Mxico: fiscalidad subnacional y

Riesgos macroeconmicos

Mtra. Lol-be Peraza G.

1. Deuda Pblica
Definicin

La deuda pblica es la suma de las obligaciones insolutas a cargo del sector pblico,
derivadas de la celebracin de emprstitos sobre el crdito de la nacin[1], en otras
palabras, son los pasivos financieros contractuales derivados de financiamientos
internos y externos sobre el crdito de la Nacin.

Marco Jurdico de la Deuda

Los instrumentos legales por los que se encuentran regulada la deuda pblica en
Mxico son:
Ley General de Deuda Pblica
La Constitucin Poltica, (Artculos 73, fraccin VIII y 117 fraccin VIII)
Ley de Ingresos de la Federacin

[1] La economa mexicana en cifras, Nafinsa, Mxico 1984.

2. Poltica de deuda pblica

La poltica de deuda en Mxico ha buscado en los
ltimos aos:

Extender la estructura de vencimientos de la deuda pblica.

Avanzar en materia de refinanciamiento y evitar en lo futuro concentraciones de
amortizacin.
Disminuir el costo financiero del sector pblico.
Minimizar la vulnerabilidad del servicio de deuda pblica ante variaciones en tasas
de inters, paridades cambiarias y cambios repentinos en la composicin de las
carteras de los inversionistas.

Estrategia de gestin de pasivos

La estrategia general de administracin de pasivos se ha centrado en tres vertientes:

Financiar el dficit pblico en su totalidad con endeudamiento interno, y plantear
metas de desendeudamiento externo.
Captar los recursos internos mediante emisiones de instrumentos a tasa nominal
fija de largo plazo
Fortalecer la estructura de la deuda externa en trminos de costo y plazo, a
travs de una poltica de manejo de pasivos proactiva.

Cobertura de la deuda pblica

La deuda pblica se calcula en funcin de la cobertura institucional, los criterios de

clasificacin y la base de registro de las operaciones, establecidos en diversos
ordenamientos jurdicos y normas presupuestarias.

Los criterios bsicos para delimitar la cobertura del sector pblico tienen que ver
con el orden de gobierno, la adscripcin a un orden de gobierno y la actividad, como
se muestra a continuacin.
Orden de Gobierno
Federal
Estatal
Municipal

Entidad
Propiedad del Gobierno
No Propiedad del Gobierno
Controladas por el Gobierno
No controladas por el Gobierno

Actividades
Gubernamentales
Seguridad Social
Productivas
Servicios financieros
Regulacin monetaria

Clasificacin de la Deuda Pblica Federal

La deuda pblica se clasifica considerando la nacionalidad u origen, el plazo de

amortizacin, o por el tipo de acreedor externo, como se muestra en el siguiente
esquema:
Interna
Por su origen
Externa

Corto plazo

Clasificacin
de la deuda pblica

Por el plazo de
amortizacin

Largo plazo

Con Organismos
Financi eros
internacionales

Bilaterales
Multilaterales

Por su tipo de acreedor

Externo
Bancos privados
Otras instituciones
financieras

Colocaciones
Pblicas en los
mercados
internacionales
Bonos

Valores
Gubernamentales
Cetes
Bondes
Bonos
Udibonos

Crditos Bilaterales

Fondos de Ahorro
para el retiro, SAR

Otros:
se refiere a los
pasivos contratados
por
el
Gobierno
Federal en moneda
nacional diferentes a
los
sealados
anteriormente

Deuda Externa
Deuda

Deuda Interna

Deuda
Reestructurada :
Club de Pars
Bonos Brady
Myras
Otros

Financiamientos de
los Organismos
Financieros
Internacionales:
BID, BIRF, etc

3. Ordenes de Gobierno y Deuda

Deuda Pblica del Gobierno Federal, Estatal y

Municipal
El gobierno federal tiene permitido contraer deuda interna y externa para la
ejecucin de obras que directamente produzcan un incremento en los ingresos
pblicos, salvo los que se realicen con propsitos de regulacin monetaria, las
operaciones de conversin y los que se contraten durante alguna emergencia
declarada por el Presidente de la Repblica.

La contratacin y el manejo de la deuda pblica de estados y municipios se

determina por la regulacin que se encuentra plasmada en la Constitucin Poltica
de los Estados Unidos Mexicanos en su Artculo 117 y en la Ley de Coordinacin
Fiscal.

Los estados y municipios han utilizado tcnicas financieras novedosas para

allegarse de recursos incluyendo la bursatilizacin de algunos de sus ingresos
propios.

Los estados y municipios tienen acceso a los instrumentos ms tradicionales, como

son los crditos de la banca de desarrollo y los crditos con la banca comercial.
Tambin se han financiado a travs del adelanto de participaciones federales.
7

4. Evolucin de la deuda pblica Federal

Se sita en cuatro etapas

En la primera etapa se observa el crecimiento de la deuda externa y va desde

1970 hasta la erupcin de la crisis de 1982, cuando Mxico se encuentra en una
situacin de riesgo importante por lo que decide cambiar de modelo econmico.
El promedio de la deuda en este perodo es de 34.9 por ciento respecto del PIB.

A partir de 1982 y hasta 1994, la deuda pblica evoluciona mediante un proceso

de renegociacin de esta deuda externa (en el contexto de un conjunto de
programas de estabilizacin econmica) y la bursatilizacin de la deuda interna al
someterse a condiciones de mercado, sobre todo a partir de 1987 cuando la
deuda alcanza un mximo histrico de 98.1 por ciento respecto del PIB. El
promedio de la deuda en este perodo se ubico en 54.5 por ciento respecto del
PIB.

El periodo que va de 1995 a 2000, se caracteriza por una redefinicin de la

poltica de deuda, en particular, el retiro de la deuda en moneda extranjera hacia
la moneda local, as mismo surge el reconocimiento de la deuda contingente,
asociada a la reforma al sistema de pensiones, al rescate bancario y de las
entidades federativas.

A partir de 2000 a 2010 la deuda presupuestaria del sector pblico como

porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB) ha mostrado una tendencia constante
a la baja, ubicndose en un 24.9 por ciento promedio.
8

Deuda Federal
Evolucin de la Deuda

Proporcin de la deuda interna y externa

Fuente: Elaborado por el CEFP con base en datos de la SHCP

A lo largo de los aos el nivel de deuda pblica ha modificado su

composicin de manera importante, disminuyendo as la vulnerabilidad de
las finanzas pblicas ante perturbaciones econmicas.
10

4. Deuda
Marco Jurdico de la Deuda

La Constitucin mexicana plantea en su artculo 73 fraccin VIII que es facultad del

Congreso aprobar o no la Deuda Pblica que contrate el Estado Mexicano

VIII. Para dar bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar emprstitos
sobre el crdito de la Nacin, para aprobar esos mismos emprstitos y para
reconocer y mandar pagar la deuda nacional. Ningn emprstito podr
celebrarse sino para la ejecucin de obras que directamente produzcan un
incremento en los ingresos pblicos, salvo los que se realicen con propsitos de
regulacin monetaria, las operaciones de conversin y los que se contraten durante
alguna emergencia declarada por el Presidente de la Repblica en los trminos del
artculo 29. Asimismo, aprobar anualmente los montos de endeudamiento que
debern incluirse en la ley de ingresos, que en su caso requiera el Gobierno del
Distrito Federal y las entidades de su sector pblico, conforme a las bases de la ley
correspondiente. El Ejecutivo Federal informar anualmente al Congreso de la
Unin sobre el ejercicio de dicha deuda a cuyo efecto el Jefe del Distrito Federal le
har llegar el informe que sobre el ejercicio de los recursos correspondientes
hubiere realizado. El Jefe del Distrito Federal informar igualmente a la Asamblea
de Representantes del Distrito Federal, al rendir la cuenta pblica;

11

4. Deuda
Marco Jurdico de la Deuda

Constitucin poltica

Artculo 117. Los Estados no pueden, en ningn caso:

VIII. Contraer directa o indirectamente obligaciones o emprstitos con gobiernos de
otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros, o cuando deban pagarse
en moneda extranjera o fuera del territorio nacional.

Los Estados y los Municipios no podrn contraer obligaciones o emprstitos sino

cuando se destinen a inversiones pblicas productivas, inclusive los que contraigan
organismos descentralizados y empresas pblicas, conforme a las bases que
establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los montos
que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos. Los ejecutivos
informarn de su ejercicio al rendir la cuenta pblica.

12

4. Deuda Subnacional
El Distrito Federal: Ley General de Deuda

El caso del Distrito Federal en trminos de Deuda esta regulado en el apartado de

la Ley General de Deuda, e dnde se faculta a la Cmara de Diputados Federal
como el ente facultado para la aprobacin de la Deuda.

El Distrito Federal y en general todas las Entidades Federativas pueden garantizar

su Deuda con su principal fuente de ingresos, que son las Participaciones
Federales, y con sus Ingresos Propios, sin embargo estos ltimos representan entre
el 3 y el 10 por ciento del total de los Ingresos de los Estados.

13

4. Deuda Subnacional
Los Estados

Los Estados cuentan con sus propias Leyes respecto a la Deuda, sin embargo
todos concuerdan en tres aspectos:
La contratacin de la Deuda Pblica debe ser para la generacin de Gasto de

Capital o Infraestructura
Toda la Deuda Pblica debe ser aprobada por los Congresos Locales.
La

Deuda

debe

estar

garantizada

con

Recaudacin

propia

con

Participaciones Federales.

14

5. Ingresos Subnacionales
Participaciones Federales (nominal)
600,000.0

500,000.0

400,000.0

300,000.0

200,000.0

100,000.0

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

0.0

En el Perodo de 1990 a 2012 las Participaciones Federales a Estados se

han incrementado en 473, 547 millones de pesos en trminos nominales.
15

5. Ingresos Subnacionales
Participaciones Federales

Variacin anual

En el Perodo de 1990 a 2012 las Participaciones Federales a Estados y

Municipios crecieron a una tasa media de 4.8 por ciento, teniendo sus
mayores cadas en 1995 y en 2009.
16

6. Deuda Subnacional
Evolucin nominal de la Deuda Subnacional

En el Perodo de 1993 a 2011 la Deuda Pblica se incremento en 296,738

millones de pesos en trminos nominales.
17

6. Deuda Subnacional
Evolucin real de la Deuda Subnacional

En el Perodo de 1993 a 2011 la Deuda Pblica Estatal crecio a una tasa

media de 6.4 por ciento, teniendo sus mayores incrementos a partir de
1999.
18

6. Deuda Subnacional
Evolucin de la Deuda Subnacional

Las Entidades con mayor Deuda

19

6. Deuda Subnacional
Evolucin de la Deuda Subnacional

Las Entidades con incremento en su Deuda

Variacin nominal de la Deuda en el Perodo de 2000 a 2011 es de

224,285 millones de pesos.

20

6. Deuda Subnacional
Evolucin de la Deuda Subnacional como % de su PIB

La Deuda Pblica represento en 2011 el 68.4 por ciento de las

Participaciones Federales de las Entidades Federativas..

21

6. Deuda Subnacional
Evolucin de las Participaciones y la Deuda Subnacional

El crecimiento promedio de la deuda pblica en Estados y Municipios ha sido mayor

que el crecimiento de la principal fuente de ingresos de estos en 1993 la Deuda
Pblica era del 48.4 por ciento de las participaciones.

22

Zacatecas

Yucatn

Veracruz 11_/

Tlaxcala

Tamaulipas 10_/

Tabasco

Sonora

Sinaloa 3_/

San Luis Potos

Quintana Roo 3/

Quertaro

Puebla

Oaxaca 9_/

Nuevo Len 8_/

Nayarit

Morelos

Michoacn 7_/

Mxico 6_/

Jalisco

Hidalgo

Guerrero

Guanajuato

Durango

Distrito Federal 5_/

Chihuahua 3_/ 4_/

Chiapas 2_/

Colima

Coahuila

Campeche

Baja California Sur 1/

Baja California

Aguascalientes

6. Deuda Subnacional

Evolucin de la Deuda Subnacional como

proporcin de sus Participaciones Federales
180.00%

160.00%

140.00%

120.00%

100.00%

80.00%

60.00%

40.00%

20.00%

0.00%

23

6. Deuda Subnacional
Deuda Municipal. Principales Municipios
Municipios con mayor deuda (Marzo 2011)
(Millones de Pesos)
Hermosillo
Cuernavaca
Len
Puebla
Quertaro
San Nicols de los Garza
Nuevo Laredo
Benito Jurez
Guadalajara
Tijuana

547.1
624.3
652.2
688.1
734.1
924.8
1,188.2
1,371.0
1,580.7
2,316.9

24

7. Impacto en la economia
Casos internacionales de Deuda

Crisis en Europa por Deuda

Deuda Pblica por Pases

(Cifras como porcentaje del PIB)
180.0
160.0
140.0
Porcentaje %

Francia
120.0

Grecia

100.0

Italia
Portugal

80.0

Espaa

60.0

Estados Unidos

40.0

Mxico

20.0
0.0
2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012 p/

25

8. La reciente modificacin a la Ley

En das pasados se aprob en el Senado de la Repblica la Minuta con
Proyecto de Decreto que Reforma la Constitucin Mexicana para poder limitar
los abusos que han ocasionado los malos usos de la Deuda en las Entidades
Federativas.
Las principales modificaciones con las siguientes:

El dictamen reforma los artculos 25, 73, 76, 79,108, 116 y 117 y faculta al
Congreso de la Unin a legislar en la materia; conservando la autonoma
de los congresos locales respecto a la aprobacin de los montos de la
deuda.

La reforma al 25 Constitucional, destaca la importancia de que el Estado

vele por la estabilidad de las finanzas pblicas y del sistema financiero
para coadyuvar a generar condiciones favorables para el crecimiento
econmico y el empleo.

26

8. La reciente modificacin a la Ley

Se menciona la necesidad de asegurar un manejo prudente del

financiamiento pblico en los tres niveles de gobierno, y que se garantice
la estabilidad de las finanzas pblicas, adems de que se asiente un
sistema de transparencia y rendicin de cuentas, que deber de ser
fortalecido en las leyes secundarias como la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria, la Ley de Coordinacin Fiscal, la Ley de
Contabilidad Gubernamental, entre otras.

Desde la Constitucin se faculta al Senado, a sancionar, u objetar en un

plazo mximo de 15 das las estrategias de ajuste, los convenios de
refinanciamiento, que pretendan poner al Gobierno Federal como garante.
Sobre todo en los Estados altamente endeudados.

Se estipula que las Entidades Federativas y Municipios podrn contratar

financiamientos para cubrir sus necesidades de corto plazo, sin rebasar los
lmites mximos y condiciones que establezcan las leyes secundarias que
expida el Congreso de la Unin.

27

8. La reciente modificacin a la Ley

Adems, crea un registro pblico nico de emprstitos y obligaciones, que

fortalecer la transparencia y rendicin de cuentas sobre el uso del
endeudamiento y brindar certeza a las operaciones financieras que
realicen dichos rdenes de gobierno.

Se prohbe expresamente que los recursos de los emprstitos se destinen

a cubrir gasto corriente y se considere como deuda a las operaciones
realizadas por organismos descentralizados y empresas pblicas,
mediante fideicomisos.

Se permite a los gobiernos estatales otorgar garantas a los municipios,

con el objetivo de facilitar el acceso al crdito, bajo condiciones financieras
ms favorables y se mantiene la obligacin de reportar el uso del
endeudamiento pblico en la Cuenta Pblica correspondiente.

28

8. La reciente modificacin a la Ley

Asimismo, se destaca que conforme a las reformas recientemente

aprobadas por el Congreso de la Unin a la Ley General de Contabilidad
Gubernamental, falsear o desvirtuar informacin financiera con el objeto de
engaar u ocultar la situacin financiera real constituye una falta
administrativa grave y tambin es motivo de sanciones penales.

Se amplan las facultades de la Auditora Superior de la Federacin

pretendiendo que sta pueda fiscalizar los montos derivados de
endeudamientos sobre todo en los casos en donde la garanta del pago
sean recursos Federales, incluyendo las Participaciones Federales.

Tambin se amplan las funciones de los rganos Internos de

Fiscalizacin incrementando sus funciones hacia la fiscalizacin de todos
los fondos federales y la deuda pblica.
29

Evolucin de la Deuda Federal, Estatal y de

Organismos y Empresas
Deuda Bruta Federal, Estatal y de Organismos y Empresas

160.1

97.6

2,129.1
2005

143.2

79.7

1,871.3
2004

130.7

130.6

1,775.9
2003

123.3

141.8

1,666.8
2002

113.7

126.8

1,503.0
2001

99.1

116.0

1,304.8
2000

89.5

Entidades
Federativas

126.9

Organismos
y Empresas

1,274.5

Gobierno
Federal

Millares

(Miles de millones de pesos)

2006

Fuente: Elaborado por el CEFP con base en datos de la SHCP

A lo largo del perodo 2000 a 2006, la deuda del Gobierno Federal es la que
mas se incremento en trminos cuantitativos cambiando de 1,274.5 miles de
millones de pesos en el ao 2000 a 2,129.1 miles de millones de pesos en
2006, lo cual implico una tasa media de crecimiento de 8.9 por ciento.
Asimismo la deuda de los Organismos y Empresas que constituyen el Sector
Pblico disminuido en un 4.2 por ciento promedio, empero que la deuda de las
Entidades Federativas se incremento a una tasa media de 10.1 por ciento.

30

Comportamiento proporcional de la Deuda

Federal, Estatal y de Organismos y Empresas

La
Deuda
Federal
ha
aumentado mas su proporcin
respecto
del
total,
conformando en 2000 el 85.5
por ciento de la deuda Total y
en 2006 el 89.2 por ciento, lo
cual implica que en seis aos
incremento su participacin
respecto al total en 3.7 puntos
porcentuales.
Los Organismos y Empresas
disminuyeron su participacin
en 4.3 puntos; por su parte la
deuda
de
Entidades
Federativas creci 0.7 puntos
porcentuales
durante
el
perodo de 2000 a 2006.

Deuda Bruta Federal, Estatal y de Organismos

y Empresas
(Millones de pesos)
100%

6.0%
8.5%

6.7%
4.1%

80%

Entidades
Federativas

60%

40%

85.5%

89.2%

Organismos
y Empresas

Gobierno
Federal

20%

0%
2000

2006

Fuente: Elaborado por el CEFP con base en datos de la SHCP

31

Mxico: fiscalidad subnacional y

Riesgos macroeconmicos

Mtra. Lol-be Peraza G.

32