Libro Economia Colombiana 2014

Edicin 341
Colombiana
Contralora General de la Repblica
Economa Colombiana
Revista de la Contralora General de la Repblica
Febrero - Marzo 2014
Economa
Ministros y pensadores
de la Hacienda Pblica
colombiana
341
Pgina en blanco en el original
Directora
Sandra Morelli Rico
Subdirectora
Ligia Helena Borrero Restrepo
Consejo Editorial
Sandra Morelli Rico
Antonio Hernndez Gamarra
lvaro Tirado Meja
Emilio Echeverry Meja
Jorge Hernn Crdenas Santamara
Vctor Beltrn Martnez
Editor General
Oscar Alarcn Nez
Coordinacin editorial
Jaime Viana Saldarriaga
Javier Ayala lvarez
Directora Oficina de Comunicaciones y Publicaciones
Margarita Mara Barreneche Ortiz
Preparacin editorial
Oficina de Comunicaciones y Publicaciones
Edicin 341
Diseo de portada, diseo, diagramacin,

bsqueda y edicin fotogrfica
Nstor Adolfo Patio Forero
Andrea Artunduaga Acosta
Yenny Liliana Prez Guzmn
Colaboracin fotogrfica
Google, Youtube, Banco de la Repblica, Semana,
El Tiempo, El Espectador, El Universal, AgenciaUN,
Federacin Nacional de Cafeteros, archivos particulares.
Suscripciones y distribucin
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Cdigo Postal 111321
Edificio Gran Estacin II
PBX 6477000
e-mail: revista_economia@contraloriagen.gov.co
Impresin
Imprenta Nacional de Colombia
Contralora General de la Repblica - 2014
Foto: Mincultura
Febrero-Mar zo 2014
ISSN 01204998
Cubierta de la Revista Economa Colombiana No. 341,

primera edicin, rstica (Febrero - Marzo 2014).
Contenido
Presentacin 5
Hacienda Pblica
y Control Fiscal
Una economa slida para un futuro de prosperidad y paz

Juan Manuel Santos
Presidente de la Repblica
Hacienda Pblica y Control Fiscal

Sandra Morelli Rico
13
Estabilidad econmica y manejo fiscal ordenado

Rodrigo Llorente Martnez
17
Reflexiones acerca del manejo de la poltica econmica

en Colombia
Rodrigo Botero Montoya
19
Impacto de la economa mundial sobre Colombia

Roberto Junguito Bonnet
23
Tensiones entre el equilibrio fiscal y el desequilibrio poltico

Hugo Palacios Meja
28
Logros y retos de la economa colombiana

Guillermo Perry Rubio
36
De la discrecionalidad a las pautas objetivas

para el manejo fiscal
Juan Camilo Restrepo
40
El manejo econmico de Colombia frente

a la crisis mundial de 2009
scar Ivn Zuluaga
44
La visin de la prosperidad del Gobierno Santos

Juan Carlos Echeverry G.
61
Colombia: una historia de estabilidad macroeconmica

Mauricio Crdenas Santamara
Ministro de Hacienda y Crdito Pblico
68
Sesenta aos de aportes a la agenda econmica del pas

Jaime Viana Saldarriaga
74
Sesenta aos de la TV en Colombia

Oscar Alarcn Nez
81
Contenido
(Viene de la pgina anterior)
Pensadores
de la Economa
Colombiana
Frases 84
Bases del liberalismo econmico
Intereses materiales. Intereses morales.
Florentino Gonzlez
La poltica fiscal, la crisis econmica y la produccin de oro
Rafael Nez
La ciencia de la Hacienda Pblica y la intervencin
del Estado en la economa de los pueblos
Esteban Jaramillo
El Gobierno y la situacin econmica
(Entrevista con Jorge Zalamea)
Alfonso Lpez Pumarejo
85
90
99
115
De los Gastos Pblicos

Carlos Lleras Restrepo
125
El futuro econmico y fiscal de Colombia

Alfonso Lpez Michelsen
130
Los derechos humanos son inseparables

de la dignidad y de la justicia econmica
Julio Csar Turbay Ayala
La Columna del Cofrade
Alfonso Palacio Rudas
150
158
Presentacin
Al arribar a la sexta dcada de su creacin, la revista Economa Colombiana quiere

reconocer los valiosos aportes al desarrollo econmico y social del pas de quienes se desempearon como ministros de hacienda en los ltimos aos y, simultneamente, rememorar la
contribucin de algunos de los grandes pensadores de nuestra hacienda pblica.
De los primeros, recibimos sus planteamientos y percepciones sobre la actual coyuntura econmica y las perspectivas que ellos vislumbran acerca del comportamiento de los
principales indicadores financieros, sociales y econmicos.
En la segunda parte de esta publicacin aparece un registro de varios de los ilustres
colombianos catalogados como grandes pensadores de estas disciplinas. La seleccin se
ha hecho no solo por la personalidad de los mismos sino tambin teniendo en cuenta la
poca y los temas que desarrollaron y que tienen que ver con varios de los problemas por
los que entonces atravesaba el pas, muchos de los cuales an subsisten.
En el discurrir histrico del pas ellos se destacaron como polticos, juristas y economistas de notable participacin en los primeros doscientos aos de nuestra vida republicana. Participaron en las grandes e importantes controversias que se suscitaron en
la academia, en los foros especializados y, por supuesto, en los debates polticos de las
asambleas constituyentes y del Congreso de la Repblica.
En medio de las interminables guerras civiles del siglo XIX, de las confrontaciones
del siglo XX que an persisten-, de las frmulas de convivencia que se han planteado,
como el Frente Nacional, el pas ha contado con excelentes pensadores, como los que
destacamos en esta publicacin.
Los textos aqu reproducidos permiten observar la forma de escritura y el lenguaje
que ellos empleaban y cmo ha variado en algunos aspectos, pues, evidentemente, as
como ha evolucionado el pas tambin lo ha hecho el idioma. En los aos de la Regeneracin, por ejemplo, haba letras como la a que se tildaban cuando eran conjuncin
copulativa para unir palabras o clusulas. En todos los textos se ha guardado esa ortografa para preservar su fidelidad.
Como en toda seleccin, es posible incurrir en omisiones, pero consideramos cumplido
nuestro propsito de registrar los valiosos conceptos y tesis de los ministros y pensadores
sobre el desenvolvimiento de nuestra economa, con motivo de una celebracin tan especial como son los sesenta aos de la revista Economa Colombiana, publicacin institucional de la Contralora General de la Repblica, la ms antigua en su gnero.
ECONOMA COLOMBIANA . 341
Hacienda Pblica
y Control Fiscal
Hacienda Pblica
y Control Fiscal
Una economa slida
para un futuro
de prosperidad y paz
Juan Manuel Santos
Presidente de la Repblica
Durante esta administracin hemos trabajado para construir un pas justo, moderno y seguro. Nuestra economa crece
por encima del promedio regional y mundial y crea empleos
de calidad que benefician sobre todo a los ms vulnerables. La
situacin de nuestras finanzas pblicas es muy positiva. Hoy
podemos destinar ms recursos a transformar nuestro pas, a
generar una revolucin en materia de infraestructura, a hacerlo
ms seguro y tambin ms justo en la distribucin de la riqueza
y de las oportunidades.
Todo esto se debe, en gran parte, a la seriedad y responsabilidad con la que hemos manejado nuestra poltica econmica y, en particular, la poltica fiscal. Hemos creado una nueva institucionalidad fiscal
que ha sido reconocida internacionalmente y que esperamos seguir fortaleciendo pues
es fundamental para la construccin de un pas justo, moderno y seguro.
Uno de los resultados de este esfuerzo ha sido la invitacin a ingresar a la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) que constituye, sin duda, un
reconocimiento a los logros del Gobierno y del pas en materia social, econmica y de seguridad. En septiembre de 2013 recibimos de esta organizacin la correspondiente Hoja
de Ruta que debe cumplirse para materializar esta adhesin. Estamos trabajando duro
para cumplir con ella. Este proceso de adhesin representa una oportunidad histrica
para profundizar y fortalecer el conjunto de reformas que hemos venido implementando
en este cuatrienio, as como para impulsar otras polticas que el pas requiere y que en
su conjunto consolidarn a Colombia en el mapa del siglo XXI como un pas moderno.
Durante lo corrido del cuatrienio una de las premisas del gobierno nacional ha sido garantizar el crecimiento econmico sostenido que promueva la creacin de empleo. Durante
este periodo el pas ha mostrado su capacidad de crecimiento, en buena medida gracias
al impulso fiscal realizado, a la modernizacin productiva lograda en los ltimos aos, a
los flujos de inversin extranjera directa, a la recuperacin de la confianza de los merca-
dos mundiales y a la poltica de estabilizacin del

Banco de la Repblica, que ha permitido mantener el control sobre las presiones inflacionarias y
de apreciacin del tipo de cambio, y a una poltica
fiscal responsable y consistente con la postura de
la poltica monetaria.
estableci una Regla Fiscal para el gobierno nacional central. La regla fiscal exige el cumplimiento de una senda creciente de balance estructural
con tres hitos numricos explcitos: 2,3% del PIB
en 2014, 1,8% del PIB en 2018 y no inferior a
1,0% del PIB de 2022 en adelante.
Hemos implementado polticas que garantizan la competitividad, la sostenibilidad fiscal y

la estabilidad macroeconmica. La economa ha
registrado crecimientos muy positivos, gracias al
incremento en los recursos de inversin destinados a los sectores de minas y canteras, vivienda
e infraestructura, entre otros, que ha contribuido
a que la tasa de inversin de la economa alcance
niveles histricos, cerca del 28% del PIB en el ao
2013, una de las ms elevadas de Amrica Latina.
Cuando ha sido necesario hemos acudido en

apoyo al sector privado, aprovechando los efectos
dinamizadores del PIB generados por el sector pblico (locomotoras del crecimiento) y el incremento del gasto en inversin de los gobiernos regionales y locales. El nuevo esquema de reparto de las
regalas surgido con la creacin del Sistema General de Regalas (SGR), llevar a una transformacin
extraordinaria en las condiciones y calidad de vida
de la poblacin en las regiones. Esto, junto con los
compromisos de inversin consignados en los contratos plan, permitir avanzar en la reduccin de
las desigualdades y brechas regionales y constituye
un relanzamiento del proceso de descentralizacin,
mejorando la coordinacin entre los esfuerzos de
inversin nacional y los de las entidades territoriales. Este elemento seguramente se va a constituir
en el principal instrumento de integracin regional
en nuestro pas.
Los fundamentales de la economa se encuentran en niveles como los que recomiendan

los analistas y las agencias internacionales. Es una
economa en la cual confan los agentes nacionales y extranjeros, que registra la inflacin ms baja
desde 1953 y una tasa de desempleo de un dgito
en el ltimo ao. El consumo privado ha presentado una expansin significativa y la inversin extranjera directa alcanz en 2013 niveles similares a
los US$16.000 millones registrados en 2012.
Todo esto se ha logrado sin deteriorar la situacin fiscal del pas. Los niveles de dficit fiscal
se han ajustado a las metas que nos propusimos
y se encuentran en la senda que nos permitir
cumplir lo previsto en la Ley 1473 de 2011 que
La mejora en la gestin del gasto del gobierno nacional tambin tendr una incidencia positiva sobre el crecimiento con la ejecucin del
Plan de Impulso a la Productividad y el Empleo
(PIPE); la atencin de la poblacin vctima de la
violencia, en el marco de la implementacin de
la Ley 1448, y de aquella otra afectada por el
341 . ECONOMA COLOMBIANA
invierno, as como el desarrollo de los planes de

construccin de vivienda para los sectores ms
pobres de la poblacin.
El comportamiento de la inversin en capital fijo depender en gran parte del crecimiento de la inversin en construccin de vivienda
y edificaciones y obras civiles, especialmente de
infraestructura vial, portuaria y aeroportuaria, indispensable para mejorar nuestra competitividad.
Lo anterior deber complementarse con los proyectos de recuperacin de la infraestructura afectada por la ola invernal y el importante aporte al
crecimiento que significar la implementacin de
las Asociaciones Pblico Privadas (APP) que ya se
encuentran en marcha para la ejecucin de proyectos fundamentales para el desarrollo del pas.
Indudablemente, si a la economa le va bien,
esto debe redundar en un mejor presupuesto.
Colombia tiene una institucionalidad fuerte, tanto en programacin plurianual como en la composicin del gasto que resulta de la misma. Los
recursos pblicos se asignan dentro de un proceso de priorizacin que privilegia la inversin
y la continuidad de los programas estratgicos,
sin abandonar el cumplimiento de la regla fiscal.
Entre el ao 2010 y el 2014 la inversin creci un 66% en trminos reales, con una variacin promedio anual del 13,5%, mientras que el
funcionamiento lo hizo a una tasa promedio de
6,3% anual en el mismo periodo. En trminos de
PIB, la inversin pas de representar el 3,7% en
2010 a 6,1% en 2014, la tasa ms alta de la historia. El presupuesto de inversin de 2014, con
las modificaciones realizadas en los debates del
Congreso, qued en $46,7 billones y mantiene su
senda de crecimiento real de los ltimos cuatro
aos, teniendo en cuenta que para 2010 la inversin fue de $28,2 billones.
Un buen presupuesto pone el recurso pblico
donde ms beneficios sociales se produzcan, donde se atiendan ms necesidades, donde se genere
ms empleo y ms cobertura de servicios. Es as
como una parte del gasto pblico se ha dirigido a
programas de reactivacin econmica y de empleo
como el PIPE, las locomotoras de crecimiento y las
obras de infraestructura de cuarta generacin.
En la presente administracin, y gracias a una

oportuna y sana gestin de las finanzas pblicas,
se han asignado recursos sin precedentes, a travs del Presupuesto General de la Nacin, para
impulsar las locomotoras de crecimiento, entre
otros los siguientes:
Vivienda: $4,2 billones para el programa de
100.000 casas gratis, $1,1 billones para subsidios de vivienda para ahorradores (66.000
casas), $1,4 billones para coberturas a la tasa
compensada de crditos hipotecarios (FRECH
II) y ms de $1,5 billones para soluciones en
saneamiento bsico y agua potable.
Minas: cerca de $5 billones para subsidios de
energa y gas para beneficiar a ms de 9 millones de familias de estratos 1, 2 y 3; ms de
$1 billn para apoyo financiero de proyectos
de electrificacin rural en zonas interconectadas y no interconectadas a travs de los diferentes fondos (FAZNI, FAER, PRONE, FOES y
Fondo Cuota de Fomento), cerca de $1 billn
para estudios de exploracin de hidrocarburos
y $150 mil millones para fiscalizacin de ms
de 9 mil ttulos mineros.
Transporte: cerca de $32 billones se asignaron
para mejorar la infraestructura de transporte,
invirtiendo en la construccin, mejoramiento
y mantenimiento de vas, tanto de la red vial
nacional, como de las vas departamentales, y
la modernizacin de algunos de los principales
aeropuertos. Estamos hablando de casi tres veces ms inversin que la del periodo anterior.
Agricultura: cerca de $13 billones se asignaron en 2014 al sector agricultor del pas,
incluyendo los recursos provenientes de la
prrroga del desmonte del 4 por mil. De esta
manera, recursos por $1 billn fueron asignados para subsidios de vivienda rural y casi
$2 billones para programas de asistencia
tcnica y de desarrollo y competitividad del
campo dentro del marco de Desarrollo Rural
con Equidad. Estos esfuerzos generaron que
entre 2010 y 2014 el presupuesto del sector
agropecuario se incrementara 188%, pasando
de un presupuesto de $1,8 billones en 2010 a
$5,2 billones en el 2014.
Estas inversiones complementan otras que se

estn desarrollando en numerosas zonas del pas,
las cuales constituyen una decisin fundamental
para el mejoramiento de la conectividad, la competitividad y la productividad del pas. Con inversin le hemos llegado a todos los departamentos
y municipios del pas, apoyando con recursos del
presupuesto la construccin y mantenimiento de
la red terciaria, acueductos y otras obras fundamentales para el desarrollo regional y para avanzar en la reduccin de las desigualdades inter e
intrarregionales.
Se ha dado prioridad al gasto social pasando de $84 billones en 2010 a $108,5 billones en
2014, con un crecimiento de 29%, superior al
crecimiento que registra el monto total del presupuesto, ganando cada vez mayor participacin.
Tener un buen presupuesto hace parte del Buen
Gobierno y de una correcta administracin financiera del Estado. Tambin lo es saber priorizar el
gasto, buscar su mayor efectividad en beneficio
del mayor nmero de colombianos. Esto ha permitido que durante el cuatrienio se hayan presentado avances significativos como los siguientes:
La forma como se ha fortalecido la inversin pblica en este cuatrienio a travs del Presupuesto General de la Nacin se observa en el
grfico 1. La inversin promedio del actual periodo de gobierno (2011-2014) es casi 1,5 veces
mayor que la del anterior y 2,4 veces superior a
la inversin promedio presupuestada en las dos
administraciones de comienzos de siglo.
El rgimen subsidiado de salud ha pasado de

atender 21.840.891 afiliados a 22.985.752, es
decir, casi 1.145.000 colombianos ms integrados a los servicios de salud. Tenemos cobertura universal del sistema de salud, ampliamos el plan de beneficios y unificamos los dos
regmenes, para que no haya ms pacientes de
primera y de segunda clase. Con el apoyo del
Congreso confiamos en sacar adelante la ley
que reglamenta la reforma estatutaria de la
salud, para mejorar definitivamente la eficiencia del sistema.
Este ha sido un esfuerzo de la administracin

que se logr incrementando los ingresos, controlando los gastos de funcionamiento y mejorando
el perfil y el costo de la deuda pblica, todo lo
cual permiti aumentar la inversin pblica, sin
afectar la situacin fiscal.
Con el rgimen de pensiones de prima media

se beneficiaron 335.180 nuevos pensionados,
Grfico 1
Promedio presupuesto de inversin por periodos de gobierno 1999-2014

Cifras en billones de pesos
Fuente: DGPPN
10
Fotos: Archivo CGR y Vanguardia Liberal
con un 40% ms de cobertura respecto al

cuatrienio anterior; en el programa de adulto
mayor se increment su cobertura en 292.324
beneficiarios, pasando de 996.678 en 2010
adultos mayores a ms de 1.289.000 en 2014.
A travs del programa Familias en Accin en
2010 se atendan 2,4 millones de familias, y
para el 2014 estn incorporadas 2,9 millones
de familias. En el ICBF, en la modalidad de
atencin integral atendidos en 2010 dentro
del programa de Cero a Siempre, se logr
pasar de 154.761 nios a 943.143 nios a
comienzos de 2014.
En el tema de vctimas y desplazamiento forzado, el gobierno nacional pas de atender
34.734 Indemnizaciones en 2010 a 100.230
en 2014, y en materia de Ayuda Humanitaria
de 656.079 casos en 2010 a 718.776 en 2013.
Se garantiz la educacin primaria y secundaria para todos los colombianos al lograr
gratuidad escolar de los grados 0 a 11, con la
que ms de 8,6 millones de nios y jvenes se
estn beneficiando.
Creamos ms de 300 mil cupos en educacin
superior y entregamos crditos del Icetex a estudiantes de bajos recursos con inters real cero,
adems de apoyos para su mantenimiento.
Con el presupuesto de inversin para 2014 se

da cumplimiento al Plan Plurianual de Inversiones (PPI 20112014) del Plan Nacional de Desarrollo Prosperidad para Todos. Para el periodo
de cuatro aos, el PPI ascenda a $146 billones
de pesos constantes de 2014. Pues bien: en el
componente del PGN y con la inversin programada para 2014 se da un cumplimiento en 115%,
con una inversin acumulada de $168 billones.
Esta administracin ha buscado cerrar la brecha en infraestructura del pas. Las inversiones en
esta rea constituyen una decisin fundamental
para el mejoramiento de la conectividad, la competitividad y la productividad del pas. Dentro de
esta estrategia sobresale el Programa de Cuarta
Generacin de Concesiones Viales, 4G, con el
cual se espera mejorar la capacidad de la infraestructura fsica de transporte, promover la competitividad del pas y potenciar los beneficios derivados de la suscripcin de acuerdos comerciales.
Lo que se busca es una conectividad continua
y eficiente entre los centros de produccin y de
consumo con las principales zonas portuarias y
con las zonas de frontera del pas.
El programa propende por el aumento del nivel de inversin como porcentaje del PIB con el fin
de poder atender las actividades de construccin
de la totalidad de las nuevas concesiones y cerrar
en el mediano plazo el atraso en infraestructura
11
que compromete la competitividad del pas. Se busca incentivar las

iniciativas privadas de tal manera que sean consistentes con el Plan
Nacional de Desarrollo y las polticas sectoriales, acelerando el desarrollo de la infraestructura con inversiones que reduzcan los costos
de transporte y tiempos de desplazamiento, convirtindose en un
factor fundamental de desarrollo y prosperidad.
La puesta en marcha de las concesiones 4G, por otro lado,
redundar en ms generacin de empleo y en un incremento del
crecimiento potencial de la economa de alrededor de 1 punto adicional si no ms de forma permanente.
Foto: skyscraperlife.com; usuario: Dimes
Con todos estos elementos estamos construyendo una nueva

Colombia, una Colombia que al fin puede aspirar con fundadas
razones a un futuro de prosperidad y tambin de paz.
12
Hacienda Pblica
y Control Fiscal
Hacienda Pblica
y Control Fiscal
Sandra Morelli Rico

Desde la poca colonial se consideraba que el recaudo de los

impuestos era una profesin casi heroica y abocada con frecuencia
a ser vctima de problemas y malentendidos segn apreciacin del
presidente del Tribunal de Cuentas de Espaa, Ubaldo Nieto de
Alba, en un interesante libro sobre Cervantes como recaudador de
impuestos que fue para la corona espaola, en territorio del nuevo
reino de Granada. En ese texto se hace un homenaje a quienes desde hace varios siglos cumplen la ingrata tarea de cuidar los dineros
pblicos, rendir cuentas fiscales y hacer milagros con los escasos
recursos que gastan los imperios o los gobiernos. Es un reconocimiento a los ministros de hacienda, a quienes se ha considerado,
con acierto, como los quijotes de la administracin pblica.
Y para completar el comentario sobre los ministros de la hacienda pblica como se
deca antes, Mauricio Avella, en un libro que escribi para destacar el papel protagnico
que cumpli el exministro de hacienda, Alfonso Palacio Rudas, como funcionario, parlamentario y escritor, advierte que con frecuencia el cofrade citaba al profesor francs
Gastn Jze, en relacin con el papel de los titulares de las finanzas oficiales. Reiteraba
que para reducir el despilfarro de los dineros pblicos, el ministro del tesoro juega un
papel primordial. Pero, los primeros adversarios que han de afrontar son sus propios
colegas. Todos le reclaman partidas presupuestales sin las cuales no podrn poner a
funcionar los servicios a ellos encomendados. Conforme a la tradicin, los ministros que
mostraron inquebrantable carcter para impedir los desequilibrios fiscales fueron acusados de bravucones, de malgeniados.
Recientemente, cuando no critican la rigidez del ministro de las finanzas, con cierto
disimulo algunos ineficientes dicen que por la accin de la Contralora General no se
pueden ejecutar aceleradamente algunas obras y que la ferocidad no solo es una caracterstica del ministro de hacienda sino de la entidad de control.
En ese libro de Avella sobre el recordado exministro y excontralor general, Alfonso Palacio Rudas, tambin se transcribe otra mxima del profesor y tratadista francs
13
Foto: Youtube, usuario: Clip Comercial
del presupuesto, Gaston Jze, segn la cual de

quienes primero debe desconfiar el ministro de
hacienda es de sus propios colegas. Agregaba
que al ministro lo debemos imaginar como un
hiertico-cancerbero, que impide con intransigencia que el ritmo de los gastos desborde permanentemente al de los ingresos.
Eso ha cambiado un poco. Cada vez los ministros de hacienda son menos feroces y ms tcnicos.
Cada da tienen ms argumentos y ms normas
para decir que no. La institucin de los exministros
de hacienda es una institucin seria y rigurosa. En
los equipos de los diferentes gobiernos ellos han
sido generalmente los guardianes del arco, para
evitar goles y autogoles que vienen de todas las
direcciones y para conservar el arco en positivo.
En Colombia hemos tenido ministros de hacienda emprendedores, audaces, rigurosos, ortodoxos, prcticos, hacendistas, librecambistas,
monetaristas, aperturistas, pragmticos, austeros,
de la Escuela de Chicago, de la Escuela de Harvard, de la Escuela de Londres, y de otras muchas
escuelas. Hemos tenido, en el curso de nuestra
convulsionada historia, ejemplos de ministros de
hacienda que forjaron y moldearon su vida para
el servicio pblico, sacrificando honores y posibilidades polticas cuando tenan en sus manos
el imn de la inversin de los dineros pblicos y
el manejo de bonanzas pasajeras. Se podra afirmar que en Colombia los ministros de hacienda
han sido generalmente ejemplo de austeridad,
de honradez profesional y transparencia en el
manejo de la hacienda pblica. Los exministros
de hacienda tienen un bien ganado prestigio de
personas honorables y tienen un especial reco14
nocimiento pblico, los consultan, los escuchan y

los citan con frecuencia.
Precisamente, por la actuacin providente de
los ministros de hacienda, en la reciente historia econmica del pas en los ltimos sesenta
aos, se puede afirmar que Colombia ha sido
un ejemplo en el manejo de sus finanzas, en la
atencin oportuna de las crisis, en el pago de las
deudas, en el cumplimiento de los compromisos
externos y en la seriedad de sus polticas de desarrollo econmico y social. Han cumplido el mandamiento de la moneda sana sin ahorcar el buen
principio de redistribuir el ingreso y luchar contra
la desigualdad. Adems, Colombia es hoy un pas
preferido para cuantiosas inversiones y proyectos
de desarrollo de mediano y largo plazo, con recursos privados extranjeros.
Sin entrar en anlisis tcnicos y recurriendo
apenas al registro de la informacin econmica
que nos han proporcionado los medios de comunicacin, se encuentra material suficiente para
afirmar que los ministros de hacienda de estos
ltimos sesenta aos se caracterizaron por la seriedad en el manejo fiscal y presupuestal y por el
rigor en la defensa de la estabilidad econmica y
financiera del pas.
Hace sesenta aos el contralor de la poca, el
general Alberto Ruiz Novoa -estudioso oficial del
ejrcito colombiano- cre la Revista Economa
Colombiana, como rgano principal de difusin
de los estudios de la Contralora General de la Republica y de destacados dirigentes que deseaban
hacer conocer su pensamiento sobre las polticas
pblicas que le convenan al pas.
Desde la escasez de plata, la creacin de la

Junta Monetaria, las valerosas decisiones del
control de cambios con el famoso decreto 444,
las peleas con el fondo monetario, las brillantes
argumentaciones de los ministros frente a las
agencias internacionales de crdito, el riguroso
cumplimiento de los compromisos de la deuda
externa a pesar de nuestros limitados recaudos
internos, las reuniones del grupo de consulta, el
complejo manejo de las negociaciones cafeteras
en Londres, el manejo de la poltica cafetera interna, la parafiscalidad, la creacin de modelos
originales sobre ahorro nacional y financiacin
de vivienda, la financiacin de audaces programas sociales que no tenan financiamiento
externo, las mltiples reformas tributarias, el
cambio del concepto de propiedad con funcin
social, la trascendental reforma constitucional
de 1991 que dio origen a la autonoma del Banco de la Repblica y a profundos cambios en el
diseo y ejecucin de las polticas monetaria,
cambiaria y fiscal del pas son, entre otras muchas, decisiones afortunadas que blindaron al
pas frente a las crisis importadas o fenmenos
de recesin que golpearon con rigor al empleo y
al ingreso de muchos consumidores del mundo
globalizado que hoy vivimos.
Todo ese inmenso trabajo de los ministros
de hacienda, de equipos econmicos excelentes
y legisladores juiciosos, lo queremos reconocer
en esta edicin especial de la revista Economa
Colombiana, en la cual encontrarn ustedes colaboraciones excelentes de exministros que nos
entregan un testimonio de lo que piensan sobre la poltica econmica de los ltimos aos. En
muchas de las ediciones de la revista se encuentra el testimonio escrito de buena parte de las
decisiones histricas adoptadas por los ministros

de hacienda, las cuales sirvieron para construir la
arquitectura de una poltica econmica que hoy
ubica a Colombia como la tercera economa de
Amrica Latina.
Con la publicacin de esta edicin especial
de la revista Economa Colombiana deseamos
hacer un reconocimiento a los exministros de
hacienda, todos de tesitura ilustrada y slidamente forjada en calidad conceptual y portadores de talante en el ejercicio del cargo, inspirado
en la probidad pblica.
Crisis continentales realmente catastrficas,
como por ejemplo inflaciones incontroladas,
fueron flagelos que gracias a la prudencia en el
manejo de la hacienda pblica nunca padecimos.
Ni corralitos financieros, ni sobrendeudamiento
externo hacen parte de las pginas de nuestra
historia econmica reciente.
Durante largos periodos, en muchas ocasiones la Contralora jug un papel determinante
en la exigencia de rigor contable, lo cual hoy nos
otorga credibilidad y nos hace acreedores de la
confianza internacional, motivo adicional por el
cual las puertas del crdito externo siempre han
estado abiertas para nuestro pas y nuestros pa-
Foto: archivo CGR
Y en todos estos aos los ministros de hacienda

han hecho cada uno en su momento un inmenso esfuerzo de imaginacin para manejar la economa, en medio de dificultades y con las limitaciones
de ingresos que todos conocemos. Ese esfuerzo se
tradujo en polticas de largo alcance, muchas de
las cuales tuvieron afortunada continuidad y ajustes indispensables para ir adaptndose al variable
mundo de las polticas cambiarias, monetarias y
fiscales. Muchas de esas polticas, tesis, indicadores
y proyecciones se publicaron en distintas ediciones
de la revista Economa Colombiana.
15
peles de ahorro o bonos colombianos se colocan

sin reserva alguna en el mercado internacional.
transportamos cuando se trata de ejecucin de

recursos a nivel territorial, no rinda frutos.
Algunas de las acciones recientes de la nueva Contralora se orientan a buscar claridad presupuestal y financiera en el registro del pasivo
pensional, no como pasivo sino de acuerdo a
prcticas mundialmente aceptadas, con proscripcin de formas de endeudamiento territorial
sin registro contable, ni control alguno, empeando a las entidades de manera oculta, por
varios aos, afectando su viabilidad financiera y
la flexibilidad por decenios.
Ni es eficiente el burcrata de Bogot, ni conoce el territorio. Y tampoco Planeacin Nacional puede seguir en cuerpo ajeno como ejecutor
cuando, por definicin, le corresponde programar,
planear, preestablecer, mas no ejecutar.
Las advertencias sobre el rigor en el manejo del gasto pblico, lejos de constituir absurdas
imposiciones de quien desea paralizar la marcha
de la economa nacional, se fundan en los ms
altos intereses de la patria y buscan preservar los
parmetros que en nuestra historia republicana
nos ha diferenciado de las Banana Republic o
de los huracanes financieros que azotan a pases
de diferentes reas del mundo globalizado.
Hoy, en el 2014, cuando estamos celebrando
los sesenta aos de la revista Economa Colombiana, contamos con una Contralora General de
la Republica modernizada tecnolgicamente, con
tcnicas avanzadas para manejar expedientes y
hacer auditoras oportunas y eficientes, con funcionarios especializados y capacitados en los nuevos sistemas de auditora y vigilancia, adecuadas
a los nuevos desafos del progreso en la administracin pblica y lo que es mejor con una nueva
actitud de trabajo competente y transparente.
En el pasado reciente, se consider imperativo establecer austeridad en el gasto de las
entidades territoriales, frenar su carrera incontrolada hacia un endeudamiento insostenible.
Eso supuso la adopcin de controles severos,
empezando por el tamao de las plantas de
personal. Es hora de que el pas examine si
los desafos de la descentralizacin, la realizacin efectiva de la autonoma y finalmente la
ocupacin de la soberana de todo el territorio
patrio, puede lograrse en condiciones de excelencia apoyados en la actual institucionalidad
territorial. Mucho me temo que sobre la ola de
la centralizacin de transferencias y regalas y,
en general, aquella centralizacin en que nos
16
Profesionalizar las burocracias locales, garantizar

estabilidad, independientemente de los periodos de
cada administracin, y crear la figura del secretario
general como depositario de la continuidad tcnica parece ser un camino a seguir. Sin embargo, el
ojo ahorrador de un ministro de hacienda puede impedir cualquier reflexin sobre la materia y con ello
retrasar el fortalecimiento institucional territorial.
El desafo de la regla fiscal, aunada al impacto
negativo de la actual reforma tributaria que viene dejando huecos, algunas veces compensados
con un mayor recaudo, bien puede dar al traste
con el estado social de derecho. Qu sano sera
si realmente nos centrramos en adoptar provedos tributarios verdaderamente redistributivos, que
gravaran los dividendos, que no permitieran restar
del impuesto de renta la regala pagada, que la
liberacin de los parafiscales no supusiera un incremento de carga tributaria para el resto de los
contribuyentes y menos que recayera sobre un sector especfico que no es el ms favorecido, que disemos una mirada a todos esos cajones en los que
depositamos la liquidez del Estado tolerando su
ineficiente ejecucin e introduciendo una rigidez
adicional al presupuesto, que cada vez deja menos
espacio de maniobra al futuro gobernante.
Sano tambin sera que los monopolios, as
como el privilegio del sector financiero sobre el sector real de la economa fueran, junto con la corrupcin, objeto de reproche, persecucin o desmonte.
En varias oportunidades he reiterado a los funcionarios de la Contralora General, que a m me
eligieron para cuidar la plata de los colombianos, y
la plata no se perdi. Y lo que es mejor, se recuper
mucha plata que estaba perdida y refundida, para
satisfaccin de las finanzas pblicas y de los ministros de hacienda. Y como deca el exministro de hacienda, citado en este artculo varias veces, las bondades de las polticas se juzgan por los resultados.
Hacienda Pblica
y Control Fiscal
Estabilidad econmica
y manejo fiscal ordenado
Rodrigo Llorente Martnez*
En el ltimo quinquenio la economa nacional se ha caracterizado por un manejo fiscal ordenado que ha contribuido
a consolidar un perodo de estabilidad econmica. Los ndices
de crecimiento se han sostenido a niveles satisfactorios y han
provocado una etapa caracterizada por un dinmico desarrollo
de la economa.
El crecimiento sostenido del ingreso prcapita del 5% en
el 2014 ha permitido lograr cambios que son visibles en los
crecientes ndices de los consumos de una clase media que est
mejorando sus niveles de vida y que ha avanzado en su consolidacin en forma notoria.
Los resultados son buenos porque han sido abundantes y diversificadas las cosechas
de la produccin agrcola coincidente con una dinmica produccin de la industria manufacturera que ha creado un clima muy propicio para la expansin econmica. Esto,
unido a una economa con un manejo fiscal muy positivo y un control en los brotes
inflacionarios ha permitido mantener a niveles razonables de control la tendencia estructural de desbordes inflacionarios de carcter nacional.
La situacin global de la economa muestra ndices muy positivos que hacen pensar
que las tendencias a mediano y largo plazo son de una estabilidad dinmica.
Los resultados que se han logrado en la lucha contra la inflacin son el fruto de los
esfuerzos no slo del sector privado de la economa sino, adems, de un manejo satisfactorio de la poltica monetaria adelantada por el Banco Emisor y sostenido por el gobierno.
* Ministro de Hacienda de la administracin Pastrana Borrero.
17
El pas ha logrado consolidar un manejo de la economa con resultados que

se reflejan en los distintos frentes del control de la inflacin. El manejo del sector
externo ha mostrado resultados muy favorables especialmente en el frente de la
poltica cambiaria.
El gradualismo monetario se ha reflejado en movimientos de la tasa de cambio
que ha hecho posible un reajuste ordenado en el nivel de precios.
La reforma constitucional de 1991
sent las bases para que el manejo de la
economa se hiciera sobre bases de programas globales que han permitido una
solida expansin de la produccin nacional dirigida hacia mercados sometidos a
una rpida expansin de los mismos. Sobre este triangulo econmico de carcter constitucional hemos construido una
economa que sobresale cada da ms en
el concierto de Amrica Latina.
A pesar del rpido aumento de nuestra poblacin,

el pas mantiene positivas tasas de crecimiento: en
el rea andina, as como en el concierto latinoamericano, la economa colombiana se distingue por un
sostenido dinamismo. No solo las exportaciones y los
ingresos provenientes de servicios vendidos en el exterior indican la amplia capacidad de crecimiento de
la economa colombiana.
Una slida y diversificada expansin del sector
externo no solo en la produccin de caf indican el
dinamismo de la produccin colombiana. Del caf pasamos a expandir muestra produccin minera especialmente por los avances en la explotacin del carbn; pero las actividades de la produccin industrial
muestran resultados positivos.
As mismo, la creciente produccin manufacturera, especialmente en el marco del mercado andino,
por la expansin de nuestras ventas en el mercado
venezolano refleja un gran potencial para el futuro de
nuestra produccin industrial. Los arreglos del Grupo
Andino as como la expansin de nuestros mercados
de exportacin en general indican la capacidad de
crecimiento de nuestra economa.
El dinamismo global en la produccin nacional ha
creado una estructura econmica que nos permite enfrentar con gran capacidad de adaptacin la creciente
competencia que registran los mercados en el continente.
Foto: www.telemundo33.com
No somos fruto de las frgiles estructuras de los pases con loteras

geolgicas pero no las desconocemos
porque hemos sabido aprovecharlas en
forma positiva. Somos fruto del esfuerzo ordenado de una nacin con mas de
50 millones de habitantes que en forma
consciente ha adoptado un vademcum
de comportamiento econmico que en
buena parte permite aprovechar el dinamismo de nuestra economa externa.
Pocos pases en el concierto latinoamericano, como

Colombia, muestran un sostenido crecimiento reflejado
en tasas dinmicas que permiten esperar avances de
crecimiento global.
18
Hacienda Pblica
y Control Fiscal
Reflexiones acerca del
manejo de la poltica
econmica en Colombia
Rodrigo Botero Montoya*
Introduccin
Observadores internacionales que hacen el seguimiento de la
economa latinoamericana suelen referirse a ciertos rasgos distintivos del caso colombiano. En parte, sealan la relativa estabilidad
del crecimiento en una trayectoria de largo plazo. Otros aspectos que consideran dignos de mencin son la ausencia de virajes
bruscos y cierta continuidad en los lineamientos de la poltica
econmica, as como en la conformacin de los cuadros tcnicos
del Estado. Tampoco se han registrado episodios de hiperinflacin. Quienes se limitan a elaborar informes coyunturales sobre
resultados pueden hacer caso omiso del contexto institucional
relevante, o atribuirlo a alguna manifestacin nacional de comportamiento excntrico.
En efecto, algunos temas puntuales del desempeo econmico colombiano discrepan
del que ha prevalecido en la regin. Entre estos pueden mencionarse la relacin entre el
gobierno y el sector empresarial, el haber evitado la declaracin de moratoria de la deuda soberana durante la crisis de la deuda de los aos ochenta, el respeto a la propiedad
privada y a la validez de los contratos. El traspaso de las instalaciones petroleras de la International Petroleum Company a la Nacin, con las que se cre Ecopetrol, tuvo lugar en
trminos armoniosos, al expirar el plazo de la respectiva concesin.
La forma como interviene el Estado, y su interaccin con sus acreedores, tanto nacionales como extranjeros, se enmarca dentro de una larga tradicin jurdica. Corresponde
a la mesura que Jaime Jaramillo Uribe asocia a la personalidad histrica de Colombia. El
estilo propio de formular e implementar la poltica econmica, su creciente ordenamiento
institucional y nivel tcnico son fenmenos relativamente recientes, cuyo desarrollo tuvo
lugar en los ltimos cuarenta aos. A partir de la dcada de los setenta, los economistas
* Ministro de Hacienda de la administracin Lpez.
19
empiezan a tener una participacin significativa en el diseo de

las polticas pblicas. Ese es el
perodo al cual hacen referencia
las siguientes observaciones.
Respuesta constructiva
a una crisis cambiaria
Las actividades del Banco
Mundial y el inicio de la Alianza para el Progreso, impulsaron
la tecnificacin gubernamental
con el fin de formalizar las inversiones, y administrar los recursos externos. El requisito de
elaborar un plan de desarrollo
para acceder a los crditos de
la Alianza para el Progreso
hizo necesario organizar una
entidad nacional de planeacin. Durante la administracin Valencia (1962-1966) se
cre la Junta Monetaria y se le
asignaron funciones que antes
ejerca la Junta Directiva del
Banco de la Repblica.
A finales de 1966, el gobierno tuvo que enfrentar una crisis

originada en el sector externo,
sin reservas internacionales y
con una tasa de cambio sobrevaluada. El rechazo gubernamental a la recomendacin del
Fondo Monetario Internacional
de efectuar una devaluacin
masiva hizo necesario adoptar
medidas de emergencia para
evitar un colapso financiero y
garantizar el funcionamiento
del aparato productivo. Se sustituy el rgimen de cambio
fijo por un sistema de ajustes
pequeos de la cotizacin del
dlar. La carencia de recursos
externos de apoyo a la balanza de pagos llev al gobierno a
Foto: Stock
Durante la administracin
Lleras Restrepo (1966-1970) se
conform un grupo de funcio-
narios tcnicos al cual pertenecan los Asesores de la Junta

Monetaria, el Secretario Econmico de la Presidencia de la
Repblica, los economistas de
Planeacin Nacional y el Secretario General del Ministerio
de Hacienda. Estos funcionarios participaban en las discusiones de poltica econmica
en calidad de asesores.
20
establecer el control de cambios

y a imponer restricciones administrativas a las importaciones.
Si bien se procur administrar
estos controles con flexibilidad,
a la larga resultaron contraproducentes. Introdujeron distorsiones perjudiciales para el buen
funcionamiento de la economa.
El sistema de pequeos
movimientos en la tasa nominal de cambio permiti hacer
un aumento de 26 % en la
tasa de cambio efectiva real
entre 1966 y 1972 sin dramatismos, evitando los traumatismos econmicos y sociales que
haban causado la devaluacin
masiva e ineficaz de 1963.
De acuerdo con una evaluacin hecha por Carlos Daz-Alejandro, Las exportaciones menores constituyeron el 15 % del
total en 1962, el 25 % en 1967
y el 46 % en 1972. La tasa de
crecimiento del valor en dlares
se duplic, ya que pas del 12.5
% (1962-1967) a 25 % (19671972) El producto interno
bruto real, que creci a un ritmo
de 4.3 % durante 1962-1967, lo
hizo a una tasa del 6.6 % durante 1967-1972. (El Cambio
de una Poltica de Sustitucin
de Importaciones a una de Promocin de Exportaciones. Fedesarrollo, 1973). La experiencia
exitosa de manejar la poltica
econmica con criterio propio,
en desacuerdo con las recomendaciones del FMI, modific
la naturaleza de las relaciones
con los organismos de crdito
internacionales al reducir su influencia sobre las decisiones gubernamentales. Tambin habra
de tener implicaciones para el
manejo de la poltica econmica
en los aos siguientes.
Las medidas adoptadas en

condiciones de emergencia y el
nuevo rgimen cambiario, conocido como el Decreto Ley 444
de 1967, permitieron reactivar el
comercio exterior. Sin embargo,
el sistema de controles diseado
para administrar la penuria de
divisas restringa la flexibilidad
de la actividad empresarial e inhiba el proceso de insercin en
la economa internacional. Este
sistema estuvo vigente hasta el
comienzo de los aos noventa.
Las conclusiones a las cuales
llegaron los tcnicos que participaron en las negociaciones
con los organismos internacionales durante la crisis cambiaria tuvieron repercusiones que
conformaron los lineamientos
de la poltica econmica. Esas
conclusiones incluan los siguientes aspectos:
Es necesario reducir la vulnerabilidad del pas a las
oscilaciones del precio internacional del caf. Debe asignrsele una alta prioridad a
incrementar las exportaciones y a diversificar la composicin de las mismas, impulsando las exportaciones
no-tradicionales.
Es urgente fortalecer los aspectos fundamentales del
manejo macroeconmico del
pas, darle mayor profundidad a los cuadros tcnicos
del Estado y mejorar la capacidad analtica nacional, para
reducir la dependencia de los
organismos internacionales
en lo relacionado con el diseo de las polticas pblicas.
Foto: www.embapilar.com
Implicaciones para
reformas posteriores
A partir de 1974, esas

conclusiones se empezaron a
reflejar en las orientaciones
del Ministerio de Hacienda,
de Planeacin Nacional y del
Banco de la Repblica.
Se puso en ejecucin en el
Banco de la Repblica un ambicioso programa de becas para
estudios de posgrado en el exterior, en prestigiosos centros
acadmicos. El retorno de un
nmero significativo de profesionales altamente capacitados
contribuy a elevar la calidad de
la poltica econmica. Tambin
permiti fortalecer los centros
de investigacin y las facultades
de economa, as como mejorar
el nivel del debate acerca de las
polticas pblicas. La llegada de
algunos de estos tcnicos a cargos directivos en el rea econmica sirvi como un elemento
de continuidad estatal, que en
lneas generales, se ha mantenido durante diferentes gobiernos.
Los integrantes del grupo que
se conoce como la tecnocracia
colombiana han adquirido una
creciente influencia sobre el diseo y la implementacin de la
poltica econmica.
La legitimidad adquirida con
el manejo de la crisis cambiaria
de 1966 cre entre los integran-
tes de la incipiente tecnocracia

las condiciones de confianza
intelectual y determinacin que
permitieron impulsar reformas
adicionales. En la dcada de
los setenta se llev a cabo una
reforma tributaria integral, una
reforma financiera y se evit el
nocivo endeudamiento externo
de corto plazo a tasas de inters flotantes durante el auge
crediticio de los petrodlares. Se
inici el desmonte del excesivo
proteccionismo arancelario asociado a la poltica de sustitucin
de importaciones. Este proceso
se profundiz con la apertura
comercial de los aos noventa.
Entre 1990 y 1994 se hicieron reformas que intensificaron el cambio de rumbo hacia
formas de manejar las polticas
pblicas compatibles con el
funcionamiento de una economa de mercado moderna. El
proceso de insercin en la economa internacional se intensific. Las barreras arancelarias
se redujeron. La eliminacin del
Instituto de Comercio Exterior
(Incomex) la entidad encargada
de controlar las importaciones,
clausur la poltica de sustitucin de importaciones. Se elimino el rgimen de control de
cambios. Se suprimieron los requisitos de autorizacin previa
21
para las inversiones de capital

extranjero y para las inversiones
colombianas en el exterior. A
los inversionistas extranjeros se
les asign el mismo trato que
a los nacionales. Sus capitales
recibieron convertibilidad irrestricta y libre acceso a divisas
para remesas de utilidades y
dems transacciones externas.
Se procedi a desmantelar
el enjambre de licencias, permisos y trmites burocrticos
que se haba convertido en un
mecanismo para consolidar privilegios, proteger oligopolios y
evitar el ingreso de nuevos actores. Se busc promover la libre
competencia en un contexto de
normas generales y estables. Estas reformas estuvieron encaminadas a imprimirle dinamismo y
fluidez a la actividad econmica, al darle mayor protagonismo
al sistema de precios en la asignacin de recursos escasos.
Un cambio de gran trascendencia fue la decisin de
garantizar la independencia del
Banco de la Repblica. Gracias a
esta medida, fue posible reducir
la presin que los gremios, las
regiones y el propio gobierno
ejercan sobre el banco central.
El fortalecimiento organizacional y tcnico que ha tenido el
Banco de la Repblica lo han
convertido en un centro de excelencia que es parte integral de
la infraestructura intelectual del
pas. La fortaleza institucional
del Banco, y el alto nivel tcnico de sus investigaciones, han
contribuido a darle continuidad
y coherencia al manejo de la poltica econmica.
Lograr que la inflacin sea
baja y estable no resuelve to22
dos los dems problemas. Pero

crea el marco dentro del cual se
puedan promover, sin sobresaltos, los objetivos de crecimiento,
empleo, equidad y reduccin de
la pobreza. Los avances logrados
con estas reformas prepararon el
terreno para las que se hicieron
en materia de regulacin financiera, y saneamiento de las
finanzas de los gobiernos regionales a raz de la crisis de 1999.
Las reformas posteriores en
materia cambiaria, monetaria,
y de disciplina fiscal han creado
las condiciones que le han permitido al pas iniciar el proceso
de ingreso a la OCDE y participar en la Alianza del Pacfico
con Mxico, Chile y Per.
Comentarios finales
Una visin panormica de
la conformacin de la poltica
econmica a lo largo de cuatro
dcadas omite las vicisitudes de
un proceso de ensayo y error
que no ha estado exento de tropiezos y controversias. El avance
de las reformas ha estado acompaado por pausas, vacilaciones
y ocasionales retrocesos. Construir un consenso, alrededor de
las directrices del manejo macroeconmico actual, ha sido
una tarea larga y dispendiosa.
El hecho de haberse conformado sin dogmatismos ideolgicos
durante distintos gobiernos ha
evitado contaminar la discusin
econmica con rtulos partidistas o con rivalidades de tipo
doctrinario.
Las principales reformas
han sido impulsadas por la
tecnocracia, pero han obtenido
el respaldo de quienes ejercen
el poder poltico en el Ejecutivo y en el Congreso, por mandato popular. El esfuerzo didctico y comunicacional que
se ha hecho para explicar las
medidas econmicas propuestas, y los efectos buscados, le
ha suministrado elementos de
juicio a amplios segmentos de
la opinin pblica. Un factor
determinante de la credibilidad
de la poltica econmica es la
evidencia de los resultados obtenidos por medio de su implementacin.
La mayor integracin en la
economa internacional se ha
reflejado en crecimiento y en
empleo. La tasa de inversin se
ha incrementado. El ritmo de
inflacin ha cado a niveles histricamente bajos. El sector financiero, sometido a una estricta
supervisin, es solvente y vigoroso. El mercado de capitales ha
adquirido profundidad. La participacin del sector privado en las
empresas de servicios pblicos y
los puertos ha sido exitosa.
Un marco regulatorio adecuado ha contribuido al dinamismo del sector energtico. Ha
surgido un sector empresarial
moderno, administrado con las
mejores prcticas gerenciales y
capacidad demostrada de competir a nivel mundial.
Hay todava un extenso camino por recorrer en el
proceso de las reformas, si se
desea alcanzar la categora de
pas desarrollado. Hechas las
salvedades del caso, y sin desconocer las deficiencias e inequidades que subsisten, Colombia ha logrado sentar las
bases institucionales de una
poltica econmica moderna.
Hacienda Pblica
y Control Fiscal
Impacto de la
economa mundial
sobre Colombia
Roberto Junguito Bonnet*
El objetivo de este artculo es ilustrar el impacto de la economa internacional sobre la economa colombiana y su incidencia
en las perspectivas del pas, contrastando la situacin vigente con
las experiencias vividas en pocas de dificultades como las ocurridas en los aos ochenta, a raz de la crisis de la deuda de Amrica
Latina, y las de inicios de este siglo, como consecuencia de la
crisis Asitica y su impacto sobre nuestra regin.
En esos perodos tuve el reto y el honor de desempearme
como Ministro de Hacienda, primero en la administracin del
Presidente Belisario Betancur en 1984-1985 y aos ms tarde
en la primera administracin de lvaro Uribe Vlez en unas circunstancias similares de cierre del crdito exterior a Amrica Latina.
Transmisin de la economa mundial

La economa colombiana no es inmune al comportamiento de la economa mundial.
Los ciclos econmicos mundiales inciden en el comportamiento y en el crecimiento de la
economa colombiana. Tal como lo indica la literatura econmica, el impacto de la economa mundial se transmite a la economa interna tanto por lo que se denomina el canal
real, como por intermedio del canal financiero. El canal real hace referencia concreta a la
incidencia que se da a travs del comercio exterior. Una recada de la economa mundial
conduce a una menor demanda de nuestras exportaciones. Esto, a ttulo de ejemplo sucedi, con ocasin de la primera y segunda guerra mundial cuando por razones de estas
se frenaron las exportaciones colombianas y se dificultaron las importaciones, traducindose todo ello en una desaceleracin del crecimiento en el pas y provocando inmensos
desequilibrios tanto en el frente fiscal como en las cuentas externas de la economa.
* Ministro de Hacienda de las administraciones Betancur y Uribe.
23
Esta situacin condujo a la contratacin de

la Misin Kemmerer en 1922, que recomend
el establecimiento de instituciones econmicas
fundamentales como el Banco de la Repblica,
la Superintendencia Bancaria, hoy Superintendencia Financiera de Colombia y la Contralora
General de la Repblica.
Pero las situaciones ms complejas y difciles
de manejar se dan cundo la transmisin del impacto de la economa mundial sobre Colombia se
da por el canal financiero. Cuando se hace referencia a este se habla de los choques que sufre la
economa por la va de las tasas de inters y de
la tasa de cambio. Esta situacin fue la que se
vivi, por ejemplo, a mediados de la dcada de los
ochenta con la crisis latinoamericana de la deuda
cundo se cerr de manera absoluta el crdito externo para Colombia a raz de los incumplimientos en el servicio de la deuda pblica externa por
parte de los otros pases de Amrica Latina o en el
2002 por los incumplimientos de Argentina y las
incertidumbres sobre el curso y rumbo que tomara Brasil bajo el gobierno de Lula.
En la grfica adjunta se presenta la tasa anual
de crecimiento de la economa colombiana desde
1980. All se observa el impacto que tuvo la eco-
noma mundial sobre la colombiana en episodios

fundamentales de crisis internacionales. Se indica
que la tasa de crecimiento de la economa colombiana cay a niveles cercanos a cero a mediados de
los ochenta como resultado de la crisis de la deuda
de Amrica Latina. Lo sucedido en Mxico en 1994
en lo que se conoce como el Efecto Tequila no
parece haber tenido repercusin alguna en la tasa
de crecimiento en Colombia.
La principal cada en el crecimiento del pas
se dio en 1999, cundo fue negativo del -4% y
coincidi con la crisis Asitica. Por su parte, la denominada Gran Recesin del 2007-2009 tambin
tuvo un impacto adverso en el crecimiento de la
economa colombiana.
En la coyuntura econmica actual se vienen
evidenciando en todos los pases emergentes,
incluyendo a Colombia, impactos originados
en las medidas adoptadas por la Reserva Federal y la transmisin de estos se han dado
enteramente por intermedio del mercado monetario y de valores. En los pases emergentes
se evidencian menores flujos de capital como
resultado de las medidas monetarias y en virtud de una expectativa de aumento en las tasas de inters en los Estados Unidos.
Grfico 1
Impacto reciente de las medidas de la reserva federal
Fuente: DGPPN
24
Las cifras de la revista The Economist indican que

en el ltimo ao el incremento porcentual del ndice
de acciones S&P fue del 29%, en tanto que la cada,
expresada en trminos de dlares, de las bolsas de
valores fue del 33% en Brasil, 29% en Colombia,
26% en Chile y 14% en Mxico. En efecto, la baja
registrada en Colombia hasta comienzos del mes de
marzo haba sido la tercera ms alta despus de Turqua y Brasil entre los ms de cincuenta pases sobre
los cules publica registros semanalmente la prestigiosa revista en referencia.
Cuando se precisa lo que ha venido sucediendo
en los primeros meses del ao se encuentra que los
activos de los mercados emergentes han sido los
ms castigados. En efecto, los mercados de acciones Latinoamericanos continuaron presentando un
comportamiento relativo inferior frente al resto de
emergentes. En ao corrido los precios de las acciones en Amrica Latina han cado cerca del 9%. La
baja en Colombia asciende a cerca del 5%.
Detrs de la cada de las acciones en Amrica Latina se identifica que un factor principal
al cul se puede atribuir ese comportamiento ha
sido consecuencia del retiro de los estmulos monetarios en Estados Unidos, el cual se ha venido
reflejando entonces en menores flujos de capital
a los pases. Los fondos internacionales continuaron retirando importantes niveles de flujos de
inversin de los activos de renta variable y renta
fija de la regin y en el mercado colombiano. Las
cifras disponibles indican que los flujos de inversin tanto en bonos como en acciones para el
conjunto de Amrica Latina vienen cayendo, de
manera sistemtica, desde hace un ao.
La baja en la inversin en los bonos comenz a
darse ms tarde. Solo viene ocurriendo de manera
continuada desde el pasado mes de noviembre, si
bien es cierto que se haban presentado algunas reducciones en el primer semestre del 2013.
Una de las consecuencias de los menores flujos
de capitales ha sido la depreciacin de la tasa de
cambio en los pases emergentes. La devaluacin
anual en Colombia alcanza el 12.6%, aunque ha
sido inferior a Brasil, Turqua y la India donde
ha alcanzado cerca del 20%. En consecuencia, la
perspectiva de aumentos prospectivos en la ta-
sas de inters en los Estados Unidos, y la

mayor depreciacin de las monedas en los
pases emergentes hacen menos atractivo
invertir en nuestros pases.
Indicadores y perspectivas de
la economa colombiana
No obstante el impacto adverso que se
viene registrando en Colombia, en el mercado
de valores, en la tasa de cambio y aun en el
costo del crdito externo, la realidad es que
los indicadores de la economa colombiana y
sus perspectivas son muy positivas.
Esta situacin difiere de manera sustancial
con lo sucedido en otras pocas de sucesos internacionales que afectaron adversamente la
economa colombiana como los citados arriba
y sucedidos durante la crisis de la deuda latinoamericana en los ochentas, la crisis asitica
de fines de los noventa y la gran recesin de
los pases avanzados de fines de la dcada
anterior. Esto se debe, en primer trmino, al
hecho de que el retiro de los estmulos monetarios introducidos por la Reserva Federal es
una seal de saneamiento y recuperacin de
la economa de los Estados Unidos, que en el
mediano plazo afectar de manera positiva a
la economa colombiana por la va del canal
comercial analizado arriba.
De otro lado, la realidad es que los
fundamentos o bases de la economa colombiana son slidos en la actualidad, en
contraste con la situacin que se viva en
esas pocas anteriores, caracterizadas por
grandes dficit fiscales y desequilibrios en
la balanza de pagos del pas.
Entre los indicadores que ratifican la buena marcha de la economa colombiana se encuentran los siguientes: la tasa de crecimiento de la economa viene acelerndose como lo
registran las cifras del segundo semestre del
2013. Lo ms interesante de ello es el aumento en la inversin, lo que ratifica que el pas
viene fortaleciendo la formacin de capital.
Se estima que esta alcanza actualmente cerca
25
del 30% del PIB, ms del doble de lo logrado en

los ochenta y noventa. Tambin se han venido
registrando buenos resultados en las cuentas fiscales. Asimismo, el desempleo y la informalidad
laboral vienen reducindose.
En cuanto a las perspectivas, varios indicadores sugieren que estas son positivas. Las encuestas sobre la confianza al consumidor, la de
los comerciantes y las de crecimiento prospectivo de la economa, todas vienen en aumento. El
Ministerio de Hacienda proyecta un crecimiento
econmico para el ao en curso del 4.6% y los
pronsticos de Fedesarrollo son similares. Para la
segunda mitad de la dcada, el Ministerio de Hacienda augura un crecimiento anual superior al
5%, en razn del impacto favorable que tendr
la actividad econmica nacional como resultado
de la construccin de vas de cuarta generacin.
Riesgos de la economa colombiana

No obstante, las condiciones favorables del
pas en la actualidad, especialmente cundo se
le compara con la situacin y perspectivas que
enfrentaba en las pocas difciles de mediados de
los ochenta y la registrada a fines de los noventa
e inicios del siglo XXI, la realidad es que el pas
enfrenta algunos riesgos importantes que debemos confrontar y sobrepasar. Entre estos cabe
destacar riesgos internacionales que nos pueden
sobrevenir como es el caso de un desplome de los
precios de productos bsicos como el petrleo.
Segn el anlisis del Foro Econmico Mundial sobre los grandes riesgos mundiales, el de
mayor preocupacin es la posibilidad de ocurrencia de crisis fiscales severas en los pases
ms avanzados, particularmente en Europa.
Otro riesgo econmico de gran preponderancia
es el desempleo estructural, tanto en los pases
avanzados como emergentes.
En cuanto a los riesgos ambientales, la escasez de agua o las inundaciones en diversas regiones del mundo, dada la mayor incidencia de
eventos climticos extremos. El principal riesgo
social sera una posible escasez de alimentos. Finalmente, entre los geopolticos se incluyen las
fallas en la gobernanza, as como la inestabilidad
26
poltica y social en varios pases como resulta ser

el caso de Venezuela y su impacto adverso sobre
la economa colombiana.
Por su parte, en lo interno persiste el riesgo de
no consolidarse el proceso de paz o que este se negocie mal con efectos adversos sobre la economa
nacional. Tambin se presentan riesgos fiscales por
los gastos pblicos que se deriven del posconflicto,
en razn de los proyectos viales, y los relacionados
con las reformas a la salud y las pensiones y los
compromisos derivados del Pacto por el Agro, as
como los acuerdos con el sector cafetero.
En Colombia, a pesar de los avances registrados en los ltimos aos, tambin subsisten
riesgos de tipo laboral relacionados con el alto
desempleo estructural, la poltica salarial y la informalidad laboral, particularmente en las zonas
rurales. Adems de todos estos estn los riesgos
jurdicos y la crisis institucional de la justicia que
de manera directa e indirecta afecta adversamente la marcha de la economa nacional.
Reflexiones finales
Cundo se compara la situacin de nuestra
economa y sus perspectivas frente a los obstculos y retos econmicos que enfrentaba Colombia a mediados de los ochentas o a finales
del siglo pasado y los primeros del actual se
concluye, de manera contundente, que la situacin estructural de la economa y las perspectivas son infinitamente mejores que las que se
enfrentaban en ese entonces.
De una parte, la recuperacin de la economa mundial tendr un impacto favorable
sobre la marcha de la economa colombiana.
Pero, quizs, lo ms importante es que Colombia dispone hoy en da de unas instituciones
econmicas slidas que evitan que la economa
pueda llegar a registrar los desequilibrios de
antao y que le permiten enfrentar los riesgos
internos e internacionales con inmensa confianza y con alta probabilidad de xito.
En el frente fiscal se dispone de leyes de responsabilidad fiscal y una regla fiscal que exige
que el gobierno est obligado, por ley, a seguir
un patrn de reduccin gradual del dficit estructural fiscal de

la economa. Por otra parte, se dispone de un banco central independiente en virtud de las disposiciones de la Reforma Constitucional de 1991 cuya Junta Directiva es autoridad en materia
monetaria, cambiaria y crediticia con el mandato fundamental
de controlar la inflacin y la cual ha adoptado un rgimen de
tasa de cambio flexible que evita que el pas enfrente los desequilibrios en las cuentas externas registrados en esas pocas
anteriores de los ochenta y los noventa.
Adems, luego de las experiencias y consecuencias nefastas
de las crisis financieras del pasado, puede decirse que el andamiaje institucional econmico del pas se ha fortalecido y que
ahora tambin cuenta con un regulador y un supervisor financiero
moderno que garantizan la estabilidad del sector financiero. En
sntesis, el pas est mucho mejor equipado para enfrentar los
impactos adversos de la economa mundial.
Bibliografa
Crdenas, Mauricio Reforma Tributaria 2012, Ministerio de Hacienda, Septiembre 30, 2012
Crdenas, Mauricio An Outlook of the Colombian Economy,
Ministerio de Hacienda, Enero del 2014.
Junguito, Roberto, Memoria del Ministro de Hacienda, Julio de
1984-Septiembre de 1985, Banco de la Repblica, 1986.
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de Hacienda, Imprenta Nacional de Colombia, Octubre del 2003.
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Steiner, Roberto y Villar, Leonardo Consolidacin Fiscal bajo
Escenarios Alternativos y Necesidades de Recursos Tributarios, Fedesarrollo, Febrero 10, 2014 (en preparacin)
Villar, Leonardo Perspectivas Econmicas 2014, Fedesarrollo;
Enero 28, 2014.
27
Hacienda Pblica
y Control Fiscal
Tensiones entre
el equilibrio fiscal
y el desequilibrio poltico
Hugo Palacios Meja*
El voto en blanco y las polticas fiscales

Al escribir este documento, una encuesta publicada en
el peridico de mayor circulacin nacional indica que en las
prximas elecciones presidenciales (25 de mayo de 2014) el
voto en blanco podra llegar al 41.5% de los votos; un crecimiento del 11% frente a los resultados de una encuesta anterior. Y, de acuerdo con el artculo 258 de la Constitucin
Poltica, si el voto en blanco alcanzara ms del 50% de los
votos, sera preciso repetir, por una vez, la eleccin presidencial, sin que pudiera participar ninguno de los candidatos que
figuraron en la primera vuelta.
Aunque no es probable que el voto en blanco exceda el 50% de los votos vlidos en
mayo, la encuesta revela que existe, en otro mbito, el riesgo de un desequilibrio fiscal
significativo en el futuro prximo.
En efecto, las actuales instituciones polticas colombianas determinan que la mayor
presin por el gasto pblico no provenga del Congreso, o de los rganos colegiados de
eleccin popular, sino del Gobierno mismo, o de los jueces. Y la bsqueda del inmenso
voto en blanco puede ocasionar que la campaa presidencial sea, ms que nunca, una
campaa por el gasto
Ya hemos visto cmo, en meses recientes, las polticas fiscales resultan afectadas
por decisiones de gasto redistributivo que grupos de presin relativamente organizados, o los funcionarios judiciales, imponen a las autoridades centrales y regionales,
* Ministro de Hacienda de la administracin Betancur
28
muy dbiles para resistir. As, por ejemplo, en

el ao 2013 el gobierno central, bajo presin,
ampli su poltica de subsidios a los cafeteros
y, luego, a los agricultores; y, para promover un
movimiento poltico, ampli los subsidios a la
vivienda popular. Y, desde hace varios aos, las
decisiones de la Corte Constitucional han multiplicado las demandas del gasto para salud y
otros derechos de contenido prestacional.
Una combinacin de condiciones externas
favorables, en particular, los precios altos del petrleo, del carbn y de otros minerales, as como
varias reformas institucionales, algunas de ellas
en el nivel constitucional, han permitido que las
cifras fiscales colombianas muestren resultados
muy positivos en aos recientes. Pero los ingresos provenientes de esos recursos tienden a disminuir, y no es fcil que, con la perspectiva de
un alto voto en blanco, el liderazgo poltico
promueva ahora el equilibrio sino el gasto
Por limitaciones de espacio y tiempo, este
documento no tiene ms pretensin que la de
ser un ensayo; est desprovisto de cifras y
de apoyo en estudios empricos. Su propsito
es suscitar investigaciones sobre la resistencia
de las instituciones fiscales ante desequilibrios
polticos tales como el aumento sustancial del
voto en blanco. Quedan planteadas aqu las
inquietudes, y descritos algunos elementos del
problema. Quedan para otros estudiosos las verificaciones y anlisis de lo que ocurra
La estabilidad fiscal en la
Constitucin de 1991
Uno de los grandes mritos de la Constitucin
de 1991 fue haber creado reglas que favorecen
la estabilidad de las finanzas pblicas colombianas. La Constitucin conserv algunos principios
tradicionales en asuntos de presupuesto, entre
otros, aquellos que limitan la posibilidad de que
el Congreso aumente los gastos propuestos por
el Gobierno y los que protegen las apropiaciones
destinadas al pago de la deuda pblica.
Pero, sobre todo, la Constitucin prohibi al
Banco de la Repblica financiar a las entidades
estatales, salvo en condiciones de excepcin, y
Montaje: Nstor Patio, CGR
le seal como principal tarea conservar la estabilidad de los precios. De otra parte, prohibi,
por regla general, los auxilios o donaciones a
favor de personas naturales o jurdicas de derecho privado; y limit la posibilidad de subsidios
en los servicios pblicos. E indic que el endeudamiento de la Nacin y de las entidades territoriales debera estar limitado por la respectiva
capacidad de pago, un concepto que deba
ser definido luego por la ley.
En la prctica, el monto y el destino del gasto pblico colombiano depende hoy ms de las
decisiones del Gobierno que de las del Congreso, cuya participacin en el proceso tiene, ante
todo, un carcter formal.
En el campo tributario, la Constitucin fij
con particular claridad los requisitos que deben
cumplir las normas que crean impuestos, tasas y
contribuciones. Y sent algunos principios claros
en cuanto a la posibilidad del Estado de obtener
regalas por la explotacin de recursos naturales
no renovables, y defiri al Congreso el sealamiento de las reglas particulares sobre la materia. Sin embargo, dio legitimidad al concepto de
parafiscalidad, que no ha sido benfico para
las finanzas pblicas.
A diferencia de lo que ocurre en cuanto al gasto, el Congreso conserva una capacidad de decisin sustancial en cuanto al contenido preciso de
las normas que inciden en los ingresos pblicos.
La necesidad de capturar el alto voto en
blanco puede ocasionar en el 2014, ms que
nunca antes, un proceso electoral de promesas de
gasto y de ahorros tributariosY la cada de los
29
ingresos provenientes del sector minero

energtico, combinada con los efectos del
voto en blanco puede crear en el futuro
prximo una tendencia significativa hacia
el desequilibrio fiscal. A pesar de todas las
reformas institucionales recientes.
La Corte Constitucional y el
grmen de la inestabilidad
fiscal a partir de 1991
Ni el Gobierno ni el Congreso, sumados, tienen hoy el control total sobre el
monto y la composicin del gasto pblico en Colombia. La Corte Constitucional
ocupa ahora parte sustancial del espacio
fiscal que administraban esas dos ramas
del poder pblico. Y el voto en blanco
puede ser ahora una tentacin para los
magistrados, como paso a explicar.
Siguiendo una de las ms antiguas
tradiciones constitucionales de los pases de occidente, la Constitucin de 1991
hizo un catlogo amplio de derechos de
las personas dentro del Estado y frente a
las autoridades. Lo original en el catlogo de 1991 fue el propsito de incorporar trminos y conceptos que estaban en
boga entre los estudiosos de los derechos
polticos, aunque muchos de sus aspectos
sustantivos haban sido acogidos ya dentro de los catlogos tradicionales.
Sin embargo, parece no haber llegado en forma clara al pensamiento constitucional la posibilidad de coordinar
polticas econmicas y sociales para dar
aplicacin prctica a la definicin de
objetivos y derechos fundamentales. Es
fcil hacer enumeraciones de derechos;
y cualquier constituyente puede aportar un derecho al catlogo que aparezca en un documento constitucional.
Es fcil, tambin, como lo ha hecho la
Corte Constitucional, usar varios textos
constitucionales con propsitos redistributivos y modificar por sentencia los
niveles del gasto pblico.
30
Es as como, a partir de 1991, la unin del nuevo catlogo constitucional de derechos con una ideologa de
activismo judicial en la Corte Constitucional, se ha convertido en un grave factor desestabilizador de las finanzas
pblicas. Y ello, aunque no se advierta a primera vista,
se convierte en una barrera sustancial hacia la verdadera
solucin de los problemas sociales. Las buenas finanzas
pblicas no son suficientes para remediar los problemas
de la pobreza, la salud, la educacin, la alimentacin, la
vivienda, los servicios pblicos; pero sin buenas finanzas
pblicas la solucin de esos problemas es imposible.
No puede afirmarse, por supuesto, que la jurisprudencia constitucional sea el nico determinante de las
presiones para el aumento del gasto pblico, pero s es
posible afirmar que ha sido uno de los mayores. Adems,
dado que las deliberaciones y decisiones de la Corte no
tienen lugar a travs de un proceso democrtico, sino
confidencial y oligrquico, las sentencias que impactan
el gasto pblico, o los ingresos pblicos, crean a menudo
situaciones fiscales sorpresivas, frente a las cuales el gobierno carece de instrumentos oportunos de maniobra.
En general, la jurisprudencia constitucional colombiana tiende a afianzar las fuerzas que introducen rigidez en el manejo presupuestal y estorba la posibilidad
de alterar las tendencias tradicionales del gasto particularmente en salarios en el sector pblico- con lo que
impide, por ejemplo, que el presupuesto d una participacin creciente al gasto orientado en forma especfica
a reducir la pobreza.
En la jurisprudencia de la Corte Constitucional las
referencias explcitas al uso del gasto pblico para avanzar en la lucha contra la pobreza son de calidad muy
desigual, como puede esperarse si se tiene en cuenta
que la Corte produce cerca de 1000 sentencias cada ao.
As, por ejemplo, la sentencia T-1083 del 2000, de
la cual fue ponente Eduardo Cifuentes, es excelente. La
Corte admite all que, ante el problema de escasez de
recursos, es legtimo usar sistemas de seleccin como el
Sisben- para dirigir el gasto social.
Pero hay otras sentencias particularmente torpes,
como la C-1433 del 2000, de la cual fue ponente Antonio Barrera Carbonell. En ella, la Corte, insistiendo en
el carcter mvil del salario, rechaz ciertas normas
que, en medio de una crisis fiscal, limitaban los aumentos salariales a los empleados mejor remunerados en el
sector pblico entre ellos los magistrados de las Cortes341 . ECONOMA COLOMBIANA
para poder hacer aumentos mayores a los empleados de

ms bajo ingreso. Esta aberrante sentencia, invocando
el principio de igualdad, impide dar una atencin preferencial a las personas ms pobres y dificulta usar el
gasto pblico para hacer mejoras en la distribucin del
ingreso. Por fortuna, la Corte, en las sentencias C-1064
de 2001 y C-931 de 2004, modific parcialmente, y de
modo expreso, los criterios adoptados en la C-1433.
Como consecuencia, la Corte no vacila

en imponer cargas prestacionales a las autoridades, en favor de grupos sociales que
no son los ms pobres, sin tener en cuenta
la dificultad en procurar los recursos con
los que deberan atenderse, o la conveniencia de liberar recursos para atender las
situaciones de verdadera pobreza.
En particular, varias sentencias de la Corte desarticularon la estructura financiera del sistema de seguridad
social en salud, creado por la ley 100 de 1993. En poca
reciente contribuy a la crisis financiera del sistema la
Sentencia T-760 de 2008, de la cual fue ponente Manuel Jos Cepeda; ella orden, entre otras cosas, adecuar los diferentes planes de beneficios del sistema, y
unificarlos. El fracaso de las medidas que orden la Corte
en esa sentencia llev a que el gobierno de lvaro Uribe
buscara una reforma sustantiva por medio de facultades
de emergencia econmica. Pero la misma Corte las declar inconstitucionales, en la sentencia C-252 de 2010.
Infortunadamente, la jurisprudencia
constitucional s est muy sujeta a los
cambios y a las presiones de la opinin
pblica, en particular a las que favorecen
el aumento del gasto. Algunos magistrados se retiran de la Corte para presentarse
como candidatos a cargos de eleccin popular, y hacen campaas con base en las
sentencias que apoyaron mientras estaban
en la Corte. Surgen as liderazgos donde
no hacen falta, esto es, no para generar
recursos, sino para gastarlos, pues a los
magistrados candidatos no les conviene el
voto en blanco. El fenmeno se agrava
por el hecho de que la Corte toma decisiones, pero no publica de inmediato
las sentencias respectivas, sino comunicados de prensa. Con ello abre espacios temporales que facilitan la presin
sobre los magistrados para la redaccin
final de las sentencias.
La sentencia C-252 de 2010, a la que acabo de referirme, y de la cual fue ponente Jorge Ivn Palacio, es un
buen ejemplo de cmo, entre diversas interpretaciones
posibles, la Corte acoge algunas que no pueden tener
ms efecto prctico que el de impedir la racionalizacin del gasto. La Corte dejando de lado el hecho de
la limitacin de recursos- acoge en ella una concepcin
rgida de los criterios de progresividad de los derechos
sociales, y de igualdad. Esa concepcin implica, en la
prctica, que no habr recursos bastantes para atender
en forma adecuada a las personas ms pobres, y que las
dificultades del sector salud sigan hoy sin respuesta.
Hasta hoy, el sistema de salud sigue al garete. Sigue
haciendo falta claridad en cuanto a la financiacin para
prestar los servicios que no estn incluidos en el Plan
Obligatorio de Salud, (POS). La ley 1607 de 2012 le crea al
gobierno obligaciones de monto no determinado en esta
materia. Y subsiste una cartera considerable de deudas en
mora con las clnicas y los hospitales, cuya satisfaccin ha
de impactar, en algn momento, las finanzas pblicas.
En general, la jurisprudencia constitucional crea presiones enormes sobre el equilibrio fiscal, porque parece orientarse por una concepcin dogmtica, segn la
cual solo se admiten limitaciones mnimas a los derechos prestacionales de las personas, mientras que, para
atenderlos, se decide como si los recursos econmicos
del Estado fueran ilimitados.
Todo esto contribuye a sealar la jurisprudencia constitucional como una de las

fuentes potenciales ms importantes de
desestabilizacin en las finanzas pblicas.
Por ello, como sealar adelante, fue
preciso que el gobierno Uribe obtuviera
del Congreso una reforma constitucional,
el Acto Legislativo 3 de 2011, que valoriza
la sostenibilidad financiera como criterio para las decisiones estatales, incluyendo las sentencias, que pueden impactar el
uso de recursos pblicos.
31
La descentralizacin:
flujo y reflujo
Al menos desde la reforma
de 1968, en el gobierno de
Carlos Lleras, la Constitucin
colombiana ha procurado fortalecer las finanzas de las entidades territoriales por medio
del llamado situado fiscal.
Otras reformas acentuaron los
aspectos polticos de la descentralizacin y, en particular,
el Presidente Belisario Betancur
impuls el Acto Legislativo 1 de
1986, que permiti la eleccin
popular de gobernadores y alcaldes, incorporada luego en la
Constitucin de 1991. Como
contrapartida econmica, en
el gobierno Betancur, cuando
acte como Ministro de Hacienda, se aprob la ley 12 de
1986, para aumentar la participacin de los municipios en
el IVA, medida que, tambin,
conserv por cierto tiempo la
Constitucin en 1991.
La Constitucin de 1991,
en efecto, expandi los criterios y los instrumentos diseados hasta entonces para
distribuir el situado fiscal a
los departamentos; y ampli
la participacin de los municipios en los ingresos corrientes
de la Nacin. En general, procur dar recursos a las regiones, para fortalecer su capacidad de decisin poltica.
Pero la Constitucin se excedi: por ejemplo, en forma
harto simplista, tom la decisin de convertir en departamentos las Intendencias de
Arauca, Casanare, Putumayo,
el Archipilago de San Andrs,
Providencia y Santa Catalina, y
las Comisaras del Amazonas,
32
Guaviare, Guaina, Vaups y

Vichada. Las entidades territoriales tenan ahora ms recursos
pero tambin ms autonoma,
y carecan de instituciones para
combinar en forma adecuada
una cosa y otra. Como resultado, comenzaron a experimentar
grandes desequilibrios fiscales y
endeudamiento.
No es extrao, por eso, que
a partir de 1991 comience un
examen ms crtico de la descentralizacin y de las finanzas territoriales, en el que se
destacan los trabajos del economista Eduardo Wiesner Durn. Se estudian, tambin, los
efectos de las finanzas de las
entidades territoriales sobre
las finanzas de la Nacin.
Para solucionar los problemas se han producido muchas
normas. En particular, la ley
358 de 1997, para controlar
el endeudamiento de las entidades territoriales y definir su
capacidad de pago; la ley 550
de 1999, que adopt mecanismos para la reestructuracin
financiera de las entidades territoriales; y la ley 617 de 2000,
que, inclusive, modific parcialmente la Ley Orgnica del Pre-
supuesto, y seal limites a los

gastos de funcionamiento de
las entidades territoriales.
Sin embargo, siendo Presidente Andrs Pastrana y Ministro de Hacienda Juan Manuel
Santos, una reforma constitucional, el Acto Legislativo 1 de
2001, unific los sistemas de
transferencias a las entidades
territoriales, y cre el llamado
Sistema General de Participaciones. El efecto general de la
reforma fue aumentar las transferencias y, con ella, adems, se
adopt un sistema de redaccin
de textos constitucionales excesivamente detallado y complejo.
Pero las deficiencias institucionales en el manejo de
las finanzas pblicas siguieron
siendo fuente de preocupacin,
y es as como la ley 819 de
2003, impulsada por el Ministro
Alberto Carrasquilla, procur
agilizar la ejecucin presupuestal modificando el sistema de
reservas presupuestales. Adems, regul el Marco Fiscal de
Mediano Plazo para el gobierno
nacional y las entidades territoriales, y ampli los requisitos
de informacin presupuestal a
los que deberan someterse las
Montaje: Nstor Patio, CGR
entidades descentralizadas, as
como los aplicables al endeudamiento territorial.
En las diferentes reformas
del siglo XXI a las finanzas territoriales se percibe, cada vez
con mayor fuerza y claridad,
una reversin de los propsitos descentralizadores de la segunda mitad del siglo XX. Las
entidades territoriales, que no
fueron ciertamente modelo en
el manejo de su autonoma y
sus recursos, han sido objeto
de controles ms estrictos en el
manejo de sus recursos. Pero el
pndulo se ha ido al otro lado:
la definicin misma de los proyectos financiables fue siendo,
cada vez ms, una facultad de
autoridades nacionales, y en
particular del Departamento
Nacional de Planeacin.
La peor expresin de la tendencia centralizadora de las
finanzas territoriales se advierte en el Acto Legislativo 5 de
2011. Este Acto Legislativo revela, ante todo, la incapacidad de
los orientadores de la hacienda
pblica para disear normas que
aseguren la calidad y legalidad
del gasto regional, sin menoscabar la autonoma territorial.
En efecto, diversos estudios

mostraban cmo los abundantes recursos generados por
regalas, en una poca de altos precios internacionales de
minerales e hidrocarburos, se
concentraban en unas pocas
entidades territoriales, lejanas
de los centros del pas, donde eran dilapidadas en malos
proyectos y alimentaban toda
clase de prcticas corruptas. El
Presidente Santos y el Ministro
Juan Carlos Echeverry tomaron
entonces la inteligente y valerosa decisin de proponer que
los recursos de las regalas se
repartieran entre todas las regiones del pas. Pero, la desconfianza en la capacidad de
decisin y control de las regiones llev al Gobierno a disear,
con la colaboracin del Congreso, un sistema de enorme
complejidad administrativa.
En la prctica, el Acto Legislativo 5 de 2011 ha ocasionado que el uso de los recursos
de las regalas haya sido mucho ms lento que el de otros
recursos pblicos. Signific,
adems, que las decisiones sobre los proyectos financiables
hayan salido del mbito regional y que, a travs de mltiples
Foto: anymary7 en WordPress
vericuetos reglamentarios, terminen confiados al visto bueno

de organismos nacionales y, en
particular al del Departamento
Nacional de Planeacin. sta
meritoria entidad, a su vez, ha
ido perdiendo su funcin planificadora propia, y se ha convertido, por efecto de ciertas
reglas de las reformas sobre regalas y participaciones, en una
gigantesca superintendencia
de gasto regional, que duplica,
adems, funciones de control
propias de la Contralora.
El Acto Legislativo 5 de
2011, sobre regalas, divide el
presupuesto en feudos y rompe la unidad de manejo de los
recursos y del gasto pblico al
disponer que haya no un solo
presupuesto ni una sola contabilidad presupuestal, sino
dos. De ese modo, el anlisis
integrado de las cifras fiscales
y de sus efectos se hace ms
difcil y menos trasparente, en
general, la poltica fiscal.
2011, siguiendo el mal ejemplo del Acto Legislativo 1 de
2001, introduce en la Constitucin textos abigarrados, de
difcil anlisis y comprensin
para quienes no sean expertos
en asuntos jurdicos fiscales.
Muchos detalles que, segn la
tcnica constitucional tradicional, deberan ser definidos en
leyes posteriores, colman ahora
varias pginas de todas las ediciones de la Constitucin.
2011, y en buena parte el Acto
Legislativo 1 de 2001, implican, pues, una marcha atrs
en la visin descentralista que
inspir las polticas pblicas en
33
la segunda mitad del siglo XX. Es posible que la

nueva visin sea ms realista, en cuanto reconoce la debilidad institucional de las regiones
colombianas. Pero es censurable en cuanto su
nfasis no consiste en mejorar las instituciones
regionales de decisin y de control, sino, simplemente, en trasladar a las instancias centralistas las atribuciones respectivas.
Con todo, dado el carcter constitucional
de las normas principales sobre participaciones
y regalas, no parece que el afn de conquistar
el voto en blanco pueda cambiar en un corto tiempo la forma como se gastan los recursos
respectivos. De la misma manera, las leyes que
se refieren a las finanzas territoriales dejan poco
espacio hoy para aventuras; los aventureros, que
sin duda los hay, corren graves riesgos de deteccin y sancin por parte de varias entidades de
control. Muchos funcionarios, inclusive de eleccin popular, van a la crcel o son destituidos
cuando juegan con el gasto pblico. Si las autoridades centrales o regionales quieren presionar en forma indebida el gasto de esos recursos,
para superar el voto en blanco, es probable que
enfrenten responsabilidades penales, disciplinarias y fiscales, derivadas de la maraa de reglas
creadas para defender el orden fiscal, que no les
permitan avanzar mucho en su propsito.
Foto: archivo CGR
34
La sostenibilidad fiscal
Las instituciones fiscales colombianas se han
visto relativamente fortalecidas en aos recientes
por varias normas legales, algunas citadas atrs; y
por una reforma constitucional que busca asegurar, por diversos medios, la sostenibilidad fiscal
del pas. En este contexto, merecen especial atencin ahora la ley 1473 de 2011, sobre regla fiscal
para el gobierno nacional, y el Acto Legislativo 3
de 2011, sobre sostenibilidad fiscal.
La ley 1473 de 2011, copiada a medias de
algunas exitosas normas chilenas, procura integrar diversos elementos de los ingresos y gastos
del gobierno, distinguiendo aquellos que tienen
carcter estructural de los que se originan en
aspectos particulares del ciclo econmico.
La ley dispone que, salvo para adelantar polticas excepcionales anticclicas, el gasto del gobierno tenga una relacin definida con los ingresos
estructurales, para que el dficit estructural
decrezca como porcentaje del Producto Interno
Bruto a partir de la vigencia de la ley, y se estabilice a partir del ao 2022. La ley, sin embargo,
tiene dos grandes fallas que limitan su efectividad. En primer trmino, dispone que un organismo completamente controlado por el Gobierno,
el Confis, sea quien defina la metodologa para
aplicar la ley a las cuentas fiscales del gobierno
nacional central, Y, en segundo lugar, carece de
sistemas explcitos de correccin o sancin, para
el evento de que sus normas no se cumplan; si
se incumplen sus normas, el gobierno solo quedar obligado a dar explicaciones y a proponer
enmiendas! (Artculo 13).
De otra parte, el Acto Legislativo 3 de 2011,
iniciativa del Ministro scar Ivn Zuluaga, indica
que la intervencin del Estado en la economa,
toda ella, debe hacerse en un marco de sostenibilidad fiscal. Que ste debe orientar el trabajo
de todas las ramas del poder pblico. Y que el
marco de la sostenibilidad fiscal debe servir para
alcanzar, de modo progresivo, los objetivos del
Estado Social de Derecho. Aade que, en relacin
con las sentencias de las altas Cortes que puedan alterar la sostenibilidad fiscal, habr, como
sistema de correccin, un incidente de impacto
fiscal, del cual puede resultar, inclusive, la modi341 . ECONOMA COLOMBIANA
Foto: Ecopetrol
ficacin de la sentencia. El Acto

Legislativo aclara que la sostenibilidad fiscal no puede servir
de argumento para menoscabar
los derechos fundamentales.
La orientacin conceptual
del Acto Legislativo 3 de 2011
es impecable, as su redaccin
no sea siempre clara. Y, dada la
existencia de los diversos sistemas de control de constitucionalidad y legalidad que existen
en Colombia frente a leyes y actos administrativos, esta norma
constitucional puede terminar
teniendo un positivo impacto en
la estructura fiscal colombiana.
Por supuesto que en el caso
de las reglas sobre sostenibilidad fiscal y de todas las normas
constitucionales, su efecto final
depende de la voluntad que los
jueces tengan de aplicarlas. Y,
como expliqu arriba, ste puede
ser el eslabn ms dbil en la cadena institucional que protege el
equilibrio fiscal en el pas.
Algunos temas clsicos

y una conclusin
Aparte de los temas institucionales a los que acabo de referirme, y cuyo efecto principal
es, por lo general, estabilizador,
hay otros de carcter ms inECONOMA COLOMBIANA . 341
mediato en donde el alto nivel

del voto en blanco puede
complicar la evolucin prxima
de las finanzas pblicas.
En particular, los ingresos del Estado colombiano se
han vuelto dependientes en
alto grado, en aos recientes,
de varios tipos de impuestos,
tasas, contribuciones o regalas derivadas de la actividad
petrolera y minera.
La coyuntura de precios internacionales en esas actividades no es hoy la mejor y, en
los aos que corren, las autoridades colombianas han sido
ambiguas e indecisas en definir
las reglas de juego, en particular las reglas ambientales,
que se aplican al sector de la
minera y la energa. Todo ello
sugiere que no ser fcil mantener, en el futuro prximo, los
recaudos provenientes de ese
sector. Y ya no son muchos los
activos estatales que se pueden
privatizar; y no hay en la rbita internacional muchas entidades dispuestas a financiar a
Colombia polticas agresivas de
endeudamiento externo.
Modificar las tarifas y las reglas de juego para el sector minero energtico no es fcil, porque los empresarios de ese sector
tienen a menudo alternativas de

inversin en otros pases.
Cmo financiar entonces,
aquella parte del gasto que ya
no pueda pagarse con los recursos minero- energticos que
se obtenan hasta hace poco?
La nica respuesta pasa por la
bsqueda de mayores recaudos con los impuestos, tasas
y contribuciones tradicionales.
Pero modificar las normas respectivas requiere compromiso
y liderazgo del gobierno, y
aprobaciones de los cuerpos
colegiados de eleccin popular. Y cuando hay urgencia de
conquistar un alto porcentaje
de voto en blanco aquellos
compromisos y estas aprobaciones no se consiguen...
De donde se deduce, y aqu
termina este ensayo, que la
estabilidad fiscal colombiana,
apoyada en instituciones relativamente bien diseadas,
enfrenta en el corto plazo su
principal amenaza en el voto
en blanco, que har difcil sustituir los ingresos provenientes del sector minero
energtico pues ante la inminencia de un alto voto en
blanco, los lderes polticos se
movilizarn, seguramente, con
ms facilidad para el gasto que
para el equilibrio fiscal.
35
Hacienda Pblica
y Control Fiscal
Logros y retos
de la economa colombiana
Guillermo Perry Rubio*
Vivimos en una poca caracterizada por la globalizacin de

la informacin y de los mercados y de una creciente preocupacin por la proteccin de los derechos humanos, la equidad y la
sostenibilidad ambiental. Es en ese contexto en el que se deben
examinar los retos que afronta nuestra economa.
Globalizacin financiera y poltica prudencial

El rpido proceso de globalizacin financiera de las ltimas
dcadas es irreversible. Nuestro pas se subi a ese tren desde
cuando abandon, en 1991, el estatuto de control de cambios,
que haba limitado los movimientos de capitales con el exterior a partir de 1967. La
globalizacin financiera tiene ventajas potenciales. Bien usada, ofrece la posibilidad al
Gobierno y a los ahorradores e inversionistas de diversificar riesgos. Adems, permite
lograr tasas ms altas de inversin, y por lo tanto de crecimiento, al complementar el
limitado ahorro domstico. Pero presenta tambin riesgos considerables.
En particular, resulta muy peligroso depender de un volumen alto de flujos de capitales del exterior, pues estos pueden revertir su direccin sbitamente, como consecuencia
tanto de hechos domsticos como externos. As nos sucedi en 1982, despus del alza
en las tasas de inters en los EEUU y la crisis mexicana; en 1999 despus de la crisis rusa;
y, por fortuna en menor medida, despus de la crisis financiera norteamericana de finales
del 2008. Tanto en 1982 como en 1999 el cambio sbito en la direccin de flujos de
capitales nos sumi en una compleja crisis cambiaria, financiera y fiscal.
En el 2009 evitamos un resultado similar, porque habamos aprendido varias lecciones
de las experiencias anteriores. En primer lugar, que es necesario tener colchones de liquidez, manteniendo un acopio abundante de reservas internacionales liquidas en el Ban* Ministro de Hacienda de la administracin Samper.
36
co de la Repblica y limitando
la acumulacin de obligaciones
externas de corto plazo, por parte del Gobierno y los particulares, as como el dficit en cuenta
corriente. En segundo lugar, que
en este mundo globalizado no
es conveniente intentar mantener el tipo de cambio fijo (o una
banda cambiaria) hasta que se
hayan agotado las reservas internacionales, como suceda antes.
En tercero, que es imprescindible contar con bancos bien capitalizados, regulados y supervisados, para evitar que los vaivenes
en flujos de capital conduzcan a
ciclos agudos de crdito interno
y a costosas quiebras financieras. Finalmente, que el Gobierno
debe mantener finanzas pblicas equilibradas y ahorrar en
los buenos tiempos para poder
hacer poltica fiscal expansionista en los malos tiempos. El haber progresado en estos cuatro
frentes evit que incurriramos
en una nueva crisis en el 2009 y
que la actual turbulencia financiera internacional nos afecte en
forma apreciable.
Si mantenemos y profundizarnos estos logros, nuestro
futuro econmico estar exento
de crisis y sobresaltos mayores.
En sta perspectiva resulta de la
mayor importancia la aplicacin
plena de la regla fiscal adoptada
en el 2010, lo cual exige un fortalecimiento de nuestros balances fiscales, y en particular un
mayor recaudo tributario.
Globalizacin comercial
y productividad
Es comn escuchar que la
apertura comercial que hicimos en 1991, y los tratados de
Foto: Wikimedia
libre comercio que hemos suscrito, son los culpables de todos los males que nos aquejan.
La verdad es que somos aun un
pas comercialmente muy cerrado y no hemos aprovechado bien las oportunidades que
brinda un mayor comercio.
Nuestras exportaciones e importaciones, son ms pequeas (como fraccin de nuestro
PIB) que las de Chile, Mxico,
Uruguay o los pases de Centroamrica. Y ni hablar de los
pases asiticos, que hicieron
de su estrategia exportadora la
clave de su monumental xito
econmico y son mucho ms
abiertos que nosotros.
En particular, mantenemos
muy protegidos a sectores agrcolas poco competitivos y con
ello hemos retrasado el desarrollo rural, en comparacin con
otros pases latinoamericanos
que tambin son exportadores
netos de productos agropecuarios. Ms grave an, hemos
aprovechado muy poco el rpido crecimiento del Asia, a pesar
de tener puertos en el Pacifico.
Nuestras exportaciones son ridculamente pequeas compara-
das con las de Brasil, Argentina,

Chile o Per, que comprendieron a tiempo que la integracin
con el Asia es una fuente potencial de mayor crecimiento.
La Alianza del Pacifico,
adems de constituir el mercado ms grande y dinmico
de Amrica Latina, nos ofrece
una segunda oportunidad para
enmendar el error de no haber
mirado a tiempo hacia el Asia,
pues nuestros tres socios (Chile, Per y Mxico), a diferencia nuestra, son miembros de
la APEP desde el comienzo de
los noventa y participan hoy en
las negociaciones transpacficas,
que son las ms importantes en
curso a nivel global.
C o mpetit ividad y
productividad
No hemos aprovechado bien
las oportunidades que ofrece la
rpida expansin del comercio
mundial, en parte por falta de
agresividad de nuestros empresarios (que han preferido la
comodidad de un mercado domstico protegido o del merca37
do venezolano, antes cautivo) y

de las autoridades comerciales,
que han sido rehenes de grupos de inters retrgrados, en
particular en el sector agrcola.
Pero, especialmente, porque no
hemos hecho la tarea necesaria
para aumentar en forma ms rpida la competitividad de nuestro aparato agrcola e industrial.
En ltima instancia, tanto el
comercio como la riqueza de los
pases, y su crecimiento econmico, dependen de que tan alta
y dinmica sea su productividad.
A su turno, sta depende crticamente del ritmo de transferencia
tecnolgica e innovacin empresarial, de las habilidades de la
fuerza de trabajo, de la calidad
de la infraestructura pblica y
Foto: UJTL
38
del clima de inversin. En estas

materias se encuentran nuestras
mayores debilidades y, por lo
tanto, nuestros mayores retos.
Para comenzar, nuestras
empresas innovan poco y el Estado no apoya efectivamente la
innovacin. La Administracin
Santos ofreci, por primera vez,
desarrollar una ambiciosa poltica de estmulo a la innovacin
en su plan de desarrollo. Pero
hizo muy poco, principalmente
porque los recursos destinados
a este fin (el 10% de las regalas) se distribuyeron milimtricamente entre alcaldes y
gobernadores, en lugar de utilizarlos para fortalecer nuestros
incipientes programas de estmulo a la innovacin empre-
sarial (como los de Innpulsa) y

nuestro dbil oferta de servicios
cientficos y tecnolgicos.
Hacemos poca investigacin, desarrollo y extensin
en el sector agrcola, que es
la clave de un desarrollo rural
fuerte, conjuntamente con el
mejoramiento de la educacin
y la infraestructura rural. En
contraste, Brasil pas a ser el
mayor exportador neto de productos agrcolas a nivel mundial, gracias al desarrollo local
de variedades que permitieron
extender el cultivo de la soya y
otros productos de zona templada al rea tropical seca del
cerrado (algo que deberamos ser capaces de reproducir
en nuestra altillanura). As mismo, hacemos poca investigacin y desarrollo en reas relacionadas con nuestras riquezas
forestales, pesqueras, petroleras y mineras y ello limita no
solamente el desarrollo sustentable de estos sectores, sino el
aprovechamiento de sus encadenamientos potenciales con
otras actividades.
La psima calidad de nuestra
educacin pblica, limita enormemente la productividad de
nuestra economa. Hay mucho
que mejorar en nuestro sistema
universitario y de formacin tcnica, pero el problema ms crtico radica en que los nios no
aprenden a aprender en nuestras escuelas. As lo demuestran
los resultados de las recientes
pruebas PISA. Hay dos condiciones sine qua non para que los
nios aprendan a aprender: que
tengan maestros bien preparados y motivados y que lleguen
a la escuela habiendo desarrollado sus capacidades cognitivas
y emocionales, ya que stas se

consolidan en los primeros cinco
aos de vida. Estos son, quizs,
los temas a los que debemos dedicar un mayor esfuerzo en los
prximos aos si queremos llegar a ser un pas desarrollado,
con una economa competitiva
basada ms en el conocimiento
y menos en los recursos naturales, y un pas ms equitativo. El
da que todos nuestros nios accedan a programas de atencin
de calidad a la primera infancia
(apenas un 30% lo hacen hoy,
y los pblicos son de muy mala
calidad) y a escuelas con alta calidad de la docencia, habremos
dado el paso definitivo hacia el
desarrollo, la igualdad de oportunidades y la cohesin social.
El gran atraso en nuestra
infraestructura de transporte
es otro limitante a una mayor
competitividad. Los ambiciosos
programas lanzados por sta
administracin (las carreteras de
cuarta generacin y los planes
de expansin de puertos y aeropuertos y de rehabilitacin fluvial
y ferroviaria), as como las recientes reformas legales e institucionales, permitirn superar el atraso en una dcada, si se persevera
en su ejecucin. Hay que cuidar
que no regresemos al reino de
la improvisacin y la corrupcin
que vivi el pas en esta importante rea en aos recientes.
Hemos hecho algunos progresos en cuanto al clima de
inversin. Hoy es ms fcil crear
empresas. La reduccin de los
parafiscales en la ltima reforma
tributaria fue un gran paso adelante, en pro de la formalizacin
del mercado de trabajo. Hay que
continuar stas tareas. Pero, en
otras materias hemos echado
para atrs. No hemos sido capaces de armonizar la necesaria

proteccin ambiental, las convenientes consultas con las comunidades, ni el indispensable
accionar de nuestras entidades
de control, con el igualmente
necesario desarrollo de nuestra
infraestructura, el cabal aprovechamiento de nuestras riquezas
petroleras y mineras y la provisin eficiente de los servicios
pblicos. Ha aumentado mucho
la inseguridad jurdica para la
inversin, y para los funcionarios oficiales. En particular, el
progresivo deterioro de nuestro
aparato judicial est pasando
una factura alta al desarrollo
econmico y social. Es un tema
que tenemos que arreglar, pues
cuando la sal se corrompe.
Hacia la igualdad de
oportunidades
Un pas sin igualdad de
oportunidades, como el nuestro,
no solamente es injusto. Desaprovecha el talento, las iniciativas y las contribuciones potenciales al crecimiento econmico
de buena parte de sus ciudadanos. Y difcilmente podr consolidar la paz, pues la desigualdad
de oportunidades es caldo de
cultivo de las tensiones sociales
y de la violencia. Cambiar ste
estado de cosas tomar dcadas,
pero hay que comenzar ya. La
punta de lanza debe ser asegurar que todos nuestros nios
puedan acceder a programas de
atencin de calidad a la primera
infancia, a escuelas con alta calidad de la docencia y a buenos
servicios de salud. Pero tambin
debemos propiciar un acceso
ms amplio a la infraestructura
de transporte en todas las re-
giones, a los servicios pblicos

(agua, energa, gas, telecomunicaciones) y a los servicios financieros. Hemos progresado
en estos frentes, pero an hay
mucho por hacer. Tambin hemos progresado en algunos aspectos de igualdad de gnero,
pero subsisten altos grados de
violencia intrafamiliar y de abusos contra mujeres y nios por
parte de los grupos alzados en
armas. Y no hemos logrado integrar a nuestras comunidades
indgenas y afroamericanas a los
beneficios de nuestro imperfecto desarrollo.
Fortalecimiento fiscal
e institucional
La solucin de todos estos
retos requiere un uso ms juicioso de nuestros recursos pblicos,
pero tambin requiere aumentarlos considerablemente. Mxime
tomando en cuenta los grandes
dficit financieros que acusa
nuestra seguridad social, an si
se logra frenar su crecimiento
mediante reformas necesarias
a nuestro rgimen pensional y
de salud. El fortalecimiento de
nuestras instituciones tributarias,
presupuestales y de planeacin a
nivel nacional, departamental y
municipal es parte fundamental
del avance hacia el desarrollo.
Lograrlo exige mejoras sustanciales en toda nuestra institucionalidad y en la poltica.
Ningn pas ha logrado
convertirse en una sociedad
desarrollada y equitativa con
instituciones, partidos y prcticas polticas de tercera. Esta
es una responsabilidad que nos
atae a todos en nuestra calidad de ciudadanos y electores.
39
Hacienda Pblica
y Control Fiscal
De la discrecionalidad
a las pautas objetivas
para el manejo fiscal
Juan Camilo Restrepo*
Una de las transformaciones ms importantes que ha experimentado el manejo fiscal y presupuestal de Colombia durante
las ltimas dos dcadas, acaso la ms importante, ha sido lo que
pudiramos denominar el trnsito de la discrecionalidad a las
pautas objetivas para el manejo presupuestal y fiscal.
Hace algn tiempo escribimos lo siguiente: La poltica fiscal
acostumbraba ser manejada en todo el mundo con un alto grado
de discrecionalidad por parte de las autoridades. La respuesta a
preguntas como las que siguen se daban cada ao al momento
de preparar el presupuesto por el Gobierno y de aprobarse ste
por el Congreso: Qu porcentaje de la deuda financiar el presupuesto este ao? Cul es la proporcin entre los gastos de funcionamiento y los ingresos
totales? Qu proporcin mantendr el volumen de gasto y de deuda acumulada con
relacin al PIB? Qu dficit registrar el presupuesto de gastos y apropiaciones?1
A todas estas preguntas, y a otras muchas del mismo talante, se procuraba dar una
respuesta, lcida desde luego, y prudente. Pero los elementos de juicio para responder
a tales preguntas permanecan mayoritariamente en el mbito de la discrecionalidad de
los gobiernos y de los parlamentos2
Hoy las cosas no se pasan as. El mbito de la discrecionalidad se ha ido restringiendo, al paso que los parmetros objetivos trazados por las normas para el manejo presupuestal y fiscal se han ido ampliando.
Y esta, desde luego, no es una tendencia solo colombiana. Empezamos a verla aparecer
en la legislacin de otros pases. Y en organizaciones internacionales como la Unin Europea.
* Ministro de Hacienda de la administracin Pastrana Arango.
1 Juan Camilo Restrepo, "Disciplina fiscal y Derecho - Discrecionalidad o reglas jurdicas para el manejo presupuestal, Externado de Colombia, Cuadernos Fiscales 3, 2005, pgina 153.
2 Ibdem.
40
Por supuesto que el margen de discrecionalidad de que gozan quienes adoptan decisiones
presupuestales y fiscales no ha desaparecido
totalmente. Pero ese remanente de discrecionalidad debe ahora acompasarse y armonizarse
con las reglas objetivas de prudencia fiscal y
presupuestal que empiezan a aparecer cada vez
con mayor fuerza y frecuencia en la mayora de
los ordenamientos jurdicos.
zones que -en todo el mundo- han hecho florecer en las ltimas dcadas las llamadas leyes
de responsabilidad fiscal con las cuales, como
queda dicho, se restringe la discrecionalidad de
los administradores pblicos en materias fiscales
(sean los parlamentos o el ejecutivo, o uno y
otro) para incorporar una alta dosis de objetividad en el manejo de la Hacienda Pblica, trazada por el ordenamiento jurdico.
Estas normas que trazan reglas objetivas -por

oposicin al manejo meramente discrecional- de
los asuntos fiscales y presupuestales, adoptan
naturalmente muchas formas: las hay de carcter constitucional o meramente legal; las hay que
trazan lmites cuantitativos a los diversos indicadores fiscales o que son de carcter meramente
conceptual; las hay de carcter permanente o
transitorias; las hay que versan sobre aspectos del
ingreso, del gasto o de la deuda. O de todo el
conjunto de la fiscalidad.
Este camino, como queda dicho, lo ha venido transitando Colombia en las ltimas dcadas.
Veamos algunos ejemplos de estas normas de
responsabilidad fiscal.
Pero todas confluyen hacia un mismo propsito: que una buena porcin del manejo fiscal o
presupuestal de los pases no se rija por decisiones simplemente discrecionales de los responsables. Sino por parmetros objetivos definidos por
la norma jurdica.
Anteriormente haba, por supuesto, administradores fiscales discrecionales altamente
responsables y capacitados. Su buen juicio y su
sindresis era la nica gua de sus actuaciones.
Si lograban mantener unas finanzas pblicas
equilibradas y sostenibles ganaban el reconocimiento pblico y el aplauso ciudadano. Pero si
fracasaban, si su juicio no era acertado, se hacan
acreedores al repudio ciudadano y al rechazo. Y
en ltima instancia, era el propio mercado el que
castigaba (cerrando crditos o cargando tasas de
inters prohibitivas) a aquellos pases cuyos responsables discrecionales se haban equivocado
en sus apreciaciones fiscales. O los premiaban:
manteniendo las buenas calificaciones crediticias
y bajas las tasas de inters a las que estaba dispuesto a extender nuevos crditos.
Las frecuentes disparadas de la inflacin; o
las bancarrotas; o el sesgo de los parlamentos
sin pauta ni directriz a aumentar en gasto pero
a descuidar el ingreso, fueron algunas de las raECONOMA COLOMBIANA . 341
1- El artculo 342 de la Constitucin Nacional le

otorga rango constitucional al estatuto orgnico del
presupuesto. Esta condicin le otorga una gran
estabilidad a las normas que rigen todo el ciclo
presupuestal dentro de lo que se conoce como
la fuerza restrictiva del presupuesto (preparacin,
discusin, aprobacin, ejecucin, modificacin y
liquidacin). El Estatuto orgnico del presupuesto goza de rango constitucional, de una parte,
como lo ha reconocido la propia Corte Constitucional, por la mencin expresa que de l hace el
artculo 342 de la Carta; y de otra, los estatutos
orgnicos del presupuesto se votan usualmente
como leyes orgnicas, lo cual garantiza una mayor estabilidad normativa al presupuesto y restringe el margen de discrecionalidad de los Congresos al aprobar anualmente los mismos.
2- En materia de endeudamiento pblico la
Constitucin tambin ha aportado modificaciones
importantes en esta direccin de mayor objetividad.
Hasta antes de la Constitucin del 91 el Estado (a
nivel central o descentralizado) poda endeudarse
tanto cuanto sus administradores discrecionales
lo juzgaran apropiado. O hasta cuanto el mercado aceptara un nivel dado de endeudamiento. El
artculo 364 de la C.N cambi el enfoque discrecional anterior: El endeudamiento interno y externo de la Nacin y de las entidades territoriales
no podr exceder su capacidad de pago. La ley
reglamentar la materia. Este artculo cambi
radicalmente el curso de la argumentacin. Ya
el nivel de endeudamiento no podr ser definido
discrecionalmente por el responsable fiscal. Ahora hay un criterio objetivo: no puede sobrepasarse la capacidad de endeudamiento de cada
41
ente pblico. Y establecer qu

es y cmo se mide la capacidad
de endeudamiento de los entes
pblicos es asunto que habr
de ser definido por la ley. Para
los efectos que nos ocupan
esta norma -que viene de la
Constitucin del 91, como se
ha dicho- signific un cambio
de inmensa trascendencia hacia la objetividad en la toma
de decisiones fiscales y en el
manejo de la deuda pblica.
Fue precisamente esta norma constitucional que sirvi
de apoyo a leyes como la 358
de 1997 y la 617 del 2000, a
las que nos referiremos a continuacin, y que justamente
establecieron criterios objetivos al endeudamiento de las
entidades territoriales.
3- Las leyes 358 de 1997 y
667 de 2000. Cuando el pas recin sali de la expedicin de
la Constitucin del 91 hacia su
aplicacin prctica, se empez
a notar una disparada inmoderada del endeudamiento de las
entidades territoriales. La manera como quedaron originalmente diseadas las transferencias
contribuy a ello. El problema
fue tan delicado que hacia mediados de la dcada de los noventa haba un nmero plural
de municipios y departamentos
al borde del colapso financiero.
De nuevo: exceso de discrecionalidad mal aplicada, y falta de
normas objetivas para para tutelar y moderar el proceso de endeudamiento. El recomponer y
reorientar este estado calamitoso del endeudamiento territorial
fue uno de los objetivos centrales de los ministros de Hacienda
de aquella poca; propsito que
a decir verdad result afortunadamente muy exitoso3. La ley
42
358 de 1997 (tambin conocida como ley de los semforos)

desarroll por primera vez el
artculo 364 de la Constitucin
Nacional que ya hemos mencionado, y fij limites objetivos perentorios al endeudamiento de
los municipios en Colombia. La
Ley 617 del 2000 se orient en
la misma direccin. Una y otra
han constituido un paso fundamental en la recuperacin de
las entidades territoriales. Aunque el objetivo buscado por las
dos leyes es similar (moderar
y restringir el endeudamiento
territorial mediante normas
objetivas, no discrecionales),
sin embargo, las metodologas
utilizadas son diferentes: en
la Ley 358 de 1997 la aproximacin se hace a travs de la
fijacin de ndices de solvencia
y sostenibilidad de la deuda, lo
que configura lo que se cono-
ce como semforos, los cuales

a su turno definen si la contratacin de nueva deuda es libre
o debe someterse a autorizaciones especiales y a planes de
desempeo. En cambio, en la
ley 617 lo que se hace es establecer relaciones mximas de
obligatorio cumplimiento entre gastos e ingresos corrientes de libre destinacin, de
tal manera que si se exceden
los lmites de estas relaciones
la entidad territorial habr de
someterse a un plan de ajuste especial reglamentado en la
misma ley 617 del 2000.4
4- Ley 819 de 2003 (Ley de
Responsabilidad Fiscal). La expedicin de esta norma que tiene la categora de ley orgnica,
constituye un nuevo escaln,
de trascendental importancia,
hacia la conformacin de un
3 El itinerario de la recuperacin de las finanzas pblicas territoriales durante la

dcada de los noventas del siglo pasado qued recogida en: Juan Camilo Restrepo,
"El rescate de las finanzas territoriales", Corporacin Siglo XXI y Fundacin Konrad
Adenauer, Bogot, 2006.
4 Juan Camilo Restrepo, "Disciplina Fiscal y Derecho" ObCt, pgina 133.
Foto: www.primiciadiario.com
conjunto normativo para el manejo objetivo de

los asuntos fiscales. Trascendi el tema del endeudamiento, al que haban estado circunscritas
las leyes anteriores, para ocuparse del conjunto de
la fiscalidad con normas objetivas. A partir de ella
entra a ocupar lugar preeminente la objetividad
normativa por oposicin al manejo discrecional
de la Hacienda pblica. Recordemos simplemente
los principales tpicos de que se ocupa esta ley:
la obligacin de presentar anualmente el marco
fiscal de mediano plazo que es probablemente
el documento de asuntos fiscales ms importante que en la actualidad se produce en el pas;
establece el concepto de supervit primario de
obligatorio cumplimiento en los presupuestos
pblicos; desarrolla el concepto novedoso en Colombia del gasto fiscal por el cual obliga revelar
dentro del marco fiscal de mediano plazo todas
las leyes que se hubieran votado en la vigencia
fiscal anterior y que generan minoraciones fiscales; desarrollo con lmites cuantitativos de las vigencias futuras; lmites al financiamiento a travs
de crditos de tesorera; entre otros. Con esta ley,
pues, Colombia entr en la era avanzada de las
leyes de responsabilidad fiscal. Ella es, pudiramos decir, un estadio superior del que hasta ese
momento se haba transitado hacia la objetividad
normativa fiscal, por oposicin al manejo discrecional de los asuntos hacendsticos.
5- El ltimo escaln hacia la objetividad normativa de los asuntos fiscales: el Acto Legislativo 03
de 2011. Con la expedicin de este Acto Legislativo se cierra, por as decirlo, el crculo virtuoso
que la normatividad colombiana abri hace ya
cerca de dos dcadas hacia el manejo objetivo normativo de los asuntos fiscales, por oposicin a
la simple discrecionalidad de los responsables de
los asuntos hacendsticos. Este importante Acto
Legislativo incorpor en nuestra Carta Poltica,
en diversos artculos, el concepto de Sostenibilidad Fiscal que ya ha dado lugar, a travs de
la ley, a dos desarrollos claves: el incidente del
5 Un anlisis detallado de los desarrollos en el derecho presupuestal que implica el nuevo concepto de "sostenibilidad
fiscal", se encuentra en: Juan Camilo Restrepo, "Derecho Presupuestal Colombiano", segunda edicin, Editorial Legis, 2014.
6 Ver, por ejemplo, Hallerberg, Scartascini, y Stein (editores), "Who Decides The Budget? A Political Economy Analysis of The Budget Process in Latin America", BID, 2009.
impacto fiscal (contemplado en el nuevo inciso

del artculo 334 C.N), y la llamada regla fiscal
que a partir del 2004 establece niveles mximos
e infranqueables en los dficits pblicos5.
Conclusin
Cuando se mira el conjunto de las normas
que se han mencionado en este artculo, y que
el pas ha expedido a lo largo de las dos ltimas dcadas, es evidente que hemos entrado
en el crculo virtuoso de una Hacienda pblica
regida ms por la objetividad de las normas
jurdicas que por la discrecionalidad de los
operadores y responsables hacendsticos. La
discrecionalidad no ha desaparecido pero ahora
es mucho ms moderada.
Estudios comparativos que se han elaborado
recientemente entre pases que se han dado normas de responsabilidad fiscal de carcter objetivo que aminoran la discrecionalidad, frente a los
que no lo han hecho, coinciden en afirmar que
quienes estn mostrando un comportamiento
ms satisfactorio son los primeros6.
Esperemos pues que en Colombia acontezca lo
mismo: que el abanico de normas sobre responsabilidad y sostenibilidad fiscal que se han expedido
en los ltimos aos (y que marcan un trnsito irreversible de la discrecionalidad hacia la objetividad
normativa en el manejo de los asuntos fiscales), y
que han quedado mencionadas en este artculo,
contribuyan a mantener unas finanzas pblicas
sanas y sostenibles en los aos venideros.
43
Hacienda Pblica
y Control Fiscal
El manejo econmico
de Colombia frente a
la crisis mundial de 2009
scar Ivn Zuluaga*
En 2007 la economa colombiana creci 6.9%, no solamente una de las tasas de crecimiento ms elevadas en trminos histricos sino tambin bastante positiva frente a lo
observado globalmente. El mundo registraba para ese mismo
ao una cifra de crecimiento satisfactoria de 5.3%, liderada en
buena medida por el buen comportamiento de las economas
emergentes. Al contrario, Estados Unidos comenzaba a mostrar signos de desaceleracin con un crecimiento menor a 2%.
Para finales de ese ao la turbulencia financiera a raz de temores sobre la situacin del mercado hipotecario en Estados Unidos se senta ya con fuerza. Sin embargo, si bien en ese momento
el mismo FMI prevea que el crecimiento mundial se desacelerara en 2008, estimaba que
mantendra un ritmo vigoroso1. No obstante, el deterioro del sector financiero estadounidense se fue agravando de manera exponencial al punto que en el ltimo trimestre de
ese ao varias de las ms grandes y reconocidas instituciones financieras entraron en una
situacin de insolvencia aguda amenazando con tener efectos reales de magnitud significativa no slo sobre la economa de Estados Unidos sino tambin en la economa mundial.
En ese momento, los recuerdos de lo que le haba pasado a la economa frente a
choques provenientes del exterior no eran para nada positivos. A finales de los aos
90, los efectos de las crisis financieras vividas en Rusia, algunos pases Asia y Brasil
se combinaron con fuertes desequilibrios macroeconmicos y financieros a nivel local,
causando una fuerte recesin con efectos prolongados en el mbito econmico y social,
del cual haba costado mucho recuperarse. La crisis de los emergentes produjo una ligera
desaceleracin mundial en 1998 cuya recuperacin se evidenci desde 19992. En ese
mismo ao la economa colombiana decreci 4.2%, no vista desde comienzos del siglo
* Ministro de Hacienda de la segunda administracin Uribe.

1 FMI-WEO de octubre de 2008.
2 El mundo creci 2.6% en 1998 y esta tasa aument a 4.6% en 1999.
44
XX. La tasa de desempleo super 20% afectando

en mayor medida a los hogares de estratos ms
bajos. Entre 1996 y 1999, la pobreza aumento 8
puntos y la indigencia cerca de 10 y alcanzando mximos histricos (57,5% y 25,4%) (Lpez y
Nuez, 2007). Slo se comenzara a percibir una
recuperacin desde 2002.
aos anteriores, fue uno de los pocos pases que

mostr una cifra positiva en 2009 de 1.7%, luego
de 3.6% en 2008. En la regin, el desempeo de
Colombia fue tambin destacable. En la zona, los
efectos se sintieron con mayor fuerza en 2008, llevando el crecimiento al terreno negativo de -1.2%
recuperndose a un buen ritmo en 2009.
En la discusin econmica de ese momento,

algunos no descartaban que se vivieran efectos similares o inclusive ms fuertes que en 1999 pues
el choque que se vena sobre la economa era de
mayor magnitud. Esta vez no era una crisis financiera en pases emergentes como en ese entonces,
que no haba causado una gran disrupcin en la
economa desarrollada y mundial. El origen de la
crisis estaba en el mundo desarrollado, golpeaba
con fuerza la trayectoria de crecimiento de la economa estadounidense y se propagaba con gran
intensidad y velocidad hacia Europa. Cabe recordar
que Estados Unidos y la Unin Europea representaban ms del 60% de las exportaciones totales
colombianas. Ello sugera que el canal financiero
no era el nico a travs del cual los efectos de la
crisis hipotecaria en Estados Unidos podran transmitirse a Colombia, el verdadero riesgo se perciba
por el lado real de la economa. El choque proveniente del mundo desarrollado coincida para el
caso de Colombia con una desaceleracin importante del comercio con Venezuela.
Dos elementos fundamentales se identifican

detrs del buen comportamiento relativo de la
economa en estos aos de crisis. El primero, en el
campo macroeconmico y financiero la economa
colombiana mostraba condiciones slidas resultado
de las reformas econmicas y un manejo econmico responsable en los aos anteriores. En segundo
lugar, por primera vez, Colombia adopt acertadamente una poltica fiscal y una poltica monetaria
contra cclicas y coordinadas tendientes a contrarrestar el desanimo del sector privado resultante de
los efectos de la crisis pero diseadas de manera
cuidadosa para no poner en riesgo la sostenibilidad
fiscal y los logros en materia de inflacin.
Esta crisis fue una verdadera prueba de fuego

para las economas emergentes. A diferencia de lo
sucedido en crisis anteriores, se trataba de un choque negativo de grandes proporciones, exgeno,
por decirlo as, al mundo emergente. El grado de
resistencia frente a los efectos de la crisis permiti
diferenciar aquellos pases que venan haciendo
bien la tarea y en donde las autoridades tomaban
medidas acertadas de aquellos que no mostraban
condiciones tan satisfactorias o un manejo econmico acertado frente a este choque.
La historia para Colombia fue diferente a la que
no pocos previeron y la clasifica en el primer grupo
de pases. En 2009 Estados Unidos decreci 2.8%,
una recesin slo comparable a la vivida 9 dcadas
atrs, durante la Gran Depresin. El mundo tambin mostr una tasa de crecimiento negativa de
0.4%. Colombia, no obstante, observ una desaceleracin frente a los registros de crecimiento de los
Consolidacin de los fundamentales

econmicos en perodo anterior a
la crisis
El fortalecimiento gradual del marco institucional fiscal, los logros en materia de inflacin,
la mayor flexibilidad cambiaria, el fortalecimiento
del marco regulatorio y de supervisin del sector
financiero, adoptados a raz de la profunda crisis
que atraves el pas en 1999 fueron elementos importantes para explicar la mejor posicin del pas
a la hora de enfrentar una de las mayores crisis
econmicas mundiales de las ltimas dcadas en
2009. A su vez, medidas de carcter contra cclico
adoptadas por el Gobierno y el Banco de la Repblica 2006 y 2007, justo antes de que estallara la
crisis en Estados Unidos, con el objetivo de evitar la
toma excesiva de riesgos en un momento de auge
econmico global, resultaron tambin cruciales.
45
Mejor situacin en
el frente monetario
y cambiario
El proceso desinflacionario
adoptado desde inicios de los
90 fundamentado en un marco
de banca central independiente
con un esquema de inflacin
objetivo y complementado ms
adelante con un rgimen de
tasa de cambio flexible, haba
resultado exitoso. Mientras en
el perodo anterior a la crisis de
1999 la tasa de inflacin todava se situaba por encima de
15%, en los aos 2006-2008 la
tasa de inflacin era de un dgito, alrededor de 5% (cuadro 1).
En 2007, el aumento de la
inflacin obedeci fundamentalmente a factores de oferta,
asociados al aumento en los precios internacionales del petrleo.
Desde 2006, la poltica moneta-
Mejores condiciones
en el frente externo
Entre 1999 y 2008 el nivel de

reservas internacionales se haba prcticamente triplicado,
desde US$8.103 a US$23.670
millones, al tiempo que la relacin entre deuda externa y PIB
se haba reducido a la mitad en
ese mismo perodo. As, la razn
reservas internacionales a deuda
externa pas de 31% a 51.2%
entre esos dos aos. Al haber
logrado un cambio en la composicin de la deuda, ms hacia
deuda denominada en pesos y
menos hacia deuda denominada
en moneda extranjera, la vulnerabilidad del Gobierno a cambios en las tasas inters internacionales, a la tasa de cambio
y a la disponibilidad de recursos
en los mercados internacionales
de capital era menor, cuando se
compara a la situacin anterior
a la crisis de 1999.
La posicin externa haba mejorado sustancialmente.
Varios analistas sealaban

cierta preocupacin por la
ria actu de manera oportuna,

a travs de sucesivos aumentos
en su tasa de intervencin para
frenar las presiones inflacionarias que surgieron desde inicios
de 2006 y para evitar un desbordado e insostenible endeudamiento de los hogares y, luego,
para controlar las expectativas
de inflacin derivadas del mayor
precio de los productos bsicos
y de los alimentos en 2008. Esta
medida fue complementada con
un incremento en los requerimientos de encaje y con el establecimiento de lmites al endeudamiento externo por parte del
Banco Central. El Gobierno contribuy a estos esfuerzos con recortes de gasto en 2007 y 2008.
Cuadro 1
Principales indicadores macroeconmicos

1996-1999 y 2006-2009
1996
1997
1998
1999
2006
2007
2008
2,1
3,4
0,6
-4,2
6,7
6,9
3,5
1,7
21,6
20,6
18,9
13,2
21,6
22,5
23,1
22,7
Inflacin (IPC, %, fin de)
21,6
17,7
16,7
9,2
4,5
5,6
7,6
2,0
Tasa de inters de colocacin (%)
42,0
34,2
42,2
25,8
12,9
15,4
17,2
13,0
Tasa de inters real (%)
21,5
14,9
23,9
11,7
6,7
9,8
8,9
9,3
PIB (crecimiento anual %)

FBKF (% de GDP)
Cartera vencida/cartera total (%)
2009
6,7
6,7
10,7
13,6
2,6
3,3
4,1
4,2
31,8
31,3
37,9
36,8
153,8
132,6
120,5
133,8
9.938
9.907
8.745
8.103
15.437
20.951
23.671
24.987
Balance de la cuenta corriente (%PIB)
-3,9
-5,1
-4,5
0,7
-1,8
-2,8
-2,9
-2,1
Inversin extranjera directa (entradas

netas, %PIB)
3,2
5,2
2,9
1,7
4,1
4,6
4,2
3,0
0,7
0,7
0,8
1,4
Provisiones/cartera vencida
Reservas internacionales (US$)
Inversin extranjera directa (salidas netas,

%PIB)
Reservas como % de deuda externa total
34,6
31,2
26,6
24,1
41,0
48,3
51,2
47,1
Balance total del GNC (% PIB)
-4,1
-3,8
-4,5
-6,5
-3,4
-2,7
-2,3
-4,1
Balance primario GNC (% PIB)
-2,5
-2,0
-2,0
-3,6
0,2
1,0
0,9
-1,0
Tasa de desempleo nacional (%)
11,9
12,1
15,0
20,1
11,7
11,2
11,1
11,8
Fuente: FMI, Banco Mundial, Banco de la Repblica, Ministerio de Hacienda y Superintendencia Financiera.
46
Grfico 1
Composicin de la deuda del Gobierno Nacional Central de mediano y largo plazo (%)
Fuente: Banco de la Repblica.
magnitud del dficit en cuenta corriente en el

perodo 2006 a 2008. Sin embargo, adems del
menor tamao del dficit, en el ltimo perodo,
la fuente de financiacin resultaba fundamentalmente ms estable (cuadro 1). Mientras en
los aos anteriores a la crisis de finales de los
aos 90 la principal fuente de financiacin era
el endeudamiento externo, en los aos previos
a 1999, no slo la dependencia del Gobierno de
recursos de endeudamiento externo se haba reducido, sino que tambin haban aumentado de
manera importante los flujos netos de inversin
extranjera directa hacia el pas. En el perodo
1996-1998 los flujos netos de inversin extranjera directa alcanzaron 3.7% del PIB mientras
que en el perodo 2006-2008 esta cifra aument a 4.3%. Aunque durante el perodo de crisis
se observ una desaceleracin de la inversin
cercana a 1pp del PIB, sta fue leve frente a la
registrada en la crisis anterior.
Prueba de la mayor estabilidad en las fuentes de financiacin de la cuenta corriente es
que en 1999, el cierre de los mercados de capital para el pas llevaron a un abrupto cierre de
la cuenta corriente de la balanza de pagos, que
se reflej en un balance positivo de 0.7% del

PIB (cuadro 1), cuando se haba situado cerca
de 5% en los aos anteriores. Ello produjo una
contraccin sin precedentes del sector privado
y del tamao de la inversin. La relacin de
inversin a PIB cay de 23.3% del PIB a en
1994 a 13.2% en 1999 (grfico 2). Por el contrario, en 2009 el dficit en la cuenta corriente
se mantuvo alrededor de 2.1% del PIB, lo que
no constitua para nada una mala noticia, al
contrario significaba que el pas segua teniendo acceso a la financiacin externa para sus
necesidades de crecimiento y desarrollo.
Vale la pena resaltar las medidas tomadas
por el Banco de la Repblica y el Gobierno en
los aos previos a la crisis, tendientes a evitar la excesiva toma de riesgos en una fase de
auge mundial. En primer lugar, se restablecieron en 2007 los controles a los capitales de
corto plazo, a travs del depsito al endeudamiento externo de corto plazo y sobre la inversin extranjera de portafolio. Estos controles
se fortalecieron en 2008 al limitar la posicin
apalancada de las operaciones de derivados de
los intermediarios del mercado cambiario.
47
Grfico 2
Inversin como % del PIB
Fuente: Banco Mundial.
Avances en la consolidacin del

sector financiero
Como se recordar, en la segunda mitad de
los aos 90, el sector privado haba adquirido excesivos niveles de endeudamiento. Desde 1993,
impulsado por los flujos de capital extranjero, el
atractivo precio de los bienes no transables y la
mayor disponibilidad de recursos para el sector
privado, el crdito experimento un crecimiento sin precedentes, alcanzando un mximo de
33,3% del PIB en 1997. Los esquemas de regulacin y supervisin del sector no avanzaron a
la misma velocidad de la expansin crediticia. El
deterioro de las condiciones econmicas desde
1998 se reflejaron en un deterioro significativo
de los indicadores del sector financiero (Cuadro
1). Importante anotar que en 1999 el suministro
de crdito al sector privado se estanc y la cartera del sector bancario como porcentaje del PIB se
redujo hasta 20,1% del PIB en 2003 (grfico 3).
Tras la experiencia de la crisis financiera de
finales de los aos 90 se introdujeron varias reformas para fortalecer la estabilidad del sistema
a travs de una estructura ms slida y menos
48
especializada y, en particular, a travs de un esquema regulatorio y de supervisin basado en la

implementacin de modelos de administracin
de riesgos (no slo de crdito, sino tambin de
mercado y operativo, entre otros) por parte de
las entidades financieras, en lnea con los estndares internacionales. Bajo este esquema las entidades financieras, en cada momento del ciclo
econmico, deben medir y reconocer de manera
ms adecuada los diferentes riesgos que enfrentan, ajustando sus niveles de provisiones y de
capital. Ello permiti una consolidacin evidente
en la mayora de indicadores financieros y una
mayor resistencia del sector a choques provenientes del exterior y locales.
De nuevo vale la pena destacar que en los aos
anteriores a la crisis mundial de 2008-2009, la poltica financiera introdujo varios elementos contra
cclicos como la actualizacin y rediseo del rgimen de provisiones. Es de resaltar tambin la constitucin de una reserva por parte de las entidades
financieras con cargo a las satisfactorias utilidades del ao 2008, cuyo diseo busco no afectar
la disponibilidad de crdito en la economa. Contribuyeron tambin a la solidez del sector finan341 . ECONOMA COLOMBIANA
Grfico 3
Cartera como % del PIB
Fuente: Superintendencia Financiera y Dane.
ciero la poltica de encajes, la de tasas de inters

y el establecimiento de lmites al endeudamiento
externo en 2007, comentadas atrs, que evitaron
un sobreendeudamiento de los hogares y de las
empresas en esos aos previos a la crisis.
En 2008 y 2009 se observa una desaceleracin del crdito en lnea con el menor crecimiento econmico, pero los principales indicadores del
sector financiero, que estaban en una situacin
significativamente mejor que en los aos 1998
y 1999, no sufrieron deterioro alguno (cuadro 1
grfico 3). Ninguna entidad financiera mostr un
elevado deterioro de la cartera o desmejoras importantes en su solvencia.
Avances en el manejo
e institucionalidad fiscal
El dficit total del gobierno central se ubicaba
alrededor de 5% del PIB en los aos que antecedieron la crisis de finales de los aos 90 (grfico 4).
Al contrario en los aos 2006-2008 el dficit total
del GNC estaba por debajo de 3% del PIB. Por su
parte, se registran tambin grandes diferencias en

materia de balance primario del GNC, indicador
que refleja en mejor medida la sostenibilidad fiscal. Mientras en la segunda parte de los aos 90
se observaban niveles de dficit primario de alrededor del 2% del PIB, en el perodo 2006-2008,
se alcanzaron continuamente supervits primarios
para el GNC, lo cual indicaba que por primera vez
desde los aos 80, la relacin entre la deuda pblica y el PIB haba comenzado a descender, pues el
Gobierno ya no tena que endeudarse para pagar
los intereses de la deuda.
Varias reformas estructurales resultaron importantes en este proceso. Despus del deterioro
econmico y social, a raz de la crisis de finales de
los aos 90, Colombia hizo importantes avances
en materia de manejo e institucionalidad fiscal
con resultados positivos a partir de 2005. Ello gener un espacio para que por primera vez, frente
a los efectos de un choque externo significativo
como el que se enfrent en 2008-2009, el Gobierno pudiera adoptar una poltica fiscal contra
cclica que permitiera compensar la desaceleracin de la actividad econmica producto de los
efectos de la fuerte desaceleracin mundial.
49
Grfico 4
Balance total y primario del Gobierno Nacional Central (% del PIB)
Fuente: Confis - Ministerio de Hacienda.
El inicio de estos importantes avances en el

manejo y la institucionalidad fiscal coincidieron
con el programa de ajuste macroeconmico emprendido por el gobierno en 1999 con el Fondo
Monetario Internacional. Estos esfuerzos se enfocaron, por una parte, a producir el crecimiento de
los ingresos y el control del gasto pblico, y por
otro, a introducir cambios institucionales de largo
plazo para garantizar que el proceso de toma de
decisiones en el campo fiscal se diera dentro de un
marco de transparencia, responsabilidad y sostenibilidad. Varios de estos cambios se tomaron en la
administracin del Presidente Uribe y algunas de
las ms importantes se enumeran a continuacin.
Desde 2004-2005 las reformas comienzan a dar
resultados positivos al observarse un crecimiento
ms controlado de los gastos frente a una tendencia ms dinmica de los ingresos, situacin diferente a la observada en los aos 90 (grfico 5).
Foto: Portafolio
50
Entre 2002 y agosto de 2010 se adoptaron

cinco reformas tributarias. Algunas de ellas tuvieron como principal objetivo aumentar los ingresos tributarios pero los esfuerzos a partir de
2006 reflejan tambin el propsito de introducir
cambios tendientes a lograr una tributacin ms
eficiente y equitativa.
Grfico 5
Ingresos y del Gobierno Nacional Central (% del PIB)
Nota: Lneas de tendencia promedio mviles de orden 3.

En 2007 se dio continuidad al proceso iniciado en 2001 orientado a desvincular la evolucin de las transferencias de ingresos
corrientes de la Nacin, que haba sido introducido en la Constitucin de 1991 y haba incidido de manera significativa en el
crecimiento desbordado del gasto del Gobierno Central en los aos
90. En concreto, el Acto Legislativo 04 de 2007 estableci que la
tasa de crecimiento de las transferencias sera igual a la tasa de
inflacin del ao anterior y un crecimiento real porcentaje definido previa en la norma. Sin duda estos cambios contribuyeron a
recuperar una trayectoria sostenible del gasto del sector central del
Gobierno. Tambin constituyeron un cambio importante para los
gobiernos subnacionales pues el actual rgimen de transferencias
no slo ha garantizado un crecimiento real positivo en el monto
de recursos a la vez que redujo significativamente la volatilidad y
la prociclicidad que les caracteriz hasta el 2001, dificultando la
provisin de servicios sociales en las regiones.
Con el fin de contribuir a superar problemas financieros, baja
cobertura y regresividad del sistema de pensiones, despus de la
reforma de 1993, ajustes adicionales fueron introducidos a travs
de las leyes 797 y 860 de 2003 y el Acto Legislativo 05 de 2005.
En general, estas medidas estuvieron encaminadas a mejorar el
equilibrio financiero del sistema a travs del aumento de las contribuciones, la ampliacin de la base de cotizaciones, la eliminacin
de los regmenes especiales onerosos, la regulacin de la fase de
transicin y el establecimiento de un lmite a los beneficios para
el sistema de reparto de pensiones. En el Acto Legislativo de 2005
51
se incluye una clausula de sostenibilidad que bsicamente estableci que cualquier decisin en
relacin con el rgimen pensional deba consultar la sostenibilidad financiera del sistema. Ello
contribuy a limitar parcialmente las decisiones
judiciales que significaban en general gastos
onerosos en el presente y un retroceso frente a lo
ganado en materia de ahorro pensional en beneficio de las generaciones posteriores.
La reforma fiscal institucional ms importante fue la introducida a travs de la Ley 819
de 2003, tambin llamada Ley de Transparencia
y Responsabilidad Fiscal. Esta ley requiere que
el gobierno central y los gobiernos territoriales
presenten cada ao un Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP). Dicho marco se condensa
en un documento y constituye la principal herramienta de programacin fiscal y medicin
de riesgos y contingencias fiscales. Con respecto a la programacin fiscal, el MFMP exige
la presentacin de un marco macroeconmico
estimado a 10 aos y un objetivo de deuda
pblica/PIB consistente con la sostenibilidad
fiscal y la trayectoria de gasto pblico y balance primario que de los objetivos de poltica
y el escenario macroeconmico proyectados se
derivan. Adems, la Ley del MFMP establece
que la gestin fiscal en todos los niveles del
gobierno, incluyendo las decisiones de presupuesto anual, las autorizaciones de gastos y
medidas de ingresos, tienen que ser consis-
tentes con el marco fiscal de mediano plazo.

Adicionalmente al ejercicio de programacin
macro, la ley 819 obliga a hacer un anlisis de
sensibilidad de la trayectoria fiscal propuesta a
eventuales cambios en las principales variables
del escenario macroeconmico.
As mismo, el MFMP debe incluir ao a ao la
medicin del impacto de las leyes aprobadas en
el Congreso de la Repblica y el costo fiscal de
los beneficios tributarios otorgados en la vigencia anterior y el efecto de las operaciones cuasi
fiscales realizadas por el Banco de la Repblica y
el Fogafn, as como una valoracin de las deudas no explcitas y contingentes de la Nacin.
Esta ley y los avances realizados desde entonces,
en particular la introduccin de una regla fiscal
cuantitativa para el Gobierno Central, han llevado
a considerar que Colombia tiene un marco institucional fiscal slido, como lo han reconocido
las instituciones multilaterales y las agencias de
calificacin de riesgo.
Los resultados de la consolidacin del manejo y la institucional fiscal se refleja en la evolucin de la deuda del gobierno central, que
representa la gran proporcin de la deuda pblica (Grfico 6). La deuda neta de activos financieros total se redujo de niveles de 45% del
PIB al salir de la crisis de los aos 90, a 37%
en 2010 y esa tendencia ha continuado en los
aos recientes.
Foto: Archivo CGR
52
Grfico 6
Deuda del Gobierno Nacional Central
La importancia de la existencia de una red

de proteccin social consolidada
Sin desconocer los esfuerzos que an se requieren en el campo
social, en materia de pobreza y de desigualdad, es importante sealar que las condiciones en este campo tambin eran ms favorables
en el perodo previo a la crisis mundial de 2008-2009 que en el
anterior a la crisis de finales de los aos 90. De acuerdo con los
nuevos clculos de pobreza (Nova, 2012) la tasa de pobreza para el
total nacional se encontraba alrededor de 53% y para 2008 haba
disminuido a 46%. Pero adicionalmente, en este perodo ya se haba
consolidado una red de proteccin social a travs de la mayor cobertura del programa Familias en Accin que para 2008 beneficiaba
a cerca de 1.8 millones de familias, red que no exista al momento
de la crisis de finales de los aos 90. La consolidacin de esta red
permitira proteger de los efectos de la crisis a aquellos hogares ms
vulnerables que son los ms afectados en momentos de crisis.
Detalles de la poltica contra cclica

En el ltimo trimestre de 2008, la volatilidad percibida en los
mercados financieros marcaba un mximo histrico (Grfico 7). Los
efectos financieros y reales de la crisis estadounidense comenzaron a
sentirse en el mundo entero. Las economas desarrolladas, especialmente en Europa se resintieron de manera significativa debido al mayor grado de exposicin al mercado subprime de los Estados Unidos.
53
Grfico 7
ndice de volatilidad en los mercados financieros
Fuente: CBOE.
Las economas emergentes que venan mostrando un dinamismo econmico importante no

pudieron evitar los efectos de la crisis. La drstica cada de la demanda externa (grfico 8), como
consecuencia de la prdida de dinamismo de las
economas desarrolladas y el deterioro de los trminos de intercambio --a raz de la cada en los
precios del petrleo-- afect el crecimiento en el
ltimo trimestre de 2008. Por ejemplo, en el primer
trimestre de 2009, las exportaciones mundiales en
dlares caan a una tasa cercana a 15%. Adicionalmente, las condiciones de liquidez internacional se
deterioraron a nivel y los flujos de capital hacia las
economas en desarrollo se tornaron ms selectivos
en este escenario de elevada turbulencia.
Una batera de polticas algunas fundamentadas en mecanismos novedosos y poco convencionales se pusieron en marcha en las economas
desarrolladas con el objetivo de restituir la liquidez y la confianza en el sistema financiero a la
vez que la mayora de bancos centrales iniciaron
una fuerte reduccin de las tasas de poltica monetaria. En el lado fiscal, los gobiernos empezaron a inyectar un fuerte impulso fiscal a sus economas. Las economas en desarrollo tambin se
54
vieron en la necesidad de implementar polticas

monetarias y fiscales expansionistas para contrarrestar los efectos recesivos de la crisis.
La estrategia de poltica econmica contra cclica en Colombia se fundament en tres pilares
fundamentales: i) adopcin de una postura fiscal razonablemente anticiclica, en condiciones de
sostenibilidad de la deuda, acompaada de una
priorizacin del gasto pblico hacia proyectos de
infraestructura, programas sociales y de apoyo productivo, dirigida a proteger el empleo y sostener el
consumo. Esta poltica se diseara e implementara sin poner en riesgo la sostenibilidad fiscal de
mediano plazo; ii) adopcin de las acciones necesarias para garantizar el acceso de la financiacin
interna y externa; y iii) adopcin de una poltica
monetaria contra cclica sin poner en riesgo la estabilidad de precios (MFMP, 2009).
Principales elementos de poltica

fiscal contra cclica
En episodios de desaceleracin econmica
anteriores, las condiciones fiscales del pas ha341 . ECONOMA COLOMBIANA
Grfico 8
Exportaciones mundiales en dlares (variacin anual, %)
Fuente: OECD.
ban obligado al Gobierno, ya sea a introducir

reformas tributarias con el objetivo de aumentar
los ingresos fiscales o a recortar el gasto pblico.
Este haba sido el caso, por ejemplo, de la crisis
financiera de comienzos de los aos 80, cuando el sector pblico tuvo que hacer un ajuste de
gran envergadura con el fin de seguir teniendo
acceso a la financiacin externa. Sin embargo,
ambos elementos de la poltica fiscal de ese entonces significaban un impulso fiscal negativo
con efectos sobre el crecimiento econmico.
La situacin a finales de los aos 90 fue diferente; frente a la imposibilidad de ajustar las
finanzas pblicas, los mercados financieros limitaron de manera significativa la financiacin que
se extenda al pas, obligando al sector privado a
hacer un ajuste sin precedentes del sector privado, con efectos negativos sobre la inversin y el
empleo. En el perodo 2006-2008 los indicadores
mostraban una mejor situacin fiscal e indicaban
que haba espacio para implementar una poltica
fiscal contra cclica que deba ser diseada cuidadosamente de manera de no poner en riesgo la
sostenibilidad fiscal de mediano plazo.
Un primer elemento de esta estrategia contra cclica fue dejar actuar los estabilizadores
automticos de la poltica fiscal. Ello significaba la decisin de reflejar los menores ingresos tributarios producto del menor crecimiento
econmico en el balance fiscal del Gobierno
Nacional Central, permitiendo temporalmente
un deterioro en la meta de balance primario
frente al propuesto en el MFMP de 2008. Dado
que la desaceleracin fue ms pronunciada de
lo inicialmente prevista, la cada efectiva en los
ingresos proyectada no fue de $5 billones como
inicialmente se prevea sino de $10 billones
(2% del PIB) frente al MFMP, y dicha reduccin
se reflej en el balance total y primario del gobierno central. Por el lado del gasto, el monto
total aprobado en la vigencia 2009, luego de
un recorte cercano a los $2 billones (0.3% del
PIB) se mantuvo; no obstante, su composicin
se modific de manera importante para impulsar la demanda interna. Ello favoreci una
reorientacin de los recursos del presupuesto
hacia proyectos de inversin en infraestructura,
programas de apoyo productivo y gasto social
en la poblacin ms vulnerable.
55
Foto: Carlos Gonzlez, CGR
Simultneamente, se puso
en marcha un seguimiento
detallado de la ejecucin del
gasto programado con el fin
de asegurar un impacto efectivo de la poltica fiscal contra
cclica. De acuerdo con las cifras reportadas en 2010 en el
MFMP, se ejecutaron en 2009
$47,8 billones en infraestructura, lo que represento un
cumplimiento del 87% frente
a la meta de 2009, hasta ese
momento la cifra de inversin en este sector ms alta
que se ha hecho en un ao
calendario al representar el
9,2% del PIB. Adicionalmente, se destac la ejecucin de
$1,7 billones en el desarrollo
del programa de planes departamentales de agua, $3,3
billones en infraestructura de
telecomunicaciones, $360 mil
millones en la construccin de
crceles, $330 mil millones en
distritos de riego y cerca de
$200 mil millones en infraestructura educativa. En programas para apoyar el desarrollo
productivo se asignaron $3,7
56
billones en crditos a travs

de Bancoldex, se garantizaron
$4,8 billones de crditos a pequeas y medianas empresas
a travs del Fondo Nacional
de Garantas y $4,1 billones
en crditos agropecuarios a
travs de Finagro.
Uno de los programas contra
cclicos de mayor impacto fue el
subsidio a la tasa de inters con
cargo a recursos disponibles en
el Fondo de Estabilizacin para
la Cartera Hipotecaria (FRECH).
A travs de esta poltica el Gobierno buscaba dar un estimulo a la compra de vivienda por
parte de los hogares de ingresos bajos y medios, y por esta
va, a la actividad edificadora.
El programa consisti en otorgar una cobertura sobre la tasa
de inters pactada sobre crditos hipotecarios destinados
a la compra de vivienda nueva o construccin de vivienda
propia por parte de hogares de
ingreso bajo. Esta medida se
estableci con carcter temporal, entendiendo que llegara a
su fin al agotarse los recursos

disponibles en el FRECH. Debe
anotarse que posteriormente se
adicionaron recursos del Presupuesto al mencionado Fondo
con el fin de extender el programa y lograr una mayor cobertura a hogares demandantes
de vivienda. En 2009 se otorgaron 78.000 subsidio. Estudios
posteriores han demostrado
que el programa ha sido exitoso y dinamiz la demanda de
vivienda en el pas.
Financiamiento externo
y liquidez
Conscientes de la volatilidad
en los mercados financieros internacionales y las eventuales
restricciones de recursos de financiamiento que ello pudiera
implicar para Colombia, desde
el segundo semestre de 2008,
el Gobierno anticip una estrategia exitosa para acceder a
recursos externos, provenientes
de entidades bilaterales como
el BIRF, el BID y la CAF. Un
Debe sealarse, adems,

que las entidades multilaterales tuvieron que recurrir a procesos de capitalizacin para
ampliar la capacidad crediticia
y Colombia, como pas miembro, colabor activamente en
el liderazgo de estos procesos
en el BID y la CAF.
A comienzos de 2009, aprovechando una ventana de menor volatilidad en los mercados
financieros internacionales, el
gobierno nacional anuncio la
emisin de un nuevo bono a 10
aos con vencimiento en 2019
por un monto de US$1.000 millones, el cual se coloc exitosamente en condiciones favorables para el pas, completando
as las necesidades de financiamiento externo en bonos para
2009. Posteriormente, la Nacin
logr acceder sin dificultades a
recursos adicionales de la banca
multilateral, indispensables para
cubrir las mayores necesidades
de financiamiento derivadas del
incremento en las metas de dficit fiscal en 2009. Inclusive en
2009, Colombia logr prefinanciar en los mercados externos
una parte importante de los recursos necesarios en 2010.
Adicionalmente, por motivos precautelativos tendientes
a asegurar la liquidez externa
y generar confianza, Colombia
accedi a la lnea de crdito

flexible del Fondo Monetario
Internacional, con un cupo de
US$10.500 millones. De hecho,
fue el tercer pas en acceder a
esta lnea despus de Mxico y
Polonia. A diferencia de las lneas existentes hasta este entonces en el FMI, sta nueva
lnea estaba diseada para proteger eventuales problemas de
liquidez externa en pases que
hubiesen demostrado un manejo macroeconmico prudente y hubiesen logrado mejoras
en sus fundamentales macroeconmicos. Colombia fue uno
de los primeros pases que accedi a este cupo de liquidez
del FMI que no fue necesario
utilizar. Desde entonces, las autoridades econmicas han considerado prudente mantener la
disponibilidad de recursos del
FMI aunque el monto del cupo
se ha reducido desde 2010.
Poltica monetaria
expansiva
De otro lado, la poltica
monetaria se relej de manera
contundente desde diciembre
de 2008. Entre ese momento y
finales de 2009, la tasa de inters de referencia 650 puntos
bsicos, de 10% a 3,5%. La
expansin monetaria result
posible gracias a la favorable
evolucin de la inflacin, a la
flexibilidad cambiaria y tambin
a las medidas orientadas a evitar
un desborde del endeudamiento
privado y de las expectativas de
inflacin entre 2006 y 2008. La
reduccin en la tasa de referencia se transmiti rpidamente a
las tasas de inters de mercado
y con ello se evit una fuerte
desaceleracin del crdito como
consecuencia de la desaceleracin econmica.
Foto: www.clipdealer.com
acuerdo formal con estas entidades se logro en el marco de

la Asamblea Anual del Fondo
Monetario Internacional (FMI)
y del Banco Mundial en octubre de 2008. La disponibilidad
de estos recursos permiti completar el financiamiento con
multilaterales programado en
ese momento para 2008.
57
Monitoreo continuo del sector

financiero
Complementariamente a los esfuerzos realizados en materia fiscal y monetaria, las autoridades econmicas hicieron un seguimiento y
anlisis continuo y detallado de los diferentes
indicadores del sector financiero con el fin de
identificar posibles deterioros y la necesidad de
medidas complementarias. De manera afortunada, la situacin del sistema financiero era slida
al momento de evidenciarse los efectos de la crisis y ninguna entidad observ problemas de liquidez, de deterioro de los indicadores de calidad
y provisiones de crdito o de solvencia. La reserva
constituida a finales de 2008 sobre las utilidades generadas en ese ao permitieron, adems,
fortalecer la capacidad de respuesta del sector
frente a un eventual deterioro.
En crisis anteriores, como la de finales de
los aos 90, se haba impuesto la necesidad
de introducir reformas financieras de gran envergadura para hacer ajustes a la estructura y
operacin del sistema y al marco normativo y
de supervisin en aquellos aspectos que haban originado o hecho parte del deterioro. El
buen comportamiento del sector durante la
crisis permitieron que en 2009 se presentara y
aprobara una reforma financiera. Esta produjo
avances importantes para el desarrollo financiero del pas como la introduccin de un rgimen de proteccin al consumidor financiero
estableciendo importantes requisitos de informacin y los derechos y obligaciones de las
entidades financieras y de los consumidores de
servicios financieros.
Otro elemento fundamental de la reforma fue
la adopcin del esquema de multifondos dentro
del rgimen de ahorro individual de pensiones
con el objetivo de que las personas tuvieran mayores posibilidades de escogencia del portafolio
de acuerdo con su perfil de riesgo y horizonte de
inversin. Con ello se busc promover la mayor
disciplina y gestin por parte de las administradoras de recursos todo lo cual debe redundar en
mejores pensiones para los colombianos. La reforma introdujo los llamados beneficios econmi-
58
cos, BEPS, consistente en un mecanismo de ahorro

para generar ingresos para la vejez de la poblacin
pobre no cubierta por el esquema pensional. En
este esquema el esfuerzo de ahorro de las personas
se complementa con un subsidio del Gobierno.
Resultados de la poltica econmica

para enfrentar la crisis
Como se mencion al inicio de este documento, el resultado de la poltica contra cclica adoptada por Colombia fue positivo. El
crecimiento de la economa colombiana fue de
1.7% en 2009, cuando para la gran mayora de
pases el crecimiento se situ en terreno negativo (grfico 9). Una situacin contraria haba
sucedido en la crisis anterior.
La demanda pblica permiti contrarrestar la
desaceleracin de la actividad privada a raz de
la crisis, a lo cual, adems, se sum una reduccin sustancial del comercio con Venezuela. Por
ejemplo, el PIB de obras civiles, liderado en buena
medida por la inversin del Gobierno en obras
pblicas creci en ese ao a una tasa positiva de
13.2% en trminos reales. De acuerdo con estudios como los de Hoftetter et al. (2010), el subsidio a la tasa de inters de crditos hipotecarios
tambin result exitoso en dinamizar la demanda de vivienda. Sin el programa de subsidios a
la tasa de inters de crditos hipotecarios el PIB
del sector de edificaciones habra probablemente
evidenciado una desaceleracin mayor a la efectivamente observada (-1.2%).
El diseo cuidadoso y detallado permiti que
esta poltica contracclica no pusiera en riesgo
la sostenibilidad fiscal. El balance total del GNC
pas de -2.3% a 4.1% del PIB entre 2008 y 2009
y el balance primario de 0.9% a -1.1% del PIB
entre estos dos aos. Sin embargo, este deterioro
sera temporal y a medida que la economa se
fuera recuperando, el Gobierno retirara el impulso fiscal, como efectivamente ocurri desde inicios de 2010, cuando se produjo un aplazamiento
y recorte de gasto de ms de un punto del PIB.
Ello permiti que la Administracin Santos encontrara unas finanzas pblicas en orden y la posibilidad de dar inicio a su programa de gobierno.
Grfico 9
Crecimiento econmico de Colombia, Estados Unidos y el mundo
Fuente: FMI.
Avances importantes en la
institucionalidad fiscal despus de
superar los efectos de la crisis
Desde finales de 2009, el Ministerio de Hacienda, dados los avances que se haban logrado
en el manejo y la institucionalidad fiscal y las
posibilidades de seguir avanzando en el proceso
trabaj en dos temas fundamentales para tal fin.
El primero consisti en estudiar la posibilidad
de introducir una reforma constitucional cuyo
objetivo era incluir el concepto de la sostenibilidad fiscal en la Constitucin. Ello obedeca al
inters que tena el Gobierno de que la rama judicial y las Cortes en sus anlisis y posteriores decisiones para garantizar los derechos consagrados
y el alcance de los fines del Estado Social de Derecho tuviera en cuenta un aspecto fundamental para que el Estado pueda garantizar dichos
derechos en el mediano y largo plazo: el de la
sostenibilidad fiscal. Para garantizar los derechos
se requiere de recursos. Pero estos recursos son
limitados, de manera que el gasto que no se pueda cubrir a travs de los ingresos debe financiarse
con endeudamiento pblico. Pero para garantizar
el acceso al endeudamiento en condiciones favorables para el pas, la deuda pblica debe mostrar un comportamiento sostenible. Con este fin,
el Gobierno prepar el primer proyecto de Acto
Legislativo que comparti con el equipo econmico del elegido presidente Santos. En julio 20
de 2010, los ministros de hacienda, saliente y entrante, presentaron ante el Congreso el proyecto
de ley de Sostenibilidad Fiscal en el cual la sostenibilidad se estableca como un derecho dentro
de la Constitucin. El proyecto se discuti y aprob con xito en el Congreso y la sostenibilidad
fiscal qued incluida en la Constitucin como un
criterio. En su revisin posterior, la Corte Constitucional declar el proyecto exequible.
El segundo esfuerzo consisti en disear una
regla fiscal cuantitativa para el gobierno nacional
central, que sera aprobada por ley, como un paso
posterior al avance logrado a travs de la Ley 819
de 2003 (Ley de Transparencia y Responsabilidad Fiscal). Adems de los avances en materia de
institucionalidad fiscal en Colombia, otras motivaciones se identificaban detrs de la idea de
disear y presentar una regla fiscal cuantitativa
para el gobierno nacional.
59
En primer lugar, frente a la crisis de 2009, otros

pases como Brasil y Chile, con reglas fiscales operando desde haca varios aos, haban podido implementar polticas contra cclicas ms agresivas y
se consideraba que Colombia poda dar un paso
adicional en este sentido. Segundo, en ese momento ya se prevea un auge minero-energtico
en los aos venideros y, por lo tanto, se perciba
como necesario un manejo estructural e integral
de los mayores ingresos fiscales que de este auge
se derivaran. Una regla fiscal, de tipo estructural
que tuviera en cuenta para el diseo de la postura
fiscal de mediano y largo plazo no slo los ciclos
de la actividad econmica sino tambin el ciclo
de los ingresos minero-energticos era el instrumento ms idneo para tal fin. En tercer lugar,
la implementacin de una regla fiscal y la mayor
estabilidad macroeconmica que ello genera alimentara una mayor confianza de los inversionistas extranjeros y locales cuyos recursos resultaban
fundamentales para la inversin, el crecimiento y
el desarrollo econmico y social del pas.
Con este fin se convoco a todo el equipo
econmico del gobierno -Planeacin Nacional
y Ministerio de Hacienda- y se hizo una alianza
con el Banco de la Repblica, para que el nivel de la discusin tcnica a la que se someti
el diseo de la regla no levantara dudas. Adicionalmente, en este trabajo resultaron fundamentales los insumos y recomendaciones de un
grupo de expertos validadores conformado por
Eduardo Wiesner, Juan Pablo Crdoba, Antonio
Hernndez, Andrs Escobar y Mauricio Olivera
que trabajaron con el equipo de Gobierno.
De esta manera se hizo un primer diseo de
regla fiscal cuantitativa cuya cobertura era el
gobierno nacional central, que estara definida
sobre el balance primario y que tendra carcter
estructural, es decir, descontara los efectos del
ciclo econmico y el ciclo del petrleo sobre el
balance fiscal. De acuerdo con la frmula propuesta, se requerira un mayor supervit (o menor dficit) cuando la economa se ubicara por
encima de su nivel potencial y/o los ingresos
petroleros estuvieran por encima de su senda
de largo plazo y, por el contrario, se permitira
un menor supervit (o mayor dficit) cuando
la economa se ubicara por debajo de su nivel
potencial y/o los ingresos petroleros estn por
60
debajo de su senda de largo plazo. La regla fiscal condicionara la elaboracin de los diversos
instrumentos de manejo fiscal existentes como
el Plan Financiero, el Marco Fiscal de Mediano
Plazo y el Marco de Gasto de Mediano Plazo y
las decisiones en materia fiscal.
El monitoreo peridico del cumplimiento de
la regla estara a cargo del Consejo Superior de
Poltica Fiscal (CONFIS) y se creara un Comit
Externo de Evaluacin de la Regla Fiscal, con carcter independiente. Sus principales funciones,
entre otras, serian la determinacin de los supuestos de la brecha del producto, la verificacin
del cumplimiento de la regla fiscal al cierre de
cada vigencia y determinacin las implicaciones
de lo definido en las clasulas de escape.
Esta propuesta tambin se plasm en un documento tcnico que se le entreg al equipo econmico entrante. El nuevo Gobierno retom el
tema haciendo los ajustes que consideraba necesarios y present un proyecto de ley al Congreso
de la Repblica que fue aprobado.
Estos esfuerzos, realizados durante el ltimo
ao del Gobierno Uribe, sin duda contribuyeron a
avanzar de manera acertada y decidida a consolidar
el manejo y la institucionalidad fiscal en Colombia.
Referencias
Hofstetter, M., Tovar, J. y Urrutia, M. (2010)
Effects of a Mortgage Interest Rate Subsidy:
Evidence from Colombia, documento preparado
para el proyecto financiado por el BID Housing
Finance in Latin America and the Caribbean:
What is Holding It Back?.
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico,
MFMP varios aos.
Lpez, H. y J. Nuez, Pobreza y desigualdad en
Colombia: diagnstico y estrategias, DNP, Bogot.
Nova, D.C. (2012), Resultados recientes: pobreza
monetaria en Colombia 2002-2010, DANE, MESP.
Hacienda Pblica
y Control Fiscal
La visin de la prosperidad
del Gobierno Santos
Juan Carlos Echeverry G.*
Locomotoras y vagones
En la ltima dcada se ha reactivado el debate acadmico
sobre los determinantes fundamentales del crecimiento a largo
plazo. Por lo menos cuatro tendencias intelectuales han luchado por la supremaca. La primera, abanderada por el ganador
del Premio Nobel Robert Lucas, y con defensores como Joel
Mokyr, y la escuela de la oferta, apoya la primaca de la innovacin y la difusin tecnolgica, el aprendizaje-en-la-prctica
y el alcance paulatino que se da de las economas menos desarrolladas a las ms avanzadas, motivado por esas fuerzas. Esta
versin privilegia el progreso tecnolgico y su difusin a travs
de las fronteras nacionales, en una dinmica guiada por la globalizacin.
Una segunda corriente de la literatura defiende la primaca de las instituciones tpicas
de las economas de mercado, como son el estado de derecho, la validez de los derechos
de propiedad, las restricciones al ejercicio del poder del ejecutivo y la preeminencia de un
sistema de balances y contrapesos, que promueve el emprendimiento y la toma de riesgo
en una economa. Autores como el premio Nobel Douglas North, y profesores como Daron Acemoglu y James Robinson, han escrito extensamente sobre la importancia de las
instituciones como motores de desarrollo de largo plazo.
Una tercera rama de la literatura acadmica destaca la geografa como el determinante o limitante clave de la prosperidad a largo plazo, a travs de la influencia de la
dotacin de recursos naturales, el clima, las enfermedades y los desafos topogrficos,
medio-ambientales y de localizacin que enfrentan los pases y los continentes. Este tipo
de consideraciones, habra diferenciado, por espacio de 15 mil aos, el desarrollo comparativo de Eurasia frente a frica y las Amricas, previo a los descubrimientos. Autores
* Ministro de Hacienda de la administracin Santos. Las opiniones aqu expresadas son personales y no comprometen al BID.
61
como Jared Diamond y Jeffrey Sachs otorgan un

papel esencial a los determinantes geogrficos,
a la disponibilidad de recursos naturales, o la situacin de los pases en zonas tropicales, a la
hora de identificar sus posibilidades de progreso
en horizontes largos de tiempo.
Por ltimo, un cuarto grupo de investigadores hace hincapi en el comercio internacional
y la integracin econmica, visin que obtuvo
fuerza a raz del xito de una serie de economas
del este de Asia entre los aos sesenta y el fin
del siglo XX. Autores como Danny Rodrik, Jeffry
Frankel y David Romer, entre otros, han investigado el nexo entre la apertura comercial y la
prosperidad econmica.
Cada enfoque ha buscado la primaca para
explicar por qu unas naciones son ricas y otras
no; o por qu unas han avanzado aceleradamente por espacio de cien o doscientos aos, y otras
se han estancado, tambin por perodos inexplicablemente largos. Una nutrida literatura ha evaluado empricamente los mritos de estos cuatro
enfoques. Su conclusin ha sido que las reglas
del juego y la calidad de las instituciones son,
bsicamente, el determinante crucial de crecimiento de largo plazo. No obstante, el debate no
ha concluido, y los proponentes de las diferentes
posturas siguen defendiendo la primaca relativa
de alguna de ellas.
En nuestra opinin, este debate sirve para
arrojar luces sobre la situacin especfica de un
pas y sus perspectivas. Desde ese punto de vista,
la cuestin fundamental no es cul de los factores determinantes del crecimiento a largo plazo
domina a los dems. Sino, cmo cada uno de
esos factores podra impedir el progreso econmico en diferentes momentos en el tiempo.
Una forma constructiva de pensar acerca de

la interaccin entre 1) innovacin y difusin, 2)
calidad institucional, 3) geografa, y 4) apertura
comercial, puede ser lo que Jared Diamond llam
el principio de Anna Karenina. El mismo se basa
en la primera frase de la novela Len Tolstoi: Las
familias felices son todas iguales, pero cada familia infeliz es infeliz a su manera.
Una formulacin del principio de Anna Karenina para el contexto del desarrollo econmico de
las naciones sera: Todas las naciones prsperas
son (ms o menos) iguales, pero cada nacin que
no prospera lo hace a su manera. Creemos que
esta es una manera constructiva de considerar la
discusin sobre los cuatro determinantes del crecimiento a largo plazo ya comentados.
El mensaje de este principio enfatiza las circunstancias en que varias condiciones deben
cumplirse simultneamente, y que basta la ausencia de una de ellas para convertirla en la limitacin vinculante del progreso. Se debe tener en
cuenta que una limitacin que no sea superada
puede retrasar el desarrollo nacional por siglos;
para el caso se puede pensar en ejemplos de Espaa entre 1600 y 1900; China desde 1800 hasta
los aos ochenta; o Amrica Latina entre la independencia y principios del siglo XX.
Es decir, para experimentar un despegue econmico y social, y prosperar en el largo plazo,
una nacin debe haber solucionado de manera
relativamente eficaz la adopcin de las mejores
De hecho, en diferentes circunstancias histricas, para distintas regiones o pases, la limitacin vinculante (bindingconstraint, en la literatura en ingls) del crecimiento podra cambiar
entre estas cuatro alternativas. La forma en la
que los cuatro determinantes profundos del
desarrollo de largo plazo van evolucionando a
travs del tiempo en su importancia para un pas
determinado sera crucial para el avance o el estancamiento de esa Nacin.
62
tecnologas disponibles; debe haber dominado los elementos geogrficos que la aslan del mercado mundial o impiden la integracin de su mercado interno; debe haber mejorado la calidad de
sus instituciones para que premien el emprendimiento, la toma de
riesgos y respeten los derechos de propiedad; y debe presentar una
relativa apertura al comercio internacional.
Si bien se necesita que un pas resuelva, en cada momento del
tiempo, satisfactoriamente los cuatro frentes, uno o varios de ellos se
puede convertir en el obstculo insalvable, la limitacin vinculante,
para su desarrollo, as los dems no lo sean.
Anna Karenina monta en locomotora

Al analizar algunos hechos de la historia de Colombia, el
principio de Anna Karenina llevara a evaluar cul de las cuatro
condiciones indispensables del crecimiento - la difusin tecnolgica, las instituciones capitalistas (incluyendo un sistema poltico
eficaz y viable), la superacin de las limitaciones geogrficas o
la apertura comercial, habran sido los limitantes vinculantes en
cada fase histrica.
Ahora bien, puestos a identificar el o los limitantes vinculantes
del momento actual y de los prximos diez aos, que fue la tarea
intelectual en la que nos embarcamos con el presidente Juan Manuel Santos en la elaboracin del programa de gobierno 2010-14, se
concluy que el pas presentaba un avance satisfactorio en la calidad
de sus instituciones de mercado, en la fortaleza de los derechos de
propiedad, y en el grado de apertura de su economa. Por supuesto,
poda haber mejoras en cada uno de estos frentes, muchas de las
cuales se adelantaron a lo largo de los ltimos tres aos. Pero, en
general, no se consider que esas dos reas fueran la limitantes vinculantes de nuestro crecimiento de largo plazo.
Foto: ICESI
63
Lo contrario sucede con el acceso de Colombia a la mejor tecnologa disponible a nivel mundial, de un lado, y con el dominio de nuestra
geografa, en pos de la prosperidad, del otro.
La poblacin colombiana no cuenta con los
canales de acceso a la mejor tecnologa disponible, ni a las fuentes de innovacin existentes
a nivel mundial. Este es definitivamente un limitante severo al crecimiento de largo plazo del
pas, al ascenso social y a una mayor equidad.
Esta consideracin puso de relieve que la primera locomotora deba ser el acceso y la difusin de innovaciones, y el mejoramiento de
nuestra produccin tecnolgica.
De otro lado, la geografa colombiana, y
la distribucin de sus unidades productivas
alrededor de centros urbanos mediterrneos y
lejanos a los puertos martimos, heredada de la
colonia y del desarrollo sustitutivo de los aos
1930-90, se han convertido en una limitacin
para la capacidad exportadora. Por esta razn,
se consider imperioso adoptar planes agresivos de construccin de infraestructura y de
integracin logstica. De all surgi la locomotora de la Infraestructura.
La propia geografa colombiana, el limitado

avance tecnolgico y las instituciones sectoriales, han limitado el desarrollo del sector agropecuario; el cual, si contara con la tecnologa
adecuada, el acceso expedito a los puertos, y
las instituciones conducentes a una salubridad
de clase mundial, podra aprovechar la creciente demanda global de alimentos. Tal ha sido el
caso para el despegue agrcola de Brasil, Per,
Argentina y Mxico. Esta consideracin liga la
superacin de las barreras geogrficas al desarrollo del sector agropecuario, y por ello se postul al agro como la tercera locomotora.
La cuarta locomotora surgi de atestiguar que
por razones de precio y del mejoramiento institucional durante la primera dcada del siglo, el
sector mineroenergtico se convirti en un motor
del desarrollo nacional, con amplio alcance en
varias regiones, y con importantes consecuencias
macroeconmicas y fiscales.
Por ende, la cuarta locomotora mineroenergtica requera seguir mejorando sus instituciones y su seguridad fsica y jurdica, desarrollar su infraestructura, posicionarla en
innovacin y tecnologa, y acentuar sus encadenamientos positivos sobre otros sectores manufactureros y de transporte.
Ahora bien, era necesario adoptar reformas
para mejorar el impacto de la locomotora minero-energtica en la inversin regional, lo cual se
busc con la creacin del Sistema General de Regalas (SGR). As mismo, para mitigar sus efectos
macroeconmicos se cre el fondo de ahorro de
las regalas; se adelant la reforma tributaria de
2010, que elimin las exenciones a este sector,
entre otros; se adopt la Regla Fiscal; se limit el gasto pblico en momentos de bonanza; y
se modific la Constitucin Poltica de Colombia
para contemplar a la sostenibilidad fiscal como
un criterio con rango constitucional. De manera
virtuosa, estas iniciativas condujeron a pasar de
un dficit fiscal consolidado de 3.6% del PIB en
2010 a supervit fiscal en 2012.
Foto: INCO
64
Ahora bien, las tres ltimas locomotoras iban

a tener un impacto directo a lo largo de la geografa nacional, pero se debe poner de relieve
el hecho de que cerca del 80% de la poblacin
nacional est en las ciudades.

Por esta razn se plante una
quinta locomotora que sirviera
de enlace entre los motores sealados, eminentemente extraurbanos, y la localizacin de la
poblacin en las ciudades.
Por esto se plante a la construccin de vivienda como
quinta locomotora. En la medida que estas cinco locomotoras
generan un auge sostenido de
ingresos familiares y empresariales, estos agentes alcanzaran
un mayor nivel de bienestar y
consumo de bienes y servicios urbanos. En particular, los hogares
adquieren mayor educacin, mejores servicios de salud, acceso a
servicios ms extendidos de telecomunicaciones, y de otros bienes
que intermedia el comercio.
En suma, el mayor ingreso
nacional se transmite a una
gama amplia de sectores econmicos, como el comercio, la
industria, el transporte, y las
comunicaciones, todos ellos
fuertes creadores de empleo.
Estos sectores fueron denominados los vagones, en la
medida que iban a ser jalonados por los ingresos derivados
de mejores trminos de interECONOMA COLOMBIANA . 341
cambio, o por sectores con

alto potencial de crecimiento;
esto es fundamental, pues tres
de cada cinco empleos en la
economa se crean en los denominados vagones.
Su demanda se deriva del
aumento de ingresos nacionales, empresariales y familiares
creados por el auge en las locomotoras, as como de un proceso continuo de ascenso social.
ruralidad y las zonas lejanas

de los centros urbanos ms
dinmicos; pues parte de tres
pilares extra-urbanos: mineraenerga, agro e infraestructura
de transporte. De esa manera
los sectores rurales y urbanos,
y, en particular, aquellos que
estn por fuera del ncleo de
prosperidad tradicional del pas
(Medelln, Barranquilla, Bucaramanga, Bogot y Cali), pueden crecer acompasadamente.
En efecto, los nuevos puestos de trabajo le permiten a

los colombianos ms pobres
abandonar su postracin econmica, encontrar empleos
cada vez mejor remunerados y
avanzar en las escalas laborales, creando un crculo virtuoso de ascenso social y bienestar. La inclusin y el ascenso
social de las clases trabajadoras y medias, en virtud del
mayor ingreso nacional y del
mayor empleo, lo convierte en
una fuente de mantenimiento
y difusin del crecimiento generado en las locomotoras.
Los resultados del nuevo

enfoque no pueden ser ms
contundentes: en los tres aos
comprendidos entre 2010 y
2013, Colombia ha creado dos
y medio millones de nuevos
puestos de trabajo; quinientas
mil familias han abandonado
la pobreza, y la economa, en
trminos reales, ha crecido en
un promedio cercano al 5%. As
mismo, el crecimiento de los
sectores productivos denominados vagones es muy cercano al promedio del PIB, mostrando que estn dinamizados
por la demanda de los hogares.
Este planteamiento hace

nfasis en la toda la geografa
del pas, y en el desarrollo de
sectores importantes para la
As mismo, en sucesivas
reformas, el gobierno ampli
y racionaliz la tributacin, y
la hizo acorde con la creacin
65
de empleo formal. Se casi duplic el recaudo nominal, se dot

de slidos recursos fiscales al Estado, y se logr supervit en las
cuentas pblicas. Ello demuestra
que la prudencia y el ahorro han
dominado el uso de los recursos
de los contribuyentes.
La tasa de desempleo a finales de 2013 es cercana al ocho por
ciento, mientras que era superior al
12 por ciento en 2010; la de inflacin es inferior al tres por ciento, y
la equidad ha mejorado a niveles sin
precedentes en la historia nacional.
Hace ms de medio siglo Colombia no obtena resultados tan
sobresalientes, reconocidos nacional e internacionalmente. Esto
demuestra la validez actual del
esquema Locomotoras-vagonesempleo-superacin de pobrezacreacin de clase media.
La tarea futura, as entendida,
es superar los cuellos de botella
que limitan el desarrollo de largo
plazo: el aislamiento geogrfico de
muchas de nuestras regiones, que
requieren mejor infraestructura.
Mejorar la educacin, la innovacin
y la tecnificacin productiva, que
permitirn acceder a los mercados
ms exigentes, con productos sofisticados, compitiendo en muchos
bienes y servicios con lo mejor del
mundo. De otro lado, las dos ltimas dcadas han dejado posibilidades inexplotadas en la agricultura
y la vivienda. Esa es la verdadera
lgica detrs de las locomotoras
propuestas por el presidente Santos,
tarea esencial de la presente dcada.
Ahorro, estabilidad y equidad frente

a la bonanza minero-energtica
La economa colombiana, al igual que la de Amrica Latina, atraviesa desde principios del siglo XXI una
bonanza minero-energtica fundamentada tanto en el
aumento observado y esperado de la produccin de
petrleo, carbn y otros minerales, como de sus precios internacionales. Esta es una situacin que debe
manejarse adecuadamente para evitar desencadenar
una crisis como la vivida a finales del siglo pasado.
En efecto, a principios de los aos noventa, concomitante con una bonanza petrolera derivada de los
hallazgos de los campos de Cusiana y Cao Limn,
se dio un auge de consumo en los sectores privado y
pblico, que llev a una importante acumulacin de
deudas en actores econmicos familiares, corporativos y gubernamentales. El gobierno nacional y subnacional aument su gasto financindolo con deuda
y direccionndolo a destinos de baja rentabilidad.
En efecto, el problema radic tanto en el aumento
desmedido y deficitario del gasto pblico, como en la
baja calidad del mismo. Los ingresos producto de recursos no renovables son, por definicin, transitorios,
razn por la cual deben ser direccionados a inversin de
calidad, que genere riqueza que perdure en el tiempo.
De otro lado, en la ltima dcada la desigualdad
ha aumentado en muchos de los pases en desarrollo
e incluso en algunas de las economas avanzadas.
La poltica impositiva y de gasto debe promover los
efectos redistributivos de la poltica fiscal y apoyar la
eficiencia econmica. Esta fue una de las innovaciones ms atrayentes de la poltica fiscal colombiana,
tal como lo reconoci el Banco Mundial. Otros autores recientemente han enfatizado el nexo entre la
poltica fiscal y la equidad.
Segn estudios recientes, los pases emergentes deben hacer esfuerzos direccionados a reducir las oportunidades de evasin y elusin de impuestos, aumentar
la progresividad del impuesto al ingreso y tener una
poltica de gasto ms eficiente y equitativa, que focalice acertadamente a la poblacin ms pobre y expanda
gradualmente los sistemas de seguridad social.
Adicionalmente, tenamos el convencimiento, no
enteramente compartido por el Banco de la Repblica,
de que se deba combatir la sobre-valuacin del tipo
66
de cambio que restaba competitividad a sectores transables de la economa, diferentes de aquellos que estaban experimentando la bonanza. En particular, los
sectores agrcolas y la industria manufacturera, que
compiten con importaciones.
De no hacerlo, poda haber consecuencias nocivas
sobre el empleo y la diversificacin de la economa,
fenmeno conocido como enfermedad holandesa
Estos elementos de anlisis justificaron la estrategia del gobierno colombiano de implementar
cambios institucionales para crear un crculo virtuoso que lleve al pas a manejar de la forma ms responsable la bonanza minero-energtica y aumentar
su crecimiento potencial, mejorar la equidad social y
evitar incurrir en el crculo vicioso ya experimentado
en la crisis de final de siglo XX.
Esta estrategia se bas en crear las condiciones
necesarias para que la bonanza minero-energtica se
tradujera en mayor estabilidad, crecimiento econmico, creacin de puestos de trabajo y equidad. La
estrategia se fundamenta en generar ms ahorro,
buen gobierno de los recursos y buena calidad de
la inversin; diversificar la economa para evitar la
enfermedad holandesa; y finalmente, impulsar los
sectores locomotora que jalonarn el crecimiento del
resto de sectores de la economa a travs de los encadenamientos productivos.
El aumento en el empleo y en los ingresos familiares permitir un nuevo ciclo virtuoso de ascenso
social, creacin de empleo y clase media, y demanda
al aparato productivo. En primer lugar, el gobierno
busc promover el ahorro pblico y privado a travs
de cambios institucionales profundos, como los establecidos por la Ley de Regla Fiscal, el nuevo Sistema
General de Regalas (SGR) y las reformas tributarias.
En materia de ahorro, la Regla Fiscal cre el Fondo de Ahorro y Estabilizacin Fiscal y Macroeconmica, para generar supervit en las cuentas pblicas,
reducir la deuda y los pagos de intereses. Estos recursos podrn ser utilizados para amortizar deuda
pblica, atender eventos extraordinarios que afecten la estabilidad macroeconmica y financiar gasto
contra-cclico cuando ste sea necesario.
Por su parte, el SGR cre el Fondo de Ahorro y
Estabilizacin, cuya principal funcin ser disminuir
la volatilidad de los ingresos y la inversin

financiada con regalas.
Este fondo ahorrar recursos en pocas
de crecimiento de dicho ingreso, y permitir
la desacumulacin de recursos en pocas de
cadas del ingreso. Por ltimo, las reformas
tributarias de 2010 y 2012, y la reforma de
la DIAN han permitido aumentar substancialmente el recaudo, de 65 billones de pesos
corrientes de 2010 a ms de 100 billones en
2013. Ello permiti, simultneamente, aumentar la inversin pblica al tiempo que se
logr el equilibrio fiscal.
Un elemento esencial del manejo econmico, fue el motto: Lo macro es bsicamente
fiscal, y lo fiscal es bsicamente micro. En
ese orden de ideas, la labor del gobierno debe
estar centrada en adelantar, en compaa del
Congreso de la Repblica y con el escrutinio
de las Altas Cortes, continuamente reformas
microeconmicas y sectoriales, que generen
crecimiento, equidad, cumplimiento y tributacin, las cuales redundan en equilibrio fiscal;
el mismo se convierte en el principal elemento
estabilizador de la economa. El crecimiento
con estabilidad macroeconmica es, a su vez,
el mejor acicate para la inversin productiva;
con ello se logra un crculo virtuoso, en el cual
el sector pblico y privado logran sus objetivos
especficos, pero por sobre todo, el aumento
del bienestar de los colombianos.
Referencias
Juan Carlos Echeverry, Memoria de Hacienda 2011-2012, Ministerio de Hacienda y
Crdito Pblico.
Len Tolstoi, Anna Karenina, 1878,
Editorial Austral, ediciones especiales.
Buenos Aires 1966.
67
Hacienda Pblica
y Control Fiscal
Colombia: una historia de
estabilidad macroeconmica
Mauricio Crdenas Santamara

Ministro de Hacienda y Crdito Pblico
La economa colombiana se ha caracterizado por un desempeo estable a lo largo de su historia. Desde principios de la dcada de los 40, por ms de 70 aos, el pas slo tuvo un ao de
recesin, no tuvo episodios de hiperinflacin y no dej de honrar
sus compromisos de pagos de deuda. Esta destacada historia de
estabilidad debido a un sano manejo econmico, se ha complementado en la administracin del Presidente Juan Manuel Santos
con dos objetivos centrales: aumentar el ingreso para las familias
colombianas y generar ms empleos formales y de calidad.
Para alcanzar estos dos objetivos, el diseo de la poltica
econmica se basa en tres principios fundamentales. En primer
lugar, mantener una economa abierta y de mercado, que permita que el pas se beneficie
de los acuerdos comerciales y logre ganancias en trminos de productividad y desarrollo
que impacten positivamente el crecimiento potencial de la economa. En segundo lugar,
contar con un Estado promotor de la equidad y la competitividad, que provea eficientemente los bienes pblicos y elimine las fallas de mercado. En tercer lugar, propender por
la estabilidad macroeconmica que se manifieste en un crecimiento sostenido, una baja
inflacin, estabilidad financiera y una consolidacin de las cuentas fiscales.
Este marco de conduccin de la poltica econmica se ha materializado en importantes
logros para el pas en trminos de generacin de empleo y de reduccin de las brechas sociales, como se ver a continuacin. La buena gestin econmica contina siendo la gua
del desarrollo econmico, en un crculo virtuoso con mayor formalizacin, reduccin de la
pobreza y mayor cobertura de seguridad social para la poblacin colombiana.
Pilares de la estabilidad macroeconmica

El diseo de la poltica econmica se ha realizado con miras de alcanzar cuatro
objetivos que permitan asegurar condiciones macroeconmicas estables: contar con un
crecimiento alto y sostenido, una inflacin baja y estable, unas cuentas fiscales claras y
sanas, y un sistema financiero slido.
68
Crecimiento alto y sostenido

Es importante destacar que el inters del Gobierno no es solo apostarle al crecimiento en el
corto plazo sino generar las condiciones para
que en el mediano y largo plazo la dinmica
econmica siga teniendo un desempeo positivo. Es decir, se busca no solo que la capacidad
productiva existente sea utilizada plenamente,
sino incrementarla y de esta forma alcanzar el
crecimiento potencial de la economa. Reflejo de
esto han sido las polticas que le apuestan a la
educacin, a la apertura econmica y al impulso
de los sectores ms dinmicos para el crecimiento
gracias a los encadenamientos productivos.
La economa colombiana se ha mostrado slida ante la difcil coyuntura internacional en gran
parte debido a la poltica anticclica implementada por el Gobierno. En efecto, el deterioro del
contexto internacional en 2012, debido a la crisis
fiscal de la zona Euro, gener una desaceleracin
en el crecimiento de la economa colombiana a
finales del ao 2012 y comienzos de 2013, con
un crecimiento de 2,6% para el primer trimestre
de 2013, inferior al crecimiento potencial. Como
estrategia econmica anticclica, el Gobierno lanz en abril de 2013 el PIPE (Plan de Impulso a la
Productividad y el Empleo) implementando, entre otras medidas, un subsidio de 2,5% en las tasas de inters hipotecarias con el fin de impulsar
el sector de la construccin. La dinmica generada en este sector permiti elevar el crecimiento
de la economa a 3,9% en el segundo trimestre
de 2013 y a 5,1% en el tercer trimestre del mismo
ao. El desarrollo del PIPE como poltica anticclica y los resultados que de l se han derivado,
son una muestra de la efectividad de las polticas
del Gobierno en esta materia.
que en el ao 2013 la inflacin alcanz el 1,94%,

la cifra ms baja en los ltimos 58 aos y la ms
baja entre las seis de las economas ms grandes
de la regin. Esto implica que hay espacio para
utilizar la poltica monetaria en caso de que las
condiciones internas o externas empeoren, garantizando la estabilidad del crecimiento econmico.
Cuentas fiscales claras y sanas

La sostenibilidad fiscal es reflejo de una
asignacin ms eficiente y transparente de los
recursos, as como de una estructura tributaria
fortalecida. Lo anterior fue posible gracias al
conjunto de reformas que permitieron desarrollar un nuevo marco institucional para el manejo de la poltica fiscal. Estas reformas comprenden la creacin del Sistema General de Regalas
(SGR), la introduccin del principio de sostenibilidad fiscal como criterio constitucional, y el
establecimiento de una regla fiscal para el gobierno nacional central (GNC), que, en conjunto, conforman el marco para el ejercicio y diseo
de la poltica fiscal de mediano plazo.
En particular, la regla fiscal se constituye en
un instrumento fundamental para el diseo de
la poltica fiscal. Su aplicacin sobre las finanzas
del gobierno nacional central (GNC), junto con el
ahorro de las regiones en el SGR, permitir redu-
Baja inflacin
Una economa con una inflacin baja y estable es uno de los sntomas de estabilidad macroeconmica ms importantes. Una inflacin alta se
convierte en un impuesto con carcter regresivo,
ya que la prdida de poder adquisitivo afecta principalmente a los ms pobres, quienes no cuentan
con activos financieros que los protejan contra la
inflacin. En este sentido, es importante destacar
Foto: archivo CGR
69
cir progresivamente, como ya

est ocurriendo, el dficit fiscal
del GNC y del Sector Pblico
Consolidado (SPC), y con ello
la relacin deuda neta a PIB.
La sostenibilidad fiscal del pas
permite reducir las tasas de inters, lo que genera aumentos en
inversin y libera recursos para
una mayor inversin social. En
efecto, el dficit fiscal del GNC
se redujo considerablemente, al
pasar de 3,9% del PIB en el ao
2010 a 2,4% del PIB para 2013,
cumpliendo con la trayectoria
definida por la regla fiscal.
Sistema financiero
slido
El sistema financiero acta
como un intermediario a travs del cual se canalizan los
ahorros de los colombianos
hacia los proyectos de inversin en los diferentes sectores
de la economa. Contar con
un sistema financiero slido y
profundo asegura, entonces,
que estos recursos se asignen
de forma ptima y se traduzcan en un mayor crecimiento
econmico. En este sentido, el
pas est en lnea con el marco regulatorio internacional
(Basilea III) que busca que los
bancos, como entidades financieras clave en este proceso,
tengan un derrotero claro en
lo que a gestin de riesgo se
refiere y tengan un desempeo
slido inclusive en situaciones
de estrs macroeconmico. La
efectiva implementacin de
Basilea III, que empez a gestionarse en el 2012, ha arrojado como resultado que Colombia tenga el ms alto margen
de solvencia entre los pases
latinoamericanos (14,6%).
70
Logros de la poltica
econmica
Maximizar ingresos
fiscales
Una de las tareas fundamentales de la poltica fiscal es
la maximizacin de los ingresos
fiscales, que le permitan al Estado brindar a sus habitantes
los bienes y servicios pblicos
requeridos. En este sentido, durante el ltimo cuatrienio se ha
incrementado sustancialmente
el recaudo tributario en el pas,
pasando de 65,2 billones de
pesos (12% del PIB) en 2010 a
100,5 billones de pesos (14,2%
del PIB) en 2013, lo que representa un crecimiento de ms
del 50% en dicho periodo. Este
incremento en los ingresos es
de gran importancia, pues le ha
permitido a la Nacin aumentar
su presupuesto de inversiones,
tanto en educacin, salud y
programas sociales, como en el
desarrollo de la infraestructura
necesaria para que el pas contine creciendo a tasas sostenibles en los aos venideros.
Sin embargo, el Gobierno
tambin ha realizado esfuerzos
para que el esquema de recaudo del pas sea justo y progresivo. Un ejemplo de esto es la
reforma tributaria aprobada a
finales de 2012, la cual gener un esquema de tributacin
ms justo: 18,5 millones de
personas que ganan menos
de $3.600.000 mensuales no
pagan impuesto a la renta,
mientras que 92.500 personas
que ganan ms de $10 millones, pagan ahora ms de lo que
pagaban antes de la reforma.
La reforma tributaria tambin
contribuy a incrementar la competitividad de

la economa nacional, al introducir una simplificacin de la estructura del IVA, que redujo el
nmero de tarifas de 7 a 3, muy cerca de los
estndares internacionales. Para ello cre adems
impuestos al consumo pensados en aumentar la
transparencia y simplificar el sistema.
Uno de los logros ms importantes de la reforma fue la reduccin de parafiscales, que disminuy los costos de contratacin para los empleadores. Esto ha resultado en una mayor creacin
de empleo formal en el pas: en diciembre de
2013, el nmero de empleados formales haba
aumentado en ms de medio milln de personas
frente al ao anterior, creciendo a una tasa de
8,6% anual. Esto significa que ms colombianos
encontraron puestos de trabajo que les permitir
mejorar su calidad de vida y su bienestar.
Asignar el presupuesto a prioridades

de gobierno
Otra de los logros importantes, fruto de un buen
diseo de la poltica fiscal, ha sido el de asignar el
Presupuesto General de la Nacin (PGN) de acuerdo a las prioridades establecidas por el Gobierno
mediante el Plan Nacional de Desarrollo. Durante
el periodo 2010-2014 se le ha dado una importante prelacin a la utilizacin del presupuesto enfocndolo hacia dos objetivos fundamentales: i) el
aumento de la inversin y ii) el aumento del gasto
social. Adicionalmente, la consecucin de estos
objetivos ha estado sustentada en el incremento
del recaudo tributario, permitiendo as mantener
la sostenibilidad fiscal del pas.
Con respecto al primer objetivo, es relevante
mencionar que la inversin pblica ha aumentado
un 68% en los ltimos cuatro aos, pasando de
$28 billones en 2010 a $47 billones para el 2014.
Esto se traduce en un crecimiento anual promedio de 13,5% en el periodo 2010-2014, lo cual
se compara favorablemente con un crecimiento
promedio del gasto en funcionamiento para el
mismo periodo de 6,3%. Esto ha permitido incrementar la inversin en infraestructura, llevndola
a $32 billones entre 2010 y 2014, frente a 12,5
billones del cuatrienio anterior. Adicionalmente,
se ha logrado beneficiar a 9,4 millones de hogaECONOMA COLOMBIANA . 341
res mediante subsidios de energa y gas por 6,3

billones, as como entregar subsidios de vivienda
por 4,1 billones durante este periodo, lo cual incluye el programa de 100 mil viviendas gratuitas.
Con respecto al segundo objetivo, el incremento en los recursos fiscales ha permitido que
la cobertura de los programas sociales del Estado aumente de manera significativa. Esto se ha
visto reflejado en los diferentes programas de
salud, atencin a vctimas del conflicto armado,
reduccin de la pobreza, entre otros. Por ejemplo, en el sector salud, la cobertura del rgimen
subsidiado ha pasado de 21,8 millones de personas en 2010 a 23 millones en 2014, lo cual
implica que 1,2 millones de personas han sido
incorporadas al servicio de salud. Con respecto a
la reduccin de la pobreza, el programa Familias
en Accin, que atenda 2,4 millones de familias
en 2010, espera atender 2,9 millones de familias
al finalizar el 2014. Adicionalmente, frente a la
atencin a vctimas y desplazamiento forzado
se pas de atender 34 mil indemnizaciones en
2010 a ms 100 mil en 2014, mientras que gracias al programa Ayuda Humanitaria, se atienden ms de 718 mil vctimas por ao.
De esta manera, debe quedar claro que la asignacin del Presupuesto Nacional ha sido enfocada
juiciosamente a atender las necesidades primordiales de nuestro pas, siempre buscando garantizar la
promesa de entregar Prosperidad para Todos.
71
Fortalecer las capacidades fiscales

territoriales
Profundizar la
intermediacin financiera
Importantes reformas de sostenibilidad fiscal se

realizaron hacia finales de los aos noventa que
permitieron a las entidades territoriales alcanzar
una consolidacin en sus finanzas pblicas. Para
complementar esta positiva dinmica, el Gobierno
cre el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (Fonpet), con el objetivo de
ahorrar los recursos necesarios para cubrir el pasivo
pensional de estas entidades.
En los ltimos aos, el sistema

financiero colombiano ha exhibido una expansin significativa.
Entre 2010 y 2013, los activos del
sistema financiero han registrado
un incremento del 50% al pasar
de $640 a $936 billones de pesos
entre el mismo perodo. El indicador de profundizacin financiera
(medido como cartera/PIB) ha alcanzado niveles histricos al pasar de 22,92% a 40,7% entre los
aos 2000 y 2013. Esta expansin
de la labor de intermediacin ha
estado acompaada de un mayor
acceso de la poblacin a los servicios financieros, lo cual se ha
reflejado en unos mayores niveles
de inclusin financiera. Al tercer
trimestre de 2013, el nmero de
personas bancarizadas ya alcanzaba los 22 millones, registrando
un crecimiento del 17% frente al
ao 2010. As mismo, el nmero de
personas con microcrdito registr
un crecimiento del 54% entre 2010
y 2013, pasando de 1,1 millones a
1,7 millones de personas.
De esta forma, el gobierno nacional es el garante de los recursos del fondo y es responsable
por su manejo y distribucin de recursos. En los
ltimos cuatro aos, el saldo del Fonpet pas de
$27 billones a $39 billones, un crecimiento del
44%, lo que se reflej en un aumento sostenido
del cubrimiento del pasivo pensional territorial,
que pas de 27% en 2010 a 45% en 2013. Es decir,
casi la mitad de este pasivo se encuentra cubierto,
lo que contribuye a generar estabilidad sobre las
finanzas pblicas territoriales.
Foto: www.casanare.gov.co
Otro elemento clave en la consolidacin fiscal

de las entidades territoriales es el nuevo Sistema
General de Regalas (SGR). El SGR no solo implic
un cambio institucional importante en materia de
equidad, transparencia, impacto regional y estabilizacin de ingresos, sino que significa un profundo
cambio institucional en materia del funcionamiento del Estado colombiano. Los resultados muestran
que 1.134 entidades territoriales se encuentran beneficiadas con recursos del SGR. Se han aprobado
5.427proyectos a travs de los OCAD por $12 billones de pesos, distribuidos en los fondos del sistema
y asignaciones directas, lo que genera transparencia
en el manejo de estos recursos y permite un impacto
trascendental en trminos de equidad y eficiencia de
las entidades territoriales.
72
Es importante resaltar que esta

expansin del sistema financiero se
ha dado en un ambiente de reducciones en las tasas de inters de las
diferentes modalidades de financiamiento. Este proceso ha sido resultado de unas mejores condiciones macroeconmicas, unos bajos
y controlados niveles de inflacin y
una menor percepcin de riesgo de
la economa colombiana. De igual
forma, el Gobierno ha implementado algunas polticas que han favorecido tambin la dinmica del
crdito, en especial en lo que se refiere a la financiacin de vivienda,
sector en el cual se ha identificado
la necesidad de implementar medidas de poltica econmica.
Como se mencion anteriormente, el programa del

PIPE, con un subsidio a la tasa de inters del 2,5%, tuvo
un efecto importante en la reactivacin del crecimiento del sector de la construccin, permitiendo al mismo
tiempo que las familias colombianas se endeudaran a
las tasas ms bajas jams vistas en ese segmento (7%).
Gestin eficiente de activos y pasivos

de la Nacin
La gestin eficiente de los activos y pasivos de las
entidades de la Nacin ha sido un factor de importancia en la consolidacin fiscal del pas. La buena
gestin de los activos de las empresas de la Nacin nos
ha permitido tener una fuente de ingresos sostenible
durante los ltimos aos. De hecho, las utilidades de
las empresas pblicas (sin Ecopetrol) aumentaron de
1,2 billones en 2010 a 1,6 billones en 2012, mientras
que los dividendos que dichas empresas giraron a la
Nacin pasaron de 0,56 billones a 0,75 billones en el
mismo periodo. Por su parte, las utilidades de Ecopetrol crecieron de 8,35 billones en 2010 a 15 billones en
2012, mientras que los dividendos aumentaron de 5,3
billones en 2010 a 10,6 billones en 2012.
De igual forma, la eficiencia en la gestin de los
pasivos ha resultados en una reduccin en el saldo de
la deuda pblica neta del GNC como proporcin del
PIB (37,2% del PIB en 2010 a 34,3% en 2013), con
un proceso simultneo de sustitucin de deuda externa por interna, lo cual nos hace menos vulnerables
a las crisis internacionales. Adicionalmente, el costo
de financiamiento de la deuda interna ha disminuido
significativamente y se ha extendido el plazo mximo
de emisin: desde el ao 2010, el cupn promedio
disminuy 130 puntos bsicos y el plazo mximo se
extendi de 15 a 20 aos. De otra parte, se espera que
el pasivo pensional de la Nacin alcance su mximo en
el ao 2014, con lo que en el mediano plazo se reducir la presin de los pagos de pensiones sobre el fisco
colombiano, lo que a su vez continuar contribuyendo
a la estabilidad y consolidacin fiscal del pas.
La buena gestin de activos y pasivos permiti que
en 2011, despus de once aos de espera, el pas recuperara su grado de inversin por parte de las calificadoras internacionales y que, desde entonces, el pas contine mejorando su calificacin de deuda. Durante 2013,
Standard & Poors, Dominion Bond Rating Service y
Fitch Ratings, tres de las agencias calificadoras ms imECONOMA COLOMBIANA . 341
portantes del mundo, mejoraron las

calificaciones de riesgo de Colombia
de BBB- a BBB. Adicionalmente, la
agencia Moodys mejor la perspectiva de su nota de estable a positiva,
con lo que se espera que la Nacin
alcance tambin la calificacin de
BBB en el futuro prximo. Estos
cambios son un reconocimiento al
buen desempeo econmico del
pas, y se traducen en una mayor
confianza, mayor inversin y menores costos de endeudamiento para
la Nacin y las empresas del pas.
Reflexiones finales
Todos estos logros son una clara evidencia del manejo econmico
prudente y slido que ha permitido
continuar con la estabilidad macroeconmica, tal vez el mayor activo
de poltica con el que cuenta el
pas. El reto hacia el futuro es mantener este rumbo, de tal forma que
el pas siga creciendo, generando
empleo de calidad y aumentando
el ingreso de todos y cada uno de
sus ciudadanos. Muy seguramente, en los prximos cien aos de la
Contralora General de la Repblica las generaciones futuras mirarn
con orgullo hacia atrs este proceso
como el origen del gran salto que
transform al pas en una economa
desarrollada, una economa incluyente, moderna y formal.
73
Sesenta aos de aportes

a la agenda econmica del pas
Jaime Viana Saldarriaga*
Tras brevsimas interrupciones, que en algunas etapas de su fecunda historia, tuvieron que ver con dificultades de financiacin, la revista Economa Colombiana, rgano
institucional de expresin de la Contralora General de la Repblica, celebra, en el 2014,
su sexagsimo aniversario de creacin.
A lo largo de su extensa trayectoria ha sido testigo de las grandes transformaciones
econmicas y sociales que ha vivido la sociedad colombiana y, a la vez, privilegiado
escenario de los debates que, en cada momento histrico, suscitaron esos cambios o las
medidas que los propiciaron o institucionalizaron.
La primera edicin de esta publicacin circul en mayo de 1954 bajo la direccin del entonces Contralor General de la Repblica, Teniente Coronel Alberto Ruiz Novoa, con una lujosa presentacin en papel esmaltado y un formato que para la poca era toda una novedad.
La revista Economa Colombiana es, entonces, una de las publicaciones especializadas ms antiguas del pas consagrada al debate de los grandes temas econmicos y
sociales, cuya caracterstica ha sido la seriedad y ecuanimidad de su contenido, gracias a
la versatilidad y profesionalismo de sus frecuentes colaboradores.
A travs de sus pginas varias generaciones de colombianos han tenido acceso a los
ms trascendentales documentos de anlisis y evaluacin de las finanzas pblicas, del
manejo presupuestal y del control fiscal, pero, tambin, han conocido las ms diversas
propuestas sobre las oportunidades para el desarrollo de nuestro pas.
La ventaja comparativa de la revista est dada por el rico acervo y el generoso flujo de
informacin de tipo fiscal con que cuenta la Contralora General de la Repblica.
Durante las ltimas seis dcadas, la publicacin insignia de la CGR ha contribuido a
alimentar la controversia en forma rigurosa y reflexiva, gracias al aporte de destacados cientficos sociales, estimulando, igualmente, debates importantes sobre el diagnstico, la naturaleza, los logros y las limitaciones de las polticas pblicas aplicadas en nuestro medio.
* Coordinador editorial de la revista Economa Colombiana.
74
Montaje: Nstor Patio, CGR. Agradecimiento: BLAA
y Productos metlicos-Fano, el Hotel Tequendama que ofreca habitaciones sencillas a $21.000 y

dobles a $32.000 por noche, Phillips, Remington
Rand Colombiana Ltda., Ericson, Industrias Metlicas de Palmira, Caja Colombiana de Ahorros,
Compaa Colombiana de Seguros, Tubos Eternit, Instituto Colombiano de Seguros Sociales
(ICSS), el Banco de Bogot y la Flota Mercante
Grancolombiana, la patria en los mares.
Entre el primer grupo de plumas brillantes figuraban como colaboradores de la revista, entre
otros, Luis Lpez de Mesa, Rafael Delgado Barreneche, Roberto Garca Pea, Antonio Alvarez Restrepo, Hernn Jaramillo Ocampo, Enrique Caballero Escobar, Carlos Restrepo Piedrahita, Alberto
Galindo, Otto Morales Benitez, Leopoldo Lascarro,
Gabriel Betancur Meja y Jess Arango Cano.
Primera poca
En la primera nota editorial de la revista, en
1954, se estableca como objetivo primordial de
la publicacin ofrecer a los estudiosos en materias econmicas una publicacin especial que sirva
de vehculo a sus opiniones y estudios y de centro de discusin de los complejos problemas de la
economa nacional, adems de divulgar entre los
empleados de la institucin y entre todos los funcionarios pblicos las directivas y procedimientos
del control fiscal.
La presentacin contena cuatro notas adicionales, suscritas por el director, una de las cuales
estaba dirigida a los empleados de la Contralora
advirtindoles que queremos hacerles comprender cul es la importancia y grandeza de la vigilancia fiscal que le asigna la Constitucin Nacional en
su ttulo V y lo que el cumplimiento cabal de esta
misin significa para el pas no solo en millones de
pesos bien o mal usados, segn como ella se cumpla,
sino en la moralizacin de la administracin pblica, de sus funcionarios y de la Nacin entera.
En su primera poca, la revista Economa
Colombiana lleg a convertirse en uno de los
medios de comunicacin ms apetecidos por los
publicistas. Basta mirar los archivos para comprobar que la primera edicin, de 244 pginas,
estaba nutrida de avisos publicitarios, entre los
que sobresalan la Fbrica Nacional de Oxgeno
El formato inicial de Economa Colombiana

se mantuvo hasta octubre de 1958, edicin No.
54, siempre bajo la direccin del entonces Brigadier General Ruiz Novoa, quien hasta aquella fecha
ejerci como Contralor General de la Repblica. La
revista dej de circular entre 1958 y 1963, cuando
reapareci, en el mes de noviembre.
Segunda poca
La segunda poca de la revista se inicia a partir de la edicin No. 55, marcada por un cambio
radical en el formato de presentacin, siendo
este ms moderno y universal. Figuraban, entonces, entre sus colaboradores escritores de la
talla de Carlos Lleras Restrepo, Indalecio Livano Aguirre, Alfonso Lpez Michelsen, Abelardo
Forero Benavides, Hernn Echavarra Olzaga,
Ramiro de la Espriella, Arturo Gmez Jaramillo,
Julio Cesar Turbay, Antonio Panesso Robledo,
Oliverio Lara Borrero, Virgilio Barco Vargas, Jos
Elias del Hierro y Jorge Child.
La primera nota editorial que da cuenta de
la reaparicin de la revista subraya que Economa Colombiana desea llenar el gran vaco
que existe en el terreno de las investigaciones
socio-econmicas del pas.
Deca por entonces la publicidad institucional
de la Federacin Nacional de Cafeteros: El valor del
caf que se consume en el pas se destina a elevar el
75
nivel de vida del campesino cafetero. Si tomamos ms

caf defendemos al cultivador y nos deleitamos con
una bebida cuya calidad reconoce el mundo entero.
nesto Samper Pizano, Antonio Alvarez Restrepo

y Jorge Crdenas Gutirrez.
Cuarta poca
Tercera poca
La revista vuelve a salir de circulacin a partir de septiembre de 1966 y reaparece en octubre de 1971, con la edicin especial No. 89,
que saluda a los lectores anuncindoles que en
esta nueva poca, siguiendo las mismas huellas de
calidad y responsabilidad, Economa Colombiana
espera cumplir sus propsitos de divulgacin al
ms alto nivel, reproduciendo los trabajos de investigacin econmica y cientfica de sus antiguos
colaboradores e incorporando otros nuevos, de indiscutible prestancia.
Con sus tradicionales aportes a la historia y
la literatura econmica, transcurre la vida de la
publicacin hasta 1975, cuando en su artculo
central se refera al debate sobre la capitalizacin de los bancos en Colombia, a partir de la
relacin de solvencia, que consista en una proporcin mnima que establecan las autoridades
monetarias entre el capital pagado y reserva legal
de un banco y el monto total de los pasivos que
tena para con el pblico.
Entonces, su circulacin certificada, para

efectos publicitarios, era de cinco mil ejemplares, con una tarifa para la contraportada exterior de $13.000, para las contraportadas interiores de $12.000 y para las pginas interiores
de $10.000. La nmina de colaboradores para
este periodo estaba integrada, entre otros, por
Samuel Hoyos Arango, Arturo Gmez Jaramillo, Jorge Mario Eastman, Carlos Holgun Sardi,
Angelino Durn Quintero, Belisario Betancur,
Jorge Meja Salazar, Hernando Gmez Otlora
y Miguel Urrutia Montoya.
Quinta poca
A partir de enero de 1982 la revista empieza
a circular trimestralmente con un valor por ejemplar de $45.00. La quinta poca se inicia con la
edicin No. 139 en noviembre del mismo ao.
En esta nueva etapa figuran como colaboradores
especiales Carlos Lemoine, quien en su primer arMontaje: Nstor Patio, CGR. Agradecimiento: BLAA - Hemeroteca
Figuraban como colaboradores en aquella

poca Belisario Betancur, Alfonso Palacio Rudas, Carlos Sanz de Santamara, Jorge Valencia Jaramillo, Gilberto Echeverri Meja, Fabio
Echeverry Correa, Roberto Junguito, Jaime
Garca Parra, Roberto Arenas Bonilla, Rafael
Gama Quijano, Miguel Urrutia Montoya, Er-
La revista no circula en 1978. En el bimestre

enero-febrero de 1979 (No. 117) comienza su
cuarta poca con una nota de presentacin que
seala: esta publicacin, que tiene como fundamento presentar a la opinin temas que contribuyan a la discusin de asuntos pblicos y que se
erige como un severo aporte, reanuda su trnsito
editorial con la seguridad de seguir encontrando la
proyeccin que buscamos.
76
Sexta poca
Montaje: Nstor Patio, CGR. Agradecimiento: BLAA - Hemeroteca
tculo vaticin que en 18 aos tendremos 7.5 millones de personas

en edad de votar, indecisas e indiferentes a la suerte de los partidos.
Pero tambin eran frecuentes colaboradores Fabio Echeverry Correa, Jos Antonio Ocampo, Salomn Kalmanovitz, Cesar Gaviria
Trujilllo, Rudolph Hommes, Guillermo Perry Rubio, Carlos Caballero Argaez, Eduardo Sarmiento y Jorge Ramrez Ocampo.
Al conmemorarse, en 1984, el sexagsimo aniversario de la
adopcin del control fiscal en nuestro pas, la revista arriba a la
edicin No. 150 y con tal motivo incluye un informe especial sobre
la creacin de la Contralora General de la Repblica, encomendado a expertos como Ivn Duque Escobar, Daniel Hoyos Arango,
Alberto Ruiz Novoa, Vctor G. Ricardo y Armando Gmez Latorre.
La edicin No. 230 (junio-julio de 1990) cierra este ciclo de la
revista con un completo balance sobre la economa en la dcada
de los ochenta, que permite concluir que la concentracin de la riqueza, la escasez y la caresta de productos de origen agropecuario
y los altos pagos de la deuda externa, fueron los principales signos
de la economa en aquellos aos.
La revista se consolid, a lo largo del siguiente cuatrienio
(1990-1994) como una de las publicaciones que en mayor grado contribuy a la difusin y anlisis de los temas econmicos
y sociales del pas.
Con la edicin No. 248, correspondiente al periodo julio-agosto
de 1994, se produce la suspensin temporal de la publicacin para
reaparecer tres meses despus, incluyendo en su contenido un informe relacionado con el Salto Social, as denominado el plan de
desarrollo de la administracin Samper Pizano.
A partir de la edicin No.

258, de junio de 1996, la revista sufre un cambio en el enfoque y contenido y en el propio
cabezote de identificacin, al
salir a circulacin con el rtulo de Economa Colombiana y
Coyuntura Poltica. En la nota
de presentacin se subraya que
una publicacin con criterio
aperturista, que pretende vincular tal diversidad de sectores, solo
puede garantizarse bajo el pluralismo ideolgico, lo cual implica
un alto sentido de la tolerancia y
el respeto por las ideas ajenas.
Esta poca se caracterizar
por la publicacin trimestral
del Perfil de Coyuntura Econmica, un estudio sistemtico, elaborado por el Centro
de Investigaciones Econmicas
(CIE) y la Facultad de Ciencias
Econmicas de la Universidad
de Antioquia. De igual manera,
por su apertura hacia un contenido ms universal y variado
que incluye reportajes polticos,
crnicas, comentarios de farndula, columnas de opinin y artculos a cargo de funcionarios
especializados de la Contralora
sobre la gestin fiscal y la actividad econmica en general.
En marzo y agosto de 1998
se produce una transicin administrativa en la Contralora General de la Repblica que afecta
la continuidad de la publicacin.
Sptima poca
Abril de 1999 marca el comienzo de la sptima poca de
la revista, esta vez con un equi77
po de trabajo que en nota editorial expresa su

deseo de ganar con esfuerzo y dedicacin la confianza de la comunidad interesada en los asuntos
econmicos colombianos.
En esta etapa de su vasta proyeccin, Economa Colombiana se propone dos objetivos:
primero, contribuir en la difusin de estudios
sobre la realidad fiscal y macroeconmica en
general, utilizando intensivamente la amplia
base informativa primaria con la que cuenta la
entidad; y segundo, contribuir al debate nacional enfatizando en el papel asignado a la CGR
por la Constitucin y la ley.
Entre sus colaboradores ms frecuentes
sobresalan Gabriel Rosas Vega, Ulpiano Ayala, Juan Manuel Ospina, Juan Luis Londoo,
Salomn Kalmanovitz, Alberto Carrasquilla y
Jaime Castro, entre otros.
Una atractiva portada, un diseo moderno, una diagramacin ms gil para facilitar su
lectura, un nuevo concepto grfico y un comit
editorial pluralista del cual formaban parte Vera
Grave Lowenherz, Cecilia Lpez Montao, Jorge
Orlando Melo Gonzlez, Armando Montenegro
Trujillo, Juan Carlos Ramrez, Gabriel Rosas Vega
y Viviane Morales Hoyos, son los nuevos aportes
de la administracin del Contralor Antonio Hernndez Gamarra.
En la nota editorial de presentacin el Contralor Hernndez Gamarra anticipaba que nos
proponemos hacer una gestin que contribuya a
rescatar e impulsar para la sociedad colombiana valores fundamentales para progresar en el nuevo siglo: transparencia, informacin, rendicin de cuentas, responsabilidad y eficiencia de la gestin fiscal,
participacin activa de la sociedad en el manejo de
lo pblico. Todo ello como parte del propsito ms
general del Estado de propiciar la convivencia, la
igualdad y la gobernabilidad.
Con respecto al manejo que tendr la revista
sealaba que sta ha analizado con objetividad
Montaje: Nstor Patio, CGR. Agradecimiento: BLAA
La edicin No. 292, de octubre de 2002, que

se constituye en la ltima de la administracin
Ossa Escobar, dedica su informe central al anlisis y debate de los problemas relativos al crecimiento y la inflacin, bajo el ttulo Proyecciones
2003-2006: no esperemos milagros.
Octava poca
78
Sobresale en estos cuatro

fructferos aos de la revista
una edicin especial correspondiente al periodo marzojunio de 2006, dedicada en su
integridad al profesor Lauchlin
Currie, intrprete y actor de
su tiempo, quien como director de la misin del Banco
Mundial present, en 1950, un
estudio riguroso sobre la economa del pas con iniciativas
novedosas para el desarrollo de
la segunda mitad del siglo XX.
Una verdadera antologa
de textos sobre la vida y obra
del profesor Currie que destacan su estrecha relacin con
Colombia y los vnculos entre
sus aportes tericos, su conceptualizacin sobre la poltica
econmica y su visin sobre el
desarrollo colombiano.
Pero otro aporte fundamental lo constituye el ndice de
materia de la revista Economa
Colombiana (ediciones 293-311)
publicado en la ltima edicin
de la administracin Hernndez Gamarra, donde se relacionan los temas tratados a lo
largo de ese periodo y sus autores, sobre comercio exterior y
economa internacional, banca
pblica, control fiscal y corrupcin, macroeconoma y finanzas
pblicas, sector social, defensa,
justicia y seguridad, infraestrucECONOMA COLOMBIANA . 341
Montaje: Nstor Patio, CGR.
y ecuanimidad los problemas y

las oportunidades para el desarrollo de nuestro pas. Cuenta
as con una larga y slida tradicin de seriedad que se ha fortalecido con el tiempo. Bajo este
mismo espritu y perseverando en
estas orientaciones, vamos a trabajar con esmero y dedicacin en
esta nueva etapa de la revista.
tura fsica y telecomunicaciones, minas y energa, medio ambiente y

ordenamiento territorial, planeacin econmica y sector rural.
Novena poca
Una caracterstica especial de esta etapa de la revista fue la vinculacin de los decanos de las facultades de economa de los principales
centros universitarios del pas como miembros activos del comit editorial, lo que estimulaba, a su interior, unos debates de alto contenido
acadmico con respecto a la actualidad econmica del pas.
La primera edicin de esta administracin (No. 317) aborda el
Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos como su informe
central y en la nota editorial se refiere al nfasis que tendr la revista
tras calificarla como un autntico patrimonio cultural nacional: en
esta nueva etapa es nuestro propsito estrechar relaciones con la academia y las instituciones de investigacin para unir esfuerzos y generar
sinergias alrededor de los grandes temas y debates que el pas debe adelantar frente a su modelo de gestin y eficiencia pblica.
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Sexagsimo aniversario
La contralora Sandra Morellli Rico, bajo cuya
orientacin ha estado este ltimo periodo de la revista y su arribo al sexagsimo aniversario, ha puesto todo su empeo y esmero para que su contenido
se traduzca en un verdadero aporte a la difusin de
las polticas pblicas y a la vigencia de las normas
de control en defensa de los recursos pblicos.
Esta filosofa se refleja en la serie de informes
publicados a lo largo de los ltimos cuatro aos,
que recogen las tesis y teoras expuestas por un
grupo de valiosos profesionales en el variado
ciclo de foros organizados por la entidad sobre
aspectos tan diversos como:
Desastres naturales: experiencias y retos del
control fiscal (No. 331).
La infraestructura en Colombia: vicisitudes
del rgimen contractual (No. 332).
Desarrollo y sostenibilidad del sector minero:
un reto nacional estratgico (No. 333).
Transparencia en la gestin fiscal y estructuras financieras (No. 335).

Sistema Nacional de Salud: inmensamente
rico en su miseria (No. 336).
Ley de vctimas: la ley ms importante para el
Presidente Santos. Es primordial que los ministros as lo entiendan (No. 337).
El sistema pensional colombiano: muchas reformas, pocas soluciones (No. 338).
La reforma tributaria y la situacin fiscal
(No. 339).
Poltica rural: riesgos, retos y perspectivas
(No. 340).
Durante esta ltima administracin, la
Contralora Morelli Rico ha estado acompaada
por una nmina de lujo en el consejo editorial, siendo sus integrantes Antonio Hernndez
Gamarra, Alvaro Tirado Meja, Emilio Echeve80
Montaje: Nstor Patio, CGR.
Ambiente: cuestin de medio (No. 334).
rry Mejia, Jorge Hernn Crdenas Santamara y

Vctor Beltrn Martnez.
En la revista Economa Colombiana han
expresado sus ideas y expuesto sus acuerdos y
desacuerdos los ms destacados personajes de
la academia y de la poltica nacional, lo que ha
garantizado la diversidad de enfoques y el pluralismo ideolgico y ha hecho posible que este
medio informativo institucional de la Contralora General de la Repblica haya mantenido
durante toda su historia una gran credibilidad y
aceptacin entre los lectores, convirtindose en
fuente ineludible de consulta.
Y la historia continuar
Sesenta aos
de la TV en Colombia
Oscar Alarcn Nez*
Hace sesenta aos, cuando naci la revista Economa Colombiana, tambin nuestro
pas comenz a beneficiarse de uno de los inventos que ms ha admirado la humanidad
y que cambi sus costumbres: la televisin.
Era un pas rural, pastoril, con una poblacin campesina que ya era vctima de la
violencia heredada de las guerras civiles del siglo XIX, con una ciudad capital lluviosa,
con gentes ataviadas con vestidos oscuros, sombreros y ruanas que haban visto seis
aos atrs una insurreccin popular en respuesta por el asesinato de su lder, Jorge
Elicer Gaitn, quien los congregaba para decirles, con una voz que tena su mismo
acento, que el hambre no era liberal ni conservador y que las oligarquas deseaban
perpetuarse en el poder.
Las gentes de las pequeas ciudades, con calles polvorientas, con plazas que los domingos daban albergue a las mujeres cuando iban a la misa con mantillas cubriendo el
cabello mientras muchos de sus maridos las esperaban en las tiendas vecinas sentados en
torno de una mesa llena de botellas de cervezas, consumidas y por consumir; las mismas
gentes que durante la semana iban al campo a trabajar la tierra y en la tarde, al tomar el
chocolate en familia, escuchaban en un radio, comprado a plazos, la msica, las noticias
y la radionovela El Derecho de Nacer, escrita por Flix B. Caignet, el ms humano de
los autores y que se desarrollaba en Cuba, un pas lejano.
Esas costumbres de pronto comenzaron a cambiar cuando el 13 de junio de 1954 el
gobierno del dictador Gustavo Rojas Pinilla, con motivo de su primer ao, trajo al pas
la televisin, un invento que comenzaba a revolucionar al mundo. Antes de asumir el
poder el general la haba visto por primera vez en Alemania, donde se desempe como
agregado militar en los aos del nazismo. Que mejor oportunidad se le ofreca al gobernante, deseoso de hacerse querer por un pueblo sufrido por la violencia, que ponerle a su
disposicin ese invento que iba a llevarles la entretencin a sus casas, con voz e imagen,
lo mismo que se apreciaba en los teatros, a los que muy de vez en cuando concurran.
* Editor general de la revista Economa Colombiana.
81
Tuvo la fortuna el general Rojas Pinilla de tener muy cerca, en

el instituto que manejaba la radio nacional, a un joven de 23 aos,
inquieto, melmano, Fernando Gmez Agudelo, hijo de ese gran jurista Jos J. Gmez. Visionario, intrpido como suelen ser los funcionarios recin graduados que no se han envilecido por la burocracia,
Gmez Agudelo asumi el reto trayendo equipos de Estados Unidos
y Alemania y con asesora cubana logr poner en marcha el proyecto
que comenz emisiones el 13 de junio, da del primer ao del gobierno que haba puesto fin al de Laureano Gmez y Roberto Urdaneta.
Los trabajos tcnicos, con instalacin de equipos e improvisados
manejadores de los mismos, estuvieron dispuestos desde finales de
abril pero el mayor problema surgi cuando observaron que la gente
an careca de los televisores que recibiran la seal. Fue necesario
que el gobierno nacional expidiera decretos de emergencia que permitieran la libre importacin de esos extraos aparatos, exentos de
cualquier impuesto. De esa forma, en junio de 1954 el pas se vio
atiborrado de televisores.
Despus vendra la declaratoria de San Andrs como puerto libre,
hacia donde comenzaron a viajar los colombianos para tomar el sol
y traer mercancas. Tanto seran los deseos de traer televisores al pas
en esos aos en los aos de la dictadura de Rojas Pinillaque el 28
de febrero de 1955 un buque de la marina de guerra colombiana, el
destructor Caldas que vena de Mobile, Estados Unidos, naufrag no
por una tormenta sino por el sobrepeso de televisores que precipit
un bandazo por el viento en la mar gruesa que solt la carga mal
estibada en cubierta. Los ocho miembros de la tripulacin fueron dados por muertos y diez das despus apareci un solo sobreviviente,
el marinero Luis Alejandro Velasco, quien cont su aventura a un joven reportero de El Espectador, nuestro hoy premio Nobel Gabriel
Garca Mrquez, que le permiti escribir un hermoso relato que han
ledo millones de personas en el mundo.
La televisin, pues, cambi las costumbres de los colombianos,
desde hace sesenta aos.
Montaje: Nstor Patio, CGR. Imgenes capturadas desde Youtube, usuario: televidentecolombia
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Foto: Nstor Patio, CGR.
Pensadores
de la Economa
Colombiana
Pensadores
de la Economa Colombiana
El fomento bien entendido de los intereses materiales lleva consigo el fomento de los
intereses morales.
Florentino Gonzlez.
Es posible que entre el Choc, Antioquia y Bolvar solamente, se encuentren escondidos los
principales elementos de la reaccin que el mundo industrial necesita para librarse de una depreciacin general, que abrira ancho campo tantos trastornos, y aun calamidades econmicas.
Rafael Nez.
El ser humano, como los otros animales, busca la reunin con los dems seres de su especie, y al travs de todas las pocas de la historia se le ve formando parte, primero de la familia,
despus de la tribu, luego del clan, y por ltimo de la sociedad civil y poltica.
Esteban Jaramillo.
El ascenso de hombres nuevos a la direccin del Estado, suscita invariablemente entre nosotros una esperanza mesinica que quisiera verse cumplida en plazo no mayor de sesenta das.
Alfonso Lpez Pumarejo
Pero creo llegado el caso de que se organice un estudio de fondo sobre la atencin prioritaria en el gasto pblico de la nacin, los departamentos y los municipios y de que el Congreso
adquiera una clara conciencia de esas prioridades y la poltica del gasto pblico, se examine
cada vigencia con claridad y valor.
Carlos Lleras Restrepo.
Cavar un foso ms hondo entre los diferentes sectores de la sociedad colombiana y agudizar la crisis social con simples actos de autoridad o de disciplina militar, no es la solucin
para nuestros problemas.
Alfonso Lpez Michelsen.
La Federacin Nacional de Cafeteros ha sido un eficaz vaso comunicante que transfiere
los recursos entre los varios sectores de la economa de las zonas cafeteras y entre stas y el
resto del pas.
Julio Csar Turbay Ayala.
Preocupa y desazona lo lento que avanza el pas en espritu de convivencia y madurez poltica.
Alfonso Palacio Rudas.
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341. ECONOMA COLOMBIANA
Pensadores
Bases del liberalismo econmico1
Intereses materiales. Intereses morales
Florentino Gonzlez*
En medio de la discusin que hoy ocupa la prensa en todaslas naciones civilizadas, la discusin de los intereses materiales
de la sociedad, una voz de alarma se deja or; esta voz recuerda
el cuidado de los intereses morales. Mas para recordar el cuidado de los intereses morales se calumnia a veces lo que se hace
por los intereses materiales, y se condena el culto del bienestar
fsico para ensalzar el culto del bienestar moral. Son, por ventura, dos enemigos que se excluyen mutuamente, o son, ms
bien, dos amigos que pueden gobernar de acuerdo la humanidad? He aqu una cuestin en cuyo examen pueden ocuparse
con provecho las mejores plumas, cuestin de alto inters para
el gnero humano, cuya solucin racional contribuir notablemente al bien de todos los pueblos de la tierra.
No soy yo quien pueda examinarla con la detencin que ella merece. No tengo
tal vez las luces bastantes para comprenderla en todas sus relaciones; y me falta el
tiempo para exponer con la extensin debida mis ideas en la materia. La propongo,
sin embargo, a la consideracin de los hombres ilustrados, que tienen la misin de
ensear a los pueblos lo que les conviene para ser felices. Es, en mi concepto, la
cuestin de ms grande inters para la humanidad entera, y en cuya discusin se
emplearn con ventaja las inteligencias superiores.
Libertad para la agricultura, libertad para la minera, libertad para las manufacturas
y el comercio, he aqu el clamor que se oye por todas partes. Clamor racional, clamor
fundado en las exigencias del pueblo, en la necesidad del bienestar que sentirnos
todos los que vivimos sobre la tierra. Este clamor es acogido por los gobiernos liberales, por los gobiernos constituidos de manera que consulten los intereses del pueblo.
1 Artculo titulado "Intereses materiales; intereses morales", en El Da, Bogot, ao VIII, No. 471, diciembre 29,
1847, pp. 3-4. (Texto completo de este artculo, de suma importancia desde el punto de vista de la filosofa social,
econmica y poltica en el pensamiento del autor).
* En los inicios de la repblica fue uno de los ms notables pensadores. Se desempe como secretario (ministro) de Hacienda y ha sido en toda nuestra historia el nico Procurador General de la Nacin elegido por votacin
popular en 1856.
85
Pensadores de la Economa Colombiana
Qu combinacin puede hacernos lograr este

resultado? La combinacin que nos haga adelantar los intereses materiales al par de los intereses
morales. Los goces de la inteligencia y del corazn
deben ir al par con los goces de los sentidos, el
alma y el cuerpo deben tener un lote igual.
El fomento bien entendido de los intereses
materiales lleva consigo el fomento de los intereses morales. Para que los intereses materiales
adelanten es necesario trabajar con inteligencia
para producir con economa. La fuerza de los
brazos debe ser auxiliada por la fuerza del alma
para que el trabajo sea fructuoso. He aqu un
vnculo entre los intereses materiales y los intereses morales. El trabajo no es fructuoso si no
es un trabajo ilustrado. El que quiera trabajar
debe pensar primero sobre el modo de aplicar
el trabajo. El agricultor tendr que estudiar la
agronoma, si quiere que el trabajo aplicado al
cultivo de la tierra le produzca con qu proporcionarse el bienestar. El minero estudiar la mineraloga. El comerciante estudiar la geografa,
y conocer los productos cambiables de todos
los pases; aprender la legislacin mercantil de
los mismos pases, y la economa poltica, que
le ensear el modo de sacar mayor provecho
de las operaciones comerciales. Los resultados
prcticos ventajosos son siempre el fruto de la
aplicacin de las teoras exactas, y aqullos no
se obtienen mientras no se siguen stas. Un gobierno que consulte el bien de la sociedad, si
quiere ver prosperar la agricultura, la minera y el
comercio, no debe descuidar la enseanza de las
ciencias y de las artes que tienen una aplicacin
ventajosa en sus operaciones.
Basta con frecuencia el influjo del inters
material para buscar tambin el inters moral.
Desde que las leyes facilitan ganar con el trabajo inteligente, la perspicacia del individuo le
hace comprender que es necesario ilustrarse en
la teora para trabajar con ventaja en la prctica.
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Libertad para escoger el trabajo que ms convenga al individuo, es, pues, una medida de fomento para el cultivo de la inteligencia. Con libertad
se fomenta al mismo tiempo el inters material
y el inters moral. La tarea, pues, de consultarlos ambos, es ms fcil y sencilla de lo que se
piensa. En el estado actual de nuestra sociedad
es ms bien una tarea de destruir que de hacer.
Destruir trabas es lo que necesitamos. Hemos vivido bajo un gobierno que todo lo reglamentaba,
y que lo reglamentaba bajo la influencia de las
clases privilegiadas y ociosas. Lo reglamentaba,
pues, de manera que el pueblo trabajara y sufriera
como siervo, y que ellos holgaran y gozaran como
amos. El hbito de someterse a los reglamentos
engendr la costumbre de creerlos buenos, y esta
costumbre erigi en principio sus absurdos. De
aqu la dificultad de reformarlos o destruirlos; de
aqu esa oposicin necia que el pueblo mismo
hace a veces a las medidas que tiendan a quitarle
la carga que lo abruma.
La propiedad est mal constituida en nuestra sociedad. Una gran parte est vinculada en
manos que no pueden hacerla producir. La agricultura est gravada con una contribucin ominosa, y el trabajo est vedado por las leyes en
ciertos das. El pueblo trabajador y consumidor
se desmoraliza a causa de esto. Se desmoraliza,
Ramn Torres Mndez, 1855
Lo contraran los gobiernos de excepcin, los

gobiernos en que el pueblo est condenado a
trabajar y sufrir, y los gobernantes destinados
a holgar y gozar. Pero no es este el lote que
corresponde a unos y a otros. Todos debemos
trabajar y gozar, gobernantes y gobernados, los
que mandan y los que obedecen.
porque las dificultades que tiene para adquirir la

propiedad le impiden conseguirla. Lo obligan a
ser proletario. Le quitan el aliciente de los goces
que puede proporcionar la propiedad. Sin este
aliciente no tiene estmulos para trabajar. Pierde
su energa moral; desfallece en la ociosidad. En la
ociosidad no se gana. Pero el ocioso tiene necesidades como el que trabaja; mayores tal vez para
robar. Los intereses materiales lo han conducido
al crimen. Lo han conducido, porque la sociedad
ha fundado otros intereses materiales sin combinarlos con los intereses morales.
Qu remedio? Deshacer lo que existe, combinar el bienestar de unos con el bienestar de otros.
Todos debemos trabajar y ganar, todos tenemos
derecho a que las leyes nos dejen el campo libre
para que el trabajo nos proporcione los goces.
Estos no podrn distribuirse nunca con igualdad. Todos los hombres no son igualmente capaces. Unos trabajarn con ms inteligencia y provecho que otros, unos obtendrn ms medios de
gozar que otros. Pero que las leyes no aumenten
las desventajas de la desigualdad natural; que
no se cre una desigualdad artificial al lado de
la desigualdad natural. Baste el lote de desgracia
que la Providencia nos ha destinado; no lo reagraven los hombres.
El trabajo aislado no produce tanto como el
trabajo unido. El individuo aislado es dbil; pero
muchos dbiles reunidos son fuertes. El espritu
de asociacin es el correctivo de la debilidad del
aislamiento. La asociacin habilita para acometer
y llevar al cabo las empresas ms grandes, para
producir inmensas riquezas. La asociacin, pues,
es necesaria para promover los intereses materiales. Pero la asociacin fomenta los sentimientos
de amistad y de confraternidad, establece vnculos morales entre los asociados, y hace cultivar entre ellos la buena fe y aun la caridad. Fomentando el espritu de asociacin se fomentan,
pues, a un mismo tiempo, los intereses materiales
y los intereses morales. El aislamiento produce el
egosmo, adems de inhabilitar al hombre para
trabajar con provecho, y del egosmo a la misantropa no hay ms que un paso. Las leyes que
aslan a los hombres los empobrecen y los hacen
misntropos. Contraran a un mismo tiempo el
inters material y el inters moral.
En dnde no se encontrarn reunidos ambos

intereses? Yo los veo en todas partes como aliados inseparables, y veo que no se pueden adoptar
medios ventajosos para fomentar los unos, sin
que tiendan a fomentar los otros. El crdito es
uno de los factores ms poderosos de los intereses materiales. El crdito no puede existir sin
que haya buena fe en los que prestan y en los
que toman prestado. Para criar el crdito es necesario alentar la buena fe; es preciso cultivar en
los individuos el sentimiento de la honradez. Las
leyes deben castigar al que da pruebas de carecer
de este sentimiento, y deben ofrecer ventajas al
que lo posea. As consultan los intereses materiales y los intereses morales. Una legislacin que
da lugar a embrollos y rapias, que presenta a
los tramposos medios de eludir sus comprometimientos, es una legislacin enemiga del crdito.
Perjudica al mismo tiempo los intereses materiales y los intereses morales.
Estas verdades son demasiado claras. Estn al
alcance de todos. Por qu razn no han dictado
siempre las leyes? Por qu se rehsan muchas
veces por los mismos interesados en aceptarlas?
Porque las leyes las hicieron las clases privilegiadas. Porque las clases privilegiadas al hacerlas
consultaron el que el pueblo trabajase y sufriese,
y que ellos holgaran y gozaran.
Y al hablar de las clases privilegiadas no entiendo solamente la aristocracia de sangre. Tambin forman una clase privilegiada ciertas profesiones. La clase de los fabricantes de lienzos que
hacen imponer fuertes derechos a los lienzos de
otros fabricantes, para que el consumidor pague
ms caros los suyos, es una clase privilegiada. Las
leyes la constituyen tal, y tales leyes gravan al
pueblo consumidor con una contribucin en favor del productor protegido, en favor de la pereza o la poca habilidad. Las leyes que gravan con
fuertes impuestos los productos de los sastres y
de los zapateros de otros pases, hacen de los sastres y zapateros nacionales una clase privilegiada.
Y estas leyes son desmoralizadoras; ofenden
los intereses morales al mismo tiempo que los
intereses materiales. Tales leyes no alientan el
trabajo, porque el que es privilegiado para vender
no tiene necesidad de trabajar mucho. Desalentando el trabajo quitan a la sociedad uno de los
87
Alcide Orbigy
Britnico, plagada de seres a

quienes la pobreza sumi en la
crpula y condujo al crimen.
medios moralizadores. Ofenden los intereses materiales del

consumidor, porque hacindole
pagar ms caro lo que podra
comprar ms barato, le quitan
lo que podra ahorrar, lo que
podra acumular para formarse
un capital con que salir un da
de la clase de proletario.
Las leyes que establecen derechos diferenciales, derechos
protectores y prohibiciones, son
leyes ofensivas de los intereses
materiales y de los intereses
morales. Atacando los primeros
inducen al contrabando desmoralizador; impiden la perfeccin
de las manufacturas y de la industria, porque inducen a trabajar siempre de la misma manera con la seguridad de vender
al mismo precio. Son, por consiguiente, un obstculo para la
perfeccin intelectual.
Yo no s si la cuestin que
ofrezco a la discusin pblica
ha sido antes examinada con
88
atencin. Ignoro si alguno ha

presentado francamente la idea
de que el verdadero modo de
consultar los intereses morales,
es fomentar con inteligencia
los intereses materiales. Pero s
s que los gobiernos no han seguido estos principios. S que
la Inglaterra se ha separado de
ellos por muchos aos. All ha
reinado el sistema protector, all
se ha procurado que el pueblo
no le comprase a nadie que no
fuera ingls, y que todos les
compraran a los ingleses.
Fijemos la vista en ese pas,
examinemos la cuestin prcticamente sobre l. Ah estn los
irlandeses, esos ilotas de la civilizacin; ah estn los stanos
de Liverpool, en donde la desgracia exhala gemidos en medio de los harapos de la miseria,
y de los vapores infectos emanados de los que personifican
esta miseria hacinados en esas
cavernas inmundas; ah est la
metrpoli misma del Imperio
Yo he visto estas desgracias

de la humanidad; las he visto
al lado de la opulencia de la
aristocracia. He visto al pueblo
trabajando y sufriendo, a las
clases privilegiadas holgando
y gozando. El lote de la desgracia para unos, el lote de la
felicidad para otros. La desmoralizacin en ambos. Los unos
porque viven ociosos y pensando slo en los placeres sin
reparar en los medios para proporcionarse; los otros, porque
siendo improductivo su trabajo
van a buscar en el crimen los
medios de gozar. Todo efecto
de no haber consultado con
inteligencia los intereses materiales de la sociedad. La clase
fabricante ha tenido que pagar
ms caros los salarios, porque
los alimentos que produce el
pas se venden muy caros. Se
venden caros porque los que
se producen en otra parte no
pueden venderse en Inglaterra.
Qu resulta de aqu? El
fabricante tiene que vender ganando, y para eso tiene que reducir el salario del obrero; y el
obrero no puede vivir con un salario reducido. No trabaja, pues.
Va a sumirse en la embriaguez
con los ltimos peniques que
gana, y despus se arroja al Tmesis o al Mersey; o se deja morir de inanicin en los stanos, si
algn empresario de emigracin
no lo toma para venir a poblar
los desiertos de la Amrica.
Emigran por centenas de
miles todos los aos, porque la
tierra natal no les ofrece ningn atractivo. Y no slo emigra
el obrero infeliz. Emigra el fabricante inteligente,

para ir a buscar trabajo ms barato en otra parte,
y producir con ms economa, para poder vender.
He aqu lo que pasa en esa gran nacin. A primera vista todo es grandioso, todo es imponente.
Pero hgase la diseccin de la sociedad; fjense los
ojos en el pueblo. Infeliz pueblo! T no cuentas all sino para trabajar y sufrir! As es que eres
inmoral por necesidad. Para las hijas del pueblo
la prostitucin en sus mejores aos, y despus el
hospital y la muerte. Para los ancianos del pueblo
el stano oscuro e infecto, en donde el horror de
la muerte se agrava con el horror del local.
En los ltimos tiempos estas miserias, estas
desgracias, han tenido algn correctivo. El espritu de asociacin ha vencido los embarazos que
las leyes oponan al trabajo. Las cajas de ahorros,
institucin sublime, han facilitado la acumulacin al proletario. Pero las cajas de ahorros no
pueden tener las inmensas ventajas que pueden
ofrecer mientras no se pueda trabajar con provecho para ahorrar. El pueblo ingls lo ha reconocido, y el sublime genio de Cobden lo conduce a
una reforma saludable. Tal vez se efecta en este
momento. Plegue al Cielo que as sea. Lo deseo
no slo por la Inglaterra, sino por el mundo entero, que no puede dejar de seguir su ejemplo.
Esta ser la revolucin ms grandiosa del presente siglo; revolucin que moralizar los pueblos
consultando sus intereses materiales.
En esta revolucin ilustrada, en esta regeneracin de la sociedad toca a la Nueva Granada el
honor de haber dado pasos muy adelantados. No
retrocedamos. Sigamos en la misma va y pronto
llegaremos al estado perfecto en que debe encontrarse una sociedad democrtica, en que la
vida sea fcil y barata para todos.
Pero guardmonos de la exageracin de los
principios. Yo no soy apstol de la ley agraria, ni
de la destruccin repentina de todo cuanto existe.
Fincados estn muchos medios de existencia sobre
cosas mal constitudas. Pero estas cosas existen, y si
se destruyen, perecern unos para que vivan otros.
Los medios de existencia fincados sobre cosas mal
constitudas, deben fincarse sobre otras cosas bien
constitudas, antes de destruir aqullas. El Estado
necesita rentas para existir. Tal vez muchas de las
que hay estn constitudas de manera que embarazan la produccin y desalientan el trabajo. Cambimoslas por otras; pero cambimoslas con juicio
y prudencia; no las cambiemos por las exigencias
de un partido, por la vocinglera de un demagogo.
La propiedad est mal constituda; pero no
la quitemos a los que la poseen para repartrsela a otros. Dejemos que sugieran al pueblo
esas pretensiones inmorales tribunos ambiciosos que quieren ganarse su gracia inducindolo
en errores criminales.
Qu se puede hacer? Dejar a todo el mundo
la libertad de enajenar y adquirir, hacer el trabajo
fructuoso dejando libre la produccin y el cambio;
establecer cajas de ahorros en que la clase proletaria acumule el fruto de su economa para venir
a ser propietario; hacer conocer las ventajas de la
asociacin para que los esfuerzos reunidos de los
granadinos allanen las montaas de los Andes y
faciliten las comunicaciones y hagan el comercio provechoso. De esta manera, dentro de poco
tiempo, el proletario que hoy envidia las riquezas
del propietario, se ver en la posicin de ste, los
granadinos se hallarn unidos por los sentimientos
fraternales que inspira la asociacin, y la sociedad
se ver regenerada material y moralmente.
Espero que la cuestin que he propuesto ocupar la atencin de mis compatriotas ilustrados.
La prensa se emplear con provecho en examinarla, y las columnas de los peridicos se hallarn
adornadas con razonamientos importantes para
el bien de la humanidad, en lugar de polmicas
amargas sobre objetos de poco inters. Entretanto que el fanatismo desalienta el trabajo inspirando odio a los bienes de la tierra, hagamos ver que
la religin y la moral tienen una base ms slida
en el bienestar material de las sociedades, que en
la ociosidad y la miseria a que quiere condenarse
al hombre. El hombre reconoce ms bien la mano
de la Providencia en los favores que de ella recibe, que en las desgracias que le sobrevienen. La
gratitud es ms natural que la resignacin.
Biblioteca Nacional de Chile
89
Pensadores
La poltica fiscal,
la crisis econmica y
la produccin de oro
Rafael Nez*
Poltica fiscal
Bogot, 19 de Agosto de 1881.
Los mviles perturbadores de la paz sern tanto ms dbiles,
cuantos ms medios de trabajo deje el sistema rentstico oficial.
NEZ.
(Memoria de Hacienda de 1.856).
En el Mensaje que dirigi el Presidente de la Unin al ltimo
Congreso, se lee lo que sigue:
El dficit existente en 1. de Septiembre de 1880, excluyendo toda la deuda consolidada,
puede, pues, apreciarse as:
Deuda de presupuestos
Resto de bonos de Antioquia
Deuda flotante de todas las fechas, que circulaban
al comenzar el ao econmico

$ 2.084, 269
600, 000
2.651, 514
$ 5.335, 783
A este guarismo hay an que agregar los dividendos vencidos y no pagados de la deuda
exterior antigua. Desde fines de 1875, se notaron dificultades para hacer con puntualidad
el pago de dichos dividendos, y el Gobierno de entonces lo manifest as al Agente de los
tenedores. Nueve meses dejaron, en seguida, de cubrirse, y al dficit arriba expresado, del
servicio fiscal de 1875 1876, hay que acumular los dividendos correspendientes al perodo
de la suspensin. El superhbit del Tesoro, de cerca de $1.400, 000, de que por entonces se
hablaba en documentos oficiales, estaba, de consiguiente, muy lejos de ser otra cosa que una
ilusin patritica; y el Secretario del ramo, en la pgina 7. de su informe de 1878, corrobor
de antemano esta apreciacin, al describir la situacin fiscal el 1. de Abril de 1876, en es* Elegido Presidente de la Repblica en cuatro oportunidades. Impulsador de la Constitucin de 1886, a pesar
de que no la sancion.
90
tas breves pero elocuentes lneas: Los fondos eran

insuficientes para el servicio corriente. Las rdenes
de pago sin cubrir aumentaban considerablemente
la deuda de Tesorera. Debanse al Banco ms de
$400.000 con los intereses. Se haba suspendido
toda empresa de fomento material, y aun los remates mensuales de documentos de deuda interior estaban paralizados por falta de recursos. No fu sino
en Junio de 1877 cuando se hizo un arreglo para
cancelar la deuda procedente de los dividendos
vencidos y seguir cubriendo los nuevos: pero ese
arreglo no fu respecto de lo atrasado, en verdad,
sino un giro sobre el porvenir, toda vez que se estipul el pago por instalamentos repartibles entre los
cuatro trimestres que deban comenzar contarse,
n desde la fecha del arreglo, sino tres meses despus; y aquel giro no fu ni parcialmente cubierto,
sino por la Administracin siguiente.
Se comprender, por lo dicho, el actual retardo
en que estamos en materia de crdito exterior, puesto que ese retardo comenz producirse desde hace
cinco aos y cinco meses, es decir, al terminar una
de las ms largas pocas de paz y de regularidad que
ha contado la Repblica desde su reconstitucin en
1863. Hoy se debe ya el doble de lo que dej de pagarse de 1875 1876; y al dficit existente en otro
lugar computado hay, por eso, que agregar la suma
de $681.684, que es, sin premio de letras, el montante de los dividendos pendientes.
El espritu de partido podra acaso poner en tela
de duda las apreciaciones del Presidente: pero las
grficas palabras con que describi el Secretario del
Tesoro del seor Parra la situacin fiscal en 1. de
Abril de 1876, hacen imposible esa tentativa.
Despus de la fecha expresada, ocurri la costosa guerra general que todos recuerdan, y un
poco ms tarde diferentes trastornos parciales;
porque de paz completa no hemos principiado
gozar sino desde el 1. de Abril de 1880.
El Gobierno hizo precisamente todo lo contrario.

Aument los gastos; y Disminuy las contribuciones.
Al obrar de esta manera, el Gobierno tuvo en
cuenta, n la superficie de las cosas, sino su fondo. Tuvo en cuenta, repetimos:
1. Que hay economas ruinosas y gastos econmicos, es decir, reproductivos.
2. Que en materia de impuestos, dos y dos no
son cuatro, y bien al contrario, sucede con frecuencia
que dos menos uno son tres. Al Fisco, como los rboles, conviene tambin mucho una inteligente poda.
Los dos ramos en que se hizo el principal aumento de gastos, han sido el Ejrcito y las mejoras
materiales. Las otras adiciones, que han tenido
por objeto la mayor eficiencia del servicio pblico
en general, no importan ms de unos cien mil
pesos por ao; y en un dficit de millones, este
guarismo no vale la pena de ser computado.
El aumento del Ejrcito fu medida colateral
de la ley que puso bajo la garanta del Gobierno general la conservacin del orden pblico en
todo el territorio de la Unin.
Si la paz se ha mantenido en todas partes, lo
cual es evidente, el mayor gasto hecho en fuerza
pblica, significa el mejor de los ahorros posibles
para un pas tradicionalmente atormentado por
el azote de la guerra civil.
Sin salir del Mensaje arriba citado, h aqu
unos pocos datos decisivos:
Dficit en el ao econmico
de 1876 1877 (guerra)
$ 1.297,029
Dficit en el ao siguiente (paz)
185,990
La presente Administracin hered, por consiguiente, una situacin fiscal desesperada.

Para hacer llevadera esa situacin, el empirismo habra aconsejado los dos conocidos medios:
Disminucin de gastos;
Aumento de contribuciones.
91
Innecesario nos parece adicionar la cuenta

con todas las otras partidas que representan el
mltiple gravamen que los trastornos ocasionan. El lector, por una triste experiencia, conoce todo esto demasiado para que tengamos
necesidad de insistir en ello.
La fuerza militar, convenientemente organizada y distribuida, es, sin duda, elemento de
orden; y lo es tambin una poltica de justicia y
tolerancia; pero sin el desarrollo de los intereses
econmicos la expresada solucin del problema
puede considerarse provisional solamente. No
hay, en efecto, ms profunda causa de desorden
que la miseria; as como no hay ms slido agente de sosiego que el bienestar. Todos nuestros
Gobiernos precedentes lo reconocieron as; pero,
sea por falta de firmeza de abnegacin, por
circunstancias independientes de su voluntad,
los procedimientos no correspondieron por completo las convicciones formadas.
No se ha estudiado lo bastante la historia del
progreso contemporneo de Europa y los Estados Unidos. Todo ese progreso se ha verificado
al amparo del crdito, porque capitales efectivos
no existan para realizar la transformacin maravillosa que se ha cumplido all en los ltimos
cincuenta aos.
BanRepCultural
En el presupuesto de gastos de esos pases se

observa hasta qu punto se ha girado en ellos,
por sus Gobiernos, sobre los recursos del porvenir. La Gran Bretaa tiene una deuda de cerca de
800 millones de libras esterlinas (4, 000 millones
de pesos). Francia le sigue en turno con ms de
748 millones de libras. Vienen despus los Estados
Unidos con ms de 446 millones; Rusia con ms
de 375 millones ; Italia con ms de 360 millones;
92
Austria con ms de 346 millones; Espaa con ms

de 261 millones. Causa asombro el pasivo de todos
los pases hoy florecientes, merced los giros que
oportunamente hicieron sobre su riqueza futura
los encargados de su administracin.
A ese guarismo hay an que agregar:
1. Las obligaciones emitidas por centenares
de empresas particulares, en que figuran en primera lnea las de ferrocarriles y lneas de vapores;
2. Las acciones de las mismas empresas;
3. Los billetes de banco, cheques, etc.
Para realizar su unidad solamente, Italia tuvo
que poner en circulacin forzosa la enorme suma
de 220 millones de pesos en papel moneda, que
an no ha podido recoger. A un arbitrio semejante apelaron los Estados Unidos para hacer frente
la guerra de secesin. Este ltimo papel (llamado
greenback) lleg sufrir un descuento hasta de 66
por 100. Antes de los Estados Unidos Italia, casi
todos los otros pases apelaron, en circunstancias
difciles, al mismo recurso, sin embargo de sus
graves inconvenientes. Chile acaba de hacerlo; y
aunque su peso de papel vale apenas en el mercado 26 peniques, sea poco ms del 50 por 100,
lo cierto es que con ese arbitrio ha podido salir
airosa aquella Repblica de una larga y costosa
guerra como es notorio.
La poltica fiscal de la presente Administracin
se ha fundado, pues, en sustancia, en la prctica del mundo civilizado. Ella ha querido salir
resueltamente del crculo vicioso del aumento de
los impuestos, que alivian la angustia transitoria,
para hacerla mucho ms grave poco despus; y no
se ha detenido en el propsito de impulsar el desarrollo de las vas de comunicacin, no obstante
los ahogos del Tesoro nacional; porque comprende muy bien que de ese desarrollo depende la
slida y creciente prosperidad de la Repblica.
Las rentas ordinarias mismas no alcanzarn
rendimientos proporcionados con las necesidades, si no se facilita el movimiento econmico, de
donde ellas proceden directamente. Las dificultades momentneas son grandes sin duda; pero
es el destino de la humanidad progresar pade-
ciendo, como y se ha dicho.

El egosmo de los Gobiernos es
cmodo para los que lo ejercen,
pero no para los pueblos; porque nada trascendental puede
jams hacerse sin sacrificios.
Con un dficit palpitante,
por as decirlo, como el que y
se ha visto, cualquier Gobierno
menos animoso se habra intimidado y reducido la inaccin.
El presente promueve la rebaja
de la tarifa de aduanas; declara libre la elaboracin de la sal
y disminuye hasta 66 centavos
su precio, que encontr establecido en 141 centavos, esto
es, en ms del doble. Al mismo
tiempo influye en que la laboriosa creacin del Banco sirva
principalmente para combatir
el agio y la usura, desprendindose del empleo directo de un
capital considerable que habra,
por el instante, remediado su
penuria. Y no contento con esos
actos de verdadero herosmo
civil, propende, en todas direcciones, al progreso de las ciencias y las artes; fomenta varias
empresas de ferrocarril y otras,
y acomete, por ltimo, el de Girardot, anheloso de dar trmino
al infecundo aislamiento en que viven grandes porciones del pueblo colombiano. La poltica fiscal de la Administracin busca, pues,
horizontes extensos, rompiendo con la rutina; y cambio de sacar
la Repblica, cuya suerte se le ha confiado, del marasmo en que
vegeta, no ha vacilado en sacrificar las conveniencias de la hora que
pasa, segura de encontrarse ampliamente justificada por los frutos
copiosos que sazonar el porvenir.
La crisis econmica y la produccin de oro

Cartagena, 17 de Junio de 1883.
Las preocupaciones relativas la situacin econmica del pas,
de que ms de una vez hemos hablado en esta hoja, adquieren
cada da mayor consistencia. El Comercio, de Bogot, de fecha 18
de Mayo ltimo, vuelve tratar del asunto, y considera inminente
y un desenlace desastroso. Cerca de 150,000 pesos en piezas de
novecientos milsimos acababan de enviarse al exterior en la fecha citada, en circunstancias de estar reducida unos $800,000
la reserva metlica de los Bancos de la capital, y de hallarse en
circulacin unos $3.000,000 en billetes de todas clases en aquella
plaza. El mismo peridico da cuenta de una reunin que se verific
en la sala del despacho del Banco Nacional, y la cual asistieron el
Secretario del Tesoro y los Gerentes de los nueve establecimientos
de crdito que funcionan en Bogot. Personas tan respetables y
competentes se hicieron cargo de los peligros del estado de cosas referido. Cada uno emiti su opinin. dice El Comercio, y, si
no estamos mal informados, fueron las nicas que merecieron el
asentimiento general, las de los Directores del Banco de Bogot
y del Banco de Crdito Hipotecario, quienes manifestaron que la
reduccin de la moneda de novecientos milsimos una ms baja
ley, sera uno de los remedios que deban aplicarse por el momento. Se opin tambin que el retirar de la circulacin en esta plaza
los billetes de los Bancos de fuera de ella, podra ser otro remedio
para aumentar el metlico circulante aqu, por cuanto en vez de
93
esos billetes afluiran, bien los de los Bancos de

sta, dinero sonante; y se estimaron en cerca de $200,000 los ingresos que tiene Bogot
en esos diferentes valores. Se cree que con esta
medida se pondra, adems, en claro la situacin
verdadera de esos diferentes establecimientos de
crdito, evitando as los peligros que podemos
correr con los abusos.
Estos anodinos nada remedian sustancialmente. El problema consiste, estriba, en que
teniendo necesidad de importar muchos artculos, porque no los producimos, no tenemos con
qu comprar sino una parte solamente de ellos.
Sucede lo mismo que cuando un individuo no
gana bastante salario para adquirir toda la alimentacin ordinaria. El problema es, pues, de
aumento de la produccin nacional, de medios
de facilitar su envo al exterior para que deje utilidad, en vez de prdida, los empresarios.
Los establecimientos de crdito, que felizmente se han propagado, atenan las dificultades del momento, y todo cuanto tienda
embarazarlos ms all de cierto lmite racional,
nos parece grave error, error suicida, por decirlo
as. Todos los pases han tenido sus crisis econmicas, y en todos ellos el elemento del crdito
ha desempeado influyente papel, casi decisivo.
En previsin del presente conflicto, cuyas proporciones crecen sin tregua, se ide el establecimiento del Banco Nacional. Para verdades el
tiempo. Repitamos algunos prrafos del discurso
de 8 de Abril de 1880:
Los cuadros estadsticos revelan el hecho desconsolador de que hace ya algunos aos que no exportamos lo necesario para pagar todo lo que importamos.
Este desnivel econmico, si contina, dar an margen
la alarmante conjetura de que el pueblo colombiano
consume ms de lo que produce. Y de todas maneras
es evidente que el trabajo nacional est en decadencia. La formidable calamidad de la miseria pblica se
aproxima, pues, a nuestros umbrales.
Un vasto plan de medidas destinadas promover
el desenvolvimiento de la produccin domstica debe
ser, por tanto, combinado y reducido pronto prctica.
Construir un ferrocarril que facilite las relaciones comerciales de los Estados del centro con
94
el litoral y el exterior, es otra de nuestras urgentes

necesidades econmicas, la par de la mejora de
nuestros puertos en el Atlntico, y la continuacin
de los ferrocarriles y emprendidos.
Si se logra contratar un emprstito, debemos
fundar con l, sin vulnerar derechos adquiridos, un
establecimiento de crdito que, de consuno con los
Bancos particulares, servira principalmente de instrumento de desarrollo del plan que acabo de exponer con muy pocas palabras.
El Banco ha contribuido mucho la baja del
inters del dinero, sin lo cual la situacin sera
cruel, y ha prestado otros importantes servicios,
directos indirectos, al pblico y al Gobierno;
pero el espritu de agiotaje y la pasin poltica
han hecho todo lo posible para circunscribir su
vuelo. A no haber intervenido esta adversa circunstancia, hoy se podra hacer frente la crisis
con ms probabilidades de buen xito. Por ejemplo: el ferrocarril de Girardot, en lugar de hallarse en su primer trayecto, estara en el ltimo, y
nuestros productos andinos podran exportarse
un soportable costo de conduccin, si el Banco
Nacional hubiera podido, con seguridad, ampliar
suficientemente su emisin.
La necesidad es madre de la industria, dice
un proverbio. Recordemos el origen de la institucin bancaria, que tanta y tan vasta influencia
ha tenido en la transformacin econmica del
mundo durante los ltimos siglos. Con bancos
de depsito se hizo el primer ensayo. H aqu
cmo y por qu se crearon. Haba un verdadero
caos en las principales metrpolis mercantiles,
en la poca de la Edad Media y el Renacimiento. en materia de monedas circulantes, porque
esas metrpolis afluan piezas de todos los pases, muchas de las cuales estaban cercenadas y
gastadas, y otras haban sido emitidas con ley
insuficiente. Tales metrpolis eran Venecia, (*)
Gnova, Amsterdam, Hamburgo, Nuremberg.
centros polticos y econmicos activos inteligentes, pero sin espacio territorial donde pudiera difundirse la variada masa de imperfecta
(*) Segn publicaciones recientes, el primer Banco creado

fue el de Npoles, (1575) y n el de Venecia. como se dice
generalmente.
moneda que en corriente incesante se importaba. Los bancos de depsito se encargaron

de la guarda de esa moneda,
abriendo cada depositario
la respectiva cuenta en una
moneda ficticia que representaba cierto peso definido
de metal fino. Los bancos se
encargaban, adems, de pagar
las deudas de sus clientes con
la simple traslacin de partidas de una cuenta otra. La
moneda ficticia de Hamburgo
era el marco banco, que representaba en los libros un valor
equivalente unos ochenta y
siete cntimos de franco; la
moneda ficticia de Venecia
representaba solamente poco
ms de medio franco y llevaba el nombre de lira veneta; la
de Gnova equivala ochenta
cntimos de franco, y llevaba
el nombre de lira fouri banco.
Nosotros debemos y podemos explotar tambin el fecundo resorte del crdito, por
medio de combinaciones adecuadas las dificultades que
nos asedian. El Banco Nacional
es el llamado servir de centro,

puesto que tiene por garanta
toda la riqueza fiscal, que no
significa menos de $5.000,000
6.000,000 anuales.
Los tres millones en papel
que circulan en Bogot no deben ser motivo de queja ni de
alarma excesiva. Peligro hay en
ello, sin duda; pero de qu
difcil trance puede salirse sin
algn sufrimiento? El desequilibrio de nuestras transacciones
con el Exterior es tanto ms serio, cuanto que el oro con que
se pagan las letras se vuelve
cada da ms caro en las plazas
extranjeras donde han de ser
cubiertos los giros.
Hace apenas unos dos meses que M. Goschen, notable
estadista ingls, pronunci en
Bankers Institute, de Londres,
un interesante discurso sobre
este trascendental asunto.
Sostuvo l, con buenos fundamentos, que la produccin
universal de oro ha descendido, despus de 1862, hasta
20 millones de libras esterlinas
anuales, y que de esta suma

slo la mitad acrece la masa
de especies circulantes, porque la otra mitad se invierte
en objetos artsticos y otros
parecidos. Sucede, por otra
parte, que tres Gobiernos -el
de los Estados Unidos, el de
Alemania y el de Italia- han
absorbido recientemente 200
millones de libras en la conversin de papel de plata en
piezas de oro, entre tanto que
la actividad y la extensin del
trfico reclaman ms y ms
abundancia de metal precioso.
La prensa, que tiene autoridad
en estos debates, considera
concluyente el discurso aludido y pronostica una baja general de precios. En la dcada
precedente, la produccin era
como un 40 por 100 mayor. El
mximo de la produccin de
California ocurri en 1853 (60
65 millones de pesos), y la
de Australia haba y descendido en 1867 la mitad de su
ms floreciente rendimiento.
El Comisionado que envi
California la Exposicin de
95
Pars, de 1867, pronostic desde entonces el alza del valor

del oro -que y se palpa- y la
general depreciacin que debe
consecuencialmente sobrevenir,
salvo lo imprevisto. H aqu,
ms menos, sus palabras: El
pronto aumento del valor del
oro es inevitable, puesto que
su produccin oferta decrece, y su demanda crece cada
da. Esta es una posibilidad que
reclama la atencin de los Gobiernos y de los economistas.
Y en otra ocasin hemos dicho nosotros, en esta
misma hoja. que la baja de
precios haba y ocurrido en
Colombia sin el concurso de
los billetes de banco. La multiplicacin de los bancos ha
sido, por tanto, uno de esos
hechos providenciales, lgicos, que nos han librado, por
algn tiempo, parcialmente
lo menos, de una catstrofe
econmica; como la poltica
de conciliacin ha impedido
hasta ahora la que se anunci
el 1. de Abril de 1878.
Los partidarios de la unidad
metlica en la moneda tal vez
se convenzan ahora del error
capital de su sistema (todo lo
absoluto en estas materias es
falso). La supresin gradual
de la moneda de plata ha ido
aumentando necesariamente
la demanda de oro, y tiende
precipitar la caresta de este
metal. La plata se deprecia por
la misma causa que el oro encarece; es decir, porque el mayor empleo de ste, como moneda, implica menor empleo
de aqulla, necesariamente.
En la poca del descubrimiento de la Amrica, Europa
96
posea muy pequea cantidad de metales preciosos. Se

calcula que el valor de estos
metales explotados en el viejo continente, desde el ao
800 de nuestra ra hasta la
poca expresada, no excedi,
por junto, de dos millones de
francos anualmente.
Ahora bien, el solo saqueo
de Mjico por las tropas de
Corts, puso en circulacin una
suma mayor, que ha sido calculada entre dos millones y medio y ocho millones de francos.
El oro reunido para rescatar al
Inca Atahualpa, veinte aos
despus, vala como veinte millones de francos, segn la estimacin de Garcilaso. El laboreo
de las nuevas minas introdujo
en la masa circulante de metales preciosos, despus del siglo
XV, una cantidad realmente
enorme respecto de la que exista antes de la portentosa obra
de Coln. Chevalier ha estimado en globo, con algunas reservas, la depreciacin ocurrida en
el oro y la plata, sea el alza
de los otros artculos, por la
influencia de los metales preciosos americanos (distintos del
oro de California), as:
1 : 6 en cuanto la plata;
1 : 4 en cuanto al oro.
Esto es poco en apariencia;
pero como el descubrimiento
de Amrica coincidi con el del
Cabo de Buena-Esperanza, que
facilit de una manera extraordinaria el comercio con Oriente,
sucedi que, la vez que creca
la produccin de metales preciosos, creca tambin su pedido. Humboldt ha computado
en ciento treinta y siete millones de francos la cantidad de
oro y plata que enviaba Europa
los pases asiticos principios del siglo XIX. En tiempos

de Plinio, este envo no pasaba
de dos y medio millones. La superabundancia de produccin
result, de consiguiente, en
cierto modo, nominal.
El descubrimiento de los tesoros de California y Australia
se hizo cuando y el oro haba
vuelto escasear, relativamente hablando, y subir de precio, pues su produccin anual
descendi hasta 40 millones de
pesos. Se recordar el pnico
que en el mundo econmico
produjo aquel descubrimiento. Algunos publicistas tocaron
la campana de alarma al odo
de los Gobiernos, y hubo uno
-el de Holanda- que fu hasta
el extremo de desamonedar el
oro, medida que ltimamente ha revocado. La emisin de
moneda de plata de 0.835 fu
tambin efecto de ese pnico.
Hoy estamos -como lo ha
dicho y demostrado M. Goschen- en presencia de una
nueva y creciente caresta del
oro; y Colombia, adems de
encontrarse desprovista del
artculo amonedado, carece de productos para pagar
el completo de sus importaciones. Los errores polticos
son la causa principal de este
trance, porque sin las discordias armadas habramos tenido
voluntad y medios de fomentar eficazmente nuestra agricultura, industria y comercio;
pero por ahora nos limitamos
insinuar solamente el hecho.
La necesidad del momento es
crear valores exportables para
restablecer el equilibrio perdido. Segn los economistas
dogmticos, habiendo escasez
de numerario, y siendo libre el comercio de metales preciosos,

stos no deberan exportarse, sino, por el contrario, importarse;
pero nosotros creemos que las cosas pasarn de otro modo. Habr
importacin de metlico en el caso de que el Gobierno haga esa
importacin. Si n, n.
Pensamos que debe prestarse, en estas circunstancias, atencin
especial nuestra produccin de oro, no slo por sus ms concluyentes resultados para el efecto que hoy se busca, sino porque hay
abundancia de razones que hacen presumir la posibilidad, y aun la
probabilidad, de un feliz xito. Profundicemos un poco esta materia,
que demasiado lo merece.
Virreinato de Mjico
Id. del Per
Id. de Buenos-Aires
Id. de Nueva Granada
Capitana general de Chile
Id. del Brasil
7,000
3,400
2,200
20,505
2,212
29,900
ms
BanRepCultural
A principios del siglo, la produccin de oro de las minas del

Nuevo Mundo, era en marcos castellanos, segn Humboldt, as:
La produccin de Nueva Granada equivala 4, 714 kilogramos

2.990,000 pesos. En otra estadstica (Phillips) se da nuestro
Virreinato la primaca en la produccin anual del oro americano,
en 1800, aun respecto del Brasil, saber:
Nueva Granada. 12, 600 libras de troy.
Brasil, 10, 000.
(Una libra de troy equivale 373 y una fraccin de gramos).
En 1846, Nueva Granada conservaba la superioridad en la produccin de oro americano, exceptuado el Brasil, segn una estadstica laboriosa de un especialista (Birkmyre).
En 1850 figura y California con unos 60 millones de pesos, y
nosotros estacionarios.
Otro especialista (Chevalier) calcula as, en francos, la produccin anual del oro americano en 1865:
California
fs. 227.333.000
Mjico 4.500.000
Nueva Granada
17.222.000
Per 4.133.000
Bolivia 2.067.000
Brasil 10.333.000
Chile 4.133.000
Varios
3.617, 000
Creemos que nuestra actual produccin de oro no excede mucho de la anotada en el cuadro precedente, que equivale 3.444,
400 pesos; pero si con mtodos tan atrasados, por no decir brbaECONOMA COLOMBIANA . 341
97
ros, y costosos, y sin medios casi de comunicacin, se ha obtenido

ese guarismo, es fuera de duda que con mejores auspicios podremos
esperar considerable y progresivo incremento en nuestra produccin aurfera. Humboldt deca en 1803: Este terreno montuoso de
la Pimeria Alta (Sonora, comarca mejicana adyacente California)
es el Choc de la Amrica Septentrional. Aluda la abundancia de
oro corrido. Se sabe hasta qu punto se volvi prctica, respecto
de California, la apreciacin del ilustre viajero, desde los primeros
das del ao de 1848. A su juicio, nosotros tenemos, pues, tesoros
enormes ocultos en nuestro suelo. Es posible que entre el Choc,
Antioquia y Bolvar solamente, se encuentren escondidos los principales elementos de la reaccin que el mundo industrial necesita
para librarse de una depreciacin general, que abrira ancho campo
tantos trastornos, y aun calamidades econmicas. Se observa
tambin que la atencin de los empresarios extranjeros se ha fijado algo seriamente en nuestras minas. Dos comisiones respetables
han venido y en busca de datos especficos; y sabemos que la que
se dirigi al Magdalena ha quedado ampliamente satisfecha. La
mina de Camperucho escribe un amigo el seor Mier, con fecha
20 de Mayo ha salido muy buena, y pronto tendremos en planta
esa nueva empresa que dar vida este pobre Estado. Gente vendr
de todas partes. El Tolima es tambin objeto de activas y multiplicadas exploraciones. Es lstima que hayamos descuidado por tanto
tiempo los estudios conducentes al laboreo cientfico de los metales preciosos. Ha sido el Presidente Nez, ayudado de los seores
Uribe Angel y Becerra, el primero que ha tratado, oficialmente, de
dar nacimiento y vida esos estudios, creando el Colegio de Minas
de Medelln; pero las pasiones polticas, con frecuencia estpidas
y feroces, dificultan y aun esterilizan todo lo bueno. Moderar esas
pasiones es, por tanto, la necesidad suprema. Y en verdad que y la
marea de desastres, levantada por la intemperancia locura de los
crculos envenenados, amenaza tomar proporciones babilnicas.
BanRepCultural
No hay plazo que no se cumpla,

Ni deuda que no se pague.
98
Pensadores
La ciencia de la Hacienda Pblica
y la intervencin del Estado en la
economa de los pueblos
Esteban Jaramillo*
Ciencia de la Hacienda Pblica

La existencia en el hombre de necesidades de diversa ndole
y su aspiracin natural a satisfacerlas son el orgen de las instituciones polticas. El sr humano, al igual de las dems criaturas
vivientes, busca la satisfaccin de aquellas exigencias de su organizacin fsica y moral, con el menor sacrificio posible y con
el mximun de utilidad y eficacia.
De esas necesidades, unas se satisfacen por el esfuerzo del
individuo, aisladamente o con el concurso particular de sus semejantes, y otras, por medio de la sociedad poltica o civil; mas
para que pueda realizarse completamente la satisfaccin de unas y otras, es necesaria al
hombre la vida en comn con sus semejantes, en la cual, si aquellas necesidades aumentan, se multiplican tambin los medios de satisfacerlas.
La vida en sociedad es natural al hombre, y desde los tiempos de Aristteles se
ha dicho que aqul es un animal poltico y social. No han faltado quienes sostengan
que el hombre es por naturaleza un sr antisocial, que rechaza y mira con aversin
la comunidad con sus semejantes, y que slo entra en ella porque su instinto le dice
que es ms conveniente para l la vida en sociedad, pues por medio de ella satisface
mejor sus necesidades. Mas tan extraa teora es a todas luces insustentable. Cmo
pudo el hombre primitivo darse cuenta de las ventajas que le reportaba la vida en
sociedad, si no las haba experimentado, puesto que su inclinacin natural lo retraa
de la comunidad con sus semejantes? El ser humano, como los otros animales, busca
la reunin con los dems seres de su especie, y al travs de todas las pocas de la
historia se le ve formando parte, primero de la familia, despus de la tribu, luego del
clan, y por ltimo de la sociedad civil y poltica.
* Fue el ms connotado economista en los aos veinte y treinta y por consiguiente ministro de Hacienda en
varios de los gobiernos de esa poca.
99

Imagen: ColArte
Toda sociedad presupone la existencia de un

gobierno, es decir, de un poder de representacin,
de direccin y de defensa. En la primera forma de
sociedad este poder es ejercido por el padre de familia. En la tribu y en el clan desempea las funciones de gobierno o jefe de la colectividad el ms
fuerte, el ms anciano o el ms virtuoso, como
guerrero, juez y sumo sacerdote, para atender a la
defensa de la comunidad, al castigo de los delitos
y contravenciones y a la direccin del sentimiento
religioso, natural al hombre.
De la necesidad biolgica, social e histrica
del gobierno, surge otra necesidad: la de un patrimonio colectivo, es decir, de cierta cantidad
de bienes materiales, puesta a disposicin del
gobierno, para que ste pueda llenar las funciones que le incumben, pues ni los encargados de
servicios pblicos los prestan gratuitamente, ni
los objetos y elementos de todo gnero, necesarios para el desempeo de la labor gubernativa,
se pueden adquirir ordinariamente sin compensacin alguna. En las sociedades primitivas
aquel patrimonio tuvo que ser de muy escasa
importancia, dado el sencillo mecanismo de los
gobiernos patriarcales o de tribu; pero a medida
que la labor del gobierno ha ido extendindose
e intensificndose, la cantidad de bienes necesarios para llevarla a cabo ha aumentado constantemente, hasta llegar a las cifras colosales de
los modernos presupuestos.
100
Aquel patrimonio es lo que constituye la

Hacienda Pblica. Puede definirse sta diciendo que es el conjunto de bienes materiales de que
disponen los que gobiernan las entidades polticas, para atender a la satisfaccin de las necesidades colectivas.
La Hacienda Pblica es cosa distinta de la
Ciencia de la Hacienda Pblica, llamada tambin
Ciencia de las Finanzas y Ciencia Fiscal. Esta es
el conjunto de reglas y principios que determinan la
manera de constituir, administrar e invertir el patrimonio pblico. En la constitucin del patrimonio
pblico, la Ciencia Fiscal estudia la manera de
formarlo, analizando detalladamente las distintas fuentes de ingresos que componen el Tesoro
o el Erario Pblico, as de aquellos que emanan
de los bienes de la comunidad misma, como de
los que provienen del tesoro de los particulares.
En la administracin del expresado patrimonio, la
Ciencia Fiscal estudia la organizacin que debe
darse al manejo y recaudacin de los dineros pblicos, sealando las normas para que aquellas
funciones se desempeen con la mayor eficacia,
equidad y economa. Y por ltimo, en la inversin
de los fondos pblicos, dicha ciencia establece los
principios fundamentales de los gastos comunes,
a fin de que aqullos se decreten y se realicen
en forma tal y en tal cuanta que correspondan
debidamente a la satisfaccin de las necesidades
colectivas, dentro de las conveniencias econmicas de la respectiva entidad poltica.
Objeto de la Ciencia de la Hacienda Pblica
es no solamente la que pertenece a la Nacin,
sino tambin las de los Departamentos y los
Municipios, es decir, de las diversas entidades
de derecho pblico.
En el siglo pasado y en lo que va corrido del
presente las cuestiones relacionadas con la Hacienda Pblica han adquirido excepcional importancia, debido a las siguientes causas: al aumento
constante de las necesidades pblicas; al desarrollo considerable de la riqueza en casi todos los
pases del mundo; al ensanche cada da mayor de
la misin social y civilizadora del Estado; al progreso enorme del capitalismo, que crea constantemente nuevas formas de beneficios pecuniarios,
y a la implantacin en la mayor parte de los pueblos del orbe de instituciones democrticas, que
intensifican y extienden minuto por minuto las

funciones de la administracin pblica.
A la Hacienda Pblica estn vinculados todos los ramos del servicio administrativo, as
en la Nacin, como en los Departamentos y en
los Municipios. La defensa nacional, la paz y
el orden internos, la administracin de justicia,
el cultivo de las relaciones exteriores, la instruccin y educacin del pueblo, los distintos
medios de comunicacin, las obras higinica y
de sanidad, el servicio de las deudas pblicas,
el tren administrativo, las empresas sociales y
de filantropa oficial, todo tiene que ver con la
mayor o menor cantidad de dinero necesario
para que aquellos servicios correspondan al fin
primordial de toda organizacin poltica, que
consiste en procurar a los hombres la mayor
suma posible de bienestar sobre la tierra.
De aqu la necesidad imperiosa de un estudio
que tan directamente atae a vitales intereses de
la sociedad, y que por desgracia no ha recibido
entre nosotros, de los hombres pblicos del pas,
todo el cuidado y la atencin que merece. Prueba
de ello es la manera, emprica unas veces, utpica otras, y siempre superficial, como se tratan
las cuestiones fiscales en nuestros Parlamentos,
Asambleas y Concejos Municipales. Y cmo no
ha de ser as, si en la Universidad Nacional no se
hacan, hasta el ao pasado, estudios de Hacienda
Pblica por los alumnos de la Facultad de Derecho y Ciencias Polticas? Un caso de excepcin a
esta general incuria, que debe registrarse con beneplcito, fue la iniciativa tomada por la Asamblea
de Cundinamarca en 1918, al crear la Ctedra de
Hacienda Pblica en el Colegio Mayor de Nuestra
Seora del Rosario de Bogot, iniciativa que corre
pareja con aquella otra, no menos encomiable, de
la misma Asamblea, de establecer por primera vez,
anticipndose al Congreso, el impuesto proporcional sobre la renta de los ciudadanos.
Mas no es Colombia el nico pas a que puede extenderse esta censura. Lase lo que a este
respecto dice el Profesor de la Universidad de Bolonia, Federico Flora: Y sin embargo, aunque los
representantes de la nacin concurren anualmente en todos los pases civilizados a la determinacin de los ingresos y gastos del Estado, no es
decir demasiado, advierte Geficken, que, excepECONOMA COLOMBIANA . 341
tuando quizs el parlamento

ingls, pocos son los Diputados
que en materia de Hacienda
tienen ideas claras y bien maduradas. De ah la necesidad,
especialmente en tiempos de
sufragio universal, de una gran
difusin de los principios que
rigen la Economa del Estado,
porque es ilusoria toda fiscalizacin del Parlamento e intil
la crtica de la prensa sobre la
poltica financiera de la minora
gobernante, cuando ambas no
van acompaadas de un exacto conocimiento de los hechos
financieros y de sus consecuencias polticas y econmicas.
Un pueblo -dice Novicowse halla siempre guiado por un
pequeo nmero de hombres,
y librar del error a esos pocos
hombres, equivale a librar de l
al pueblo entero y a prepararle
mejores destinos.
Los campos en que se
mueven la actividad financiera
y la economa privada presentan diferencias sustanciales,
de las cuales las ms notorias
son las siguientes:
Imagen: www.fotosimagenes.org
101
1. La economa privada
tiene por objeto primordial fomentar el bienestar de un reducido nmero de individuos, que
componen la familia, mientras
que la economa pblica se
propone satisfacer necesidades de la colectividad poltica,
cuyo radio de accin es mucho
ms amplio; de lo cual resulta
una enorme diferencia entre la
cuanta de los recursos necesarios al individuo y la de aqullos que demandan las exigencias de la comunidad poltica;
2. La economa privada se
propone en primer trmino satisfacer necesidades materiales
de los individuos, tales como
la alimentacin, el vestido y la
habitacin, y secundariamente, la adquisicin de bienes de
carcter inmaterial, como la
educacin intelectual, moral y
esttica; al paso que la economa pblica o financiera busca,
ante todo, la satisfaccin de
necesidades colectivas de orden
inmaterial, como son la defensa
nacional, la conservacin de la
paz pblica, la proteccin de los
derechos, la administracin de
justicia, la instruccin pblica,
etc., y de un modo secundario,
bienes materiales, como las vas

de comunicacin, la beneficencia pblica y otros anlogos;
3. La economa privada
contempla slo el presente o un
futuro prximo, que es el de la
vida del individuo o de su familia; mientras que la economa financiera mira a un futuro remoto, que es el de la comunidad,
de duracin indefinida. Esta
diferencia impone criterios muy
distintos para una y otra actividad, desde el punto de vista de
las obligaciones del individuo y
del Estado, pues si el primero
no debe por lo regular acometer
empresas de muy larga duracin
ni contraer deudas que hayan
de redimirse en un lapso muy
extenso, las entidades pblicas
s pueden hacerlo, porque cuentan con un futuro de duracin
indefinida. De aqu las deudas
perpetuas de los Estados;
4. El individuo se procura
las cosas que le son necesarias
por medio de contratos o convenciones de carcter voluntario y sujetos a la ley de la libre
competencia; al paso que el Estado obra en el ejercicio de su
actividad econmica por medio
de monopolios, o estableciendo
tributos de carcter obligatorio,
o decretando expropiaciones, o
procurndose los servicios de
los funcionarios pblicos mediante el sealamiento de asignaciones fijas, sin otra forma de
contrato que el nombramiento
de los titulares respectivos. Slo
en casos especiales adquiere el
Estado, por medio de contrato,
los objetos necesarios para la
labor administrativa; pero aun
en este caso se advierte la diferencia entre las dos actividades,
porque la entidad pblica paga
el precio de aquellos objetos
con dinero obtenido casi siempre por imposicin, y el individuo, con fondos adquiridos por
l, en comercio libre;
5. Las entidades pblicas,
cuando se procuran lo necesario para satisfacer las exigencias
de la comunidad, no tienen en
cuenta el lucro o beneficio pecuniario de su actividad financiera cuyo fin primordial es procurar el bien comn.
El individuo s busca siempre o casi siempre una ganancia efectiva en las operaciones
industriales y comerciales que
Imagen: BanRepCultural
102
lleva a cabo. Aun en las empresas industriales que maneja la

entidad poltica se limita a exigir como precio de los servicios
que presta el costo efectivo de
ellos, sin dejar un margen de
utilidad, y aun se observa con
frecuencia que por muchos de
esos servicios no se carga siquiera el monto de lo que cuestan, pues se llevan a cabo nicamente con fines de utilidad
pblica. De aqu que el Estado
no sea negociante, industrial o
empresario en la forma en que
lo son los particulares pues se
propone, ante todo, realizar
una utilidad de orden social,
moral o poltico;
que limitarse a consideraciones

de carcter general sobre su necesidad e importancia;
6. En la economa del Estado no es posible fijar con precisin en cada caso la utilidad
o rendimiento lquido de las
erogaciones que se hacen, lo
que no pasa con la economa
privada, pues el individuo puede de ordinario determinar la
utilidad o la prdida que le han
dejado sus negocios. Esto proviene del carcter generalmente
inmaterial de los servicios que
prestan las entidades pblicas,
cuya utilidad no puede reducirse a nmeros. Cmo puede,
por ejemplo, hacerse el balance de la utilidad que reporta la
instruccin pblica o la administracin de justicia? De aqu
provienen la facilidad con que
se atacan los gastos pblicos en
la prensa y en el parlamento, y
la dificultad para defenderlos.
Es arma poltica de extraordinaria eficacia la censura al Gobierno por los gastos que lleva
a cabo, pues los representantes
del Poder Ejecutivo estn de
ordinario imposibilitados para
comprobar con nmeros la utilidad de tales gastos, y tienen
8. El Estado, al ejercitar su
actividad econmica, no debe
proponerse atesorar o acumular
fondos que permanezcan ociosos en las arcas pblicas, o que
se capitalicen sin otro objeto
que formar caudales de reserva;
al paso que el individuo s busca ordinariamente un margen
de capitalizacin, que no consume en la satisfaccin de sus
necesidades. La acumulacin
de ingentes sumas de dinero
por parte de las entidades polticas envuelve graves peligros,
puesto que aqullas son tentaciones para aventuras blicas o
para gastos extravagantes y superfluos. Las sumas excedentes
en los presupuestos pblicos
slo pueden servir para realizar
obras de progreso, o para disminur el peso de los tributos;
7. Las entidades polticas

no pueden atender a los gastos
pblicos por medio de una sola
renta, debido a los inconvenientes de todo gnero que se
presentan para recaudar de una
fuente nica sumas tan cuantiosas como las que exigen los
presupuestos oficiales. Debido
a esto, todos los Estados y entidades polticas tienen diversas
fuentes de ingresos pblicos,
mientras que el individuo puede derivar su subsistencia de
una sola renta;
9. Por ltimo, en la economa privada el individuo debe

proponerse amoldar sus gastos
a sus entradas; y en la economa pblica, el Estado debe,
por lo general, acomodar las
entradas del Tesoro a los gas-
tos necesarios, es decir, procurarse las rentas suficientes para

atender a aquellas necesidades
colectivas que deben ser satisfechas. Pero esta diferencia,
exagerada por los escritores
socialistas, no debe entenderse
en sentido absoluto, pues su
aplicacin podra conducir a la
prodigalidad administrativa, o a
que se gravara a la comunidad
con cargas tributarias superiores a su capacidad econmica,
la cual tiene lmites definidos,
como son la magnitud de las
riquezas de aqulla y el monto de su renta. Si este lmite
se sobrepasa, puede producirse
un verdadero retroceso, afectando las fuentes mismas de
la riqueza pblica. Mas si, con
un criterio de respeto exagerado hacia los contribuyentes,
se reducen los gastos pblicos
a cifras que no alcanzan a satisfacer todas las necesidades
colectivas indispensables, viene
forzosamente otro gnero de
retroceso, tan perjudicial como
el primero, pues el Estado se
pone en incapacidad de llenar
debidamente su misin poltica, administrativa, econmica
103
y social. El sistema emprico

de equilibrar presupuestos mediante la simple reduccin de
los servicios pblicos, sin hacer
esfuerzo alguno por arbitrar
recursos al Erario, es rechazado por todos los expositores
de Hacienda Pblica. El orden
y la economa deben presidir a
toda correcta organizacin fiscal; pero no con el propsito de
abstenerse de satisfacer necesidades efectivas, sino de hacerlo
con el menor costo posible. De
aqu que todo presupuesto de
rentas y gastos imponga dos
investigaciones, a cual ms necesaria: la que exige la determinacin precisa de los gastos,
indispensables para una eficaz
labor gubernativa, y la que demanda el conocimiento perfecto de la potencia econmica del
pas, que es el termmetro de
su capacidad tributaria.
De las diferencias apuntadas entre las dos actividades,
la econmica y la financiera,
surge la necesidad de un criterio distinto para el logro de
los fines que ambas se proponen alcanzar, lo que supone
a la vez capacidades distintas
en los que manejan negocios
particulares y en los que asumen la direccin de las finanzas del Estado.
Los tratadistas de Ciencia
Fiscal distinguen tres clases
de Hacienda Pblica, correspondientes a los tres ltimos
perodos histricos de la humanidad, segn la forma de
las instituciones polticas que
en ella han imperado, a saber:
la Hacienda patrimonial de la
Edad Media, en que el dominio
del suelo era el signo caracterstico de la autoridad poltica,
104
y el prncipe lo explotaba como

cosa propia; era una Hacienda en que, como dice Fustal
de Coulanges, la monarqua
feudal no tena sino rentas seoriales; no tena rentas reales;
sus recursos consistan nicamente en lo que se llamaba su
dominio; la Hacienda Regalstica correspondiente a las grandes monarquas absolutas y de
derecho divino, en las que las
necesidades pblicas se confundan en cierto modo con
las del monarca y de las clases
aristocrticas, que gozaban de
especiales privilegios o regalas,
y la nocin del impuesto se
confunda con la de expoliacin; y por ltimo, la Hacienda
Tributaria, derivacin del moderno rgimen representativo,
en que la soberana reside en
la nacin y de ella emanan, por
el ejercicio del derecho electoral, los poderes pblicos que
ordenan los gastos e imponen
los tributos. Por esta razn no
son mirados hoy aquellos gravmenes como imposiciones
dictatoriales de una autoridad
extraa al pueblo y reida con
sus intereses, sino como exigencias hechas a la sociedad
por sus genuinos representantes, para atender al Gobierno
de todos y para todos.
Los fondos y objetos necesarios para atender a los servicios pblicos pueden adquirirse
de tres maneras: gratuitamente
como en los antiguos tributos
de ayuda o benevolencia del
pueblo, usados en Inglaterra, o
los que obtenan, por medio de
ruegos a los sbditos de Amrica, los Monarcas espaoles, o
los que recauda la Iglesia por
el sistema de limosnas; obligatoriamente, como en todos
La actividad financiera tiene, como dice Flora, dos momentos: la determinacin de

los gastos necesarios a los entes
polticos, y la apropiacin de
los recursos indispensables para
efectuar aqullos. Alrededor de
estas dos funciones gira todo el
estudio de la Hacienda Pblica.
Este estudio comprende
cuatro clases de investigaciones, a saber: a) investigacin
abstracta, que corresponde
a la ciencia pura, y que busca las causas primeras y analiza los principios generales y
constantes que rigen la economa de las entidades pblicas;
b) investigacin histrica, que
observa el curso de las instituciones fiscales a travs de los
tiempos, y descubre, a la luz de
las enseanzas de la historia,
los beneficios o daos que han
trado consigo; c) investigacin
poltica, que busca la manera
ms conveniente de aplicar a
la vida real y a las circunstancias de lugar y de tiempo, los
principios de la ciencia pura,
procurando, con la adaptacin a aquellas circunstancias,
que la realizacin de las leyes
generales se efecte de manera armnica con los intereses
econmicos y sociales de la
entidad respectiva, y d) investigacin legislativa, que traduce
en ordenaciones de la potestad
soberana -leyes, ordenanzas,
decretos, acuerdos- los principios de la ciencia pura y las
enseanzas de la poltica fiscal.
A la primera y a la tercera
de estas investigaciones corresponden, respectivamente, la
ciencia y el arte fiscal; la ciencia
que define y el arte que realiza.
Ambos son igualmente necesarios: la ciencia sin el arte conduce a la utopa; el arte sin la
ciencia lleva al empirismo.
El siguiente ejemplo determina mejor el campo de accin
de las cuatro investigaciones
anotadas. Hay, un principio en
virtud del cual los ciudadanos
deben contribuir para las cargas pblicas en la medida de su
capacidad tributaria.
Este principio corresponde
a la Ciencia Fiscal. La manera
como ese principio se ha entendido en distintas pocas corresponde a la investigacin histrica. El modo de aplicarlo a
un pas y en un momento dado
con la mayor ventaja posible, es
del resorte del arte fiscal; y pertenece, por ltimo, a la investigacin jurdica o legislativa, la
realizacin de tal principio y su
implantacin en las leyes y disposiciones fiscales.
Imagen: Ecopetrol
los impuestos exigidos de manera peridica e invariable por

las entidades pblicas a los
ciudadanos, que disfrutan de
la proteccin del Estado, y en
forma contractual, o sea por
convenciones de venta, permuta, arriendos y prstamos, ya
sean expresas, ya tcitas, como
en las tasas que se cobran por
ciertos servicios.
La Ciencia de la Hacienda
Pblica puede tener fines fiscales, sociales y econmicos. El primero es el primordial; los otros
dos son secundarios. Procurarle
ingresos al fisco y determinar la
manera de invertirlos en beneficio de la comunidad, es el fin
principal de este estudio; pero
al realizarlo, se pueden obtener
tambin fines sociales y fines
105
econmicos. Los primeros se alcanzan repartiendo las cargas pblicas en forma tal, que pesen
lo ms ligeramente posible sobre las clases bajas, e invirtiendo los recursos del tesoro en obras
de fomento e inters social, para levantar el nivel fsico y moral de aquellas clases. En todos
los pases civilizados se procura lograr este fin
social de la Hacienda Pblica, en cuanto no se
afecten con ello las bases mismas de la actual
organizacin de la sociedad; pero los partidarios
del socialismo de Estado se esfuerzan, cada da
con mayor tesn, por convertir el fisco en instrumento para alcanzar una soada igualdad de
fortunas, especialmente por medio de elevados
impuestos progresivos y con medidas tendientes a la nacionalizacin de la propiedad privada.
Los fines econmicos se realizan organizando los
impuestos, y especialmente el de aduanas, con el
criterio de proteccin a ciertas industrias, o destinando fondos del Erario a la ejecucin de obras
pblicas que fomenten el desarrollo de aqullas.
La poltica interior y la Hacienda Pblica se
hallan por doquiera estrechamente ligadas. Dadme buena poltica y yo os dar buenas finanzas,
deca el barn Luis, Ministro de Hacienda de
Francia en la Monarqua de Julio. Y en efecto,
buena poltica es la garanta y la proteccin de
todos los derechos, el ejercicio de la justicia distributiva, la imparcialidad oficial en la lucha de
los partidos, el obedecimiento a la constitucin
y a las leyes, el respeto por las obligaciones del
Estado y el empleo de los hombres capaces en el
manejo de los haberes pblicos; y est atmsfera de proteccin y de justicia; de honor a la fe
pblica y de imparcialidad oficial, es la ms propicia para el desenvolvimiento econmico, para
la ordenada marcha de las finanzas pblicas y
para consolidar el crdito del pas. Y si por buena
106
poltica se entiende el imperio de las instituciones democrticas, est demostrado que son ellas
las que han engendrado mtodos ms correctos,
justos y eficaces para la reparticin de las cargas
pblicas, para el buen manejo de los intereses comunes y para la debida fiscalizacin del empleo
de ellos. Pero tambin puede decirse a la inversa: dadme buenas finanzas y yo os dar buena
poltica, pues los gobiernos sin recursos estn
incapacitados para llenar muchas de las funciones inherentes a una sana poltica. La penuria en
que se hallan los conduce muchas veces a la arbitrariedad, y la oposicin que, por eso mismo,
les hacen los partidos, declarndolos responsables
de todos los desastres fiscales y econmicos, les
crea nuevos obstculos para el desarrollo de una
poltica amplia, seria e imparcial.
ntima relacin tiene tambin la Ciencia de
la Hacienda Pblica con la Economa Poltica;
pero hoy ya no es aqulla una parte de sta,
como se la consider por el ilustre Adam Smith
y por algunos de sus discpulos. Ya hemos visto
cuntas diferencias existen entre la actividad
financiera y la actividad econmica, diferencias que naturalmente tienen que imponer una
separacin en los campos donde se mueven
aquellas dos disciplinas. Hemos visto tambin
que la Ciencia Fiscal se roza estrechamente con
cuestiones polticas y sociales, que no son propiamente del dominio de la Economa Poltica.
Y por ltimo, el mismo Adam Smith reconoci
tcitamente aquella diferencia cuando sent,
entre los principios fundamentales de toda sana
imposicin, aquel en virtud del cual las cargas
pblicas deben distriburse entre los asociados
en proporcin a su capacidad o habilidad tributaria, principio mucho ms hondo que los de la
ciencia econmica, puesto que tiene su raz en
la justicia. Mas si son distintas las dos ciencias,

estn ntimamente enlazadas, pues desde los
tiempos de Diomedes Crafa, se conoce como
uno de los principios esenciales de la Ciencia
de la Hacienda Pblica el que aquel autor consignaba en la siguiente frmula: El prncipe
debe recordar que la riqueza de sus sbditos
es el fundamento real de la prosperidad de las
finanzas de aqul. La situacin econmica del
pas, el estado de sus industrias el desarrollo
de sus riquezas, la prosperidad de su comercio,
son circunstancias que influyen de manera definitiva en la organizacin fiscal, pues poco o
nada puede obtener el Erario de los asociados,
si el tesoro de stos se encuentra en estado de
penuria. Por otra parte, el ejercicio de la actividad financiera puede tener hondas repercusiones en la situacin econmica del pas: los
fuertes impuestos tienden a producir el desaliento en las industrias, la inmovilizacin de la
propiedad, la limitacin de los consumos o la
mala distribucin de la riqueza; las medidas
fiscales inconvenientes, como las emisiones de
papel moneda de curso forzoso, perjudican la
circulacin monetaria, y los monopolios oficiales impiden y embarazan la libre competencia.
Si para los hombres pblicos es indispensable
el conocimiento de los principios de esta ciencia,
no es indiferente para los particulares, pues la mayor parte de los actos de la vida econmica, social
y jurdica de los hombres tiene que ver con las
finanzas pblicas. A todo podemos escapar, se ha
dicho, menos a los impuestos y a la muerte.
La transgresin de los principios de la Ciencia Fiscal ha sido en todas las pocas de la
historia causa y origen de grandes conmociones polticas y sociales. Si, como dice Flora,
en otro tiempo intervenan la piedad y la audacia de las jvenes princesas para inducir a
los prncipes a abolir los ms odiosos impuestos, estos fueron casos de excepcin, pues lo
ordinario es que los pueblos, abrumados por
el peso de tributos injustos y excesivos, han
apelado a la revolucin para libertarse de ellos,
y bien puede decirse que en el fondo de las
grandes luchas armadas que han agitado a la
humanidad, ha habido causas fiscales y econmicas ms o menos profundas. El cisma de las
tribus de Israel, de que nos habla la Historia
Sagrada, provino de los excesivos impuestos;

la decadencia de la tercera civilizacin egipcia
tuvo un origen semejante, segn algunos historiadores; la ruina del imperio romano, segn
Mommsen, fue ocasionada, entre otras causas,
por la presin de cargas pblicas abrumadoras;
las revoluciones inglesas contra Juan sin Tierra,
y ms tarde contra Carlos I y Jacobo II, fueron motivadas principalmente por cuestiones
fiscales; la gran revolucin francesa, que Taine
califica de ola de hambre, que subi de unos
estmagos vacos a unos cerebros enfermos,
tuvo tambin causas fiscales y econmicas:los
impuestos excesivos, el derroche de la Corte, la
falta de fiscalizacin de los gastos pblicos y la
ruina de las industrias; la revolucin de los Comuneros en Colombia fue una protesta armada
contra pesadas cargas fiscales; la emancipacin
de las colonias inglesas y espaolas de Amrica provino, en parte muy considerable, de
absurdos regmenes tributarios; la guerra del
Transvaal fue debida al inicuo repartimiento de
los impuestos, y la lucha poltica encarnizada
que se entabl en Inglaterra desde 1909 contra
la preponderancia de la Cmara de los Lores
y que ha culminado en el incontrastable predominio de la Cmara de los Comunes, para
todo lo relacionado con cuestiones financieras,
no ha tenido otro motivo que la necesidad de
quitarle a aqulla el derecho del veto para establecer tributos sobre las propiedades de la clase
aristocrtica, que Lloyd George necesitaba para
fines sociales y de defensa nacional.
Auxiliares importantes de la Ciencia de la
Hacienda Pblica son: la Historia Fiscal, la Legislacin fiscal comparada, la estadstica, la con-
107
tabilidad y las ciencias sociales en general. La

historia fiscal nos da a conocer los resultados
de las instituciones financieras al travs de los
siglos, la evolucin histrica de los sistemas rentsticos y de los gastos pblicos y las influencias
que han tenido en el adelanto, estancamiento y
progreso de los pueblos las aplicaciones prcticas
de aquella ciencia. La Legislacin fiscal comparada nos ensea la manera como las principios
de dicha ciencia se han traducido en mandatos
de la potestad soberana. La Estadstica reduce a
nmeros la situacin econmica de los pases, su
poblacin, su riqueza, sus rentas, el estado de su
comercio, en una palabra, los factores esenciales de su capacidad fiscal. La Contabilidad oficial
hace ver la situacin en cada perodo fiscal de
los ingresos y egresos pblicos, y es la norma
segura para conocer los resultados prcticos de
los presupuestos de rentas y gastos, es decir, del
ltimo balance de la poltica financiera del Parlamento y del Gobierno. Por ltimo, todas las
ciencias sociales son auxiliares de la Ciencia Fiscal, porque los principios de ella estn llamados
a tener aplicacin prctica en la sociedad civil
y poltica de los hombres, que es el objeto de
aquellas disciplinas. Lo dicho hasta aqu demuestra la importancia y complejidad de este estudio
y las dificultades que presenta, superiores a veces
a la capacidad de los ms hbiles financistas.
La intervencin del Estado en la

economa de los pueblos
cambio, es un hombre de buena fe, un puritano, un convencido, de una lealtad incontrastable

a los cnones de su credo poltico y econmico.
Antes de 1914 habra sido un buen Presidente
de los Estados Unidos, uno de tantos estadistas
mediocres, apacibles y silenciosos, a quienes una
riqueza colectiva ingente y un progreso nacional incesante, les comunicaba el brillo glorioso
de los grandes conductores. Era la poca en que
la frmula econmica del Gobierno consista en
no hacer y dejar hacer. Diez y seis aos ms tarde
la frmula result desastrosa, y el Presidente que
la aplic, con obstinacin apenas comparable a
su buena fe, tuvo que presenciar desde la torre
almenada de su individualismo, el hundimiento
financiero de su pas, el de su propio prestigio y
el del partido poltico que lo llev al poder y que
pareca invencible.
El libro de Hoover plantea el problema, cada
da ms palpitante, de la intervencin del Estado en la economa de los pueblos. Para Hoover la
libertad resuelve por s sola todos los problemas
econmicos, as se trate del valor de la moneda,
como del precio de los salarios, del equilibrio entre
la produccin y el consumo, del reparto y distribucin de la riqueza. Dentro del espritu de libertad,
dice, hemos desarrollado constantemente altos niveles de vida y nobles ideales en las relaciones de
los hombres, un gran sistema de adelanto para la
humanidad. El liberalismo cay primero en los
pases de su origen, y hoy se encuentra amenaza-
La Casa Editorial de Charles Scribners Sons,

de New York, public a fines del ao pasado
un libro de Herbert Hoover, titulado El Desafo
a la Libertad (The Challenge to Liberty), obra
vigorosa de combate, que puede servir de catecismo y de gua filosfica a los creyentes devotos del liberalismo econmico. El infortunado
ex-Presidente, que vio desencadenarse durante
su administracin el cataclismo financiero de
mayores proporciones que registra la historia de
la gran democracia del Norte, no es un escritor brillante, ni un consumado financista, ni un
gran tcnico en asuntos de Gobierno; pero en
108
Imagen: Internet - Desconocido
Revista del Banco de la Repblica, agosto,

1935. No. 94.
Imagen: Internet - Desconocido
do en muchas otras regiones. Ciertamente, la suerte del liberalismo

depende hoy principalmente de las grandes naciones, Amrica, el
Imperio Britnico y Francia. Es dentro de estos pases donde las fortalezas de la libertad aunque muy debilitadas, pueden sostenerse. Si
ellas caen, caern tambin los reductos menos fuertes. En Amrica,
donde la libertad tuvo ms brillo y alumbr con su luz a los dems
pases, est hoy amenazada y en peligro.
Para Hoover, las amenazas de la libertad no son solamente el
fascismo, el nacismo, el socialismo y el comunismo, cuyos resultados
finales son la implantacin de la tirana y la abolicin del Gobierno
del pueblo. En su concepto, esas formas europeas de estatismo no
son las que amenazan la libertad en Amrica, la nica Amrica de
que l habla, o sea los Estados Unidos del Norte. Aqu el peligro
consiste, segn l, en los nuevos ensayos de economa dirigida o
regimentada. Todo paso fuera de la libertad trae consigo otro, y
ste impone un tercero. El apetito de poder crece con toda oportunidad de ejercerlo, y el poder sobre los derechos de los hombres
conduce, no a la humildad, sino a la arrogancia, y la arrogancia pide
constantemente ms poder. Unos pocos pasos dislocan de tal manera las fuerzas sociales, que el despotismo viene a ser inevitable en
alguna forma, y la libertad sucumbe. Es no slo el intervencionismo
llamado a juicio por el liberalismo econmico, sino el Gobierno de
Franklin Roosevelt enjuiciado por su antecesor en forma vehemente
y perentoria. Pero el problema que el estatismo plantea es diferente.
No se trata de saber si la intervencin del Estado en los asuntos
econmicos implica una limitacin a la libertad, pues siempre que
el poder soberano penetra en el dominio de las actividades privadas
en cualquier forma que sea, restringe la libertad individual, lo mismo
cuando prescribe reglas de higiene pblica o reglamenta el trnsito
interurbano, que cuando prohbe los trusts o dicta normas sobre
la organizacin bancaria. Lo que se trata de saber es si la libertad,
entendida as en forma irrestricta, es el bien supremo de los pueblos,
y si esa libertad debe limitarse cuando quiera que su ejercicio sin
control puede ocasionar graves males a la comunidad.
Nada ms benfico y fecundo que la libertad cuando dentro
de ella se desenvuelven en forma armnica y equilibrada las actividades econmicas de los pueblos, procurndoles justicia, tranquiliECONOMA COLOMBIANA . 341
dad, seguridad y bienestar. Pero

es malfica y estril esa libertad
cuando contribuye a agravar los
males sociales, a hacer ms notorias e irritantes las desigualdades econmicas, a crear situaciones odiosas de privilegio o a
privar del sustento a los menos
capaces. La libertad de industria,
la libertad de comercio, la libertad de cambios son excelentes;
pero cuando el ejercicio de esas
libertades trae consigo la explotacin injusta de los obreros, los
atentados contra el porvenir de
la raza, las crisis de superproduccin, el desempleo, el acaparamiento de los gneros alimenticios o la ruina de la moneda,
falta a sus deberes esenciales el
Estado que no interviene para
poner a raya esa libertad enemiga del bien pblico.
La absoluta libertad econmica es una utopa social, por
la sencilla razn de que slo es
concebible dentro del reinado de
otra utopa, la igualdad econmica, puesto que en este caso los
contendores luchan con armas
iguales. Pero dada la existencia
inevitable de la desigualdad econmica, la libertad econmica es
la consagracin del derecho del
ms fuerte, derecho cuyo ejercicio puede conducir a la explotacin y la ruina sin control de los
menos capaces. Por eso el liberalismo econmico en la forma
absoluta en que fue consagrado por la Revolucin francesa y
defendido por los economistas
clsicos, slo tuvo su realizacin
efectiva a principios del pasado
siglo, y con qu resultados! La
ms inhumana y escandalosa explotacin de la clase obrera y la
acumulacin de inmensas fortunas a expensas del trabajo y del
dolor humanos. Ese repugnante
109
espectculo mostr el absurdo

que entraaba un sistema econmico en que cada uno poda
enriquecerse como pudiera y
como quisiera, y en que el Estado, indiferente e inerme, dejaba hacer, dejaba pasar, como
si fuera una entidad extraa al
conglomerado social. Desde entonces ese liberalismo pertenece
a la historia, y ha venido implantndose y extendindose por el
mundo, bajo formas mltiples
y variadas, el intervencionismo
econmico del Estado.
Imagen: Televisin de Galicia
A ese intervencionismo se
le llama hoy economa dirigida,
economa regimentada, y economa compensada. Lo apropiado de cada uno de esos calificativos depende de la forma,
ms o menos extensa o intensa,
de la intervencin del Estado y
de los fines que persigue. Ejemplos clsicos de la economa
dirigida los encontramos en
las organizaciones socialistas y
fascistas, y de la economa regimentada en la revolucin econmica del Presidente Roosevelt. La economa compensada
obedece a una teora intermedia, que justifica la intervencin del Estado cuandoquiera
que ella es necesaria para obtener por compensacin determinados bienes sociales, como
la elevacin del nivel de vida de
las clases trabajadoras.
Defender, en el campo social y filosfico, como una tesis ms o menos acadmica, el
intervencionismo del Estado, es
cosa que no presenta serias dificultades. Pero determinar en
la prctica sobre las realidades
econmicas de cada pas hasta dnde puede y debe llegar
ese intervencionismo, es uno de
110
los problemas ms difciles que

puede presentrsele a un hombre de Estado. Ante todo, hay
que tener en cuenta la ndole
de cada pas, sus tradiciones, su
grado de cultura social, poltica
y econmica, Inglaterra es refractaria, por muchos motivos,
al intervencionismo; los Estados Unidos lo toleran cuando
se realiza, segn los mtodos
de Roosevelt, en forma que corresponde al temperamento nacional, amigo de las cosas grandes y de las emociones fuertes;
Alemania es un pas organizado
histricamente para tener siempre una economa intervenida.
Toda intervencin del Estado en las actividades econmicas, favorece, en forma ms
o menos directa determinados
intereses y afecta otros. Hay
que contar y, pues, para llevar
a cabo esa intervencin, con
las resistencias de los intereses afectados. Los industriales
claman porque el Gobierno intervenga para defenderlos, por
medio de altas murallas arancelarias, contra la competencia
extranjera; pero ponen el grito
en los cielos cuando el Estado,
en busca de un simple equilibrio econmico, interviene para
defender a los consumidores y
a los obreros contra los abusos
de los industriales. Se necesita,
pues, un alto espritu de imparcialidad y de justicia, una
comprensin muy clara de los
intereses generales, para que
la intervencin aparezca como
cosa equitativa y respetable, y
no como persecucin sistemtica a determinados gremios y
como favor injustificado a otros.
Pero el gran escollo del intervencionismo consiste en la
Por otra parte, la extensin

e intensidad del intervencionismo depende principalmente de
la poca en que trate de implantarse. Hasta 1914 el Estado
penetraba en el campo econmico individual con gran parsimonia y moderacin, porque
el ritmo normal y acompasado
de los negocios, las industrias,
el comercio y los cambios, haca por lo general innecesaria
o poco aconsejable esa intervencin; una larga poca de
paz internacional haba creado una situacin de equilibrio
y estabilidad en las relaciones
econmicas de los pueblos y de
los individuos. La guerra que
estall en aquel ao trajo consigo, despus de la contienda
armada, una batalla econmica
de proporciones fantsticas y
un estado de desequilibrio no
conocido hasta entonces. La riqueza positiva destruda por la
guerra, qued sustituda por la
riqueza aparente e ilusoria del
papel moneda; el mundo econmico y financiero se agit
enloquecido en una atmsfera
de inflacin deslumbrante, que
no le dej ver el espectculo
real de una humanidad empobrecida por la destruccin y la
matanza, desprovista de las antiguas normas que limitaban y
coordinaban sus actividades, y
sobre todo, relajada en los resortes morales que antes de la
guerra contribuan a mantener
en un sano equilibrio la balanza econmica. En Europa, fue
la inflacin del papel moneda la
que mantuvo por algunos aos

en febril actividad los negocios,
las industrias y el comercio; en
los Estados Unidos, fue la inflacin del oro que haban amontonado en cantidades fantsticas durante los primeros aos
del conflicto negociando con
los pases beligerantes, oro que
lanzaron a todos los vientos de
la rosa nutica en forma de crdito fcil e imprudente; y en los
pueblos latinoamericanos, fue
la inflacin de los emprstitos,
que a manos llenas les brindaban los inexpertos banqueros
del Norte. Aquello fue la orga
de los millones; la produccin
industrial y agrcola aumentando en proporciones colosales,
alimentada por el crdito, y los
consumos creciendo sin cesar
como reaccin contra las privaciones de la guerra y con la
facilidad que brindaba la abundancia de los medios de pago.
Mas de repente, y sin que se
dieran cuenta los que manejaban la enardecida mquina de
la inflacin, aquella prosperidad ficticia y engaosa estall
en una llamarada de pnico y
desconcierto. Y vino la crisis,
la catstrofe financiera y econmica; el equilibrio entre la
oferta y la demanda que se
haba mantenido artificialmen-
te, se rompi en todas partes,

con las naturales consecuencias
de la ruina de las industrias, la
paralizacin del crdito, el desempleo y el hambre. Entonces
los pueblos volvieron hacia el
Estado los ojos suplicantes
buscando, en la nica entidad
aparentemente fuerte que quedaba en pie, alivio y remedio
para los males sin cuento que
aquel cataclismo inesperado les
haca padecer. Y los gobiernos,
uno por uno, en distintas dosis
y medidas, bajo formas diversas, con mtodos ms o menos
audaces y con despreocupacin
ms o menos visible de viejas
normas jurdicas y filosficas,
fueron interviniendo como cirujanos llamados de urgencia,
en aquellos organismos econmicos, amenazados de muerte.
Al mismo tiempo que la intervencin realizada en forma
constitucional por los parlamentos y los Gobiernos, en los
pueblos que haban logrado
conservar sus instituciones democrticas en medio del cataclismo social y econmico, fueron surgiendo y prosperando
las dictaduras: dictadura rusa,
dictadura magyar, dictadura
yugoeslava, dictadura polonesa, dictadura turca, dictadura
espaola, dictadura italiana,
dictadura alemana.
Imagen: Ecopetrol
falta muy frecuente de verdaderas capacidades tcnicas entre los funcionarios del Gobierno. Formar esas capacidades,
crear verdaderos organizadores,
es tarea larga y difcil.
111
Los Estados Unidos haban venido desde 1783 entregados a

la filosofa liberal del laissez faire, y en el espacio de siglo y
medio haban llegado a ser el pueblo ms rico de la tierra. En
1933 cuando el presidente Hoover abandonaba la Casa Blanca
desengaado y triste ese pas se hallaba al borde de la bancarrota. Las industrias paralizadas, los bancos cerrados, el crdito
muerto, veinte millones de desocupados y el hambre imperando
donde siempre haba reinado la mayor hartura. El desequilibrio
entre la industria y la agricultura haba llegado a extremos incalculables, mientras la agricultura mora de hambre porque
era demasiado rica. Las deudas acumuladas durante la inflacin constituan un peso enorme que agobiaba lo mismo a los
deudores que a los acreedores. Los precios haban descendido
al ms bajo nivel conocido hasta entonces. El trabajo humano
alcanzaba cotizaciones irrisorias. La moneda excesivamente valorizada estaba fuera del alcance de los trabajadores e industriales. Los bancos no encontraban la manera de utilizar sus
cuantiosos depsitos en oro y la falta de liquidez de sus activos
haca su situacin cada vez ms azarosa y difcil.
En tan crticos momentos fue llevado en triunfo a la Presidencia de la Repblica Franklin Roosevelt. El Congreso, incapaz de
obrar y bajo la tremenda presin de las circunstancias, se apresur
a investirlo de carcter de Dictador, un Dictador al estilo romano
que era un magistrado republicano a quien confera el Senado, en
circunstancias crticas e inslitas y por un tiempo determinado, poderes excepcionales. Roosevelt tuvo facultades casi ilimitadas para
cambiar el valor de la moneda, para reorganizar las industrias, el
comercio y la agricultura, para modificar el sistema bancario, para
hacer uso del crdito del Estado en alta escala y para desarrollar un
inmenso plan de obras y trabajos pblicos que ocupara millones de
brazos. Facultades anlogas y menos limitadas haba conferido dos
aos antes el Congreso de Colombia al Presidente Olaya Herrera
para conjurar la crisis econmica.
Imagen: Internet - autor desconocido
112
Investido de tan amplios

poderes y rodeado de un numeroso equipo de profesores,
economistas, teorizantes, consejeros y asesores, el Presidente
acometi el mayor y ms audaz
ensayo de intervencionismo
econmico hecho hasta ahora por un Gobierno de forma
republicana. El pensamiento
cardinal del presidente y sus
colaboradores fue el de procurar una reparticin ms equitativa y razonable de las riquezas
nacionales. A ese pensamiento
bsico han obedecido todas las
medidas radicales implantadas
por el Gobierno de Roosevelt,
empezando por el abandono
del patrn de oro y la baja del
valor del dlar, Roosevelt, a
quien sus principios econmicos y todos sus antecedentes
lo hacan mirar con horror la
depreciacin de la moneda, se
vio forzado por la realidad despiadada e inmodificable, a decretar el abandono del patrn
de oro, probablemente con la
misma repugnancia con que el
Secretario del Tesoro en la guerra de secesin, present, con
lgrimas en los ojos, el proyecto
de ley para emitir papel moneda. Rebajado el valor de la moneda, subi automticamente
el del trabajo, se mantuvo firme
el de los objetos industriales, se
acrecent el de los productos
agrcolas y se redujo el de las
deudas de toda clase.
Dentro de aquel mismo pensamiento de buscar una mejor
reparticin de la riqueza, se
organiz y subvencion la limitacin de los cultivos agrcolas
cuya produccin excesiva deprima los precios y arruinaba la
industria, dando a los agricultores compensaciones razonables
por la renuncia a una parte de

sus plantaciones. Con igual propsito se llev a cabo una revolucin an ms intensa en el
campo industrial, mediante la
transformacin de los antiguos
trusts en grandes organizaciones cooperativas, que sujetas
a cdigos o estatutos especiales, establecieron reglas para la
produccin, la distribucin y
el consumo de sus productos,
para mantener a un nivel bastante elevado los salarios y para
disminuir y repartir las horas de
trabajo. Al mismo tiempo, con
el concurso de los Bancos de las
Reservas, el Gobierno puso en
juego el crdito interno del Estado y se procur, por medio de
la emisin de bonos en cantidades excepcionales, sumas ingentes, que le permitieron llevar a
cabo un inmenso plan de obras
y trabajos pblicos que dieron
ocupacin lucrativa a millones
de gentes sin empleo.
Estas medidas pusieron a
funcionar nuevamente la mquina econmica, conjuraron el
peligro inminente de la revolucin social, aliviaron una enorme cantidad de sufrimientos y
de miseria y le devolvieron la
fe y la esperanza, la confianza
en sus propios destinos, a una
colectividad de hombres arruinados, desalentada y abatida.
Habranse obtenido estos
resultados con los mtodos y
sistemas del presidente Hoover? Es muy fcil mostrar las
deficiencias, errores y vacilaciones de la obra de Roosevelt.
Lo que es imposible probar es
que sin ella los Estados Unidos
se encuentran hoy en mejor
situacin, o que por lo menos
hubieran escapado a una catsECONOMA COLOMBIANA . 341
Imagen: Internet - autor desconocido
trofe social, poltica y econmica de proporciones fantsticas. Roosevelt puso lmite al individualismo, que cre primero la riqueza y
despus la ruina del pas, y mostr al mundo el error poltico y social del egosmo sin freno y de la competencia sin escrpulos. En
los negocios humanos -dice Andr Maurois lo nuevo no es lo que
no se ha hecho nunca, sino lo que lleva a un organismo dado, en
un momento definido, el socorro de que tiene necesidad. El programa de Roosevelt ha devuelto a los americanos, en el momento
en que dudaban de s mismos, la fe en la posibilidad de obrar. Ha
devuelto a una democracia, en el momento en que degeneraba en
demagogia, el gusto por la autoridad. Ha impuesto a la autoridad,
en un momento, en que haba podido degenerar en tirana, el
respeto por la libertad. Por primera vez un jefe de Estado no revolucionario ha rehusado admitir que sea una ley ineludible de la naturaleza el escndalo insoportable de la abundancia de los bienes
coincidiendo con la miseria y el hambre. Ha tratado de adaptar su
pas a condiciones nuevas de produccin y de introducir en la vida
poltica mtodos que, en la vida fsica, han dado grandes resultados. En estas tentativas tendr xito? Nadie lo sabe. La empresa
es nueva, desmesurada, quiz imposible. Pero, cualquier cosa que
suceda, este hombre que, enfermo como est, ha intentado salvar
a su pas, merecer que sus conciudadanos, imitando un ejemplo
dado hace tiempo por el Senado y el pueblo romano, le agradezcan
por no haber en ningn momento desesperado de la Repblica.
Contra el intervencionismo de Roosevelt se ha alzado en los
ltimos tiempos, del otro lado del Atlntico, una verdadera falange de adversarios. Uno de los ms autorizados voceros de ella
fue M. Flandin, Jefe hasta hace poco del gobierno francs. En su
discurso del 4 de noviembre ltimo, denunci como factor esencial
de desorden el abandono de la libertad econmica y proclam
la necesidad de una gran campaa contraintervencionista. Este
discurso encontr una entusiasta acogida por parte de salientes
personalidades inglesas, quienes en una carta, manifiesto, publicada en Le Temps, propugnan resueltamente la libertad de cambios. Nosotros nos preguntamos -dice el manifiesto si no es el
origen de los desrdenes mundiales el desconocimiento del hecho
113
Pero, por una cruel irona

del destino, cuando todava
no se haba extinguido el eco
del elocuente discurso del clebre estadista francs, ni se
haba secado la tinta con que
se escribi el manifiesto suscrito por antiguos ministros y
embajadores, presidentes de
grandes empresas, banqueros
y hombres de negocios de Inglaterra, caa en Francia el gabinete presidido por el mismo
M. Flandin, por haberse negado la mayora de la Cmara de
Diputados a concederle facultades omnmodas y extraordinarias, para realizar un gran
experimento de intervencin
en el terreno de la moneda y
de los cambios, a fin de evitar la catstrofe del franco. La
Cmara dio la razn al orador
114
del 4 de noviembre, y se la
neg al jefe del Gobierno. La
eterna historia: las realidades
inflexibles de la vida imponindose a los hombres de Estado y echando por tierra sus
teoras y concepciones filosficas: el gobernante ilustrado
y patriota sometindose sin
vacilar a los dictados del bien
pblico, con sacrificio de sus
ms caras ideas...
En cuanto al resultado fiscal de las medidas de Roosevelt,
nadie poda esperar que ellas
dejaran ileso el equilibrio del
presupuesto. Prcticamente los
Estados Unidos han venido desarrollando su actividad fiscal sobre
la base del dficit desde 1931. En
ese ao el dficit empez con un
exceso de gastos de 463 millones
de dlares. En 1934 el dficit se
elev a la enorme cantidad de
3.600 millones, superior ese dficit al total de las rentas de aquel
ao, que montaron a 3.278 millones de dlares. Pero el pas
no se desalienta, animado como
est por el espritu de Roosevelt.
A pesar de la crisis, a pesar del
dficit, a pesar del desempleo, los
Estados Unidos -nacin, estados
y municipios- gastaron en 1934,
en escuelas pblicas, 1.800 millones de dlares, es decir, ms
de la mitad del presupuesto de
rentas del Gobierno federal. Un
pas que hace tan colosal esfuerzo por mantener un alto nivel de
cultura, un pas que as atiende
a las necesidades del espritu,
tiene pleno derecho a violar uno
que otro de los mandamientos
del declogo individualista de la
economa liberal.
Nos seduce sobre manera
el audaz y estupendo ensayo
intervencionista de Franklin
Roosevelt, presidido por una

rectitud a toda prueba y una
buena fe incontestable, rectitud de puritanos y buena fe
de profesores universitarios,
animado por un noble y elevado espritu de justicia social y
econmica, y puesto en prctica con encomiable valor civil por hombres a quienes no
arredra el peligro de cometer
errores ni detiene una pueril
vanidad para enmendarlos. Su
obra como toda grande obra
de emergencia, es susceptible
de reparos, y, sobre todo adolece de cierta inestabilidad,
que Roosevelt mismo reconoce y se esfuerza por modificar
tranquilizando aquellos intereses legtimos que requieren
normas y reglas estables para
el desarrollo de sus actividades. Pero de todas maneras
como dice Bernard Fay, es una
gran fortuna para los Estados
Unidos haber encontrado en
esta hora crtica, en que necesitan cambiar la orientacin de
su vida nacional y replegarse
sobre s mismos, un hombre
que sabe realizar esta magna
empresa con entusiasmo y presentarla a sus conciudadanos
con aire de triunfo.
Imagen: The Forward, 1936
de que todos los problemas de

produccin, distribucin y consumo, de trabajo y de paro, de
compra y de venta, de beneficios y de prdidas, deben ser,
en fin de cuentas, gobernados,
por la ley fundamental de la
oferta y la demanda. Slo esta
ley puede reglamentar, al fin,
los lmites de la produccin, las
necesidades de los consumidores, los niveles de los precios,
las condiciones que permiten a los comerciantes ejercer
su comercio con xito y a los
obreros trabajar con normalidad. Slo hombres formados
en la prctica de los negocios,
en el cultivo y distribucin de
los productos de la tierra y en
las infinitas ramificaciones que
implican estos procedimientos
podrn ajustarse como conviene a condiciones que cambian
incesantemente, y lo harn mucho mejor que pudiera hacerlo
ningn Gobierno.
Pensadores
El Gobierno y la situacin econmica
(Entrevista con Jorge Zalamea)1
Alfonso Lpez Pumarejo*
Con tres semanas de retraso llega esta nueva entrevista

con el Presidente Lpez. El tema de nuestras conversaciones
requera esta vez un examen previo y minucioso de innumerables factores que condicionan la vida nacional, examen que
no admita precipitacin y que el Presidente quiso realizar en
connivencia con el mayor acopio posible de datos e informaciones, y dentro de la ms severa objetividad. A medida que
esta investigacin avanzaba, el doctor Lpez haca el comentario de las dificultades para recopilar datos sobre el desarrollo
econmico, y apreciaba con mayor exactitud la trascendencia
de los hechos que surgan del estudio emprendido. Esto sin
contar con que muchas veces, nuevas preocupaciones y problemas surgan de la investigacin, requiriendo inmediatamente el inters del gobernante. Quiso entonces el doctor Lpez tener la generosidad de suponer que yo podra
servirle de ayuda, y me inst a participar con l en el estudio de los datos que reputaba
indispensables para la exposicin cabal de sus ideas. En calidad de aprendiz le acompa en esta labor, derivando de ella muy preciosas enseanzas y beneficindome de una
atmsfera de confianza y mutuo entusiasmo que, por fuerza, dar a esta entrevista un
cariz ms cordial del que pudieron tener las anteriores.
Cuando se hubo cumplido, dentro de ciertos lmites a los que se har referencia
luego, la recoleccin de datos y el examen de ellos, y cuando mi inexperiencia me
haca temer fuera punto menos que imposible reducir a una tesis aquel cafarnaum
de papeles y nmeros que se haban confrontado, tuvo a bien darme el doctor Lpez
una leccin de orden, de sistema y de sntesis, exprimiendo en un par de horas toda
la savia que poda dar de s la materia de nuestras investigaciones. La entrevista que
yo viera desaparecer en ciertos momentos bajo un montecillo de cifras, contradictorias las ms de las veces, se haba salvado.
1 "El Tiempo", julio 3 de 1935

* Jefe liberal y Presidente de la Repblica en dos oportunidades, de 1934 a 1938 y de 1942 a 1945.
115
Pero -me advierte entonces el Presidenteno va a ser posible que usted transmita al pblico estas ideas ni le presente estos hechos que
las respaldan, sin una explicacin previa de lo
que son y significan las condiciones en que un
nuevo Gobierno entra a regir el Estado, y de
lo que fueron para el mo ciertas condiciones
especiales. La gente no suele darse cuenta de
la fuerza de esas circunstancias que rodean a
todo cambio de Gobierno, y menos an de las
particulares que pueden tocarle en suerte, o en
desgracia, a determinado gobernante. El ascenso de hombres nuevos a la direccin del Estado,
suscita invariablemente entre nosotros una esperanza mesinica que quisiera verse cumplida
en plazo no mayor de sesenta das. Ni siquiera
le conceden a uno el margen de crdito que
la propia Constitucin le reconoce al marcarle
un lmite de cuatro aos para el desempeo de
su gestin administrativa! Gestin que debe suponerse condicionada por una poltica especial,
por un programa concreto, al menos por una
aspiracin que no puede cumplirse en dos meses, ni en dos aos, sino en la medida total que
se concede al gobernante para la realizacin de
sus propsitos. Si esa poltica, aspiracin o programa no se satisfacen en un logro inmediato y,
por tanto, transitorio, sino que aspiran a influir
decisivamente en el presente y en el futuro de la
Nacin, el gobernante no puede hacer cosa distinta a advertir de vez en cuando al pas de los
progresos, casi siempre inadvertidos, que van
logrando sus propsitos. Que es, precisamente,
lo que deseo hacer por intermedio suyo, ya que
usted quiso llevar a una serie de entrevistas algo
de lo que constituye la que pudiramos llamar
vida ntima del Gobierno.
116
Con paso firme y elstico se pasea el Presidente

a lo largo de su despacho. A veces se detiene frente a m para acentuar el significado de una frase
o recomendarme la reiteracin de una idea. En la
convivencia de estos das he podido observar cmo
trabaja su inteligencia y cmo responden sus palabras a la elaboracin interna de las ideas: lento y
fro en la iniciacin, como incierto en la escogencia
de temas y expresiones, no tarda en crear un clima
de actividad que caldea su propio pensamiento y
hacer fluir, ya sin interrupcin, el discurso.
Advertir el ritmo que llevan los progresos de
esa poltica sin tener en cuenta las circunstancias
que rodearon su puesta en prctica, sera cosa tan
intil como imposible -reitera el Presidente-. En
modo alguno podran detallarse esas circunstancias, agravadas en el caso de mi ascenso al Poder
por ciertas complicaciones que usted y todo el
mundo conocen. La enumeracin de todas ellas y
su explicacin bastaran a llenar los lmites de su
entrevista. Pero de una manera global y forzosamente sucinta, voy a exponrselas para que usted
transmita al pblico aquellos detalles que considere ms susceptibles de darle una impresin
cabal de lo que en estos casos sucede.
Con absoluta precisin y claridad, apoyndose
en cifras y documentos que no admiten controversia, me explica el Presidente las circunstancias que
presiden a un cambio de Gobierno y el fenmeno
de reajuste que se presenta entre la anterioridad inmediata y los planes del nuevo equipo gobernante.
Por dictado de nuestra organizacin poltica, todo Gobierno se encuentra, al llegar al Poder,
con un Presupuesto formulado por su inmediato
antecesor, con un Congreso constituido con anterioridad, y en la inminencia de unas elecciones populares de marcado cariz poltico, en las
que habr de renovarse el personal colegiado de
Asambleas, Cmara y Senado, renovacin que, a
su vez, implica cambios de importancia en buena
parte de los cuadros burocrticos. La resonancia
que estos hechos encuentran en la vida nacional es tan intensa, que mientras no se opere el
cambio, no habr manera de atraer la atencin
pblica hacia las preocupaciones nuevas y los
nuevos proyectos que trae el Gobierno a la administracin del Estado. El Presupuesto que de
aquel modo vino a heredar el Gobierno entrante,
condicionar el nuevo hecho administrativo y la

actividad del equipo ministerial. Ese Presupuesto
puede impedir el desarrollo de la poltica que el
gobernante trae la aspiracin de implantar y puede obligar a cambios de rumbo que la opinin no
acierta a explicarse. Vea usted lo que aconteci
en el caso concreto de mi Gobierno -me dice el
doctor Lpez- llevndome ante unas cifras.
Son los Presupuestos del Estado a partir de
1926. H aqu las cifras totales de ellos:
1926
$ 67.370, 346
1927 84.060.660
1928 115.272.905
1929 82.768.747
1930 61.544.965
1931 52.203.930
1932 52.619,543
1933 55.731.457
1934 72.270.363
Frente a estos nmeros expone en silencio el
doctor Lpez el Presupuesto para 1935, primer
ao fiscal de su Gobierno. De $72.270.363, en
que se computaron los gastos para el ao anterior, el Ministro de Hacienda saliente, doctor
Esteban Jaramillo, cercen el Presupuesto hasta
dejarlo en $47.723.029. Es que las condiciones
de nuestra vida -se pregunta uno ante este cambio imprevisto- haban sufrido una variacin de
tal magnitud que autorizase a prescindir en los
servicios del Estado de una suma de veinticinco
millones de pesos? En modo alguno. El nuevo
Gobierno se hallaba ante un conflicto internacional en va de solucin, pero pendiente todava de
ella; ante ingentes compromisos comerciales y de
otra ndole derivados de ese mismo conflicto; ante
una deuda interna que subi de $14.548.000 en
diciembre de 1929, a $43.646.000 en diciembre
de 1933, y a 155.526.000 el 30 de junio de 1934,
sin inclur $28.127.000 de deudas bancarias, ni el
dficit de $20.079.000 (que est reducido hoy a
$16.308.000); ante una moneda que alcanzaba
en su deprecio lmites no conocidos despus de la
guerra europea; y ante un sinnmero de nuevos
servicios que el pas entero demandaba con no
menos urgencia que necesidad.
Al aceptar en principio ese Presupuesto
-prosigue el doctor Lpez- al suponer que estuviese ceido a las necesidades del Estado que
bamos a administrar, hubo de

resignarse mi Gobierno a un primer reajuste de propsitos. Pero
no pudimos tardar en ver que
ese Presupuesto no responda a
la realidad, que los compromisos del Gobierno se levantaban
contra las cifras consignadas en
l, y que haba sido intil el esfuerzo hecho por nosotros para
acomodarnos al orden de cosas
que esas cifras aparentaban.
Hubo que pensar entonces en
la creacin de nuevas rentas y
en la iniciacin de una poltica
fiscal que no haba tenido previo anuncio por la simple razn
de que no la haca necesaria
la apariencia de las cosas que
hallamos al entrar en ejercicio del Poder. Mucho se habl
entonces de la desorientacin
del Gobierno; pero nadie crey
oportuno explicarle al pas que
en todo aquello no haba nada
distinto a esta simpleza; para el
primer ao fiscal de mi Administracin se haba suprimido
el Presupuesto extraordinario,
dando a entender con ello que
podramos manejar las finanzas del Estado con veintinco
millones menos que en el ao
anterior, y dentro de una misma, si no ms severa y extendida, exigencia en los servicios
y gravosidad en las cargas. Creo
que, como ejemplo de esas situaciones de reajuste de que
venimos hablando -concluye
el Presidente- es difcil hallar
nada ms impresionante.
117
Apenas tiene necesidad

el doctor Lpez de una breve
pausa para derivar su argumentacin hacia otros aspectos del
problema. Ahora contina:
A estas contingencias no
puede escapar ningn nuevo
Gobierno. Todos tendrn este o
semejante problema presupuestal, y todos habrn de abocar
en sus comienzos la solucin
de aquellas contingencias polticas derivadas de elecciones
populares y de la renovacin
forzosa de los cuadros burocrticos. Pero en la iniciacin
del mo, hubo algo ms. Todos
sabemos de sobra que la guerra
trae consigo una perturbacin
total del orden, de la normalidad, en todos los sectores de la
vida nacional. Ella fuerza a los
Gobiernos a adoptar medidas
extraordinarias, anormales, que
lo mismo abarcan lo econmico
que lo administrativo, lo legislativo que lo internacional. Clausurado el perodo de la actividad
militar, el Gobierno que asiste a
ese momento, no puede entrar
a desarrollar su propia poltica
sin haber restablecido antes la
normalidad en todo el mbito
nacional. Nosotros nos hallamos
hace apenas diez meses en un
ciclo inflacionista impuesto a
nuestra economa por el conflicto con el Per; con un movimiento crediticio que no haba
podido someterse, por idntica
causa, a las regulaciones ordinarias, pero que no poda continuar escapndose a ellas una
vez negociada la paz; con una
serie de situaciones internacionales de emergencia que era
preciso liquidar al desaparecer
su objetivo; con una administracin inadecuada para los
nuevos servicios que el conflicto
118
exigiera; con una legislacin de

carcter extraordinario a la que
convena dar su plena constitucionalidad, si es que no era
innecesaria ya, en cuyo caso debera anularse; con un volumen
de compromisos que era forzoso atender inmediatamente en
aquellos casos en que no era
posible subordinar su cancelacin al estado de penuria en que
quedara el Fisco por razn de la
depresin econmica que acaba
de sufrir el pas; con un material nuevo de cuya conservacin
y aprovechamiento adecuados
era responsable el Gobierno en
un doble sentido: como administrador y como defensor de
los intereses nacionales. Creo
que usted apreciar o adivinar
la cuanta de esfuerzos de toda
ndole que se precisa para operar
la restauracin de una normalidad tan profundamente quebrantada. Pues bien: uno de los
instrumentos ms eficaces, ms
necesarios para la consumacin
de esta obra: el Poder Legislativo, nos fall totalmente. La peculiar composicin del Congreso
y las exigencias de una tctica
poltica que no voy a calificar,
permitieron que el Parlamento
esquivase la parte de responsabilidad que le incumba en tarea
tan delicada y compleja, para
entregarse a los azares de una
discusin que hubiese dejado
perplejo al Gobierno, de no ha-
llarse ste tan intensamente preocupado y ocupado en volver el

pas a la normalidad y frenar el
desorden que una guerra desata
en el interior.
El recuento de tan graves
circunstancias no altera el nimo del Presidente. La precisin
con que las evoca, permite suponer la decisin con que las
acept y la prontitud que puso
en cercarlas y estrecharlas hasta
reducirlas al mnimum de hostilidad o de incomodidad, que
era posible dentro de las condiciones fiscales y polticas en
que se ha movido su Gobierno,
por una falta de comprensin
para con sus propsitos y para
con la situacin en que habra
de iniciar su gestin. Con la
sencillez de un profesor que
explica una leccin archisabida,
prosigue el doctor Lpez:
Lentamente se fue volviendo a la estabilidad que era posible conseguir. Se regularizaron
los crditos con el Banco de la
Repblica mediante una computacin realista de las reservas
oro; se reintegraron crditos que
daban una falsa idea de la situacin de las reservas metlicas
del Banco emisor; se contuvo la
inflacin restringiendo el medio
circulante sin afectar el numerario en poder del pblico, lo
que hubiese podido ocasionar
un estreimiento comercial indeseable; se estudiaron las oscilaciones del cambio, consultando el nivel conveniente para
las industrias de exportacin; se
revisaron ciertas medidas para
estimular la inmigracin de capitales extranjeros; se lograron
mejores condiciones de inters
y mayor amplitud en los plazos
de ciertos prstamos; se aboli
totalmente el recurso a ellos
como instrumento de financiacin para el Fisco Nacional,
y se estimul vigorosamente la
democratizacin del crdito, necesidad en que no repararon los
Gobiernos conservadores en la
poca en que ingresaban mensualmente a Colombia seis, ocho
o diez millones de dlares que
habra de pagar el mismo pueblo
al que tan poco se ayudaba en
las tribulaciones de su economa
y en el incremento de sus posibilidades de trabajo. En nuestra
anterior entrevista se hizo mencin detallada de la forma en
que logr el Gobierno mantener
la tranquilidad social, quebrantada por una epidemia de huelgas que tena su ms clara causa
en la inflacin; y la normalidad
poltica impedida por ciertos
excesos de la oposicin y por
la inexperiencia gubernamental
del propio liberalismo.
Con una sonrisa en que por
igual parecen mezclarse la satisfaccin de la obra cumplida
y el optimismo, respecto a los
resultados de la venidera, me
dice el Presidente:
Los muchos aos que he
dedicado a la actividad poltica
no me autorizan a confiar en
que los opositores del Gobierno admitan la realidad de estos hechos y aprecien el valor
que tiene para la vida nacional la vuelta que firmemente

vamos dando hacia la normalidad. Claro est que esto no
significa que mis palabras no
busquen hallar en ellos el eco
que quisiera encontrar en todos los colombianos. Ms an:
me sera grato saber qu piensa
ntimamente de este Gobierno la juventud conservadora,
esas nuevas generaciones que
yo no tuve tiempo de conocer
por haber entrado a servir a la
Repblica en esta dignidad actual, precisamente cuando ellas
comenzaban a hacerse or dentro de su partido. Le repito que
esto me sera grato, pero he de
confesarle que no lo es menos
para m tratar de convencer y
orientar al pueblo que trabaja
sin distinciones polticas. A este
sector bsico de nuestra nacionalidad se le ha mantenido
perpetuamente en la ignorancia
de las razones y perspectivas de
nuestra economa, impidindole as participar fructuosamente
en sus desarrollos previstos o
imprevistos. Peor an que mantenerlo en la ignorancia, pues
se le ha nutrido de prejuicios
que, en la mayora de los casos,
valan nicamente como tapadera que ocultaba el inters del
empresario industrial o agrcola
que se beneficiaba de esa ignorancia del trabajador. Esta
situacin hay que modificarla

por completo. No he escatimado al pueblo las explicaciones
de mi gestin. En este momento mismo no hago cosa distinta. Pero ahora, tras de hacer
memoria de cmo se ha conseguido la relativa estabilidad de
que goza el pas, vamos a tratar
de demostrarle, con ayuda de
estos datos que hemos llevado y trado durante varios das,
cmo en la economa nacional
se est operando la transformacin prevista y anunciada
por el Gobierno, y cmo no es
verdad que las iniciativas de l
hayan obstaculizado esa transformacin ni impedido el libre
crecimiento de la riqueza ni el
incremento de la capacidad de
trabajo. Y vamos a sealarle con
absoluta claridad los caminos
que nos parecen conducir ms
directamente al logro que toda
laboriosa ambicin merece.
Volviendo a las cifras y documentos que han servido de
base y de incitacin para el
cumplimiento del estudio que
se propona, destaca el Presidente estos hechos econmicos
de significacin incuestionable: sin afectar el numerario
en poder del pblico, el medio circulante que se cifraba
en agosto del ao pasado en
$83.428.000, se ha reducido a
119
Imagen: historiacocina.com
$81.386,000. La exportacin de caf, que vala en 1928, $88.171,

000, apenas alcanz a valer en 1934 $51.521.000, y amenaza valer
menos en el ao actual, si es que se tiene en cuenta que la produccin de los cuatro primeros meses vale nicamente $14.458.000.
A pesar de estos dos hechos adversos para la actividad econmica
del pas, el movimiento de las oficinas de compensacin revela un
volumen tan inusitado de transacciones, que bien vale la pena reproducir las cifras completas del siguiente cuadro:
Movimiento de compensacin de cheques.
En Bogot
En el pas
Diciembre de 1927
24.110.000
Diciembre de 1928
24.210.000
Diciembre de 1929
12.606.000
29.782.000
Diciembre de 1930
9.611.000
22.411.000
Diciembre de 1931
8.265.000
20.699.000
Diciembre de 1932
9.630.000
21.953.000
Diciembre de 1933
15.638.000
33.238.000
Diciembre de 1934
16.190.000
38.359.000
Abril de 1935
23.011.000
51.680.000
Mayo de 1935
26.391.000
55.517.000
Rebajado el precio del caf a la mitad de su valor, sin el recurso de los emprstitos, y cuando hay todava gente empeada en
anunciar una reaccin econmica desfavorable para achacrsela al
Gobierno -dice el Presidente- ste se empea en democratizar el
crdito, y puede presentar estas cifras altamente satisfactorias: de
diciembre del ao 34 a abril del presente, aumentaron los crditos
concedidos por los bancos comerciales a $3.199, 221, de los cuales
corresponden a la Caja de Crdito Agrario $880.272, 000, representados en pequeos prstamos para la agricultura y la industria,
como puede verse por el siguiente cuadro:
120
Bancos
1934 Dic.31
1935 Abril 30
Aumento
Banco de Bogot
$10.745.998
11.162.733
416.735
Banco de Colombia
6.718.743
6.605.874
Banco Alemn Antioqueo
7.751.041
7.961.916
210.875
Royal Bank of Canada
4.537.631
4.600.131
62.500
Anglo South American Bank
5.524.952
5.985.672
460.720
Banco de Londres y Amrica del Sud
2.559.724
3.195.874
636.150
National City Bank of New York
1.521.423
773.378
Banco Francs e Italiano
1.457.462
1.655.722
198.260
Banco de Bolvar
536.325
554.471
18.146
Banco Nacional de Sabanas
498.561
561.229
62.668
Banco Comercial de Barranquilla
897.551
905.196
7.645
Banco de San Gil
280.414
257.973
Nuevo Banco de Sonsn
259.383
242.377
Banco de Oriente
102.572
104.883
2.311
Banco del Estado
155.278
191.220
35.942
Banco Hipotecario de Colombia
569.925
759.201
189.276
4.248.678
5.128.950
880.272
161.799
179.520
17.721
$48.527.460
50.826.320
3.199.221
Caja de Crdito Agrario

Banco de Salamina
Sumas
Pero no es solamente en la actividad bancaria donde podemos

hallar cifras que prueben la validez de nuestra tesis. Tambin en los
transportes nacionales podemos ver unos cuantos datos sintomticos de lo que viene sucediendo en la economa nacional. Segn
informacin del Ministerio de Obras Pblicas, el movimiento comercial comparado del ro Magdalena en los aos de 1933 y 1934
ha tenido el siguiente desarrollo:
Carga de Norte a Sur
Toneladas
1933
1934
Productos nacionales
106.912
Productos extranjeros
95.98
Productos nacionales
164.276
Productos extranjeros
103.318
Carga de Sur a Norte

Toneladas
1933
1934
Carga comn
113.034
Carga para la exportacin
111.077
Carga comn
189.842
Carga para la exportacin
113.286
Imagen: Ecopetrol
121
122
La voz del doctor Lpez y su

mirada han adquirido una calidez especial, un ardor alegre que
no pide cosa distinta a contagiar
de su optimismo a las gentes de
su contorno, al pueblo lejano
que parece lograr en este momento una presencia sensible
entre nosotros. Como si adivinase esta impresin en su interlocutor, me dice el Presidente:
Es menester que usted procure comunicar a estos datos, a
esta conversacin, a estos hechos que ha visto nacer de entre estos nmeros, el contenido
de optimismo que encierran. En
realidad, les estamos dando a los
colombianos una excelente noticia y es preciso que la reciban
en toda su significacin. Usted
ve que hoy todo hombre que se
halla trabajando gana una compensacin adecuada, as dirija
sus actividades a la minera, o
las ponga industrialmente al cobijo de la proteccin aduanera
o las consagre a la agricultura.
Es importantsimo que el hombre de trabajo conozca, como la
conocemos nosotros, la relacin
que existe actualmente entre los
costos de produccin y los precios de venta de nuestros productos agrcolas.
Me pasa el doctor Lpez,
para su reproduccin en las columnas de El Tiempo, el siguiente cuadro, en que se hace un
clculo aproximado de los costos sobre la base de los datos
suministrados por el agrnomo
doctor Antonio Miranda:
Precio venta
Como ve usted explica el

Presidente en tanto que el trfico de importacin y exportacin disminuye de 1933 a 1934
en 453 toneladas, el trfico domstico aumenta en el mismo
perodo en 134.172 toneladas.
Y conviene agregar que la carga
movilizada por los ferrocarriles
colombianos en abril de 1932,
era de 169.617 toneladas, en
tanto que la movilizada en el
mismo mes de este ao alcanza a
239.037 toneladas. Todava otro
dato: el movimiento de carga
por la carretera Ibagu-Armenia
en 1933 fue de 31.986 toneladas; y en slo los cuatro primeros meses del ao en curso se
elev a 25.114 toneladas, siendo
muy digno de anotar que en
esta cifra slo se acumulan 984
toneladas de mercanca aforada
en Buenaventura. El resto, pues,
se refiere exclusivamente a productos nacionales intercambiados entre las regiones de Oriente
y Occidente. Bueno ser insistir
aqu en que todo esto acontece
en el momento mismo en que
la exportacin de caf que en
1928 vala 88.171.000 de dlares de cien centavos oro, vali
en 1934, 51.521.000 de dlares
de sesenta centavos. Por primera
vez en la historia de Colombia
vemos que no obstante el descenso vertical de los precios del
caf, el pas sigue desarrollndose normalmente. Bien puede
usted permitir a su imaginacin
el lujo de considerar cul no
sera nuestra situacin econmica si el precio del caf, lejos
de rebajarse a estos extremos, se
hallase estimulando este movimiento de expansin econmica interna que es el fenmeno
ms interesante y ms cargado
de consecuencias benficas que
nos haya tocado presenciar.
Costo de produccin Cg.

125 ks.
8.00
18.00
Cebada
6.50
14.00
Papa
3.00
8.00
Maz
3.50
10.00
Arroz
10.00
25.00
7.00
27.00
Trigo
Frisoles
Reconsiderando estas cifras,

observa el Presidente Lpez:
Al paso que los productores de caf alegan que no estn ganando, o ganando muy
poco, los productores de los
dems artculos estn haciendo
grandes ganancias. Al paso que
el caf es un artculo superproducido en el mundo, un artculo al que tenemos que salir
a buscar nuevos mercados y a
negociar tratados comerciales
para vender 50.000 sacos ms
en algn pas de Europa, para
los dems artculos tenemos
en el interior, aqu mismo, un
mercado asegurado, pues la
produccin de ellos no cubre
todava las exigencias de la demanda, conforme se desprende
de los siguientes datos, suministrados por el Ministerio de
Agricultura y Comercio:
Productos
Produccin en 1934. Kilos.
Ans
Consumo en 1934. Kilos.
266.340
281.126
3.333.300
5.827.722
Arroz
54.100.000
62.309.955
Cacao
10.000.000
14.270.132
Frisoles
27.835.000
30.082.296
Trigo
80.000.000
90.517.880
Algodn (despepado)
Agregando los datos del consumo de papa, azcar y maz,

computa el Presidente el valor total de esos consumos, conforme a los precios actuales, hallando por resultado estas cifras, que
expresan el valor de nuestro consumo de los principales artculos
agrcolas y pecuarios:
Artculos
Consumo
en kilos
Precios
kilos
Valor total
Arroz
62.309.955
0.20
12.461.991
Azcar
34.376.629
0.152
5.205.247
Cacao
14.270.132
0.48
6.849.662
Frisoles
30.082.296
0.216
6.497.775
Maz
499.996.549
0.08
39.999.723
Papa
226.169.548
0.08
18.093.578
Trigo
90.517.880
0.14
12.672.503
Degello
Cabezas
Precio
cabeza
Valor total
Vacuno
986, 559
$50
$ 49.327, 950
Porcino
618, 682
20
12.373, 640
Lanar
169, 713
848, 565
$101.780.474
Total de
productos
agropecuarios
$164.350, 629
Habr para qu decir comenta el Presidente que estos nmeros, muy aproximados a la realidad, no obstante todas las fallas
de nuestra estadstica y todas las lagunas de nuestra informacin,
estn muy lejos de indicar que hayamos alcanzado el nivel de vida
que nos corresponde dentro de la menos optimista de las esperanzas? Esas cifras estn indicando que nuestra economa ha sido de
libre crecimiento; peor an, que no slo ha carecido de direccin,
sino que en cuanto han pretendido darle alguna lo han hecho
equivocadamente y en especial
en los ltimos aos, en los que
se ha persistido en aumentar la
produccin amenazada de caf,
a sabiendas de que con mayor
facilidad y dentro de un mrgen
amplsimo de seguridad, podamos dedicarnos a diversificar el
resto de la produccin agrcola,
capacitndonos de esta manera
para la conquista del mercado interno. Es que ignoraban
acaso que esta diversificacin
e intensificacin de los cultivos tendra dos consecuencias
esencialmente redentoras para
nuestra vida: el abaratamiento
de los costos en los artculos de
primera necesidad, hoy escandalosamente elevados, y una
mayor demanda de mano de
obra en la bolsa del trabajo?
Creo que el pas conoce mis
ideas sobre el problema cafetero, y me hago la ilusin de que
no se habr olvidado que en
momento oportuno insinu la
conveniencia de entrar a considerar una posible limitacin en
la produccin para defender por
este medio el nivel de precios
que yo consideraba gravemente
123
amenazado. No se me quiso or entonces, y hoy vemos que la produccin se halla no ya limitada, sino considerablemente disminuida,
sin que se haya aprovechado esa rebaja en la defensa de los precios.
Sin embargo, todava se persiste en aconsejar al pas el incremento
de la produccin cafetera. No es ya ocasin de pedir ni de aconsejar
a nadie que tome tal o cual medida para evitar un hecho cumplido,
pero s quiero llamar la atencin del agricultor colombiano sobre
estas cosas, para que l decida si es mejor confiar al monocultivo la
solucin de sus problemas econmicos, o si es ms sensato y lucrativo emprender la diversificacin de la agricultura para usufructuar
por este medio la potencia consumidora del mercado interno.
Y otro tanto podra decirles a nuestros profesionales, pues es lo

cierto que hemos sido educados exclusivamente para la produccin
en masa de cafeteros, mdicos y abogados, en tanto que carecemos
en forma agobiadora de ingenieros, de qumicos, de mecnicos, de
artesanos de toda suerte y hasta de simples cortadores de camisas,
que es necesario importar del extranjero en cuanto nos percatamos
de que tambin podemos vestirnos por nosotros mismos.
Yo s que mucha gente que pesa y piensa, recibi con risuea
benevolencia aquella incitacin que hice algn da al trabajador
colombiano para que sembrase el maz, la yuca y las legumbres que
habran de sustentarlo. Pues bien: a riesgo de provocar otro acceso
de benevolencia irnica, me agrada reiterarle a usted la satisfaccin
que me produce el darle vueltas a estas cosas de nuestra economa
domstica, y ver cmo el pueblo le ha dado precisamente ese rumbo, y no otro, a sus actividades.
Pasa el Presidente a explicarme la necesidad y conveniencia del
Consejo Nacional de Economa, institucin que debe allegar, ordenar
y controlar los datos e informaciones para dar a la economa colombiana la direccin realista que le ha faltado hasta ahora. La experiencia de la investigacin que ha realizado el doctor Lpez ante m,
es demasiado elocuente para que pudiese yo dudar de la urgencia
en que se hallan el pas y el Gobierno, de contar con una institucin
que les facilite los datos autnticos que son menester para el manejo
adecuado y la firme orientacin de sus negocios. Por el momento, la
ms superficial de las investigaciones tropieza con el empirismo y arbitrariedad de los datos allegados, con las contradicciones flagrantes
en nmeros salidos de la misma pluma e impresos en la misma publicacin, con la carencia de un sistema que unifique los ensayos hechos hasta ahora. Teniendo en las manos los instrumentos todos del
Estado, y contando con la colaboracin de las ms altas entidades
administrativas y econmicas, el doctor Lpez ha tenido que fiarse
al sentido realista que lo caracteriza antes que quedarse enredado en
las alambradas del error o del inters solapado, que en veces acierta
a pervertir o esconder los datos de que muy bien pudiera depender
la misma economa nacional.
124
Pensadores
De los Gastos Pblicos1
Carlos Lleras Restrepo*
Tanto cuando fui Contralor General de la Repblica como

cuando fui Ministro de Hacienda y Presidente busqu que
el Congreso prestara atencin a las prioridades en el gasto
pblico. Consider y sigo considerando esenciales dos cosas:
el que no se pueda incluir en el presupuesto gastos que no
correspondan a una ley anterior o a crditos judicialmente
reconocidos y la obligacin de estudiar cmo se han invertido
los fondos nacionales, con el examen de la cuenta general del
presupuesto y del tesoro, que no es otra cosa que el informe
que el Contralor General pasa cada ao al conocimiento de la
Cmara de Representantes.
Recientemente, en la ceremonia que se cumpli en la Contralora General para imponernos al doctor Alfonso Palacio Rudas y a m la condecoracin que lleva mi nombre, el doctor Palacio nos dijo cmo los esfuerzos suyos y los mos, para obtener que la
Cmara estudiara la cuenta general del presupuesto y del tesoro, no haban encontrado
correspondencia. Chocante realidad. Al hacer el examen de esa cuenta el Congreso y la
nacin podran enterarse de con cules prioridades se invierten los recursos del erario
y el Congreso se ilustrara para poder hacer un razonable estudio del plan de desarrollo. En cuanto a la inclusin de gastos en el presupuesto, al desordenado sistema de
los auxilios quiso ponerle coto la Constituyente con una prohibicin que no se supo
formular bien. Ahora se estn aplicando remiendos y es evidente que se tendrn que
adoptar ciertas disposiciones de emergencia para que no se cierren asilos y hospitales.
Pero creo llegado el caso de que se organice un estudio de fondo sobre la atencin
prioritaria en el gasto pblico de la nacin, los departamentos y los municipios y de
que el Congreso adquiera una clara conciencia de esas prioridades y la poltica del
gasto pblico, se examine cada vigencia con claridad y valor.
1 "Nueva Frontera". 21 de junio de 1993.

* Contralor General de la Repblica, Ministro de Hacienda y Presidente de la Repblica 1966-1970.
125
Para tratar de poner fin a la

introduccin en el presupuesto
de gastos que no haban sido
decretados por la ley anterior,
libr y perd batallas. Como
las haban perdido varios de
mis antecesores. Desde antes
de mi llegada a la Presidencia de la Repblica las haba
librado como ministro de Hacienda o como consultor del
doctor Alberto Lleras. Desde
mi primer ao en el Ministerio de Hacienda del doctor
Eduardo Santos encontr que
un primer remedio era el de la
descentralizacin de algunas
rentas. Fue as como se traspasaron a los fiscos municipales
los impuestos que se haban
creado para atender el servicio
del emprstito de la defensa
nacional, creado bajo la administracin Olaya. Fue tambin durante el tiempo en que
desempe el Ministerio que
se estableci un sistema especial de cooperacin con los
departamentos y municipios
en dos campos de gran inters
social: el de los acueductos y
alcantarillados. Despus de un
afortunado comienzo con la
Cooperativa de Municipalidades de Antioquia, para el cual
cont con la ayuda inestima-
126
ble de Alberto Jaramillo Snchez, se desarroll la accin

cooperativa para acueductos
y alcantarillados en Risaralda,
en cooperacin estrecha con el
gobernador de entonces, don
Roberto Marulanda, y creo que
se hicieron cosas buenas. Tambin en otros departamentos
se iniciaron labores. El sistema
era prctico: corresponda a la
gobernacin adelantar el inventario descriptivo de los servicios de acueductos y alcantarillados, excepto en las grandes
ciudades que podan adelantar
esos estudios por su cuenta. El
Fondo de Fomento Municipal,
al cual se deba asignar en los
presupuestos nacionales una
partida razonable, complementaba los esfuerzos fiscales
de departamentos y municipios. Las cosas funcionaban
bien, y el sistema haca innecesario que los parlamentarios
estuvieran apelando al sistema
de auxilios, que no podan introducirse en el presupuesto
nacional sino previa aprobacin de una ley. Salvo el caso de
las ciudades grandes, repito, era
una seccin de ingeniera sanitaria de la gobernacin de cada
departamento la que preparaba
la descripcin de la situacin de
acueductos y alcantarillados. Se
pasaban esa documentacin y
las propuestas de los gobernadores a la seccin de Ingeniera
Sanitaria del Ministerio de Obras
Pblicas, previo concepto del
Ministerio de Salud, y el departamento presentaba su plan al
gobierno central. Del estudio de
esos planes, que deban sealar
prioridades, salan las solicitudes
que deba formular el Ministerio
de Salud al de Hacienda. As se
regularizaba el apoyo de la nacin a los departamentos y municipios para servicios esenciales, sin burocracia intil. No fue
bueno que ms tarde, creo que
ya bajo el general Rojas Pinilla, a
los departamentos les diera por
fundar institutos de fomento,
hinchando la burocracia. Pese a
que as se torci la orientacin
inicial, poda haberse mantenido la idea de los planes por
departamentos, con el apoyo
financiero y tcnico del Fondo
Nacional. Y se habra podido
adelantar un escrutinio de necesidades y estudiar la proporcin
de los ingresos nacionales que
por ese camino deba fortalecer
la dbil capacidad fiscal de los
municipios y, en algunos casos,
la de los departamentos.
Dentro de un sistema como
el que vengo describiendo no
hay lugar a que en el Congreso, por iniciativas individuales,
se voten auxilios. El Congreso,
en el plan general de desarrollo, o fuera de l, propondra
una partida para el Fondo de
Fomento Municipal, complementando as los recursos de
las secciones. Los estudios de
ingeniera sanitaria reemplazaran las diligencias individuales de los parlamentarios o
de los aspirantes.
Imagen: Hospital San Juan de Dios, Wikimedia
La Cmara de Representantes, al estudiar la cuenta general de presupuesto y del tesoro,

la cual tendra que comprender
el manejo de las instituciones
creadas por el proceso de descentralizacin tcnica, podra
juzgar hasta qu punto y con
qu eficacia se cumplan los
planes de ingeniera sanitaria.
Estas fueron las orientaciones de la administracin Santos: eran las que yo he debido
poner en completa vigencia
cuando llegu a la Presidencia
de la Repblica. Pero la poltica del gasto pblico estaba
ya perturbada por la creacin
de entidades seccionales no
coordinadas debidamente con
la organizacin nacional y yo
recuerdo con pesar cuntas
fueron las dificultades que
crearon al gobierno los parlamentarios alrededor de la
iniciativa parlamentaria. Con
las experiencias vividas hasta
entonces yo no vacilo en proponer que, en cuanto hace a
acueductos y alcantarillados,
aparte de una poltica de salud
pblica que la nacin necesita adelantar vigorosamente, se
estudie la posibilidad de volver
a la concepcin original.
Propongo que se d un primer paso con el levantamiento

de un inventario de los recursos
del pas en materia de ingeniera sanitaria y de la calidad de
las aguas y sistema de purificacin. Los departamentos y municipios deben dar a estas tareas la indispensable prelacin.
La prohibicin relativa a los auxilios no tendra aplicacin.
La materia que vengo comentando ofrece un claro
ejemplo de cmo la nacin
puede ayudar a los distritos en
un campo de la mayor importancia, sin que surja el problema de la inconstitucionalidad
de los auxilios.
El caso a que me vengo refiriendo es uno entre los muchos
relacionados con la poltica de
los gastos pblicos. Otro, tambin de indiscutible importancia,
es el del sistema hospitalario.
No me detengo por ahora a
exponer en detalle lo que es la
red hospitalaria del pas ni de
los recursos que necesita para
su adecuado sostenimiento. La
Constituyente cre un problema con la poca meditada prohibicin de los auxilios y todava
no s qu suerte corra el Fondo

Nacional Hospitalario que se
cre bajo mi administracin,
precisamente para remediar, en
ciertos aspectos, la carencia de
recursos de los hospitales que
estaban funcionando y tratar
de complementar una buena
red hospitalaria. Sobre el funcionamiento del Fondo se adelantaron, no hace mucho, estudios que lo mostraron como
una entidad til, que ha tenido sus tiempos buenos y otros
menos buenos. Pero la verdad
es que puede mostrar ciertas
realizaciones de importancia,
tanto en materia de construccin como en el de dotaciones.
En todo caso, fue la manera
que encontr para inyectarle recursos al sistema y ahora
tengo mucha confianza en lo
que haga el seor ministro de
Salud quien tan diligentemente ha estado trabajando en el
proyecto sobre seguridad social.
En estos momentos, claro est,
la prohibicin de los auxilios,
hecha en trminos de absurda generalidad y sin medir sus
consecuencias, ha creado en el
campo hospitalario, como en
otros, una situacin que se est
tratando de remediar por toda
clase de medios artificiosos.
127
Prcticas viciadas, vacos, desorden, caracterizan este otro captulo del gasto pblico.
Cuando todava no se hablaba de seguridad social sino de
beneficencia pblica, haba mucha variedad de establecimientos en cuanto al origen de su creacin y los medios de su sostenimiento. He estudiado el origen de algunos de aquellos, en distintas regiones del pas, y su papel dentro del sistema hospitalario,
lo mismo que los recursos de que disponen. Un estudio de todo
eso se vuelve ms imperioso ahora, cuando se estn aprobando
los planes de reformas en el sistema de seguridad social. Lo que
ha salido en las ltimas semanas a la superficie es un problema
de poltica del gasto pblico, con caractersticas de tremenda
gravedad en el campo hospitalario. Es un viejo problema el de la
iniciativa parlamentaria en materia de gastos y yo he sostenido
siempre que mucho se habra ganado en cuanto al orden fiscal
si se hubiera respetado el principio de que al presupuesto no se
pueden llevar sino partidas que correspondan a una ley anterior
o a crditos judicialmente reconocidos.
Pero los gobiernos, y entre ellos el que yo presid, perdimos siempre la batalla en el Congreso. No porque primara entre sus miembros
solo el deseo de ganar elecciones con la presentacin de un beneficio
tangible en forma de partida presupuestal con padre reconocido, sino
porque muchas necesidades de las comunidades y muchos servicios
de beneficio local no tenan apoyo suficiente por parte de los presupuestos departamentales y municipales. Existen tambin en el plano
nacional entidades, algunas de creacin legal, que no tienen rentas
propias y tradicionalmente se han sostenido por el Estado, como las
Academias de la Lengua y de la Historia. Dada esta situacin, lo que
se plantea es una poltica del gasto pblico que debera concretarse en
una ley de iniciativa gubernamental. La tendencia natural hoy es la de
estudiar si los departamentos y municipios pueden y deben reforzar
sus sistemas rentsticos y si se debe reformar tambin la distribucin
de las rentas entre la nacin, los departamentos y los municipios y
tambin la distribucin de los gastos pblicos.
Tengo algunos antecedentes en la prctica de esta poltica,
tanto cuando fui ministro de Hacienda de la administracin Santos como cuando ejerc la Presidencia de la Repblica. En la primera de estas ocasiones propuse y obtuve del Congreso que los
Imagen: www.scielo.org.co
128
impuestos que se haban creado para servir el emprstito de la

defensa nacional pasaran a ser renta de los departamentos o de
los municipios. Fue una poltica que se vincul a las campaas
de fomento municipal.
Cuando pas por la Presidencia introduje el situado fiscal, sealando las destinaciones que a este deberan darse. Me pareci y me
sigue pareciendo, que este es el mejor instrumento fiscal para que
la nacin ayude a las secciones, con una razonable distribucin del
gasto pblico, por supuesto. Tiempo ms adelante los gobiernos y
Congreso se han ocupado de la distribucin de las regalas.
Volviendo sobre el problema de los auxilios nacionales, que no
debera plantearse sino excepcionalmente si hay una buena poltica de asignacin de ingresos y de asignacin de servicios entre
nacin, departamentos y municipios, se ve ahora con claridad
que la Constituyente no fue afortunada al prohibir con carcter
general los auxilios, o mejor dicho a condicionar su efectividad
a la colocacin de ellos dentro del plan general de desarrollo. Se
habra podido reiterar el principio constitucional de que no se
incluiran en el presupuesto partidas que no hubieran sido decretadas por una ley, de manera expresa, sealando la naturaleza de
las erogaciones que pueden recaer sobre el tesoro nacional.
El deseo de reaccionar contra evidentes abusos llev a los
constituyentes a adoptar una frmula demasiado radical, cuya reforma se impone. Hay que forjar una verdadera poltica del gasto
pblico que se refleje fielmente en el presupuesto de ingresos y
egresos. Y la Cmara de Representantes debe seguir el curso de la
aplicacin de esa poltica al estudiar la cuenta general del presupuesto y del tesoro. Hasta ahora el pas no est vigilando el gasto
pblico. Miles de millones se han apropiado para ciertos gastos,
sin que se diera cuenta de ello.
Ahora se discute un caso especfico: el del costo de las consultas para que los partidos escojan los candidatos presidenciales.
Se trata de una suma muy considerable, miles de millones, mientras faltan recursos para atender necesidades imperiosas en otros
campos. Soy intransigentemente enemigo de ese desembolso. La
nacin no tiene por qu contribuir con tan inmensa suma al funcionamiento interno de los partidos.
Imagen: smpmanizales.blogspot.com
129
Pensadores
El futuro econmico
y fiscal de Colombia
Alfonso Lpez Michelsen*
Carta enviada al seor Ministro de Hacienda, doctor Carlos

Sanz de Santamara.
Bogot, D. E., agosto 19 de 1963.
Estimado seor Ministro y amigo:
En momentos en que me dispona a dirigirme al Senado de
la Repblica el da mircoles lo. de junio, con el objeto de someter a la consideracin del Senado los reparos del orden constitucional, econmico y social, del proyecto de ley por medio
del cual se revesta al Presidente de facultades extraordinarias,
fui informado por uno de mis compaeros de que, mediante la aplicacin reglamentaria
del cuarto de hora, impuesta por la Presidencia del Senado, se haba precludo la intervencin del Movimiento Revolucionario Liberal en el debate que deba verificarse en la
sesin plenaria.
Cuando se discuti el articulado en la sesin de la Comisin Tercera, habamos convenido, por iniciativa del seor Ministro, como del Presidente de la Comisin, Senador
Augusto Espinosa Valderrama, el abocar con la mayor diligencia posible el proyecto en
la sesin de la Comisin, para exponer con toda amplitud en la sesin plenaria, nuestras
objeciones y sustentar nuestras enmiendas. Se trataba de un pacto de honor, como el que
ya se haba celebrado el ao pasado, a propsito de la Ley de Reforma Agraria, por medio
del cual la oposicin facilitaba el trmite reglamentario en la Comisin, a condicin de
que se brindaran las oportunidades que son de rigor en un debate de tanta monta para
la Nacin, de fijar, sin ningn nimo de entorpecer el curso de las deliberaciones, sus
posiciones con respecto al proyecto que se ha sometido al estudio del Congreso.
* Fundador del Movimiento Revolucionario Liberal, MRL, Gobernador del Cesar, Canciller y Presidente de la
Repblica 1974-1978.
130
Formulo este reclamo, no

con el carcter de una queja
a la que por incautos nos habramos visto expuestos, sino
exclusivamente con el objeto
de puntualizar cules fueron
y siguen siendo mis reparos al
proyecto de ley que se acaba
de aprobar. La oposicin no
tiene porque dolerse del terreno a que la ha querido llevar
el Gobierno, sino tomar nota y
proceder en consecuencia, para
ajustar su conducta futura al
tratamiento de que ha sido objeto en el caso presente.
Lo ms brevemente posible,
para ilustracin de mis colegas del Senado y del pblico
en general, procurar sintetizar nuestras crticas que, en
cierto modo, constituyen una
contra-rplica a la ponencia del
honorable Senador Durn Dussn, miembro de la Comisin
Tercera, tratando por separado

los aspectos constitucionales y
econmicos del proyecto de facultades extraordinarias.
Cuestion constitucional:
El proyecto de ley no se
limita a otorgar facultades al
Gobierno segn el artculo 76
de la Carta sino que contiene
cierto nmero de disposiciones
legales que entrarn en vigencia tan pronto como haya recibido la sancin ejecutiva el
referido proyecto. Otras, son
apenas autorizaciones en desarrollo del artculo 76 de la
Constitucin Nacional, por
medio de las cuales se faculta
al Gobierno para dictar determinadas medidas, encaminadas
a la reorganizacin del rgimen
fiscal y al desarrollo econmico.
Como una adicin a las primeras, es decir, a aquellas por
medio de las cuales, con el carcter de una ley ordinaria, se
introducen reformas a la legislacin fiscal, me permit adicionar el articulado del texto original del Gobierno, sometido al
estudio del Congreso, con dos
artculos nuevos. En el primero de ellos se abola el peritazgo en los juicios de sucesin,
tomndose como base para
el estimativo de los bienes, la

declaracin ltima del impuesto sobre la renta del de cujus.
Era la consecuencia lgica del
artculo 8o., por el cual se provee, por medio de una fuerte
sancin, a que no aparezcan
inexplicablemente en el acervo
sucesoral bienes que no haban
sido declarados en vida. Como,
al mismo tiempo, la ley contempla la actualizacin de los
avalos catastrales, en todo el
territorio, y decreta de una vez
un aumento del 10 %, parece de
elemental tcnica fiscal el que,
si existen reglas para avaluar los
bienes a las que los ciudadanos
se conforman de ao en ao,
no puede subsistir simultneamente la institucin del peritazgo por medio de expertos,
que no lo son sino de nombre,
institucin que obedece a una
etapa superada de nuestra organizacin impositiva, anterior
a la reforma de 1936, cuando
an no existan normas precisas
para el justiprecio de los distintos elementos del patrimonio.
Igualmente, con un criterio
tcnico, empleado en varios
pases y por las propias Naciones Unidas, introduje en el
proyecto de ley un artculo por
medio del cual los sueldos de
los funcionarios colombianos
Imagen: Internet
Nada en las relaciones personales y polticas entre Su Seora y el suscrito, haca presumir que su palabra no bastara
como prenda de garanta del
compromiso que celebrbamos.
No slo el largo trato y conocimiento que en la vida privada
y pblica he tenido del seor
Ministro, sino la circunstancia
de ser el vocero de un jefe del
Estado que se precia de gallardo en sus procederes, nos hicieron confiar ingenuamente en la
palabra del Gobierno y de sus
seguidores. Jams habramos
procedido en forma semejante
si se tratara de personas que,
por deberse menos respeto a s
mismas, no vacilan en desconocer un pacto de caballeros,
como el que implcitamente
qued sellado al votarse el proyecto en la Comisin Tercera.
131
Imagen: Internet
biendo y siguen recibiendo sueldos en dlares,

han obtenido una utilidad del 30%, que les permitir pagar con un 30% de descuento sobre sus
ingresos los impuestos del ao pasado.
en el extranjero se reajustarn semestralmente

de acuerdo con las variaciones de la moneda en
los diferentes pases, sirvindose el Gobierno Nacional de los ndices que para tal efecto publican
peridicamente las propias Naciones Unidas. De
esta manera ni los funcionarios colombianos ven
aumentados desmedidamente sus estipendios,
con la desvalorizacin de la moneda en el pas
en donde representan a la Repblica, ni se ven
obligados a recurrir al odioso procedimiento de
las intrigas y los compadrazgos para conseguir
una justa compensacin en aquellos Estados en
donde, por el contrario, se valoriza la moneda.
Sabido es de qu manera para los efectos de la
declaracin de renta, cada dlar recibido por
los funcionarios colombianos en el extranjero
se estima en un peso en Colombia, como una
forma disfrazada de exencin tributaria. De esta
manera, el funcionario que recibi cincuenta
mil dlares en el ao pasado, en lugar de pagar
impuestos sobre quinientos mil pesos, que es el
equivalente en Colombia de esos cincuenta mil
dlares, slo los paga sobre cincuenta mil pesos.
El criterio no puede ser, desde luego, el de gravar integralmente al cambio del da lo recibido
para representar decorosamente en el extranjero
a nuestra Patria por nuestros Agentes Diplomticos y Comerciales; pero, considrese no ms
la aberrante situacin actual, cuando todos los
colombianos declarantes del impuesto sobre la
renta van a sufrir un recargo del 20 % en el ao
pasado mientras que, quienes han estado reci132
Estas dos adiciones son medidas elementales que, en modo alguno, pueden considerarse
como panaceas para remediar la difcil situacin
econmica actual, pero que sirven para ilustrar
palmariamente el carcter anacrnico y antitcnico de nuestra legislacin tributaria en dos aspectos y que sirven, adems, como los artculos
propuestos por mis compaeros del M.R.L., para
desvirtuar la especie, tan ampliamente difundida, de que el movimiento revolucionario liberal
no contribuye en forma alguna con una crtica
constructiva al mejoramiento de las condiciones
econmicas y sociales del pueblo colombiano.
No poda, quien estas lneas escribe, participar
como otros compaeros en una mejor redaccin
de los artculos contentivos de las facultades extraordinarias ni apoyadas, as las reformas de algunos de mis colegas del M.R.L., fueron acogidas
favorablemente por el Gobierno, porque poltica
y constitucionalmente me siento inhibido para
revestir al Presidente de las atribuciones de que
habla el artculo 76.
Como tuve ocasin de expresarlo en mi breve
intervencin en la Comisin Tercera, yo considero que la reforma del Plebiscito, aprobado el lo.
de diciembre de 1957, suspende la vigencia del
artculo 76 de la Constitucin en su ordinal 12),
sustituyndolo por la parte final del artculo 3o.
del Plebiscito en la cual se dice: el Congreso,
por medio de ley votada por las dos terceras partes de los miembros de una y otra Cmara, podr
sealar, para perodos no mayores de dos aos las
materias respecto de las cuales bastar la aprobacin de la simple mayora absoluta.
En efecto, ambos artculos llenan las mismas
funciones dentro de su respectivo sistema. Las
facultades extraordinarias del artculo 76 dentro del marco clsico de la Constitucin del 86,
sirven en los casos de necesidad o conveniencia pblica para poner remedio rpido y eficaz
a una situacin crtica, revistiendo al Presidente
de aquellas atribuciones que por su naturaleza
son delegables. Y el artculo 3o. del Plebiscito,
autoriza igualmente al Congreso para revestir, por decirlo

as, a una simple mayora del
propio Congreso, con el fin de
delegar en ella la aprobacin de
aquellos proyectos de ley que
por su carcter de urgente, as
lo requieren. No es concebible
la coexistencia de los dos sistemas. La finalidad del Plebiscito
fue desmantelar la excesiva autoridad presidencial que haba
llevado al pas a la dictadura,
poniendo en vigencia un rgimen semiparlamentario, en el
cual los partidos polticos y los
grupos desempean un papel
sin precedentes en nuestra historia constitucional.
Es de la esencia del sistema
sui gneris, consagrado en la enmienda plebiscitaria, el regateo,
la transaccin, el compromiso,
entre las distintas fuerzas que
integran el Congreso. La justificacin de la paridad y de la
regla de las dos terceras partes
fue histricamente la necesidad
de que no hubiera vencedores ni
vencidos ni soluciones extremas
por parte de los grupos mayoritarios. Se prevea, y los documentos del Presidente Lleras en
los comienzos de su administracin lo repiten hasta el cansancio, que el Gobierno sera ms
difcil y la administracin ms
lenta, con un procedimiento
que impona trabas de esta naturaleza, que estaban destinadas
a conjurar el abuso del rgimen
presidencial, por una parte, y la
burla a los derechos de la oposicin, por la otra, obligando a
los gobiernos a tener en cuenta
la composicin del Congreso.
El sustituir el rgimen de compromiso y negociacin, de que
tanto se hablara para explicar y
recomendar el Plebiscito, gracias
a las facultades extraordinarias,

constituye un inequvoco escamoteo a la Constitucin. Es un
nuevo precedente que se sienta,
como el que ya qued consagrado a propsito de la participacin en el Gabinete de las distintas corrientes dentro de los
partidos, en el sentido de ir formando jurisprudencia para poder gobernar maana con la minora de uno de los dos partidos,
conformando por anticipado el
fenmeno del lentejismo, que
se trat de abolir en las clusulas del Plebiscito, cmo que el
partido liberal regresaba de una
larga experiencia durante la cual
se haba pretendido desmoralizar su unidad y su disciplina
con el halago para unos pocos
militantes, que servan a los gobiernos de representantes del
sediciente partido de oposicin.
En un discurso pronunciado en Santa Marta por el seor
Presidente Lleras Camargo, el
30 de octubre de 1959, planteaba con claridad meridiana
este problema, cuando deca:
A este Gobierno se le censura,
y es ese el motivo total de la
oposicin que se ha declarado,
que haya en l predominante
participacin, en la direccin
poltica, de los representantes
autnticos de las mayoras registradas en las elecciones anteriores. Esa afirmacin implica,
necesariamente, la existencia
de otro criterio. Supongamos
que la situacin conservadora se altera radicalmente en
las elecciones de 1960. Que
las mayoras fueran las actuales minoras. Triunfante, como
estara, el criterio de que no
deben los partidos estar representados por las mayoras,
podra el Gobierno hacer un
Imagen: El Colombiano
133
Frente Nacional con predominante participacin de

las minoras? Qu partido, como no sea por razones circunstanciales y personalistas, puede aceptar
semejante principio, y qu coalicin nacional puede
perdurar, si se le acepta?.
Ahora bien: este criterio inaceptable, segn las
palabras transcritas, de poder gobernar en el futuro con las minoras, ya est en marcha, para desconocer una eventual victoria electoral del M.R.L.
en las prximas elecciones o en las que estn por
venir. Ya el Ministro de Gobierno en la Cmara de
Representantes afirm, cuando se discuta bajo la
administracin Lleras el tema de la participacin
de las distintas corrientes en el Gabinete, que slo
tendran acceso al Gobierno los amigos del Frente
Nacional, vale decir, que con una representacin
de la tercera parte de nuestro partido, el conservatismo podra seguir gobernando, desconociendo
como representacin autntica del liberalismo a
sus mayoras, alegando como pretexto el carcter
de adversarios del Frente Nacional de los vencedores. Otro tanto ocurre en el caso de las facultades extraordinarias. Bastar con que el oficialismo
conquiste la tercera parte de las posiciones del
Congreso para que sean desconocidas las mayoras liberales y el Gobierno pueda entenderse con
una tercera parte que le delegue, por medio de
facultades, el poder de legislar ahorrndose la negociacin, el regateo y la transaccin propias del
espritu del plebiscito, como lo pone de presente
el propio Presidente Lleras Camargo. El argumento matemtico de que lo mismo se necesitan las
dos terceras partes para pasar la legislacin que
para pasar una ley de facultades extraordinarias
no es vlido, cuando se piensa, con experiencia
como la que acabamos de ver en el Senado, que
la autoridad presidencial, en uso del artculo 76,
puede quedar restaurada y an vigorizada, no
obstante el plebiscito, en una discusin de tres
cuartos de hora, mucho menos dispendiosa que la
discusin de una ley.
La gran coalicin o Frente Nacional, aspira hasta tanto que pueda conservar la tercera parte del
liberalismo, a gobernar con el partido conservador
mediante estas dos interpretaciones acomodaticias
que burlan el principio reconocido por el propio Presidente Lleras Camargo de que no puede haber coalicin que perdure, si no es entendindose con las
mayoras del respectivo partido. Slo la composicin
134
actual del Parlamento, que no

refleja el volumen electoral de
los distintos grupos, dando una
mayora abrumadora pero circunstancial, al oficialismo por
los Departamentos en donde
slo se eligen dos congresistas
o nada, puede crear un equvoco transitorio sobre la suerte
que les espera a las mayoras de
los partidos que no integran la
gran coalicin en el futuro.
El Gobierno de responsabilidad conjunta no es, como se
ha dicho, un hallazgo genial
del constituyente colombiano a
travs del Plebiscito. Toda democracia consiste precisamente
en el Gobierno de responsabilidad conjunta entre Gobierno
y oposicin sobre determinados principios. La democracia
no consiste en el gobierno de
las mayoras, porque dictaduras
como la de Hitler y la de Pern
contaron en su tiempo con la
mayora, y sin embargo, ni ellos
mismos calificaron sus regmenes de democracia. Tampoco es
el gobierno directo del pueblo
que slo se registr en las pequeas comunidades griegas.
La democracia consiste en un
rgimen de Derecho que ampara no slo a quienes apoyan al
Imagen: viviendoelfrentenacional.blogspot.com
Gobierno, sino a quienes disienten, brindndoles la oportunidad de ser a su turno Gobierno. Como dice Laski, en toda
democracia existe un acuerdo
tcito entre los partidos sobre determinados principios.
Uno de ellos es el tratamiento
del derecho o no derecho a la
propiedad privada, la forma de
Gobierno, Monarqua, o Repblica, y el tratamiento que se le
de a la oposicin. All en donde
la oposicin puede llegar al Gobierno sin causar un traumatismo en la estructura del Estado,
existe la democracia; en cambio
en donde es necesario arrasar
con el Estado, porque el partido de oposicin no est cobijado por las reglas del juego y se
considera subversiva o inconstitucional su ambicin de reformar el Estado, la democracia
est al borde de desaparecer. Es
para m el caso de Colombia,
en donde los partidos entronizados en el Gobierno descalifican a sus adversarios que
no estn vinculados ya por el
acuerdo tcito de que hablara
el profesor ingls. De opositores al Gobierno y la alternacin
por las vas constitucionales se
est forzando a la oposicin a
derivar hacia la lucha contra el
sistema, hasta ahora por las vas legales, pero suministrando con hechos como los que vengo denunciando, razones a aquellos que consideran que los
caminos de la legalidad ya estn agotados. Cmo
explicar maana el desconocimiento de las mayoras
en un Gobierno de lentejos? Cmo explicar ahora
que se halla silenciada la voz de la oposicin, revestido el Gobierno de facultades extraordinarias, el
uso que se pretende hacer del artculo 76, sin intervencin ninguna de quienes tenemos razones para
expresar nuestra inconformidad?
Nada tan laudable como las autorizaciones contenidas en el artculo lo. y en el artculo 7o. del proyecto, por medio de las cuales se quiere proveer al
desarrollo econmico y dictar disposiciones sobre
control directo o indirecto de los costos e inventarios, y de combatir las prcticas comerciales que determinan el alza artificial de los precios. Pero quien
ignora el texto del artculo 28 de la codificacin de
1936 que dice: El Estado puede intervenir por medio
de leyes en la explotacin de industrias y de empresas
pblicas y privadas, con el fin de racionalizar la produccin y consumo de la riqueza, o dar al trabajador
la justa proteccin a que tiene derecho, y que, en
la codificacin actual ha quedado adicionado con el
inequvoco precepto de que esta funcin no podr
ejercerse en uso de las facultades del artculo 76,
ordinal 12 de la Constitucin (artculo 4o. del Acto
Legislativo nmero 1 de 1945).
Con qu fundamento puede el Congreso Nacional invocar el artculo 76, ordinal 12) de la
Constitucin, para revestir al Presidente de facultades de intervencin que la propia Constitucin
precepta, que slo pueden ejercerse por medio de
leyes y no pueden ser delegadas?
Se piden autorizaciones extraordinarias para intervenir en la economa, haciendo caso omiso de que
el nico artculo que, al quebrantarle una vrtebra a
la Constitucin de 1886, consagrando la intervencin del Estado, el artculo 28 de 1945 qued condicionado en su ejercicio a que slo el Congreso podra
realizar la intervencin por medio de leyes, sin que
tal potestad fuera susceptible de delegacin alguna.
Constituye, como lo dije en la Comisin, un engao a la opinin pblica hacerle concebir esperanzas
sobre una accin eficaz del Gobierno, cuando no se
han reunido los requisitos para poder realizar esta
tarea, al tenor de las disposiciones legales vigentes.
135
Cuestion econmica
de oro y cambio exterior de

los pases de Amrica Latina, y
mientras Colombia, segn las
cifras que cita el doctor Durn
Dussn, pasa en 1951 de ciento
veinticinco millones de dlares
a ciento veintidos, en septiembre, Costa Rica, pas igualmente
productor de caf, sube en 1951
de ocho millones de dlares a
veinte en 1962. Se dir, sin
duda, que ello se debe al menor
grado de desarrollo econmico,
lo cual demuestra con el hermano pas una prudencia que
contrasta con la precipitud y la
anarqua de nuestra industrializacin. Pero el Senador ponente
no contento con argumentar
que nuestras reservas en diez
aos slo han descendido en un
2.4%, pasa a comparar nuestra
situacin con la de otros pases
como Uruguay, Brasil, Argentina, El Salvador, etc., hasta realizar la suma total de las reservas
de Amrica Latina en 1951 y en
1962, para llegar a la conclusin
de que hubo en el Continente
un descenso de 23.8% en la
dcada citada, cuando nuestro
pas slo bajo en un 2.4%. Slo
que, como l mismo lo explicara en el curso del debate en la
Comisin, por ignorar los datos
relativos a las reservas de la Isla
de Cuba, que en 1951 eran de
Imagen: Internet
Ya hemos visto cmo por

el aspecto constitucional no se
puede pasar tan a la ligera como
lo hace el ponente del Senado
sobre los argumentos que se
esgrimen en contra de la constitucionalidad de las facultades
propuestas. Por el contrario, su
anlisis, que oportunamente
deber realizar la Corte Suprema
de Justicia, servir para despejar
este problema, a la luz de nuestras normas polticas. Vamos a
ocuparnos del problema econmico y fiscal propiamente dicho
en los mismos trminos en que
se hizo en la ponencia, para dar
por tierra con cifras y estadsticas con las afirmaciones que all
se hacen, tratando vanamente
de exculpar a los Gobiernos del
Frente Nacional de los incuestionable desaciertos en que incurri en materias econmicas
en los ltimos dos aos, como
lo reconocen los propios expertos del Fondo Monetario Internacional al analizar la poltica
seguida en el ltimo semestre de
1961. Pregunta al ponente si las
dificultades econmicas ocurren slo en Colombia o forman
parte de la coyuntura universal
de los pases subdesarrollados.
Una afirmacin semejante podra llevarnos a la conclusin de
que no hay Gobiernos buenos

ni malos, sino que el torrente
general obliga a todos los gobernantes a llevar a sus naciones respectivas a crisis como la
que estamos viviendo. Como
todo argumento especioso, este
argumento prueba demasiado.
Porque si la crisis y la devaluacin que la provoc obedecieron
como se dice, al deterioro de los
precios de intercambio, basta
comparar la magnitud del deterioro durante los ltimos cuatro
aos de la administracin Lleras con lo ocurrido durante
el breve gobierno de la Junta
Militar o con el propio Gobierno de la dictadura del General
Rojas Pinilla, para establecer de
qu manera fueron mucho ms
graves los deterioros anteriores,
sin que proporcionalmente las
consecuencias puedan compararse con las engendradas por
la ltima administracin. En el
mismo orden de ideas, basta
poner en parangn la situacin
de pases en los cuales el caf
desempea un papel semejante
al que tiene dentro de nuestras
exportaciones y sigue en los
mercados nuestras cotizaciones, para comprobar lo endeble
de la defensa que se ha hecho
al rgimen. Se han comparado
en primer trmino las reservas
136
cuatrocientos noventa y cinco

millones de dlares, se excluyeron de la edicin de 1962 las
reservas de Cuba, como si ese
pas hubiera dejado de existir.
Bien puede ser que las reservas de la Isla estn totalmente
agotadas, pero mientras no se
compruebe cul es su verdadera situacin, no se puede computar en dos perodos distintos
las reservas de toda la Amrica
Latina, sumando cuatrocientos
noventa y cinco millones de dlares en uno, y sustituyndolos
por una incgnita, por un signo de interrogacin en el otro.
Pero, an respecto a los ciento
veintidos millones de Colombia,
en septiembre de 1961, no deja
de ser significativa la contradiccin entre el seor Ministro de
Hacienda en su discurso del 7
de noviembre del mismo ao,
cuando deca ante la Cmara la
situacin de reservas del Banco
de la Repblica es actualmente, seores, muy precaria. Est
formada por cuarenta millones
de dlares en oro que estn en
los Estados Unidos, pignorada una parte a un crdito del
Federal Reserve Bank que debe
ser pagada en el mes de noviembre. De esos cuarenta millones, debido al pnico de ayer,
que oblig un remate de trece y
medio millones, perfectamente
exorbitante dentro del comercio
normal del pas, solamente por
temor, se vendieron hoy veinte
millones. Quedan, pues, veinte
millones de dlares en oro de
los Estados Unidos y treinta o
treinta y cinco millones de dlares en oro aqu. Y ms o menos
veinte millones o algo ms de
divisas extranjeras. Y contra esas
reservas existen compromisos
que pasan de trescientos millones de dlares, etc..
Imagen: Ecopetrol
Con razn mientras el propio doctor Durn Dussn, para

esas mismas fechas negaba la
inminencia de una devaluacin,
el mismo Ministro de Hacienda,
con unos pocos das de diferencia, se la anunciaba al pas. Se
alega entonces que el descenso en los precios del caf es la
razn de nuestro desequilibrio
monetario, que se hizo insuperable para la administracin
Lleras. Es necesario analizar
esta afirmacin, como lo hizo
en su tiempo el doctor Hernn
Jaramillo Ocampo. Por concepto del caf ingresaron al pas
en 1959 trescientos cincuenta
y ocho millones de dlares y
en 1961 trescientos veintisiete
millones. Es una diferencia de
treinta y un millones de dlares, que equivale a un 7%, lo
cual en modo alguno justificara una devaluacin del 30% en
nuestra moneda. Lo que sucede
es que, paralelamente, mientras
en 1959 se otorgaron licencias
por 276 millones de dlares, en
1961 las licencias ascendieron
a 462 millones de dlares, que
es en donde reside la razn del
verdadero desequilibrio, el cual
no puede explicarse diciendo
que los ingresos por caf afectaron a todos los pases latinoamericanos y que no estaba
en nuestras manos conjurar su
incidencia sobre nuestras divisas. Se debi a la prodigalidad
electoral en el otorgamiento
de licencias de importacin,
lo cual no dependi de factores mundiales sino domsticos,
particularmente en renglones
tales como la importacin de
automviles para taxis en el
ao 1961, que difcilmente pudieron ser absorbidos aun por
los propios transportadores.
La sorpresa del lector desprevenido sube de punto al
tener en cuenta que durante el
ao de 1961 Colombia recibi
la ayuda en dlares ms cuantiosa de que tenga memoria
gobierno alguno. En diciembre
de 1962 haba 363 millones de
dlares de prstamos en ejecucin, de los cuales haban
sido utilizados, hasta agosto
de 1962, 183 millones de dlares. De tal suerte que, si se
perdieron 31 millones de dlares
por baja en los precios del caf,
entre un ao y otro, ingresaron
al pas 183 millones de dlares
137
Imagen: World Bank
por concepto de prstamos internacionales. El ltimo Ministro de

Hacienda de la administracin Lleras, el doctor Meja Palacios, consciente de la magnitud de la ayuda extranjera, que segn las ltimas
informaciones, alcanzaba en estos aos a unos 720 millones de dlares, hablaba, con humor de filsofo y talento de periodista experto
en titulares, de una supuesta escuela econmica de Chinchin, segn la cual 200 millones de dlares anualmente serviran para compensar nuestras deficiencias cambiarias dentro del plan de desarrollo.
Fue, pues, con el alegre criterio de la Escuela de Chinchin, como se
llev a la situacin cuya secuela ha sido la devaluacin del peso, que
el mismo Ministro consideraba como un imposible, en vista de los
excelentes resultados de su gestin financiera, segn lo declar ante
la Asamblea de Fedemetales.
Viene aqu, como anillo al dedo, la aguda observacin del profesor Eder de la Universidad de Harvard, especialista en impuestos, que
anota cmo el peso colombiano en el ao de 1961 baj el 20% y el
25% en 1962. Y ms adelante con su experiencia de experto en varias
misiones internacionales, llega a esta desconsoladora conclusin: por
otra parte no conozco ningn pas de los llamados subdesarrollados
-qu epteto ms antiptico!-, en que la ayuda norteamericana de
gobierno a gobierno no haya dejado al supuesto beneficiario ms pobre que nunca. Los doscientos millones, con que contbamos, segn
los vaticinios del doctor Meja Palacio, nos dejaron en 1962 ms pobres que nunca. Tampoco dependa de factores fuera del alcance del
Gobierno sino del Ministro de Hacienda y de los Representantes que
tenan asiento en la Comisin de Presupuesto, presididos entonces
por el Senador Durn Dussn, el desequilibrio fiscal, producido por el
inmoderado crecimiento de los gastos, que puede resumirse diciendo
que el Presupuesto Nacional aument en 37.8% en 1961 y en 39%
sobre los Presupuestos de los aos inmediatamente anteriores.
En el Senado de la Repblica tuvimos ocasin de exponer nuestras tesis sobre el problema de los llamados trminos de intercambio
a que se refiere el mismo informe, con la benvola observacin diri-
138
gida al suscrito de que se va a

controvertir alguna tesis que fue
expuesta con evidente ligereza
en el Senado, sobre el deterioro
en los trminos de intercambio.
Las estadsticas que me sirvieron, para esa ocasin, como me
ocurre tan frecuentemente, no
son fruto de mi trabajo personal
o de mi imaginacin. Las tom
de un discurso del Embajador
norteamericano en el Brasil seor Lincoln Gordon, antiguo
profesor de relaciones econmicas internacionales de la Universidad de Harvard, en donde
econometristas calificados estudian estas cuestiones con menos
improvisacin y mayor acopio
de datos que el Senador Durn
Dussn y quien esto escribe.
Tomando como base los
precios al por mayor de los artculos de exportacin en los Estados Unidos y los precios del
caf en puerto norteamericano,
se estableci, fijando para el
ao de 1962 como ndice 100,
la siguiente cifra sobre el poder
de compra en trminos de caf
en los Estados Unidos:
1944 69
1945 67
1946 102
1947 96
1948 74
1949 112
1950 171
1951 165
1952 169
1953 184
1954 250
1955 180
1956 177
1957 169
1958 141
1959 107
1960 106
1961 104
1962 100
Lo cual lleva a la conclusin

simplista de que el llamado deterioro de los trminos de intercambio depende del ao que se
tome como base, para decir que
han mejorado o que han decado en un determinado perodo
o de un determinado ao con
respecto a otro ao. La verdad
es que los precios de intercambio del caf nunca han sido
buenos, ni an en aquellos aos
de la guerra de Corea, cuando
se alcanzaron en New York precios vecinos al dlar la libra. La
situacin del pas colonialista
es por su naturaleza desfavorable. Para distraer la atencin
pblica de esta situacin, que
nos ha sido permanentemente
adversa, por la desigualdad de
condiciones -la situacin de
imperialismo y colonialismose ha recurrido al sofismo del
llamado deterioro de los trminos de intercambio, segn
el cual los precios del caf,
que eran satisfactorios, se han
venido deteriorando progresivamente hasta alcanzar niveles
inaceptables. Nada de esto es
cierto, ni cientfica ni estadsticamente. El precio del caf,
en trmino de trabajo humano,
siempre ha sido desfavorable,
como siempre ha sido mala la
condicin del pas colonia. La
teora del deterioro supondra
lo contrario, o sea, que en otro
tiempo el imperialismo era una
bendicin y a ltimas fechas
ha comenzado a dejar de serlo. Paradjicamente, atenindose a las cifras, el fenmeno
del deterioro es muy discutible.
Depende de los aos que se tomen como punto de referencia.
Si partimos de 1955, cuando
el caf estaba en New York a
$0.90 la libra y contamos hasta
1963, ha habido un deterioro
de $0.50 en libra, porque el precio slo alcanza a $0.40 en el curso

de este ao; pero, si vamos ms atrs y partimos del ao 30 o del
ao 40, cuando vala $0.12 como les correspondi a los gobiernos
liberales, tenemos, por el contrario, que lo que se registra es una
mejora considerable, puesto que estamos recibiendo cuatro veces
ms de lo que se nos pagaba antes. Es un entretenimiento pueril,
pero frecuente, decir que hemos perdido $100.000.000 U.S. por la
baja del caf cuando a nadie se le ocurri en su tiempo, dentro de
estos juegos de imaginacin, decir que habamos ganado US$100
o 200.000.000 con las alzas de los aos cincuentas. De la estadstica que hemos citado, no ya en trminos de dlares, sino entre
el ndice de precios al por mayor en los Estados Unidos con los
precios del caf, se llega a la conclusin de que, en los ltimos 40
aos, tomando como ndice 100 para los precios de 1962, durante
28 aos hemos tenido precios superiores.
Lo grave de la situacin colonialista, particularmente tratndose de alimentos, es la falta de aumento de los consumos en
los pases compradores. Mientras de un ao a otro el consumo
de caf, por ejemplo, slo aumenta en un 2%, las inferiores a
los actuales, como poder de compra, y slo durante 12, alzas
iguales o superiores, con relacin a los ndices de las alzas de
los precios al por mayor de nuestros compradores. No poda ser
de otro modo. La produccin industrial tiende, as no lo alcance
siempre, a reducir costos, mediante nuevas tcnicas y nuevos descubrimientos, mientras la produccin de materias primas en donde no se puede introducir la mecanizacin tiende a encarecerse
con la aparicin de las leyes sociales. Es lo que est ocurriendo
con la independencia de las nuevas colonias africanas, desde el
momento en que los naturales, dueos del poder poltico con la
independencia, han comenzado a expedir las primeras leyes laborales. No es imposible que, por este aspecto los costos africanos
y asiticos no tarden en alcanzar a los nuestros.
En forma limitada Suramrica puede vender en los Estados
Unidos 2% ms de caf de un ao a otro, mientras que los Estados
Unidos podran doblar sus exportaciones industriales de un ao
a otro, si existiera una comparable capacidad de compra entre el
pas desarrollado y el subdesarrollado. El problema no es slo de
precios, ya que, an a los precios actuales, como lo afirmara en
Imagen: www.lavazza.com.au
139
el Senado el Senador Meja Duque, las gentes siguen sembrando

caf o mejorando los cultivos con otras variedades, lo dramtico es
la falta de mercados, la superproduccin y la retencin, por falta
de elasticidad de los consumos frente a la creciente demanda de
manufacturas. Mientras no se diversifiquen las exportaciones, no se
industrialice el pas y no se ajusten las condiciones de produccin
domstica eliminando los cultivos antieconmicos, seguiremos viviendo como colonias arrulladas por el canto de sirena de que
slo se trata de un deterioro en los trminos de intercambio. En
realidad se trata s de un intercambio de trminos, en que, para no
hablar de imperialismo y colonialismo, se recurre a la expresin ya
citada de deterioro en los trminos de intercambio.
Urquidi, tan llevado y trado por el propio Senador Durn Dussn, es precisamente quien critica como criterio estril el ejercicio
consistente en decir que un pas perdi en tal ao tal suma por deterioro en los precios, cuando a nadie se le ha ocurrido lo contrario:
contabilizar como ganancias los aos de mejora.
Imagen: FMI
Las cifras con que se pretende refutar la ligera afirmacin del

Senador Lpez Michelsen, en el sentido de que los precios actuales
del caf no constituyen en modo alguno los peores trminos de
intercambio en 40 aos, no se refuta con argumentos basados en
cifras del Fondo Monetario Internacional en los que, tratando de
todo el Continente no se habla del caf, sino del precio ponderado
de Latinoamrica, en donde, adems del caf existen otros productos que han sufrido an mayor deterioro. En el propio recinto
del Senado, el Senador Palacio Rudas hizo uso de un argumento
semejante, invocando la afirmacin de Prebich en Mar de Plata
quien dice que 58 dlares de 1930 valan 39 dlares de 1960, sin
aclarar que se trata del conjunto de las exportaciones latinoamericanas entre las cuales, productos tales como el nitrato, que otrora
fuera la base de la prosperidad chilena, el guamo, la lana, algunos cereales, y el estao, se han deteriorado econmicamente ms
que el propio caf. Del mismo modo, tampoco sirve de argumento
invocar las cifras de nuestro comercio exterior en los ltimos 80
aos, cuando el caf no desempeaba el mismo papel de monocultivo que ahora tiene. El doctor Armando Samper en su obra
Importancia del caf en el comercio, exterior de Colombia, aclara
suficientemente este punto, cuando afirma que la historia de nuestro comercio exterior se puede dividir en cinco perodos, segn la
importancia del artculo principal de exportacin: algodn de 1834
a 1839; cueros de 1840 a 1844; tabaco, de 1854 a 1874; quina de
1875 a 1879; caf, de 1905 hasta la fecha. O sea que no se puede
hablar de 80 aos, como si el caf hubiera sido siempre el principal
componente de los trminos de intercambio.
Los ndices de la Cepal contemplando la totalidad de las exportaciones de la Amrica Latina, lo mismo que los ndices colombianos de pocas anteriores, no sirven para juzgar especficamente el
caso contemporneo del caf colombiano.
140
El autor de la ponencia cita, en apoyo de su tesis al doctor Jorge

Vlez Garca, quien ha realizado un estudio serio de nuestros problemas, en donde evidentemente se seala de qu manera la situacin
colombiana, comparada con la de otros pases latinoamericanos, es
considerablemente ms favorable, sin llegar desde luego al optimismo del doctor Durn o de sus fuentes, que calculan el producto de
ingreso bruto por habitante en trescientos cincuenta dlares. (el Departamento Nacional de Planeacin lo calcula en US$250.00), pero
en donde quiero hacer especial hincapi es la afirmacin, que sirve de
argumento para solicitar las facultades extraordinarias, de que el pas
est viviendo una buena situacin econmica, o relativamente buena,
a tiempo con una mala situacin fiscal. Ocurre, a mi entender, exactamente lo contrario: la situacin fiscal mejora de da en da, mientras la situacin econmica languidece a ojos vista. El problema fiscal
reside, en cierto modo, en que mientras los gastos del Estado se han
aumentado considerablemente, como consecuencia de la inflacin,
los recaudos, que tambin se vienen aumentando por la misma razn,
llevan, como es natural, un ao de retraso; pero si consideramos que
la renta de aduanas se cobra ad valorem, cotizando a $9.00 el dlar,
cuando se cotizaba a $6.70 en el ao anterior, o que las participaciones del Estado en las regalas petrolferas tambin se favorecen con
la devaluacin monetaria, o que existe una nueva fuente de ingresos
como es el diferencial cambiario, no obstante las minsculas reducciones por concepto de tasas y multas, nos encontramos con datos tan
dicientes como el de que los impuestos directos en el mes de junio
sumaban lo que se tena previsto para todo el ao de 1962.
Imagen: Internet
La desastrosa situacin fiscal de que se habla no es una situacin prspera, aun cuando ya se registra un ligero supervit, pese a
la iliquidez que refleja nuestra tesorera. La situacin econmica de
los colombianos, en cambio, se ha deteriorado escandalosamente,
no obstante los argumentos sobre la buena situacin de unas pocas sociedades annimas, que a su turno analizaremos.
Cuando se considera que hace diez aos el capital participaba
en un 55% del ingreso nacional y el trabajo en un 45% y ahora
los trabajadores slo reciben el 36% del ingreso mientras los capitalistas participan en un 64%, no puede afirmarse que existe una
halagea situacin econmica ni extraarse de tantas huelgas,
paros y asonadas, cuando las utilidades del capital son cada da
mayores y el rendimiento del trabajador menor.
El seor Ministro de Hacienda desea, como lo ha dicho
repetidas veces, ampliar la base de la tributacin, como si el
problema de aumentar el nmero de contribuyentes dependiera de repartir un mayor nmero de formularios entre los
colombianos y no de la desigual distribucin de la riqueza, en
un pas en donde, segn el analista norteamericano de nuestra
tributacin, que cit hace unos momentos, ms de la mitad de
las recaudaciones en el ao de 1961, fueron pagadas por slo
882 contribuyentes.
141
Juzgar al pas por la situacin de unas pocas compaas

anota, sin duda alguna, una
notoria precipitud de juicio.
Los comerciantes, acusados de
especuladores, cuando la especulacin hace parte del sistema
en donde el primer especulador
es el Estado, con su propia moneda, bien valdra la pena averiguar en los inventarios, las bajas
en las ventas de las confecciones, cervezas, vehculos automotores, etc., pues cuando bien
puede suceder, que en razn del
alza de los precios, las utilidades
142
sean mayores para las empresas

que sirven de ndice econmico al doctor Durn Dussn, no
ocurra otro tanto con el comercio cuyo volumen de ventas se
ve reducido por las restricciones
del crdito. Si las ventas de calzado se hallan reducidas en un
11%, las de cerveza en cifras que
van del 18 al 30% para algunas
marcas, las de ropa hecha y
otros artculos en dos o tres veces menos que en aos anteriores, y las existencias reducidas a
niveles inimaginados, se impone
pensar que no solamente los comerciantes no venden, sino que
tambin la gente no compra,
o que atraviesa una desastrosa
situacin econmica cuando el
ndice de los lanzamientos en
los Juzgados Municipales ha ascendido en los ltimos aos de
un promedio de cinco semanalmente a cien en la actualidad.
En consecuencia, mal se puede
hablar de la situacin privada
relativamente buena a que hace
alusin el informe en referencia,
como un argumento sobre la

capacidad general para tolerar
una nueva alza de impuestos.
Mucho se ha discutido recientemente acerca de la situacin de la Sociedad Annima en
Colombia, como ndice del crecimiento econmico de nuestro
pas. El Senador Durn Dussn,
como ponente del proyecto en
la Comisin, cita como ejemplo
de la prosperidad industrial, 24
industrias tpicas, estableciendo el contraste entre sus balances de los aos 60, 61 y 62,
en cifras absolutas, sin tener en
cuenta los aumentos de capital,
que serviran para determinar
hasta qu punto se registra un
aumento porcentual de las utilidades o si stas obedecen al
aumento del capital, a travs de
los aos, como es el caso de algunas de las industrias citadas.
Acerca de dichos balances,
como ndice de la prosperidad
o de la bonanza econmica que
Imagen: Internet Banco Cafetero
Cmo, con datos sobre

la industria y los balances de
unas pocas compaas, poder
ignorar la composicin del producto bruto interno, en donde
el rengln agropecuario es el
doble de la produccin manufacturera, sensiblemente igual
al comercio y casi el triple de
los transportes? Buena situacin la actual para los particulares y mala para el fisco,
cuando el principal producto
agrcola, que es el caf, produce una postracin econmica
infrahumana segn los estudios realizados por el profesor
Currie para el Banco Cafetero,
an antes de que todos los artculos aumentaran en un 30%.
Buena situacin econmica
para los colombianos, la que
atraviesan aquellos productos
agrcolas, no industrializados,
como el maz, la papa, la arveja, el frjol, la yuca, que ni remotamente compensan en sus
alzas el 30% de encarecimiento
de la vida en otros sectores? Y
en dnde est el alza en el precio del ganado, que no en el de
la carne, que pueda compararse con las alzas que tienen que
enfrentar los ganaderos?
se alega, cabe formular algunas

observaciones de carcter particular y otras de carcter general. De este ltimo orden es
la de que las industrias citadas
constituyen precisamente monopolios u oligopolios en sus
ramas respectivas, que nada
indican sobre la angustiosa situacin de la ciudadana. La
prosperidad de otras obedece a
circunstancias especiales, principalmente a exenciones tributarias dictadas en los ltimos
tres aos, como es el caso de
Avianca, para quien se estableci un rgimen especial, mientras simultneamente se beneficiaba de la venta de pasajes en
dlares libres, en momentos en
que su cotizacin suba vertiginosamente de mes en mes. Algo
semejante ocurre con industrias
tales como Empresa Siderrgica
S. A., Industrias Metalrgicas
Unidas y Talleres Centrales, que
estn aprovechando las exenciones establecidas a favor de
aquellas empresas que utilizan
productos de Paz del Ro.
Las utilidades de los bancos,
del mismo modo, provienen, en
no pequea parte, como puede comprobarse en los balances, del nuevo rengln que ha
constitudo para esta industria
el negocio de cambio, caracterizado por bruscas alzas en los
aos 61 y 62. Otras industrias,
vinculadas a la construccin,
como Eternit Colombiana y
Cementos Samper, se han beneficiado con el programa de
construcciones del Gobierno y
an de los propios particulares,
ndice econmico al cual me referir ms adelante. Y qu decir
de los ingenios de azcar, Ingenio Providencia S.A., e Ingenio
La Manuelita S.A., como ndice
Imagen: Auteco
de una creciente prosperidad

general, cuando es sabido que
una exencin tributaria, establecida para estimular las exportaciones menores coincidi
con el dficit en la produccin
mundial, resultante de la situacin especial de Cuba.
de aulas y la electrificacin va
adelante de las metas sealadas en el Plan Decenal de Desarrollo, la industria privada
registra una deficiencia en sus
metas en el mismo lapso de
una suma superior a los cuatrocientos millones de pesos.
Se trata de una serie de situaciones artificiales o monopolsticas, que en nada sirven

para sustentar lo dicho. Frente
a los balances de estas industrias est un sinnmero de pequeas y medianas empresas,
que atraviesan circunstancias
extremadamente difciles o
sucumben frente a los monopolios. Las dos quiebras ms
espectaculares de la historia de
Colombia, en el comercio y la
industria, tuvieron lugar precisamente en el ao de 1962;
pero, si estas explicaciones no
desvirtan la supuesta prosperidad nacional en contraste
con la situacin relativamente
prspera del Fisco en los ltimos meses y deficitaria en la
industria privada en el mismo
perodo, basta la observacin
de que, mientras el Gobierno
anuncia que en ciertos renglones, como el de la construccin
Otro tanto ocurre con las cifras citadas por el doctor Rodrigo Botero, como ndice de una
prosperidad general, cuando
en realidad reflejan situaciones
particulares, que slo alcanzan
a una nfima minora de los colombianos. Cierto es, por ejemplo, que la industria metalmecnica tuvo un ltimo crecimiento
del 14% en el ao pasado; pero
se omite el hecho de que es esta
industria precisamente en donde se presenta tambin el mayor
porcentaje de equipo ocioso,
como que se calcula que slo el
40% del existente en el pas est
trabajando. Verdad es, igualmente, que el transporte por ferrocarril aument en un 22%, y
los pasajeros transportados por
aire en un 22.5%. Coinciden
tales cifras con la iniciacin del
servicio regular en el Ferrocarril
del Atlntico, esfuerzo nacional
de muchos aos, y con la desa143
Imagen: http://deslinde.co
paricin de los barcos de pasajeros y de carga por

el ro Magdalena por haberse transformado stos
gradualmente en barcos-tanques para el transporte del petrleo y otros combustibles. Tampoco es
discutible, como hecho, la exportacin de algodn y la de azcar a que se refiere el informe.
Posiblemente, si la diferencia entre el dlar libre y
el certificado de cambio que caracteriz los aos
de 1961 y 1962 se mantiene, no se registrara una
reduccin en las exportaciones, como la que es
previsible en el inmediato futuro. Tan halagadores
como son los datos citados, forzoso es admitir el
carcter artificial de estas exportaciones subsidiarias, con la diferencia de precio entre el certificado
de cambio y el dlar de exportacin, que lleg
a alcanzar hasta un 35% de diferencia ($6.70 y
$10.00 y 11.00 en 1961). Cuando la divisa llegue a $15.00 por dlar, seguramente podremos
competir an con ms ventaja en los mercados
mundiales, pero con menoscabo de nuestra economa interna y las secuelas para la paz social, de
que hemos sido testigos en el curso del presente
ao. En el ao de 1962, dice el doctor Botero,
la construccin alcanz un ritmo espectacular
con un aumento del 21.6 en rea sobre 1961. No
slo ello obedece a las cuantiosas inversiones del
Gobierno, merced a la Alianza para el Progreso,
sino que la construccin, como la especulacin en
tierras, son ndice inequvoco en los pases subdesarrollados de la desconfianza de la gente en
inversiones remunerativas, para la sociedad, como
son las inversiones en la industria, sustituyndolas
por lo que, en ltimo trmino viene a ser, como
la vivienda, un gasto en bienes de consumo, as
tienda al mejoramiento social, pero que no son
en modo alguno bienes de capital enderezados
144
al desarrollo econmico propiamente dicho. Por

eso dice con razn el profesor Joseph Gruwald al
referirse a las medidas antiinflacionarias y de estabilizacin dictadas en Chile en 1956: La primera
vctima, como era de esperarse, fue la industria de
la construccin, que en 1956 cay a la mitad de
la actividad febril que haba alcanzado en 1955,
ao clave de la inflacin. No es imposible que en
Colombia tambin, al controlarse la carrera inflacionaria sea igualmente vctima la construccin
privada del auge artificial que hoy disfruta.
En cuanto al crecimiento del producto nacional bruto en un 5.8% en trminos reales, lo
cual significa un aumento de 3% en el producto
bruto per cpita y sobrepasa la meta de crecimiento fijada en el Plan Decenal, que es de 5.6,
sin desestimar la importancia de estas cifras, en
las cuales la industria de la construccin, que a
la larga no constituye propiamente una inversin
sino un gasto, quiero hacer mas las palabras de
un economista norteamericano sobre el alcance
de esta clase de estadsticas.
Dice as: El doctor Willford Kling fue el originador de dichas estadsticas de gross product
y national income en los Estados Unidos. Es que
tales estadsticas se han usado y abusado mucho por gentes que no tienen la menor idea de
cmo se confecciona un estimado de la renta o
del producto bruto nacional. El fijar como blanco un crecimiento anual del equis por ciento en
el producto bruto nacional en un pas donde la
recopilacin de los datos estadsticos deja mucho
que desear y dnde la ingerencia del Estado en la
economa es tal que transforma cualquier serie de
estadsticas, es un juego de tericos.
Figrense, ya sea que una empresa privada con
fines de lucro instale una planta petroqumica, digamos en Cartegena, a un costo de cien millones de
pesos, o que el Estado instale una fbrica de bombones por el mismo capital en el Amazonas, el producto bruto nacional aumentar en la misma proporcin, o sea en cien millones de pesos. La diferencia
consiste en que, en el primer caso la inversin impulsar el desarrollo econmico del pas y dar trabajo
a mucha gente por muchos aos, sin costarle nada
al pblico, y el xito de esa inversin estimular a
muchos otros inversionistas a invertir su patrimonio
en Colombia; mientras que en el caso de la fbrica
de bombones la inversin representar una prdida

irreparable para el pas, que ser cubierta con impuestos, inversiones forzosas o inflacin monetaria.
Quin sabe cuntas construcciones en el Alto Prado,
en El Poblado y en El Chico no sern como fbricas
de bombones en el Amazonas, as contribuyan a integrar el producto nacional bruto en 1962.
La lista que he podido recopilar no es completa, y los datos son para el ao 1961, los departamentales y municipales para 1959. Si pudiera tener una lista actualizada y completa, estoy
seguro de que el monto total de los impuestos
visibles e invisibles llegaran al 27% o 30% del
producto nacional bruto.
Entre los artculos contenidos en el proyecto

que no constituyen autorizaciones para el Ejecutivo sino disposiciones legales que entrarn
inmediatamente en vigencia, figuran los impuestos indirectos sobre todos los consumos, con excepcin de artculos alimenticios, drogas y textos
escolares y la cuota del 20% de aumento sobre el
impuesto sobre la renta. La Revista Visin, en
el ao de 1962, con fecha 1o. de junio, haca una
comparacin entre el producto nacional bruto de
los pases de este Continente y los ingresos de
los Gobiernos de otros Estados latinoamericanos
sealando las siguientes cifras:
Lo ms extraordinario en el anlisis de la Revista Visin, es la composicin de los ingresos

de los diferentes Gobiernos, segn su origen, en
impuesto a la renta, impuestos aduaneros, impuestos a las ventas, monopolios, etc. Segn tales datos, Colombia deriva de los impuestos directos un 51.7 mientras otros pases slo reciben
por ese mismo concepto:
Estados Unidos
19.0%
Brasil 8.6%
Mxico 9.1a/
Argentina 15.6%
Venezuela 21.2%
Chile 15.5%
Colombia 9.4%
Per 17.0%
Uruguay 11.6a/
Ecuador 17.6a/
Repblica Dominicana
17.8%
Guatemala 13.3%
El Salvador
15.0%
Panam 13.8%
Costa Rica
18.7%
Honduras 9.1a/
Nicaragua 11.3%
Hait 9.8%
Bolivia 13.6%
Paraguay 11.5%
El dato colombiano 9.4%, en opinin de expertos, como el profesor Eder ya citado, autor de
un libro sobre tributacin en Colombia, no contempla los gravmenes departamentales y municipales ni otros, tales como el diferencial cambiario, que ascienden en su opinin a un 24% del
producto bruto nacional, lo cual nos colocara a
la cabeza de la tributacin en Amrica y agrega:
Argentina 29.3
Bolivia 14.2
Brasil 31.6
Chile 32.3
Costa Rica
16.9
Repblica Dominicana
17.7
Ecuador 16.5
El Salvador
11.4
Guatemala 7.1
Hait 9.1
Honduras 14.7
Mxico 36.8
Nicaragua 9.1
Panam 18.6
Paraguay 12.5
Per 47.1
Uruguay 7.3
Venezuela 38.4
An en los pases europeos las cifras son inferiores a las colombianas, as:
Alemania 39%
Italia 26%
Francia 24%
Imagen: www.agenciadenoticias.unal.edu.co
145
nes, sino que, en ltimo trmino,

los consumidores vienen a ser los
contribuyentes de la tan cacareada
cuota que paga la industria en el
impuesto directo sobre la renta, que
viene siendo para los consumidores
un impuesto indirecto.
Imagen: http://mundominero.com.co
Todo esto no quiere decir, sin embargo, que

en Colombia no desempean ningn papel los
impuestos indirectos. Slo un examen superficial, del cual el suscrito mismo fue vctima en su
tiempo, permite disfrazar el hecho de que, a travs
de los altos precios, los monopolios colombianos
son los ms eficaces recaudadores de impuestos
indirectos, trasladando a los consumidores los
impuestos-indirectos con que son gravados en
apariencia. El proyecto del Gobierno, consciente
de este fenmeno, contempla el recaudo en la
fuente para el impuesto indirecto del 10% que
piensa establecerse. Es lo que ha venido ocurriendo de tiempo atrs. Mientras en pases como los
Estados Unidos solamente un 30% o un 40% del
impuesto directo se traslada a los compradores de
los productos industriales, en Colombia el ciento por ciento de cualquier alza en la tributacin
directa recae, por la ausencia de controles, sobre
los consumidores. Se dice, por ejemplo, en el proyecto, que no habr impuestos indirectos sobre
las drogas, los textos escolares y los alimentos;
pero cabe preguntar: En el precio del azcar no
estn ya involucrados tales impuestos, con los ingenios obrando como oficinas recaudadoras? En
los precios del chocolate no estn ya includos los
impuestos indirectos que cobrarn las empresas
como oficinas recaudadoras? En los precios de
los productos de los laboratorios farmacuticos no
estn tambin comprendidos los impuestos directos que stos pagan? Cuando se cita el porcentaje
que pagan las industrias en general en el rengln
de los impuestos indirectos, porcin que constituye ms de un 50% del total del impuesto sobre
la renta, cabe hacerse la consideracin de que ni
son los accionistas quienes realizan un sacrificio
en sus utilidades, ni son los obreros vinculados
a tales empresas quienes reducen sus aspiracio146
Las anteriores consideraciones,

seor Ministro, me llevan a la conclusin de que las facultades solicitadas por el Gobierno, as fueran ellas
constitucionales, son insuficientes
para la magnitud del problema al
cual debemos hacerle frente, que
exige medidas mucho ms radicales.
El problema fiscal, con los datos citados anteriormente, sobre
la forma como se vienen cumpliendo los recaudos en este ao,
con un aumento considerable en
los impuestos directos, con las
participaciones petrolferas y los
derechos de aduana acrecentados
en razn de la devaluacin, con
el diferencial cafetero sirviendo
de nuevo recurso fiscal y ahora
con el 20% de recargo sobre las
declaraciones de renta del ao
pasado, que son unos 220 millones de pesos, y la suscripcin de
bonos por parte de los bancos,
que son unos 350 millones de
pesos, va camino de solucionarse.
Nada tendra de extrao, dentro
de las perspectivas que dejo escritas, el que en marzo del ao
entrante, el Ministerio de Hacienda pudiera mostrarle al pas un
supervit presupuestal, fruto de
la presin que se est ejerciendo sobre los contribuyentes, al
presentar como angustiosa una
situacin fiscal transitoria que la
incidencia de la desvalorizacin
del peso mejora de da en da, al
recaudarse los ingresos traducibles en dlares de $9.00 a que he
hecho referencia. Tambin ser
muy satisfactorio para Su Seo341 . ECONOMA COLOMBIANA
ra poder presentarle al pas un

aumento de las reservas en dlares tan importante como es el
de 114,8 millones para el primer
semestre del ao, comparado con
36,5 millones en el mismo perodo del ao pasado.
Agrguese a lo anterior la perspectiva de $720.000.000.00 en
ayuda extranjera que se encuentran en ejecucin o en trmite, y
se ver cmo an la propia devaluacin de 1962, fue, por decir lo
menos, un paso discutible.
Temo, sin embargo, que mi
afirmacin anterior de que habr
una buena situacin fiscal frente
a una deplorable situacin econmica tome cuerpo en los meses por venir. Cuando se discuta,
el ao pasado, la llamada Ley de
Devaluacin, que era principalmente la distribucin del diferencial cambiario, puse de presente la
necesidad de conocer el monto de
las deudas en dlares de las empresas y particulares colombianos.
Mi iniciativa fue desechada entonces, como suele suceder con
todas las iniciativas del M.R.L.,
con lamentable frecuencia. Entre
tanto, las restricciones del crdito para el comercio y la industria
han obligado a los colombianos a
endeudarse en dlares libres en el
extranjero, creando un pasivo que
constituye una incgnita sobre el
futuro de nuestra divisa libre. Solo
dos empresas, en estos meses, han
contrado obligaciones en dlares
en el extranjero por seis millones
de dlares, o sea sesenta millones
de pesos. Cuntas ms estaran en
las mismas circunstancias? Muchos
colombianos lo ignoran y piensan
que el Gobierno est en la actualidad dilapidando las reservas de
oro del Banco de la Repblica, para
propiciar la fuga de capitales. S
que transitoriamente est ocurriendo lo contrario:

que el Gobierno est adquiriendo en el mercado libre
el exceso de dlares que se ofrecen en venta por
quienes se estn endeudando en el extranjero; pero,
qu ocurrir el da en que, como sucedi con los
depsitos de importacin, financiados por los exportadores, se imponga pagar cien o ciento cincuenta
millones de dlares acumulados por este concepto?
Cuando se habla de una devaluacin futura
abrigo el temor de que, no obstante los esfuerzos
que realiza el Gobierno para conseguir la estabilidad, sta no se produzca, como consecuencia de
una sbita presin sobre la divisa libre, como la que
acabo de anotar. Simultneamente obrarn, como
factores inflacionarios, el alza en el costo de la vida,
producido por los nuevos impuestos y el reajuste en
los salarios, en el segundo semestre de este ao. La
austeridad fiscal, estimada en doscientos millones
de pesos, se ver frustrada en sus efectos por el
reajuste a que hago referencia, y por las tendencias
inflacionarias de otro origen, que dejo descritas.
Veremos el Estado opulento dentro de la sociedad
misrrima. No importa cules sean los balances de
los grandes monopolios, el colombiano medio tiene
por delante una perspectiva de ingresos bastante
menos despejada que su Gobierno, pese a cuanto
afirme el Senador Durn Dussn.
Imagen: co.worldmapz.com
147
El remedio no puede ser la represin en

grande escala que se anuncia a todo timbal
contra los llamados agitadores. Cavar un foso
ms hondo entre los diferentes sectores de la
sociedad colombiana y agudizar la crisis social con simples actos de autoridad o de disciplina militar, no es la solucin para nuestros
problemas. A la represin sanguinaria de don
Pablo Morillo respondi Bolvar con el Decreto
de Trujillo, ordenando la guerra a muerte, y en
nuestro tiempo, la experiencia venezolana demuestra que, a mayor represin los extremistas
responden con un mayor grado de violencia y de
terrorismo. El silencio que se nos impone en el
Congreso no satisface el hambre que padecen en
la actualidad un gran nmero de colombianos.
Las facultades extraordinarias para reorganizar
el Presupuesto Nacional, reducir la burocracia
o modificar el estatuto de puerto libre de San
Andrs y Providencia, dejando por fuera la situacin de la Guajira y de Leticia, son paliativos,
dentro de un plan de arbitrismo fiscal.
El problema monetario es apenas un sntoma
de la grave dolencia que nos aqueja. La calentura
no est en las sbanas. Mientras no se ataque
de frente el problema campesino, con algo tan
ambicioso como la Operacin Colombia, o la
solucin al minifundio cafetero, mientras no se
busquen nuevos mercados detrs de la Cortina
de Hierro, como lo recomienda la propia CEPAL,
mientras no se diversifiquen nuestras exportaciones, mientras la distribucin del ingreso no sea
diferente de lo que se refleja en el reducido n-
mero de contribuyentes, las facultades extraordinarias que demanda el Gobierno constituirn una
apariencia ms de la transformacin que anda
buscando el pueblo colombiano.
Por sobre todo, es claro, para Colombia, como
para otros pases de Amrica Latina, que ms que
la propia ayuda extranjera, su futuro depende de
comprimir los consumos, haciendo forzosa la
acumulacin de capital por medio de la reinversin. Todos los economistas continentales y europeos estn de acuerdo en la necesidad de que
las clases de altos ingresos reduzcan sus gastos
suntuarios para proveer a las necesidades del desarrollo y del empleo nacional. Prebisch, siguiendo las huellas de Kaldor, ha demostrado de qu
manera una compresin en los consumos podra
modificar radicalmente la situacin de nuestros
pases. Dice as el economista argentino: Aquellos estratos superiores (cinco por ciento de la
poblacin) que abarcan cerca de tres dcimos del
consumo total de Amrica Latina, tienen un consumo medio por familia quince veces mayor que
el de los estratos inferiores (cincuenta por ciento
de la poblacin). Si esa proporcin se redujese
a once veces, comprimiendo el consumo para
aumentar las inversiones, la tasa de crecimiento
anual del ingreso por habitante podra subir de
uno por ciento a tres por ciento. Y si la compresin del consumo llevara la proporcin a nueve
veces, la tasa podra subir a cuatro por ciento o
todava ms, segn fuesen las posibilidades polticas de esta operacin y la aptitud de cada pas
para llevarla a la prctica.
Imagen: https://cerescolombiacert.wordpress.com
148
Imagen: MinHacienda
El M.R.L. de tiempo atrs ha abogado por la aplicacin de una

poltica semejante, que implica embozalar la economa, y crey que
sus puntos de vista haban sido aceptados por el Frente Nacional con
el proyecto de ley sobre el gasto excesivo. La ponencia presentada en
la Cmara de Representantes sobre este tpico no nos permite abrigar
ninguna ilusin de que semejante poltica pueda desarrollarse bajo el
sistema poltico imperante y con los elementos que lo inspiran.
Me he extendido desmesuradamente en esta comunicacin que
contiene, en sustancia, los puntos que, como Senador por el Valle del
Cauca, hubiera querido tratar en el debate sobre facultades econmicas. El propio Presidente del Senado, que quiso reducir a un cuarto de
hora nuestras intervenciones, recurri a un sistema semejante a esta
carta, para dar a conocer sus puntos de vista cuando la opresin de la
Dictadura no se lo permita. Todos los colombianos recuerdan cmo,
para no sumar su firma a la de todos aquellos ciudadanos que suscribieron el Pacto del 20 de Marzo contra la dictadura, el actual Presidente de la Direccin Liberal, Julio Csar Turbay Ayala, escribi una
carta que, segn sus propias palabras, contena el discurso que hubiera
pronunciado en circunstancias ms propias. Por una extraa irona del
destino me corresponde ahora, como dirigente de la oposicin en un
rgimen que presume de democrtico, exponer en una carta lo que he
debido decir en el discurso que a m, como a mis compaeros de la
oposicin, no nos fue posible pronunciar por obra y gracia del mismo
Senador Turbay a quien bajo el Gobierno Militar aquejaban atropellos
similares. Sea, pues, ste el discurso que habra pronunciado el suscrito
Senador en das menos aciagos para la Repblica, cuando la fuerza del
nmero no se usaba para silenciar, a pretexto de aplicar el Reglamento,
las voces disidentes.
Crame, seor Ministro, su estimador y amigo.
149
Pensadores
Los derechos humanos
son inseparables de la dignidad
y de la justicia econmica1
Julio Csar Turbay Ayala*
Durante cerca de cuatro aos, entre 1958 y 1962 me correspondi ser miembro del Comit Nacional de Cafeteros en mi condicin de Ministro de Relaciones Exteriores del seor Presidente
Alberto Lleras Camargo. Desde ese tiempo, me familiaric con los
complejos problemas propios de la industria del caf y he podido
apreciar la importancia de la Federacin como organismo rector
de la poltica cafetera y la capacidad indiscutible de quienes han
dirigido con fortuna sus destinos en un largo y no fcil perodo.
El del caf es un negocio lleno de sorpresas, en el que influyen mltiples factores internos y externos que escapan al control individual de los gobiernos. Es aqu, precisamente, donde
radica la gran dificultad de manejar una poltica en la cual participan tan diversas circunstancias y tantas entidades y gobiernos. Venturosamente, Colombia ha tenido, en los
ltimos cuarenta aos, a dos grandes conductores de sus asuntos cafeteros. Me refiero a
Don Manuel Meja y al Dr. Arturo Gmez Jaramillo, cuyo prestigio rebasa ampliamente
las fronteras patrias. Es cierto que no hay hombres indispensables; sin embargo, me
atrevera a decir que el manejo cafetero habra sido mucho ms difcil si no hubiramos
contado con el concurso visionario de estos dos grandes servidores de la patria, a quienes
me he permitido nombrar en esta ocasin para rendir, en cabeza de ambos, tributo de
admiracin a todos los caficultores colombianos.
La Federacin Nacional de Cafeteros ha sido un eficaz vaso comunicante que transfiere los recursos entre los varios sectores de la economa de las zonas cafeteras y entre
stas y el resto del pas. La Federacin comprendi desde un principio la responsabilidad
que recaera sobre los hombros de los cafeteros; fue el resultado de muchos ensayos por
estructurar una agremiacin privada capaz de afrontar exitosamente el desafo que avizoraban sus primeros dirigentes, de una nacin que no ignoraba la capital importancia
de nuestro principal producto agrcola de exportacin.
1 Palabras en la instalacin del XXXVI Congreso Nacional de Cafeteros, celebrado en Bogot el 4 de diciembre
de 1978.
* Ministro de varias carteras y Presidente de la Repblica 1978-1982.
150
Su tarea no se ha reducido nicamente al fomento de la produccin y a la comercializacin

del grano, sino que, adems, ha dedicado buena
parte de su energa al mejoramiento de la vida
rural colombiana. Ha llevado a nuestras zonas
cafeteras la electrificacin rural, la construccin
y mejoramiento de vas, caminos y viviendas
campesinas, la educacin, y otras obras de profundo arraigo social.
La Federacin reconoce desde su fundacin
el carcter descentralista del mundo cafetero y
as conforma su organizacin administrativa. El
gremio sabe de su importancia en la economa y
desde la misma poca propone el establecimiento
de impuestos destinados a proteger su industria y
a promover al caficultor, a lo cual el parlamento
respondi afirmativamente. Este caso, sui gneris, en la relacin entre el sector pblico y el sector privado es un buen ejemplo de concertacin
para el logro de fines comunes. Desde entonces,
la Federacin administra, por contrato con el Estado, el producto de varios gravmenes cafeteros
lo cual, evidentemente, ha contribuido a su vigorizacin y seguro crecimiento.
El caf, en la raz de grandes transformaciones colombianas

Es bien conocido de todos, cmo, en los albores del siglo XX, cuando apenas conclua la etapa inicial del proceso de acomodamiento de las
nacientes instituciones democrticas, irrumpe el
caf como director de la economa nacional. Colombia haba sido, hasta entonces, escenario de
confrontaciones propias de un pas que buscaba
abrir los cauces para enrumbr su desarrollo a la
luz de variadas, complejas y, en veces, contradictorias tesis. Deba lograrse el resquebrajamiento
de la rgida estructura comercial colombiana, al
mismo tiempo que se advertan actividades mineras en el occidente y el trabajo del taller y la
agricultura al oriente, que perfilaban dos Colombias desarticuladas: una con cierto grado de adelanto y la otra, presa de un atraso secular.
El ro Magdalena serva de lmite geogrfico
a esas dos grandes regiones. Todava recordamos
los nombres de los pioneros en la empresa de
comunicar a las dos hermanas comarcas, quie-
Imagen: Luis Guillermo Vallejo - http://smpmanizales.blogspot.com
nes, al ejemplo de los comerciantes ingleses, se

lanzaban a la conquista de mercados mejores y
ms amplios. La infraestructura era, no obstante,
precaria; la informacin tomaba meses en llegar
a nuestros lderes empresariales. El progreso era
lento e inseguro y nuestro devenir poltico transcurra a la merced de cortos lapsos de estabilidad.
De pronto, se descubre un nuevo producto: el
caf, cuyo cultivo se encuentra apropiado para la
arrisgada topografa colombiana.
El recuerdo de este momento de la historia
es estimulante. Rpidamente se suceden hondas
transformaciones en la vida nacional. Las dimensiones estrechas del localismo colonial se amplan
y las gentes descubren, cada da, promisorias tierras. Se iniciaba la intensa colonizacin antioquea del viejo Caldas; Cundinamarca se tornaba
tambin en departamento cafetero.
La comunicacin entre las dos Colombias se
emprende penosamente, pero no alcanza la solidez que an hoy anhelamos. Desde aquel entonces el occidente comienza a irradiar bienhechora
influencia sobre el resto de la nacin. El cultivo del caf induce, con rapidez que sorprende a
nuestros historiadores y hombres de Estado, una
importante demanda por bienes y servicios que
se producen en otras regiones del pas y en el
extranjero. Se ensancha el mercado, lo que favorece a la clase campesina; se abren las puertas del
151
El proceso de urbanizacin
de esa hora de la historia, lo
alienta tambin el excedente
econmico del caf. Las urbes
cafeteras son el epicentro de
una nueva Colombia, de un
pas de ciudades, que paulatinamente va dando albergue a
ms compatriotas, dentro de la
dilatada atraccin que, sobre el
habitante rural, ejercen las posibilidades de un mejor estar.
Se delnea entonces el fenmeno del intercambio campo-ciudad, cuyos trminos, al
decir de algunos historigrafos, comenzaba a deteriorarse,
luego de iniciada la formacin
de los nuevos ncleos. El caf
une a Colombia, manteniendo
diferenciada la autenticidad
de las regiones, y del campo
y de la ciudad. Es la dialctica
del devenir histrico y econmico de los pueblos, a la cual
no escapa nuestro arduo batallar por el desarrollo.
El pequeo caficultor impuso la primera reforma

agraria
Por aquella poca Colombia conoci los efectos de una
bonanza cafetera, que inicialmente hizo posible la eficiente
industrializacin que, hoy en
da, ha contribuido con creces
al adelanto y mejoramiento de
miles de compatriotas.
152
Imagen: rocksimage.com
comercio internacional y, con

este ltimo, Colombia ingresa
a un mundo, en que la diversificacin del trabajo le asigna
el ininterrumpido suministro
de este producto, a cambio de
artculos que le son indispensables para su desarrollo.
La direccin econmica del

pas tambin se transforma.
El ocioso terrateniente cede el
paso al pequeo propietario
del predio cafetero que hasta
all ha llegado, desbrozando
la selva y sorteando dificultades sin cuento. Esta espontnea colonizacin lleva a cabo
una verdadera reforma agraria, autnoma y sencilla, en
cuya direccin fue necesaria
la concurrencia del Estado, en
momentos en que ste apenas
se notificaba de la vertiginosa
evolucin social que gravitaba
sobre nuestro pas.
De anloga manera, de las
zonas cafeteras emergen alternativas que suministran al
colombiano una perspectiva
dinmica del acontecer nacional. El lente proyector es el caf
y en su horizonte, se dibuja la
edad madura de nuestra economa. La poca que evocamos es
la de los hombres de negocios,
de los ministros de Hacienda y
los estadistas, ante quienes no
puede pasar inadvertido el caf.
Se asiste a la transformacin
de la clase poltica que, hasta

antes del auge del grano, estaba generalmente integrada por
sobrevivientes de las guerras
civiles o por letrados y poetas.
Frente al nuevo hecho econmico, los gobernantes tuvieron,
necesariamente, que preocuparse por las nuevas dimensiones de la agricultura comercial,
que a su turno, le abri paso
al nacimiento de una industria
que hoy se complementa con el
caf y entre ambos ejercen el
liderazgo econmico del pas.
El cafetero de fines del siglo y principios del actual es
un hombre diferente al tradicional agricultor. Se funde en
la forja del trabajo intenso y
productivo, con la mira puesta
en la lejana de venideras generaciones. Es aguerrido y tiene
la inquebrantable voluntad de
conquistar otros mundos. Pienso que esta caracterstica se ha
prolongado en el tiempo, y que
lo hace, por antonomasia, creador de riqueza. El cafetero no
se atemoriza ante los obstculos, sino que, por el contrario,
los vence con tesn. El caf comienza a mostrarle entonces a

los colombianos y, en particular
a quienes lo cultivan, una visin de largo alcance, aunando
voluntades y consolidando intereses comunes.
La influencia del espritu
batallador del cafetero termina
proyectndose sobre otras reas
de la agricultura, y se acrecienta y fortalece esta actividad
que tan fecundos bienes le ha
trado al pas y tan sealada
importancia ha ejercido en el
proceso de nuestro desarrollo.
Con sacrificio, hemos

mantenido disciplina del
mercado cafetero
Imagen: www.encuentra24.com
No est de sobra anotar la

estrecha relacin que siempre
ha existido y que, an hoy, es
evidente, entre la industria del
caf y los restantes sectores
productivos, de la propia manera que el manejo cambiario
y el monetario no le son ajenos al acontecer cafetero. As,
una tendencia a la baja en los
precios deprime el desarrollo, a
la vez que el sbito y excesivo
incremento produce las distorsiones inherentes a un aumen-
to de la demanda de bienes y
servicios, casi nunca suficientes
para satisfacer sus requerimientos. Por otra parte, la imprevisible oscilacin en las cotizaciones del grano en el mercado
mundial, ha hecho difcil canalizar recursos de manera estable hacia el crecimiento de
la economa. Colombia ya ha
tomado conciencia de esta circunstancia. En este sentido, ha
participado con entusiasmo en
mltiples reuniones tendientes
a establecer el anhelado equilibrio de las transacciones; firmamos pactos como el del Club
de Mxico, que posteriormente evolucion hacia el primer
convenio de produccin a nivel
latinoamericano y que avanz
hasta el Acuerdo general de
productores y consumidores.
Esta poltica estaba dirigida a
mantener precios estables y remunerativos que eliminaran la
incertidumbre y los riesgos del
comercio del grano.
Colombia ha tenido una
larga experiencia en la poltica de disciplina de mercado y
venciendo resistencias internas
e incomprensiones forneas, jams ha abandonado, an con
sacrificios en el volumen de sus
ventas, la defensa de los precios.
Retaliacin de pases
poderosos por los altos
precios del grano?
Es apenas natural que para
el logro de una estabilidad a
largo plazo, se requiere del
concurso decidido de todos
los pases productores y de las
naciones consumidoras. Infortunadamente, muchos de los
esfuerzos realizados por los exportadores no han recibido la
acogida deseable. De una parte,
algunas naciones vendedoras no
han tenido decidida voluntad
de someterse a una disciplina
y, adems, no han logrado estructurar mecanismos de comercializacin, como los existentes
en Colombia y el Brasil. De otra
parte, los consumidores aducen
razones de la ms variada ndole
para dilatar la adopcin y cumplimiento de medidas que permitan el necesario equilibrio. La
realidad es que el comercio cafetero se desenvuelve en la actualidad sobre los dbiles soportes
que unilateralmente prestan al
mercado los pases productores.
Los altos precios que recientemente alcanz nuestro principal
producto de exportacin en los
mercados internacionales, parece haber hecho acreedores a los
pases cafeteros a la inexplicable
retaliacin de quienes, con innegable egosmo, creen que nuestras flacas economas deben
contribuir a afianzar y fortalecer
su arrolladora prosperidad.
Los derechos humanos

son inseparables de la
dignidad y de la justicia
econmica
En la afortunada reunin
celebrada en los das 22 y 23
153
Imagen: barichareando.blogspot.com
Imagen: FNC
Imagen: unipymes
de agosto en Bogot, se acordaron los mecanismos de defensa

de precios que ya han probado su eficacia y que han impedido el
envilecimiento de las cotizaciones del caf. Si dicho mecanismo de
participacin en la bolsa del grano no se hubiera previsto con la
oportunidad con que se hizo, la reunin de Londres, en la cual no
se pudo llegar a acuerdo entre productores y consumidores, habra
tenido las ms inconvenientes repercusiones sicolgicas y econmicas en el mercado internacional y habra determinado una baja
sbita y ruinosa de los precios del caf.
Ahora bien, la poltica de defensa de los derechos humanos no
se puede independizar de la de los precios de productos bsicos,
que contribuyen a garantizar la dignidad de los pueblos y una decorosa vida a las masas que no han logrado los niveles de los pases
de pleno desarrollo. Este gobierno considera que al lado de los
derechos humanos y en forma inseparable, caminan los derechos
econmicos y sociales de la humanidad y pertenecen a la categora
de los deberes de los fuertes con relacin a los dbiles.
Esta circunstancia hace incomprensible la renuencia de poderosos consumidores a llegar a convenios que garanticen precios
remunerativos para un producto como el caf que, en el caso latinoamericano, afecta a la mayora de los pases del hemisferio y
que, en el mercado mundial, tiene una indiscutible significacin.
Ciertamente, no se necesita mucha agudeza poltica, ni gran
visin internacional, para comprender el traumatismo social que
se producira en la inmensa mayora de los pases productores con
una eventual baja en los precios mundiales del caf. Me atrevera
a afirmar que las propias formas de nuestra organizacin democrtica se veran afectadas con la explosin social que originara el
descenso de precios a que vengo haciendo referencia.
Queremos precios estables, no los aventurados precios especulativos

Desde luego, no es el deseo colombiano el de producir alzas
artificiales en el mercado internacional. Con varios productores, mi
pas comparte el criterio de que nuestra meta debe ser la de precios
estables, remunerativos y no las aventuradas transacciones especulativas. Es la seriedad del comportamiento de quienes inspiran esta
poltica la que abona la posicin de los pases que propugnan un
ecunime y equitativo acuerdo general.
Nosotros no desmayaremos en nuestra voluntad de encontrar
razonables bases de entendimiento con los consumidores del grano. Naturalmente, luchamos en condiciones de relativa inferioridad
con relacin a aquellas naciones que se benefician del Acuerdo de
Lom y que encuentran todas las facilidades para participar en el
mercado europeo en circunstancias diferentes a aquellas en que se
154
permite la aproximacin de los pases que no fueron colonias de

los miembros de ste.
Colombia cree, con firme conviccin, que en la base misma
de una sana prctica de comercio internacional, ha de estar una
difana poltica que permita la participacin estable de los productores y asegure el adecuado abastecimiento del grano a los
consumidores. Esto implica, necesariamente, llegar a acuerdos que
dispongan de herramientas de carcter econmico, pues estril sera el resultado de los esfuerzos de negociacin, si, finalmente,
su materializacin careciera de los mecanismos que hagan posible
definir los volmenes exportables del grano, su precio y otras, no
menos importantes, caractersticas.
Colombia debe insistir sin desfallecimiento en la urgente necesidad de continuar por la ruta de los acuerdos multilaterales, en
que se definan sistemas apropiados para un manejo sin sobresaltos
de la economa cafetera.
La diplomacia tiene una tarea para lograr equidad

econmica
El concurso diplomtico adquiere aqu toda su importancia. A
mi juicio, la participacin de las cancilleras permitir persuadir a
los escpticos sobre la conveniencia de un recproco entendmiento
entre las dos fuerzas determinantes del mercado. La diplomacia
moderna desborda las fronteras de lo simplemente literario y cortesano para invadir los predios econmicos. No pueden ni deben
los gobiernos abandonar a los caficultores, sino prestarles todo su
concurso hasta conquistar las deseables metas de equitativa estabilidad de los precios internacionales del grano.
Dentro del conjunto de esta poltica, se contempla la prudente conducta de los caficultores, quienes no deben, halagados por
los precios del mercado, ensanchar el hectariaje de sus cultivos
y determinar una superproduccin que afectara la capacidad de
comercializacin de la Federacin y comprometera la estabilidad
de la poltica monetaria. El gobierno confa en la discrecin de
los caficultores y no vacila en recomendar la mayor cautela en sus
programas de accin. Mejorar la calidad de los frutos es lo indicado. Aumentar irresponsablemente la produccin, es lo perjudicial.
Imagen: BLAA
La infraestructura le resulta ahora pequea, a

nuestra patria
No ignora el Gobierno que, por su parte, debe intensificar todos

los esfuerzos, como en realidad lo est haciendo, para establecer
ms severos controles que eviten el endmico y cuantioso contrabando de caf, que representa una desleal competencia para quienes ejercen honestamente su actividad exportadora y constituye un
155
la enajenacin de sus propiedades se esterilicen

en consumos innecesarios y en vanales negocios
citadinos, que los pequeos caficultores no saben
manejar con la debida destreza. No sera extrao
que, en un futuro no distante, tuvieran ellos que
regresar al campo, ya no como propietarios, sino
como simples aparceros.
Imagen: asociacionminga.org
duro golpe al propio erario nacional, que as ve

disminuidos sensiblemente sus ingresos.
156
Una poltica previsiva que ahora beneficia

a nuestros cafeteros
Igualmente es nuestra obligacin acondicionar los puertos colombianos para que los embarques del grano no se vean interferidos por factores que limitan nuestra capacidad exportadora.
Mi gobierno registra con agrado el crecimiento
de la economa colombiana y, con tristeza, el hecho de que toda la infraestructura diseada en el
pretrito le ha quedado pequea a la nueva Colombia. Los ferrocarriles, las carreteras, los terminales de transporte, fueron construidos para un
pas que al aumentar sus exportaciones y mejorar
su capacidad de compra, se siente ahora constreido y requiere que los servicios se acomoden a
las exigencias de su pujante desarrollo.
Debo sealar el hecho de que la poltica internacional colombiana permiti, por hbil manejo
del gobierno de mi ilustre antecesor, mantener
los precios internos del caf a los niveles que se
obtuvieron cuando se cotiz en Nueva York a
precios que, tal vez, no se repetirn en el futuro.
Dicha gestin ha hecho posible a los moradores
de las zonas cafeteras continuar disfrutando, en
la poca de las vacas flacas, los mismos ingresos
que han venido recibiendo desde la plcida etapa
de las vacas gordas. Naturalmente, resulta imprevisible afirmar por cunto tiempo ms se podr
mantener esta situacin. Ojal las circunstancias
internacionales y el comportamiento interno de
los cultivadores del grano permitan la estabilidad
que ha sido la brjula constante de la poltica
cafetera de Colombia.
Graves consecuencias traer la concentracin de tierras de caf
Injusto cargo de inflacionismo monetario

por bonanza cafetera
Por otra parte, un fenmeno inquietante al

que no ha escapado la trayectoria del caf, es
la concentracin de la propiedad. As, una actividad que por tradicin fue definidamente
democrtica, est perdiendo en algunas regiones su caracterstica tradicional de pequeos y
medianos propietarios y tomando otras formas
que de prosperar podran invertir los trminos
que enmarcaron la saludable aparicin del caf
en la historia. La acelerada tecnificacin, con los
elevados costos de capital implcitos, ha sido en
los ltimos tiempos uno de los factores que ha
contribuido a la extincin de los pequeos predios. La tentacin de los minifundistas cafeteros
de vender sus parcelas aprovechando los buenos
precios de la tierra, puede traducirse en un fenmeno de inocultable gravedad social, pues no
es improbable que los dineros provenientes de
Mientras el caf se colocaba con claridad a

la cabeza de nuestro desarrollo y su manejo se
constitua innegablemente en el tema central de
las discusiones acadmicas, de los foros pblicos
y del accionar macroeconmico del Estado, una
cuenta en los registros del Banco Emisor comenz a llamar la atencin. Es el rubro de servicios,
el cual abarca turismo, fletes y otros tems, no
tan especficos. Estas sumas han contribuida a
aumentar el torrente monetario y a producir la
situacin inflacionaria que, injustamente, se ha
querido colocar en cabeza de la industria del caf.
Adicionalmente, para responder a la demanda agregada, inducida por los nuevos ingresos, la
oferta de artculos era y sigue siendo insuficiente. La inflacin, no solamente tiene origen en la
monetizacin de las divisas, sino que hunde sus
races, en la menor rapidez de nuestro sector productivo para adecuarse a esta compleja situacin.
Nuevos mecanismos arancelarios para

la estabilidad monetaria
Gracias a la solidez de nuestro sector externo,
producida por el caf, y, por qu no reafirmarlo,
gracias a la estabilidad de nuestras instituciones
democrticas, las entidades crediticias internacionales y los pases extranjeros llegan hoy a las
puertas de los despachos de los industriales y de
los altos funcionarios, ofreciendo lneas de crdito
para invertir en proyectos de desarrollo econmico
y de promocin de la comunidad. En los das que
corren, es posible plantear programas ambiciosos
de infraestructura fsica y social, para cuya ejecucin se pueden combinar los recursos del tesoro
con los provenientes de prstamos externos.
A fin de que nuestra abultada cuenta de los
activos internacionales no constituya un elemento perturbador de la estabilizacin monetaria,
sino que por el contrario, coadyuve la continuada
renovacin y ampliacin del equipamento industrial y a la absorcin de los excesos del medio
circulante, el gobierno considera conveniente introducir mecanismos que permitan la gil y pronta acomodacin de la estructura arancelaria. No
buscamos con sto la inclusin de factores que
puedan constituirse en limitante del avance de la
industria autctona; solo nos anima el deseo de
mejorar la competencia de los productos, competencia que habr de incidir favorablemente en
nuestra eficiencia empresarial, si se hace una ordenada seleccin de nuestras importaciones.
no se han sustrado jams y no se sustraern en

el futuro, en razn de su autntica identificacin
con el inters nacional.
Mediante la diversificacin concurriremos

a nuevos mercados
A mi juicio, buena parte de los palpitantes
problemas del pas se ha cifrado en el localismo
de nuestra economa, que el esfuerzo cafetero
quebr inicialmente. Con la vigorosa poltica de
diversificacin, en que el pas est empeado, habremos de lograr la presencia de Colombia con
nuevos productos en otros mercados, la cual jalonar la industria local con los benficos efectos sobre la generacin de empleo y el bienestar
general. Si bien es saludable la incontrovertible
presencia del caf en la direccin de la economa,
no menos cierto es que la estrategia de nuestro
contacto comercial con el mundo, ser tanto ms
fecunda cuanto mejor se aprovechen nuestras
ventajas comparativas en producir aquello que
tenga acogida por precio, calidad y sea de inequvoca conveniencia para el desarrollo interno.
Disciplina y buen manejo de la inflacin

para una moneda sana
Como todo no ha de ser negativo, la experiencia adquirida en el manejo de la inflacin
constituye un valioso instrumento que aumenta la destreza de nuestros lderes cafeteros y de
quienes, en el gobierno, tienen la responsabilidad de la conduccin de la economa, dentro del
marco de una poltica de moneda sana.
El tener moneda sana implica mucha disciplina y sacrificio, virtudes a las cuales los cafeteros
Imagen: h.ergb.s.gl.latam-news-sap.com
157
Pensadores
La Columna
del Cofrade1
Alfonso Palacio Rudas*
Abril 30 de 1967
Nuevamente comienza a agitarse la cuestin del nombramiento de Contralor General de la Repblica. Por lo menos as
lo vienen propalando los peridicos y noticieros radiales. Los
socios unionistas como que no se resignan a que no sea cabeza
de la fiscalizacin un miembro de su grupo. La imposibilidad de
lograr una normal eleccin los enerva y desazona. Tanto, que
perentoriamente demandan que se designe por decreto la persona que ha de manejar el control de las finanzas estatales. Lo
cual, a mi entender, denuncia poco miramiento por la dignidad
y decoro del Primer Mandatario.
No es muy elegante, ni protocolario, ni mucho menos republicano conminar al Presidente para que remplace a quien legtima y honestamente ejerce la veedura de los
caudales pblicos. Mxime cuando a la Contralora le corresponde vigilar la gestin fiscal
de la Administracin, y revisar y fenecer las cuentas de los responsables del erario que
casi en su totalidad estn adscritos al rgano ejecutivo. Solo por carencia de funcionario
legalmente investido de las potestades de Contralor y para no dejar hurfana de timonel
tan cardinal agencia del Estado, el Gobierno, mientras el Congreso hace el escogimiento,
designa un ciudadano que transitoriamente llene la vacante.
La circunstancia de que en tiempo de ingrata memoria se hubieran destituido y cambiado contralores a voluntad del prncipe, no cabe invocarse como antecedente para invitar al doctor Lleras Restrepo a tomar una medida que sobre ser ilegal, no se compadece
con la autonoma que la Carta quiso dar a la entidad fiscalizadora mediante la eleccin
parlamentaria de quien ha de dirigirla.
1 "El Espectador"
* Parlamentario, Contralor General de la Repblica, Ministro de Hacienda, Alcalde Mayor de Bogot,
Constituyente de 1991.
158
No creo que sea necesario recurrir a razonamientos graves, macizos, ponderosos, para demostrar que la nominacin del Contralor por la
Cmara de Representantes no rie con los dictados de la tcnica, as como tampoco obedece
a un capricho de los Constituyentes. Se trata de
algo muy ntimamente vinculado con el derecho
presupuestal que es pura emanacin de la teora
y praxis democrticas como que su evolucin corre pareja con el perfeccionamiento del sistema
de gobierno representativo. No obstante la importancia que en el cuadro de la economa nacional ha cobrado el presupuesto y su influencia
decisiva como herramienta de la planificacin, es
lo cierto que sus aspectos jurdico-polticos an
son dominantes.
Cuando el Gobierno somete al estudio del
Congreso el proyecto de presupuesto en puridad,
le remite la expresin cifrada de toda la poltica
que se propone desarrollar durante la vigencia
fiscal. Por eso algn tratadista califica la ley de
ingresos y gastos de acto poltico por excelencia.
Y mientras la facultad de establecer contribuciones y de autorizar las erogaciones descanse en
manos de la representacin popular bien puede
afirmarse que es el Congreso el depositario del
poder poltico. Lo anterior nicamente es vlido,
ello es obvio, para aquellos pases que disfrutan de un poder institucionalizado, puesto que
cuando el poder se personaliza, se abre un abismo tremendo entre la juridicidad y las prcticas
corrientes de los mandarines.
Enfocado desde el ngulo jurdico se observa
al presupuesto desenvolverse en cuatro tiempos,
o sea, que su nacimiento, vida y muerte pasa por
cuatro etapas obligadas. Primero debe ser preparado, despus botado o expedido, luego ejecutado, y posterior o simultneamente, controlado.
Pues bien, en un estado democrtico de derecho
la parbola vital del presupuesto es impulsada,
orientada, por el Ejecutivo y el Legislativo en un
ejercicio alternado de sus competencias. A saber,
la Administracin prepara, las Cmaras expiden,
el Gobierno ejecuta, el Congreso fiscaliza. Esas
cuatro fases y esas cuatro competencias que se
turnan, estn claramente especificadas en nuestra Constitucin. La tarea fiscalizadora la realiza
la Cmara por intermedio de la Contralora General de la Repblica que como delegataria rinde
informe de su gestin a travs de la cuenta denominada del presupuesto y del Tesoro.

No deben ser, por tanto, consideradas las finanzas pblicas exclusivamente como ciencia y
arte de buscar y sealar fuentes de ingresos para
subvenir a los gastos del Estado, promover el desarrollo, o ntervenir la coyuntura econmica. Tambin se ocupa de las formas como se administran,
invierten, emplean los fondos recaudados. Por eso
el control sobre el uso de la pecunia pblica, vale
decir, el registro y verificacin de la destinacin final del ltimo centavo del erario siempre ha constituido problema que desvela a los creadores de
teora poltica y a los obreros de las leyes.
El control del presupuesto un fuero esencial de la soberana. La nacin por conducto
de sus representantes no solamente fija las
rentas y los gastos de la administracin segn
las necesidades y fines del Estado, sino tambin precautela que los dineros sean realmente
aplicados a los objetivos autorizados y programados. Las obligaciones que el presupuesto
impone al Gobierno seran irritas si en su base
misma no comportaran una sancin. En efecto, la supremaca financiera del Congreso se
derrumbara cuando una vez despachada la ley
de ingresos y apropiaciones, no pudiera comprobar que su voluntad ha sido respetada.
Imagen: Martinduquea - Wikimedia
159
Imagen: www.camara.gov.co
lustros y no he topado con el

mandato o el compromiso de
alteracin en la Contralora o
de cruce banderizo entre el Jefe
del Estado y el Contralor. Ni siquiera en los proyectos de reforma constitucional que a esta
hora se discuten se menciona
la filiacin poltica de ese empleado. Tampoco he sabido de
debates o acusaciones por actuacin negligente, inepta, de
la persona que eventualmente
ocupa puesto tan visible.
Las Cmaras gozan de la

prerrogativa de mirar lo que
vaya aconteciendo con el presupuesto. Esa veedura, sin
embargo, para ser eficaz ha de
rastrear, a la continua, las huellas de la gestin hacendstica.
Tarea que, desde luego, no es
fcil al Congreso cumplirla directamente, por no decir que
es imposible. Las corporaciones multitudinarias, sometidas
a reiterados vaivenes y remiendos, desprovistas por lo general
de aptitudes tcnicas, no estn
en capacidad de abarcar sin
intermediarios, esas funciones.
De ah, que a falta de un
auxiliar avezado, calificado,
como lo es en Colombia la
Contralora, la fiscalizacin legislativa carecera de eficacia.
Se convertira en un mudo testigo de la orga presupuestal.
El examen pstumo, ulterior,
de las operaciones fiscales es
a todas luces precario, imperfecto, incompleto. Para que el
Congreso estudie a cabalidad
el balance del tesoro se requiere que un comisionado suyo
previamente revise, critique,
160
las piezas justificadas de cada

gasto. Por tal motivo la Constitucin enumera como atribucin especial de la Cmara, la
de examinar y fenecer definitivamente la cuenta general del
presupuesto y del tesoro que le
presente el Contralor. De otra
manera no se descubriran los
excesos en las erogaciones ni
los desembolsos sin casilla en
las apropiaciones, que es posible ocultar mediante amaos
de contabilidad. Tal cosa era
frecuente antes de 1923, cuando la fiscalizacin operaba por
conducto de los clebres tribunales de cuentas.
No intento presumir de erudito o alardear de conocer los
escondidos secretos de la Hacienda al divagar sobre estos temas. nicamente he pretendido
sugerir que estando el Congreso reunido, y funcionando regularmente la Contralora, no
es de recibo que el Presidente
nombre al titular de esa dependencia. He revisado cuidadosamente los textos constitucionales, las leyes, y hasta los pactos
polticos de los dos ltimos
El hecho de no haber llegado a un acuerdo sobre candidato, es indicio vehemente

de que el doctor Mendoza
Pantoja disfruta de respaldo
en la representacin popular.
No se interpreten mis suposiciones en el sentido de que me
opongo a que se elija un conservador. De ninguna manera.
Ojal se encuentre persona
idnea para desempear tan
delicadas labores que aune la
voluntad de los representantes, ya que la Cmara est en
mora de cumplir con una de
sus principales obligaciones.
Desde luego que la heterognea y abigarrada composicin
del Legislativo ocasiona embrollos que no es conveniente
desatar con actos arbitrarios de
gobierno. Me alarma que una
parte del conservatismo reclame como derecho adquirido la
Contralora. Es algo que huele al
execrable Spoil System, (despojo de los vencidos), de las viejas
costumbres hegemnicas. Parece que ambicionaran atrapar
una posicin no con vocacin
de servicio, sino con vista al
usufructo de los medros y sinecuras que brinda. Pero si los
conservadores reclaman repre341 . ECONOMA COLOMBIANA
sentacin poltica en las altas jerarquas del Estado

tambin los liberales podramos estar quejosos de
que ningn de los presidentes del Congreso sea
copartidario nuestro. Empero, no se nos ha ocurrido, apelando a artificios de ingenio y travesura
pedir al doctor Lleras que remueva por decreto las
directivas de un Congreso en pendencia de grupos
pululantes y contrapuestos. Ello sera caer en un
laberinto de equivocaciones irreparables.

Noviembre 23 de 1969
En la quincena pasada el Congreso trag
entero el ms cuantioso presupuesto de nuestra historia fiscal. Segn lo apuntara el despabilado y laborioso cofrade, senador Vsquez
Vlez, trag sin pelar, con plumas y con espinas. Quince mil y pico de millones de pesos valen las apropiaciones iniciales autorizadas para
1970. Mil millones de pesos por encima de las
previsiones de gastos que venan cumplindose
el 30 de septiembre pasado. Se destaca como
una constante de los presupuestos colombianos el hecho de que su monto final es por lo
menos un veinte por ciento superior a lo que
originalmente se liquida.
Por ejemplo, en este ao, el congreso vot
un presupuesto de 11.361 millones. Por lo cual
no resultar aventurado afirmar que al finalizar
la prxima vigencia uno solo de los presupuestos de la nacin rebasar los dieciocho mil millones de pesos. Y digo uno solo, porque a su
lado se ejecutan los de los institutos descentralizados, autnomos, cuyos renglones de ingresos y egresos exceden a los que estn sometidos
a la aprobacin legislativa.
Desde luego, ni me asombra ni desconcierta
el tremendo crecimiento de nuestros presupuestos pblicos. El fenmeno responde a una ley tan
obvia, tan inconcusa, tan probada, tan inderogable, como la de la oferta y la demanda. Y que
cobra mayor fuerza en los pases que acertadamente buscan abatir la pobreza construyendo infraestructuras y ampliando inversiones del sector
oficial. Lo que crea confusin en mi nimo es que
el Congreso y la ciudadana en la medida en que
se hincha la tributacin y se abulta el endeudaECONOMA COLOMBIANA . 341
miento, pierden capacidad de control, de anlisis,

de decisin, sobre la trayectoria y el destino final
de los dineros del contribuyente.
El caso de este ao es significativo. En menos
de 24 horas Cmara y Senado despachan, a golpes
de pupitre y con charanga folclrica de auxilios
parroquiales el presupuesto ms alto que registran
nuestros anales financieros. Y a pesar de tanta
propaganda y ensalzamiento a las reformas constitucionales! No obstante la modernizacin que
se anunciaba en el manejo de la Hacienda, nada
ms parecido en su presentacin y expedicin a
los presupuestos de antao, que el decretado para
1970. Ni siquiera se acab con la mediocre asignacin de las partidas regionales, sistema por el cual
se adjudican a cada congresista sumas privativas,
no sujetas a planes y programas. Es la picaresca
presupuestal en todo su esplendor.
Se entregaron 175 millones para distribuir en
lo que alguna vez me atrev a denominar despertando las iras de mis colegas, partidas de fomento
electoral. Esa cantidad se reparte proporcionalmente entre las regiones para que la cuota convenida a la vez se divida a prorrata entre senadores
y representantes de la respectiva circunscripcin.
Con lo cual se configura el caso extrao, paradjico y por qu no decirlo?, aberrante, de que
el fuero individual de conceder auxilios est en
relacin inversa con la poblacin que se representa. Esto es, que mientras menos curules tenga un
Departamento es mayor la bolsa de que pueden
disponer en forma antojadiza sus voceros. Lo que
comento quiz pueda servir de orientacin a quienes investigan las persistentes manifestaciones de
caciquismo en nuestras estructuras polticas.
***
Cuando hablo o escribo sobre la reforma constitucional lo hago con inalienable espritu cofrade, crtico, de libre examen. Naturalmente siempre
dispuesto a aceptar que estoy equivocado. Soy
permeable a las ideas y razonamientos ajenos. Tal
vez la gran falla de la enmienda radica en transacciones a que se lleg en cuanto a los mecanismos,
lo objetivo, lo accesorio. Es una amalgama de instrumentos antagnicos que se anulan, entullecen,
entre s. (Esto para no detenerme en la copia y
trasplante de instituciones forneas como la de la
161
poltica de ingresos y salarios que ni siquiera sus progenitores los

ingleses, tan aptos para crear mecanismos econmicos sofisticados
lograron desarrollar y aclimatar).
Acontece que las normas constitucionales son apenas una parte
de la dinmica del Estado. A la gobernacin de las sociedades concurren una serie de apretadas relaciones, un complejo de hbitos
y tradiciones, una mezcla confusa de ideas acertadas, errneas,
obsoletas, un conjunto de convenciones y convencionalismos, de
mitos, de ficciones. De ah que bien puede decirse que las ideas,
los hbitos y las tradiciones son ms operantes y efectivos que los
mismos andamiajes legales.
Para la muestra un botn: la reforma del Congreso colombiano en nada ha cambiado sus viciadas costumbres. Al contrario, las ha empeorado. No recuerdo en el largo tiempo que
llevo calentando el escao parlamentario unas cmaras ms
despreocupadas, ms ausentes de nuestros problemas vitales,
ms holgazanas, ms entregadas al politiqueo que las actuales.
La Carta, por ejemplo, ordena que se verifiquen sesiones plenarias cuatro das a la semana.
Pues bien, ahora, en lugar de tres como antes, tan solo nos reunimos si es que lo hacemos, dos veces entre domingo y domingo.
Culpa de los Honorables? No del todo. Algo le cabe a la reforma
que convirti al Legislativo en una mquina registradora de los diagramas de los tecncratas. Con el agravante de que los diagramas y
los planes y los proyectos tampoco llegan. Y al Congreso, soberano
cautivo, para emplear la expresin de Andr Tardieu, lo abruman el
tedio, el desgano, la parlisis, pues como dicen los evolucionistas
la funcin crea el rgano y el no uso, la atrofia.
***
Pero volviendo a la cuestin del presupuesto, me parece que la
reforma qued corta, o mejor, es inactual. La supresin de la iniciativa parlamentaria para establecer, aumentar o, modificar gastos
puede ser una medida conveniente, que trae mtodo, disciplina, en
la conduccin de las finanzas pblicas, pero no realiza la transformacin fundamental que requieren el ordenamiento, mecnica y
dispositivos del presupuesto. Ms an, al par que se acentan los
perfiles intervencionistas del Estado, se mantienen en el Ttulo XIX
(De la Hacienda) de la Constitucin Nacional, frmulas jurdicocontables hijas de las finanzas clsicas. Inspiradas todas en el dogma del equilibrio presupuestal que ha sido superado, enterrado,
por las realidades y exigencias de la sociedad progresista. Esos preceptos de contabilizacin de rentas y gastos son una buena pieza
para exhibir en los museos de las teoras y praxis gubernamentales.
Pero impiden elaborar el derecho presupuestal que permita promover una democracia econmica y social al lado de las funciones de
gendarme que desempeaba el Estado en el siglo XIX.
162
A Colombia llegan parcial

y tardamente los influjos de
las innovaciones ideolgicas,
doctrinarias, institucionales de
otras latitudes. Y parcialmente
tambin se insertan en nuestros
cuadros jurdicos. La Constitucin degauliana de 1958 caus
casi que un impacto inmediato.
Suscitaron entusiasmo la concentracin de poderes y el debilitamiento de la rama legislativa,
como si nuestros males provinieran de un excesivo descentralismo y de un parlamentarismo desbordado. En cambio, las
olas de la Revolucin Fiscal del
medio siglo no han golpeado en
nuestros litorales.
Continuamos en materias
presupuestales regidos por las
momificadas teoras de la Hacienda novecentista. El dogma
del equilibrio fiscal enseorea la
totalidad del panorama. Mientras otros pases de la tierra
practican las finanzas compensatorias o funcionales, cuya misin es poner el fisco al servicio
de la economa y no la economa
al servicio del fisco, en Colombia
se reverencian como artculos de
fe a nombre de la modernizacin del Estado principios normativos que ya se pierden en la
noche de los tiempos.

Febrero 8 de 1970
Preocupa y desazona lo lento que avanza el
pas en espritu de convivencia y madurez poltica. Los sistemas de paridad y alternacin institucionalizados a raz del derrocamiento de la
dictadura parecen poseer las virtualidades que se
pronosticaron. Al menos as lo revelan los azacaneos electorales inequvocos de que an subsisten rescoldos de la maldita violencia, prestos a
soplar llamas devorantes en cualquier sarracina
que se arme con ocasin de las giras proselitistas.
En cuanto a presentacin de ideas constructivas
y formulaciones de soluciones concretas, el debate que el electorado presencia con inocultable
desgano, deja absoluta sensacin de vaco.
Difcilmente recuerdan las crnicas mayor
chismorreo, provincialismo, chabacanera. Los
propsitos de decencia nacional que brotaban
anhelosos al comienzo del rgimen plebiscitario se han convertido en peleas de compadres y
socios para conseguir destinos lucrosos. Lo cual
conducir a un peligroso abstencionismo, pues
sobre que el pueblo con nada est contento,
es mucho el desencanto que sufre al escuchar
que se le invita a votar por nombres o, contra
nombres, en vez de convocarlo para adelantar
empresas de propiedad comn.
Lamentable, por tanto, el mediocre nivel
intelectual que exhibe el forcejeo por la presidencia. Paso por alto el vocabulario soez de
germama, que emplean los propagandistas y paniaguados del exdictador. Al fin y al cabo no es
posible pedir peras al olmo. Pero refirindome a
los otros bandos, pienso, carecen de grandeza las
inculpaciones que se cruzan respecto a las profesiones, oficios y empleos, que los candidatos han
ejercido lcitamente. Y rarifican la atmsfera las
insidiosas consejas tocante al origen viciado de
los fondos que financian las respectivas campaas. Al menos yo, que veo con horror la querella
entre los adeptos del frente nacional, pues bien
s que el pas y el liberalismo sern los perdidosos en el billar de las bolas azules, aguardo
con impaciencia, para tomar una decisin, que
el proceso salga del lodazal de los personalismos.
Que se acuda de cursileras lugareas.
Prefiero una confrontacin de ideas, de tesis,

de idoneidades, en vez de interminables y enconadas discusiones sobre engendramiento y padrinazgo de las candidaturas. Desaparecida toda
perspectiva de concordia, de unidad, siento la
obligacin cvica de descongelarme y de invitar
a los cofrades a transitar por el camino menos
erizado de heladas y de terrores polticos.
***
Es de tal manera incitante, apasionante, el
anlisis y explicacin de los problemas pblicos que jams se haba ofrecido mejor escenario
para un debate de altura. La abstencin, el escapismo, no podrn vencerse con simples eslogans, cartelones, pancartas y cuas radiales.
Reformas, transformaciones, revoluciones, son
palabras gastadas de tanto haberse servido de
ellas. No cubren en el verbalismo de quienes las
pronuncian ninguna realidad, ninguna voluntad, ningn denuedo. Las promesas ya no sirven
para que los candidatos obtengan el viento de
los votos en sus velas. No basta anunciar ros de
leche y miel. Mostrad cmo, ensead sus cauces y hontanares!, rezara el catecismo. Los transistores, luego de llevar a los riscos y planicies el
eco de lo sucedido en cualquier rincn de nuestra
geografa, educan sobre los recursos y potencialidades del Estado. Los marginados hoy conocen las
causas de la pobreza, de la injusticia y del atraso.
As mismo saben distinguir entre lo utpico y lo
hacedero, entre la demagogia y el progreso. Los
populacheros y sanalotodo si apenas consiguen
con sus engaosas subastas un despreciativo volteo de espaldas de las gentes humildes, a quienes
los medios modernos de comunicacin han aguzado sus facultades asimilativas.
***
Las gentes ya no salen a las plazas pblicas.
Las manifestaciones pblicas se abultan con personal transportado. El fenmeno en parte se explica por motivos de comodidad. Es mejor que
sufrir estrujones, enterarse de las peroratas a travs de la radio. Acontece, sin embargo, que los
gustos, modas y aficiones cambian por imperativo funcional. No solo afectan el vestir y el hogar,
sino tambin el leer y el escuchar. Hay algo, por
ejemplo, que suene ms a cosa pesada, obsoleta,
163
inactual, que el panfleto spido, fustigante, injurioso? Otro tanto acaece con la oratoria bombstica y altisonante.
Castelar en el Parlamento Espaol. En nuestra

poca el despotismo de la lrica qued reemplazado por el despotismo de la estadstica.
La decadencia de la vieja oratoria politica se

produce a un ritmo extraordinariamente acelerado. En una de las entregas de Revista de Occidente, la formidable empresa cultural de don
Jos Ortega y Gasset, reanudada por su hijo don
Jos Ortega Spottorno, se retrata la nueva faz del
mundo en 1963 comparada con la de 1923. Son
cuarenta aos corridos desde el nacimiento de
la revista hasta su renacimiento. En ese nmero
conmemorativo figura un artculo dedicado a las
mutaciones de la retrica.
***
El estiaje de las concentraciones partidarias

no es indicativo de despolitizacin de las masas. Lo que ocurre es que la voz de los agitadores
no llega al alma de las preocupaciones colectivas.
No parece que la antigua facundia poltica encuentre en la actualidad clima propicio, ni en el
concepto ni en la expresin frente a las nuevas
funciones del Estado, a su papel rector de la economa Nacional, la grandilocuencia retrica no
tiene nada qu hacer. A menos que la facilidad y
elegancia de palabra coincida con la pericia y la
experiencia en materias econmicas, financieras,
sociales, administrativas.
Ya los tratados sobre preceptiva oratoria
tales como la Filosofa de la Elocuencia de
don Antonio Campmany, que dio luz y pauta a
nuestros inolvidables tribunos, cayeron en desuso. Tan desuso como los discursos de Emilio
164
Desde que el arte de transmutar metales en

oro, la Crisopeya, se perdi en la memoria de
los alquimistas, el nico instrumento que cifra
nuestras esperanzas de salir del atolladero, es la
crematstica. O sea, la ciencia de la economa
poltica. Por tal motivo el ciudadano busca, reclama, necesita convencerse de que hay tiento
y destreza en las manos de quienes aspiren a
aplicada en la gestin del Gobierno.
Imagen: www.registraduria.gov.co
Lo escribi Melchor Fernndez Almagro con

observaciones graves, macizas, ponderosas. La
oratoria tradicional -apunta Fernndez Almagrotambin tena su tcnica sin saber acaso hasta qu
punto se supeditaba al espritu de cada tiempo
-ninguno tan exigente como el actual- y, a poco
que observamos el cambio operado en la expresin verbal de ideas y sentimientos, con intencin
suasoria o simplemente recreativa, advertiremos
que la oratoria ha ido despegando, a lo largo
del siglo xx, de la elocuencia que pareca ser su
numen ms poderoso, para hacerse ms rpida y
funcional, al comps de las mquinas que tantas
cosas han ido desplazando de su lugar de siempre,
para bien o para mal.
Ser abusivo demandar a los candidatos y

animadores del teatro electoral que actualicen sus
representaciones? El pas no quiere demagogos,
ni retricos finiseculares, ni figurones republicanos. Exige que los ofrecimientos se acompaen
de explicaciones sobre los medios y recursos para
cumplirlos. Ansa escuchar hombres contemporneos, de nuestro tiempo. Que comprendan e incorporen a su accin la moderna estrategia del
desarrollo. Que le hablen con seriedad de la moneda, del caf, de la productividad, de las exportaciones, del agro, del presupuesto, del empleo,
de la vivienda, de la salud, de la desanalfabetizacin, de la universidad, de la industrializacin,
de la minera. Es decir, de todo aquello que aumentando la riqueza material y humana asegure
mejores niveles de vida a los asociados.
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Colombiana
Economa Colombiana
Revista de la Contralora General de la Repblica
Febrero - Marzo 2014
Economa
Ministros y pensadores
de la Hacienda Pblica
colombiana
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Una economa slida para un futuro de prosperidad y paz

Hacienda Pblica y Control Fiscal

Estabilidad econmica y manejo fiscal ordenado

Reflexiones acerca del manejo de la poltica econmica

Impacto de la economa mundial sobre Colombia

Tensiones entre el equilibrio fiscal y el desequilibrio poltico

Logros y retos de la economa colombiana

De la discrecionalidad a las pautas objetivas

El manejo econmico de Colombia frente

La visin de la prosperidad del Gobierno Santos

Colombia: una historia de estabilidad macroeconmica

Sesenta aos de aportes a la agenda econmica del pas

Sesenta aos de la TV en Colombia

De los Gastos Pblicos

El futuro econmico y fiscal de Colombia

Los derechos humanos son inseparables

Al arribar a la sexta dcada de su creacin, la revista Economa Colombiana quiere

ECONOMA COLOMBIANA . 341

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dos mundiales y a la poltica de estabilizacin del

Hemos implementado polticas que garantizan la competitividad, la sostenibilidad fiscal y

Cuando ha sido necesario hemos acudido en

Los fundamentales de la economa se encuentran en niveles como los que recomiendan

341 . ECONOMA COLOMBIANA

Hacienda Pblica y Control Fiscal

invierno, as como el desarrollo de los planes de

ECONOMA COLOMBIANA . 341

En la presente administracin, y gracias a una

Hacienda Pblica y Control Fiscal

Estas inversiones complementan otras que se

El rgimen subsidiado de salud ha pasado de

Este ha sido un esfuerzo de la administracin

Con el rgimen de pensiones de prima media

Promedio presupuesto de inversin por periodos de gobierno 1999-2014

341 . ECONOMA COLOMBIANA

Fotos: Archivo CGR y Vanguardia Liberal

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con un 40% ms de cobertura respecto al

ECONOMA COLOMBIANA . 341

Con el presupuesto de inversin para 2014 se

Hacienda Pblica y Control Fiscal

que compromete la competitividad del pas. Se busca incentivar las

Foto: skyscraperlife.com; usuario: Dimes

Con todos estos elementos estamos construyendo una nueva

341 . ECONOMA COLOMBIANA

Hacienda Pblica y Control Fiscal

Sandra Morelli Rico

Desde la poca colonial se consideraba que el recaudo de los

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Hacienda Pblica y Control Fiscal

del presupuesto, Gaston Jze, segn la cual de

nocimiento pblico, los consultan, los escuchan y

Hacienda Pblica y Control Fiscal

Desde la escasez de plata, la creacin de la

decisiones histricas adoptadas por los ministros

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