormativo.Caractersticas.
Otros autores estiman que que el carcter bsico de la ley de Bases del procedimiento no
debe entenderse referida al concepto de bases esenciales de un ordenamiento jurdico al
quealudeelartculo63N20delaCartaPoltica,disposicinenqueflotamsbienlaideade
lanecesidaddecolaboracindeldesarrolloreglamentariodemateriastcnicascomplejas.
Elcarcterbsicodebeentenderseporelcontrarioenelsentidodelatradicinpropiade
lasleyesdeprocedimientoadministrativocomnqueconfiguran,antesquetodo,preceptivas
unificadoras y simplificadoras que contienen bases o principios que deben orientar la labor
aplicativa de los restantes procedimientos formalizados existentes en cada ordenamiento
jurdico.35
Esta naturaleza es lo que se ha denominado como ley cabecera de grupo normativo que
tiene por virtud configurar una jerarqua de ordenacin dentro de su propio mbito de
materias.36
35 En este sentido: GONZLEZ NAVARRO, FRANCISCO, Procedimientos Administrativos generales y especiales, formalizados y no
formalizados, en Revista de Derecho Pblico, Facultad de Derecho Universidad de Chile, N33-34, enero diciembre 1983, pg. 133 ss.
36
Ibid., pg. 135.
83
En esta lnea la Ley N19.880, en cuanto ley de bases, puede caracterizarse como una ley
informadora, preservadora y economizadora dentro del conjunto normativo regulador del
procedimientodelosrganosdelaAdministracin
2.1.2.1Esunaleyinformadora:porqueestaleydebeserobservadaporlosrespectivos
reglamentos,decretoseinstruccionesquedicteelpoderejecutivo;
2.1.2.2 Es una ley preservadora por cuanto sirve dentro del contexto del grupo
normativodelosProcedimientosAdministrativosparainterpretarsistemticamenteel
ordenamientojurdicodandosolucinaeventualeslagunaslegalesoreglamentarias.37
2.1.2.3.Esunaleyeconomizadora,yaqueenmuchoscasoslaleyoelreglamentopodr
optarporlasimpleremisinoreenvonormativoaaqulla,evitandoasduplicidades
yreiteracionescontrariasalprincipiodesimplicidadconsagradoenelartculo8dela
LeyN18.575.38
2.2.Sucarctersupletorio.
2.2.1.Lasupletoriedadsloesaplicablealosprocedimientoslegalesespeciales.
El punto de partida indiscutible es la amplia vocacin de vigencia que la Ley N19.880
reconoce a sus normas y a los principios que consagra, los que imperan respecto de todo y
cualquierprocedimientovigenteyaseaenleyesodisposicionesreglamentarias,cuestinque
emanadesucarcterderegulacinbsica.
Sin embargo, el legislador fue cuidadoso en relacin a los procedimientos existentes

aclarando en la discusin preparatoria de la ley que este procedimiento general va a regir en
defectodeprocedimientosespecialesactualmenteestablecidosquemantienensuvigencia.
Es decir tratndose de procedimientos administrativos establecidos en leyes especiales,

primarn en lo correspondiente las normas legales especiales, declaracin de la ley que ha
producidociertosproblemasinterpretativos.
37 Esta finalidad estaba contenida en el primitivo proyecto CONARA, artculo 14, que sealaba: las normas reguladoras de la actuacin de la
administracin se interpretarn de acuerdo a los principios generales establecidos en la presente ley, los cuales servirn tambin de fuente directa integradora en los casos
de vacos o insuficiencias que se presentaren .
Un ejemplo de lo anterior se aprecia en Ley N19.930 relativa a costos de procedimientos de regularizacin de propiedad y recaudacin de
rentas de arrendamiento de bienes fiscales, que modifica cuerpos legales precedentes incorporando sendos reenvos normativos para aplicar el
procedimiento administrativo conforme a la Ley N19.880.
38
84
Como primera cuestin elemental debe deslindarse de cualquier discusin la situacin del
ejercicio de competencias o potestades administrativas que no contienen una regulacin
procedimental preestablecida (desformalizados), en que la Ley N19.880 resulta plenamente
aplicable. En rigor all no hay supletoriedad sino aplicacin directa de los principios y normas
bsicasqueconsagralaley.
2.2.2. La Ley N19.880 se aplica plenamente en procedimientos especiales de rango

reglamentario.TesisdeContraloraGeneral.
Enprincipiolaaplicacinsupletoriaqueconsagraelartculo1delaleyslorigeenelcaso
queunanormaderangolegalhayaestablecidoprocedimientosespeciales:
Artculo1.ProcedimientoAdministrativo.Lapresenteleyestableceyregulalasbases
delprocedimientoadministrativodelosactosdelaAdministracindelEstado.Encaso
dequelaleyestablezcaprocedimientosadministrativosespeciales,lapresenteleyseaplicar
concarcterdesupletoria.
Elpreceptoaludeclaramenteaquelaconcrecinregulatoriaespecialdeliteradministrativo
est contenido en una norma de jerarqua legal, declaracin que es plenamente compatible
con la reserva que consagra el artculo 63 N18 de la Constitucin. Consecuencia de lo
anterior es que si el desarrollo o regulacin del Procedimiento Administrativo especial se
encuentraincorporadoanormasdejerarquainferioralaley,laaplicacindelasbasesdela
ley N19.880 no puede quedar excluida. En caso de procedimientos establecidos en
disposiciones infralegales, creemos que la ley rige en plenitud habiendo producido aun la
derogacindelasnormasreglamentariasqueseancontrariasoincompatiblesconlasreglas
questaconsagra,porsimpleaplicacindelprincipiodejerarquanormativa.
La jurisprudencia administrativa en un principio no comparti esta opinin. En efecto,

ContralorainicialmenteensudictamenN32.424/04sostuvoquelaLeyN19.880noafectaa
los procedimientos especiales contenidos en reglamentos de ejecucin, que desarrollan la ley y la
integranentantoseajustanaella.Estemismocriteriosereiteraraenlosinformes Ns.33.306y
54.531,de2004,y61.519,de2006.
Sinembargoymsrecientementeelentecontralorenmenddichocriterio,dejandodepaso
sinefectotodalajurisprudenciacitadaanteriormente,estableciendoquelos preceptosdela
LeyN19.880prefierenyseimponenalasnormasderangoreglamentarioqueseoponen a
losprincipiosyreglasconsagradasenlapreceptivalegalbsica.Asloexpresaeneldictamen
N39.349de30deagostode2007:
85
[...]comocuestinbsicaypreliminar,debeestablecersequelasupletoriedaddela
ley N 19.880, que limita la aplicacin de sus disposiciones a aquellos aspectos o
materias no previstos en la normativa sectorial, concierne nicamente a los
procedimientos establecidos en una ley, comoquiera que el inciso primero del
artculo 1 de ese cuerpo legal da tal alcance supletorio slo en caso de que la ley
establezca procedimientos administrativos especiales. Por lo mismo, si tales
procedimientos se encuentran establecidos en reglamentos, no cabe que en ellos se
limiteorestrinjalaaplicacindelaleyN19.880,pormotivodesupletoriedad.
Enconsecuencia,correspondequesedejesinefectotodajurisprudenciacontrariaa
lo recin expresado, especialmente la contenida en los dictmenes Ns. 33.306 y
54.531, de 2004, y 61.519, de 2006, en la parte en que no aplican la ley N 19.880 por
existir, en el reglamento que en cada caso sealan, un procedimiento especial que
regulalamateriarespectiva.
2.2.3.Alcancedesuvigenciasupletoria.TesisdelProfesorA.VergaraBlanco.
En un plano conceptual puede decirse que la supletoriedad es una tcnica de integracin
normativa, que acta haciendo confluir de modo subsidiario las leyes de carcter general o
comnconaquellasdecarcterespecialoexcepcional.
EnrelacinalosProcedimientosAdministrativosespecialeslasupletoriedadqueestablecela
Ley N19.880 significa integrarla en todos aquellos trmites, diligencias, actuaciones y otros
aspectos generales del Procedimiento que no estuvieren regulados en las ritualidades
especficascontenidasenlaley.
Elpuntoesencialessilaslaexistenciadeunprocedimientoadministrativoespecialsupone
necesariamentelaautomticaexclusinintegradoradelaleydebases.
EsteltimopareceserelcriterioadoptadoporlaJurisprudenciadeContraloraGeneralala
hora de interpretar la supletoriedad de la Ley N19.880. Este temperamento hermenutico
aducequesiunaleyyacontemplaunaritualidadotrmiteadministrativo,pormnimoque
sea, basta para estimar desplazada la vigencia de la ley N19.880. Dicha postura, quizs
justificada en razones de seguridad jurdica, es desilusionante ya que tiende a perpetuar la
cultura de fragmentacin y especialidad procedimental que quiso superar la misma
normativa.
86
En contra de este parecer limitado y que reduce sensiblemente el margen de relevancia

prcticadelaleydebasesdeprocedimiento,destacalatesisdelprofesorAlejandroVergara
Blanco,recientementeexpuesta.39
Este autor desmitifica un primer punto no esclarecido en la jurisprudencia administrativa:

quelaeficaciasupletoriaylaideadederogacin(tcita)nosecontraponen.Porelcontrariola
LeyN19.880articulaambastcnicasnormativascomomecanismosperfectamentearmnicos
y complementarios. En efecto, la regla de supletoriedad y el carcter bsico de la ley N
19.880nosecontradicenacondicindereconocerqueunaleydebasesdebeteneruncierto
efecto derogatorio mnimo para asegurar la preservacin del ncleo de garantas esenciales
quepretendeninstaurarsusbasesoestndares.40
PorelloexpresaVERGARABLANCOesobligadoreconocerquelaleyN19.880operaal
mismotiempocomounmnimoyunmximolegal.Esdecirobligaalasleyesespecialesal
cumplimiento de las bases, estndares y principios mnimos de justicia y garanta que
consagra.Detalformaquesilasleyesoreglamentosespecialesnoalcanzaneseparmetro
desuficiencia,debenaqullasestimarsederogadastcitamenteporlasnuevasbases,yen
todocasocomplementadasporstasenvirtudahorasdelprincipiodesupletoriedadque
consagralamismapreceptiva.
Estatesispresentaunclarosignoconstructivistaenfuncindelaaplicabilidadcabaldela
LeyN19.880rescatandoelcontenidogarantistaafavordelosadministradosqueinspirsu
dictacin.Presentalavirtuddecolaboraralafuncinintegradoraypreservadoradeunaleyde
bases, tarea inmediata a las necesarias derogaciones tcitas que resultan de la aplicacin de
losnuevosestndaresdeseguridad,certezayjusticiaqueaqullaintroduce.
2.3.Ambitodeaplicacinorgnico
2.3.1.rganosalosqueseaplicalaleyN19.880.
Se encuentra consagrado en el artculo 2 de la preceptiva y alude a los Ministerios,
Intendencias, Gobernaciones, servicios pblicos creados por ley para el cumplimiento de la
funcinadministrativa,ContraloraGeneraldelaRepblica,FuerzasArmadasydeOrdeny
SeguridadPblicas;GobiernosRegionalesyMunicipalidades.
39 VERGARA BLANCO, ALEJANDRO, Eficacia derogatoria y supletoria de la Ley de Bases de los Procedimientos Administrativos, en La
Semana Jurdica, N289, 22-28 mayo 2006, pgs. 8-9.
40
Ibidem.
87
Elpreceptoenexamencontieneunaredaccinperfeccionadadelartculo1,inc2delaLey
N18.575, al citar primero a los rganos dependientes de la Administracin Central y a
continuacin a los servicios pblicos y, luego, a la Contralora General de la Repblica,
FuerzasArmadasydeOrden,GobiernosRegionalesyMunicipalidades.
2.3.2.Losrganosexcluidos.
LapreceptivasexcluyaciertosrganoscontempladosenlaLeyN18.575:
BancoCentral
EmpresasdelEstado(independientedesurgimenjurdico);
EntidadesdederechoprivadoenqueelEstadoosusorganismostienenparticipacin
(corporacionesyfundaciones)yquenoformanpartedesuAdministracin.
La ltimaexclusin es plenamente justificada en la medida que el artculo6, inciso 2 de la

LeyN18.575,expresaqueesasentidadesencasoalgunopuedenejercerpotestadespblicas,
esdecir,nopuedenmaterializaractosadministrativosenmarcadosenelconceptodelartculo
3delaLeyN19.880.
2.3.3.LatomaderaznylaLeyN19.880.
La exclusin del trmite de toma de razn fue objeto de especial inters en el debate
legislativo que precedi a la ley de bases. Se discuti la necesidad de mantener el inciso
segundo, toda vez que ya el texto constitucional y la ley orgnica de Contralora General y
otros cuerpos de la estructura administrativa del Estado consagraban reglas acerca de este
trmite especial. Por ello la mantencin de su exclusin se basa en que ste tiene especial
regulacinenlalegislacinchilena,tantoensusustanciacinyefectos,comoenlosplazosen
quedeberealizarseyagotarse.
La incorporacin del inciso segundo al artculo 1 de la ley evita interpretaciones que,
alegandoelcarctersupletoriodelamisma,postulenlanoaplicacindeltrmitedetomade
raznalosactosadministrativosqueregulalaLeyN19.880.41
3.LOSPRINCIPIOSDELPROCEDIMIENTOADMINISTRATIVO
3.1.Losprincipiosdelprocedimientoysufuncinjurdica.
41
As lo ha ratificado la reciente jurisprudencia contralora: dictmenes N 11.348/06 y N16.150/06.
88
LaLeyN19.880siguelatradicindoctrinariahispanoamericanadeorganizarelanlisisdel
procedimientoadministrativobsicoenfuncindesusprincipios.
Algunos autores critican esta tendencia por los excesos a que conduce. As GONZALEZ
PEREZ denuncia la existencia de un jaranero festival de principios que califica de moda
poco recomendable. Lo anterior porque se mezclan autnticos principios generales del
Derechoconotrasreglasdenaturalezadistintayquecorrespondenmsbienaprincipiosde
buenhaceradministrativo.42
Estaenumeracinadems,correelriesgonomenordenoincluirtodoslosqueexisten.
En la teora general del Derecho los principios son un tipo peculiar de reglas jurdicas
caracterizadasporcarecerdeunsupuestodehechoydeunasancindefinidaapriori.
Al carecer de supuesto de hecho, su eficacia se limita a un aspecto general. Un deber

negativo: respetar el valor que ese principio contiene privando de validez (invalidez) a
cualquier acto que lo contradiga. En el fondo prohibe actuar en contra del valor por l
consagrado.
Los autnticos principios jurdicos, por ello, no pueden otorgar genuinos derechos
subjetivosactivosniimponerotromandatomsqueeldenoactuarcontradiciendoelvalor
porlestablecido.43
TambinenestalneaysiguiendoaRonaldDworkin,44nuestradoctrinarecienteplanteaque
Los Principios [de procedimiento administrativo] son [...] mandatos de optimizacin que se
caracterizanporquepuedensercumplidosendiversosgradosyporquelamedidaordenada
de su cumplimiento no slo depende de las posibilidad fcticas, sino tambin de las
posibilidadesjurdicas.45
42 GONZLEZ PREZ, JESS, La ley Chilena de Procedimiento Administrativo, en Revista de Administracin Pblica, N162, septiembrediciembre 2003, pg. 370
43
Cfr. BELADIEZ ROJO, MARGARITA, Los principios jurdicos, tecnos, Madrid, 1994. (reimp. 1997), pg. 83 ss..
44 Cfr. versin traducida de su artculo en ingls (The Model of Rules, University of Chicago Law Review, N35, 1967, pg. 14) bajo el ttulo Es
el Derecho un sistema de normas? en: DWORKIN, R.M., La Filosofa del Derecho, VV. AA., FCE, Mxico, 1980, pg. 75-127.
45 CORDERO VEGA, LUIS, La supletoriedad en la Ley de Bases de Procedimiento Administrativo, ponencia indita presentada a las Segundas Jornadas de
Derecho Administrativo realizadas en la Universidad Catlica de Valparaso, Noviembre de 2005, pg. 25-26.
89
En la tradicin propia del Derecho Administrativo estos principios configuran reglas o

criteriosuniformesaseraplicadosalatotalidaddelbloquenormativodelosprocedimientos
administrativos.
Estnllamadosacumplirvariadasfunciones:
A. Funcinfundamentadoraodirectiva,quesignificaquetodoelordenamientogeneral
de la materia debe estar inspirado en ellos; su funcin es condicionar el proceso de
creacindenormasinferiores.
B. Funcin interpretativa, que significa que los operadores jurdicos deben interpretar
todos los actos jurdicos y normativos de conformidad a los valores que consagran
estos principios. Ello es obligatorio. Si se vulnera lo anterior surgir el derecho a
impugnar el acto para que se reconozca la interpretacin conforme al principio
respectivo;operanascomocriterioshermenuticos.
C. Funcin integradora, de eventuales lagunas legales o reglamentarias. Queda bien

comprendido en el concepto de supletoriedad que contiene el artculo 1 de la Ley
N19.880: En caso de que la ley establezca procedimientos administrativos especiales, la
presenteleyseaplicarconcarcterdesupletoria.Losprincipiosdelartculo4delaley
permiten por tanto compatibilizar su carcter supletorio con la existencia de leyes
quecontenganprocedimientosespeciales
D. Funcin de justiciabilidad o aplicacin directa. Esta funcin complementa las

anteriores tres ya que permite impugnar cualquier acto que vulnere los valores que
proclaman los principios ah consagrados. De lo contrario no se cumplira el deber
negativoderespetodelvalorqueencarnan.
Algunas de estas funciones de los principios de Procedimiento Administrativo estaban ya

contenidasenelproyectoelaboradoporlaComisinNacionaldelaReformaAdministrativa
(CONARA)afinesdeladcadade1970,ensuart.14,cuandoexpresaba:
lasnormasreguladorasdelaactuacindelaadministracinseinterpretarndeacuerdoalosprincipios
generalesestablecidosenlapresenteley,loscualesservirntambindefuentedirectaintegradoraenlos
casosdevacosoinsuficienciasquesepresentaren.
Delaapreciacindelosprincipiosenunciadosenelartculo4delaLeyN19.880podemos
inferirciertasconclusionesgenerales:
90
i.
Puedenagruparsedeacuerdoalafuncingeneralalaquesirvenprioritariamente:1.
Funcin de garanta del administrado: principios de gratuidad, contradictoriedad,
imparcialidad, abstencin, impugnabilidad, transparencia y publicidad; 2. Funcin de
eficaciaoacierto:principiosdeescrituracin,celeridad,conclusivo,economaprocedimental,
noformalizacin,inexcusabilidad.
ii.
LaleyhaomitidociertosprincipiosquesuelenincluirseenlasleyesdeProcedimiento
Administrativohispanoamericanas:elprincipiodelegalidad;elprincipiodebuenafe
o confianza legtima; y el principio de razonabilidad, congruencia o
proporcionalidad.46
iii.
LaleyN19.880confundeautnticosprincipiosjurdicosconprincipiosdederecho
positivo. Estos ltimos no son en sentido estricto principios jurdicos sino ideas
matrices o fundamentales en torno a las cuales se organiza una cierta disciplina
positiva. Dichas ideas si bien se inspiran en un valor, no son expresin directa del
mismosinounmedioparahacerlovaler.47
Digamosfinalmentequelosprincipiosqueahorapasanaanalizarsedebenconcordarsecon
aquellos que ya consagraba la Ley de Bases de la Administracin del Estado, N 18.575, que
mantienensuplenavigencia.48
3.2.EstudioparticulardelosPrincipiosdeProcedimientoenlaLeyN19.880.49
46 En todo caso los principios referidos bien pueden deducirse constitucionalmente. Recurdese que la razonabilidad o congruencia pretende
que las medidas que adopte la administracin en su resolucin final deban ser proporcionales y razonables. En esa lnea, Contralora General ha sostenido
invariablemente en su jurisprudencia que todo procedimiento administrativo debe ceirse al Principio de Juridicidad, el que lleva implcito los
de racionalidad y proporcionalidad con que deban actuar los rganos de la administracin, pues las facultades conferidas a la autoridad no
pueden ejercerse de manera arbitraria ni discriminatoria (dictamen N40.570/2001).. Cfr. CORDERO VEGA, LUIS, El Procedimiento
Administrativo, Lexis Nexis, Santiago, 2003, pg. 81 ss.
Estas ideas matrices o principios positivos no son en s mismos fuentes de Derecho (funcin fundamentadora o directiva de los
autnticos principios jurdicos) sino que la fuente jurdica lo es la ley que ha recogido esa idea en su regulacin. El concepto de principio
jurdico tiende a reservarse para los valores superiores que configuran el ordenamiento mismo. Un claro ejemplo en esta lnea sucede en el caso de la
consagracin del denominado principio de abstencin (art. 11, LBPA), que en s mismo no constituye un genuino principio jurdico sino
que un mecanismo garantizador para dar eficacia al autntico principio: el principio de imparcialidad administrativa: art. 11, LBPA. Lo mismo sucede
con el principio de gratuidad en relacin a la garanta del debido proceso o a la garanta del derecho de peticin o de igualdad. Cfr.
GONZLEZ PREZ, JESS, op., cit., pg. 370-371.
47
48 Estos en especial son los principios de: (1) eficiencia administrativa: procurar la simplificacin y rapidez de los trmites (art. 5 inc. 1); (2)
principio de la coordinacin administrativa ( art. 5 inc. 2); (3) principio inquisitivo (art. 8 inc. 1); (4) principio de informalismo procedimental:
los procedimientos administrativos debern ser giles y expeditos, sin ms formalidades que los que establezcan las leyes y reglamentos (art.
8 inc. 2); y (5) principio de impugnabilidad de los actos administrativos (recursos de reposicin y jerrquico, art. 9).
49
Se sigue a: CORDERO VEGA, LUIS, El Procedimiento Administrativo, pg. 63 ss.
91
3.2.1. PRINCIPIODEESCRITURACION
ElProcedimientoAdministrativoimplicaquelosActosAdministrativosdebanmaterializarse
demaneraobjetivaycomprobable,parapoderdarcuentadesuexactocontenido.Loanterior
noessinoconsecuenciadelcarcterescritodelActoAdministrativoquedefineelartculo
3,inciso1,delaley.
Las decisiones escritas que adopte la Administracin se expresarn por medio de actos
administrativos.
Tradicionalmente la jurisprudencia administrativa de Contralora General sostuvo,

respaldando este criterio, que los actos jurdicos de las autoridades administrativas dotadas
de potestad de decisin deban revestirse de ciertas formas sin las cuales no tendran
expresinexternayaseaporrazonesdebuenatcnicaadministrativaocomomejorgaranta
de proteccin de los derechos de los administrados y, en definitiva, de un fiel y exacto
cumplimientodelaley50.
Porello,elprocedimientoadministrativosedebeexpresarseporescritoopormedioselectrnicos,a
menosquesunaturalezaexijaopermitaotraformamsadecuadadeexpresinyconstancia(artculo
5).
Relacionadoconesteprincipio,laleyexigeademsentodoprocedimientolaexistenciadeun
expediente(artculo18),esdecir,lanecesidaddeconstanciadelconjuntodeantecedentesy
documentosquesirvendefundamentoparaladictacindelactofinal.
Elexpedientedebecumplirciertosrequisitos:
a.Debenconstarporescritooenrespaldoelectrnico.
b.Sedebenasentartodoslosdocumentospresentadosporlosinteresados,portercerosypor
otrosrganospblicos.
c.Encadadocumentoquesepresentadebeconstarlafechayhoradesurecepcin,respetando
suordendeingreso.
d. Se deben incorporar las actuaciones, los documentos y resoluciones que el rgano

administrativoremitaalosinteresados,atercerosoaotrosrganospblicos.
50
Dictamen N33.006 de 1984.
92
e. Deben constar las notificaciones y comunicaciones a que las resoluciones den lugar, con
expresindelafechayhoradesuenvo,enestrictoordendeocurrenciaoegreso.
Porotraparte,elrganoadministrativoseencuentraobligadoallevarunregistroactualizado
enelqueconstenlasactuaciones,esdecir,elexpediente.Aesteregistrosiempredebentener
accesolosinteresados.
La escrituracin es un sistema doble: de garanta para las personas y de control para la

administracin.
Lafiguradelaescrituracinyelexpedientetienediversascaractersticasrelevantes:
1. El expediente se construye a los efectos de facilitar una participacin amplia de los

interesadosenelprocedimiento;
2. Es el instrumento tcnico que informa el propio proceso decisorio en el seno del
rganoadministrativo.
3. Es el documento que sirve de base para la revisin judicial de la decisin
administrativa.
4. Permite dejar constancia del fundamento de adopcin de un Acto Administrativo y
controlarlarazonabilidaddeladecisin.
La escrituracin no se opone a la oralidad. La Ley N19.880 deja espacios al debate oral.

Puedeseraconsejableparaconcentrartrmites.Enellossdebedejarsedebidaconstanciade
lo actuado (actas, minutas, etc.), de conformidad al artculo 13 (Principio de no
formalizacin).
3.2.2.PRINCIPIODEGRATUIDAD
Expresa el artculo 6 de la ley que en el Procedimiento Administrativo las actuaciones que

debanpracticarlosrganosdelaAdministracindelEstadoserngratuitasparalosinteresados,salvo
disposicinlegalencontrario.
Se trata de una derivacin del derecho de peticin constitucional, garanta que en el texto
fundamental no reconoce ms limitaciones que proceder en trminos convenientes y
respetuosos.
PorelloenelProcedimientoAdministrativonohaynadaparecidoalascostasprocesales,
queciertamentenosepuedenimponeralapartevencida.
93
Encuantoaloscostosprocedimentaleslanormaestableceelprincipiodequeslolaley,o
unanormaderangoequvalente,eslanicaquepuedeestablecerlaobligacinpecuniaria
de los ciudadanos frente a la Administracin en la tramitacin de los procedimientos
administrativos.Estosignificaquemedianteunasimpleresolucinunrganoadministrativo
pueda establecer el monto concreto de los derechos, slo si la ley autoriza expresamente su
cobro.
Si un funcionario administrativo exigiera pagos en el procedimiento administrativo, no

autorizados por la ley, incurre ciertamente en responsabilidad administrativa; incluso en el
delitodeexaccionesilegales.
Sin embargo, la jurisprudencia administrativa si bien ha reconocido este principio, ha

indicadoquelassolicitudesdecopiasdedocumentosdelexpedienteadministrativouotros
conexos,debensercosteadasporlossolicitantes(DictmenesN13.778,de1995;18.363,de
1999;23.612,de1999;28.414,de1999).
Asloratificaelart.17letraa),partefinal,delaley:
Artculo 17. Derechos de las personas. Las personas, en sus relaciones con la Administracin, tienen
derechoa:
[...] obtener copia autorizada de los documentos que rolan en el expediente y la devolucin de los
originales, salvo que por mandato legal o reglamentario stos deban ser acompaados a los autos, a su
costa;
Lo que resulta lgico, pues la gratuidad es una garanta relativa al pago de un valor para la
realizacindelafuncinpblicaencomendadaalrganoadministrativo.
Enderechocomparadoseutilizanlostimbresytasasfiscalesporpapelselladoysediscutesi
sevulneraoentorpeceelderechodedefensa.
Setratadeunamateriadesuyodiscutibleencuantoasulegalidadyconstitucionalidad:por
ejemplo, la exigencia de pago de tasas y derechos por el otorgamiento de permisos y
autorizaciones.
Tendencia ms reciente a nivel legislativo es fijar derechos en materia de procedimientos

especiales:art.11,LeyN19.903sobreProcemientoparaotorgamientodelaPosesinefectiva
quefijaunderechoenUTMdependiendodelmontodelamasahereditaria(+de15UTA).
94
TambinpuedecitarselaLeyN19.930quemodificaelDL.N1939sobrebienesdelEstadoen
relacinaloscostosdeprocedimientoderegularizacindepropiedad,quequedanahorade
cargodelbeneficiario,conexcepcionessiseacreditaquenosetienenlosrecursoseconmicos
necesarios.
En todo caso la jurisprudencia administrativa ha expresado que no corresponde sujetar al

pago de un derecho o tasa la sola posibilidad de presentar una solicitud o instancia ante la
autoridad:
[...]noresultaadmisibleentenderqueladeclaracinjuradaquedebepresentarelparticular
para eximirse del pago del permiso de circulacin, referida en el citado inciso segundo del
artculo 16 de la Ley de Rentas Municipales, pueda originar la prestacin de un servicio por
parte del municipio que justifique el cobro de un derecho, ya que frente a la declaracin del
particular, al municipio slo le cabe recepcionarla, independientemente, por cierto, de los
procedimientos internos que emplee para el resguardo, clasificacin y ordenacin de la
documentacinquerecibe,materiaquedicerelacinconunbuenordenadministrativopropio
de la gestin interna, que, en ningn caso puede traducirse en un cargo pecuniario para el
interesado.
Luego, al recepcionar esa declaracin, el municipio no hace ms que cumplir con una
obligacin que le impone la ley, actuacin que no puede ser calificada como una prestacin
generadoradeunaretribucineconmica.
Siendoas,procedeaplicarelprincipiodegratuidadcontempladoenelartculo6deLeyN
19.880,encuyavirtudenelprocedimientoadministrativo,lasactuacionesquedebanpracticar
los rganos de la Administracin del Estado sern gratuitas para los interesados, salvo
disposicinlegalencontrario.(DictamenN16.640de12deabrilde2006)
3.2.3.PRINCIPIODECELERIDAD
Enotrosordenamientosestareglatomaladenominacindeprincipiodeoficialidad.
Segnelartculo7delaLeyN19.880,suponequeelprocedimientoseimpulsardeoficio
en todos sus trmites por lo cual la Administracin deber actuar por propia iniciativa en la
iniciacin del procedimiento de que se trate y en su prosecucin, haciendo expeditos los trmites que
debe cumplir el expediente y removiendo todo obstculo que pudiera afectar a su pronta y debida
decisin(incisos1y2).
95
Por otra parte, el inc. 3 del artculo 7 de la ley impone tambin la denominada regla de
prioridadformal:laobligacinderesolverlosexpedientesdelosprocedimientosoriginadosen
una solicitud o en el ejercicio de un derecho con respeto al orden riguroso de ingreso para
asuntosdesimilarnaturaleza,salvoqueporeltitulardelaunidadadministrativasedorden
motivada en contrario, de la que quede constancia. De esta forma, la ley obliga a la
Administracinatenerunadeferenciamayorconlosciudadanoscuandostosdanorigen
alprocedimientooseejerzaunderecho.
Laregladeceleridaddebeigualmenteconcordarseconelderechoreconocidoalciudadanoen
susrelacionesconlaAdministracinqueestablecelaletrae),segundapartedelartculo17de
laleydebases:losactosdeinstruccinquerequieranlaintervencindelosinteresadoshabrnde
practicarseenlaformaqueresultemscmodaparaellosyseacompatible,enlamedidadeloposible,
consusobligacioneslaboralesoprofesionales.
La finalidad de este principio es obligar a las autoridades administrativas a imprimir al
procedimientolamximadinmicaposible.
En todo caso, no puede el principio de celeridad ser motivo para que las autoridades se
excusen de examinar los argumentos y pruebas que los interesados aporten de manera
legal y oportuna. En efecto, la celeridad procesal supone para los funcionarios el
cumplimiento de sus obligaciones procedimientales; de lo contrario, y salvo justificacin,
sernresponsablesdisciplinariamente.
3.2.4.PRINCIPIOCONCLUSIVO
TodoelprocedimientoadministrativoestdestinadoaquelaAdministracindicteunacto
decisorioquesepronunciesobrelacuestindefondoyenelcualexpresesuvoluntad,aslo
expresaelartculo8delaleyapropsitodelprincipioconclusivo.
Lo anterior significa para la Administracin la existencia de un deber legal general de

resolver.Porconsiguiente,(a)laausenciaderesolucino(b)laresolucinirregulardeun
asuntoessancionadamedianteelsilencioadministrativoolanulidaddelacto.Laactividaddela
Administracinnopuedemantenerseinfinitamenteeneltiempo.
Debe recordarse que la jurisprudencia contralora a propsito del ejercicio del derecho de
peticinconstitucionalhaindicadoquerealizadaunapresentacinporpartedelaspersonas
ante una autoridad administrativa, se genera la obligacin implcita de respuesta, de lo
contrario se produce una situacin de indefensin y de discriminacin en contra del
ciudadano.
96
3.2.5.PRINCIPIODEECONOMIAPROCEDIMENTAL
Endoctrinaesteprincipiopersiguetresclarasfinalidades:51
a) Evitareldispendioinnecesariodeesfuerzosyrecursosadministrativos;
b) Ampararporlomismoelestablecimientodeinstitucionesencaminadasaconservarel
resultadodelasenergasadministrativasyaconsumidas;
c) Propugnar la explotacin mxima de los medios que ya han sido puestos en
funcionamientoporlaadministracin.
En suma, agilidad y expedicin en las decisiones y que las actuaciones administrativas se

cumplanenelmenortiempoposible.52
De ah que la Ley N19.880 exprese en relacin a esta regla que la Administracin debe
responderalamximaeconomademediosconeficacia,evitandotrmitesdilatorios(artculo9).
Esteartculo9delaley,concretapositivamentelaexigenciadeeconomicidadentresdeberes
deinstruccinprocedimentalesenciales:
a. Sedebendecidirenunsoloactotodoslostrmitesque,porsunaturaleza,admitanun
impulsosimultneo,siemprequenoseaobligatoriosucumplimientosucesivo.
b. Entodoslostrmitesquedebansercumplidosporotrosrganosdeberconsignarse
enlacomunicacincursadaelplazoestablecidoalefecto.
c. Los incidentes que se susciten en el procedimiento, incluso los que se refieran a la

nulidad de actuaciones, no suspendern la tramitacin del mismo,53 a menos que la
Administracin,porresolucinfundada,determinelocontrario.54
Esteprincipiodeeconomademediosdebeconcordarseconelderechoquelaleyconsagraen
elartculo17,letrac):
51
CIERCO SEIRA, CSAR, La participacin de los interesados en Procedimiento Administrativo, Real Colegio de Espaa, Bolonia, 2003, pg. 373.
52
Ibidem.
53 Si no suspenden la tramitacin del procedimiento es porque deben tramitarse por cuerda separada al expediente administrativo principal. La
Ley espaola de Procedimiento Administrativo agrega en este punto una previsin que creemos obvia y aplicable a nuestra preceptiva: que la
tramitacin incidental debe hallarse concluida antes de la resolucin del expediente principal (artculo 89, Ley 30/92).
Un ejemplo de incidencia que merece un fundado efecto suspensivo pudiera ser la inhabilitacin o abstencin regulada en el artculo 12 de la
ley, comoquiera que no aparece razonable que el funcionario implicado deba seguir la instruccin procesal a sabiendas de dicha situacin.
54
97
Artculo17.Derechosdelaspersonas.Laspersonas,ensusrelacionesconlaAdministracin,
tienenderechoa:
c) Eximirse de presentar documentos que no correspondan al procedimiento, o que ya se
encuentrenenpoderdelaAdministracin;
El primerderecho busca evitar la configuracin de un abuso formal, tpico vicio dilatorio. La

segunda parte de la letra c) alude por el contrario a una autntica forma de facilitacin
procedimental que presume que el rgano de la Administracin debe contar con medios y
mecanismosquepermitanunafluidacomunicacinpararecabarantecedentesdocumentales.
Otrainstitucinqueapareceinspiradaenesteprincipioeslaacumulacindeprocedimientos
queregulaelartculo33delaleycomomanifestacindelanecesidaddesimplificacindela
actividadprocesaladministrativa.
3.2.6.PRINCIPIODECONTRADICTORIEDAD
Estareglaescorrelatodelafuncingarantistaquecumpleelprocedimientoadministrativo.
Se conecta en suma con el derecho de defensa de los administrados, inspirndose en la regla
elemental del debido proceso que ordena que nadie puede ser juzgado sin ser odo (audi
alterampartem).
Paralaautoridadadministrativaelprincipioimponeobligacindeadmitirlaparticipacinde
losinteresadosentodoslosProcedimientosAdministrativosenqueseencuentrenvinculados
olegitimadossegnelartculo21delaLBPA.
Setraduceenquelosinteresadospodrn,encualquiermomentodelprocedimiento,aducir
alegacionesyaportardocumentosuotroselementosdejuicio(artculo10,inc.1).
Nosloselimitaalafacultaddelinteresadodeaduciralegaciones.Tambincomprendela
facultaddeaportarpruebassegnelartculo34,inciso2delaley,queexpresaquestas
sernresueltasdeoficioporelrganoadministrativosinperjuiciodelderechodelosinteresados
a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervencin, o constituyan trmites legal o
reglamentariamenteestablecidos.
98
A su vez, el artculo 10 comprende dentro de este principio un mecanismo de tutela de la

posicin participativa del interesado en en el Procedimiento Administrativo. Lo que en
doctrinasedenominalatutela endoprocedimental delinteresado,derechoqueunidoala
facultaddealegarlanulidaddeactosdetrmite(artculo7,inciso2):derechoaalegar,entodo
momento,defectosdetramitacin,especialmentelosquesuponganparalizacin,infraccin
de los plazos sealados o la omisin de trmites que pueden ser subsanados antes de la
resolucindefinitivadelasunto.Dichasalegacionespodrndarlugar,sihubiererazonespara
ello,alaexigenciadelacorrespondienteresponsabilidaddisciplinaria.
Asimismo,elpreceptoconsagraelderechodelosinteresados,entodocaso,aactuarasistidos
deasesorcuandoloconsiderenconvenienteendefensadesusinteresesylaobligacinparael
rgano instructor de adoptar las medidas necesarias para lograr el pleno respeto a los
principiosdecontradiccinydeigualdaddelosinteresadosenelprocedimiento(inciso3).
Se relacionan estrechamente con el principio contradictorio dos derechos reconocidos a los

interesadosenelProcedimientoAdministrativo,segnelartculo17:
Art.17.
letra f): Formular alegaciones y aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al
trmite de audiencia, que debern ser tenidos en cuenta por el rgano competente al redactar la
propuestaderesolucin;
El precepto es algo inexacto toda vez que no hay trmite obligatorio de audiencia en la lye
N19.880. El principio de contradictoriedad adems no consagra el derecho a obtener una
tramitacin con audiencia sino algo ms progresivo: el derecho a una tramitacin
contradictoria,derechodemayoramplitud,yaquepuedeejercerseencualquiermomento
delprocedimiento.
LaLeyN19.880regulaslodoscasosdetrmiteobligatoriodeaudiencia:
i.
Artculo 53: Invalidacin. Este mecanismo revisor slo procede previa
audienciadelinteresado;
ii.
Artculo 41, inc. 2: Cuestiones conexas. Si al adoptar la resolucin final se
adviertan cuestiones conexas, stas sern puestas en conocimiento de los
interesados para que en el plazo de quince das (audiencia) formulen las
alegacionesqueestimenpertinentesyaporten,ensucaso,mediosdeprueba.
99
Debe destacarse que el principio de contradictoriedad o audiencia requierede un momento

previo, anterior y necesario sin el cual no tiene sentido el principio: el conocimiento de los
datosdelexpedienteadministrativo,atravsdelavista,conocimientoomanifestacin
delexpedienteadministrativo.
Esta posibilidad se encuentra adems consagrada como un derecho del interesado en el

artculo17letraa)delaley:
Conocer,encualquiermomento,elestadodelatramitacindelosprocedimientosenlosque
tenganlacondicindeinteresados,yobtenercopiaautorizadadelosdocumentosquerolanen
elexpedienteyladevolucindelosoriginales, salvoquepormandatolegaloreglamentario
stosdebanseracompaadosalosautos,asucosta;
3.2.7.PRINCIPIODEIMPARCIALIDAD
La Administracin debe actuar con objetividad y respetar el principio de probidad

consagrado en la legislacin, tanto en la substanciacin del procedimiento como en las
decisionesqueadopte(artculo11).
Lo anterior implica que la Administracin debe expresar concretamente los hechos y

fundamentosdederechoenaquellosactosqueafectarenlosderechosdelosparticulares,
seaqueloslimiten,restrinjan,privendeellos,perturbenoamenacensulegtimoejercicio,
ascomoaquellosqueresuelvanrecursosadministrativos.
Segn este principio las autoridades deben actuar teniendo en cuenta que la finalidad de
los procedimientos es asegurar y garantizar los derechos de las personas sin
discriminacin,proporcionandoalosciudadanosigualtratoyrespetandosiempreelorden
enqueactenanteellas.Serelacionaenfinconlaideadeproscribirladesviacindepoder.
Este principio invita a las autoridades a que, adems, por ninguna razn realicen
discriminacindelaspersonasinvolucradasenlasactuacionesadministrativas.Queatodos
losciudadanosselesbrindenigualesgarantas.
Sin alterar en manera alguna posibilidades que cada uno de ellos tengan o tendran en el
procedimientoadministrativo.
100
Debe expresarse finalmente que la idea de imparcialidad en el mbito administrativa no es

equivalente a a aqulla que impera en el ejercicio de la funcin judicial. La imparcialidad
administrativa ms que neutralidad frente al objeto del procedimiento (propia del juez:
independencia), se acerca a la idea de objetividad en la fundamentacin y adopcin de las
decisiones.
3.2.8.PRINCIPIODEABSTENCION
a. Finalidad
Este principio tiene por objeto garantizar en los funcionarios a cargo del procedimiento
especfico la imparcialidad y lealtad en la tramitacin y decisin del mismo. En otros
trminos,quequienesparticipendeladecisinadministrativanoseencuentrenimplicados
demodoquepuedaafectarlaobjetividaddeladecisin.
b. Causales
Las autoridades y los funcionarios de la Administracin en quienes se den algunas de las

circunstancias sealadas en la ley de bases, se deben abstener de intervenir en el
procedimiento y lo comunicarn a su superior inmediato, quien resolver lo procedente
(artculo12).Estosignificaquelascausalesseextiendennosloalasautoridadesquedeciden
sino, tambin, a los funcionarios que participan en la tramitacin del procedimiento
administrativo,comoeselcasodelinstructor.
Sonmotivosdeabstencinsegnlaleylossiguientes:
1. Tenerinterspersonalenelasuntodequesetrateoenotroencuyaresolucinpudiera
influir la de aqul; ser administrador de sociedad o entidad interesada, o tener cuestin
litigiosapendienteconalgninteresado.
2. Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del
segundo, con cualquiera de los interesados, con los administradores de entidades o
sociedades interesadas y tambin con los asesores, representantes legales o mandatarios
que intervengan en el procedmiento, as como compartir despacho profesional o estar
asociadoconstosparaelasesoramientolarepresentacinoelmandato.
3. Tener amistad ntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas
anterionnente.
4. Habertenidointervencincomoperitoocomotestigoenelprocedimientodequesetrate.
101
5. Tener relacin de servicio con persona natural o jurdica interesada directamente en el

asunto,ohaberleprestadoenlosdosltimosaosserviciosprofesionalesdecualquier
tipoyencualquiercircunstanciaolugar.
c.Consecuenciasdelainhabilidad.
DebetenersepresentequelaactuacindeautoridadesydefuncionariosdelaAdministracin
enlosqueconcurranmotivosdeabstencinnoimplicar,necesariamente,lainvalidezdelos
actos en que hayan intervenido. La no abstencin en los casos en que proceda dar lugar a
responsabilidad. En el fondo, la incidencia invalidante de la causal de inhabilidad quedar
supeditada a evaluar si aqulla ha tenido influencia determinante en el sentido de la decisin
adoptada.
En los casos previstos en la ley podr promoverse la inhabilitacin por los interesados en
cualquiermomentodelatramitacindelprocedimiento.
Lainhabilitacinseplantearantelamismaautoridadofuncionarioafectado,porescrito.En
steseexpresarlacausaocausasenquesefunda.
d.
Relacin con las causales de probidad de la Ley N18.575 y del Estatuto
Administrativo
sehasealadoporladoctrinaquelaleyN19.880amplaloscasosdeinhabilitacingeneral
dispuestosenlasnormasdeprobidadestablecidasenlaLeyN18.575(artculo62)yaquellas
establecidasenelEstatutoAdministrativo(artculo84).
Laleyestablececomocausalesdeabstencinunconjuntodemotivosnocontempladoshasta
ahoraexpresamenteenlalegislacinprevia,vinculandoaslaimparcialidaddeladecisin
delaautoridadadministrativaalascondicionesquerestenopuedanrestarobjetividaden
la misma. Esto significa que como consecuencia del contenido y redaccin del N 6, del
artculo62delaLeyN18.575,lascausalesdecontravencinalaprobidadadministrativase
amplanalasestablecidasenlaLeyN19.880:
Artculo 62. Contravienen especialmente el principio de la probidad administrativa, las

siguientesconductas:
6.Intervenir,enrazndelasfunciones,enasuntosenquesetengainterspersonaloen
que lo tengan el cnyuge, hijos, adoptados o parientes hasta el tercer grado de
consanguinidadysegundodeafinidadinclusive.
102
Asimismo, participar en decisiones en que exista cualquier circunstancia que le reste

imparcialidad.
Las autoridades y funcionarios debern abstenerse de participar en estos asuntos,

debiendo poner en conocimeinto de su superior jerrquico, la implicancia que les
afecte.
El objetivo ltimo de estos mecanismos es impedir que el funcionario, que se encuentre bajo la
hiptesisdeunconflictodeintereses,intervenga,nosloenlaresolucin,sinotambinenelexameno
estudiodedeterminadosasuntosomaterias,dadoquepuedealterarsesucondicindeobjetividad.
SindudalacausademayorrelevanciaesladelN5delartculo12delaLeyN19.880,que
se denomina norma de post empleo privado. Supone que aquel funcionario que tuvo
relacindeservicioconunapersonanaturalojurdicainteresadadirectamenteenelasunto
actual que se sigue o se solicita ante l, o le ha prestado en los dos ltimos aos servicios
profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar, debe abstenerse de
participar en el procedimiento y su resolucin. Esto implica que afecta a vnculos ms
intensos,comocontratosdetrabajo,perotambinarelacionessimplementecivilescomouna
prestacindeservicios.Sinembargo,laleycondicionaocualificaelinters,enlamedidaque
exige que ste sea directo, es decir, que est vinculado con la decisin relacionada con el
procedimiento.
3.2.9. PRINCIPIODENOFORMALIZACION
Todo procedimiento administrativo debe ser aplicado en beneficio del ciudadano: las
formalidadesnopuedensignificarunimpedimentoparaelejerciciodederechosnimenosde
la participacin en el procedimiento. De tal forma que si no existen disposiciones jurdicas
que regulen la forma del procedimiento, ste no se vincula a formas determinadas. Se
desarrollarsencillayeficazmente.
El procedimiento debe desarrollarse con sencillez y eficacia, de modo que las

formalidades que se exijan sean aqullas indispensables para dejar constancia
indubitadadeloactuadoyevitarperjuiciosalosparticulares(artculo13,inciso1).
Elhechoquesedesarrolleconsencillez,enbeneficiodelciudadano,implicaquenocualquier
vicio de forma puede invalidar la tramitacin procedimental. En efecto, el vicio de
procedimientoodeformasloafectarlavalidezdelprocedimientoodelactoadministrativo
final,segnelcaso,cuando:
103
1. Recae en algn requisito esencial del mismo, sea por su naturaleza o por
mandatodelordenamientojurdico;y
2. Genereperjuicioalinteresado.
LaAdministracinpuedeaparecedotadadeunaampliapotestadparasubsanarlosviciosde
queadolezcanlosactosqueemita,siemprequeconellonoseafectareninteresesdeterceros.
Esto supone que la subsanacin est prohibida cuando implica una lesin a un tercero, se
hubieresteapersonadoonoalatramitacindelprocedimiento.
Cabe sealar que nuestra legislacin ya admita la idea matriz de la no formalizacin

comocriterioesencialdelaorganizacinbsicadelaAdministracindelEstado(artculo8,
inc.2,Ley18.575,DFLN1/19.653)aldisponerque
LosrganosdelaAdministracindelEstadoactuarnporpropiainiciativaenelcumplimientodesus
funciones, o a peticin de parte cuando la ley lo exija expresamente o se haga uso del derecho de
peticinoreclamo,procurandolasimplificacinyrapidezdelostrmites.
Los procedimientos administrativos debern ser giles y expeditos, sin ms formalidades que las
queestablezcanlasleyesyreglamentos.
3.2.10.PRINCIPIODEINEXCUSABILIDAD
LaAdministracinsiempreestarobligadaadictarresolucinexpresaentodoslosprocedimientosya
notificarla,cualquieraqueseasuformadeiniciacin,asloexpresaelartculo14delaley.
Este principio es complementario al principio conclusivo, que importa en sustancia tambin la

obligacin de resolver el asunto de fondo, por tanto podemos remitir a lo observado a
propsitodeesaregla.
Encuantoalosefectosderivadosdelainecusabilidadpodemossealaralomenostres:
1. Enprimerlugar,siesrequeridounrganodelaAdministracinparainterveniren
unasuntoquenoseadesucompetencia,enviardeinmediatolosantecedentesala
autoridadquedebaconocersegnelordenamientojurdico,informandodeelloal
interesado.
104
2. Ensegundolugar,laAdministracin,enningncaso,puedeabstenersederesolver
sopretextodesilencio,oscuridadoinsuficienciadelospreceptoslegalesaplicables
al caso, aunque podr resolver la inadmisibilidad de las solicitudes de
reconocimiento de derechos no previstos en el ordenamiento jurdico o
manifiestamentecarentesdefundamento.(art.41,inc.5)
3. En tercer lugar, tratndose de los casos de prescripcin, renuncia del derecho,

abandono del procedimiento o desistimiento de la solicitud, y de la desaparicin
sobreviniente del objeto del procedimiento, la resolucin consistir en la
declaracin de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicacin de los
hechosproducidosylasnormasaplicables.
3.2.11.PRINCIPIODEIMPUGNABILIDAD
Estareglaconstituyeunaderivacinespecficadelprincipiodecontradictoriedad.
Los interesados luego de la adopcin de las decisiones por parte de la Administracin

pueden instar la revisin de los actos dictados por sta con la finalidad de que sean
aclarados,modificadosorevocados.
Comoreglageneralestaposibilidadsurgeunavezagotadoelprocedimientoyproducida
la decisin final permitiendo al interesado entrar en controversia directa con las
autoridadesafindediscutirlalegalidaduoportunidaddeladecisinyobtenerdesta
unarespuestaorevisindelamisma.
Este principio da origen a los recursos administrativos y restantes medios de revisin

consagradosenelcaptuloIVdelaley.
La formulacin de recursos depende exclusivamente del sujeto afectado. La

impugnabilidad de los actos no se inicia por imperativo oficial (a excepcin de la
invalidacindeoficioydelarevocacin),sinopordecisinunilateraldelinteresadoque
seconsideraafectadoensusderechos.
Elartculo15delaLeyN19.880estableceque:
Todo acto administrativo es impugnable por el interesado mediante los recursos
administrativos de reposicin y jerrquico, regulados en la ley, sin perjuicio del recurso

extraordinarioderevisinydelosdemsrecursosqueestablezcanlaslevesespeciales
Sinembargo,losactosdemerotrmitesonimpugnablesslocuando:
105
1.Determinenlaimposibilidaddecontinuarunprocedimiento;o
2.Produzcanindefensin.
La autoridad que acogiere un recurso interpuesto en contra de un acto administrativo,

podrdictarporsmismaelactodereemplazo.(inc.final)
3.2.12.PRINCIPIODETRANSPARENCIAYPUBLICIDAD
Expresaelartculo16,inciso1y2,delaLeyN19.880que:
Elprocedimientoadministrativoserealizarcontransparencia,demaneraquepermitaypromuevael
conocimiento,contenidosyfundamentosdelasdecisionesqueenlseadopten.
En consecuencia, salvo las excepciones establecidas por la ley o el reglamento, son pblicos los actos
administrativos de los rganos de la Administracin del Estado y los documentos que le sirvan de
sustentoocomplementodirectooesencial.
Estepreceptoesplenamentecongruenteconlafuenteconstitucionalylegaldelprincipioen
loreferidoalosrganosdelEstadoengeneralyalaorganizacindelaAdministracindel
Estadoenparticular,segnelartculo8delaCartaPoltica,introducidoporlareformadela
LeyN20.050,de2005;yenelartculo13delaLeyN18.575,enlaredaccinincorporadapor
laLeyN19.653.
EsteprincipioesfundamentalenlgicadelEstadodeDerechoporquelaactuacindelpoder
pblico, y en particular de la Administracin, debe ser pblica, clara y transparente,
excluyendo la posibilidad de actuaciones o decisiones secretas o fuera del conocimiento
general.
Relacionado con esta regla fundamental se encuentran dos derechos que reconoce la propia
leydebasesatodapersonaensusrelacionesconlaadministracin:
(art. 17, letra d) Las personas, en sus relaciones con la Administracin, tienen derecho a:
Accederalosactosadministrativosysusdocumentos,enlostrminosprevistosenlaley;
(art. 17, letra h) Obtener informacin acerca de los requisitos jurdicos o tcnicos que las
disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se
proponganrealizar
106
Como se observa el principio de transparencia y publicidad reconoce excepciones,

particularmenteenlacalificacindesecretosoreservados,porvalegal,delosdocumentos
quesirvandesustentoocomplementodirectooesencial,alosactosadministrativos.
Estamateriaenlaactualidadyluegodelareformaconstitucionaldelao2005,seencuentra
reguladaenelinciso2delartculo8delaCartaPoltica:
SonpblicoslosactosyresolucionesdelosrganosdelEstado,ascomosusfundamentosy
los procedimientos que utilicen. Sin embargo, slo una ley de qurum calificado podr
establecerlareservaosecretodeaqullosodestos,cuandolapublicidadafectareeldebido
cumplimiento de las funciones dedichos rganos, los derechos de las personas, la seguridad
delaNacinoelintersnacional.
Evidentemente la referencia que el artculo 16, inciso 2, de la Ley N19.880 efecta al

reglamentocomofuenteeventualderestriccionesaesteprincipio,quedasinefectofrenteal
nuevotextodelaCartaFundamentalquereservadichaposibilidadsloalaley,laquedebe
ser de qurum calificado. Ello se ve reafirmado frente a la reciente derogacin del Decreto
Supremo N26 de 2001, SEGPRES,55 que estableca por va sublegal, los casos de secreto o
reserva,disposicinquesevioafectadaporlareformaconstitucionaltranscritaarriba.
4.LOSSUJETOSDELPROCEDIMIENTOADMINISTRATIVO
Son por una parte la Administracin y por otra parte los interesados. As se desprende del
propio artculo 18 de la Ley N19.880 cuando define el concepto de Procedimiento
Administrativo:
unasucesindeactostrmitevinculadosentres,emanadosdelaAdministraciny,ensucaso,de
particularesinteresados,quetieneporfinalidadproducirunactoadministrativoterminal.
4.1.ELORGANOADMINISTRATIVOYSUSTITULARES
LonormalesqueelprocedimientoadministrativoafecteosloalaAdministracinobien,si
hayinteresados,alosparticularesacumulativamente;perosiempreelrganoadministrativo
aparececomosujetonecesariodelprocedimiento.
55
Decreto supremo N134/05, SEGPRES, publicado en el diario oficial de 6 de enero de 2006.
107
LosrganosdelaAdministracinsernaquellosaquealudeelartculo2delaLeyN19.880.
Dossonlosrequisitosbsicosquedebereunirelsujetoadministrativoparainiciar,instruiry
resolverunProcedimientoAdministrativo:
1. Debetenercompetencia;
2. Debeserunrganoidneoaquiennoafecteunacausaldeinhabilidad.
4.1.1.rganocompetenteeinstrucccindelprocedimientoadministrativo
Latramitacindelprocedimientocorreacargodelrganoconcompetenciaporrazndela
materia,lafuncinyelterritorio.
Como toda competencia es atribuida por la ley genricamente a los servicios pblicos, la
facultad de instruir los expedientes administrativos se radica regularmente en los rganos
inferioresintegradosenlajerarquadelservicio,reservandoslolaresolucinfinalalrgano
directivoosuperiordelamismaentidad.
De este modo, la instruccin del Procedimiento Administrativo abarca los trmites

posteriores a la iniciacin del mismo y culmina regularmente con una propuesta de
resolucin que se elevar al jerarca superior de la entidad administrativa con potestad para
resolver sobre la materia. Esta posibilidad de divisin funcional interna de la funcin
instructoraseentiendecomprendidadentrodepotestaddeorganizacinfuncionalinternade
los servicios pblicos y normalmente se enmarcar en la delegacin de atribuciones o
delegacindefirmaqueelsuperiorefectuarasussubalternosaeseobjeto,segndisponeel
artculo41delaLeyN18.575,LOCBGAE.
Por lo tanto el hecho de que el Procedimiento Administrativo sea instruido por un rgano
inferior en la jerarqua del servicio, diverso a quien est llamado a ejercer la potestad
decisoria,noconfiguramotivodeincompetenciaalgunosiseenmarcadentrodelastcnicas
organizatorias ya expresadas. Lo que se entiende sin perjuicio de casos especiales en que la
leyseparalafuncininstructoradelafuncinresolutoraenrganosdiversos.56
Por ejemplo: figuras del investigador y del fiscal en los procedimientos disciplinarios funcionariales: artculos 126 y 129, Estatuto
Administrativo, Ley N18.834 (DFL N29/2005)
56
108
En todo caso el artculo 17 letra b) de la Ley N19.880 reconoce perentoriamente el derecho

delinteresadoalanecesariaindividualizacindelinstructorparaposibilitarlaexigenciade
responsabilidad por defectos o demora en la tramitacin: derecho a Identificar a las
autoridades y al personal al servicio de la Administracin, bajo cuya responsabilidad se tramiten los
procedimientos.
4.1.2.Laidoneidaddelrgano:ausenciadeimparcialidadymotivosdeabstencin
Lareglageneral,atributivadelegitimacinparaactuardelrganocompetente,seexcepciona
enaquelloscasosenqueconcurreunavinculacin,positivaonegativa,entrelaautoridado
funcionarioylossujetosoelobjetodelprocedimiento.
LaLeyN19.880serefiereensuartculo12,porunaparte,ala:
a) Vinculacinentrelossujetos:parentesco,dependenciadelfuncionariorespectodelapersona
interesada en el asunto (relacin de servicios u otro tipo de relacin econmica o
profesional),yamistadntima.Tambinserefierealaexistenciadeunacuestinlitigiosa
pendienteconelinteresadoolaenemistadmanifiestaconelmismo;
b) Vinculacin con el objeto: tener inters personal en el asunto u otro semejante, en cuya
resolucinpuedainfluirladecisinqueseadopte,ohaberintervenidoyaelfuncionarioen
elasuntoejerciendounafuncindistinta(comotestigooperito).
La abstencin y recusacin constituyen dos tcnicas de reforzamiento de la exigencia del

principiodeimparcialidad.
En todo caso la Ley N19.880 se ha cuidado de dimensionar la eficacia de esta figura, de

acuerdo con la finalidad a que responden: la presencia de causas de exclusin de la persona que
resuelvenoimplica,sinms,queladecisindebasercalficadacomoinvalidaocontrariaaDerecho.
Deahqueelartculo12determineque:
laactuacindeautoridadesypersonalalserviciodelasAdministracionespblicasen
los que concurran motivos de abstencin no implicar necesariamente la invalidez de
losactosenquehayanintervenido.
109
El precepto, pues, impone un anlisis diferenciado sobre el fondo de la decisin, del que
podronoconcluirselainvalidezdelactoodelasactuacionesobjetadas.Ellonormalmente
suponelaponderacindelacapacidaddeinfluenciadelafectadoporlacausadeexclusin:si
supresenciaeraonoeradeterminante.Porejemplo:unnicovotoenunacuerdoadoptado
porunrganocolegiado(concejomunicipal).Entalcasolanulainfluenciaenladecisinfinal
imponesuconservacin.
LaleyN19.880dejaladecisinenmanosdelsuperiorjerrquico,porloqueasalvodelos
supuestosenquenoexistaesesuperiorlaexclusinnoesfrutodeladecisinpersonaldel
afectado. Adems debe enfatizarse que el funcionario tiene, no la facultad, sino el deber de
plantear la cuestin al superior, que habr de examinar la presencia o no de la causa de
exclusin y resolver sobre la misma, apartando en su caso al afectado y sustituyndolo por
otrofuncionario.
La recusacin es la facultad otorgada a quienes intervienen, a ttulo de interesados, en un

procedimiento administrativo para plantear la causal de inhabilidad respectiva. Constituye
un incidente que puede promoverse en cualquier momento de la tramitacin del
procedimiento,paraasegurarsedequeelmismosetramitarlejosdelriesgodeparcialidad
eneljuicio.
En todo caso y como va dicho, la tacha debe plantearse durante la tramitacin del
Procedimiento, pero no despus. Por ello el efecto fundamental de la recusacin, si la
solicitud es estimada, se radica en el examen de las actuaciones practicadas en el
procedimiento principal; y, en su caso, conllevar la anulacin de las mismas con la
consiguiente retroaccin del expediente al momento en que dio inicio la intervencin del
recusado.
4.1.3.Facultadesydeberesdelinstructor.Suresponsabilidad
En la unidad administrativa encargada de la instruccin residen una serie de facultades y

deberes que se corresponde con la funcin de impulsin oficial del procedimiento
administrativo(PrincipiodeCeleridad,artculo7,LeyN19.880).
Deoficio,enefecto,sehanderealizarlosactosdeinstruccinnecesariosparaladeterminacin,
conocimientoycomprobacindelosdatosenvirtuddeloscualesdebapronunciarselaresolucin(art.
34).Y,comoconsecuenciadeello,elrganoinstructortienelafacultaddehacerexpeditoslos
trmitesquedebecumplirelexpedienteyremovertodoobstculoquepudiereafectarasupronta
ydebidadecisin(art.7).
110
Porotraparte,elinstructorpuededisponerlaacumulacindeprocedimientoscuandoentreellos
existe identidad sustancial o ntima conexin (art. 33); en fin, puede tambin resolver en un
slo acto, los trmites que, por su naturaleza, admitan una impulsin simultnea y no sea
obligadosucumplimientosucesivo(art.9).O,cuandorazonesdeordenpblicoloaconsejen,
puededeterminarlaaplicacindelallamadatramitacindeurgencia;enella,losplazosse
reducen a la mitad, salvo los de presentacin de solicitudes y recursos (art. 63). Tambin
corresponde al instructor velar por el principio de prioridad formal: en el despacho de los
expedientes se guardar el orden riguroso de incoacin en asuntos de homognea
naturaleza(art.7).
4.2.LOSINTERESADOS
Los otros sujetos son los administrados, que deben tener la situacin cualificada de
interesadosparapodersertomadosencuentaenelprocedimientoadministrativo.
Esta nocin de interesado tiene, junto con un sentido amplio e inespecfico, otro bien
preciso y tcnico en la acepcin propia del procedimiento administrativo: interesado es el
portadorotitulardeunasituacinjurdicaquepuedequedarafectadaporlaresolucinqueseadopte.
4.2.1.Condiciones.
LacalidaddeinteresadoenelProcedimientoAdministrativoseadquiereporlaconjuncin
detrescondiciones:
4.2.1.1. CAPACIDAD JURDICA O DE GOCE. Esta exige la intervencin de una persona, sea
natural o jurdica. No cabe iniciar el procedimiento administrativo por un grupo de
ciudadanosnopersonificados.
4.2.1.2. CAPACIDAD DE OBRAR O DE EJERCICIO. Se ampla para las relaciones con la

Administracin, pues, segn el artculo 20 de la Ley N19.880, tendrn capacidad de
actuarantelaAdministracinPblica,ademsdelaspersonasquelaostentenconarreglo
alasnormasciviles,losmenoresdeedadparaelejercicioydefensadeaqullosdesusderechose
intereses cuya actuacin est permitida por el ordenamiento jurdicoadministrativo sin la
asistenciadepersonaqueejerzalapatriapotestad,tutelaocuratela,exceptomenoresincapacitados
cuando esa incapacidad afecte el ejercicio de los derechos de que se trate. Es decir, los menores
referidos pueden actuar, o ser parte en el procedimiento administrativo, por s, sin
necesidad de que medie el ministerio o intervencin de otra persona. Ej., los alumnos
menores de edad (secundarios) en establecimientos pblicos pueden solicitar becas,
traslados, recurrir una sancin, etc., ya que la capacidad de obrar por s mismos se las
reconoceladisposicincitada.
111
4.2.1.3.LEGITIMACIN.Perolasdoscondicionesanterioresnobastan.Quienparticipaenel
procedimientodebeademssustentarunaposicincualificadayjurdicamenterelevante
enrelacinalobjetodelatramitacinadministrativa.Debeacreditaruninterslegitimador.
Loanteriorsuponequeelsujetoqueintervendrdebetenerunasituacincualificadacon
respecto a la generalidad de los administrados y en relacin con el objeto del
procedimiento de que se trata. A esta situacin obedece la distincin doctrinal entre el
interesadoyelmerointerviniente.
Por ello, no cualquiera puede ser parte de un procedimiento administrativo sino se

renen determinadas condiciones de cualificacin personal: se debe ser afectado actual o
potencial por las actuaciones, para que el procedimiento administrativo lo tome en
consideracin.Estacualificacincompletalacondicindeinteresadoyaellaserefiereel
artculo21delaley.
4.2.2.Tiposdeinteresados.
4.2.2.1.Elinteresadopromotor.
Es el interesado activo, que describe el artculo 21 N1, de la Ley N19.880). Se trata de
aquellos que promueven el procedimiento como titulares de derecho o intereses, individuales o
colectivos.
Se trata de un sujeto que propicia el Procedimiento Administrativo a travs de una

solicitudoinstanciaparaperseguirnormalmenteladictacindeunactofavorable.Porellose
dicequeostentaunderechoointerspretensivofrentealaAdministracin.
Artculo21.Interesados.Seconsideraninteresadosenelprocedimientoadministrativo:
1.Quieneslopromuevancomotitularesdederechosointeresesindividualesocolectivos.
4.2.2.2.Losinteresadosafectados.
EselinteresadopasivoaquealudenlosN2y3delartculo21delaley.
En efecto, son tambin interesados aquellas personas que no habiendo iniciado el

procedimiento,puedanverseafectadosporladecisinfinalqueenlseadopte.
112
Seasumeaquunaperspectivapasivayaquesernsujetoseventualmentealcanzadospor
los efectos de una decisin que no han promovido y que regularmente les impondr un
deber,unaobligacin,unacarga,gravamenosancin.Porellosedicequeexhibenfrenteala
Administracinunderechoointersopositivo.
La Ley N19.880, en el caso de este tipo de interesados afectados realiza una ulterior
distincin,sobresiostentacomosituacinlegitimadora(a)underechosubjetivoo(b)uninters
individualocolectivo.
a) TratndosedelsujetoquenoesparteenelProcedimientoAdministrativoyquepuede
ser afectado en sus derechos subjetivos l tiene la calidad de interesado de pleno
derecho, porque as se lo atribuye la ley. Aun si no ha comparecido en el
ProcedimientoAdministrativo.Unejemploaclararlo anterior:elarrendatariodeun
inmueble frente a un procedimiento de demolicin municipal (artculo 154, Ley
GeneraldeUrbanismoyConstrucciones,DFLN458/76)detentaunderechopersonal
comoinquilinoausarygozardelbienrazquepuedeverseamagadoporladecisin
que se adopte en ese procedimiento. Este sujeto tiene, automticamente, de pleno
derecho, la consideracin de interesado, an cuando no se hubiere hecho parte en el
mismo.Esuninteresadonecesario.
b) Por el contrario, cuando el sujeto afectado titulariza una posicin de inters

individualocolectivo,debeapersonarseenelProcedimientoAdministrativoantesdeque
recaigaresolucindefinitiva,delocontrarionoserconsideradoenelmismo.Segn
se observa su posicin de interesado es menos robusta que la del titular de un
derecho. Se sujeta a la denominada carga de la personacin. A diferencia del
supuesto anterior, no lo son automticamente, es necesario que este interesado se
presentealprocedimiento,quecomparezcaenl.Enuninteresadoeventual.
4.2.3.DerechosubjetivoeinterslegitimadorenelProcedimientoAdministrativo.
Lanocinlegaldeinteresadoobligaaindagartresaspectosfundamentales
4.2.3.1.Ladistincinentrederechosubjetivoeinters.
El artculo 21 de la ley ha distinguido a efectos de legitimacin activa procedimental entre

derechossubjetivoseintereses.57
57Se
ha definido la legitimacin activa en el Derecho Procesal Administrativo como una situacin jurdica subjetiva derivada de la relacin
jurdica que se establece entre un sujeto de derecho y la Administracin Pblica con ocasin de un acto administrativo, por ser dicho sujeto de
113
LaclasificacinpertenecealateorageneraldelDerecho,yesavecesdiscutidaenelcampo
administrativo,porloqueconvienepuntualizarciertostrminos.
Son titulares de derechos subjetivos aquellos que derivan su legitimacin de situaciones

jurdicasatribuidasdirectamenteporunanormalegalounactojurdico,unilateralobilateral.
Son portadores de un inters legtimo, aquellos que sin detentar un derecho subjetivo, se
encuentren en una especial situacin de hecho de la que reflejamente se derivan ventajas o
beneficiosparasuesferapersonal.58
Elintersaparececomocategoracomplementariadelderechosubjetivo.Sufuncinestrazar
uncrculomsamplioproporcionandoconsistenciayproteccinaloselementosoaspectos
de la esfera jurdica de la persona (no slo su patrimonio) que se proyectan ms all del
contenidotcnicoypropiodelderechosubjetivo.
Enconcordanciaconloanteriorsehaafirmadoque:
lanocindeinterscualificadollmeselegtimoodirectotieneunaconsistenciajurdicaque
desborda un contenido estrictamente reaccional. En la esfera patrimonial tiene un indudable
contenido econmico; es un valor que se aade a lo que estrictamente pueda considerarse
comocontenidodeunderechosubjetivo.Asindividualizadojurdicamente,elinterslegtimo
noesslounderechoreaccional.Esque,lomismoqueelderechosubjetivo,eselfundamento
ocausadelotorgamientodelalegitimacin.Esdecirdelreconocimiento,quelanormarealiza
de la posibilidad concreta de constituirse en parte, en una relacin jurdica procedimental
determinada.59
Cabe examinar ahora cul es el inters que da cualificacin suficiente para intervenir en un
ProcedimientoAdministrativoyelalcancedeesteinters.
derecho el destinatario del acto o por encontrase en una particular situacin de hecho frente a la conducta de la Administracin, que hace que
el ordenamiento jurdico proteja particularmente su inters en la legalidad de la actividad administrativa. Cfr. BREWER-CARAS, ALLAN R.
"Aspectos de la legitimacin activa en los recursos contencioso-administrativos contra los actos administrativos de efectos particulares", Revista
de Derecho Pblico, N 16, EJV, Caracas, 1983, pgs. 227 ss.
El origen y la formulacin del concepto de inters legtimo en el Derecho Procesal Administrativo se remonta a los albores del recurso
contencioso-administrativo (s. XIX). En ste no se estimaban legitimados ms que los titulares de derechos subjetivos. La evolucin jurisprudencial
ensancha la legitimacin recurriendo a la nocin de inters directo. De ah que, ya en nuestro tiempo, una corriente doctrinal construya este
tipo de inters como un derecho subjetivo de especie distinta de los propiamente sustantivos: ser un derecho reaccional; mediante el mismo el
posible afectado en su esfera personal, por un acto administrativo ilegal, impide el perjuicio entablando el correspondiente recurso,
administrativo o jurisdiccional. Cfr. MORELL OCAA, LUIS, Curso de Derecho Administrativo, t. II, 5 ed., Universidad Complutense, Madrid,
2003, pg. 1039-1040.
58
59 CORDERO VEGA,
Luis, El Procedimiento Administrativo, Lexis Nexis, Santiago, 2003, pg. 106-107.
114
4.2.3.2.Interssimpleeinterscualificado.
Este anlisis parte de la siguiente pregunta: El inters simple legitima la intervencin de un
sujetoenelProcedimientoAdministrativo?
Larespuestadoctrinalnormalmenteesnegativafrenteaesapregunta.Quedaasexcluidoel
denominado inters simple que es el que puede reconocerse al ciudadano en cuanto tal.
Aquentra,porejemplo,elsimpleintersenelrespetodelalegalidad,quecomotalesun
intersdifuso,apreciableporigualentodoslosadministrados.
LaleyN19.880excluyeestetipodeinteresadoensuartculo39,apropsitodeltrmitede
informacin pblica: en el mismo puede comparecer cualquier persona fisica o jurdica y
realizar alegaciones; pero la comparecencia en este trmite no otorga, por s misma, la
condicindeinteresado,esdecir,elparticularquecomparecenoasumelaposicindeparte
enlarelacinjurdicaprocedimental.
Por ello se ratifica la idea de la concurrencia necesaria de un inters legtimo,

legitimador, que bien puede definirse como aquel, que de llegar a prosperar la pretensin o
recursoentablado,originaraunbeneficiojurdicodirectoenfavordelaccionante.60
Elartculo21delaLeyN19.880noesclaroalacogeresterequisito.Ellegisladoreliminla
expresinlegtimodelproyectoenladiscusinpreparatoriadelaley.Sesostuvoquesloa
los tribunales corresponda determinar qu inters era o no legitimador para acceder al
procedimiento.61
Sinembargoestimamosquedetodosmodosescorrectoconcluirqueelartculo21expresala
necesidaddeuninterscualificado,porcontrasteconelpreceptocontenidoenelartculo
17, en el que se enumeran ciertos derechos que tiene el ciudadano, como tal, en sus
relacionesconlaAdministracin.Perocuandolarelacinseinstrumentaenelprocedimiento,
slopodrserpartequientengalacondicindeinteresado.Sielinteresadodelartculo21
fuera un interesado simple, el reconocimiento de derechos ciudadanos que acomete el
artculo17serasuperfluoeinnecesario.
Finalmente y respecto del inters legtimo y su relacin con el inters simple conviene
tener presente el paralelo de reglas tiles que para su debida diferenciacin propone
AgustnGORDILLO:62
60
GORDILLO, AGUSTN, Tratado de Derecho Administrativo, t. II, 4 ed., Fundacin de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 2000, pg. IV-5, 6.
61CORDERO VEGA, LUIS,
62
op., cit., Lexis Nexis, Santiago, 2003, pg. 103, en nota.
GORDILLO, AGUSTN, op., cit., t. II, 4 ed., Fundacin de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 2000, pg. IV, 7-8.
115
i)
El inters legtimo es siempre un inters personal y directo (individual) que

normalmente pertenece a una categora definida y limitada de individuos; el
interssimpleescomnatodosloshabitantesociudadanos,esendefinitivaun
inters general, nunca personal ni directo. (ej., inters simple en la accin
popular);
ii)
Elinterslegtimo(individual)surgeafindeevitarqueunindividuopretenda
representar intereses generales que pueden pertenecer a la administracin. La
consecuencia es que el sujeto particular debe invocar un inters distinto de
aquelquetendraelpropiorganoadministrativo;
iii)
Un inters simple puede contener la expresin de un derecho o inters de

incidenciacolectiva;
iv)
Elinterslegtimopuedesertantopatrimonialcomomoral.Esteltimopuede
serasuturnoreligioso,intelectual,artsticooprofesional;
v)
Elinterslegtimoseapreciademanerasubjetivaatendiendoalcasoconcretoy
desdelapticadequieninvocalalegitimacin.
4.2.3.3.Losinteresescolectivososupraindividuales.
La admisin de este tipo de interesados en el artculo 21 de la Ley N19.880 es toda una

novedad en el mbito administrativo nacional. Se trata de acoger las tendencias modernas
queplanteanlasuperacindelatradicionalvisinindividualistadelinterslegitimador.Es
latendenciadelDerechocomparadoactual.
Esta circunstancia es especialmente apreciable en ciertos mbitos de creciente sensibilidad

colectiva,comolaproteccindelmedioambiente,elderechodelconsumoydelasalubridad
pblica;elurbanismo,etc.Setratadeesferasdeintersenquesurgenbienesjurdicoscuya
tutelanocorrespondeaunnicociudadano,sinoquedebeatribuirseaunacolectividadensu
conjunto.
EnlaCartaFundamentalexisteunreflejomuytenuedeestatendenciaenelreconocimiento
delosgruposintermediosenqueseorganizalasociedad(art.1,inc.3,CPR).Parecedetoda
lgica admitir que si se reconocen esos grupos, tambin parece la intencin reconocer los
interesescolectivosrespectivosqueesasentidadespretendentutelar.
Sehadefinidoalinterssupraindividual(colectivoodifuso)comoaquelinterslatenteen
lacomunidadperocarentedetitular.
116
En rigor dentro de los intereses supraindividuales cabe distinguir a los intereses colectivos
de los intereses difusos, an cuando el criterio de diferenciacin es tambin objeto de
polmicaydiscusindoctrinal.63
El problema tcnico radica en determinar qu sujeto concreto ser el portador de un

intersquepordefinicincarecedeuncentrodeimputacinsubjetivizado?.
En nuestra opinin la solucin debe considerar en el ordenamiento jurdico chileno los

siguienteselementos:
i.
El interesado en el Procedimiento Administrativo, segn el art. 20 de la ley,
debesersiempreunapersona,naturalojurdica.
ii.
ElPrincipiodelegalidad:art.7,inc.2,CPRningunamagistratura,ninguna
persona ni grupo de personas pueden atribuirse, ni an a pretexto de
circunstancias extraordinarias otra autoridad o derechos que los que
expresamenteseleshayaconferidoenvirtuddelaConstitucinolasleyes
iii.
ElPrincipiodeautonomadelosgruposintermedios(art.1,inc.3,yart.23,
CPR)
Del conjunto de principios y normas precitados podemos deducir que la representacin y

defensa de un inters supraindividual en el seno del Procedimiento Administrativo debe
radicarse en un grupo intermedio organizado como persona jurdica; debe adems
plantearse siempre de conformidad a sus fines especficos y con sometimiento pleno al
principiodelegalidad.
Por tanto para que se reconozca legitimacin a una asociacin o grupo intermedio para
salvaguardar intereses colectivos en el Procedimiento Administrativo habr que atender a
doscriteriosalternativosycomplementarios:64
63 La Ley de Proteccin del Consumidor N19.496, proporciona un ejemplo de esta distincin para efectos de las acciones jurisdiccionales que
regula. As lo expresa el artculo 50, inc. 5 y 6, de esa preceptiva:
Son de inters colectivo las acciones que se promueven en defensa de derechos comunes a un conjunto determinado o determinable de
consumidores, ligados con un proveedor por un vnculo contractual.
Son de inters difuso las acciones que se promueven en defensa de un conjunto indeterminado de consumidores afectados en sus derechos.
64 Cfr. CIERCO SEIRA, CSAR, La participacin de los interesados en el Procedimiento Administrativo, Real Colegio de Espaa, Bolonia, 2003, pg. 156157.
117
a. Reconocimiento legislativo. La ley debe atribuir la facultad de representacin de

losinteresescolectivosimplicadosalaentidadciudadanarespectiva.65
b. Finalidad institucional. Debe verificarse que la entidad o grupo, dentro de sus
fines especficos de tipo estatutario permite representar la defensa de ese inters
colectivocomouninterssuyo,propioopertenecienteasudescripcindeobjeto.
4.2.4. La representacin de los interesados en el Procedimiento Administrativo. Los

apoderadosyasesores.
No es necesario que en el procedimiento administrativo se acte por medio de abogado,
procurador o representante letrado; no se precisa, pues, lo que en el proceso judicial se
denominapostulacin.Ahorabien,sepermitefacultativamenteobrarporunrepresentante,
quien con arreglo a la Ley puede ser cualquier persona con capacidad de ejercicio,
ciertamenteincluidoslosAbogados.
En la legislacin espaola esta posibilidad de comparencia letrada pretendi limitarse

otorgando el monopolio de la representacin ante la Administracin Pblica a los llamados
gestoresadministrativos,deahlafuentedelactualartculo22delaLPA:
Artculo22.Apoderados.Losinteresadospodrnactuarpormediodeapoderados,entendindoseque
stos tienen todas las facultades necesarias para la consecucin del acto administrativo, salvo
manifestacinexpresaencontrario.
65 Un ejemplo lo constituyen las asociaciones de consumidores contempladas en las letras e) y f) del artculo 8 de la Ley de Proteccin al
Consumidor, a las que expresamente se les reconoce las siguientes facultades:
e) Representar tanto el inters individual, como el inters colectivo y difuso de los consumidores ante las autoridades
jurisdiccionales o administrativas, mediante el ejercicio de las acciones y recursos que procedan;
f) Participar en los procesos de fijacin de tarifas de los servicios bsicos domiciliarios, conforme a las leyes y
reglamentos que los regulen.
118
La disposicin nos parece excesivamente restringida. En efecto, entiende que slo es de la

naturaleza de este mandato administrativo que el encargo se entienda conferido con las
facultades necesarias para la consecucin del acto terminal, esto es, para su obtencin o
dictacin por el rgano competente. A contrario sensu parece inferirse de su tenor que esas
facultades no alcanzarn para permitir al mismo apoderado la interposicin de recursos o
reclamosadministrativosposterioresencontradeesemismoactofinal,actoreclamadocuya
consecucinyaaparecelograda.Loanteriorescongruenteconlodichoenlapartegeneral
deestetrabajoencuantoaquelaimpugnacindelosactosenvaadministrativadaorigen
rigurosamente a un nuevo procedimiento administrativo, de carcter revisor y dependiente
delprimero,enquelarepresentacindebernuevamenteserconferidaalapoderadoconlas
formalidadesasdescritasenelmismoartculo,paraevitardefectosdeadmisibilidadenesos
recursos.
El inciso 2 del artculo 22 agrega que el apoderamiento es solemne y debe constar

medianteunaformalidadespecfica:
Elpoderdeberconstarenescriturapblicaodocumentoprivadosuscritoantenotario.Serequerir
siempredeescriturapblicacuandoelactoadministrativodequesetrateproduzcaefectosqueexijan
esasolemnidad.
Si bien la asistencia tcnica especializada, letrada o no, no constituye una condicin para el
apersonamiento del interesado en las tramitaciones administrativas,constituye s para ste
unagarantabsicaderivadadelPrincipiodeContradictoriedadoaudiencia.Vieneaseras
unamanifestacinmsdelderechoaladefensayaljustoyracionalprocedimientotutelados
constitucionalmente (art. 19 N3, CPR). Este es el sentido amplio de lo establecido en el
artculo10,inciso3delaLeyN19.880:
Losinteresadospodrn,entodocaso,actuarasistidosdeasesorcuandoloconsiderenconvenienteen
defensadesusintereses.
Porotraparteestaasistenciacuandoesletradageneraundeberespecficodeobservanciay
respetoporpartedelaAdministracinqueestlegalmenteimpedidadeobstruirla.Asloda
aentenderelartculo7delaleyN18.120queprevienequeLosserviciosdelaAdministracin
del Estado y las entidades privadas en que el Estado tenga aportes o participacin mayoritarios, no
podrnnegarseaaceptarlaintervencindeunabogadocomopatrocinanteomandatariodelosasuntos
queenellassetramiten.
119
En relacin a esta disposicin y frente a la solemnidad de constitucin del poder para las
gestiones administrativas la Contralora General ha expresado que no existe contradiccin
entreloprevistoenelartculo7delaleyN18.120ylodispuestoenelartculo22delaleyN19.880
ya que este ltimo texto legal slo ha precisado la solemnidad mediante la cual un interesado en un
procedimiento administrativo debe formalizar la designacin de un apoderado en esa gestin, de
forma tal que los particulares si delegan a abogados su representacin deben constituir el
poderadministrativomediantelasolemnidadindicadaendichoartculo22,inciso2,dela
LeyN19.880.Nobastarlamerapersonacinnitampocolainvocacindelasformalidades
de la Ley N18.120 sobre comparecencia en juicio o del artculo 6 del Cdigo de
ProcedimientoCivil,consagradasparaprocedimientosdendolejurisdiccional.66
Cabe sealar que excepcionalmente en ciertos procedimientos especiales se contempla que

obligatoriamente el interesado debe actuar por medio de un apoderado calificado, sea o no
letrado.Eselcasodelprocedimientodisciplinariogeneral(investigacinsumariaysumario
administrativo)enqueladefensadelinculpado,deserasumidaporapoderado,deberserlo
porunabogado:Elsumariosersecretohastalafechadeformulacindecargos,oportunidadenla
cualdejardeserloparaelinculpadoyparaelabogadoqueasumieresudefensa.(art.137,inciso
2, Ley N18.834, texto refund. DFL N29/2004). La Jurisprudencia Contralora ha expresado
queestaexigenciaprimasobreelpreceptogeneraldelartculo22delaLeyN19.880.67
Por su parte tratndose de los procedimientos disciplinarios de Carabineros de Chile,

aprobadosporDecretoSupremoN118de1982,seprevqueladefensadelinculpadodebe
ser efectuada por s mismo, o por medio de un oficial de fila o asimilado (art. 62),
disposicin que segn Contralora General tiene primaca frente al artculo 22 de la Ley
N19.880,atendidoelcarctersupletoriodeestaltimapreceptiva.68
66
67
68
120
5.LOSPLAZOSYELPROCEDIMIENTOADMINISTRATIVO
5.1.Concepto.
Los plazos fijan lmites temporales a las distintas etapas o a los diferentes trmites del
ProcedimientoAdministrativopermitiendoqueunactoadministrativosurjaalmundodel
derecho.
Se los ha definido como el espacio de tiempo que fija el ordenamiento jurdico para que
rganodelaadministracinejerzasuspotestadesoparaqueunparticularquesevinculacon
dichosrganos,ejerzasusderechosocumplasusobligaciones.
La Jurisprudencia de la Contralora General de la Repblica ha establecido dos elementos

centralesdelosplazosparalaAdministracin.
1. LaAdministracinnopuedeconcebirse,enprincipio,comosupeditadaaun
plazo determinado, ms all del cual se vera impedida de actuar. En el
derecho pblico, se sostiene, las obligaciones que se imponen a la
Administracin tienen relevancia colectiva y esto origina un inters general en
sucumplimiento.
2. ElincumplimientodelosplazosporpartedelaAdministracinnoproducela
invalidacindelacto,sinperjuiciodeotrasconsecuenciasjurdicas.
Loanteriorsejustificaencuantoelplazopersiguecautelarelbuenordenadministrativo.El
incumplimientodelplazo,pues,notieneotraconsecuenciaquelademotivarlaadopcinde
medidas correctivas y sancionatorias respecto de los funcionarios responsables de alterar
dichobuenorden.Peronoafectalavalidezdelosactosdeejecucinextemporneadelas
obligaciones.
Sehaexpresadoquedichavisindelosplazosenlaadministracingeneraincertezaparalas
personas beneficiadas. Por ello la LBPA viene a corregir esta situacin fijando plazos
generales:
5.2.Plazoderecepcinyremisindedocumentos
El funcionario del organismo al que corresponda resolver, que reciba una solicitud,
documento o expediente, deber hacerlo llegar a la oficina correspondiente a ms tardar
dentrodelas24horassiguientesasurecepcin(artculo24).
5.3.Providenciasdemerotrmite
121
Lasprovidenciasdemerotrmitedeberndictarseporquiendebahacerlo,dentrodelplazo
de48horascontadodesdelarecepcindelasolicitud,documentooexpediente.
5.4.Informes
Losinformes,dictmenesuotrasactuacionessimilares,debernevacuarsedentrodelplazo
de10das,contadodesdelapeticindeladiligencia.
5.5.Decisindefinitiva
Las decisiones definitivas debern expedirse dentro de los 20 das siguientes, contados
desde que, a peticin del interesado, se certifique que el acto se encuentra en estado de
resolverse. La prolongacin injustificada de la certificacin dar origen a responsabilidad
administrativa.
5.6.Reglasespecialessobrecmputodelosplazos
Hasta antes de la LBPA, la jurisprudencia administrativa consideraba el cmputo de plazo
delCdigoCivil,esdecir,dedascorridossalvotextoexpresodeley.LaLBPAmodificaesta
reglaenlossiguientessentidos:
a. Losplazosdedasestablecidosenestaleysondedashbiles,entendindosequeson
inhbileslosdassbado,losdomingoylosfestivos(artculo25).
b. Los plazos se computarn desde el da siguiente a aqul en que se notifique o

publiqueelactodequesetrateoseproduzcasuestimacinosudesestimacinen
virtud del silencio administrativo. Si en el mes de vencimiento no hubiere
equivalente al da del mes en que comienza el cmputo, se entender que el plazo
expiraelltimodadeaquelmes.
c. Cuandoelltimodadelplazoseainhbil,steseentenderprorrogadoalprimer
dahbilsiguiente.
5.7.Ampliacindeplazos
LaAdministracin,salvodisposicinencontrario,puedeconceder,deoficiooapeticinde
losinteresados,unaampliacindelosplazosestablecidos,quenoexcedadelamitaddelos
mismos, si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de terceros
(artculo26).
Tantolapeticindelosinteresadoscomoladecisinsobrelaampliacin,debernproducirse,
en todo caso, antes del vencimiento del plazo de que se trate. No puede ser objeto de
ampliacinunplazoyavencido.
122
5.8Duracinmximadelprocedimiento
Salvo caso fortuito o fuerza mayor, el procedimiento administrativo no podr exceder de 6
meses,desdesuiniciacinhastalafechaenqueseemitaladecisinfinal(artculo27).
Esta es la norma de clausura de plazos en los procedimientos administrativos. Salvo texto

expreso de ley, el procedimiento administrativo no puede durar ms de seis meses, lo que
implicaquealtrminodelplazosepuedegenerarelefectodelsilencioadministrativo.
6.DESARROLLOYETAPASDELPROCEDIMIENTOADMINISTRATIVOBASICO.
6.1.INICIACIN
Conformealart.28delaLBPA,elprocedimientoadministrativopuedeiniciarse:
a. deoficio,esdecir,porpropiainiciativadelaAdministracin;
b. o,bien,envirtuddesolicituddepersonainteresada.
No se trata de dos alternativas que sean posibles en cualquier caso. Ello depender de la
regulacindelprocedimientoespecfico.
Criterio general: los Procedimientos Administrativos dirigidos al reconocimiento de un

derecho o la constitucin de una situacin jurdica favorable a un sujeto determinado
exigengeneralmentelainiciativadedichointeresado.69
En el caso de los Procedimientos Administrativos susceptibles de producir un efecto

desfavorableenlaesferajurdicadelsujeto,seiniciannormalmentedeoficio.70
6.1.1.Iniciacindeoficio
Lainiciacindeoficiotienelugarsegnart29delaLBPAmediante4vasdiversas:
a) por propia iniciativa del rgano administrativo competente para la instruccin y
resolucindelprocedimiento;
b)comoconsecuenciadeunaordendeunrganosuperior;
69 As el caso del otorgamiento de una concesin de un bien nacional de uso pblico (art. 36, LOC de Municipalidades), el otorgamiento de un
permiso de obra o edificacin (art. 116, LGUC). Otro en el Artculo 10 de la Ley N19.846, sobre calificacin de la produccin
cinematogrfica, El procedimiento de calificacin se iniciar a peticin del interesado .
70
As el caso de los procedimientos sancionatorios, de imposicin de medidas disciplinarias, etc.
123
c) mediante una peticin de otro rgano administrativo (puede ser inferior o de otra
Administracin),o
d)pordenuncia,quepodrser
d.1.deunfuncionarioenejerciciodesusatribucioneso
d.2.deunparticular.
6.1.1.1.Ladenuncia.Concepto.Elparticulardenunciante.Suposicin.Ladenunciaesun
actodecolaboracinporelqueseponenenconocimientodelaAdministracindeterminados
hechosquepuedendarlugaralaincoacindeunprocedimientoadministrativo.
Por ello el denunciante no es interesado en el Procedimiento Administrativo. No goza de

legitimacin para intervenir en el procedimiento ya que el nico sujeto afectado ser el
sujetodenunciado(ej.infractor).
Laconsecuenciamsrelevantedeladenuncia:noresultaobligadoparaelrganocompetente
ordenar la incoacin del procedimiento. Si acordare su iniciacin no ser obligatorio dar al
denuncianteaudienciaoposibilidaddeproponerlaprcticadepruebas.
Por el contrario si en denunciante particular concurre un verdadero derecho o inters

legtimo,i.e.,lasancineventualpuedeproducirunefectopositivoenlaesferajurdicadel
denunciante o eliminar una carga o gravamen en ese mbito a esfera, podr apersonarse y
adquirirlacondicindeinteresadoconelhazdederechosqueleotorgaesacalidad.Noser
un simple denunciante y no se podr denegar su legitimacin. Su posicin le permitir
intervenir en el procedimiento haciendo alegaciones y aportando los elementos probatorios
queestimeoportunosparaacreditarlascircunstanciasfcticasquehandefundarladecisin
quesetome.
6.1.1.2. La informacin previa. Carcter facultativo de la iniciativa de oficio se ratifica en

inciso 2 del art. 29 LBPA mediante trmite de la informacin previa ya que el rgano
competenteparaacordarlainiciacindeoficiodelprocedimientopuede,antesdeadoptartal
decisin, abrir con carcter previo un perodo de informacin con el fin de conocer las
circunstanciasdelcasoconcretoylaconvenienciaonodeiniciarelprocedimiento.
El trmite de informacin previa no constituye propiamente parte del procedimiento

administrativo.Esunprocedimientoconexodefacilitacindeiniciacin,quepuedesertil
para determinar la apertura o no el procedimiento. No produce los efectos jurdicos de la
iniciacincomo(a)elcomienzodelplazopararesolverexpresamente,o(b)lainterrupcinde
laprescripcindeacciones.
124
Por ello slo la resolucin que ordena el inicio o instruccin del Procedimiento
Administrativoeslaqueproducelosefectosjurdicospropios,particularmentelaobligacin
dedictarresolucinexpresaynotificarla(art.14,inc.1,LBPA).
6.1.1.3.Momentodelainiciacindeoficio.Entodocaso,elprocedimientoiniciadodeoficio
slodarcomienzocuandoelrganocompetenteparasutramitacindictaelactoformalde
incoacin en cualquiera de los casos indicados en el artculo 29 inciso 1. Este acto, es
denominadoenelinc.2delart.29comoacuerdodeiniciacinsiguiendolanomenclatura
delaleyespaolade1992.71
Lodichoescoherenteconelhechoquelainiciacindeoficioesfinalmentederesorteydecisin
exclusivamentepropiadelrganocompetente.
6.1.2. Inicio a solicitud de parte. La solicitud de iniciacin por la parte interesada (art. 30
LBPA) determina en principio y por s misma el inicio del procedimiento administrativo,
estandoobligadalaAdministracinadictarresolucinexpresasobreelmismo(art.14,inc.1,
LBPA)
6.1.2.1.Requisitos.Lasolicitudnecesitacumplirciertosrequisitosformalesmnimos(art.30)
afindefacilitaralaAdministracinsuexamenyposteriortramitacin:
a) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de su apoderado, as como la

identificacin del medio preferente o del lugar que se seale, para los efectos de las
notificaciones.
b)Hechos,razonesypeticionesenqueconsistelasolicitud.
c)Lugaryfecha.
d) Firma del solicitante o acreditacin de la autenticidad de su voluntad expresada
porcualquiermediohabilitado.
e)Organoadministrativoalaquesedirige.
71
El artculo 32 de la Ley N19.880 lo llama decisin de iniciacin.
125
Algunos de estos elementos pueden ser suplidos sin dificultad. Por ejemplo el lugar de la
solicitud queda debidamente acreditado con el lugar de asiento del rgano administrativo
respectivo.Encuantoalafecha,noesdeterminantelafechaderedaccindelasolicitud,sino,
porunaparte,alosefectosdeconsiderarlasolicitudpresentadaenelplazoquecorresponda,
lafechadepresentacindelasolicitudporelciudadanoenlosregistrosodependenciasdel
rganoadministrativo(presentacindirecta)oanteelMinistrodefedelmismo(presentacin
indirecta).
Cabe sealar que la fecha inicial del plazo mximo para que la Administracin resuelva el
procedimiento(art.27,LBPA)serlafechaenquelasolicitudhayaingresadoenelregistro
delrganocompetenteparasutramitacin.
Lossolicitantestienenderechoaexigirqueselesexpidalacorrespondienteacreditacindela
presentacin de su solicitud, admitindose como tal una copia en que figure la fecha de
presentacinanotadaporlaoficina.(art.30,inc.3,LBPA).
6.1.2.2. Peticin fundada. La solicitud debe contener una peticin fundada, por lo que debe
estar acompaada como mnimo de los antecedentes fundantes que permitan considerarla
confundamentosuficiente.
Lasalusionesgeneralesnobastansegnladoctrina.
Enestalneadeberecordarsequeelart.41inc.5.delaLBPAconcedealaadministracinla
facultadderesolverlainadmisibilidaddelassolicitudesdereconocimientodederechosnoprevistos
enelordenamientojurdicoomanifiestamentecarentesdefundamento.
Laspeticionescontenidasenlasolicituddelinteresadotienecomoconsecuenciarelevantesel
permitir:
a)Ajustarelcontenidodelaresolucinfinalenrelacinalospedidoporelinteresado,
sinquepuedaagravarsusituacininicial(reformatioinpeius):art.41,inc.3;
b)Permitecircunscribirlaeventualeficaciadelsilenciopositivo(art.64yart.66LBPA)
6.1.2.3.Formulariosdesolicitudsonobligatorios?(art.30,inc.4,LBPA).Sibienlanorma
citadaprevquetocaalaAdministracinestablecerformulariosdesolicitudesenelcasode
losllamadosprocedimientosmasivosoenserie,estimamosqueceirseadichasformasnoes
obligatorio para el interesado. As parece ratificarlo la parte final del precepto que advierte
estesentidofacultativoalexpresarquelosformulariosmencionadosestarnadisposicinde
losciudadanosenlasdependenciasadministrativas.
126
6.1.2.4.Subsanacinderequisitos.Requerimiento.Silasolicitudnocumplelosrequisitosla
Administracin responsable est obligada a requerir al interesado para que en el plazo de
cincodassubsanelafaltaoacompaelosdocumentosrespectivos(art.31LBPA).
SilaAdministracinformulatalrequerimientoyelparticularnollevaacabolasubsanacin
en el plazo establecido, se dictar la correspondiente resolucin que ponga fin al
procedimientoenlaqueseletendrpordesistidodesupeticin.72
Si por el contrario la Administracin no requiere al particular para que subsane,

posteriormente no podr utilizar el defecto subsanable como argumento para denegar la
pretensin.Elloresultacoherenteconlaaplicacindeladoctrinadelosactospropiosydel
principiodelabuenafequedebenpresidirlaactuacindelaAdministracinPblica.
6.1.2.5.Mejoravoluntaria.LaAdministracinpuederecabardelsolicitantelamodificacin
omejoravoluntariadesusolicitudinicial.Setratadeunacautelaprocesalcuyafinalidades
fijar los trminos de la pretensin del interesado cuando sta haya sido formulada de
formavaga,oscuraoambigua.
Ladoctrinaestimaquesufinalidadespecficaesmodificarlaspretensionescontenidasen
lasolicitud.
Esta facultad de la Administracin no puede suponer en ningn caso una vulneracin del
principio de igualdad de los ciudadanos en el procedimiento administrativo por lo que si
existendiversossujetosinteresadosdebeofrecrselesatodosdichaposibilidad.
6.1.2.6.Momentodeiniciacin.Cundoseentiendeiniciadoelprocedimiento?
Elprocedimientoseentenderiniciadoenlafechaenquelasolicitudhayaingresadoenel
registrodelrganoadministrativocompetentepararesolver.
Elproblemaseplanteacuandoelparticularpresentasusolicitudenelregistrodeunrgano
incompetentepararesolverelprocedimiento.(art.14.inc.2LBPA).Entalcasonoseproduce
ni interrupcin ni contabilizacin de plazo til en funcin del silencio, hasta tanto no se
ingreselainstanciaanteelrganoconcompetencia.
6.1.3.EfectosdelainiciacindelProcedimiento
72 Una regla distinta contiene el decreto supremo N95, Reglamento del Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental (SEIA), que en su
artculo 20 previene que las solicitudes que no renen los requisitos no se admiten a tramitacin. Es decir no hay posibilidad alguna de
subsanacin.
127
6.1.3.1.Efectosnecesarios.
6.1.3.1.1.Obligacinderesolver.
Consagradaenelartculo14inciso1,LBPA:
LaAdministracinestarobligadaadictarresolucinexpresaentodoslosprocedimientosya
notificarla,cualquieraqueseasuformadeiniciacin.
6.1.3.1.2.Impulsindeoficio.
Quedaestablecidoenelartculo7,inc.1,LBPA.
El procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsar de oficio en todos sus
trmites.
6.1.3.1.3.Prioridadformaldelasolicitud.
Ladeterminaelartculo7,inc.3,delaLBPA.
Eneldespachodelosexpedientesoriginadosenunasolicitudoenelejerciciodeunderechose
guardarelordenrigurosodeingresoenasuntosdesimilarnaturaleza,salvoqueporeltitular
delaunidadadministrativasedordenmotivadaencontrario,delaquequedeconstancia.
6.1.3.2.Efectoseventuales:lasMedidasprovisionales.Remisin.
6.1.4.Lasmedidasprovisionales.
6.1.4.1. Concepto. Medidas provisionales son todos aquellos actos de carcter cautelar,
preventivooconservativoquetiendenaasegurarlaeficaciadelaresolucindefinitivaque
pudierarecaerenelprocedimiento.(art.32,LBPA)
Debe recalcarse que por su naturaleza este tipo de medidas aparecen especialmente
vinculadasalosprocedimientosdenaturalezasancionatoria.
6.1.4.2.Clases.Laleyreguladostiposdemedidasprovisionales:
a) Medidas provisionales procedimentales: aquellas que pueden adoptarse una vez
iniciadoelProcedimientoAdministrativo;
b) Medidas provisionales preprocedimentales o provisionalsimas: pueden adotarse
anantesdelainiciacindelprocedimiento.
6.1.4.3.Caractersticas.
1. Son ACCESORIAS al procedimiento ya iniciado o por iniciar. Se trata de tpicos
procedimientosconexos,defacilitacindeeficacia.
128
2. INDETERMINADAS. Iniciado el procedimiento, el elenco de medidas

provisionales que puede adoptarse es indeterminado en principio. La
discrecionalidaddelrganocompetentepuedeserlimitadaporlanormativaespecial
que regule el procedimiento que puede exigir la adopcin de concretas medidas
provisionales.
As, por ejemplo, en el sumario administrativo el fiscal del mismo puede resolver la
suspensin provisional del inculpado de sus funciones o determinar su destinacin a
otro cargo, hasta el sobreseimiento o dictamen del fiscal (art. 136, Ley N18.834,
EstatutoAdministrativo,DFLN29,2005).
En el sumario sanitario (procedimiento sancionatorio sanitario), segn el artculo 178

inc. 2 del Cdigo Sanitario, el inspector con el slo mrito del acta de fiscalizacin
puede adoptar las medidas que la misma norma consagra cuando exista un riesgo
inminente para la salud. (paralizacin, clausura, prohibicin de funcionamiento,
desnaturalizacinodestruccindeproductos,etc.)
Otro caso es el del art. 39 de la Ley N18.168, General de Telecomunicaciones, que

autoriza adoptar la medida de suspensin del funcionamiento de un servicio de
radiodifusin televisiva o de servicios limitados de televisin, en carcter de medida
cautelar.
En la misma lnea el artculo 179 de la Ley N18.290, de Trnsito, autoriza a

CarabinerosoalasMunicipalidadeselretirodeautomotoresdelavapblicaencaso
dedesperfectooaccidente.
En todo caso el rgano administrativo debe adoptar la medida provisional que se

encuentreenelmbitodesusfuncionespropiasysiemprequeseanproporcionalesy
congruentesconladecisindefinitiva(ej.procedimientosancionatoriodemultanopuede
venirprecedidoporunamedidadeclausura:esincongruenteeinoficiosa).
3.SonTEMPORALES.Seextinguirnconlaeficaciadelaresolucindefinitivaosi
con anterioridad a ella circunstancias sobrevenidas la vuelven innecesaria o
improcedente.
6.1.4.4. rgano competente. El rgano competente para la adopcin de las medidas

cautelares es aquel que tenga atribuida la facultad de resolucin del procedimiento,
correspondiendoalrganoinstructor,ensucaso,simplementelafacultaddeproposicinde
lamedida.
129
Laadopcinsepuedeproducirdeoficioopeticindeparte(art.32.,inc.1,LBPA).
La resolucin que adopte medidas cautelares debe ser necesariamente fundada, de

conformidadconelart.11,inc.2,delaLBPA.
6.1.4.5. Requisito de procedencia. La adopcin de estas medidas tras el inicio del

procedimiento, o su confirmacin o modificacin si se haban adoptado con anterioridad,
requierecomopresupuestolaexistenciaenelprocedimientodeELEMENTOSDEJUICIO
SUFICIENTES.Esterequisitoimplicaquesuadopcinexigeunamotivacinrazonablepor
partedelrganocompetenteenbasealfumusboniiuris(aparienciadebuenderecho).
Este requisito exige de parte del rgano instructor la valoracin de los elementos de la
solicitudcautelarqueladotandeaparentelegitimidad.
6.1.4.6.Limitaciones.Enesesentido,nosonlcitasaquellasmedidasque:
a)prejuzguenelfondodelacuestin;73
b)causenperjuiciosirreparables;
c)oimpliquenunaviolacindederechosamparadosporlasleyes.
Silamedidaincurreenalgunadeestasprohibiciones,elacuerdodeadopcin,confirmacino
modificacindelamedidaprovisionaloprovisionalsimaessusceptibledeimpugnacin,a
pesardecorresponderporsunaturalezaaunactotrmiteenprincipioirrecurrible(arts.32y
15inc.2,LBPA).Larazndeloanterioresquedichacircunstanciaencuadraenunadelas
excepciones a la inimpugnabilidad de los actos preparatorios: cuando estos causan
indefensin.
6.1.4.7. Extincin. Como su finalidad es asegurar eficacia de la futura resolucin, la medida

provisional debe ser eliminada o modificada, de oficio o a instancia de parte, con
anterioridad a la terminacin del procedimiento cuando concurra alguna circunstancia
sobrevenida que no pudo ser tenida en cuenta en su momento, que convierta aqulla en
innecesariaoimprocedente(art.32,inc.5.LBPA).
Se ha estimado en el Derecho comparado que se prejuzga el fondo del asunto si se decide directa o indirectamente la materia del
procedimiento. Lo relevante aqu es tener presente que no est llamada la medida provisional a resolver la cuestin planteada en el
procedimiento principal, cuestin que vulnerara el principio de defensa jurdica.
73
130
Lo normal ser que, dado el carcter accesorio o instrumental de la medida provisional, la

mismaquedaextinguidaconlaadopcindelaresolucinquepongafinalprocedimiento.
Aqu la Ley realiza una precisin (art. 32 inc. final, LBPA): la vigencia de la medida
provisionalquedacondicionadaaldesplieguedelaeficaciadelaresolucinadoptada,porlo
que debe tenerse en cuenta la posible concurrencia de excepciones al principio de eficacia
inmediatadelactorespectivo.
6.1.4.8. Las Medidas Provisionales preprocedimentales o provisionalsimas. Este tipo de

medidas especficas plantea un problema delicado por sus consecuencias en el principio de
contradictoriedad y de defensa del administrado. Les son aplicables las mismas reglas y
requisitosdelasmedidasprovisionalesprocedimentalesyasealadas,msloprevistoenel
inciso2y3delart.32delaLBPA.
Slo cabe adoptar medidas con anterioridad a la incoacin del procedimiento con carcter
provisionalsimo,siserenenadems2requisitosadicionales:
a)Urgencia(periculuminmoraopeligroenelretardo);
b)Proteccinprovisionaldelosinteresesimplicados;74
Estas medidas provisionalsimas debern ser ratificadas, modificadas o eliminadas en la

resolucinquedporiniciadoelprocedimiento,quedandosinefectosi:
a) Dicha decisin de iniciacin no se produce en el plazo de quince das desde la
adopcindelamedidaprevia;o
b) Sinosepronunciadichoacuerdoexpresamentesobreestacuestin.
Dadasunaturalezadiscrecionallasmedidasprovisionalesyespecialmentelasmedidaspre
procedimentales, pueden ser campo apto para excesos o demasas de la autoridad
administrativa.Loanteriorgeneraquelatutelaencontradedichasactuacionesmedianteel
RecursodeProteccinpresenteplenapertinencia,pordosrazones:
i.
La potencial arbitrariedad que implican en atencin a la amplia
discrecionalidad que la ley reconoce al rgano administrativo para
adoptarlas;75
Estos intereses podrn ser tanto pblicos como privados ya que la normas no distingue. Dentro de los intereses pblicos podr tratarse de
cautela referida a materias sanitarias, de seguridad de trnsito, medio ambiente, etc.
74
75 Regularmente el enjuiciamiento de la razonabilidad de una medida de esta ndole deber efectuarse en base a los principios de
proporcionalidad y competencia del rgano actuante. Nos parece en todo caso que la medida provisional no puede ser nunca ms limitativa ni
gravosa que aqulla que debe ser objeto de la decisin final del rgano administrativo.
ii.
131
Genera al ente administrativo competente para acordarlas la posibilidad de

anticipar de hecho resolucin final sin esperar la tramitacin del
procedimiento, burlndose as las garantas del debido proceso
administrativo.76
6.2.INSTRUCCIN
6.2.1.Conceptoycontenido.
La instruccin tiene por objeto determinar los hechos relevantes para el procedimiento,
conocereincorporarlosdatosdetrascendenciaparalytodaslascircunstanciasquepueden
influirenladecisin.
Esta fase permite introducir elementos fundamentales para que el rgano adopte la
resolucindelacuestindefondoqueconstituyelafinalidaddelprocedimiento.
Concepto legal: art. 34: Los actos de instruccin son aquellos necesarios para la
determinacin, conocimiento y comprobacin de los datos en virtud de los cuales deba
pronunciarseelacto.
Debedistinguirse:a)principiosgeneralesdelafaseinstruccinb)losactosdeinstruccinde
origenexterno;c)losdeorigeninterno;d)losactosmixtosdecarcterprobatorio;e)losactos
decomunicacin.
6.2.2.Principiosgeneralesdelafaseinstruccin
Hay varias reglas comunes que enuncia la Ley N19.880, y que se refieren a diversos
aspectos de la instruccin o tramitacin de los procedimientos. Podemos tratarlas en tres
grupos:
6.1.2.1.Elprincipioinquisitivo(impulsindeoficio)
Una vez iniciado, el desarrollo del procedimiento se rige prioritariamente por el principio
inquisitivo;sutramitacinnoquedaalarbitriodelosinteresados(nisiquieraenelcasodelos
iniciadosasuinstanciayensubeneficio),siendodeberdelaAdministracin:
En este caso el exceso o abuso podr fundarse en el prejuzgamiento de parte de la autoridad, lo que hara ilusorio y quebrantara el derecho a
la defensa jurdica.
76
132
tanto impulsarlo de oficio en todos sus trmites (esto es, hacindolo pasar de una
faseaotra:art.7,inc.1,LBPA),
como realizar, tambin de oficio, los actos de instruccin necesarios para la

determinacin,conocimientoycomprobacindelosdatosenvirtuddeloscualesdeba
pronunciarseelacto.(art.34,inciso2)
6.1.2.2.Elprincipiodispositivo(impulsindeparte)
Elcriteriodelaimpulsindeoficioporlapropiaadministracinnoobstaalderechodelos
interesadosa...proponeraquellasactuacionesquerequieransuintervencinoconstituyan
trmiteslegaloreglamentariamenteexigidos(art.34,inc.1y2,LBPA);
6.1.2.3.Principiodeceleridadyeconoma
Reglas tendientes a asegurar que la instruccin de los procedimientos se lleva a cabo sin
trmitesinnecesariosydeformagil.
Manifestacionesconcretasson:
REGLA DE SIMULTANEIDAD: conforme a la cual se decidirn en un solo acto todos los

trmites que, por su naturaleza, admitan un impulso simultneo, siempre que no sea
obligatoriosucumplimientosucesivo(art.9,inciso2,LBPA);p.ej.,sidebensolicitarsedos
informesrelativosacuestionesdiversas,nohayraznparaquelasolicituddelsegundohaya
deesperaraqueseemitaelprimero;amboshabrndesolicitarsealtiempo;
REGLA DE ACUMULACIN: art. 33: el rgano administrativo que inicie o tramite un

procedimiento, cualquiera que haya sido la forma de su iniciacin, podr disponer su
acumulacin a otros ms antiguos con los que guarde identidad sustancial o ntima
conexin (p. ej., varias solicitudes formuladas por diversos funcionarios, todos los cuales,
conelmismofundamento,solicitanelreconocimientodeunderecho);
REGLADENOSUSPENSINDELPROCEDIMIENTO:elplanteamientodecuestionesincidentales
(p. ej., una discusin que se suscite entre varios interesados sobre la propiedad de un
inmuebleparaelquesesolicitapermisodesubdivisinpredial)nosuspendelatramitacin
del procedimiento; a menos que el rgano por resolucin fundada determine lo contrario;
(art.9,inciso3,LBPA)
133
6.2.3.Actosdeinstruccindeorigenexterno
Setratadeactividadesmediantelacualciertaspersonasajenasalaadministracinaportanal
procedimientoelementosnecesariosparasuinstruccin.
6.2.3.1.Alegaciones
Es un acto tpico del interesado en el Procedimiento Administrativo, manifestacin de su

derecho de defensa. Se efectan mediante escritos que aportan datos de hecho y
argumentacionesdeordenjurdico.
Pueden formularse por escrito, pero nada impiden que se expresen oralmente y se deje
constanciaporescrito.
EnlaLBPAconstituyeunderechodelosinteresados(personas),estoesunactodeparte,los
interesados podrn, en cualquier momento de] procedimiento anterior al trmite de
audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio. (art. 17,
letra f). Pero hay una posibilidad ilimitada que abre ya que los interesados en cualquier
momento del Procedimiento pueden aducir alegaciones y aportar documentos u otros
elementosdejuicio.(art.10)
Si se abre el trmite de informacin pblica, tambin pueden alegar quienes no tienen la

condicin de interesado; incluso, tienen derecho a obtener una respuesta razonada de la
Administracin(art.39,inc.final,LBPA).
Laadministracindebeobligatoriamentetomarencuentalasalegacionesdelosinteresados
enlaresolucinfinal(art.41,enrelacinalartculo17,letraf,LeyN19.880).
6.2.3.2.Trmitedeaudienciaprevia
Nuestraleysloloacogeendoscasos(art.41,cuestionesconexas;einvalidacindelart.53,
LBPA). Se trata del ltimo trmite de la fase de instruccin. En efecto se lleva a cabo en la
etapafinaldelainstruccin,cuandoelexpedienteestcompletoeinmediatamenteantesde
redactarlapropuestaderesolucinoderesolverderechamente.
Secomponede2fases:
i)
vistadelexpediente;y
ii)
presentacin de alegaciones y de documentos y justificaciones que se estimen
pertinentes.
134
Esexpresindeprincipiojurdicogeneraldequenadiepuedesercondenadosinserodo.
Este trmite se practicar al final de la secuencia procedimental, cuando el expediente

contienetodoslosdatosyfundamentosquesehanidoacumulando.Sloaquelinteresado
puedeejerceradecuadamenteladefensadesupretensin.
Cuestin importante es la referida al caso en que la Administracin otorga el trmite a

destiempo;esdecir,antesdequeelexpedienteestuvierecompleto.Doctrinasealaquesila
Administracin ha realizado, con posterioridad a la audiencia, nuevas diligencias, LA
AUDIENCIADEBEREITERARSEDESPUS.
Otro problema que surge es en el caso de que la Administracin no hubiere otorgado la

audiencia, pero despus de haberse dictado el acto el interesado, mediante el recurso,
argumentasobresupretensin.sesubsanalaomisindeltrmite?Esdudoso:laaudiencia
esuntrmiteesencialcuyasubsanacinnosepuedeproducirporlasalegacionesqueincluya
elrecurrenteensuescritoderecurso.Peroesrenunciableeltrmiteysepuedeprescindirsien
el expediente no figuren ms alegaciones y pruebas que las aportadas por el interesado; ni
hechos distintos, a tener en cuenta en la resolucin. En ley chilena es cuestionable por lo
excepcionalyextraordinariodeltrmite:selequisodarpreponderancia.
Eltrmitesupone:
a) Puesta de manifiesto del expediente y realizacin de alegaciones, con la
presentacin de los documentos y dems instrumentos justificativos que se
estimenconvenientesporelinteresado.
b) El expediente debe manifestarse en su integridad; por excepcin caso de

documentosafectosasecretooreserva.(art.16,LBPA).Lasalegacionespueden
presentarse con documentos acreditativos es decir, material probatorio que
puedeaadirsealasalegaciones.
6.2.3.3.Informacinpblica
Eseltrmitedestinadoadarparticipacinacualquierpersona,paraquepuedaexaminar
elprocedimiento(expediente)olapartedelmismoseindiqueydeduciralegaciones(art.39.,
LBPA). Est orientado a dar eficacia a la finalidad de participacin del Procedimiento
Administrativo:
135
Ladoctrinahasealadoquesetratadeuntrmitedeaudienciaindiscriminada,yquienes
sehaganpresentesenellapuedenobtenerlavistadelexpedienteyrealizarladefensadesus
derechos.
Su objeto es doble: es la (a) aportacin de datos para el mejor acierto en la decisin, pero
reviste tambin un marcado carcter de (b) oportunidad para los eventuales interesados o
afectadosdealegaroreclamarendefensadesusinteresesrespectivos.
LainformacinpblicaestambinuntrmiteprevistoendeterminadasLeyessectoriales(ej.
art.43,LGUC,enmateriadeelaboracindeplanosreguladorescomunales;arts.26al31Ley
N19.300,BasesGeneralesdelMedioAmbienteenmateriadeprocedimientosdecalificacin
ambiental).
En cuanto a sus formalidades. la LBPA seala que podr acordarse por el rgano a que
correspondalaresolucindelprocedimiento,cuandolanaturalezadestelorequiera(art.
39,inc.1).SeanunciarenelDiarioOficialoenundiariodecirculacinnacional.
El plazo para formular observaciones no puede ser inferior a 10 das fijando lugar de
exhibicin.
La comparecencia en el trmite no confiere, por s misma, la condicin de parte en el

procedimiento;peroquienespresentenalegacionesuobservacionestienenderechoaobtener
de la Administracin una respuesta razonada que podr ser comn a todas aquellas
alegacionesqueplanteencuestonessustancialmenteiguales(art.39,inc.final).
6.2.4.Actosdeinstruccindeorigeninterno:LosInformes
Son elementos de juicio que provendrn internamente de la actividad de los rganos

administrativos, ya sea del propio rgano competente para resolver o bien de un rgano
distinto.
Puede ser variados. Aportacin de documentos, realizacin de pruebas periciales, pero lo

fundamentaleslaemisindeinformes.
Elinformeesunactodetrmitemedianteelcualunrganoaportahechosorazonamientos
entomoalobjetodeunprocedimiento.
136
Contienen encuanto actos,una declaracindeconocimiento(simpleaportacindedatos)ode

juicio (razonamiento de carcter tcnico o jurdico) sobre la cuestin planteada o alguno de
susaspectos.
Proceden de un rgano distinto al que realiza la instruccin del Procedimiento

Administrativo, bien sea del mismo rgano administrativo o, lo ms habitual, de otro
distinto.
6.2.4.1.Tiposdeinformes.
Losinformespuedenser:
i.
Facultativosopreceptivos;
ii.
Vinculantesonovinculantes.
Sonpreceptivosaquellosqueimponelaleycomountrmiteobligatorioenelprocedimiento
dequesetrate;Debecitarseelpreceptolegalqueloexige(art.37)
Sernfacultativos,aquellosqueelrganodeinstruccinjuzguenecesariospararesolverel
procedimiento.Debefundamentarselaconvenienciadesurequerimiento(art.37)
Sonvinculantesaqulloscuyoparecerdebeseracogidoporelrganoquedictelaresolucin.
Enelfondoencubrenelejercicioconjuntoocompartidodecompetencias.
Lareglageneralesquelosinformesseanfacultativosynovinculantes(art.38,inc.1).
6.2.4.2.Plazoparaevacuarlosinformes.
La LBPA fija un plazo mximo de diez das para evacuar la diligencia (art. 24, inc. 3)
debiendo siempre (por ser trmites) indicarse en la comunicacin a otro rgano el plazo
establecidoparaevacuarladiligencia(art.9,inciso2),
Quocurresinoseemitedentrodeplazoelinforme?
El artculo 38 inc. 2 LBPA resuelve que podr seguirse adelante el Procedimiento
Administrativo:
Si el informe debiera ser emitido por un rgano de la Administracin distinto del que tramita el
procedimiento en orden a expresar el punto de vista correspondiente a sus competencias respectivas, y
transcurrieraelplazosinqueaqulsehubieraevacuado,sepodrnproseguirlasactuaciones.
137
6.2.4.3.Consecuenciasformalesyvalordelinforme.
Elinformenoes,enprincipio,unapericia;esdecir,laaportacinquerealizaunperitoenla
fasedepruebadeunproceso.
Puedeserunasimpleopinin,ypuedeabarcartantoalegacionescomopruebas.
An cuando no sea vinculante el informe, puede tener importancia como antecedente para
motivarlaresolucin.Segnelart.41inc.finaldelaLBPA:
Laaceptacindeinformesodictmenesservirdemotivacinalaresolucincuandoseincorporenal
textodelamisma.
A este tipo de fundamentacin por referencia al informe se le denomina en doctrina

motivacin per relationem y aparece justificada en razones de economa y simplificacin
procedimental. Estimamos s que para dar cabal cumplimiento al principio de
contradictoriedadyalderechodedefensadeladministrado,sermenesteradjuntaralactoel
informe fundante, si no se transcribe en el cuerpo de la resolucin, o bien, establecer
referenciasclarasquepermitanalinteresadosucmodoaccesoyconocimientoparafacilitar,
ensucaso,laimpugnacinposterior.
Siendefinitivaelrganodecisorseapartadelaopininaportada,tratndosedeinformesno
vinculantes, estimamos que la resolucin deber fundamentar ese criterio contrario como
exigenciabsicadecongruenciadeladecisinadoptada.
6.2.5.Actosmixtosdeinstruccin:laPrueba
6.2.5.1.ConceptoyobjetivodelaactividadprobatoriaenelProcedimientoAdministrativo
La prueba constituye una actividad de instruccin fundamental de todo Procedimiento

Administrativo.Puededefinirsecomoelactooseriedeactosconlosquesetratadeaveriguarla
realidad o adquirir certeza respecto de los hechos, los que debern ser determinados mediante la
valoracin de los antecedentes recopilados en la resolucin final del procedimiento. Esta actividad
apareceorientadaaladeterminacindelaexactitudyveracidaddeloshechosrelevantesque
debendeservirdebasealaresolucinadministrativafinal.
138
Ley N19.880 sigue en esta materia la lnea de la ley espaola vigente que hace una amplia
referenciaalderechoprocesaljurisdiccionalalconcebirlapruebacomounperodoofase
identificada dentro del procedimiento (artculo 35, Ley N19.880). Tal estructuracin no es
necesariamenteestrictaenlamedidaqueestamismapreceptivaautorizaalosinteresadosa
realizar todo tipo de actividades, alegatorias y probatorias, en cualquier momento del
procedimiento,entrelainiciacindelmismoysuresolucin(artculo10,LeyN19.880).
Segnladoctrinalaregladelosartculos35y36delaLeyN19.880configuraunconjuntode
normas generales aplicables a todas las actividades de acreditacin de hechos que tienen
lugarenelprocedimiento,cualquieraqueseaelmomentoenquesepractiquen.Sinembargo,
seenfatizaqueeltrmiteespecialdeprueba,consutrminoformalreguladoenelartculo35
de la Ley N19.880, est esencialmente reservado para aquellos supuestos en que la naturaleza del
medioempleadohagafundamentalellogrodelosprincipiosdepublicidad,inmediacinycontradiccin,
queimponeporsunaturalezaquedeterminadaspruebassepractiquenenpresenciayconparticipacin
delosinteresados.77
Son reglas aplicables a la actividad probatoria que se desenvuelve en todo Procedimiento

AdministrativoconformealaLeyN19.880,lassiguientes:
6.2.5.2. Principio de oficialidad de la prueba. La actividad probatoria se rige en la Ley

N19.880 por el principio de oficialidad o inquisitivo, en cuanto a la iniciativa para provocar la
prueba,sinperjuiciodelofrecimientoquerealicenlosparticularesinteresados.
Lo anterior supone que en el Procedimiento Administrativo corresponde al rgano

competente el deber de acordar de oficio la realizacin de las actividades probatorias
necesarias para la completa determinacin de los hechos, lo pidan o no los interesados. Por
ello la Administracin goza de facultades amplias para ordenar las actividades probatorias,
esosconlassiguientesimportantesrestricciones:
1. Debeentodocasopracticarlaspruebasquelesolicitenlosinteresados,salvocuando
las mismas sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, es decir cuando su
prctica no pueda tener relevancia alguna en la decisin que se dicte. Ello supone que el
rechazo por esta causa de las pruebas propuestas por el interesado debe siempre
efectuarsemedianteresolucinmotivada(art.35,inc.final).Dichanegativaentodocaso
puede ser causa de indefensin, habilitando la impugnacin del acto de rechazo y
produciendoensucasolailegitimidaddelactofinalquesedicteenelprocedimiento
(art.15,Ley19.880).
As lo concluye la doctrina espaola en presencia de la norma que inspira el art. 36 de la Ley N19.880. Cfr. BARRERO RODRGUEZ,
CONCEPCIN, La Prueba en el Procedimiento Administrativo, 3 ed., Thomson-Aranzadi, Navarra, 2006, pg. 242.
77
139
2. El rgano administrativo est obligado a abrir un trmino probatorio, esto es, a

realizar actividades probatorias en una fase especialmente contradictoria, si no le
constan los hechos alegados por los interesados o bien cuando la naturaleza del
procedimiento lo exija (art. 35, inc. 1). La doctrina comparada deduce de esta norma
unareglaquesancionalapasividadprobatoriadelaAdministracin:loshechossobre
los que la Administracin no ha producido prueba en el procedimiento deben
entenderse,acontrario,comotcitamentereconocidosporlaAdministracinqueno
podrdictarresolucindesconocindolosonegndolos,seaexpresaotcitamente.En
cuanto a la expresin naturaleza del procedimiento se ha entendido que en ciertas
ritualidades especialmente perjudiciales para el particular, como son los procesos
sancionatorios, resulta obligado el decretar un periodo de prueba en que rija
plenamentelaregladecontradictoriedad.
3. Finalmente,estobligadoelrganoadministrativoarealizarlasactividadesprobatorias
respetando siempre el principio de la contradictoriedad que analizaremos a
continuacin.
6.2.5.3. Principio de contradictoriedad probatoria. Existen ciertas pruebas que, por sus
caractersticas,debensiempreserpracticadasenpresenciayconlaparticipacindelosinteresados.A
ellorespondeelartculo35delaLeyN19.880quefacultaalrganoinstructorparaabrirun
plazo especfico de prueba, de 10 a 30 das (inciso 2). La garanta de contradictoriedad se
aprecia al imponer la ley al instructor del procedimiento la obligacin de comunicar a los
interesados,conlaantelacinsuficienteel:
1. iniciodelasactuacionesprobatorias(art.36),y
2. lugar,fechayhoraenquesepracticarlaprueba,conlaadvertencia,ensucaso,de
queelinteresadopuedenombrarperitosparaqueleasistan(art.36,incisofinal).
Encasoquenosedcumplimientoaestaregladecontradictoriedadseconfiguraelviciode
indefensinparalapartequeapareceprivadadesuderechoarendirpruebademaneradebida
yoportunaobienaparticiparopresenciardichaprcticaparalaquenecesariamentedebeser
citado. Este defecto autoriza la impugnacin, tanto de los actos preparatorios que hubieren
incurridoenestairregularidad,sinperjuiciodelainfluenciaquedichoactopuedatenerenlo
dispositivodelaresolucinfinaldelprocedimiento(art.15,inc.2,LeyN19.880).
140
Es oportuno enfatizar que la Ley N19.880 considera a tal punto la importancia de esta
exigencia de audiencia en materia procedimental que contempla en su artculo 60 como
primeracausaldeinterposicindelrecursoextraordinarioderevisindelosactosfirmesenva
administrativa,elquelalaresolucinsehubieredictadosineldebidoemplazamiento,hiptesis
queestimamoscomprensivadelaausenciadedebidacontradiccinenelprocedimientoyen
particularensufaseprobatoria.UnrecientedictamendeContraloraGeneral,haexpresado
queelafectadogozaengeneraldelrecursoextraordinarioderevisinenlosprocedimientos
sectoriales por tratarse de una materia no prevista normalmente por la normativa especial
pudiendo ser incorporada supletoriamente esta institucin de la ley N19.880 en dichas
tramitaciones.78
En un reciente dictamen de Contralora General,79 evacuado a propsito de un proceso

disciplinario sumarial, se ha expresado que la apertura de un trmino de prueba debe ser
comunicadoformalmentealosinteresados,nicamaneradeposibilitarquedichoperiodotenga
una,
[...] fecha cierta y determinada de inicio, lo cual no slo ser necesario para efectuar el
cmputo del mismo y, por ende, tambin para los efectos de precisar su trmino, sino que,
adems, para que el inculpado pueda rendir, dentro del plazo fijado para ello, las pruebas que
estimeprocedentes.
Paraelloesimprescindibleagregaelentecontralorlaexistenciade:
[...]unaactuacinformalenelprocesoqueotorguecertezaalinculpadorespectodeladatadesdelacual
secuentaelplazoconcedidoporelfiscalyno,comopareceestimarloelocurrente,enordenaquedicho
plazodebecomputarsedesdequesedictalaresolucinqueloconcedeycuyoconocimientoquedasujetoa
laobligacindelinculpadodeinformarsedelosactosdelprocedimiento.
FinalmentesostieneContraloraGeneralque:
[...] la falta de notificacin de la resolucin que dispone un trmino probatorio, puede tener una
influencia decisiva en el respectivo proceso sumarial, en la medida, por cierto, que tal omisin haya
implicado que el inculpado no tom conocimientode dicho acto administrativo y, por consiguiente, no
78
Dictamen N 12.971 de 2006, Contralora General de la Repblica.
79
Dictamen N 55.290 de 20 de noviembre de 2006
141
rindi las pruebas que estimaba pertinentes, toda vez que ello perjudicara gravemente su derecho a
defensa.
6.2.5.3. Principio de libre aportacin de la prueba. Esta regla supone las siguientes
consecuencias:
1. Medios de prueba. En el Procedimiento Administrativo cabe utilizar cualquier

medio de prueba admisible en Derecho (art. 35, inc. 1). Aquello segn la doctrina
tienendosconsecuencias:i)suponedesdeluegounaremisintcitaalasnormasdel
derecho procesal comn, en cuanto fueren aplicables;80 y, ii) supone adems la
posibilidad de utilizar cualquier sistema de acreditacin de hechos en la medida que no
tengaelcarcterdeunapruebailcita,contrariaaDerecho;
Prueba admisible en Derecho, es la prueba amparada por el Derecho, con

exclusindepruebaslegalmenteprohibidasoqueresultensencillamentecontrarias
a la naturaleza y caractersticas del procedimiento administrativo. Por ello se ha
afirmadoqueenelDerechoAdministrativolapruebailcitaposeeunsignificado
ms amplio aun que en el ordenamiento procesal general, en que slo designa
habitualmente a la prueba obtenida con vulneracin de derechos y libertades
fundamentales.
Lailicitudgenricadelapruebaenelprocedimientoadministrativoseproyectapuesenun
dobleplano.Enprimertrmino,eneldesuadmisibilidadpueshabrqueconsiderarprueba
deesecarcterlanopermitidaporalgunadisposicinonormayaconcarctergeneral,ya
conrelacinadeterminadoprocedimientoconcreto.Ensegundolugar,eneldesuprctica,
puesilcitaes,tambin,lapruebadesarrolladaenformacontrariaaDerecho,mbitoenque
adquieresingularrelevancialapruebaobtenidaconviolacindederechosfundamentalesy
libertadespblicas.81
2. Momento en que se rinde. Las pruebas, al igual que las alegaciones, pueden
aportarseorealizarseencualquiermomentodelprocedimientoadministrativopor
el particular interesado (artculo 10, inc. 1 y 17, letra f, Ley N19.880). Lo que se
entiende sin perjuicio de que puedan rendirse por ste tambin en el periodo
probatorioaquealudeelart.35y36delaLeyN19.880,cuandodebanproducirse
conespecialesgarantasdecontradiccin.
Por todos: GARCA DE ENTERRIA, EDUARDO y FERNNDEZ, TOMS RAMN, Curso de Derecho Administrativo, t. II, 7 ed., Civitas, Madrid,
1995, pg. 485.
80
81
BARRERO RODRGUEZ, CONCEPCIN, La Prueba en el Procedimiento Administrativo, pg. 249.
142
3. Apreciacindelaprueba.Enmateriaadministrativaseapreciaenconciencia(art.
35,inc.1),loqueenelmbitoprocesalsuponeremitiralaideadelasanacrtica,
estoeslaaplicacindereglaslgicasydemximasdeexperiencia.82
En el procedimiento administrativo rige el principio de libertad en la apreciacin de la

prueba.83Assedesprendedeloexpresadoenlapartefinaldelinciso1delartculo35dela
LeyN19.880,quereiteraqueloshechosrelevantesdelprocedimientopuedenacreditarsepor
cualquier medio probatorio y que aqullos se apreciarn en conciencia por el rgano decisor,
regla habitual en las leyes de procedimiento administrativo hispanoamericanas.84 Esta regla
ha sido interpretada tradicionalmente acudiendo a dos elementos fundamentales que
integran este concepto, la denominada apreciacin conjunta de la prueba y el concepto de
sanacrtica.
Conforme al primer principio la apreciacin de la prueba en el mbito administrativo es

integral o de conjunto, sin que se necesite justificarla en la preferente atencin de un medio
probatorio especfico respecto de otros. Este principio de apreciacin conjunta de la prueba no
hacesinosubrayarlaregladelibertadenlaapreciacindestaenlamedidaquehabilitaal
rgano competente para decidir segn su propia conviccin qu hechos han de reputarse
como probados, sobre la base de valorar concienzuda y escrupulosamente cada prueba por
separado y todas las pruebas como un conjunto y teniendo en cuenta el resultado de esa
totalidad.85
Pero,ensegundolugar,estalibertaddejuicionoesabsoluta.Sesometealasreglasdelasana
crtica:
MENNDEZ REXACH, NGEL; RODRGUEZ-CHAVES MIMBRERO, BLANCA

bsicas del procedimiento administrativo, Centro de Estudios, Madrid, 2005, pg. 56
82
CHINCHILLA PEINADO, JUAN ANTONIO, Las garantas
83 En doctrina los sistemas de apreciacin o valoracin de la prueba en materia administrativa se pueden reducir a dos: el de la prueba legal o
tasada, que establece la fuerza probatoria de cada medio probatorio, con lo que el rgano decisor resulta vinculado en la apreciacin de la
prueba a lo que resulte de la aplicacin automtica del precepto legal, y el de la prueba libre, que deja libertad al rgano para determinar la
eficacia de la prueba practicada. Cfr. GONZLEZ NAVARRO, FRANCISCO, Derecho Administrativo Espaol. El acto y el Procedimiento Administrativos,
t. III, Pamplona, EUNSA, 1997, pg. 761.
84
BREWER-CARAS, ALLAN R., Principios del Procedimiento Administrativo en Amrica Latina, Legis, Bogot, 2003, pg. 144.
85
Cfr. GONZLEZ NAVARRO, FRANCISCO, Derecho Administrativo Espaol. El acto y el Procedimiento Administrativos, t. III, pg. 762.
143
Enelprocedimientoadministrativo[...]rigeelprincipiodelalibrevaloracindelapruebapor
elrganodecisorconsujecinalasreglasdelasanacrtica;reglasqueencuantocriteriosde
lgicayraznenlaapreciacindelapruebapracticada,deexclusindesolucionesincoherentes
o,aun,absurdasydisparatadas[...]encuentranfundamentoenelprincipiodeinterdiccindela
arbitrariedaddelosPoderesPblicos,lmiteinfranqueableenlaapreciacindelaspruebaspor
propioimperativoconstitucionalyplenamenteaplicable,porconsecuenciaenestembito.86
En definitiva el rgano decisor de un procedimiento administrativo puede y debe apreciar

conabsolutalibertadsinperjuiciodellmitedelasanacrticalaspruebassuministradasal
expedientegubernativo.
Adelantemosdesdeyaquelaregladelibreapreciacindelapruebaimplicaunaimportante
consecuencia para la fijacin del valor de conviccin de ciertos antecedentes probatorios de
granimportanciaenelplanodelcontroladministrativo:lasactasdefiscalizacin.Alnegarsela
existencia de un sistema de prueba legal o tasada en materia administrativa, nunca podrn
ser consideradas esas actas, salvo expresa consagracin legal, como elementos que per se
obliguen al rgano decisor a resolver en el sentido establecido en ellas, al margen de la
apreciacin conjunta con las otras pruebas obrantes en el expediente administrativo
respectivo.87
6.2.5.4.LaPruebaenparticular:lasActasdeFiscalizacin.Conceptoynaturaleza.Lasactas
de fiscalizacin, actas de inspeccin o actas fiscales de inspeccin, como indistintamente las
denomina la doctrina, constituyen una forma habitual de plasmacin del ejercicio de las
facultadesdecontrolysupervigilanciaqueejercelaAdministracindelEstado.Configuraun
instrumento jurdico de primera magnitud en el seno de la Administracin fiscalizadora,
expresin que engloba la actividad administrativa de comprobacin o constatacin del
cumplimientodelanormativavigenteporlossujetosparticularesregulados.88
El fundamento de su naturaleza es consecuencia natural de su condicin de acto

administrativo.Ellopartiendodeladefinicinampliacontenidaenelinciso6delartculo3de
la Ley N19.880, sobre Bases de los Procedimientos Administrativos, que expresa que
Constituyen, tambin, actos administrativos los dictmenes o declaracionesde juicio, constancia o
conocimiento que realicen los rganos de la Administracin en el ejercicio de sus competencias, y
considerando que la funcin fiscalizadora constituye precisamente una potestad o
86
Cfr. BARRERO RODRGUEZ, CONCEPCIN, La Prueba en el Procedimiento Administrativo, pg. 261.
87
Ibid., pg. 345.
88
GARCA URETA, AGUSTN, La potestad inspectora de las Administraciones Pblicas, pg. 180.
144
competenciaadministrativa.Porellosedefineaestasactasdeinspeccinofiscalizacincomo
declaracionesdeconocimientoemanadasdelaAdministracinenejerciciodesupotestadde
inspeccin.89
Las actas de fiscalizacin, aun cuando actos administrativos, no siempre configuran actos
definitivosqueresuelvanconcarcterfinalunprocedimiento,sinoqueasumennormalmente
lacondicindeactosinterlocutoriosdevariadandole,quepreparanelcontenidoresolutorio
deotrasdecisionesadministrativasoquesirvendebaseinstrumentalaactosposterioresque
afectanlasituacinjurdicadelossujetosfiscalizados.Loanteriornoobstaasusignificativa
relevancia externa por los efectos futuros que posibilitan generar, v. gr., como prueba de
cargoenlosprocedimientossancionatorios.90
6.2.5.4.1.Presuncindecerteza.Lacaractersticasaliente,peroproblemtica,queconciernea
las actas de inspeccin radica en la presuncin de certeza o veracidad que el Derecho les
reconocera. En virtud de esta presuncin se estimaba tradicionalmente que los hechos
reflejadosenelactaeranciertos,salvopruebaencontrario.Esdecirdebantenerseporverdaderos
amenosquequedaredebidamenteconstatadasufaltadesinceridad.
Elorigendeestacaractersticaradicaenlasutilconversindelapresuncindelegalidaddeque
aquellas gozan por su condicin de actos administrativos (artculo 3, inciso final, Ley
N19.880)enunapretensindeveracidaddeloshechosconstatadosenellas,deformaqueesos
hechosharanprueba,salvoqueelsancionadodemostraselocontrario.
LaevolucindelEstadodeDerecho,elafianzamientodelprincipiodeldebidoprocesoenmateria
administrativa y la afectacin sensible que supuso esta pretensin de certeza al derecho
fundamentalalapresuncindeinocenciaenlosprocedimientossancionatoriosseguidospor
la administracin (nadie est obligado a probar su propia inocencia), han supuesto un
paulatinodebilitamientodelcitadoprincipiodeveracidad,circunscribiendoprogresivamente
su valor a un simple medio probatorio de cargo, eminentemente controvertible por el
interesado y siempre que cumplan con exigentes requisitos formales y objetivos, segn se
pasaraexponer.91
6.2.5.5. Valor probatorio de las Actas de Fiscalizacin. El valor probatorio de las actas de
inspeccinnohasidoobjetodeatencinpreferenteennuestroordenamiento,quehacarecido
89
RIVERO ORTEGA, RICARDO, El Estado Vigilante. Consideraciones jurdicas sobre la funcin inspectora de la Administracin, pg. 204.
90
Ibidem..
91
SANTAMARA PASTOR, JUAN ALFONSO, Principios de Derecho Administrativo, t. II, Ceura, Madrid, 1999, pg. 401.
145
en general y crnicamente de normas reguladoras del Procedimiento Administrativo hasta

hacesloalgunosaos.
Sin embargo dicha ausencia contrasta con la preocupacin que evidencia la doctrina y la
Jurisprudencia comparadas que analiza habitualmente el conflicto que se produce entre el
derecho a la presuncin de inocencia y la eficacia probatoria de estas actuaciones
inspectivasdelosrganosdelaAdministracindelEstadoqueusualmentesirvendebasea
suactividadsancionatoria.
6.2.5.5.1.Presuncindeinocenciaypotestadsancionadora.ParaelDerechoAdministrativo
Sancionador el punto de partida de la eficacia probatoria de las actas de fiscalizacin
otorgadas por los funcionarios es el principio de presuncin de inocencia, garanta
consagrada en nuestro ordenamiento en el artculo 19 N3, inciso 6, de la Constitucin
Poltica (La ley no podr presumir de derecho la responsabilidad penal) y en el artculo 4 del
CdigoProcesalPenal(Ningunapersonaserconsideradaculpablenitratadacomotalentantono
fuere condenada por una sentencia firme) que tanto la doctrina como la jurisprudencia del
Tribunal Constitucional chileno estiman de plena aplicacin al ejercicio de la potestad
punitivadelaAdministracin:
9.Que,losprincipiosinspiradoresdelordenpenalcontempladosenlaConstitucinPoltica
de la Repblica han de aplicarse, por regla general, al derecho administrativo sancionador,
puesto que ambos son manifestaciones del ius puniendi propio del Estado (Tribunal
Constitucional,sentenciarolN244,26.08.1996,considerando9)
Considerando, pues, lo dicho respecto de la aplicacin de unos mismos principios al derecho

penalyalderechoadministrativosancionador,forzosoesconcluirquelapresuncincomentada
[de inocencia] igualmente ha de regir tratndose de los procesos conducidos por la
administracin,yenloscualeslaexperienciaaconsejaademsguardarunamuchamayor
vigilanciasobreelprocederdelosempleadospblicosqueaquldirigidoafiscalizarlaactividad
delosjueces.92
Esta presuncin de inocencia aplicada al ejercicio de la potestad sancionadora gubernativa

tiene como efecto trasladar al rgano administrativo la carga de la prueba de los hechos
constitutivos de la infraccin. La trascendencia de este principio fundamental concede a la
92 ALCALDE RODRGUEZ, ENRIQUE, Los principios generales del Derecho. Su funcin de garanta en el Derecho Pblico y Privado chileno, Ediciones
Universidad Catlica, Santiago, 2003, pg. 235.
146
actividad probatoria en el procedimiento sancionador una especial relevancia, aun con

respectoalosrestantesprocedimientosdeestandole.93
El contenido administrativo de esta presuncin comporta segn la doctrina ms autorizada

tres garantas: 1. Que la sancin est basada en actos o medios probatorios de cargo o
incriminadoresdelaconductareprochada;2.Quelacargadelapruebacorrespondeaquien
acusa, sin que nadie est obligado a probar su propia inocencia; 3. Y que cualquier
insuficiencia en el resultado de las pruebas practicadas, libremente valoradas por el
organismosancionador,debetraducirseenunpronunciamientoabsolutorio.94
En consecuencia, la presuncin de inocencia, de indiscutible raz constitucional, impone en

los procesos sancionatorios instruidos por la Administracin una doble concurrencia de
certeza, tanto de los hechos imputados como del juicio de culpabilidad efectuado. La
interpretacindelvalorprobatoriodelasactasdefiscalizacinemanadasdelosfuncionarios
de la Administracin no puede sino partir de esta presuncin. Slo si se verifican las dos
certezas sealadas cabr que dicha presuncin quede desplazada. Por ello toda resolucin
sancionadora administrativa implica el rechazo de responsabilidades presuntas u objetivas,
ascomodelainversindelacargadelapruebaenrelacinconelpresupuestodelasancin.
Con acierto se ha expresado que cuando el inculpado en el procedimiento sancionatorio
aporta pruebas llamadas a rebatir el cargo formulado no est, en puridad, probando su
inocencia,loqueseracontrarioalaConstitucin,sinoactuandocontraelactodepruebaaportado
porlapartecontraria.95
6.2.5.5.2. Relativizacin del valor probatorio de las actas de fiscalizacin. Las actas de
fiscalizacin no son actos de fe pblica. En efecto, por regla general y salvo expresa
mencin de la ley,96 los funcionarios fiscalizadores de los rganos de la Administracin del
93 GALLEGO ANABITARTE, ALFREDO y MENNDEZ REXACH, NGEL, Acto y Procedimiento Administrativo, Marcial Pons, Madrid, 2001, pg.
189-190.
94
NIETO GARCA, ALEJANDRO, Derecho Administrativo Sancionador, 3 ed. ampliada, Tecnos, Madrid, 2002, pg. 381.
95
BARRERO RODRGUEZ, CONCEPCIN, La Prueba en el Procedimiento Administrativo, pg. 348
96 Un caso excepcional es el de los inspectores laborales de la Direccin del Trabajo, que de conformidad al artculo 23 de la ley orgnica de
dicho servicio, el DFL N2 de 1967, tienen tal carcter:
Artculo 23.- Los Inspectores del Trabajo tendrn el carcter de ministros de fe de todas las actuaciones que realicen en el ejercicio de sus funciones, dentro de las
cuales podrn tomar declaraciones bajo juramento.
En consecuencia, los hechos constatados por los Inspectores del Trabajo y de los cuales deban informar de oficio o a requerimiento, constituirn presuncin legal de
veracidad para todos los efectos legales, incluso para los efectos de la prueba judicial.
En el mismo sentido de excepcional plena prueba puede mencionarse el artculo 166 del Cdigo Sanitario:
Artculo 166. Bastar para dar por establecida la existencia de una infraccin a las leyes y reglamentos sanitarios el testimonio de dos personas contestes en el hecho y
en sus circunstancias esenciales; o el acta, que levante el funcionario del Servicio al comprobarla.
147
EstadonosonMinistrosdefe,noestninvestidosdefepblicanitampocosonfedatarios
pblicos.Dichacircunstancia,enelcasodelaSuperintendenciadeAFPapareceavaladapor
lodispuestoenelartculo14,incisofinal,delaleyorgnicadeesaentidad,elDFLN101,de
1980,enrelacinasuartculo18,inciso1,queslootorgalacondicindefedatarioalJefede
laDivisindeAdministracinInternadeeseservicioyparaloslimitadosefectosqueenesos
preceptosseestablecen.97
Lo anterior no significa que los hechos que constaten dichos funcionarios no tengan valor
probatorio.Perodichaeficacianoseconfigurasobrelabasedesuconsideracincomounacto
emanadodeunMinistrodefecuandoenderechonotienentalcalidad,salvoexcepciones,
sino sobre la base de su consideracin como un instrumento probatorio ms. Para algunos
autores con un valor especial, a medio camino entre la prueba que vincula al rgano
competenteensuresolucinyunapruebarealmentelibreensuvaloracin.98Mientrasque
paraotrosectordeautoresdichasactasslotendranunasimplecalidaddeprueba,sinvalor
jurdicoespecialninguno.99
As lo corrobora el artculo 94 N8, inciso 6, del DL 3500 de 1980, que a propsito de las
reclamaciones jurisdiccionales deducidas en contra de los actos sancionatorios de la
Superintendencia de AFP, expresa que los Los funcionarios de la Superintendencia prestarn
declaracionesantelosTribunales,enlasreclamacionesaqueserefiereestenmero,medianteinformes
escritos, los que constituirn presunciones legales acerca de los hechos por ellos personalmente
constatados, sin perjuicio de la facultad del Tribunal de citarlos a declarar verbalmente comomedida
paramejorresolver.Estepreceptoreafirmalodicho:setratadeunapresuncinsimplemente
legal, iuris tantum, que no es absoluta ni indiscutible; que puede ser enervada por otras
pruebasqueconduzcanasolucionesdiversas.Porellonadaimpidequefrentealasactasde
fiscalizacinsepuedanutilizarmediosdedefensaoportunos.
Esteltimocarcteratribuidoporlaleydepresuncinlegalbienpuedeservinculadocon
su condicin documental. En efecto, las actas pueden ser calificadas legalmente como
instrumentospblicosdelartculo1.699delCdigoCivil,enlamedidaenqueseautorizan
por funcionarios competentes en el ejercicio de sus funciones y con las solemnidades legales. De ah
97
Artculo 14.- Corresponde a la Divisin de Administracin Interna en general el manejo operativo interno del Servicio y principalmente: []
El jefe de esta Divisin tendr el carcter de Secretario del Servicio y tendr la calidad de Ministro de Fe en aquellas actuaciones que digan relacin con
transacciones y otorgamiento de certificados y copias de documentos oficiales emanados de la Superintendencia, y en los casos que as lo dispongan las leyes y
reglamentos.
Artculo 18.- Las resoluciones del Superintendente que impongan multas o la disolucin de una administradora sern fundadas y se notificarn personalmente a su
representante legal por intermedio de quien se desempee como Ministro de Fe de la Superintendencia o de un Notario Pblico.
98
99
148
quenoseasinounmedioordinariodepruebams,sinquelaparticipacindelfuncionariopueda
desuyoatribuirleveracidadautomticaeincontrarrestablealcontenidomismodesuconstatacin.
Por ello las actas de fiscalizacin constituyen slo un primer medio de, prueba, esto es, un
elemento inicial fundamentador, pero no concluyente, para la posterior decisin
administrativasobreloshechos queconstanen lasdiligenciasdefiscalizacin,cuyovaloro
eficaciadeberexaminarsealaluzdelprincipiodelalibrevaloracindelapruebaqueconsagra
el artculo 35 de inciso 1, de la Ley N19.880: Los hechos relevantes para la decisin de un
procedimiento,podrnacreditarseporcualquiermediodepruebaadmisibleenderecho,aprecindoseen
conciencia.
En consecuencia el acta de fiscalizacin es un medio de prueba que siempre puede ser

vencido mediante la aportacin de elementos que lo contradigan. El ordenamiento jurdico,
salvo casos expresos y excepcionales, no atribuye a las actas y a sus constataciones fe
pblica,sinoslorelevanciaprobatoria.Yestevalorprobatorionoespleno,sinolimitado.
No obligan al rgano fiscalizador a resolver en el sentido de stas marginando el resultado
quearrojenotraspruebasaparejadasenlatramitacindelprocedimientosancionatorio.Por
el contrario, lo verificado por el acta de inspeccin no posee una veracidad absoluta e
indiscutible: siempre puede ceder frente a otras pruebas que aportadas por el interesado
conduzcan a conclusiones diversas; o bien en objeciones que realicen los interesados
destinados a desconocerle su valor por diversos motivos, que sern apreciados en forma
fundadaybasadosenlasreglasdelalgicaylasmximasdelaexperiencia.
Aslocorroboraladoctrina:100
Lasactasnoconstituyenpruebasincontrovertibles,sinoelementosprobatoriossusceptiblesde
ser valorados y llevar al convencimiento de la realidad de la conducta que se impute en las
mismas.Portanto,nadaimpidequefrentealasactassepuedanutilizarlosmediosdedefensa
oportunos,locualnosuponeinvertirlacargadelaprueba,sinoactuarcontraelactodeprueba
aportadoporlapartecontraria.
En nuestro ordenamiento procesal administrativo es esta la conclusin obligada frente a los

derechos actualmente reconocidos por la Ley N19.880 en todo Procedimiento
Administrativo.Enefecto,elderechoautilizartodoslosmediosdepruebaadmisiblesenDerecho
consagrado en el artculo 35 de esta ley y la facultad que de conformidad al Principio de
Contradictoriedad asiste a los interesados para formular alegaciones y presentar pruebas en
cualquiermomentodelprocedimiento(artculo10)seranpreceptossencillamentevacosdetodo
contenido si quisiera atribuirse a las constataciones de los funcionarios un valor
100
Ibid., pg. 229.
149
incontrovertible y absoluto, ms all de cualquier otra prueba que pueda producirse en la

tramitacin administrativa contradictoria, lo que pugna por lo dems abiertamente con el
sistemadelasanacrticaoapreciacindelapruebaenconciencia.
Enconsecuencia:sisehaceoposicinaloscargossustentadosenelactadefiscalizacin,su
valoracin debe hacerse por la autoridad administrativa en la resolucin definitiva, sea
porque se rindi prueba en contrario, o bien porque no puede darse valor probatorio a las
actasparadisiparlapresuncindeinocenciasinocumplenlosprincipiosdeobjetividadyde
imparcialidad.
6.2.5.5.3. Las Actas de Fiscalizacin no producen plena prueba. Esta es la conclusin

generaldeladoctrina:notienenunvalorprobatoriopleno.Estevalorabsoluto,comosecoment,
nosepuedesosteneryaqueestasactasnopuedensinmsquebrarlapresuncindeinocen
cia.Porellosesostienequelaeficaciadelasactassesitaenunplanointermedioentrelos
hechos apreciados por un particular (v. gr., a travs de una simple denuncia) y los
instrumentospblicos,queposeenvalorprobatoriopleno.
Pero hemos sealado que aun cuando no pleno, se puede predicar de estos documentos un
cierto valor probatorio, el que debe ser determinado por el tribunal o la autoridad
administrativa conforme a las reglas de la sana crtica o apreciacin en conciencia, por no
corresponderenestetipodeprocedimientoselsistemadepruebatasada.Ellosefundamenta,
en primer lugar, en que se trata de medios de prueba admisibles en Derecho, referencia general
que aparece en el artculo 35 de la Ley N19.880, norma que resulta aplicable a la
Administracin. Esto implica que pueden aportarse al procedimiento y al proceso
jurisdiccionalposterior,enlamedidaquenoseencuentrenviciadasdeilegalidad.
Ensegundolugarposeenunvalorprobatorioque,enningncaso,llegaalnivelsuperiorque
se admite en Derecho, esto es, el de prueba plena. No obstante, tampoco se limitan a ser
simplesdenuncias.Suvirtualidadradicaenquegozandeunapresuncindequesushechos
secorrespondenalarealidadconstatada,enlamedidaqueconcurranasurespectolosdems
requisitosquecontemplaelordenamiento,enespeciallanotadenecesariaimparcialidaddel
funcionario que la levanta y que formaliza su comprobacin en documento pblico. Pero
hastaahllegasuvalor.Porello,puedencederfrentealapruebaencontraquepresenteun
tercero o destruirse ese valor por las alegaciones que efecte la parte interesada dirigidas a
demostrarquenoseestenpresenciadeunmedioprobatorioeficazconformealasreglasde
lalgicaylasmximasdeexperiencia.
6.2.5.5.4. Justificacin de los hechos constatados en las actas: imparcialidad y objetividad

delrganoadministrativo.Lapresuncindecertezaencuentrajustificacinparaladoctrina
150
en la imparcialidad y especializacin que, en principio, debe reconocerse al funcionario

actuante.101
Laobjetividadgarantizaquelosfiscalizadoresactuarnajenosatodaorientacin,demanera
indiferenteysinprejuzgamientoeneldesplieguedesuactividadinspectora.Laimparcialidad
pasa a configurar por ello el tamiz esencial a travs del cual debe evaluarse el mrito
probatoriodelactadefiscalizacin.102
Deberecordarsequeelprincipiodeimparcialidadconstituyeactualmenteunareglageneral
del procedimiento administrativo, que consagrada en el artculo 11 de la Ley N19.880,
impone a todos los rganos de la Administracin el deber de actuar con objetividad y de
respetarelprincipiodeprobidadconsagradoenlalegislacin,tantoenlasubstanciacindel
procedimiento como en las decisiones que se adopten. Esto implica que la autoridad
administrativa debe expresar concretamente los hechos y fundamentos de derecho en los actos que
afectaren los derechos de los particulares, sea que los limiten, restrinjan, priven de ellos, perturben o
amenacensulegtimoejercicio,ascomoaquellosqueresuelvanrecursosadministrativos.
Segnesteprincipiolasautoridadesdebenactuarteniendoencuentaquelafinalidaddelos
procedimientos es asegurar y garantizar los derechos de las personas sin discriminacin,
proporcionandoalos ciudadanosigualtrato.Serelacionaenfinconlaidea deproscribirel
abusooladesviacindepoder.103
Por su parte, cuando la autoridad fiscalizadora omite el cumplimiento del deber de

imparcialidad y objetividad, no hace sino incurrir en una grave omisin y en una torcida
utilizacindesusfacultades,queennuestroordenamientoimportatambinunainfraccinal
Principio de Probidad administrativa pues este consiste en observar una conducta funcionaria
intachableyundesempeohonestoylealdelafuncinocargo,conpreeminenciadelintersgeneral
sobre el particular, segn el artculo 54 de Ley N 18.575, orgnica constitucional sobre Bases
GeneralesdelaAdministracindelEstado.
Caberecordarqueelintersgeneralaludidoporestanormaseexpresa,entreotros,enelrecto
y correcto ejercicio del poder pblico por parte de las autoridades administrativas, en lo razonable e
imparcial de sus decisiones y en la rectitud de la ejecucin de las normas, entre otros elementos,
segnelartculo55delmismocuerpolegal.
101
GARCA URETA, AGUSTN, La potestad inspectora de las Administraciones Pblicas, pg. 221
102
Ibid., pg. 222.
103
CORDERO VEGA, LUIS, El Procedimiento Administrativo, pg. 72.
151
Corrobora lo anterior, lo dispuesto en el artculo 64 numeral 8 de la mencionada Ley N

18.575, en cuanto seala que infringe especialmente el principio de la probidad
administrativa,entreotrasconductas,elcontravenireldeberdelegalidadquerigeeldesempeode
los cargos pblicos, legalidad que est constituida tambin por las normas aplicables al
procedimientoadministrativosegnsehaexaminado,queimponenalaautoridadtitularde
la potestad sancionatoria, la obligacin de ejercerla de modo imparcial y objetivamente
fundado.
6.2.5.5.5.Requisitosyexigenciasgeneralesdelasactasdefiscalizacin.Comosereconocea
lasactasdeinspeccinlaposibilidaddeserutilizadascomopruebadecargo,producidaaun
con anterioridad al propio procedimiento sancionador, resulta necesario a su respecto el
cumplimientodemnimascondicionesobjetivasysubjetivasquelashaganfiables.
Dentrodeestascondicioneslamsimportanteserefierealaposibilidaddecontradiccin,que
implicaqueelsujetopasivodelactapuedaserodoconcarcterprevioasulevantamiento,a
menosqueresultematerialmenteimposible.Tambinresultanecesarioreconocerelderechoa
oponerse a su contenido. Todo ello deriva de su condicin de acto administrativo de
constancia segn el artculo 3 de la Ley N19.880, que impone a partir de su vigencia el
cumplimientoenlasdiligenciasdeinspeccindelasexigenciaspropiasdelaproduccinde
pruebaenelordenadministrativo.
Ahora bien, desde un ngulo estrictamente formal, las actas de fiscalizacin deben cumplir
lasexigenciassubjetivasydocumentalespropiasdeestosdiligenciamientos.Enprimerlugar,
debenconstarporescrito,conindicacindelugaryfechadelaactuacin,requisitoderivado
del principio de escrituracin que fija el artculo 5 de la Ley N19.880. En seguida deben
contenerlaindividualizacindelfuncionariooautoridadquelas extiende,exigenciaquese
justificaenlanecesidaddeprecisarlacompetenciaylacalidadfuncionariadequienaparece
suscribindolas.Finalmente,elprincipiodetransparenciaadministrativaobligaratambina
la previa publicacin de los modelos de actas inspectivas, en especial si recogen
constatacionesqueluegopuedenserutilizadoscomopruebaencontradelaposicinjurdica
delciudadano.Asloestimaladoctrina.104
Perosonsindudalosrequisitosconcernientesalaformamismadeconstatacindeloshechos
enelactadeinspeccinlosquemerecenespecialconsideracin,segnsepasaaexponer.
6.2.5.5.6.Necesidaddeapreciacindirectadeloshechos.Objetoesencialdelasactascomo
documentossonloshechosconstatadosylaformaenqueestossehanpercibidoporpartedel
funcionario. Esta es una labor que requiere de debido detalle a fin de dotarla de valor de
104
GARCA URETA, AGUSTN, La potestad inspectora de las Administraciones Pblicas, pg. 214
152
conviccin.Encasocontrariosueficaciaprobatoriaquedarrechazadaseaporsuparcialidada
lahoradeaportardatosrelevantesobienporsuinsuficiencia.105
Enestalneaunodelospilaresbsicosdelasactasdeinspeccineselrelativoalaapreciacin
directadeloshechosporpartedelfuncionarioinspector:
Slo aquellos hechos que verifique personalmente el funcionario o autoridad y en un

documento pblico, tendrn dicha presuncin de certeza, en los trminos ya expresados. Es
decir para que la presuncin iuris tantum de certeza se otorgue a las afirmaciones de ciertos
funcionariosquedencuentadehechosdirectamenteapreciadosporellos,esaconstatacindebe
ser posible de efectuar de forma objetiva y sin necesidad de realizar valoraciones crticas y
siemprequeporsufugacidadoporcualquierotracausarealmentenopuedanserprobadosde
otromodoenelprocesoposterior.106
Segn se dijo, el fundamento del valor probatorio iuris tantum de las actas radica en la
imparcialidad del funcionario, en la objetividad que debe presidir su actuacin y en su
capacidadtcnica.Estoimplicaquesloaquelloshechosquelmismohayapodidoverificar
puedenampararestevalorrelativoparasusconstataciones.
Estanecesidaddecomprobacindirectaderivadelpropiocarcterinstrumentaldelasactas
deinspeccin. Enestosdocumentoslaposibilidaddecertidumbrellegahastadondealcanzala
percepcin u observacin del funcionario, pero en ningn caso abarca a la veracidad de las
declaracionesrealizadasporlaspartesqueescapandedichapercepcin.
Porotraparte,lasactasslopuedenverificarhechosobjetivosqueseincorporenalasmismas.
Esto es, deben limitarse a hechos que por su objetividad sean susceptibles de percepcin
directa por el inspector o a los inmediatamente deducibles de aqullos o acreditados en la
propiaacta. Elloexigelacompletadescripcindetaleshechos,yademslaespecificacinde
la forma en que se ha llegado a su conocimiento, no bastando la pura consignacin del
resultado final de la investigacin. Estos hechos adems deben ser coetneos con la labor
fiscalizadora.
Losautoreshanprecisadoquesielactaserefiereahechossituadosenelpasado,lgicamente
insusceptibles de captacin directa por el inspector, su comprobacin pasa a ser un
enjuiciamientodehechoynounaconstatacin,porloqueesaactanopuedebeneficiarseconla
105
Ibid., pg. 215.
106
Ibid., pg. 232.
153
presuncindecertezaatribuidaadichosdocumentos.107Porellodebenquedarexcluidasdel
actadefiscalizacinlascalificacionesjurdicas,losjuiciosdevalor,lassimplesopiniones,las
merasconjeturas,queyanocorrespondeaunalaborimparcialdelfuncionario,constatando
hechos objetivos, sino que pasa a introducir en ellos su propia perspectiva subjetiva. Las
posiblesdeduccionesquepuedallevaracabouninspectorcarecenporellodevirtualidaden
el acta misma por faltar, precisamente, el conocimiento directo de los hechos ciertos y
objetivosquelepermitieronlevantarelacta.
Asloexpresaladoctrina:
[...]lapresuncindeveracidadsloalcanzaobeneficiaaloshechosconsignadosenelactapor
percepcindirectadelinspectoractuante,deformaquealdesempearlafuncinlosadviertey
recoge;noseextiende,porconsiguiente,alassimplesapreciacionesglobales,juiciosdevalor
ocalificacionesjurdicasdelinspector.Ensuma,paraquelasactasdeinspeccinpuedansurtir
plenos efectos y comportarse como una autntica prueba de cargo han de cumplir
escrupulosamenteconelconjuntodeexigenciasquelasvinculan.Enlamedidaenqueenel
actanosehaganconstarconclaridadloshechosqueimputa,poseauncontenidomsalldel
normativamenteestablecidoosehayalevantadoinfringiendolasreglasformalespropias,habr
de considerarse que nos hallamos ante un acto contrario a Derecho, carente de la corres
pondienteeficacia.108
Finalmente,enelcasodeincorporacinalactainspectivadealegacionesodeclaracionesdel
sujeto fiscalizado, stas slo pueden ser atribuidas a quien figura realizndolas, sin que les
seaaplicablelapresuncindequeemanandehechoscomprobadosporelfuncionario.109
6.2.5.5.7. Deber de ratificacin del acta en el procedimiento posterior. La obligacin de

ratificacin del funcionario que constata los hechos materia de cargo resulta una exigencia
ineludible. Ello se justifica, sobre todo, si el presunto responsable niega los hechos en el
procedimientosancionatorioinstruidoconposterioridad.
Loanteriorsejustificaporquelanegativadelinculpadoenlainvestigacinsumariapostrera
puede implicar un indicio de que las circunstancias referidas por el funcionario en su acta
deben ser examinadas con mayor detencin antes de su simple aceptacin por el rgano
sancionador. Precisamente segn el artculo 35, inciso 2, de la Ley N19.880, una de las
causasquepuedenmotivarlaaperturadelafasedepruebaenelprocedimientoesqueno
consten los hechos alegados por el interesado. As la oposicin de ste a los hechos
107
108
BARRERO RODRGUEZ, CONCEPCIN, op. cit., pg. 351.
109
154
constatados por el funcionario fiscalizador puede suponer un indicio de contradiccin que

precisedelarealizacindepruebaadversarialconlanecesariaratificacindelfuncionariode
susactuacionesprevias.
6.2.5.5.8. Situacin de las actas de fiscalizacin cuando integran a su contenido otros

medios de prueba. Limitaciones. El acta de inspeccin,como elemento probatorio especial,
sejustificaenlanecesidaddereflejarhechosobjetivosinsituquepasananteelfuncionario
inspectoryquestecompruebapersonalmente.Estalsituacineminentementeexternaal
observadorimparciallaquepermitedejarconstanciadeellos.110
Sin embargo no es inhabitual que estas actas de fiscalizacin en la prctica extiendan su

eficacia a hechos quecarecen dedicha cualidad, caso en que resulta imperativo, en amparo
del debido proceso administrativo, la explicitacin de los verdaderos medios de prueba que
subyacenaesapretendidaconstatacindocumental.111
Se trata de casos frecuentes en que el fiscalizador actuante se sirve por ejemplo de

declaracionesdetestigosobiendeuninformetcnicopericial.
La doctrina ha expresado acertadamente que en tales casos, debe entenderse que dichos
mediosprobatoriosdebenpracticarseconsometimientoalconjuntodegarantasquelesson
propias y que tienden, en definitiva, a salvaguardar el conocimiento del interesado y la
consiguienteposibilidadderebatiresoselementosdeconviccin,dandoascumplimientoa
laexigenciadequelaspruebasdecargodebenserobtenidascontodaslasgarantas.112
Enrelacinaestamateriayenparticularalaintegracindehechosquenosondirectamente
cognosciblesporelfuncionariofiscalizador,sinoqueprecisan,paraaccederaellos,deotros
medios de prueba, concretamente de la declaracin de testigos, una sentencia extranjera ha
expresado la siguiente doctrina que estimamos aplicable a nuestro orden procesal
administrativo:
En estos casos, si la empresa expedientada niega los hechos imputados, la prueba debe
practicarseenelprocedimientosancionador,conlasadecuadasgarantasdepublicidad,yensu
caso, de identidad y responsabilidad de los testigos que aporten los datos de conocimiento
pertinentes. No cabe en tal sentido sustituir la declaracin del concreto testigo, por simples
referencias genricas de informaciones dadas al Inspector por los trabajadores, lo que dara al
110
111
Ibidem.
112
155
procedimiento sancionador una morfologa de opacidad y secretismo, incompatibles con las

garantasdedefensaqueproclama[...]laConstitucin[...].113
6.2.6.Actosdecomunicacin:notificacionesypublicacin
El Procedimiento Administrativo exige una comunicacin permanente, fluida y

desformalizadaentrelosrganosquelotramitanylosinteresadosqueparticipanenl.
6.2.6.1.Fundamento.
Su justificacin encuentra estrecha relacin con uno de los derechos esenciales de toda
personaensusrelacionesconlaAdministracin:
[el derecho] a conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitacin de los

procedimientos en los que tengan la condicin de interesados, as como a obtener informacin
acercadelosrequisitosdesuactividad(artculo17,LBPA,letrasa)yh)
Ciertas actuaciones del Procedimiento Administrativo exigen por su importancia una

comunicacinmucho mssolemneyformalizadaquedejedebidaconstanciadequeelacto
hallegadoaconocimientodesudestinatario.
A ello responde la regulacin de la i) notificacin administrativa; y de la ii) publicacin,

referidas,respectivamente,alascomunicacionesformalesdecarcterindividualizadoydecarcter
generalopblico.
6.2.6.2.SituacinpreviaalavigenciadelaLeyN19.880.
En la materia destac la dictacin del clebre decreto supremo N2710 de 25/05/1942, de

Interior,queregullapublicacindelosdecretossupremosqueafectaranalosparticulares.
Sentencia del Tribunal Supremo espaol de 17 de junio de 1997, citada por: BARRERO RODRGUEZ, CONCEPCIN, La
Prueba en el Procedimiento Administrativo, pg. 353, en nota.
113
156
ConposteriorlajurisprudenciaadministrativadeContraloraGeneralmediantesudictamen
N61.403 de 1961, consagr en los hechos una regulacin general de publicidad del Acto
Administrativo y que ahora aparece sustancialmente traspasada al artculo 48 de la ley N
19.880. Segn este seero dictamen de Contralora la regla fue que se publicaban los actos
cuando:
a) laleyexpresamenteasloordenaba;
b) cuando su contenido afecte indeterminadamente a los particulares, o se trate de
decretosreglamentariosoreglamentos,atendidoaqueconstituyennormasdegeneral
aplicacin,cuyoconocimientoesimprescindibleporquienesdebenobedecerlas;
c) cuando el Presidente de la Repblica as lo disponga expresamente en el acto
respectivo;
En los restantes casos el referido oficio contralor expresaba que los actos se sujetaban al
trmitedenotificacin.
6.2.1.3.Eficacia:enlaLBPAelefectomsrelevante:
Art.51,inc.2,LBPA
Losdecretosylasresolucionesproducirnefectosjurdicosdesdesunotificacinopublicacin,
segnseandecontenidoindividualogeneral.
Tambin es importante para el cmputo de mltiples plazos de recursos y reclamaciones

(invalidacin,art.53,reposicinyjerrquico,art.59,extraordinarioderevisin,art.60,etc.,)
6.2.6.4.Lanotificacin
Debe distinguirse la prctica normal y expresa; de aquellos supuestos de notificaciones

tcitas.
6.2.6.4.1.Lanotificacinexpresa
Estreguladaenlosartculos45y46delaLBPA.
6.2.6.4.1.1.Destinatario
157
Sern los interesados en el procedimiento. Todas las notificaciones que deban hacerse en el
expediente deben efectuarse, en principio, a todos los interesados, salvo que,
excepcionalmente, no afecten en modo alguno a sus derechos o intereses. Lo anterior se
relaciona con el derecho que reconoce el artculo 17 letra a) de la ley: conocer, en cualquier
momento, el estado de la tramitacin de los procedimientos en los que tengan la condicin de
interesados,facultadquesehaceefectivaatravsdeunadecuadosistemadenotificaciones.
Elsimpledenunciante,enprincipio,noesdestinatariodenotificaciones.
6.2.6.4.1.2.Objetodelanotificacin
La notificacin tiene por objeto (qu ha de notificarse) colocar en conocimiento el acto

administrativorespectivo,loquedebehacerseconcopiantegradelaresolucinrespectiva.
6.2.6.4.1.3.Contenidodelanotificacin
Elcontenidodelanotificacinexige:
a)eltextontegrodelaresolucin;
b) si es una resolucin definitiva, indicacin de los recursos que proceda interponer contra
ella;
c)elrganoanteelquehubierandepresentarsedichosrecursos;y
d)plazoparainterponerlos;
Se trata de requisitos fundamentales. Su falta o consignacin errnea convierte a la

notificacinendefectuosa.
6.2.6.4.1.4.Forma
Serefierealamaneradepracticarlanotificacin.
a) Por escrito, mediante carta certificada dirigida al domicilio que el interesado hubiere
designadoensuprimerapresentacin.Enestecasoseentenderpracticadalanotificacina
contardeltercerdasiguienteasurecepcinenlaoficinadeCorreosquecorresponda.
b)demanerapersonal,condosmodalidades:
b.1. por medio de un empleado del rgano correspondiente, en el domicilio del
interesadoydejandocopiantegradelaresolucin;
b.2. en las oficinas del servicio si el interesado se apersona. Debe firmar recepcin y
puederequerircopialaqueseledarenelmismomomento.
158
6.2.6.4.1.5.Oportunidad
Artculo 45 al decir que las notificaciones debern practicarse a ms tardar dentro de los
cinco das siguientes a aqul en que ha quedado totalmente tramitado el acto
administrativo.
6.2.6.4.2.
Notificacintcita
Serefiereesencialmentealaausenciadenotificacinoalhechoquelanotificacinpracticada
tuvieracualquiervicioquelahicieraanulable.
LaLBPAconvalidalacomunicacin:
si el interesado a quien afectare hiciere cualquier gestin en el procedimiento, con
posterioridad al acto, que suponga necesariamente su conocimiento, sin haber
reclamadopreviamentedesufaltaonulidad(artculo47).
Adoptareglaanlogaalartculo55delCPC
6.2.6.4.3OtrasnotificacionesexigidasporlaLBPA.
Laadministracinestobligadaanotificar:
Art.50,inc.2,LBPA,Notificacindeactosdeejecucinmaterial.
Elrganoqueordeneunactodeejecucinmaterialderesolucionesestarobligadoanotificar
alparticularinteresadolaresolucinqueautoricelaactuacinadministrativa.
Art55.Notificacinatercerossobrerecursos.
Senotificaralosinteresadosquehubierenparticipadoenelprocedimiento,lainterposicin
de los recursos, para que en el plazo de cinco das aleguen cuanto consideren procedente en
defensadesusintereses.
6.2.6.5.Lapublicacin
Porrazonesdeeficaciayeconomacuandolacomunicacacinindividualizadaesinadecuada,
onerosaoimposible,seimponeotrotipodeformalidadatravsdeltrmitedepublicacin.
159
Lossupuestosson:
Debernpublicarse:
a)Losquecontengannormasdegeneralaplicacinoquemirenalintersgeneral.
b)Losqueinteresenaunnmeroindeterminadodepersonas.
c) Los que afectaren a personas cuyo paradero fuere ignorado. En este caso la
publicacin deber efectuarse los das 1 o 15 de cada mes o al da siguiente, si fuese
inhbil.
d)LosqueordenarepublicarelPresidentedelaRepblica.
e)Actosrespectodeloscualeslaleyordenaespecalmenteestetrmite;
Laleynoestableceelcontenidodelapublicacin,peroalserunactodecomunicacin
semejante a la notificacin, estimamos que debe publicarse el texto ntegro de la
resolucindequesetrate.
6.3.LATERMINACIONDELPROCEDIMIENTO
Tradicionalmente: doctrina viene clasificando las formas de terminacin del procedimiento

administrativoennormales(emisindelaresolucinfinal)yanormales(todaslasrestantes).
6.3.1.LATERMINACINPORDECISINEXPRESADELOSSUJETOS
6.3.1.1.Terminacinpordecisindelaadministracin:laresolucin
6.3.1.1.1.Eldeberderesolver
La forma lgica de terminacin del procedimiento consiste en la emisin, por el rgano

competente,deunaresolucindefinitivasobrelascuestionesenlplanteadas.Eslaformade
terminacinlegalmenteobligada,yaquesobrelaadministracinpesaeldeberdedictarlaen
todocaso:
160
o Estedeberseconsagraexplcitamenteenelart.14delaLBPA,aldecirquela
Administracin est obligada a dictar resolucin expresa en todos los
procedimientos,yanotficarla,cualquieraqueseasuformadeiniciacin;
o Seconfirmaensuart.41trasladandounanormaexplicitadaapropsitodelos
Tribunales de Justicia, al decir que en ningn caso podr la Administracin
abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los
preceptoslegalesaplicablesalcaso.
6.3.1.2.2.Tiposderesolucinfinal
1. Decisin de fondo. Segn el artculo 8 LBPA (principio conclusivo) el contenido de la

resolucin final debe expresar una decisin sobre el fondo del asunto (objeto del
procedimiento) en que la administracin exprese su voluntad. En los iniciados a solicitud
del interesado, dicha decisin puede ser tanto estimatoria (total o parcialmente) o
desestimatoria de las pretensiones del solicitante, segn que la misma se ajuste o no al
ordenamientojurdico.Noesportantocorrectatcnicamentelaprevisindelart.41inciso
4, de la LBPA segn la cual la administracin podr resolver la inadmisin de las
solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el Ordenamiento Jurdico (ej.
peticiones graciables, que carecen de cualquier amparo legal). Ellas no se inadmiten sino
quesedesestiman,lomismoqueunasolicitudilegal;lainadmisinserefierealosrequisitos
deadmisibilidad.
2. Decisin formal. La resolucin puede terminar tambin el procedimiento mediante una

decisin de carcter formal, que no se pronuncia sobre el tema de fondo planteado en el
expediente.Ellopuedetenerlugar
Por meras razones formales, en cuyo caso debe hablarse de inadmisin (p. ej., por
haberseplanteadolasolicitudanteunrganoincompetente,oporadolecerlasolicitud
dedefectosformalesnosubsanados),o
Porrazonesdefondoque,sinembargo,impidenpronunciarsesobreelobjetodel
expediente (p. ej., por apreciarse la prescripcin de la infraccin disciplinaria en un
procedimiento sumarial, o por desaparicin sobrevenida del objeto del
procedimiento:casodedestruccindeuninmuebleparaelquesesolicitaunpermiso
dereconstruccin).
6.3.1.2.3.Requisitosdelaresolucin
161
6.3.1.2.3.1Requisitosformales:lamotivacin.
La LBPA no impone especiales requisitos formales a las resoluciones que ponen fin al
procedimiento.
Lacostumbreadministrativaenlaprctica,sueleacomodarlasresolucionesaunaestructura
tpicade4partes:
I.ENCABEZAMIENTO:seidentificaunasumasntesisdelamateriadequetrata(suma);
un nmero nico, correlativo y anual que identifica al acto final (decretos por
subsecretara;resolucionesporservicio);y,unafechadedictacin;
II. PARTEEXPOSITIVA,constituidaporconsiderandosylosvistosquedejanconstancia
delosfundamentosdelmismo(dehechodederecho).Prembuloharreferenciaa
normastenidasencuenta(vistos)yalostrmitescumplidos(sielprocedimientolos
exiga);contienetambinlamotivacindehecho(considerandos),queexigetodoacto
fundado.
III. PARTE RESOLUTIVA O DECISORIA: que contiene lo decretado o resuelto. Est

precedidadelasexpresionesdecretooresuelvoypuedeordenarseporartculoso
nmeros.
IV. CONCLUSIN: parte final de resolucin y contiene las rdenes de tramitacin del
decreto o resolucin (trminos sacramentales), a saber, antese (dse nmero y
fecha); Tmese razn (Remtase a Contralora para examen de legalidad);
regstrese (tmese nota de la decisin, tratndose de personal o bienes, ya sea en
Contralora o internamente en el Servicio); refrndese (constancia que se deja en el
servicio y en Contralora del monto que acumula tem de gastos y de su saldo
disponible); Comunquese (Transcrbase a Tesorera General de la Repblica para
que proceda al pago de la cantidad indicada en el decreto); Notifquese (actos
particulares, art. 45, LBPA); o publquese (actos de contenido normativo, art. 48,
LBPA).Finalmenteestapartefinalcontienetambinlasfirmaofirmasdelaautoridad
respectivaqueemiteelacto,yaseaolgrafaoelectrnica(D.S.N81/99,SEGPRES).
Elartculo41inciso4,delaLBPAimponecomonovedadlaindicacindelosrecursosque
contra la resolucin proceden, el rgano administrativo o judicial ante el que hubieran de
presentarse y el plazo para interponerlos, confundiendo un requisito de la resolucin con
datosquesonmspropiosdelactodecomunicacindelamisma(sunotificacin).
162
EL NICO REQUISITO FORMAL RIGUROSO impuesto por la LBPA se refiere a la

necesidad de motivacin de la resolucin: LAS RESOLUCIONES CONTENDRN LA
DECISIN, QUE SER FUNDADA. Esto es, debe contener la necesaria constancia en el
actodelasrazonesdehechoydederechoenbasealascualesseadoptaladecisin.
Este requisito, tradicional en el mbito judicial, tiene una exigencia slo parcial en el
procedimientoadministrativo,tantoencuantoasumbitomaterialcomosusrequisitos:
en cuanto a su MBITO MATERIAL, la Ley N19.880 limita la obligacin de fundar la

decisinalossiguientestiposdeactos:
Losactosqueafectenlosderechosdelosparticulares(art.11,inciso2,LBPA)
Losqueresuelvanrecursosadministrativos(art.11,inciso2,LBPA);
Adopcindemedidasprovisionales(elementosdejuicionecesarios)previstasenel
art.32delaLeyN19.880.
Art.40LBPAresolucinquedeclaraimposibilidaddecontinuarprocedimiento.
Segn la doctrina y jurisprudencia las que se dicten en ejercicio de potestades
discrecionales;
Lasquedebanserloenvirtuddedisposicinlegaloreglamentariaexpresa.
EncuantoasusREQUISITOSbastaquelamotivacinseasuscintaencuantoasucontenido,
siendoexigiblequeseasuficienteparahacerexplcitosloshechosyrazonesenqueladecisin
seapoya,deformaqueseaposiblesucontroleimpugnacinposterior.
Afindefacilitarlamotivacinelart.41(inc.final)delaLBPAcontemplaquelaaceptacin
deinformesodictmenesservirdemotivacinalaresolucincuandoseincorporenaltexto
delamisma
6.3.1.2.3.2Requisitosmateriales:lacongruencia.
LaLBPAcentralosrequisitosmaterialesdelaresolucinenlacongruenciadelamisma.El
artculo 41 inciso 1, seala que la resolucin que ponga fin al procedimiento decidir las
cuestionesplanteadasporlosinteresados
eltrminocuestionesqueempleaelpreceptonotieneelmismosentidoqueenel
i)
mbito del proceso; son cuestiones las peticiones concretas formuladas por el
interesado en su solicitud (en los procedimientos iniciados a su instancia), pero
tambintodosaquellosotrostemassustantivosqueelmismoolaadministracin
pudieran plantear con posterioridad al acto de iniciacin, en todo tipo de
procedimientos,yquepuedanserobjetodedecisin;
ii)
163
Laresolucindecuestionesquenohubieransidoplanteadasporlosinteresados,
sinoporlaAdministracin,estsujetaadoslmitesquetratandeimpedirqueel
procedimientoseconviertaenunatrampaparaestos:
concarctergeneral(estoes,entodotipodeprocedimientos),cuandosetratede
CUESTIONES CONEXAS QUE NO HUBIERAN SIDO PLANTEADAS POR LOS INTERESADOS, el
rgano competente podr pronunciarse sobre las mismas previa audiencia por un
plazo no superior a quince das, para que formulen las alegaciones que estimen
pertinentesyaportar,ensucaso,mediosdeprueba(art.41,inc.2,LBPA);setrata
de asegurar el principio de audiencia y defensa de los interesados respecto de
cuestionesnuevassurgidasalhilodelatramitacindelexpediente;
y,enrelacinexclusivaalosprocedimientostramitadosainstanciadelinteresado,el
art. 41 inciso 3, LBPA prescribe que la resolucin deber ajustarse a las peticiones
formuladas por ste [esto es, debe resolver sobre todo lo que se pide, y slo sobre lo
quesepide,conlaexcepcinvistaenelprrafoanterior],sinqueenningncasopueda
agravar su situacin inicial y sin perjuicio de la potestad de la Administracin de
incoardeoficiounnuevoprocedimiento,siprocede;Sequiereexcluirlaposibilidad
delasresolucionesinpejus(Reformatioinpeius),formaindirectadedesalentarlas
solicitudescomprometidasoincmodasparalaAdministracin.
6.3.1.2.Terminacinpordecisindelinteresado:desistimientoyrenuncia
a) El procedimiento administrativo puede terminar tambin por decisin del interesado

queloinicimedianteunactoformaldeapartamientodelmismo,quepuederevestir
dosmodalidadesdiversas:
el DESISTIMIENTO, acto mediante el cual el interesado declara su voluntad de

ponerfinalprocedimientocuyatramitacinhabainstado;estadeclaracinnoafecta
al derecho o inters material que trata de hacerse valer o reconocer en el
procedimiento,quepermanece.Sloafectaalprocedimientomismo(elart.42,inciso
1,LBPAhabladedesistirsedesusolicitud)ElProcedimientoAdministrativopodr
volver a iniciarse en un momento posterior (salvo que el derecho haya prescrito al
volveraejercitarse);
la RENUNCIA,actoporelcualelinteresadoabdicaunilateralmenteelderechoo
intersesgrimidoen elprocedimientoel queseextingue(renunciarasusderechos,
diceelart.42,inciso2);lafinalizacindelProcedimientoAdministrativoesunpura
consecuenciadelaextincinodesaparicindesuobjeto.
164
b) En el rgimen jurdico del desistimiento y de la renuncia es preciso distinguir sus

aspectosmaterialesyformales,ascomosusefectossobreelprocedimiento:
i)
EN EL PLANO MATERIAL, el desistimiento es un acto absolutamente libre, carente de
limitaciones; en tanto que la renuncia est limitada: slo es posible cuando respecto del
concretoderechoqueextingue,noestprohibidasurenunciaporelordenamientojurdico
(la prohibicin debe ser expresa). Es aplicacin del artculo 12 del Cdigo Civil: Podrn
renunciarse los derechos conferidos por las leyes, con tal de que slo miren al inters individual del
renunciante,yquenoestprohibidasurenuncia.
ii)ENELPLANOFORMAL,tantoeldesistimientocomolarenunciapuedendeclararseconuna
absolutalibertaddeforma:porcualquiermedioquepermitasuconstancia,diceelart.42,
inciso 3, LBPA); y, segn el inciso 2 de esa norma slo afecta a quienes la hubieren
formulado y jams a los dems interesados que hubieren iniciado el procedimiento
(interesados promotores). Por lo tanto s afectar a los dems interesados que se hubieren
apersonadoalconposterioridadasuiniciacin.
iii) Los EFECTOS que sobre el procedimiento tienen el desistimiento y la renuncia son
extintivos:trasaceptarlaslaAdministracindeclararterminadoelprocedimiento.
Art. 14. inc. 3. En los casos de prescripcin, renuncia del derecho, abandono del
procedimientoodesistimientodelasolicitud,ascomoladesaparicinsobrevinientedelobjeto
del procedimiento, la resolucin consistir en la declaracin de la circunstancia que concurra
encadacaso,conindicacindeloshechosproducidosylasnormasaplicables.
6.3.2.LATERMINACINPORINACTIVIDAD:ELABANDONO
El procedimiento administrativo debe desarrollarse no slo dentro de un plazo mximo

preestablecido (art. 27, LBPA, que si se sobrepasa, da lugar al silencio administrativo), sino
conunritmoycontinuidaddeterminados,quenodebensufririnterrupcionesprolongadase
injustificadas.
LaAdministracintieneeldeberdeimpulsarlodeoficiodeformaquetalesinterrupciones
nosonlegalmentecorrectas.
Pero,siseproducen:laLBPAprevcomoefectosuextincinporabandono:unefectoqueen
laleychilenaslotienelugarcuandolainactividadesdebidaalinteresado.
165
LeychilenaadoptterminologadelCPC.Leyespaolasobrelabasederedaccinanloga
habladecaducidadprocedimentaloperencin
EnlaleyN19.880ellegisladornoregullacaducidadprocedimentalsiesimputableala
propiaAdministracinquelotramita.
6.3.2.1.Elabandonoporinactividaddelinteresado
6.3.2.1.1. Requisitos de aplicacin: Al igual que sucede con el desistimiento y la renuncia, el

abandonoesaplicablesloalosprocedimientosqueseinicianainstanciadelinteresado,yhadereunir
dosrequisitos:
1. La inactividad debe ser imputable al interesado que inst la iniciacin del

procedimiento (no procede, por tanto, cuando se deba en ltima instancia a la
Administracin o a la conducta de un tercero o si afecta a los terceros interesados que se
hubieranapersonadoposteriormenteenelexpedientealamparodelart.21N3,LBPA);
2.Lainactividaddebeimplicarunaautnticaparalizacindelprocedimiento,nolasimple
falta de realizacin de un trmite que deba cumplimentar el interesado; La ley Espaola es
ms clara en este punto ya que seala de manera expresa que no podr acordarse la
caducidad por la simple inactividad del interesado en la cumplimentacin de trmites,
siemprequenoseanindispensablesparadictarresolucin.Dichainactividadnotendrotro
efectoquelaprdidadesuderechoalreferidotrmite.
6.3.2.1.2. Procedimiento de declaracin del abandono: la Administracin que tramita el

expediente debe formular una advertencia formal al interesado (esto es, por escrito), en el
sentido de que, si su inactividad contina durante 7 das, se producir el abandono del
procedimiento;ytranscurridoesteplazosinqueelparticularrequeridorealicelasactividades
necesarias para reanudar la tramitacin, la Administracin, sin ms trmite, declarar
abandonado el procedimiento ordenar el archivo del expediente, notificndoselo al
interesado;
6.3.2.1.3.Limitacin:noobstanteelart.44establecequeelabandonopodrnodeclararseen
el supuesto de que la cuestin suscitada afecte al inters general, o fuera conveniente
continuarlaparasudefinicinyesclarecimiento;unaprevisinabsurda,yaque,entalcaso,
lo que la Administracin har normalmente, es no poner en marcha el mecanismo de la
caducidad.
166
6.3.2.1.4. Efectos. Los efectos del abandono son, adems de la finalizacin del
procedimiento,suineficaciaaefectosdeprescripcin.Elart.43delaLBPAdispone,
deunlado,queelabandononoproducirporssololaprescripcindelasacciones
del particular o de la Administracin; Mencin absolutamente obvia, por cuanto la
prescripcin de los derechos sigue un camino y un rgimen completamente distintos
delasvicisitudesdelprocedimiento;
y,deotro,quelaincoacindelprocedimientoquesedeclaraabandonadonoproduce
elefectodeinterrupcindelaprescripcinextintivadelosderechosquesehanhecho
valer en el mismo; as lo seala el precepto al decir que los procedimientos
abandonadosnointerrumpirnelplazodeprescripcin.
6.3.2.2.Abandonoporinactividaddelaadministracin?.Vacolegal?.
LaLeyN19.880noregulelabandonotratndosedelosprocedimientosiniciadosdeoficio,
cuandolaparalizacindesutrmitesedebieraalapropiaAdministracin.
Aquesmsprecisohablardecaducidadprocedimentalodeperencin,quedeabandonodel
procedimientoquesegnelCdigodeProcedimientoCivilaparecemuyasociadoalaspartes
ynoalrganoinstructor.
EstainstitucinesapreciablementeaplicableenlosprocedimientosenquelaAdministracin
ejercita potestades sancionadoras o, en general, de intervencin, susceptibles de producir
efectosdesfavorablesodegravamen.
Existe un caso parcial, no de caducidad sino que que de prescripcin de la accin

disciplinaria en el artculo 159 de la Ley N18.834 (D.F.L. N29/2004), Estatuto
Administrativo: Si el proceso administrativo se paraliza por ms de dos aos o transcurren dos
calificaciones funcionarias sin que hubiese sido sancionado, continuar corriendo el plazo de la
prescripcincomosinosehubieseinterrumpido.
En doctrina el nico requisito para la produccin caducidad procedimental de la

administracin es que haya vencido el plazo mximo establecido sin que se haya dictado y
notificadoresolucinexpresa.
En tal caso el abandono debe declararse de plano, una vez comprobado el transcurso del
plazo citado, lo que puede hacerse bien de oficio, bien a instancia del interesado; con esta
declaracin, el procedimiento termina a todos los efectos y se procede al archivo de las
actuacionesconlosefcetosgeneralesdelabandonodelinteresado.
167
Sin embargo el art. 65 LBPA declar que en los procedimientos iniciados de oficio y al no
dictarse resolucin dentro del plazo legal opera el silencio negativo. Es una clara
contradiccin de la norma ya que si hay solicitud de parte es porque no hay actuacin de
oficio.Porotroladoseobligaapedircertificacinalinteresado:loqueasumeentalcaso
un carcter de autodenuncia, aspecto incongruente con el principio del debido proceso
(autoinculpacin;declararsobresmismo).
6.3.3.TERMINACINPORCAUSASOBJETIVAS:IMPOSIBILIDADDECONTINUARLO.
Estacausalnooperadeplenoderecho.SegnprevlaLBPAdebeserdeterminadaporuna
resolucin fundada de carcter especfico que declare la concurrencia de la causal
(declaracin de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicacin de los hechos
producidosylasnormasaplicables,art.14,inc.final).
Art.14y40serefierenadosexpresinesdiferentesqueespertinentecomprender:extincin
delobjeto del procedimiento (art. 14, LBPA) e imposibilidad material de continuarlo por
causassobrevinientes(art.41,LBPA).
La doctrina espaola, interpretando normas anlogas en su legislacin, ha sostenido que

ambos preceptos contemplan casos de imposibilidad de instruir los Procedimiento
Administrativoporcausassobrevenidasasuiniciacin.Elprimero(prdidadelobjetodel
procedimiento)referidoacausasdeimposibilidadjurdicadeproseguirlo(modificacin
legislativa posterior a la incoacin; prescripcin, caducidad o extincin de la potestad o
agotamientodesuplazodeejercicio;muertedelinteresadosinoestransmisibleelderechoa
losherederos,etc.).Tambincomprendeloscasosdeimposibilidadmaterial(destruccin
deinmueblequeperseguaserdeclaradomonumentonacional).
7.ELSILENCIOADMINISTRATIVO.
7.1.SITUACINPREVIAALALEYN19.880.
SetratadelanovedadmsimportanteintroducidaporlaLeyN19.880(LBPA).
Se encuentra en ntima conexin con el deber que la LBPA fija a los rganos de la
administracin de someterse a los plazos y trminos de resolucin. Como la declarada
finalidaddelaLBPAescombatirlaausenciadeceleridaddelosrganosadministrativosse
veenlaatribucindeefectosalainactividadadministrativa,queessubasefctica,laforma
eficazdeenfrentardichovicioburocrtico.
168
EnChilesloexistannormasdispersassobreregulacindelsilencioadministrativo,sinuna
reglamentacin orgnica como la que ahora se introduce. Cabe mencionar casos de silencio
negativo (reclamos de ilegalidad regional y municipal, a falta de pronunciamiento del
reclamo administrativo para acceder a la va jurisdiccional: art. 102, de la Ley Orgnica
Constitucional (en adelante LOC) N19.175 sobre Gobierno y Administracin Regional; y el
artculo 140 de la LOC de Municipalidades, Ley N18.695). El caso ms amplio de silencio
positivo es el de la LOC de Enseanza, Ley N18.962, Arts. 22, 40, 62 y 67 en materia de
reconocimiento de establecimientos de educacin bsica, media, universidades, institutos
profesionales y centros de formacin tcnica). Tambin la LOC del Banco Central art. 45; la
LeyN18.118,deMartillerosPblicos;elart.7delCdigosanitario;laLeydeBasesdelMedio
Ambiente19.300,arts.15,17y18.,entreotros.
7.2.FUNDAMENTOS
7.2.1.Garantajurisdiccional
El silencio administrativo es antes que nada una tcnica para permitir el acceso a la revisin
jurisdiccional en los sistemas administrativos basados en el carcter revisor de la jurisdiccin
administrativayenelprincipiodelactoprevio.
Comoeladministradoprecisadeunactoparaacudirendemandadejusticiaalostribunales
(impugnar) y ante la inactividad de los rganos administrativos, la ley finge que existe
talacto.
La existencia de un acto previo es presupuesto de dicho control y tutela jurisdiccional. Su

ausenciaacausadelainactividaddelaAdministracin,atravsdesusimpleactituddeno
resolverexpresamentesobrelaspretensionesdeducidasporlosadministradosconfiguraun
obstculo que resquebraja el sistema jurdicoadministrativo, vulnerando el deber de
respuestafrentealderechodepeticin(art.19N14CPR)yelprincipiodeservicialidaddela
AdministracindelEstadoquelasujetaaldeberdefuncionamientocontinuoypermanente.
(Art.8,LOCBGAE)
La tcnica del silencio administrativo intenta superar estos inconvenientes disponiendo la

produccin de determinadas consecuencias (bien el surgimiento de un acto administrativo,
bienlasimplepresuncindesusurgimientoalosefectosdedespejarlavajudicial,segnse
trate de silencio positivo o negativo), configurando una garanta del interesado ante la
pasividaddelaAdministracin.
169
Suobjetivoesencialesasegurarelderechodeaccesoalajusticia,alagarantadelproceso
contenciosoadministrativo, o bien la efectividad de otros derechos de carcter sustantivo
que pueden resultar bloqueados por la inactividad de la Administracin, atribuyndole al
silencioelcarcterdedecisinestimatoria(positiva)odesestimatoria(negativa).
7.2.2.Obligacinderesolverexpresamente.
Base de sustentacin de este mecanismo es la obligacin legal de la Administracin de

dictar resolucin expresa en todos los procedimientos y de notificarla, cualquiera sea su
forma de iniciacin (art. 14, inc. 1 LBPA); Dicha resolucin debe producirse en el plazo
mximoresultantedelaregulacinespecialaplicableodelanormasupletoriageneraldelart.
27delaLBPA(6meses).Estaobligacinlegaleslabasedelsilencio,entantoque,apartelas
responsabilidadesquedelpuedanseguirseparalostitularesdelosrganosy,engeneral,el
personalalserviciodelaAdministracin,elsilencioeselefectoprincipaldelincumplimiento
aludido.
Elslotranscursodelplazolegalnoimplicalaliberacindelaobligacinlegalderesolver
expresamente del art. 14 de la LBPA, en tanto no se denuncia por el interesado dicho
incumplimientoysecertifiquedichacircunstanciasegnsealaelartculo66delaLBPA.
7.3.CONCEPTO.ELEMENTOS.NATURALEZA
7.3.1.Concepto.
Formalmente la falta de respuesta, el silencio de la Administracin, frente a la peticin o
recurso de un particular no es un acto, sino un hecho jurdico, pues falta la declaracin de
voluntadqueespropiadelosactosadministrativos(art.3,LBPA).
El mensaje del proyecto de ley de procedimiento administrativo defini el silencio

administrativo en esta lnea al expresar que es un hecho jurdico que produce consecuencias
jurdicasnegativasopositivasparalapretensindelinteresadoenelprocedimiento,medianteelusode
unaficcinlegal.
En doctrina se lo ha definido como una ficcin legal en cuya virtud, incumplido por la
administracin el deber de resolver en un cierto plazo, se tiene por dictada una resolucin
administrativa al efecto de imponer, ex lege, determinados efectos jurdicos propios de esa
clasedeactosadministrativos(GOMEZPUENTE,2003).
7.3.2.Elementos.
Loselementosdeestadefinicinsonlossiguientes:
170
ESUNAFICCINLEGAL.Noesunatcnicadeinterpretacindelavoluntadadministrativa
(nohayactotcitonipresunto).Elactoesdeclaracindevoluntadmediantedecisin
formal y orgnica. Si no hay resolucin no cabe hablar de voluntad de la
administracin en sentido tcnico. Si no la hay menos se puede interpretar su
contenido.Todolocontrario.Enelsilencioeslaleylaqueimponedirectamentelas
consecuenciasdeundeterminadohechooconductasinpresumirvoluntadalgunade
la administracin. Se trata de un caso excepcional en que la ley se dota directamente de
ejecutividad sin un proceso de intermediacin administrativa o judicial. A TRAVS DEL
SILENCIO,LALEYQUELOPUEDETODO,FINGELAEXISTENCIADEUNACTO
Y SE DOTA A SI MISMA DE EJECUTIVIDAD. En ese sentido, el significado que
atribuye la ley puede no corresponder a la intencin del rgano que ha guardado
silencioeinclusosercontrariaasuvoluntad.
INCUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIN LEGAL DE PRONUNCIARSE DENTRO DE UN PLAZO

DETERMINADO. Dicha obligacin se encuentra establecida en la propia Ley N19.880,
quesealaquetodoprocedimientoadministrativodebeterminarconunaresolucin
finalquecontengaladecisinylosmotivosquelajustificanydisponeplazosparasu
dictacin.Losplazoslosdeterminaelartculo27delaLBPAqueimponeuntrmino
mximode6meses.Peropuedesermenorsideconformidadalartculo24,inc.final,
secertifica,apeticindelinteresado,queseencuentraenestadoderesolverse:enese
casohay20dassiguientesalacertificacinpararesolver.Atravsdelsilenciolaley
restatrascendenciaalincumplimientodeldeberlegalderesolverenplazoprotegiendo
la posicin del administrado, por lo que se ha dicho que es una institucin que se
encuentraestablecidaensubeneficio.
IMPONE DETERMINADOS EFECTOS JURDICOS. El silencio suplanta la decisin omitida.
Porimperativolegaltienenlugardeterminadosefectosjurdicoscaractersticosdeuna
decisinejecutivaquenosehadictadonunca.Comohadichounautorlaleyanticipa
elefectoalacausa,absurdolgicoquesesustentaenunaficcinjurdica.Elalcancede
la ficcin es variable. En unos casos el acto se finge al slo efecto de autorizar la
revisin administrativa o jurisdiccional (impugnacin) de la situacin creada por la
inactividad,enquesefingeunadecisinnegativasinquealactoficticioquepaasociar
otras propiedades o consecuencias jurdicas (silencio negativo). En otros casos la ley
finge la existencia de un acto a todos los efectos legales como sucede en el caso del
silenciopositivo.
7.3.3.Naturaleza.
En cuanto a su naturaleza la doctrina estima que deben diferenciarse ambas especies de
silencio(negativoypositivo)yaquesirvenanecesidadesdistintasyporlotantodebenobedecera
mecanismosdiversosynoadosespeciesdeunamismainstitucin.
171
En esa lnea se destaca que el silencio negativo tiene una naturaleza eminentemente formal y
procesal a fin de garantizar el derecho de defensa del interesado para permitirle acceder a la va de
recurso administrativa o jurisdiccional sorteando el requisito de la decisin previa, fingiendo la
existenciadeunpronunciamientonegativo.
Porelcontrarioelsilenciopositivotieneunmarcadocarctersustantivoymaterial.Aquse
producen ex lege TODOS los efectos jurdicos propios de una decisin administrativa
ejecutoriaestimatoriadelosolicitado.Comosevesumbitoesmsintensoygrave.Comosu
esfera propia es el de la actividades sujetas a permisos o autorizaciones, la doctrina estima
quedebeinvertirseelplanteamientodeanlisissealndosequeelsilenciopositivoesmsbien
una tcnica de intervencin econmica que da una posibilidad a la administracin de flexibilizar los
permisos o autorizaciones expresas previas sustituyndola por una tcnica de comunicacin previa
puestaacargodelinteresadoquequedasujetaalejerciciodeunafacultadimpeditivaporel
rganoqueensucasodictarunaordenprohibitivaparaejercerlaactividad(denegacinde
lasolicitud).
7.4.CARCTERFACULTATIVODELSILENCIOADMINISTRATIVO
Sibienlaeficaciadelsilencioseconstruyesobrelabasedeunaficcinjurdicaconloque
se justifica la directa ejecutividad que adquiere la ley a travs del silencio para hacer
operativo sus efectos es necesaria, adems de la inactividad y el transcurso del plazo, la
voluntad del interesado a cuyo beneficio se encuentra establecido. Ello no significa que se
produzcaavoluntaddeste,sinoqueelinteresadopuedeonoinvocarlosefectosjurdicosa
quedalugarexlegeelsilencioadministrativo.Poresosehadichoquesuoperatividadesta
disposicin del interesado y depende de su conducta. El interesado retiene la opcin de
instarporlacertificacindelsilenciooesperaranindefinidamentelaresolucinexpresa
ensucaso.
Elartculo66delaLeyN19.880sealaconunadefectuosaredaccinquelosactos(SIC,
losprocedimientos)queculminenmedianteaplicacindeestatcnicatendrnigualesefectos
quelosqueculminarenconunaresolucinexpresadelaAdministracin,desdelafechadela
certificacinrespectiva.
ARTCULO 66. Efectos del silencio administrativo. Los actos administrativos que
concluyan por aplicacin de las disposiciones de los artculos precedentes, tendrn
los mismos efectos que aqullos que culminaren con una resolucin expresa de la
Administracin,desdelafechadelacertificacinrespectiva.
172
Esta asimilacin supone que los efectos derivados de estos actos presuntos pueden hacerse
valer tanto ante la Administracin, como ante cualquier otra persona, natural o jurdica,
pblica o privada, debiendo los interesados, para su eficacia, acreditar esa circunstancia
mediantecertificacinemitidaporelrganocompetentequedebiresolverexpresamenteel
procedimiento.
7.5. EL SILENCIO NO OPERA EN RELACIN A ACTUACIONES INTERMEDIAS O

INCIDENTALESDELPROCEDIMIENTO.
Debe puntualizarse que la institucin del silencio apunta a atacar la contumacia

administrativaenrelacinalaresolucindelfondodelprocedimientoadministrativo.Por
elloslopuedehacersevalerencasodemoraoretardodelaautoridadenresolverlacuestin
principalenquerecaelasolicitudadministrativarespectivadelparticular.Porelcontrario,la
inactividad del rgano instructor en resolver los actos sucesivos de impulso del
procedimientoacarreanconsecuenciasdiversasalsilencio,comoseralaprdidadeltrmite
respectivo por quien lo solicit o bien la responsabilidad del funcionario que demora la
dictacindelosactosdeprosecusindelprocedimiento.
Por lo dems si aquella inactividad incidental del rgano administrativo se llegare a

prolongar al punto de desbordar los mrgenes temporales mximos de duracin del
procedimiento general (art. 27, Ley N19.880) o especial, ya no cabr oponer un supuesto
silencio incidental, sino propiamente denunciar el incumplimiento del plazo mximo de
procedimiento,persiguiendolosefectosdefondoestablecidosenelartculo64y65delaLey
N19.880.
AsloharesueltolaContraloraGeneralensudictamen7.453de15defebrerode2008:
Respectodelapertinenciadeaplicarelsilenciopositivoalasolicituddeprrrogadelplazo,entendiendoqueha
sidoadmitidaporhabertranscurridoeltrminopararesolverla,cabesealarqueellonoresultaadmisible,segnse
deducetantodelanaturalezaincidentaldedichasolicitud,comodelosrequisitosqueelartculo64delaleyN
19.880contemplaparaesainstitucin.
En efecto, la solicitud de prrroga del plazo prevista. en el artculo 26 de la ley N 19.880, constituye una
cuestin incidental, de aqullas a que se refiere el inciso cuarto de su artculo 9, que se debe resolver previa y
separadamentedelacuestinprincipalsobrequerecaeelrespectivoprocedimiento,entantoqueelsilenciopositivo,
porelqueseentiendeaceptadalasolicituddelinteresado,sloresultaaplicablealacuestindefondoplanteadapor
ste,todolocualsededucedelosartculos8y14delaleyN19.880,enrelacinconsuartculo66,elquedispone
que los actos administrativos que concluyan por aplicacin de las disposiciones de los artculos precedentes,
tendrnlosmismosefectosqueaqullosqueculminenconunaresolucinexpresadelaAdministracin.
Amayorabundamiento,refuerzalaconclusinenunciadaelexamendelosrequisitosquecontemplaelartculo64
173
delaleyN19.880,puestoqueparaentenderqueunasolicitudhasidoaceptadaresultanecesario,porunaparte,
quepreviamenteelinteresadodenuncieelincumplimientodelplazorespectivoantelaautoridadquedebaresolver
elasunto,requirindoleunadecisinacercadesusolicitud,y,porotra,quedesdeestadenuncia,transcurrancinco
dassinqueesaautoridadsepronuncieacercadeella,circunstanciasquenosehanverificadoenlaespecie.
7.6.FORMASYREQUISITOSAPLICABLES.
7.6.1.Silenciopositivo
El silencio positivo, como ficcin legal, es aquel que produce todos los efectos jurdicos de una
resolucinestimatoriadelasolicituddelinteresado.
Estreguladoenelartculo64delaLBPA,elquedisponeloselementosquedebenconcurrir
para su operatividad, teniendo presente que es siempre la actividad del interesado la que
gatilla sus efectos. De esta forma, y SLO SI ESTAMOS FRENTE A UN PROCEDIMIENTO
INICIADOASOLICITUDDEPARTE,laleyestableceunprocedimientoespecialqueconsta
delassiguientesetapas:
a) Denuncia de mora. El interesado interpela ante la autoridad que deba resolver, el

incumplimientodelplazolegalpararesolver,requirindoleunadecisinexpresa.
b) Recibo de denuncia y elevacin al superior jerrquico. La autoridad llamada a
resolverdebeotorgarrecibodeladenunciaconindicacindelafecha,yelevarcopiaa
susuperiorjerrquico(24horas).Sinohaysuperiorenlajerarquaestaobligacinno
existe.
c) Plazodegracia.Unavezpresentadaladenunciademoraseabreununnuevoplazo
de gracia para la resolucin del procedimiento por parte de la autoridad que debi
resolver,queesdecincodashbiles.
d) Certificacin.Vencidodichoplazodegracia,sindecisinexpresa,elinteresadopodr
pedir se certifique por la misma autoridad que su solicitud no ha sido resuelta,
certificadoquedeberexpedirsesinmstrmite.
Artculo 64. Silencio Positivo. Transcurrido el plazo legal para

resolveracercadeunasolicitudquehayaoriginadounprocedimiento,
sin que la Administracin se pronuncie sobre ella, el interesado podr
denunciar el incumplimiento de dicho plazo ante la autoridad que
deba resolver el asunto, requirindole una decisin acerca de su
solicitud. Dicha autoridad deber otorgar recibo de la denuncia, con
expresin de su fecha, y elevar copia de ella a su superior jerrquico
dentrodelplazode24horas.
174
Silaautoridadquedebaresolverelasuntonosepronunciaenelplazo
de cinco das contados desde la recepcin de la denuncia, la solicitud
delinteresadoseentenderaceptada.
En los casos del inciso precedente, el interesado podr pedir que se
certifique que su solicitud no ha sido resuelta dentro del plazo legal.
Dichocertificadoserexpedidosinmstrmite.
7.6.2.Silencionegativo
El silencio negativo es aquel que entiende producido el rechazo o desestimacin de la

solicituddelinteresado,facultndoloparainterponerlosrecursosqueprocedanencontradel
acto.
Suregulacinlaencontramosenelartculo65delaLBPA,quedispone,contemplandoesta
formadesilencio,enaparenteexcepcin,queprocedeenlossiguientescasos:
Cuandolasolicitudafecteelpatrimoniofiscal,porejemplocuandoelparticularsolicita
una subsidio del Estado. La expresin es virtualmente amplsima. Sin embargo para
ilustrarla cabe sealar que la fuente legal espaola del procedimiento bsico, en el
mismocaso,serefierealassolicitudesquetienenporobjetoactosrelativosalosbienes
del dominio pblico, alcance que habra que dar a la locucin patrimonio. Por lo
dems se da el absurdo que en esta redaccin no se incluye el patrimonio de los
rganosadministrativosdescentralizados.
En los casos de procedimientos iniciados de oficio por la administracin, previsin que

resulta ilgica si se repara en que el artculo 64 y 65 ya circunscriba el silencio
administrativo slo a los procedimientos iniciados a solicitud de parte. Cabe sealar
que tratndose de procedimientos iniciados de oficio por la administracin la
inactividad se sanciona mediante otra institucin: el abandono de procedimiento o
caducidad procedimental. Sin embargo ya se seal en su oportunidad que el
legisladorchilenoenelartculo42delaLBPArestringilahiptesisdeabandonoalos
procedimientos iniciados a solicitud de parte, con lo cual el eventual afectado en un
procedimiento oficioso (ej. sancionatorio) est obligado a denunciar el silencio de la
propia administracin, ante la propia administracin morosa, lo que en los hechos
equivale a una advertencia para que sta dicte el acto que debe y que afectar al
denunciante(autodenuncia).
175
Solicitudes de impugnaciones o revisiones de actos administrativos. (En el derecho

comparadoseintroducelatcnicadelarepresindeldoblesilencio:significaquela
no resolucin en plazo de un recurso administrativo interpuesto contra un acto
presuntoderivadoasuvezdelsilencionegativo,generalaconsecuenciacontraria:la
estimacindelmismo.Setratadedesincentivarunsilenciocontinuado.Laleychilena
noacogiestahiptesis.
EjerciciodelderechodepeticindelN14delartculo19delaCPR.
El procedimiento que debe iniciar el interesado, es ms simple que en el caso del silencio
positivo, pues basta que solicite ante la autoridad llamada a resolver que se certifique que su
solicitudnohasidoprovedaenelplazolegal,frentealocualelcertificadosedebeotorgarsinms
trmite.
Represeesosladudosaconstitucionalidaddelacertificacinexigida.Enlamedidaquela
existencia de ese comprobante, en los hechos, habilita la posibilidad de acceder al juez
ordinariooespecialparaimpugnarlainactividaddelrganoadministrativo,puedeestimarse
valederamentequeatentaencontradelaesenciadelderechodeaccesoalajusticia.Enefecto,
lacontinuadareticenciaenemitirestecertificado,quequedaacriteriodelaadministracinen
la regulacin vigente, parece configurar una de aquellas condiciones o requisitos que
impiden el libre ejercicio (N26) de un derecho fundamental, en este caso del derecho a la
igualproteccindelaley(N3)queproclamaelartculo19delaCartaPoltica.
Artculo 65. Silencio Negativo. Se entender rechazada una solicitud que no sea
resuelta dentro del plazo legal cuando ella afecte el patrimonio fiscal. Lo mismo se
aplicar en los casos en que la Administracin acte de oficio, cuando deba
pronunciarsesobreimpugnacionesorevisionesdeactosadministrativosocuandose
ejerciteporpartedealgunapersonaelderechodepeticinconsagradoenelnumeral
14delartculo19delaConstitucinPoltica.
En los casos del incisoprecedente,el interesado podr pedir que se certifique que su
solicitud no ha sido resuelta dentro de plazo legal. El certificado se otorgar sin ms
trmite,entendindosequedesdelafechaenquehasidoexpedidoempiezanacorrer
losplazosparainterponerlosrecursosqueprocedan.
7.7.PROBLEMASENLAREGULACINLEGALDELSILENCIOADMINISTRATIVO
DelasnormascitadasdelaLBPAydelaregulacincomparadasededucenvariassituaciones
complejasyqueplanteandudasaplicativasqueesnecesarioanalizar:
7.7.1.LASITUACINDELASLLAMADASRESOLUCIONESTARDASOEXTEMPORNEAS.
176
Esta situacin consiste en discernir si la administracin puede resolver una vez que han
transcurridoslosplazosmximosparadictarresolucindefinitivaofinalenelprocedimiento
administrativoyquaconteceenesasituacin.
Estasituacinseoriginaporquelaobligacinderesolverexpresamente(art.14inc.1,LBPA)
nocesaniexpiraporhaberllegadoelplazodetrminodelprocedimiento.Porelcontrariola
leyreconoceenelartculo64inc.2unplazodegraciade5daspararesolverloqueratifica
estaconclusin.
Por otra parte el artculo 40 de la ley no cita entre los modos de terminacin del
Procedimiento Administrativo el silencio, an cuando el art. 66 deja la sensacin que
configuraraunamodalidaddeculminacindeste.
Este problema no surge tanto tratndose del silencio negativo. La resolucin tarda o bien
confirmardichadenegatoria,omejor,estimarlasolicitud.Enesteltimocasoesconforme
a la finalidad legal del silencio que el interesado pueda aprovechar los efectos favorables del acto
estimatorioancuandofuereextemporneo.
Enelcasodelsilenciopositivo,dadoelcarcterfavorabledelaestimacindelasolicitud,la
situacinesrelevante.
Sobreelparticularhabraquedistinguirlapocaenqueseproducelaresolucintarda,segn
los3siguientesmomentos:
a)Dentrodelos5dasdesdelarecepcindeladenunciadelamora(art.64,inc.2)
Puede resolverse sin inconveniente ni vinculacin al sentido del silencio toda vez que la
propianormaautorizaelplazoadicionalyaquemientrasnohayinterpelacinycertificado,
nohayefectoalgunodelsilencio.Elrganoadministrativoresuelvedentrodelpropioplazo
quelaleyleconfierecomoltimaoportunidadantesdeproducirselosefectosdelsilencio.
b)Luegodeesteplazoyantesdelaexpedicindelcertificado;
Estaeslasituacinmscomplejaydiscutible.Laregulacinlegalparecedaraentenderque
elrganollamadoaresolveranpuedehacerloenlamedidaquenohubieresidocertificado
el silencio. Ello porque los efectos del silencio, segn la parte final del artculo 66 de la ley,
rigendesdelafechadelacertificacin,loquepudieradarpieaqueelrganodecidierasin
vinculacinalsilencioquehastaesemomentosloconfiguraraunaexpectativa,peronoun
derechoadquiridoparaeladministrado.
177
Hayaquunaaparenteoscuridadenlatcnicadelaregulacinyaquedebipreversequede
no emitirse el certificado, ste pudiera suplirse con el escrito de denuncia del retardo
incluyendoeltimbrederecepcinporelservicio.
A nuestro juicio y en armona con la inteligencia que le da la legislacin espaola, fuente

inspiradoradelanuevaregulacin,debeentendersequeunavezquetranscurreelplazode
graciade5daspararesolverynoobstanteadeudarselacertificacin,laAdministracinya
aparece vinculada al efecto del silencio. En efecto la habilitacin excepcional de plazo para
resolverslooperaeneseestrechomargentemporal.Msalldel,elrganoadministrativo
actafueradedichoplazoyelactoasemitidopuedeconsiderarseextemporneoeinavlido.
Sibienelartculo66delaLBPAparecedaraentenderqueesaeficaciasehacedependerdel
certificado, creemos que una interpretacin garantista a favor del ciudadano, debe llevar a
concluirqueelcertificadosloconfiguraunmediodepruebadelefectoyaproducido,medio
eminentemente facultativo para el beneficiario, lo que aparece avalado con la expresin
podrqueempleanesasdisposicionesenloreferenteadichoactodeconstatacin. Porlo
demsasloavalaelprincipiodequelainstitucindelSilenciodebeinterpretarsesiemprea
favordelbeneficiariodelmismo:elparticularinteresado.
c)Luegodeemitirseelcertificado
En caso de silencio positivo y una vez operado ste y aun luego de emitirse la certificacin
respectiva,habraquedistinguirelsentidodelaresolucintarda.
Siesdesestimatoriayporellocontrariaalsentidopositivodelsilencio,setrataradeunacto
revocatorioqueseraimprocedenteyantijurdicoyaquecontravendraunodeloslmitesquela
revocacin impone en el artculo 61 de la Ley N19.880 (actos creadores de derechos
adquiridoslegtimamente,ensuletraa).Enefectoelactofictoquesurgedelsilenciopositivo
haoperadolaadquisicindederechososituacionessubjetivasafavordelinteresado.Elacto
expresoensentidocontrarioalsilencioconstituyeenelfondounretiroadministrativodela
resolucinpresuntaquefluyedeestainstitucin.
Perosilaresolucintardaacogeoestimalasolicitud(enlamismalneadelsilenciopositivo)
entalcasoelactonoincurriraenlaprohibicinaludidaantesypodraestimarseajustadoa
Derecho. En la doctrina se destaca que en estos casos incluso el acto expreso puede ser
oportuno o conveniente ya que precisara el contenido y alcance de la aprobacin desde el
puntodevistadelaseguridadjurdica.Seraunaespeciedeactoaclaratorioorectificatorio.
178
Cabe preguntarse a este respecto si la administracin puede o no extinguir por va de

revocacinoinvalidacinelactoquenacecomoconsecuenciadeestaficcinlegal.Osipor
elcontrariodichomecanismosloseaplicaalosactosexpresos.Laafirmativaparecelgica
en presencia de la norma del artculo 66 que proclama el principio de plena equivalencia
entreactosexpresosyresolucionesfictassurgidasdelsilencio.
7.7.2.LATOMADERAZNYELSILENCIOADMINISTRATIVO
Sehasostenidoqueporsereltrmitedetomaderaznunodelosrequisitosquecontempla
la Constitucin y la ley en el procedimiento de dictacin de un acto administrativo (control
preventivodedecretosyresoluciones),surgiraunactoadministrativoquenohacumplidoel
referidotrmite.
Sehadichoque:
Ningn efecto produce la norma si no se aborda la forma, el modo y las circunstancias en que se
explicitarelefectodelsilencioenlatomaderazn.Delocontrariosedaralacuriosasituacinquela
inactividad de la administracin produce un efecto que no nace a la vida del derecho, pues no ha
cumplidountrmiteesencialdesuexistencia:latomaderazn.(CORDERO,2003)
Sobre esta base se ha sostenido o que simplemente no opera el silencio o que el certificado
deberairatomaderazn.LaLBPAnadadiceasurespecto.
No estamos de acuerdo con esta opinin. Este problema se soluciona recurriendo a la

naturalezadelsilencio.Sisehadichoqueelefectofluyedelapropialeyexlegenohayque
tomar razn de ningn acto, porque en rigor no hay acto, esto es, expresin de voluntad
administrativa.Losquepiensanquehayunavoluntadtcitapodranllegaraunaconclusin
diversa.
7.7.3.SILENCIOPOSITIVOCONTRALEGEM?
UnaspectoquesedebatienelCongresoNacional,peroquenoseplasmenlanormalegal,
fue la necesidad de colocar un lmite expreso a la validez de la concesin de la solicitud
fundado en la legalidad de la misma. Se dijo en su oportunidad que la ley arbitraba los
mediosparareclamardelosactosilegales,seanstosfrutodeunpronunciamientoexpresoo
de la aplicacin de la tcnica del silencio. Luego no era necesario colocar este lmite que
obligara al solicitante a determinar, por si mismo, si su solicitud se ajustaba o no a la
legalidad.
179
Detodasformas,elproblemanosesolucionconlaomisindeestelmite,yaquelaCarta
Fundamental obliga no slo a los rganos del Estado, sino que tambin a los particulares a
respetar el Principio de Legalidad, so pena de nulidad del acto. Generando para los
particulares, que deben actuar basndose en actos no dictados expresamente, inseguridad
jurdicaalnosabersisuactoseajustaonoaderecho.
7.7.4.PLAZODELACERTIFICACIN.
Un problema que no resuelve en forma expresa la ley, es el del plazo de expedicin de la

certificacin. Se limita a sealar que debe ser expedido sin ms trmite, entregando al
criterio del rgano administrativo la definicin de su contenido, y en su defecto a la
jurisprudenciaadministrativaojurisdiccional.
En otras legislaciones, como la espaola, la solucin es diversa. En caso de incumplimiento

del deber de resolver sobre la solicitud de certificacin (con la anotacin de la fecha de su
presentacin y recibo), sta sustituye a la certificacin no expedida en la funcin de
acreditacindelactoquenaceporaplicacindelasnormasdelsilencio.
7.8.BALANCEGENERALDELSILENCIOADMINISTRATIVO
7.8.1.UNATENDENCIAPELIGROSA:RESOLVERPORSILENCIO
Laregulacinintroducidapuedeincentivarunamalaprcticaadministrativaevidenciadaen
el derecho comparado consistente en resolver por silencio. Esto se da cuando la
administracin puede ganar para s una posicin procesal favorable por el hecho simple de
noresolver.Elloconstituyeunaperversindelainstitucinquesevereforzadaporlanula
exigenciaderesponsabilidaddisciplinariaalosfuncionariosquenoresuelvenenplazo.
7.8.2.LADESMITIFICACINDELSILENCIOADMINISTRATIVO.114
Este apartado en: JARA SCHNETTLER, JAIME, Qu queda del silencio administrativo, en La Semana Jurdica, ao 7, N324, 22 al 28 de
enero de 2007, pg. 3.
114
180
LainstitucindelsilencioadministrativoconstituylafiguracentralincorporadaporlaLey
N19.880sobredeBasesdelosProcedimientosAdministrativosamediadosdelao2003.Los
poderescolegisladores,bajounpretendidoprismainnovador,estimaronqueestainstitucin
solucionara eficazmente los padecimientos derivados del retardo en la resolucin de las
solicitudes administrativas. La reforma conectada a la consagracin de una obligacin de
resolver en plazo como deber propio del rgano administrativo colmaba un vaco en la
regulacin del derecho constitucional de peticin persistentemente cercenado del deber de
respuesta como elemento esencial de aquella garanta. Ms all de su tradicional sentido
negativo, la preceptiva citada sigue la extendida moda de generalizar el silencio positivo que
suponeenlafaltaderespuestaunaaprobacindelosolicitado.
Estimo que aquella apuesta por el silencio positivo no ha sido todo lo eficaz que hubo de
prever el legislador. Esta circunstancia obedece a ciertas resistencias propias de nuestra
culturaadministrativa,perotambinalimitacioneseinsuficienciasqueuniversalmentehoy
arrastraestainstitucin:
1. Inseguridad Jurdica. El silencio positivo suscita para el particular beneficiado

problemasevidentesdeincertezajurdica.Paraquiensolicitaunaautorizacin,licencia
ounpermisoalaautoridadnobastaelslotranscursodelplazoylacertificacindela
moraenresolver.Elactoexpresosiempreespreferibleporquequienloinstarequiere
de un ttulo jurdico habilitante cierto e incontestable para desenvolver la actividad
permitida y hacerla oponible a terceros. Esa inseguridad se extiende a la legalidad
misma de los efectos ganados mediante el silencio que siempre podrn ser
desconocidossinoseajustanaDerecho.Porelloelefectorealdelsilenciopositivono
esotroqueconduciralparticularaunnuevoprocedimiento,estavezjudicial:una
accindeclarativaparaencontrarlacertezadequecareceelactopresunto.
2. Acto certificatorio. El silencio no opera de manera automtica. La regulacin

introducida exige algo ilgico: que a la renuencia en resolver por el rgano
administrativo,sucedaunaresolucincertificatoriadeesainactividad.Estoviene
aserlaconfesinmismadelaineficienciadelDerecho.Quedaaselsilencioremitidoa
laactividad(certificatoria)delmismorganoincumplidor.Ypordeclaracindelaley
a esa constatacin queda adems subordinada la propia eficacia del acto presunto,
de modo que la vigencia misma del silencio se mantiene en la esfera del propio
rgano infractor. Si a ello se suma que reiteradamente la Contralora se ha declarado
incompetente para emitir el certificado sealado, resulta clara la ineficacia del
mecanismo. El otorgamiento del certificado facilita laposicin del funcionario que se
abstienederesolver.
181
3. Forma y expresin documental. Nuestra cultura administrativa no facilita la

recepcindelactopresunto,basetcnicadelsilencioadministrativo.Porelcontrario
nuestro entorno jurdico impone con fuerza que los actos de esta ndole deben
materializarse con una forma externa objetiva y comprobable (i.e., decretos y
resoluciones),comocorrelatodelprincipiodesolemnidaddelasformasqueimperaen
derecho pblico y como medio de expresin tcnica de esa voluntad administrativa.
Porotrapartelapresenciadeuntrmiteesencialyexpresodeintegracindeeficacia
paraciertosactosadministrativos(i.e.tomaderazn)resultadifcilmenteconciliable
con la existencia de efectos jurdicos surgidos al margen de toda forma jurdica. Este
desajuste ha llevado a la Contralora General a excluir la aplicacin del silencio en
ciertos procedimientos especiales de naturaleza concesional o autorizatoria (aguas;
pesca) ya que estima incompatible la existencia de un ttulo presunto cuando la ley
exigeformasdeterminadasparasueficaciajurdicaanteterceros(inscripcinregistral).
En la actualidad los especialistas concuerdan en que el silencio positivo no es la tcnica

necesariamente idnea para imponer la obligacin de resolver. Lejos de una solucin,
constituye slo un mal tolerado que diluye la eficacia del deber de resolver que atae a
autoridadesyfuncionarios.Losautoresrecomiendanhoyvigorizarestedeberderesolver
paraforzarsiempreladictacindeunactoexpreso.Estapareceserlanicasolucinclaramente
aceptableenunEstadodeDerechoqueproclamalaservicialidadcomoprincipiofundamental.
Msqueunaampliacindelsilenciopositivohadebidopreferirselainstauracindelderecho
ciudadano a la resolucin expresa radicando el deber correlativo no institucionalmente en el
rganoadministrativosinoquepersonalmenteenelfuncionariooautoridadresponsable.Sloas
se ir al fondo del problema: la desvinculacin del retardo con la responsabilidad personal de los
servidores pblicos. Para ello bastara configurar ese incumplimiento como una especfica
infraccinadministrativaotorgandoaccincivilydisciplinariadirectaalparticularafectado
para perseguir la sancin sumarial del funcionario o la reparacin civil de la autoridad
indolente. Coincido en que muchos abusos podran evitarse si los servidores pblicos
supieran concretamente que el desempeo negligente de sus cargos puede llegar a
comprometerlaintegridaddesuspropiospatrimoniospersonales.
182
8.REVISINDELACTOADMINISTRATIVOYRECURSOSADMINISTRATIVOS
8.1.Sistematizacin.
La LBPA agrupa en el ttulo IV Revisin de los actos administrativos un conjunto
heterogneo de instituciones y mecanismos de Derecho Administrativo, que pueden ser
conceptualizadoscomomediosderevisin,impugnacinoengeneralformasdeextincinde
losactosadministrativosterminales.
Desdelaperspectivaestticadelactoadministrativosetrataenelcaptulodeciertasformas
deextincinprovocadadelmismo(invalidacinyrevocacin),dejandofueraeltratamiento
delacaducidadcomomododeextincin.Setrataraenelespritudelaregulacindeformas
derevisindistintasalosrecursosadministrativos.
Tambin se aboca a la regulacin especfica de ciertos procedimientos rogados de
impugnacinadministrativa(Recursosadministrativos,elrecursodereposicin,eljerrquico
y el extraordinario de revisin) y en general, agrupa, a otras formas que impropiamente
agrupa bajo esta rbrica recursiva, a saber la aclaracin o rectificacin, todos los cuales se
contienen bajo la sistematizacin preferida por la legislacin espaola como medios de
revisindelactoadministrativo.
8.2.LaRevisinnorecursiva.Lainvalidacinylarevocacinadministrativas.
Para la doctrina administrativa, la invalidacin y la revocacin son causas provocadas de
extincin del acto administrativo que causan el cese total, completo y definitivo de sus
efectos por decisin de la propia autoridad administrativa que lo dict. Esta tcnica
especfica,quecomprendetambinlahiptesisdelacaducidadnoreguladaenestaleyse
denominaengeneralretirooretiradadelactoadministrativo.
8.2.1.INVALIDACINDELACTOADMINISTRATIVO
8.2.1.1.ConceptoyFundamento.
Seentiendeporinvalidacinelretirodeunactoadministrativoporlapropiaadministracinporser
contrarioaDerecho,estoes,porpadecerdeunviciooriginariodelegalidad.Esteactoproduce
susefectosmientrasnosedeclaresuilegalidad,enrazndelapresuncindelegitimidadque
losprivilegia.
183
Su fundamento se halla en el deber que tiene todo rgano del Estado (autoridad
administrativa)deconformarsuaccinalaConstitucinyalasnormasdictadasconformea
ella. El principio de legalidad (artculos 6 y 7, CPE) impone a la Administracin el deber
jurdico no facultad de invalidar los actos administrativos contrarios a derecho. La
Administracin puede y debe invalidar. En suma se trata del ejercicio de una potestad de
contralor jurdico que se funda en el poder de autotutela que la ley reconoce a la
administracin:
Tanto la doctrina como la jurisprudencia de la Contralora General de la Repblica, han
aceptadotradicionalmentequelasdeclaracionesdevoluntaddelaAdministracin,afectadas
porviciosdelegalidad,puedenyaundebenserinvalidadasporlapropiaAdministracinque
lasdictsisecomprobarequesoncontrariasaderecho.115
Elfundamentodedichaprerrogativaradicaenelprivilegiodeautotutelaquesereconoceala
Administracinparavelarporelprincipiodejuridicidadprevistoenlosartculos6y7dela
CartaFundamentalyenelartculo2delaLeyOrgnicaConstitucionaldeBasesGeneralesde
la Administracin del Estado, Ley N 18.575 (DFL N1/19.653). La jurisprudencia
administrativahaexpresadoenarmonaconloanteriorquelaautoridadAdministrativatieneel
deberdeinvalidarlosactosadministrativosqueviolannormaspreestablecidas,porqueexisteuninters
general en restablecer el ordenamiento jurdico alterado y as mantener la regularidad del sistema
positivo(DictamenN16.794,de29.04.1980).
Sonenconsecuenciarequisitosparaqueseinvalideunactoadministrativo:
1)Queexistaunactoirregular,
2)Queexistaunaautoridadconfacultadparainvalidar,quieninclusodeberobrarde
oficiocuandotomeconocimientodeunailegalidad.
La Contralora General de la Repblica de Chile no tiene, al igual que tratndose de la

revocacin, la facultad de invalidar directamente un acto que haya dictado la administracin
activafiscalizada,perospuederepresentarlailegalidadalrganoordenndoledictarunacto
invalidatorio.
La invalidacin en sustancia constituye una nulidad en sede administrativa y como tal

comparte las caractersticas propiasde la eficacia de este tipo de actos: produce efectos erga
omnescomoquieraqueelactoesexpulsadodelordenamientoconcarctergeneral;porotra
partelainvalidacinoperalomismoquetodanulidadconefectoextuncoretroactivo.
115 Ampliamente: VARGAS ZINCKE, Osvaldo, Algunos aspectos sobre la invalidacin en la jurisprudencia de la Contralora General de la Repblica, en Gaceta
Jurdica N178, pgs. 35 ss.
184
No obstante lo anterior, tanto la doctrina como la jurisprudencia, administrativa y judicial,

antes de la entrada en vigencia de la Ley N19.880 haba establecido lmites a la eficacia del
actoinvalidatoriosobrelabasedelosprincipiosdeseguridadjurdica,buenafeydeladoctrina
delosderechosadquiridos.
La lnea jurisprudencial de la Contralora General de la Repblica en una evolucin cuyos

orgenesseremontaalosaos60sentengenerallasiguientedoctrina:
1 La invalidacin tiene como fundamento el principio de la legalidad consagrado

constitucionalmente en los artculos 6 y 7 de la CPR, en trminos que la autoridad
administrativanoslopuede,sinoquedebeinvalidarsusactoscontrariosaDerechocomola
formaindispensablederestituirelordenjurdicoquebrantado.Porellosehaafirmadoenun
dictamenquelaautoridadtieneelderecho,yseencuentraenlaobligacin[puedeydebe]de
invalidar los actos emitidos con infraccin de las normas legales o basados en errores de
hecho,queafectenlospresupuestosjurdicosqueloshacenadmisibles(DictamenN23.804
de1989,CGR)
2Encuantoaloslmitesdesuejercicio:reconocelanecesidaddeconservarlassituaciones
jurdicasqueseproducenalamparodeactosilegtimosdelaautoridad,siestassituaciones
afectan a terceros de buena fe, como quiera que tendran derechos adquiridos al respecto,
teniendoademsencuentalapresuncindelegalidad;
3Porelcontrariosielactoquesetratadeanularporvaadministrativahageneradoefectos
patrimonialesrespectodeterceros,peroestosestndemalafe,sehaadmitidolaposibilidad
deinvalidacinsinlimitacin;
Porsupartelajurisprudenciajudicialnohaobservadouncriteriouniforme.Enunprincipio
rechaz la legitimidad de la potestad invalidatoria de la administracin con justificacin en
que la ausencia de una atribucin expresa a los rganos administrativos de dicha facultad
debaserentendidacomoprohibicindelamismaporqueenelDerechoPblicoslopuede
hacerse lo que la ley expresamente autoriza. Siguiendo este temperamento a partir de la
dcadadelos80yennumerososRecursosdeProteccinlostribunalessuperioresacogieron
estas acciones contra actos de la administracin que invalidaban decisiones previas,
argumentando la proscripcin de la autotutela, la invasin por esas autoridades de
atribuciones de naturaleza jurisdiccional y la afectacin del derecho de propiedad
constitucionalmentegarantizado(19N24,CPR).
185
Sin embargo en 1999 la Corte Suprema vari este criterio en un clebre falloSalinas Lolic c/
DirectordeObrasdelaMunicipalidaddeViadelMar(20deoctubrede1999),validandolatesis
de que la potestad invalidatoria es inherente a la funcin administrativa por lo que todo rgano de
administracin activa tiene el deber de reaccionar en contra de sus actos contrarios a Derecho en
ejercicio de un poder de autotutela inseparable de la finalidad pblica que le corresponde servir, sin
necesidadqueuntextoexpresoloautorice.
EstadiscusinsehazanjadodefinitivamenteconladictacindelaLeyN19.880queentrde
llenoaregularestamateriaensuartculo53,conlossiguienteselementos:
8.2.2.Caractersticas.
Esunapotestadregladayobligatoria.Laexpresinpodrqueutilizaelartculo53esun
error.
8.2.3.Iniciativa.
Procedetantodeoficiocomoapeticindeparte.Estaltimacaractersticaestodaunanovedad
enlanuevaregulacin.
8.2.4.Formalidadesencial:audienciaprevia.
Quedasometidaaltrmiteobligatoriodeaudienciapreviadelinteresadoafindesalvaguardar
elderechoaserodoenelprocedimientoinvalidatorio,quenoslocomprendelafacultad
deformularalegaciones,sinolagarantacompletadecontradictoriedad,incluidoelderechoa
proponerypracticarpruebas(art.10,LeyN19.880).
Laausenciauomisindeestetrmiteviciaelprocedimientoinvalidatorioenlamedidaque
priva al particular de su derecho a recurrir posteriormente en juicio sumario el acto
respectivo.AslohafalladorecientementelaCortedeSantiago:116
116 Corte de Santiago, 7 de diciembre de 2006, recurso de proteccin Inmobiliaria Camino San Antonio S.A. c/ DOM de Las Condes, en
Jurisprudencia al da N38, Lexis Nexis, pg. 465.
186
10) Que Inmobiliaria Camino San Antonio S.A. ha hecho ver, tanto en su recurso de fs. 1
comoensuescritodefs.184,quelaautoridadrecurridahavulneradolasdisposicionesdelaLey
N 19.880, sobre Procedimientos Administrativos, en especial su artculo 53, al invalidar un
permiso de edificacin. Seala que pretender revocar un acto propio en razn de una supuesta
equivocacinsuponeunatorpezaenlaautoridadyunaburlaalciudadanocumplidor,yqueen
suopininnoprocedequelarecurridainvalideunpermisodeconstruccin,portratarsedeun
actodeclarativoocreadordederechosadquiridoslegtimamente;peroquesisehainvocadoesa
leycomolohanhecholasresolucionesimpugnadasdeberespetarsesunormativa,enelsentido
deorsepreviamentealosafectados,antesdeemitirelolosactosrevocatorios.Estoes,impugna
derechamentelafaltadeaudienciadesuparteenlaactuacindelaautoridad,reclamoqueavala
citandojurisprudenciadelaContraloraGeneraldelaRepblica.Recuerda,adems,quedicha
norma dispone que el acto invalidatorio ser siempre impugnado ante los Tribunales de
Justicia, en procedimiento breve y sumario, lo que no podr hacer efectivo con la forma de
actuardelarecurrida.
Talplanteamiento,porfundamentarseenunhechonodiscutidoyquedejademanifiestoque
no se cumpli con un requisito sustancial exigido por la Ley de Procedimientos
Administrativos al dictar la autoridad recurrida los actos impugnados, debe ser
acogidoy,consumrito,darporestablecidoquedichaautoridadalejecutaresosactos
sinlapreviaaudienciadelosafectados,incurrienunaactuacinilegal,quetambin
puede calificarse de arbitraria, atendido el contexto en que fueron dictadas las
resolucionesdesetrata.
11) Que de la manera dicha la autoridad recurrida ha adoptado decisiones sin respetar los
procedimientosestablecidoslegalmente,encuantoaaudienciadelosafectados,ysinpermitirles
astoslaposibilidaddeunjuicioposteriorbreveysumario,loqueimportaque,enloshechos,
dichaautoridadsehaconstituidoenunacomisinespecial,conculcandoelderechoconsagrado
enelinciso4delN3delartculo19delaCartaFundamental;sinqueobsteaconsiderarloas
lacircunstanciadenohaberseinvocadoestanormaporelrecurrente.Adems,consuactuarha
vulnerado, al menos en grado de amenaza, el derecho de propiedad de los afectados, en cuanto
ellos han tenido incorporado a su patrimonio los efectos que presumiblemente emanan de los
actosqueahoraseinvalidan,sinrespetarlasformalidadesquelaleylesasegura;y,ensucaso,el
derechoadichasformalidadesyalasimpugnacionespertinentes.
8.2.5.Plazodeejercicio.
187
Tieneunplazoparasuejercicio,enfuncindelaseguridadjurdicaydelapresuncindevalidezde
losactosadministrativos,de2aoscontadosdesdelanotificacinopublicacindelacto.Noes
queeltranscursodelplazosaneeelvicio.Sinoquelaaccindeoficiodelaadministracino
delparticularparaejercerlaseextingueeneseplazo.Noobstaalaaccinjudicialdenulidad
que un particular pueda interponer ante los tribunales de justicia para que se declare la
ineficaciaandespusdeeseplazo.Esunplazodecaducidad.Noseinterrumpe.
8.2.6.Causal.
La causal para hacer procedente la invalidacin es que el acto sea contrario a derecho
(artculo53).Ellocomprendelosviciosdelartculo7delaConstitucin:
a) Silaautoridadquedictaelactonotenainvestiduraregular;
b) Vicios de competencia. Por exceso de poder, abuso de poder o desviacin de poder.
Hay exceso de poder cuando el rgano se excede de su competencia sin invadir
competencia ajena; abuso de poder en aquellos casos en que se excede lisa y
llanamentedesucompetenciayabarcalacompetenciadeotrorganoydesviacinde
poder o de fin cuando la autoridad acta dentro de su competencia, pero el acto
resultailegalporarbitrariedadenlaponderacindelmritodelactoenaquelloscasos
deactosdiscrecionales,osielrganosehaexcedido,desvindosedelfinsealadopor
laley.
c) Vicios formales o de procedimiento. Condicionado a la concurrencia del doble
requisito que impone la LBPA para que tenga eficacia invalidante: Si recae en un
requisitoesencialporsunaturalezaoporindicacindelordenamientojurdicoycausaperjuicio
(art.13,inc.2,LBPA)
8.2.7.PrincipiodeConservacin.
Lainvalidacinnopuedeaplicarseenpresenciadeviciosintrascendentesoirrelevantesdel
actoadministrativoquepuedensersubsanadosporlapropiaadministracin(art.13inciso2,
LBPA);Respectodelcontenidodelacto,laLBPApermitequelainvalidacinseatotaloparcial.
Caso,esteltimo,enelcualnoafectarlasdisposicionesqueseanindependientesdelaparte
invalidada(art.53,inc.2,LBPA).
8.2.8.EficaciaTemporal:Retroactiva?.
Comoelactoadministrativodesdesunacimientopresentaelviciodeilegalidad,ladoctrina
estimaquelosefectoseneltiempodelainvalidacinsonextunc,loqueimplicaqueelacto
invalidatoriotieneefectoretroactivodesdelapocadeladictacindelactoinvalidado.
188
Hoy dicha retroactividad no se menciona expresamente entre los casos de excepcin que
sealaelartculo52delaLeyN19.880loquehallevadoaalgunosautoresadiscutirquela
invalidacinreguladaenestaleytengaefectohaciaelpasado.
SinembargoContraloraGeneralatravsdediversosdictmenesharatificadoelcriteriode
queporsunaturalezalainvalidacinoperaconefectoretroactivocualquierasealapocaenqueella
seproduzca,nicaformaefectivaderestablecerelimperiodelalegalidadquebrantadaporel
actoirregular.117
En otro informe reciente, el ente contralor interpretando el mismo artculo 52 de la Ley

N19.880haexpresadounaposicinintermediadistinguiendociertoscasosenqueexistir
onoefectoretroactivoatendidalanaturalezafavorableodesfavorabledelactoinvalidado:
[...] de conformidad con lo previsto por el artculo 52 de la citada ley N 19.880, los
actos administrativos no tendrn efecto retroactivo, salvo cuando produzcan
consecuenciasfavorablesparalosinteresadosynolesionenderechosdeterceros.
En relacin con el alcance de dicha norma respecto de la invalidacin, es necesario

puntualizarqueenlamedidaquestadebecontenerseenunactoadministrativo,como
tal,serigeporelpreceptocitadoprecedentemente,elquepasaaconstituirunlmiteala
potestad invalidatoria de la Administracin, en cuanto sta no puede afectar
desfavorablementealinteresado,demodoque,enlamedidaquesignifiqueunaprivacin
ounamermaparaste,elactoinvalidatorionopuedeproducirelefectoretroactivoquele
espropio.118
Por su parte la doctrina comparada ms reciente reafirma que los actos anulatorios e
invalidatorios,engeneral,vienendotadosdeunaretroactividadnatural,aunensilenciode
la ley, que va incluso ms all de la simple retroactividad legal que pudiere reconocer el
ordenamientojurdico.119
8.2.9.ImpugnacindelActoinvalidatorio.
117
Cfr. Dictmenes N34.053 de 1999 y N3.985 de 2008.
118
Cfr. Dictamen N12.391 de 19 de marzo de 2008.
119 BELANDO GARN, BEATRIZ,
La eficacia retroactiva de los actos administrativos, Thomson-Civitas, Madrid, 2008.
189
El artculo 53 inciso 3 de la LBPA facilita a los particulares la va jurisdiccional de

impugnacindelactoinvalidatorio.Juntoconreconocerelprincipiodeimpugnabilidadante
lostribunalesdejusticia,disponequestosconocernenprocedimientobreveysumario,por
lo que sern aplicables las normas contenidas en el Cdigo de Procedimiento Civil, para el
JuicioSumario.
8.2.10.LmitesalaPotestadInvalidatoria.
Almargendellapsodedosaosimpuestoporladisposicintranscrita,paraelejerciciodela
potestad invalidatoria, tanto la doctrina como la jurisprudencia administrativa y judicial,
concuerdan en expresar que dicha prerrogativa no es absoluta y que reconoce lmites. En
especial el referido a la intangibilidad de los derechos incorporados al patrimonio de terceros de
buena fe que impide en consecuencia la revisin de dichos actos, permitiendo la consolidacin de
situacionescreadasalamparodeestos.Sepropendeexcepcionalmenteasalaconservacin
de los efectos de los actos administrativos irregulares restringiendo la autotutela anulatoria
(invalidatoria)reconocidaalapropiaAdministracin.120
Eldesarrollodeeseconjuntodelimitacionesapuntaalaexclusindelremedioinvalidatorio
en resguardo de los principios de buena fe y de seguridad jurdica a favor de terceros que
hubieren adquirido derechos sobre la base de la confianza dispensada al acto administrativo
ilegtimo.Esostercerosnopuedenserafectadospornulidadalguna.121
EstecriterioaparecentidamenteconfiguradoenelDictamenN40267,de4dediciembrede
1997:
Por regla general, los rganos administrativos que han dictado actos en contravencin a la
Constitucinyalasleyesyque,porende,acordeconelalartculo7,incisofinal,delaCarta
Poltica,sonnulos[...]seencuentra[n]eneldeberdeinvalidarlosdictandootroactoquelos
derogue o deje sin efecto, para restablecer el ordenamiento jurdico quebrantado, todo ello
conforme a los artculos 6 de la Carta Fundamental y 2 de la Ley N18.575. No obstante, el
ejerciciodeesapotestadinvalidatoriaestarestringida,cuandoelactoadministrativoilegal
atenta contra los principios de la seguridad jurdica o la certeza que de ella deriva, y la
buena fe de los terceros involucrados, esto es, la creencia de los administrados de
120 JARA SCHNETTLER, JAIME A.,
La Nulidad de Derecho Pblico ante la Doctrina y la Jurisprudencia, Libromar, Santiago, 2004, pgs. 200 y 201.
Ibidem. En esta lnea el Dictamen 14.218, de 17.04.2001 expres: Sobre el particular, cabe manifestar, en primer trmino, que la reiterada
jurisprudencia de este Organismo Superior de Control, ha manifestado [...] que -en razn de la proteccin de los principios de la buena fe y de
la seguridad o certeza jurdica- los terceros de buena fe que hubieran adquirido derechos sobre la base de un acto administrativo irregular, no
podrn ser afectados por nulidad alguna. Tales pronunciamientos discurren sobre la base de las obligaciones impuestas por la Constitucin
Poltica del Estado y la legislacin vigente. En efecto, el artculo 1 de la Carta Fundamental, prescribe en su inciso 4 que el Estado est al
servicio de la persona humana y su finalidad es promover el bien comn [...].
121
190
encontrarse frente a una situacin regular y legitima, valores que priman por sobre dicha
potestad administrativa. Ello, sin desmedro de hacer efectivas las responsabilidades
administrativaspertinentes.Debetenersepresentequelosprincipiosreferidos,nosonsinola
aplicacindelmalmenor,yademsconelobjetodeprotegerlosydelograrelfinltimode
la administracin que es el bien comn, ella est obligada a perseguir, a travs del
correspondiente proceso administrativo, la responsabilidad de los funcionarios por cuya
actuacin,negligenciauomisin,seincurrienlasilegalidadesdequesetrate.Elejerciciode
lapotestadinvalidatoriadelosactosadministrativosysuslimitaciones,debearmonizarsecon
otros principios informadores del ordenamiento jurdico, de modo que si se produce una
colisinentreesafacultadyestos,endeterminadassituaciones,debenprevalecerestosltimos
pararespetarygarantizarlassituacionesjurdicasyaconsolidadas,comoasimismo,labuena
fe de terceros, teniendo para ello en especial consideracin el artculo 1 de la Constitucin,
cuyoinciso4establecequeelEstadoestaalserviciodelapersonahumanaysufinalidades
promoverelbiencomn.122
Como se observa, la buena fe de los terceros consiste en la conviccin, a la fecha de

emanacin del acto, de la plena regularidad de la decisin administrativa creadora de
derechos, cuyos eventuales vicios no deben recaer en caso alguno sobre el particular, sino
sobrelapropiaAdministracin.
Segn manifiesta Contralora General, el desconocimiento de estos lmites atentara contra
principios bsicos de seguridad en las relaciones jurdicas. As, se debe considerar la conveniencia de
proteger a las personas que han actuado de buena fe y mantener la estabilidad de las situaciones
jurdicasoriginadasalamparodeactosirregularesdelaadministracin,yaquenopuededesconocerse
los efectos derivados delas mismas, en especial cuando afectan a terceros. Adems, deben ponderarse
adecuadamente las dificultades de orden administrativo que implica deshacer un acto administrativo
queyahasurtidosusefectosylosperjuiciosquesepuedecausarapersonasquehanactuadodebuena
fe(DictamenN16.794,29.04.1980).123Detalmaneraque:
la potestad invalidatoria de la administracin debe entenderse restringida cuando el acto
administrativoilegalatentacontralosprincipiosdelaseguridadjurdicaocertezaquedeella
deriva y de la buena fe de los terceros involucrados, principios generales del derecho que se
resguardanentodasituacinjurdicaconsolidada.(DictamenN12.266,08.04.99).
Este criterio, sustentado en el principio de certeza o confianza legtima, aparece por primera vez consagrado como tal en su dictamen
N24776/95, que reconsider toda la jurisprudencia anterior en lo relativo al derecho de funcionarios irregularmente designados que como
afectados tenan derecho a conservar la titularidad de sus empleos, pues haban actuado con la certeza de una medida que rigi sin
observaciones era regular, precisndose en dicho pronunciamiento que deba adems considerarse el tiempo transcurrido y los principios
generales de derecho relativos a la seguridad jurdica y a la buena fe de los terceros involucrados.
122
123 Vid. Dictmenes de Contralora General de la Repblica en este mismo sentido: Ns 71.415, de 1968; 56.647, de 1971; 16.211, de 1979
16.794, de 1980; 39.212, de 1982; 2.196, de 1993; 19.966 y 31.493, de 1995, entre otros.
191
A su turno este mismo ente fiscalizador ha entendido que una vez entrada en vigor la Ley
N19.880 sobre Bases de los Procedimientos Administrativos, estas limitaciones, lejos de
desaparecer, se reafirman en el texto de dicha nueva preceptiva. As lo expresa el Oficio
N25.117,de17demayode2004,delorganismocontralor:
[...] de lo expuesto aparece que la ley N 19.880 ha venido a consagrar expresamente un
principio rector de nuestro ordenamiento jurdico, que hasta antes de su dictacin tena,
fundamentalmente, sustento doctrinario y jurisprudencial, en virtud del cual, la potestad
invalidatoriadequeestdotadalaAdministracinparaenmendarlosviciosqueafectenalos
actosquedicteencumplimientodesusfunciones,nopuedeafectarlosderechosque,envirtud
deeseacto,hayanadquiridoterceros.
Al margen de lo anterior, interesa advertir que cierta jurisprudencia reciente de Contralora

General ha considerado como elemento determinante para limitar o inhibir el impulso
invalidatoriodelaAdministracin,especialmentefrentealcasodepermisosdeconstruccin
irregulares, el que dicha autorizacin se hubiere traducido necesariamente en hechos u obras
materialesdeejecucin.
En esta lnea se encuentra el dictamen N44.492 de 20 de noviembre de 2000. En este caso
Contraloraconstatalairregularidadenelotorgamientodeunpermisodeedificacin.Frente
a la evidencia de la ejecucin objetiva del proyecto inmobiliario (construccin de dos torres de
departamentos), en funcin de la confianza generada por el acto, el rgano contralor
determina desplazar la anulacin del referido permiso ilegal a favor de otras consecuencias
diversas:
[...]Limitacinimportantealanteriorcriterioyquelehaceexcepcin[invalidacin],
se presenta cuando, en relacin al acto irregular, se han consolidado, de buena fe,
situaciones jurdicas sobre la base de la confianza de los particulares en la Administracin,
puesto que la seguridad jurdica de tal relacin posterior asentada en esos supuestos
amerita su amparo. De otro modo, podra presentarse el caos y daos irreparables e
injustos.ConcordanteconloanteriorladoctrinapropugnaquelanulidaddeDerecho
Pblico se justifica en la medida que ella se aplica para no originar situaciones ms
graves que las que se pretenden evitar con su vigencia. Dicha conclusin adems
indica que, en tal situacin, corresponde investigar y establecer las responsabilidades
delosagentespblicosquehanvulneradoelprincipiodejuridicidad.
[...]Loanteriorrevelaporcierto,quesobrelabasedelaconfianzaenlosactosdela
administracin [...], se han establecido relaciones jurdicas con terceros relativas al
desarrollo tanto de la urbanizacin de los terrenos en todo su conjunto, cuanto al
trabajotambintotaldelproyectoarquitectnicoydelaconstruccinalomenosde
dostorres.
192
Enestascondicionesyteniendoencuentaqueseconjuganenestecaso,labuenafe,la
confianzaenelactuardelaadministracin ylanecesidaddelacertezajurdica,yde
acuerdo con los criterios jurisprudenciales expuestos anteriormente, cabe concluir en
que tanto el permiso de edificacin N 202, de 1998, de la Direccin de Obras
Municipales de ese Municipio como la resolucin seccin 2 N 40 de esa misma
procedencianopuedenserinvalidadasyportantosustentanlaejecucindelasobras
correspondientesatodaslasautorizadasportalesactosadministrativos.124
Comoseobservaestedictamen,apartedeampararlabuenafedeldestinatariodelpermiso,
hace prevalecer la certeza y confianza generada por el acto autorizatorio, tutelando las
decisioneseconmicasdelosparticularesenactualdesenvolvimiento.125
Finalmente y en lo referido a la jurisprudencia judicial, la limitacin de los efectos
invalidatorios ha sido tambin la lnea general de recientes fallos de la judicatura. Es de
destacar, ya publicada la Ley N19.880, sobre Bases de Procedimiento Administrativo, la
sentencia de la Corte Suprema de 10 de septiembre de 2003, recada en los autos Saffirio
Espinoza,RenconJefedelDepartamentoProvincialdeEducacin,ingresoN312503.126
Losfundamentosdelfalloqueavalanlatesissostenida,sonlossiguientes:
1Queesefectivoque,envirtuddeloquedisponeelartculo6delaConstitucinPolticade
la Repblica, la administracin tiene un poder de autotutela en cuya virtud el Estado o sus
rganos pueden invalidar sus actos o corregirlos para encuadrarlos en el ordenamiento
jurdicoalteradoportalesactuacionesirregulares.
2 Que, no obstante, tal facultad no es absoluta y reconoce lmites. Desde luego, no podr la
Administracin invalidar sus actos propios cuando de estos emanen derechos que se hayan
incorporados al patrimonio de terceros, como sucede en la especie en que, en virtud de la
Finaliza la Contralora desplazando expresamente la solucin anulatoria en favor de la responsabilidad administrativa como consecuencia
eventual: [...] las irregularidades que pudieran reflejar los actos municipales antes sealados si bien no corresponde sancionarlas con la nulidad de los
actos que las contienen, bien pueden ser investigadas y determinadas en el procedimiento sumarial respectivo, para establecer si hay responsabilidades
administrativas comprometidas [...].(loc. cit)
124
125 Puede citarse tambin el Dictamen N53.409 de 16 de noviembre de 2003 de Contralora General, recado en el caso del Cerro Isla
Cerro del Medio, comuna de Lo Barnechea, sector La Dehesa (Universidad Finis Terrae). A esta ltima institucin se haba otorgado un
permiso de edificacin para un centro cientfico, autorizacin que el dictamen contralor ordena invalidar al municipio por estimar que se
otorg con infraccin al ordenamiento urbanstico. Respecto de dicho dictamen se interpuso recurso de proteccin por parte de la entidad
universitaria, recurso que fue rechazado por la Corte de Apelaciones de Santiago, confirmndose luego por la Excma. Corte Suprema
(Universidad Finis Terrae c/ Contralor General de la Repblica y otros, ingreso ICA N8.765-03. Sentencia de 11 de mayo de 2004. Confirmada por
la Corte Suprema, sentencia de 12 de julio de 2004, ICS N2132-04). El Contralor al informar mediante Of. N4373 de 30.01.04, a la Corte de
Apelaciones en el recurso interpuesto y para los efectos de fundamentar su orden invalidatoria expresa: Es preciso agregar que no se omiti
sopesar las consecuencias derivadas del respectivo pronunciamiento. As, al aceptarse la nulidad del permiso de edificacin N221 se tuvo en
consideracin la situacin de hecho, que consiste en que no existe obra material alguna iniciada como consecuencia del
otorgamiento de dicha autorizacin, elemento que adems, forma parte de los considerandos de la resolucin secc. 13 N228/2003, de 15
de diciembre de 2003, de la Direccin de Obras Municipales de Lo Barnechea que dej sin efecto dicho permiso. Por tanto, no se trata de
demoler o destruir edificaciones sino solamente de dejar sin efecto un acto administrativo irregular (Of. N4373, 30.01.04, pg. 5).
126
Gaceta Jurdica N279, pg. 60, especialmente su considerando 3.
193
entregaporpartedelaDireccinProvincialdeEducacinCautnNortealaMunicipalidadde
Temuco, de la subvencin por Jornada Escolar Completa de los segundos, terceros y cuartos
mediosdelLiceoGabrielaMistraldeesaciudaddesdeelao2001,sehaprocedidopordicho
Municipio a pagar a profesores y dems personal del mencionado establecimiento sus
respectivasremuneraciones;
3 Que, por ltimo, cabe consignar que la tesis anterior, si bien se ha sostenido de antiguo,
apareceahoraexpresamenterecogidaenlosartculos13incisofinaly61delaley19.880,publicadaenel
DiarioOficialde29demayode2003,encuantosealaelprimeroquelaAdministracinpodrsubsanar
losviciosdequeadolezcanlosactosqueemita,siemprequeconellonoseafectareninteresesdeterceros
y, el segundo, que la revocacin de los actos administrativos no proceder cuando se trate de actos
declarativosocreadoresdederechosadquiridoslegtimamente.
8.2.2.REVOCACINDELACTOADMINISTRATIVO
8.2.2.1.Concepto.
La revocacin, a diferencia de la invalidacin, es el retiro del acto administrativo por
motivosdemrito,oportunidadoconvenienciaadministrativaconsiderandorazonesdebien
comnointerspblico.127
Sonejemplos:
Revocacin de un acto que modifica el sentido del trnsito en un sector por

habercambiadolasituacinquehizoaconsejableladictacinoriginaldelacto;o
Revocacindeunpermisoprecariodeunquioscoenlavapblicaparafacilitar
laconstruccindeunaramplaparadiscapacitados.
8.2.2.2.Requisitos.
Sonrequisitosparalarevocacindeunactoadministrativo:
1. Existencia de un acto vlido, perfecto y discrecional. Tratndose de actos reglados deben

cumplirse los presupuestos de extincin establecidos especficamente por el legislador.
(artculo61,letrab,LBPA)
La jurisprudencia administrativa de Contralora General -coincidiendo con la doctrina - ha sealado reiteradamente que la revocacin
consiste en dejar sin efecto un acto administrativo por la propia Administracin mediante un acto de contrario imperio, en caso que aquel
vulnere el inters pblico general o especfico de la autoridad emisora. Conforme a dicha jurisprudencia la revocacin debe fundarse en razones
de mrito, conveniencia u oportunidad, entendindose limitada por la consumacin de los efectos del acto o por la existencia de derechos
adquiridos. Cfr. Dictmenes Ns. 89.271, de 1966; 16.211, de 1979; 27.386, de 1991; 199, de 1994; 15.553, de 1995; 1.710, de 1997; 4.614, de
2004 y N2.641, de 2005).
127
194
2.Debeexistirunrganoadministrativoconpotestadrevocatoria.Estosrganosson:a)la
autoridad que dict el acto en virtud de las potestades de reaccin (contrario imperio) que
son inherentes y consubstanciales a sus potestades de accin. Todo rgano administrativo
dotado de facultad de imperio est a su vez atribuido de facultades de contrario imperio
ancuandoexpresamenteelordenamientonoselasatribuya.Alaautoridadadministrativa
le cabe en todo momento el irrenunciable deber de ajustar sus actos a las finalidades de
interspblicoobiencomnquesetuvieronenvistaalmomentodesudictacindemodo
queseanaptasalobjetoqueconellossetutela;b)lossuperioresjerrquicosdelaautoridad
queemitielacto,medianteeldenominadoRecursoJerrquicooencasodeexistir,delpoderde
avocacin.
ContraloraGeneraldelaRepblicanopuedeejercerlafacultadderevocacintodavezque
aquellaresultadeexclusivacompetenciadelosrganosdelaAdministracinactiva.
3. Debe existir un acto administrativo posterior (revocatorio), que rene las siguientes
caractersticas:
emanasiempredelaadministracinactiva,
esunactounilateral,
esunactodenaturalezaconstitutiva,
esunactodiscrecional.
Notieneplazo,adiferenciadelosactosemanadosdelapotestadinvalidatoria;
Sloprocedeainiciativadelapropiaadministracin(noainiciativadeparte);
Comoenlarevocacinelactoqueseretirahasidodesdesuorigenajustadoaderecho,sta
slotieneeficaciaexnuncoprofuturo;nuncaretroactiva.
8.2.2.3.Fundamento.
195
Elactoesconformeaderecho,perolaAdministracindecidedejarlosinefectoporcausalde
demrito (oportunidad o conveniencia). Radica en la potestad revocatoria que posee la
autoridad y que consiste en la atribucin que tiene el rgano emisor de un acto
administrativoderevisarsusactos,verificando,nosloalmomentodesusurgimientosino
que a lo largo de toda su vida, que el acto se conforme al inters pblico para el cual fue
dictado.
8.2.2.4.Caractersticas.
Esunapotestaddiscrecional.Adiferenciadelainvalidacin,lainiciativarevocatoriaqueda
entregadaalmargendeapreciacindelrganoadministrativo.
8.2.2.4.Iniciativa.
Procedesloainiciativadelrganoadministrativo.
8.2.2.5.Plazo.
Adiferenciadelainvalidacin,lapotestadrevocatorianoprescribenicaducaeneltiempo.
8.2.2.6.Efecto.
Si el acto administrativo es plenamente vlido por no afectarle causal de ilegalidad, el acto
revocatorioproducesusefectosexnunc,esdecir,desdesudictacinyhacaelfuturo,notiene
efectosretroactivos.
8.2.2.7.Lmites.
La revocacin, no obstante los trminos amplios en que se formula, encuentra lmites en el
artculo61delaLBPAquedeterminanlairrevocabilidaddeciertosactos.
Noprocedelarevocacin(art.61,inc.2):
a) Cuando se trate de actos declarativos o creadores de derechos adquiridos
legtimamente. Actos de efectos generales (reglamento), se podran revocar sin
limitaciones,puesenformadirectanoconfierenderechosalosadministrados(actosde
contenido abstracto).Normaserefierealosactosdeefectosparticularesydentrode
stos a los actos favorables no a los actos de gravamen que son revocables en la
medida que no sean arbitrarios perdones administrativos o condonacin de deberes
pblicos de inexcusables observancia. El presente lmite configura en el fondo un
resguardolegalalderechodepropiedadamparadoenlaCartaFundamental.
196
b) Cuando la ley haya determinado expresamente otra forma de extincin de los actos.
En casos de actos reglados puede haber otras formas para dejar sin efecto un acto
administrativo: un acto de nombramiento de un funcionario pblico por causal de
demrito es necesario procedimiento disciplinario y medida disciplinaria de
destitucin.Otrocaso:caducidadporincumplimientodeobligacionesenConcesiones
opermisos
c) Cuando, por su naturaleza, la regulacin legal del acto impida que sean dejados sin
efecto.Setratadeactosirrevocables.Aplicaaactosregladosenqueleyprohbeque
elactoseadejadosinefectocuandosuscircunstanciasocaractersticasesencialesaslo
exijan. Ej. Calificaciones de los funcionarios pblicos no pueden ser revocadas.
Naturaleza lo impide. Slo faculta a la Administracin para realizar una nueva
calificacin el ao siguiente. Otro ej. un indulto. O la concesin de personalidad
jurdica o un acto certificatorio o un informe o un dictamen (actos de juicio o
conocimiento)yactosdeefectosinstantneos.
8.3.LOSRECURSOSADMINISTRATIVOSENLALEYN19.880
8.3.1.PrincipiodeimpugnabilidadyRecursosAdministrativos.
Inherente a la condicin de acto productor de efectos jurdicos que detenta el acto
administrativo, es que tales efectos puedan ser discutidos por los interesados mediante la
interposicinderecursosadministrativosojurisdiccionales.Losactosinimpugnablesens
mismosnoexistenenunEstadodeDerecho,salvolasentenciajudicialqueconautoridadde
cosajuzgadamarcalapreclusinmximaenelcontextodelproceso.
Impugnarensentidoamplioquieresignificartantorevisarlalegalidaddelactocomola
oportunidadymritodelmismo.
La impugnabilidad del acto administrativo se configura como una contrapartida
indispensablealreconocimientodelapresuncindelegalidadydelaimperatividadque
beneficia ordinariamente a la potestad de los rganos de la administracin, proveyendo al
individuo medios eficaces para cuestionar y discutir la validez del acto que se estima
perjudicial(GORDILLO,1998)
Laimpugnabilidadcomoefectoycarcterdelactoadministrativoseencuentrareconocidaen
lapropiaCartaPolticayenlasleyesorgnicasconstitucionalesquereglanlamateria.
LaConstitucinPolticaenelinciso2desuartculo38,expresa:
197
Artculo38:
.......
(inc.2)CualquierpersonaquesealesionadaensusderechosporlaAdministracindelEstado,desus
organismos o de las municipalidades, podr reclamar ante los tribunales que determine la ley, sin
perjuiciodelaresponsabilidadquepudiereafectaralfuncionarioquehubierecausadoeldao.
A su turno los artculos 2 y 10 del actual texto refundido de la Ley N18.575, Orgnica
Constitucional de Bases Generales de la Administracin del Estado (D.F.L. N1/19.653 de
2000),desarrollanesteprincipioconstitucionaldelasiguienteforma:
Artculo2.LosrganosdelaAdministracindelEstadosometernsuaccinalaConstitucinyalas
leyes. Debern actuar dentro de su competencia y no tendrn ms atribuciones que las que
expresamente les haya conferido el ordenamiento jurdico. Todo abuso o exceso en el ejercicio de sus
potestadesdarlugaralasaccionesyrecursoscorrespondientes.
Artculo10.Losactosadministrativossernimpugnablesmediantelosrecursosqueestablezcalaley.
Se podr siempre interponer el de reposicin ante el mismo rgano del que hubiere emanado el acto
respectivo y, cuando proceda, el recurso jerrquico, ante el superior correspondiente, sin perjuicio de
lasaccionesjurisdiccionalesaquehayalugar.
8.3.2.ConceptodeRecursoAdministrativo.
Los recursos administrativos son aquellos procedimientos administrativos de carcter
impugnatorio en cuya virtud el afectado por un acto administrativo insta del rgano
administrativo autor del mismo su modificacin, reemplazo o anulacin por motivos de
legalidad.
Histricamente su aparicin tiene un origen estrictamente emprico sobre la base del
imperativodelcontroljerrquicoantelatradicionalinmunidaddelaadministracinalcontroldelos
Tribunales de Justicia. El fenmeno posterior de pleno sometimiento de la administracin al
control jurisdiccional ha disminuido su importancia prctica, salvo en aquellos casos
excepcionales en que la ley los justifica en la necesidad de agotar previamente la va
administrativa de recurso para acceder a la sede recursiva jurisdiccional. Ej. Reclamo de
ilegalidad municipal, art. 140, D.F.L. N 2/19.602, Ley Orgnica Constitucional de
Municipalidades.
Endefinitivasonmecanismosdomsticosquepermitenalosparticularesinstardirectamente
el sometimiento de la actividad de los rganos del Estado a la Constitucin y a las normas
dictadasconformeaellasiunactoafectaunderechoounintersjurdicamenteprotegido.
8.3.3.Caractersticascomunes.
198
Delconceptosepuedendesprenderlossiguienteselementoscomunes(CORDERO,2003):
a) SegnlaLeyN19.880todoslosactosadministrativossonimpugnables,reglaaplicable
a los actos terminales. Los actos de mero trmite no son impugnables, salvo que
determinenlaimposibilidaddecontinuarunprocedimientooproduzcanindefensin(artculo
15).
b) Se promueven ante la propia Administracin para su conocimiento y posterior
resolucin.Seresuelvenenejerciciodepotestadesadministrativas.Nodenaturaleza
jurisdiccional. La Administracin al conocer de los mismos ejerce un control interno
delactoaposteriori,constituyendojuezyparte.Enloabsolutosuponeelejerciciode
funcionesdenaturalezajudicial.
c) Se deducen a solicitud de parte interesada (necesidad de invocar un perjuicio o
agravio). A diferencia de las otras formas de revisin no recursiva (en general:
invalidacin,revocacin)losrecursosnuncaprocedendeoficio,esdecir,ainstanciadela
propiaAdministracin.Esrequisitoparaentablarlostenercalidaddeinteresado,esdecir
sertitularesdederechosointeresesindividualesocolectivosqueseestimenafectados
porelactoimpugnado,segnlodisponeelartculo21delaLeyN19.880.
d) La interposicin del recurso da origen a un nuevo procedimiento administrativo
conexo de naturaleza impugnatoria. Debe cumplir con iguales etapas que el
procedimiento general que establece la LBPA (etapa de iniciacin, instruccin y
finalizacin).
e) La autoridad que conoce del recurso tiene amplia potestad de subsanacin de los
viciosqueadviertaenelprocedimientoprincipal(art.58,LBPA).Estanormapermite
ordenar la retroaccin del procedimiento o incluso permite al rgano respectivo que
conocedelrecursosubsanarlasnotificacionesorecalificarlosescritos,previoaconocer
delfondodelaimpugnacin.
f) Notificacin a terceros. La interposicin de recursos administrativos debe notificarse a
los terceros interesados que hubieren participado en el Procedimiento. Plazo de 5 das para
exponer cuanto consideren procedente en defensa de sus intereses (art. 55, Ley
N19.880).
g) Finalidad. Tienen por objeto obtener un beneficio para el interesado afectado por el
actoadministrativoyaseamediantelamodificacin,reemplazooanulacindelacto.
Sonlosrecurrenteslosqueconsuinterposicinfijanloslmitesdentrodeloscualesla
autoridad administrativa debe decidir, quedando excluida la posibilidad de la
reformatioinpejus.
199
h) Facultades.Porltimo,laautoridadqueacogiereelrecursopuededejarsin efectoel
acto impugnado y, tambin, dictar por s misma el acto de reemplazo (artculo 15,
incisofinal,LeyN19.880).
8.3.4.EfectosdelainterposicindeRecursosAdministrativos
8.3.4.1.Incompatibilidadentrevaadministrativayvajurisdiccional
La Ley N19.880 ha dispuesto que es incompatible el conocimiento paralelo de recursos
porpartedelaautoridadadministrativaydelostribunalesdejusticia,confundamento
en la separacin de funciones. De esta forma interpuesto un recurso administrativo los
tribunales de justicia estarn inhabilitados de pronunciarse sobre la misma pretensin,
as como la administracin ser incompetente (deber inhibirse) para conocer de
cualquier reclamacin una vez deducidos los recursos jurisdiccionales (art. 54, inciso 1,
LeyN19.880).
Laleynoobligaalagotamientopreviodelavaadministrativacomoprerequisitopara
lainterposicindelasaccionesjurisdiccionales.Slosieladministradohaoptadoporla
interposicin del respectivo recurso administrativo, facultando a la Administracin para
conoceryresolverloplanteado,lostribunalesdejusticiaestarnimpedidosdeconocer.
ARTCULO 54, inciso 1. Interpuesta por un interesado una reclamacin ante la

Administracin,nopodrelmismoreclamantededucirigualpretensinantelosTribunalesde
Justicia,mientrasaqullanohayasidoresueltaonohayatranscurridoelplazoparaquedeba
entendersedesestimada.
[...]
(Inciso 3). Si respecto de un acto administrativo se deduce accin jurisdiccional por el
interesado, la Administracin deber inhibirse de conocer cualquier reclamacin que ste
interpongasobrelamismapretensin.
8.3.4.2.InterrupcindelPlazodelRecursoJurisdiccional
La Ley N19.880 establece que interpuesto un recurso administrativo se
interrumpirelplazoparaejercerlaaccinjurisdiccional.
Artculo54,
[...]
200
(inciso 2). Planteada la reclamacin se interrumpir el plazo para ejercer la accin

jurisdiccional. Este volver a contarse desde la fecha en que se notifique el acto que la
resuelveo,ensucaso,desdequelareclamacinseentiendadesestimadaporeltranscurso
delplazo.
De la lectura del artculo 54, inciso 2, pueden deducirse dos distintas tesis en
cuantoalaoperatividaddeestamodalidaddeinterrupcindeplazo.
a)El plazo se suspende: esto es, una vez notificado el rechazo del recurso
administrativo o desestimado ste por silencio, la suspensin no ha hecho
desaparecer el tiempo anterior ya transcurrido, por lo que este contina su
cmputo desde el momento en que fue paralizado el trmino al presentar el
recursoadministrativo.
b)El plazo se interrumpe: aqu entendemos la expresin interrumpir que
emplea el artculo 54 inciso 2, en la acepcin que le otorga la ciencia del
Derecho.Estaaludemsbienaludealaideadeprdidacompletadeltrmino
anteriortranscurrido,estoesunadesaparicindeltiempoanteriorconsumido
hasta a la interposicin del recurso. En tal caso una vez notificado el rechazo
delrecursoadministrativoodesestimadosteporsilencio,sedarorigenaun
trminocompletoderecurso.Eltemaesdiscutible.
UnfallodelaCorteSupremaoptporlatesisdelainterrupcin:
CUARTO:Quedelasnormastranscritasydelmritodelosantecedentesresultaqueelrecursode
proteccin deducido por don Jaime Aguilera Jara, no es extemporneo, por el contrario ha sido
interpuestoentiempo,puestoqueelplazodequincedasparahacerlodebecontarsedesdeque
se le ha notificado la resolucin exenta N 04 de 15 de junio de 2004, que
rechazlareposicindeducidaencontradelaresolucinexentaN03de24
demayode2004queleapliclamedidadisciplinariadedestitucin.128
Cabeexpresarqueenunadecisinmsreciente,la3saladelamismaCorte
resolvi que la disposicin no resultaba aplicable para posponer la
interposicindeunRecursodeProteccin:
6) Que de lo indicado en el motivo precedente, aparece que aunque el recurrente haya

deducidorecursosadministrativosconformealaLeyN19.880,comoocurrienlaespecie,
ello no obsta a que pueda deducirse la accin cautelar de que se trata, atendido el carcter
128
Corte Suprema, 8 de marzo de 2005, Aguilera Jara, Jaime con Direccin Regional del SII, ingreso N821-05.
201
constitucionaldelamisma,msancuandoelejerciciodeestaltimaessinperjuiciodelos
derechosquepuedahacervalerantelaautoridadolostribunalescorrespondientes.129
En esa lnea y de modo an ms categrico la propia 3 sala de la Corte

Suprema en el Recurso de Proteccin rol N1.7142006, Thunderbird
AntofagastaS.A.conSuperintendenciadeCasinosasentabasucriteriodefinitivo
al rechazar por extempornea una accin de esta carcter . En la especie se
establece por el mximo tribunal del pas que la interposicin de un recurso
administrativounrecursoderevisinextraordinarionoimpidealafectado
deducirlaaccindeproteccindelartculo20delaConstitucinPoltica,toda
vezqueesteamparosupremonoescondicionalniaccesorioalaimpugnacin
administrativa,nipuedesuspenderseointerrumpirsedemodoalgunoyaque
suejercicioirrestrictoessinperjuiciodelosdemsderechosquepuedahacer
valerelafectado:
13 Que en este sentido, en caso alguno puede considerarse que la interposicin de que
hablaelartculo54delaaccinjurisdiccional,estreferidaalrecursodeproteccinporque
precisamenteelartculo20delaCartaFundamentalseanticipadeclararqueestaaccines
sinperjuiciodeotrosderechoseimplcitamenteprohibialaley,normaderangoinferior,
colocar cortapisas al pleno ejercicio de este arbitrio. En estas condiciones el artculo 54
aludido no impidi de ninguna manera, que los afectados por la resolucin 121, recurrida
pudieranimpetrarlaproteccinconstitucional.130
8.3.4.InsuspensibilidaddelosefectosdelActoAdministrativo
129 Laboratorio Bestpharma con Instituto de Salud Pblica, Corte Suprema, 25 de abril de 2006, ingreso 1.544-06, en Jurisprudencia al
da, Ao 1, N9, pg. 103, NID Lexis: 34.189 (La Semana Jurdica, ao 5, N290).
Thunderbird Antofagasta S.A. con Superintendencia de Casinos, Corte Suprema, 31 de mayo de 2006, en Jurisprudencia al da, Ao 1,
N15, pg. 172, NID Lexis: 34.443 (La Semana Jurdica, ao 5, N296).
130
Es de destacar el comentario crtico de la profesora Alicia de la Cruz Millar al fallo aludido (ibid., pg. 174-5). La autora se centra
en otro aspecto polmico de esta decisin suprema contenido en su considerando 6 que establece que la norma del artculo 54
aludida se encuentra en completa contradiccin con el artculo 20 de la Constitucin Poltica de la Repblica. Para esta autora al resolverlo as, la
3 sala de la Corte Suprema decide con una dudosa competencia ya que virtualmente resuelve la inaplicabilidad por
inconstitucionalidad de un precepto legal vigente, prerrogativa que a partir de la reforma constitucional incorporada por la ley
N20.050 de 2005, segn el artculo 93 N6 de la Constitucin, ha sido reservada exclusivamente al Tribunal Constitucional.
Coincidimos en que si el Tribunal Supremo advirti una eventual contradiccin entre el precepto legal ya citado y el artculo 20
de la Carta Poltica debi haber sometido dicha duda de constitucionalidad ante el Tribunal respectivo de conformidad con la
nueva facultad que le otorga el precepto citado en orden a promover el denominado incidente de constitucionalidad.
202
La simple interposicin de un recurso administrativo no suspende por regla

general la ejecucin del acto impugnado, en virtud de la presuncin de
legalidad,imperatividadyexigibilidaddelactoadministrativo.
Sin perjuicio de lo anterior, a solicitud expresa y fundada del interesado que
interpuso el recurso, la autoridad llamada a resolver PUEDE suspender su
ejecucin (facultad discrecional) cuando concurra cualquiera de las
circunstanciassiguientes:
Cuandoelcumplimientodelactorecurridopudierecausardaoirreparable;
o
Cuando su ejecucin pudiere hacer imposible el cumplimiento de lo que se
resolviereencasodeacogerseelrecurso.
ARTCULO 57. Suspensin del acto. La interposicin de los recursos administrativos no
suspenderlaejecucindelactoimpugnado.
Con todo, la autoridad llamada a resolver el recurso, a peticin fundada del interesado,
podr suspender la ejecucin cuando el cumplimiento del acto recurrido pudiere causar
dao irreparable o hacer imposible el cumplimiento de lo que se resolviere, en caso de
acogerseelrecurso.
8.3.5.TiposdeRecursosAdministrativos
8.3.5.1.RecursodeReposicin
Elrecursodereposicin,ogracioso,seencuentraconsagradoenelartculo10
de la Ley de Bases Generales de la Administracin del Estado y desarrollado
en el artculo 59 de la Ley N19.880. Se interpone por el interesado ante el
propiorganoquedictelacto,paraquestelomodifique,reemplaceodeje
sinefecto.
El plazo para su interposicin es de 5 das hbiles contados desde la

notificacin o publicacin del acto que se pretende impugnar. Una vez
deducido la autoridad tiene un trmino no superior a 30 das para resolver,
dentrodelcualdebedesarrollarseelprocedimientoimpugnatorio.
La ley faculta al interesado para interponer en forma subsidiaria el recurso
jerrquico. Si reposicin es rechazada total o parcialmente, en tal caso el
rgano respectivo debe elevar el expediente al superior jerrquico de quien
dictelactoimpugnadoparaqueconozcadelrecursojerrquicosubsidiario.
203
ARTCULO59.Procedencia.Elrecursodereposicinseinterpondrdentrodelplazode
cinco das ante el mismo rgano que dict el acto que se impugna; en subsidio, podr
interponerseelrecursojerrquico.
Rechazada total o parcialmente una reposicin, se elevar el expediente al superior que
correspondasijuntoconstasehubiereinterpuestosubsidiariamenterecursojerrquico.
Cuandonosededuzcareposicin,elrecursojerrquicoseinterpondrparaanteelsuperior
jerrquicodequienhubieredictadoelactoimpugnado,dentrodelos5dassiguientesasu
notificacin.
No proceder recurso jerrquico contra los actos del Presidente de la Repblica, de los
Ministros de Estado, de los alcaldes y los jefes superiores de los servicios pblicos
descentralizados.Enestoscasos,elrecursodereposicinagotarlavaadministrativa.
La autoridad llamada a pronunciarse sobre los recursos a que se refieren los incisos
anteriorestendrunplazonosuperiora30daspararesolverlos.
Si se ha deducido recurso jerrquico, la autoridad llamada a resolverlo deber or
previamentealrganorecurridoelquepodrformularsusdescargosporcualquiermedio,
escritooelectrnico.
La resolucin que acoja el recurso podr modificar, reemplazar o dejar sin efecto el acto
impugnado.
8.3.5.2.RecursoJerrquico
8.3.5.2.1.Concepto.
El recurso jerrquico se interpone para ante el superior jerrquico de la
autoridadquedictelactoimpugnado,directamenteoensubsidiodelrecurso
de reposicin. Es manifestacin de la potestad de control que se ejerce en
virtuddelprincipiojerrquicoqueinformalafuncinpblicachilena(art.11,
LeyN18.575).
LaLeyN19.880fijaunplazoparasuinterposicinqueesdecincodashbiles
contadosdesdelanotificacinopublicacindelactoimpugnado.Tambinla
autoridad llamada a resolver tiene un plazo no superior a 30 das para su
resolucin, dentro del cual deber or al rgano inferior recurrido, para que
pueda formular sus descargos, por cualquier medio, escrito (con un formato
material)oelectrnico.
8.3.5.2.2.Lmites.
204
Se excluye la posibilidad de interponer recurso jerrquico, en principio,

cuando no existe vnculo jerrquico o cuando la ley ha determinado una
ltima instancia de decisin para evitar dilaciones. En funcin del primer
fundamento, se dispone que no procede contra los actos del Presidente de la
Repblica, los alcaldes y jefes superiores de servicios descentralizados y en
funcin del segundo, en contra de los actos de los Ministros de Estado. En
estoscasoselrecursodereposicinagotarlavaadministrativa.
8.3.5.2.3. Ante quin se interpone el recurso jerrquico si el ejercicio de la
competenciaseencuentradelegadaenunsubalterno?
ContraloraGeneralhaexpresadoqueeldelegadoqueejercelafacultadpropia
delsuperior(delegante)lohaceensurepresentacinporloquequienlaejerce
en realidad es ste ltimo. Por ello slo proceder recurso jerrquico si el
delegantetieneunsuperioryentodocasoparaantel.(DictamenN46.423/02).
8.3.5.3.RecursoExtraordinariodeRevisin
Elrecursoextraordinarioderevisinsecontemplaporprimeravezennuestro
OrdenamientoAdministrativo,enelartculo60delaLeyN19.880.
8.3.5.3.1.Naturaleza.
Es un recurso extraordinario y excepcional. Es extraordinario ya que se
autoriza slo en las circunstancias taxativas que expresamente contempla el
artculo60delaLBPA.Elloimplicaquenopuedeutilizarseparahacerrevivir
asuntos ya planteados y resueltos en recursos administrativos ordinarios. Es
excepcionalporquedebeinterpretarseenformaestrictaynoampliaafindeno
transformarloenunrecursoordinario.
8.3.5.3.2.Procedencia.
Procedeencontradelosactosadministrativosfirmes,esdecir,respectodelos
cualesyaseinterpusieronlosrecursosdereposicinyjerrquicootranscurri
suplazosinserinterpuestos.
8.3.5.3.3.Conocimiento.
Debeconocerdelrecursoelsuperiorjerrquico,silohubierao,ensudefecto,
laautoridadquehubieredictadoelacto.
8.3.5.3.4.Causales.
205
Lascausalesquejustificansuinterposicinestnacotadasenlasletrasa)ala
d)delartculo60,constituyendotodasdeficienciasoirregularidadesenlasque
seincurrienelprocedimientodeformacindelactoadministrativo.
a)Quelaresolucinsehubieredictadosineldebidoemplazamiento;
b)Que,aldictarlo,sehubiereincurridoenmanifiestoerrordehechoyquestehayasido
determinanteparaladecisinadoptada,oqueaparecierendocumentosdevaloresencial
para la resolucin del asunto, ignorados al dictarse el acto o que no haya sido posible
acompaarlosalexpedienteadministrativoenaquelmomento;
c)Queporsentenciaejecutoriadasehayadeclaradoqueelactosedictcomoconsecuencia
deprevaricacin,cohecho,violenciauotramaquinacinfraudulenta,y
d) Que en la resolucin hayan influido de modo esencial documentos o testimonios
declarados falsos por sentencia ejecutoriada posterior a aquella resolucin, o que siendo
anterior,nohubiesesidoconocidaoportunamenteporelinteresado.
Qu se entiende por falta de debido emplazamiento segn la letra a) del

artculo60delaley?
Estaexpresindebeconcordarseconelartculo21N2delaLeyN19.880que
considera como interesados en el procedimiento a todos aquellos que, sin
haberloiniciado,tienenderechosquepuedanresultarafectadosporladecisinqueen
l se adopte. Se trata de interesados que tienen una legitimacin instantnea
sinnecesidaddecompareceralprocedimientoyfrentealasolaposibilidadde
serafectadosensusderechosporlaresolucinfinal.
Frente a estos interesados del art. 21 N2 de la LBPA ya se seal la
Administracin tiene la obligacin de notificarles la existencia y tramitacin
del procedimiento; de lo contrario se produce un vicio de indefensin al
afectarse sus derechos mediante un procedimiento instruido a sus espaldas,
inaudita parte. En tal caso el agraviado puede invocar esta causal a fin de
reclamar contra la resolucin viciada, an cuando se encontrare firme en va
administrativa. Este carcter de la causal queda de manifiesto en el hecho de
que la interposicin del recurso extraordinario debe efectuarse en el trmino
deunaocontadodesdeladictacindelaresolucin.Nodesdesunotificacina
losinteresados,comoeslohabitualenmateriaderecursos.Elloconfirmaqueel
legisladorseponeenelcasodeunprocedimientoenquelaparteagraviadano
ha recibido notificaciones ni emplazamientos de ningn tipo, ni an de la
resolucinfinalenlrecada.
8.3.5.3.5.PlazodeInterposicin.
206
Elplazodeinterposicinesdeunaoysuformadecmputovarasegnla
casualquesehagavalerparasuprocedencia.
ARTCULO60.
(inciso2)Elplazoparainterponerelrecursoserdeunaoquesecomputardesdeelda
siguienteaaqulenquesedictlaresolucinenloscasosdelasletrasa)yb).Respecto
de las letras c) y d), dicho plazo se contar desde que la sentencia quede ejecutoriada,
salvo que ella preceda a la resolucin cuya revisin se solicita, caso en el cual el plazo se
computardesdeeldasiguientealdelanotificacindesta.
8.3.5.4.LaAclaracindelActoAdministrativo
Enrigornoesunrecursoadministrativo.Novaadejarsinefectoloresuelto.
Esslounaformadefacilitarelmejorentendimiento yaplicacindeunacto
administrativo.
Se aparta de la mecnica de los recursos ya que la Administracin puede
incluso actuar de oficio. La propia ley le atribuye la calidad de forma de
revisinynoderecurso.
Esunaformaderevisinsimple:notieneplazoparasuverificacin.
La actuacin aclaratoria o rectificatoria por parte de la autoridad
administrativa que hubiere dictado el acto puede darse por propia iniciativa
delrganoomediantesolicituddeuninteresado.
Ensumaconfiguraunarevisinmaterialynounretirodelacto,puesstenovaa
serextinguidonivaadejardeproducirefectos.
El supuesto que justifica su procedencia se ocasiona en el momento de
producirse la declaracin o formalizacin del acto y consiste en una falta de
claridadrespectodeloquesedisponeoenunerrormaterialoaritmtico.
Enrelacinaloserroresmaterialesnobastasuexistenciaparaqueprocedala
aclaracin,sinoqueesesencialqueseanostensibleseindiscutibles,comolo
establece la ley, que expresa como condicin que estos SEAN
MANIFIESTOS.
207
ARTCULO 62. Aclaracin del acto. En cualquier momento, la autoridad

administrativa que hubiere dictado una decisin que ponga trmino a un
procedimiento podr, de oficio o a peticin del interesado, aclarar los puntos
dudosos u obscuros y rectificar los errores de copia, de referencia, de clculos
numricosy,engeneral,lospuramentematerialesodehechosqueaparecierende
manifiestoenelactoadministrativo.
208
BIBLIOGRAFACONSULTADA:
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Madrid,2002.
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6. ROBERTODROMI,Elactoadministrativo,Ed.CiudadArgentina,Bs.Aires,
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8. AGUSTN GORDILLO, Tratado de Derecho Administrativo, tomo III, 4 ed.,

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9. CESARCIERCOSEIRA,LaparticipacindelosinteresadosenelProcedimiento
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JAVIERGARCIALUENGO,Elprincipiodeproteccindelaconfianzaen
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EDUARDO SOTO KLOSS, Derecho Administrativo. Bases
Fundamentales.T.II,Ed.Jurdica,Santiago,1994.
209
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JAIME JARA SCHNETTLER, La nulidad de derecho pblico ante la
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ACTOYPROCEDIMIENTOADMINISTRATIVOENLALEYN19.

PROFESOR : JAIME JARA SCHNETTLER

Desde el primer ngulo se estudia a la administracin como organizacin. As se aborda el

La actividad material de la administracin se manifiesta en hechos que constituyen

Dos siglos despus de su origen, el acto administrativo ya ms desconectado de su funcin

En trminos generales el Acto Administrativo (acto administrativo) designa a la forma de

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Para HAURIOU constituye acto administrativo toda declaracin de voluntad tendiente a

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Vid., supra, apartado 2.5., en este captulo.

c. Concepto restringido. Slo las resoluciones que contienen una manifestacin de

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ARTCULO 3. Concepto de Acto administrativo. Las decisiones escritas que adopte la

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Sin embargo tambin alude excepcionalmente a actos de trmite o preparatorios que

Segn el artculo 41 de la LBPA la resolucin (final) contendr la decisin que ser

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Efectos de derecho subjetivo: cuando el acto administrativo decide situaciones

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No puede existir acto administrativo sin que intervenga un rgano de la Administracin

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Se ha planteado polmica respecto de vigencia de la Ley N19.880 con relacin a las

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La Ley 19.880 de acuerdo a la historia fidedigna de su establecimiento tiene una

Pese a los trminos amplios de la ley y a la conceptualizacin tambin generosa del

5.1. ATENDIENDO A SU FORMA EXTERNA: DECRETOS, RESOLUCIONES Y

Son aquellos, de carcter instrumental, que integran el procedimiento, ya sea inicindolo o

Son aquellos que constituyen la culminacin de la decisin administrativa y dan por

ARTCULO 18. Definicin. El procedimiento administrativo es una sucesin de actos trmite

La importancia de esta clasificacin la encontramos en el artculo 15 de la Ley 19.880, que

ARTCULO 15. Principio de impugnabilidad. Todo acto administrativo es impugnable por el

En su oficio N14.199 del ao 1996, la Contralora General de la Repblica define el

Actos de conocimiento: son declaraciones de conocimiento respecto de situaciones

i) Los actos favorables o declarativos de derechos, amplan la esfera jurdica de los

Tambin es importante para calificar un caso excepcional de retroactividad del acto

Lo mismo sucede en relacin con la obligacin de motivar los actos administrativos de

a) Admisiones. Suponen la atribucin a los administrados de un status jurdico. Es decir,

b) Concesiones. Implican la adjudicacin de determinadas facultades o prerrogativas a un

c) Autorizaciones o permisos. Se distinguen de la concesin en que no origina derechos

d) Aprobaciones. Constituyen un requisito posterior a determinados hechos, que son vlidos

a) Sanciones. Suponen la retribucin negativa de una conducta ilegtima, la multa es el

5.6. ATENDIENDO AL NMERO DE VOLUNTADES NECESARIAS PARA SU

Actos bilaterales: precisan para su perfeccin o plena eficacia de la voluntad del

Lo anterior no debe confundirse con la figura del contrato administrativo. La voluntad