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Problemas globales

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Gestión de Recursos Naturales

TABLA DE CONTENIDOS
1. 2. 3. 4. 5. La dimensión Global de los Programas Ambientales La Institucionalización de los Mecanismos de Cooperación Ambiental Internacional De Estocolmo a Johannesburgo México: Diez Años Después de la Cumbre de Río La Política Ambiental de México a la Luz de los Compromisos Internacionales de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable 6. Obstáculos y Desafíos: Hacia la Gestión Intersectorial del Desarrollo Sustentable 7. Conclusión 8. Referencias

1. LA DIMENSIÓN GLOBAL DE LOS PROBLEMAS AMBIENTALES

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La dimensión internacional de los problemas ambientales ha sido aparente desde las primeras décadas del Siglo XX, ya sea en la contaminación atmosférica transfronteriza, la degradación de aguas compartidas, la pérdida de biodiversidad o en la contaminación de mares y costas. Sin embargo, sólo en los últimos treinta años la interacción entre el desarrollo económico continuo y la fragilidad y complejidad de la que este desarrollo depende se convirtió en una cuestión de política internacional de gran envergadura. En efecto, la escala y extensión de los problemas ambientales se ha incrementado dramáticamente como resultado de una serie de fenómenos interdependientes que incluyen las dinámicas demográficas y de asentamiento territorial, la rápida industrialización, y los patrones de utilización y consumo de los recursos y de energía fósil. Asimismo, y de forma concomitante a este proceso, las distintas regiones del mundo han experimentado la globalización acelerada de la economía, el comercio y las comunicaciones. A pesar de las enormes diferencias que existen entre las distintas perspectivas sobre la globalización, el común denominador de todas ellas consiste en enfatizar que como consecuencia de este proceso el mundo se está “comprimiendo” (Dryzek, 1997; Yearly, 1992). Aunque un mundo globalizado no es uniforme ni homogéneo, en él una serie de fenómenos clave para la organización económica y social (manufactura, desarrollo tecnológico, producción de alimentos, transmisión cultural y el establecimiento de estándares) se están organizando en un nivel transnacional (Yearly, 1992). Al mismo tiempo, una porción mayor de la opinión pública, las organizaciones no gubernamentales, los partidos políticos, los gobiernos y los organismos multilaterales, están más conscientes de las crecientes interconexiones a nivel mundial, lo que ha contribuido a extender la visión de un mundo globalizado como más pequeño y más complejo, en donde en última instancia, las consecuencias de las acciones que se realicen en un sitio o sector localizado podrán observarse en otro cualquiera. 1 Adicionalmente, los procesos económicos y de mercado típicos de la globalización; el incremento en el número y la diversidad de las interacciones en la esfera internacional; así como la existencia de una pluralidad de actores, temas y medios de influencia, han desembocado en la transformación de las capacidades históricamente adjudicadas al Estado Nación, que, como afirma Giddens, se ha tornado “demasiado pequeño para los grandes problemas de la vida y demasiado grande para los pequeños problemas”2.

En efecto, las últimas décadas han sido testigo de un desarrollo impresionante de los procesos políticos transnacionales que forman parte de la globalización. Este desarrollo se ha caracterizado por la ampliación, en número y en capacidades, de las estructuras organizacionales que trascienden los confines de los Estados-nación. Entre estas destacan las organizaciones intergubernamentales que regulan las crecientes relaciones de interdependencia en las áreas del comercio, las finanzas, el manejo de los recursos y la protección del ambiente; las corporaciones multinacionales involucradas en la producción, el comercio y las finanzas; la transnacionalización de un número creciente de organizaciones no gubernamentales; y las comunidades científicas o “epistémicas”, que han adquirido una influencia notable tanto en la definición de los nuevos problemas globales como en la orientación de las políticas y de los instrumentos para resolverlos o mitigarlos. 2 Anthony Giddens concibe a la globalización como un proceso de ensanchamiento de las relaciones espaciotemporales de la vida social, de forma tal que los eventos locales se configuran a millas de distancia y viceversa

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En este contexto, la interacción de una serie de intereses frecuentemente en conflicto -representados por las corporaciones, los grupos ciudadanos y otras asociaciones- se han convertido en un factor permanente en la evolución de los sistemas de gobernación mundial, aunque en el corto y en el mediano plazos, las acciones estratégicas emprendidas por los Estados-nación continuarán siendo una pieza clave para hacer frente a los problemas globales que requieren de la cooperación internacional.3 Aún cuando la globalización frecuentemente se concibe como una oportunidad para que todos los países se conviertan en participantes activos de la economía global y como catalizadora potencial para alcanzar mayores niveles de bienestar humano, la preocupación por otra serie de fenómenos desestabilizadores, que han evolucionado a la par de ella, incrementando la vulnerabilidad del sistema global4 y que amenazan con poner en peligro la sustentabilidad futura del planeta, también se ha extendido recientemente de manera notoria. En efecto, las visiones optimistas sobre la globalización existen hoy en día en un estado de tensión con estos nuevos fenómenos, entre los que destaca la magnitud del deterioro ambiental a nivel global.5 Aunque no todos los problemas ambientales modernos son inherentemente “globales”6 y aun los fenómenos que si lo son producen impactos diferentes en distintos lugares –dependiendo de factores geográficos, políticos y económicostanto su magnitud como su carácter sistémico están contribuyendo a la “compresión” del mundo ya mencionada. Esta tendencia globalizadora se debe a distintas razones. En primer lugar, muchos de los problemas originalmente locales o regionales (degradación urbana, deforestación, desertización, escasez de agua y de energéticos, etcétera) han tendido a desembocar en procesos con repercusiones
3 Aún cuando la proliferación de los arreglos institucionales donde predominan actores no estatales o configuraciones híbridas entre lo público y lo privado (Von Moltke, 1997; Young, 1997) pueda desembocar en la creación de mecanismos novedosos para la provisión de bienes públicos y la solución de conflictos en diversos ámbitos del entorno internacional, la posibilidad de lidiar con los aspectos negativos de la globalización –expresados ya sea en el caos y la inestabilidad, los conflictos bélicos, o la degradación del medio ambiente y los recursos naturales- no puede prescindir del establecimiento de arreglos de cooperación entre los gobiernos. Y la eficacia de estos arreglos continúa descansando –aunque no se limita a ella- en la coerción legítima sobre los actores privados que sólo los estados y sus organizaciones son capaces de proveer (Raustalia, 1997a, 1997b). 4 La vulnerabilidad se refiere a la posibilidad de que el funcionamiento o aún la estabilidad de un sistema socioeconómico, pueda en cualquier momento resultar amenazada por la ocurrencia de un evento azararoso consecuencia del comportamiento humano o de una catástrofe natural. La vulnerabilidad del sistema frente a este tipo de eventos no está definida únicamente por la probabilidad de que ocurran. Aún cuando resulten altamente improbables, el sistema permanece vulnerable si puede eventualmente ser destruido o resultar seriamente afectado en el largo plazo. (Giarini y Stahel, 1997). 5 En la Teoría Social, el incremento en la vulnerabilidad del sistema global se ha asociado en fechas recientes a lo que Urlich Beck denomina “sociedad de riesgo”. En ella, los conflictos sociales asociados a la distribución de los riesgos ambientales y tecnológicos ocupan un papel preponderante. Estos riesgos difieren fundamentalmente de los que existían en épocas anteriores en cuanto a que resultan “indetectables” para la percepción directa; pueden trascender generaciones; y exceden la capacidad de los mecanismos existentes para “compensar” adecuadamente a las víctimas (Beck, 1992). 6 Kärl-Göran Mäller distingue entre las “externalidades unidireccionales”, donde uno o varios países causan daño ambiental a otro país o países; las “externalidades regionales recíprocas”, donde un grupo de países es al mismo tiempo la víctima y el origen del daño; y los “problemas ambientales globales”, que afectan a la mayoría de una u otra manera. A su vez, dentro de los problemas “globales” se encuentran los que se originan en uno o unos cuantos países pero dañan a todos o casi todos, los que se originan a partir de las actividades de casi todos pero dañan solamente a unos cuantos, y los casos donde todos contribuyen y son al mismo tiempo víctima del daño (Mäler, 1991)

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internacionales, socavando en muchos casos las base económica y social de los países pobres, y generando o exacerbando conflictos intra e interestatales (Kingsbury y Hurrell, 1992). En segundo lugar, los riesgos asociados a los problemas ambientales globales (destrucción de la capa de ozono, cambio climático, pérdida de la diversidad biológica, etcétera) son de carácter mundial, y sólo podrán evitarse o mitigarse de manera eficaz sobre las bases de la cooperación internacional, acompañada de la acción en los niveles nacional y local dirigida a combatir las causas de fondo de los problemas. Finalmente, al existir una estrecha interrelación entre las cuestiones ambientales y la economía política de la producción, el comercio y la regulación, con la globalización del comercio y la producción, las implicaciones económicas y sociales de los problemas ambientales, aún locales, y las alternativas de política para resolverlos tienden a adquirir una dimensión crecientemente global y estratégica en términos del desarrollo en el mediano y largo plazos (Esty 1994, 1997; OCDE 2002, 2003). Todos estos fenómenos han producido nuevos elementos de inseguridad a nivel mundial, por un lado, y por el otro, contribuido a incrementar las interconexiones entre las políticas internacionales y las nacionales. Ambos factores representan retos sin precedente a las capacidades, tanto del sistema internacional como de las instituciones nacionales actuales, para responder a los desafíos políticos, económicos y sociales representados por la globalización de los problemas ambientales (Ojeda, 1999). Al mismo tiempo, la percepción sobre los altos niveles de interdependencia y de vulnerabilidad mutua, también han generado nuevos incentivos para el fortalecimiento de la cooperación internacional (Kingsbury y Hurrell, 1992; Vogler, 1995).

2.

LA INSTITUCIONALIZACIÓN DE LOS MECANISMOS COOPERACIÓN AMBIENTAL INTERNACIONAL

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En un sistema anárquico internacional, la habilidad de los Estados para construir y mantener relaciones cooperativas depende de su capacidad para sostener la vigilancia y la asistencia institucional representadas por las instituciones y los mecanismos de cooperación internacionales, aún cuando esto signifique ceder algún grado de autonomía (Susskind, 1994; Young, 1994,1997) En la actualidad, son dos los enfoques que han tendido a dominar el análisis sobre los mecanismos de cooperación ambiental internacional. Por un lado, existe una amplia literatura que se concentra en el estudio de los alcances y las limitaciones del derecho ambiental internacional, incorporando en el análisis tanto los problemas inherentes a la instrumentación como el cumplimiento de los acuerdos (BrownWeiss, 1993; International Law Association, 2002; Sands 1994, 1997; Székely, 1994; Pallmerantz, 1994;.).7 Por otro lado, la literatura que se centra en la
7 .Edith Brown-Weiss identifica distintas etapas dentro de esta evolución: de principios del Siglo XX hasta 1950; de 1950 hasta los inicios de los setenta, y de 1972 en adelante, cuando se inaugura la etapa moderna en el desarrollo de la legislación ambiental internacional (Borwn-Weiss, 1993). La proliferación reciente de los instrumentos legales ha desembocado en un proceso de aprendizaje social, expresado tanto en la rapidez con la que se desarrollan actualmente las negociaciones como en la mayor flexibilidad que caracteriza el diseño de los acuerdos. Asimismo, el

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formación de regímenes, y que parte del análisis de los problemas de acción colectiva,8 tiende a distinguir entre los tratados internacionales, entendidos como documentos con carácter de contratos constitucionales y los regímenes, que en su acepción más amplia incluyen principios, normas, reglas y procedimientos alrededor de los cuales convergen las expectativas de los Estados.9 La literatura que se enfoca al derecho y la que se enfoca al estudio de la conformación de regímenes constituyen ejercicios complementarios. Las evaluaciones del derecho ambiental internacional generalmente omiten el análisis explícito del proceso político de negociación a partir del cual se generan nuevas normas, el papel que juegan el poder y los intereses en las negociaciones interestatales, así como la serie de factores inherentes a los acuerdos que explican el cumplimiento o incumplimiento de estos. A su vez, la teoría sobre regímenes tiende a desatender tanto el carácter específico de las normas legales como las conexiones que existen entre estas y la estructura más amplia del sistema legal internacional (Kingsbury y Hurrell, 1992). Por otra parte, los procesos de negociación y de instrumentación de los acuerdos dependen crucialmente tanto de la conformación de los sistemas económicos y políticos, como de la configuración de intereses representados por distintos grupos a nivel nacional (Harris, 2001; Hollis y Smith, 1991; Putnam, 1992)10. Adicionalmente, como sugiere la literatura reciente, con la expansión de la economía de mercado y de los regímenes democráticos a nivel mundial, así como con la transnacionalización
carácter y la orientación crecientemente global de los tratados, que comprenden obligaciones más comprensivas, ha representado una transición paulatina de la concepción compartida de la soberanía ilimitada sobre los recursos naturales hacia lo que hoy se conoce como bienes comunes globales. Sin embargo, como se verá con posterioridad, se han producido problemas de sobrecarga institucional que dificultan tanto la coordinación de las negociaciones como la implementación de los acuerdos, y subsisten serios problemas para el establecimiento de incentivos y mecanismos de monitoreo que garanticen su cumplimiento. Asimismo, el derecho ambiental internacional se encuentra disperso en una serie de convenios y de instrumentos sin un estatus jurídico claro, lo que dificulta el tratamiento de los problemas de una forma integral. Finalmente, muchos de los acuerdos ambientales multilaterales limitan su compromiso y efectividad en función de las restricciones provenientes de los marcos regulatorios en la esfera económica y de desarrollo. 8 La metáfora más utilizada para ejemplificar los problemas de acción colectiva es la de la “Tragedia de los comunes”, donde la falta de definición de reglas de uso y de acceso a los bienes de uso común, esto es, los derechos de propiedad, proveen a los individuos incentivos para maximizar su uso sin considerar las consecuencias colectivas de sus acciones (Hardin, 1968).Como reglas de acceso y de uso de los recursos, los derechos de propiedad forman parte de las instituciones sociales, es decir, del conjunto de reglas del juego y códigos de conducta que definen las prácticas sociales, asignan roles a los individuos en estas prácticas y guían sus interacciones. (Eggerton, 1990; North, 1987; Young, 1981,1994, 1997). Este conjunto de reglas y códigos de conducta conforman el entorno institucional para la toma de decisiones individuales con respecto a los otros miembros de la comunidad y del medio ambiente. En este sentido, cabría distinguir entre las instituciones y las organizaciones, cuyo comportamiento es influenciado por la definición de las reglas que se originan en las primeras. Sin embargo, las instituciones y las organizaciones interactúan de forma compleja, y en este trabajo no se distinguen en muchas ocasiones de manera rigurosa. 9 Los regímenes internacionales se definen como instituciones con reglas acordadas por los gobiernos sobre una serie de cuestiones particulares en áreas específicas de las relaciones internacionales. Éstos incluyen acuerdos tácitos o explícitos, así como principios, normas y procedimientos para la toma de decisiones, y la observancia de un comportamiento guiado por estos, es decir, una efectividad mínima que puede evaluarse por el grado de cumplimiento. A diferencia de las organizaciones internacionales, los regímenes internacionales no requieren de la existencia de una estructura organizacional, aunque muchos de ellos la incluyen (Fermann, 1997; Young, 1994). 10 Aunque los enfoques teóricos que se proponen integrar las dimensiones internacionales y las nacionales en la explicación sobre la política exterior tienden a demostrar que el poder ejecutivo posee mayor flexibilidad para adoptar decisiones en el inicio de las negociaciones y que este tiende a disminuir en los procesos de ratificación e instrumentación,

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de nuevos actores, la interacción entre los distintos poderes que constituyen la estructura básica del Estado y los grupos de interés tenderá a incrementarse, produciendo formas más complejas de conflicto y cooperación, tanto en los niveles nacionales como en el ámbito internacional (Falkner, 2001; Lipschuts y Conca, 1993; Moravcsik, 1992; Rosenau, 1993; Sitaraman, 2001;). En efecto, enfrentar los problemas ambientales globales requiere de altos niveles de cooperación y de coordinación que conllevan retos políticos muy delicados, y tanto en el sistema internacional como en los niveles nacionales existen serios obstáculos para hacer frente de manera eficaz a estos problemas. Entre los obstáculos más importantes se encuentran: i) los de carácter institucional y legal; ii) los costos de oportunidad derivados de la regulación, cuyo valor presente típicamente se concentra en sectores económicos representados por grupos de presión con capacidades para movilizar recursos políticos importantes, mientras que los beneficios sociales generalmente son difusos, y en algunos casos inciertos y de largo plazo; y iii) los obstáculos que se derivan de las asimetrías del desarrollo;. En primer término, los bienes y servicios que el medio ambiente provee a la humanidad poseen por lo general características de bienes públicos.11 El consumo de este tipo de bienes se realiza en condiciones de interdependencia, ya que si un agente incurre en prácticas que lo afectan, existirán consecuencias para otros. La calidad de la atmósfera, los océanos, la biodiversidad y los ecosistemas terrestres de importancia, como los bosques tropicales, poseen estas características, y los beneficios que de ellos se derivan trascienden los confines de la jurisdicción de cualquier Estado soberano. Tanto las características de estos bienes como los costos inherentes a la acción colectiva, constituyen obstáculos importantes para la cooperación ambiental efectiva. Consecuentemente, en ausencia de reglas de propiedad bien definidas, los Estados individuales tienen pocos incentivos para incurrir en los costos de proteger un bien del que no pueden ser excluidos, por lo que los derechos para utilizar los recursos y las responsabilidades para conservarlos se encuentran disociadas. Aunque todos se beneficiarían de la cooperación, la acción preferida para cada uno frecuentemente es la de beneficiarse de las acciones de los demás, y bajo estas circunstancias, existen problemas para la provisión colectiva de estos bienes (Barret, 1991, 2003; Hamley, 1997; Vogler, 1995). La proliferación reciente de tratados ambientales internacionales, particularmente los de carácter global, ha significado cambios importantes en los derechos de propiedad: si el medio ambiente global fue hasta hace poco tiempo considerado como recurso de libre acceso, en la actualidad, la idea del “res nullius” comienza a ceder su lugar a la de bienes globales comunes (Brown-Weiss, 1993; Pearce, 1995; Vogler, 1995). Sin embargo, en ausencia de un gobierno supranacional que obligue a los Estados a internalizar los costos que sus actividades imponen sobre terceros, la protección de los bienes comunes dependerá de la adopción voluntaria de los
11 Esto es, se trata de bienes de consumo conjunto, lo que significa que los miembros de un grupo no pueden ser excluidos de su consumo.

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acuerdos. Aunque los regímenes internacionales pueden en principio incidir sobre las evaluaciones de los Estados en torno a los costos y los beneficios de la cooperación, la capacidad de las instituciones actuales para proveer los incentivos necesarios que permitan evitar la tendencia a incurrir en lo que se denomina “freeriding” y garantizar el cumplimiento de los acuerdos es limitada. Adicionalmente, existen dificultades para el establecimiento de mecanismos eficaces de monitoreo y de sistemas para la supervisión del cumplimiento de las disposiciones acordadas por las partes para proteger los bienes comunes. Esto se debe a que los regímenes ambientales globales establecen por necesidad normas y obligaciones que inciden de manera directa en las acciones de una infinidad de agentes económicos y de grupos locales (French, 1995; Sands, 1994; Susskind, 1994). En un sistema legal sustentado sobre la base de la autonomía de los Estados, la situación tiende a complicarse, particularmente considerando la persistencia de un gran número de países especialmente sensibles a las cuestiones relacionadas con su soberanía nacional.12 Aunque el problema del cumplimiento ha sido objeto de mucha especulación teórica, las razones ya expuestas hacen plausible la hipótesis de que aún cuando los países cumplan frecuentemente con los compromisos acordados internacionalmente, existe un margen inmenso para la implementación a medias o para el incumplimiento inadvertido (Scherr y Blumenfeld, 1994; Susskind, 1994).13 En segundo lugar, aunque la idea de que el crecimiento económico constituye una condición sine que non para el desarrollo sustentable es actualmente una premisa generalmente aceptada y en principio, el uno y el otro no deberían estar reñidos, existe una paradoja de difícil solución: el crecimiento económico se ha construido históricamente sobre las bases del uso intensivo de los recursos y de la energía fósil, por lo que es necesario no perder de vista los costos de oportunidad representados por la regulación ambiental, que dificultan la cooperación. Adicionalmente, como se mencionó, los costos de la regulación típicamente se concentran en sectores económicos representados por grupos de presión con capacidades para movilizar recursos políticos importantes, mientras que los beneficios sociales generalmente son difusos y de largo plazo. El tema del cambio climático, que es la apoteosis de la idea de que “todo se relaciona con todo”, ejemplifica claramente esta situación. Los últimos reportes publicados por el Panel Intergubernamental de Cambio Climático (PICCC) sugieren
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Si una conclusión puede sacarse de todo lo anterior, es que la creciente interdependencia ecológica global coexiste hoy en día en un estado de tensión con las características del sistema político y legal internacional que descansa sobre la base de la independencia y la autonomía de los Estados soberanos. De hecho, la concepción minimalista sobre un área circunscrita de la cooperación internacional, ha quedado rezagada frente a los nuevos desafíos de la acción colectiva.

13 Adicionalmente, como ya se mencionó, la rápida proliferación de los instrumentos para la cooperación ambiental internacional ha generado problemas adicionales de coordinación y sobrecarga institucional, tanto en los organismos multilaterales como en los niveles nacionales. Esto resulta especialmente cierto para los países pobres, que simplemente carecen de la base de información científica, la capacidad de monitoreo o el soporte administrativo mínimos para instrumentar los acuerdos.

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que el balance de la evidencia indica que las emisiones antropogénicas de los gases que producen el denominado “efecto de invernadero” (metano, óxidos nitrosos, bióxido de carbono y clorofluocarbonos, principalmente) están transformando el sistema climático. Las concentraciones actuales de gases de efecto de invernadero en la atmósfera son el resultado, entre otros factores, de la quema intensiva de combustibles fósiles en los sectores industrial, doméstico y de transporte; de la deforestación producida por los cambios en el uso del suelo; y del incremento de la basura y los desperdicios. De acuerdo a los reportes del PICC, los cambios en la temperatura terrestre podrían producir elevaciones en los niveles del mar, acompañarse de cambios en las precipitaciones pluviales, incrementar los procesos de desertización, afectar zonas boscosas y los ciclos de absorción y liberación de carbono. Aunque existen incertidumbres sobre las consecuencias regionales y globales del cambio climático, en todos los escenarios, las pérdidas económicas netas se ubicarían en los países en desarrollo, que además carecen de la capacidad y de la infraestructura básica para adaptarse al fenómeno. Por otro lado, las estimaciones del PICC sugieren que sería necesaria una reducción de las emisiones de estos gases del orden del 60 por ciento tan sólo para estabilizar las concentraciones a los niveles que prevalecieron en los noventa, lo que requeriría emprender acciones fuera de todo realismo desde el punto de vista económico. En efecto, si consideramos que alrededor del 85 por ciento de la oferta mundial de energía primaria proviene de los combustibles fósiles (Karlsson, 1986), no es difícil concluir que las acciones emprendidas para enfrentar el problema del calentamiento global serán por ahora modestas. A lo largo de la última década, el cabildeo de las ONG, las comunidades científicas y la emergencia de nuevos grupos empresariales que obtendrán ventajas competitivas en los mercados a partir del desarrollo de regulaciones en la materia, jugaron un papel importante en el desarrollo de un régimen que, a partir de la adopción y entrada en vigor del Protocolo de Kioto, compromete a los países desarrollados a reducir sus gases de efecto de invernadero en 5.2 en promedio por debajo de los niveles de 1990 entre los años 2008 y 2012. Sin embargo, aunque algunos de los países industrializados, sobre todo de la Unión Europea, se encuentran en posición de llevar a cabo reducciones marginales en sus emisiones de bióxido de carbono sin mayores impactos en las tasas de crecimiento económico, los compromisos de Kioto no serán fáciles de cumplir, sobre todo si se consideran la renuencia de Estados Unidos a apoyar el Protocolo, la posición incierta de Rusia y en general, el incremento de la demanda agregada de energéticos fósiles tanto en los países de la OCDE como en el resto del mundo. Por otro lado, para los países en desarrollo, que se estima serán los grandes emisores en el futuro del Siglo, llevar a cabo medidas de mitigación ocupa hoy un lugar secundario frente a otros temas como los del empleo, la salud y la vivienda. Además, muchos de ellos se han mostrado renuentes adoptar compromisos que impliquen transformar sus esquemas de usos del suelo y de aprovechamiento de recursos.

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En suma, aunque el mejor escenario sería aquel en donde el desarrollo del régimen tienda a favorecer el cumplimiento de los objetivos del Protocolo y la adopción paulatina de nuevos compromisos, en el escenario político internacional prevalecen las visiones (defendidas por los Estados y las grandes compañías que tendrían que internalizar los costos de ajuste derivados de la instrumentación del régimen) de acuerdo a las cuales no existen argumentos convincentes que justifiquen incurrir en costos en el presente, cuando los beneficios derivados de la adopción de políticas para reducir las emisiones de gases de invernadero son lejanos e inciertos (Blowers, 1994; Falkner,2001; Fermann, 1997) Por último, las crecientes desigualdades en los niveles regional y global, así como las asimetrías en el desarrollo constituyen obstáculos adicionales para la cooperación ambiental eficaz. En efecto, el conflicto Norte-Sur se ha convertido en una variable permanente en la negociación de los acuerdos ambientales internacionales. Aunque la responsabilidad común pero diferenciada de los Estados constituye un principio del derecho internacional, los países en desarrollo no se han visto beneficiados. Si en el discurso oficial se asigna un papel central a las iniciativas de los países desarrollados en la solución de los problemas ambientales globales, en la práctica, las cuestiones relativas a los términos preferenciales para la transferencia de tecnología, las condiciones de alivio de deuda, el incremento a la ayuda oficial para el desarrollo y el mayor acceso de los países en desarrollo a los mercados de los países desarrollados, han quedado en la mesa de las negociaciones sin respuestas satisfactorias a lo largo de las últimas décadas, en tanto que la brecha entre los países ricos y pobres se ha incrementado. En lo que respecta a la creación de fuentes alternativas para financiar el desarrollo sustentable el panorama no resulta prometedor. Aunque las transferencias de recursos privados hacia las regiones en desarrollo se ha incrementado, estas se han concentrado en tan sólo algunos países,14 en tanto que la ayuda oficial para el desarrollo, que resulta crucial para las economías más pobres ha registrado una tendencia decreciente.15, y las contribuciones provenientes de los organismos de financiamiento para la protección ambiental, como el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (GEF), han sido modestas con relación a la magnitud de los problemas.16 En un contexto en donde el panorama no es el de la abundancia de recursos, recurrir únicamente a presiones políticas y a argumentos morales no evitará que el problema alcance niveles críticos.
14 En las últimas dos décadas, alrededor del 75 por ciento de los flujos de inversión directa circuló dentro de la triada compuesta por Europa, Japón y América del Norte, y el 16 por ciento se dirigió a nueve países en desarrollo (China, Malasia, México, Tailandia y Singapur, principalmente). En suma, el 90 por ciento de la inversión foránea directa se confinó durante ese periodo a unas cuantas regiones, que tan sólo representan poco más de un cuarto de la población mundial (Hirst, 1997). En contraste, la mayor parte de África, una buena parte de América Latina y de Asia del Sur permanecen en un estado de marginación dentro de la economía crecientemente integrada. 15 La asistencia oficial para el desarrollo declinó de 0.33 por ciento del PND en 1990 al 0.22 por ciento en el año 2000 (French, 2002). 16 Los fondos provenientes del Fondo Ambiental global constituyen una de las herramientas principales en existencia para promover la implementación nacional de los acuerdos ambientales globales en los países en desarrollo. Durante la última década, el Fondo ha comprometido la suma de 3400 millones de dólares (alrededor de 300 millones anuales para financiar 650 proyectos en 150 países. En los últimos años, países donantes se han mostrado renuentes a incrementar esta pequeña suma. En las negociaciones de la Cumbre de Johannesburgo realizada en 2002, se logró reaprovisionar al Fondo con una cantidad de 3000 millones de dólares.

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Actualmente, las recomendaciones de la OCDE, del Banco Mundial y de los propios organismos de Naciones Unidas, tienden a enfatizar el hecho de que las soluciones al problema del financiamiento deberán orientarse a movilizar recursos mediante el uso de mecanismos de mercados y la armonización de las políticas económicas, sociales y ambientales tanto en el plano internacional como en los niveles nacionales. Entre los instrumentos propuestos para dichos fines están las correcciones de fallas de mercado y de gobierno (por ejemplo, la eliminación de subsidios a los energéticos fósiles y a las actividades agrícolas insostenibles). Además, se sugiere, deberán redefinirse los esquemas de derechos de propiedad, instrumentarse un sistema de precios que refleje el valor real de los recursos, y explorarse posibilidades que puedan generar ganancias mutuas, como la creación de nuevos mercados para los bienes y servicios ambientales. Sin duda alguna, estas líneas de acción resultan prometedoras, aunque ni las tensiones políticas que seguirán generando los retos ambientales, ni la inteligencia política que se necesitará para resolverlas deberán subestimarse. En este sentido, como quedó de manifiesto en la Declaración Ministerial de Doha adoptada en 2001, la Conferencia de Financiamiento para el Desarrollo realizada en Monterrey en 2002, y la Cubre sobre Desarrollo sustentable que se llevó a cabo en el 2002 en Johannesburgo, en el futuro resultará crítica la disposición que muestren los países desarrollados y los organismos multilaterales para compatibilizar las políticas económicas y ambientales, mejorar el acceso a los mercados por parte de los países en desarrollo, y para proponer nuevos mecanismos que permitan canalizar recursos adicionales para apoyar un desarrollo respetuoso del medio ambiente en las regiones que no han podido incorporarse favorablemente a la globalización.17

3. DE ESTOCOLMO A JOHANNESBURGO
La preocupación por las repercusiones de la civilización industrial sobre el medio natural no es reciente. Esta se manifestó, tanto en los países europeos como en Estados Unidos, en la forma de movilizaciones “espasmódicas” que iniciaron desde principios del Siglo XX. Sin embargo, no fue sino hasta el inicio de la década de los sesenta que como producto de los avances científicos, de las presiones representadas por los denominados “nuevos movimientos sociales”,18 y de las iniciativas que se llevaron a cabo dentro de las Naciones Unidas, que la comunidad internacional emprendió sus primeros esfuerzos para enfrentar los retos
17 Un precedente importante es la creación del Mecanismo para el Desarrollo Limpio en el contexto de las negociaciones de cambio climático. A partir de este mecanismo, los países desarrollados podrán obtener “créditos” para la reducción de sus gases de efecto de invernadero mediante la instrumentación de proyectos de manejo forestal sustentable y de eficiencia energética en los países en desarrollo. EL mecanismo ha sido considerado como un instrumento de mercado para promover la transferencia de tecnología y de recursos del Norte hacia el Sur. Adicionalmente, una parte de los fondos financieros que se obtengan a partir de la instrumentación de los proyectos será utilizada para asistir el desarrollo sustentable y los costos de adaptación de los países en desarrollo vulnerables a los posibles efectos adversos del cambio climático. 18 Este patrón de movilizaciones sociales, aunado al impacto que sobre la opinión pública tuvieron publicaciones como La Primavera Silenciosa de Rachel Carlson, la Tragedia de los Comunes de Garret Hardin, y los Límites del Crecimiento de Meadows, fueron parte del contexto que contribuyó a que la “inocencia mundial” en torno a los problemas ambientales llegara a su fin.

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ambientales emergentes (Dobson, 1990; Lowe y Godyer, 1983; O’Riordan, 1981; Paterson, 1996; Pappadakis, 1984; Pepper, 1984). La última parte del siglo XX fue testigo de un desarrollo impresionante del derecho ambiental internacional,19 y en la actualidad, la compleja red internacional de arreglos institucionales para la gestión ambiental está lejos de poseer una estructura coherente.20 De acuerdo con el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, aproximadamente 500 tratados, que incorporan las escalas regional y global, se encuentran actualmente en vigor. Si bien esta estimación incluye regímenes con varios grados de institucionalización y de eficacia, el desarrollo de los instrumentos refleja el hecho de que el reconocimiento político de que el mundo ha alcanzado un grado de interdependencia ambiental sin precedentes, ha fungido como elemento clave para la institucionalización de la cooperación ambiental internacional. La Conferencia de Estocolmo marcó un hito en la cooperación ambiental internacional. A partir de entonces, los avances en la detección de los problemas ambientales han sido impresionantes. La rápida transición de los focos locales y regionales hacia el descubrimiento y la aceptación de la existencia de problemas globales como la destrucción de la capa de ozono, el cambio climático, la pérdida de la diversidad biológica y la desertización, puso de manifiesto la interdependencia que existe entre los modelos tecnológicos y de aprovechamiento de recursos, el desarrollo económico y la fragilidad y complejidad de los ecosistemas de los que este desarrollo depende. Durante la Conferencia se adoptó la primera Declaración de Principios concernientes al medio ambiente internacional, entre los que destaca el Principio 21, que al tiempo que reconoce el derecho soberano de los Estados de explotar sus propios recursos, incorpora la obligación de asegurar que las actividades que se lleven a cabo dentro de su jurisdicción o bajo su control no perjudiquen al medio de otros Estados o de zonas situadas fuera de ella (Declaración de Estocolmo, 1972). Aunque durante la Conferencia fue difícil librar la brecha existente entre los intereses de los países del Norte –protección ambiental- y del Sur –crecimiento económico-21 en la Declaración de Estocolmo se abordaron, por primera vez en la
19 Desde la celebración, en 1972, de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano que tuvo lugar en Estocolmo, la proliferación de los instrumentos internacionales para la cooperación ambiental ha sido impresionante. Antes de esta fecha, existían menos de tres docenas de acuerdos ambientales multilaterales, mientras que para la década de los noventa la cifra se incrementó a cerca de 900 instrumentos legales dirigidos a cuestiones ambientales internacionales, o que contienen disposiciones relevantes a estas.(Brown-Weiss, 1994) 20 Por ejemplo, el número de regímenes intergubernamentales –o “internacionales”- y no gubernamentales –o “transnacionales”- se ha expandido rápidamente, a los que se suman los híbridos público-privados –como los sistemas de certificación internacional de desempeño ambiental promovidos por la Organización Internacional de Estandarización- (Von Moltke, 1997). En este contexto, los regímenes interestatales proveen una imagen incompleta de los mecanismos de cooperación en existencia, sin embargo, por las razones mencionadas en el apartado anterior, estos continúan siendo pieza central de los esfuerzos internacionales para enfrentar el deterioro ambiental. 21 La Conferencia de Estocolmo fue probablemente el primer gran foro internacional, fuera de la Conferencia sobre Comercio y Desarrollo, donde el Sur negoció como bloque (incluyendo, por vez primera el liderazgo de China, y presentó argumentos que se convirtieron en piedra angular del Nuevo Orden. Las posiciones que caracterizaron al bloque del Sur fueron las siguientes: la responsabilidad de los países industrializados por el deterioro ambiental; la protesta en torno a las actividades de las corporaciones multinacionales; la necesidad de incrementar la asistencia

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agenda internacional, al medio ambiente y el desarrollo con un enfoque unitario (Cladwell, 1996). Por su parte, el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) se convirtió en un catalizador importante de los esfuerzos subsecuentes por conjugar ambos temas, y contribuyó a generar nuevos espacios para abordar las cuestiones relacionadas con el medio ambiente y el desarrollo que habían sido ignoradas en las décadas anteriores.22 En la década que siguió a Estocolmo se negociaron algunas tratados globales de importancia, como la Convención para el Comercio Internacional de Especies en Peligro de Extinción (CITES), proceso que continuó, durante los años ochenta, con la adopción de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar y, posteriormente de la Convención de Viena y el Protocolo de Montreal para la protección de la capa de ozono. Por otro lado, en 1987, se publicó Nuestro Futuro Común, también conocido como el “Informe Brundtland”, que estableció la primera definición del desarrollo sustentable, concepto que se ha convertido en el eje de las discusiones actuales en torno a la relación entre la equidad, el desarrollo humano, el crecimiento económico y la calidad ambiental en el marco de nuestras responsabilidades frente a las futuras generaciones.23 Durante los años que precedieron la realización, en 1992 de La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, “Cumbre de Río”, en Río de Janeiro, Brasil, los temas ambientales y de desarrollo alcanzaron una gran prominencia como asuntos de preocupación pública en los países industrializados.24 La Cumbre se llevó a cabo en medio del optimismo que generó el desmoronamiento de la “Cortina de Hierro”, y como culminación de un proceso que incluyó la transnacionalización de los grupos y redes ambientalistas, una creciente importancia de las comunidades científicas y la negociación de un cúmulo de tratados -entre los que se encuentran los mencionados- regionales y globales. Aunque durante la Cumbre dominaron los fantasmas de los viejos conflictos entre el Norte y el Sur, y no fue posible concretar algunos acuerdos (por ejemplo, en materia de bosques), ésta inauguró una nueva etapa en el desarrollo de la toma de conciencia ambiental en el ámbito internacional. En la Cumbre de Río la comunidad internacional, adoptó una nueva generación de compromisos en torno al medio
para el desarrollo; y la defensa de la mejora de la calidad de vida de los países pobres como criterio para el éxito de los programas ambientales (Najam, 1995). Nótese que 30 años después, durante la Conferencia de Río de Janeiro y la Cumbre de Johannesburgo, estos argumentos han tendido a reproducirse en el curso de las negociaciones. 22 Ejemplo de ello son la reunión de Cocoyoc realizada en 1974; la Conferencia de Vancouver sobre Asentamientos Humanos de 1976; la Conferencia de Nairobi sobre Desertificación, y la publicación, en 1980, de la Estrategia Mundial para la Conservación de la Naturaleza. 23 El Reporte Burntland define al desarrollo sustentable como el “desarrollo que satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras de satisfacer sus propias necesidades” (The World Commission on Environment and Development, 1987). 24 A la publicación del reporte Bruntland se sumó el impacto que sobre las estructuras políticas y partidistas tuvieron los movimientos “verdes”, particularmente europeos, así como una serie de acontecimientos como los de Bhopal y Chernobil.

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ambiente global que quedaron plasmados en las Convenciones sobre Cambio Climático, Diversidad Biológica y en la primera. Asimismo, se aprobaron la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo y la Agenda 21. La Declaración incorporó una serie de principios que actualmente rigen el espíritu de la cooperación ambiental internacional entre los que destacan la Responsabilidad Común pero Diferenciada de los Estados; el Principio Precautorio; el Principio de Quien Contamina Paga, y el Derecho de Acceso Público a la Información, inter alia. Por su parte, la Agenda 21 constituye actualmente una referencia central para la acción nacional en materia de medio ambiente y desarrollo sustentable. Durante la Cumbre de Río también se aprobaron mandatos para llevar a cabo negociaciones que en años subsecuentes culminaron en la adopción de otros instrumentos jurídicos internacionales entre los que destacan la Convención de Lucha contra la Desertificación y la Mitigación de los Efectos de la Sequía; el Convenio para la Aplicación del Procedimiento de Consentimiento Fundamentado Previo a Ciertos Plaguicidas y Productos Químicos Peligrosos Objeto de Comercio Internacional, y el Acuerdo para el Control de los Contaminantes Orgánicos Persistentes. En el tiempo transcurrido de 1992 a la fecha, el entorno institucional y social ha generado múltiples posibilidades para la cooperación en sus dimensiones globales y regionales. En los últimos años, se han adoptado una gran cantidad de programas de acción para atender los problemas del medio ambiente y el desarrollo sustentable, y la preocupación mundial en torno a estos temas se ha extendido hacia otros ámbitos de las negociaciones internacionales, como quedó de manifiesto en las Conferencias Mundiales sobre Población; Desarrollo Social; Derechos de la Mujer y de Asentamientos Humanos. De igual manera, el medio ambiente y el desarrollo sustentable son temas que se han incorporado progresivamente en las agendas de los organismos económicos y de comercio: el Banco Mundial (BM); el Fondo Monetario Internacional (FMI); la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), y de forma creciente, la Organización Mundial del Comercio (OMC). Por otra parte, la participación pública en los procesos de toma de decisiones en las cuestiones concernientes al medio ambiente y el desarrollo sustentable, registra un incremento notable. Nuevas instituciones de consulta y participación, surgidas a partir de la Cumbre de Río, han fungido como promotoras de una serie de iniciativas y de políticas novedosas desarrolladas con el liderazgo de distintos actores de la sociedad, destacándose las que incorporan a las comunidades locales, así como aquellas cuyo protagonista principal ha sido el sector privado. Sin embargo, aunque el desarrollo de la cooperación ha propiciado mejoras en algunas regiones en los países desarrollados, el medio ambiente y los recursos naturales continúan deteriorándose a una velocidad alarmante. La información científica reciente muestra que los impactos ambientales de los patrones de producción y consumo, así como las presiones demográficas, podrían

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provocar transformaciones masivas en el entorno que enfrentarán las generaciones futuras. El cambio climático, la reducción de la capa de ozono, la lluvia ácida, el incremento de los residuos municipales e industriales, la contaminación del suelo y el agua por metales pesados y desechos tóxicos, la pérdida de recursos forestales, la desertización, la sobreexplotación de los recursos hídricos y la pérdida de la biodiversidad serán algunas de sus consecuencias. Adicionalmente, como se mencionó en el apartado anterior, la cooperación ambiental internacional está rezagada con respecto a las dinámicas del desarrollo económico y social, y existe una gran discordancia entre las realidades de la globalización y los objetivos establecidos por la comunidad internacional con relación al desarrollo sustentable. Frente a resultados limitados o adversos en las áreas de medio ambiente y equidad económica y social, en distintas oportunidades y múltiples foros se ha planteado la necesidad de revisar los mandatos, mecanismos y agendas que rigen la actuación de las organizaciones internacionales de comercio, finanzas, desarrollo y cooperación económica. De igual forma, actualmente se reconoce la necesidad de impulsar la adopción de regímenes regulatorios que, atendiendo a las circunstancias específicas nacionales y regionales, incorporen al desarrollo sustentable de forma integral, con consideración de sus tres componentes principales: el ambiental, el económico y el social La Cumbre del Milenio, realizada en Nueva York, EE.UU. en septiembre de 2000, reafirmó el consenso de la comunidad internacional respecto a estas preocupaciones y delineó nuevos objetivos para asegurar la sustentabilidad del desarrollo y para erradicar la pobreza a escala global. Por su parte, la Reunión Ministerial de la OMC, realizada en Doha, Katar, en noviembre del 2001, y la Cumbre Mundial sobre Financiamiento para el Desarrollo, organizada por las Naciones Unidas y realizada en marzo de 2002, en Monterrey, México, dieron un nuevo impulso a estos compromisos de cara a la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sustentable, que tuvo lugar en Johannesburgo en septiembre de 2002. En estas reuniones internacionales se reconoció que erradicar la pobreza y asegurar la sustentabilidad ambiental son metas aún insatisfechas, por lo que es necesario idear mecanismos para movilizar mayores recursos domésticos e internacionales, privados y públicos, y mejorar tanto la gestión pública nacional como la gobernabilidad internacional para superar las barreras que impiden el afianzamiento de la sustentabilidad como modelo de desarrollo. Asimismo, se reconoció que la mejor integración de políticas tanto a nivel de los organismos internacionales como en los ámbitos nacionales, en el marco de una mayor equidad, constituye una condición indispensable para realizar las transformaciones necesarias que se requerirán para emprender el rumbo hacia el desarrollo sustentable.

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Sin embargo, la Cumbre de Johannesburgo arrojó resultados poco satisfactorios, como lo ponen de manifiesto tanto su Declaración Política como su Plan de Implementación, que contiene pocos aspectos novedosos y una lista desarticulada de temas que en el futuro seguirán siendo objeto de negociación.25 Los principales compromisos reflejados en estos documentos son los siguientes: i) ratificar la vigencia de los compromisos de la Agenda 21 y de la Declaración de Río, reconociendo que siguen siendo vigentes y que el avance en su cumplimiento no ha sido el esperado; ii) reconocer las metas de la cumbre del Milenio como un referente obligado aplicable al desarrollo sostenible, a las que se añadieron dos metas adicionales26; iii) reaprovisionar al Fondo Ambiental Global con tres mil millones de dólares; iv) promover el apoyo mutuo entre el sistema multilateral de comercio y los acuerdos ambientales de manera consistente con el desarrollo sustentable; y v) vincular las Cumbres y Conferencias relacionadas con el desarrollo económico y el medio ambiente. Adicionalmente, se anunciaron una serie de asociaciones (Type II Parterships) para promover proyectos de desarrollo sostenible, incorporando la participación tanto de los países y regiones como de los organismos internacionales, del sector público y privado, y de las organizaciones no gubernamentales.27 A todas luces, los productos resultantes de las negociaciones de la Cumbre de Johannesburgo se encuentran lejos de las expectativas que hace diez años se generaron en la Cumbre de la Tierra (Urquidi, 2003). Si algo demostró este proceso es que la etapa de las grandes Conferencias muestra rendimientos decrecientes, y que en el futuro, el progreso hacia la integración de las políticas ambientales, económicas y sociales, que permitan generar las bases para el desarrollo sustentable -tanto en el nivel internacional como en los nacionales- seguirá siendo lento, desigual y marcado por el conflicto político.28 Ante esta realidad, tanto los Estados como los organismos internacionales, las organizaciones sociales y el sector privado, tendrán que asignar una mayor prioridad a las problemáticas descritas, reconocer su responsabilidad ante las futuras generaciones y mostrar congruencia en su dedicación para sentar las bases de programas y acciones conducentes a un desarrollo sustentable (Urquidi, 2002). Se requerirá además, de una amplia participación para la negociación y la formación de consensos tendientes a influenciar de manera eficaz las políticas económicas y sociales en beneficio de la calidad ambiental y de la población mundial en su conjunto. Consecuentemente, en la era de la globalización, el camino hacia el desarrollo sustentable será, por necesidad, un proceso negociado.

25 (La Declaración de Johannesburgo sobre Desarrollo Sostenible, 2002; Plan de Implementación de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible, 2002). 26 Primero, impulsar para el 2020 que los productos químicos sean utilizados y producidos de manera tal que no dañen la salud humana y el medio ambiente, y segundo, ampliar para el 2010 el acceso de los países en desarrollo para adoptar alternativas seguras a los productos que dañan la capa de ozono. 27 Sin embargo, estas asociaciones no se encuentran inscritas en un marco coherente relacionado con el Plan de Implementación, en tanto que los mecanismos necesarios para monitorear los resultados que pudiesen generar actualmente se discuten en el marco de la Comisión para el Desarrollo Sostenible. 28 Lo anterior, en un contexto internacional en donde predominan la inseguridad, los conflictos regionales y el creciente unilateralismo por parte de Estados Unidos, cuyos intereses se encuentran lejos de promover la consolidación de la cooperación multilateral en el ámbito del desarrollo sustentable que se requerirá en el futuro.

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4. MÉXICO: DIEZ AÑOS DESPUES DE LA CUMBRE DE RIO
En las últimas tres décadas, México ha participado en los esfuerzos de cooperación internacional con el objetivo de promover una agenda basada en principios claramente definidos y apoyada por instituciones sólidas. El país ha contribuido a la construcción de la agenda ambiental internacional, impulsando los principios de equidad, responsabilidad común pero diferenciada y de precaución como ejes rectores de la cooperación. A la fecha, México ha suscrito cerca de 100 acuerdos internacionales relacionados con el medio ambiente y el desarrollo sustentable y ha realizado aportaciones importantes tanto al desarrollo de los regímenes internacionales de carácter global, como de aquellos enfocados a la atención de asuntos regionales. Durante la década de los noventa, con la participación de la sociedad y la incorporación a la legislación ambiental mexicana de los instrumentos emanados de la Cumbre de Río se sentaron las bases para el desarrollo de una gestión ambiental eficaz que todavía deberá ampliarse y consolidarse en los próximos años. En 1994, a partir de la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y del ingreso de México a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), así como de la adopción de otros convenios internacionales de comercio e inversión en años subsecuentes29, el país se incorporó plenamente al proceso de la globalización económica. Los efectos positivos de esta integración se manifiestan actualmente en el incremento de las inversiones, en las ganancias en eficiencia derivadas de una mayor competencia y en las facilidades de acceso a nuevas tecnologías, así como en la adopción de una serie de compromisos que han contribuido al fortalecimiento de la política ambiental en el país. Los mecanismos del Acuerdo de Cooperación Ambiental de América del Norte (ACAAN), han coadyuvado al mejoramiento del marco regulatorio ambiental y su debido cumplimiento por parte de los sectores productivos, así como al impulso de la participación de la sociedad en la toma de decisiones y a favor del medio ambiente. Dichos mecanismos se han convertido en ejemplos exitosos de cooperación regional para la gestión ambiental en otras latitudes del mundo. En el ámbito multilateral, además de la adopción y la integración a la legislación nacional de disposiciones emanadas de la Declaración de Río, el país ha suscrito y participado en la mayoría de las convenciones, acuerdos y programas sobre medio ambiente y desarrollo sustentable del Sistema de Naciones Unidas y que atienden fenómenos ambientales globales. De estos destacan los concernientes a las temáticas de cambio climático (Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y. Protocolo de Kioto); la destrucción de la capa de ozono (Convenio de Viena y Protocolo de Montreal sobre Sustancias Agotadoras de la Capa de Ozono); la pérdida de la biodiversidad y especies (Convenio de Diversidad
La Secretaría de Economía reporta 32 acuerdos de libre comercio, asociación económica e inversión firmados por México en el 2003, además de su activa participación en los acuerdos multilaterales suscritos en le marco de la Organización Mundial de Comercio y las negociaciones en proceso para constituir el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA).
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Biológica, Protocolo de Cartagena, Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres, y Comisión Ballenera Internacional); la deforestación (Foro de Bosques); el agotamiento y contaminación de los recursos marinos (Programa de Acción Mundial para la Protección del Medio Ambiente Marino de las Actividades Basadas en Tierra, y Código de Ética y Carta de Pesca Responsable de la FAO); la contaminación por sustancias químicas (Convención de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes, la Convención de Rótterdam y el Convenio de Basilea sobre los Movimientos Transfronterizos de Desechos Peligrosos y su Eliminación); así como la desertificación y el deterioro de los humedales (Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación y la Mitigación de la Sequía, y Convención sobre Humedales de RAMSAR). El país también ha impulsado la conformación de bloques subregionales de países que comparten problemáticas ambientales con respecto a fenómenos globales, como la Iniciativa de Países Megadiversos Afines y la Iniciativa de Países Vulnerables al Cambio Climático A nivel continental y regional, México ha participado en una gran diversidad de foros cooperación relacionados con la conservación y el aprovechamiento del medio ambiente y los recursos naturales; entre estos destacan las instituciones el Foro de Ministros de Medio Ambiente de América Latina y el Caribe, el Foro Iberoamericano de Ministros de Medio Ambiente, y la Organización de Estados Americanos. Por otro lado, a nivel subregional, el país se adhirió la Iniciativa de Desarrollo Sustentable del Plan Puebla Panamá que incorpora, entre otros instrumentos, a proyectos como el Corredor Biológico Mesoamericano y el Sistema Arrecifal Mesoamericano. Asimismo, la adhesión de México a la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD) ha permitido impulsar los proyectos ambientales contemplados en el Mecanismo de Diálogo y Concertación de Tuxtla. La Frontera Norte de México destaca como una de las regiones con mayor dinamismo del país. Sin embargo, las necesidades de mejoras ambientales y de infraestructura ambiental se encuentran rezagadas con respecto a los ritmos de crecimiento de la región. El incremento de la población y la industrialización han excedido la capacidad de la infraestructura existente, conduciendo a insuficiencias en el abastecimiento de agua, un manejo inadecuado de los residuos peligrosos y municipales y un impacto importante en el hábitat y en la biodiversidad que en ellos subsisten. Para atender esta problemática, México ha desarrollado con Estados Unidos esquemas integrales e institucionalizados de cooperación que se manifiestan en la firma de los Acuerdo de la Paz, Programa Frontera XXI, Programa Ambiental Frontera 2012; así como el establecimiento de la Comisión de Cooperación Ecológica Fronteriza y el Banco de Desarrollo de América del Norte. Con respecto a la Frontera Sur, México suscribió recientemente un programa integral de cooperación ambiental con Guatemala.

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La autoridad ambiental de México también ha desarrollado importantes asociaciones de cooperación técnica y científica con diferentes países desarrollados como Japón, Alemania, el Reino Unido, España y Noruega, Dinamarca y Holanda; así como con países de grado de desarrollo similar o menor en el marco de la cooperación SurSur, entre los que destacan Brasil, Costa Rica, Panamá, El Salvador, Nicaragua, y Cuba. Por último, México ha participado en las agendas de medio ambiente y desarrollo de distintos organismos de cooperación económica, incluyendo la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos, la Organización Mundial de Comercio, la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual, y el Mecanismo de Cooperación Asia Pacifico; y ha promovido la consideración de la dimensión ambiental en los acuerdos de libre comercio con la Unión Europea y Japón. En síntesis, el conjunto de acuerdos, tratados y convenios suscritos por nuestro país comprende alrededor de cincuenta y seis diferentes temas transversales en materia de medio ambiente y desarrollo sustentable, entre los que destacan por su importancia los siguientes: • Integración de políticas (incorporación de la sustentabilidad ambiental en las políticas macroeconómicas y en las políticas sectoriales de pesca, agricultura, turismo, energía e industria). • Instrumentos de política ambiental • Financiamiento para el desarrollo sustentable. • Descentralización de la gestión ambiental. • Participación social en la toma de decisiones. • Aplicación de la Legislación ambiental. • Manejo y conservación de bosques y suelos. • Manejo de cuencas y gestión de recursos hídricos. • Cambio climático y uso eficiente de los recursos energéticos. • Protección de los ecosistemas y la biodiversidad. • Aprovechamiento sustentable de los recursos genéticos y distribución equitativa de los beneficios. • Biotecnología y bioseguridad. • Mitigación de la desertificación y la sequía. • Preservación del medio marino y las zonas costeras. • Protección de la capa de ozono. • Manejo ambientalmente adecuado de contaminantes orgánicos persistentes y sustancias químicas. • Control y monitoreo de desechos tóxicos y residuos. El Cuadro 1 muestra los principales foros internacionales de medio ambiente en los que participa México, actualmente relacionados con los programas estratégicos de la SEMARNAT.
CUADRO 1.
ESTRATEGIAS Foros Multilaterales, Regionales, Bilaterales y de Cooperación Económica. Promoción del desarrollo

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sustentable. Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA). Comisión de Desarrollo Sustentable (CDS). Comisión de Cooperación Ambiental (CCA). Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE). Comisión de Cooperación Ecológica Fronteriza (COCEF). Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD). Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO). Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Mecanismo de Cooperación Asia Pacífico (APEC). Unión Europea (UE). Organización Mundial de Comercio (OMC). Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) Asociación de Estados del Caribe (AEC). Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial 3(ONUDI).

Detener y revertir la contaminación de los sistemas que sostienen la vida (agua, aire y suelos).

Detener y revertir la Pérdida del Capital Natural.

Conservar los ecosistemas y la biodiversidad.

Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático Convenio de la Paz/Frontera Norte. Programa Hidrológico Internacional. Red Internacional de Organismos de Cuenca. Convención de Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación y Mitigación de la Sequía Programa de Acción Mundial para la Protección del Medio Ambiente Marino de las Actividades Basadas en Tierra (PAM). Cooperación Bilateral con Japón. Convenio de Basilea sobre los Movimientos Transfronterizos de Desechos Peligrosos y su Eliminación. Convención de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes (COP’s). Convenio de Viena y el Protocolo de Montreal sobre Sustancias Agotadoras de la Capa de Ozono. Convención sobre la Aplicación del Procedimiento de Consentimiento Previo a Ciertos Plaguicidas y Productos Químicos Peligrosos Objeto de Comercio Internacional (Convenio de Rótterdam). Comisión Internacional de Grandes Presas (ICOLD) Comisión Internacional de Irrigación y Drenaje (ICID) Organización Meteorológica Mundial (OMM) Consejo Mundial del Agua. Comisión Internacional de Límites y Aguas (CILA) MéxicoEstados Unidos y México-Guatemala. Programa Mundial de Evaluación de los Recursos Hídricos (WWDP). Cooperación Bilateral con Canadá. Organización Marítima Internacional (OMI). Convenio de Diversidad Biológica. (CDB) Foro de Naciones Unidas sobre Bosques. Programa Mundial de Evaluación de los Recursos Hídricos (WWDP). Convención sobre los Humedales (Ramsar). Convención de Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación y Mitigación de las Sequía Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES). Comité Trilateral para la Conservación y Manejo de la Vida Silvestre y Ecosistemas. Frontera Norte Convenio de Diversidad Biológica. (CDB) Convenio de la Paz/Frontera Norte. Foro de Naciones Unidas sobre Bosques. Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES). Comité Trilateral para la Conservación y Manejo de la Vida Silvestre y Ecosistemas. Cooperación Bilateral con Costa Rica Comisión Ballenera Internacional (CBI). Convención sobre los Humedales (Ramsar). Protocolo de Cartagena sobre Bioseguridad. Protocolo Relativo a las Áreas y Flora y Fauna Silvestres Especialmente Protegidas (SPAW) Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD)

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FUENTE: Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales: Estrategia Internacional de la SEMARNAT 2001-2006.

Díez años después de Río, en el 2002, el país participó activamente en la Cumbre Mundial Sobre Desarrollo Sustentable que se celebró en Johannesburgo. Los esfuerzos de México se enfocaron a promover una sólida plataforma política multilateral para impulsar la agenda del desarrollo sostenible en los niveles local, nacional, regional e internacional mediante la integración de las políticas públicas, el desarrollo de metas específicas, así como indicadores para el seguimiento a los compromisos establecidos en la aplicación de la Agenda 21 y el Plan de Implementación negociado en el marco de la Cumbre. Los principales logros derivados de la participación de México fueron: i) fortalecer el vínculo entre la Cumbre del Milenio, La Declaración de Doha, el Consenso de Monterrey y la Cumbre de Johannesburgo para consolidar el desarrollo sustentable; ii) apoyar iniciativas específicas en temas de agua potable y saneamiento, combustibles limpios, educación ambiental, biodiversidad; iii) legitimar la iniciativa de Países Megadiversos Afines que permitirá iniciar las negociaciones de un régimen internacional para la distribución justa y equitativa de los beneficios del uso de la diversidad biológica30; iv) reforzar la relación entre los países vulnerables al cambio climático. Sin embargo, no obstante los esfuerzos de México en la promoción del desarrollo sustentable y de su participación en los principales foros internacionales de medio ambiente de las últimas décadas, se han observado pocas mejoras sustantivas a nivel nacional. El país ha experimentado problemas de implementación de los acuerdos suscritos, en un contexto en donde persisten la inequidad, pobreza y marginación, así como la creciente degradación y el deterioro continuo del medio ambiente y los recursos naturales, fenómenos que se manifiestan con distintos grados de intensidad en las diversas regiones del país. A lo anterior se añaden las deficiencias institucionales, la falta de coordinación en el ejercicio de programas y acciones, y graves rezagos en las capacidades locales de gestión y administración. Adicionalmente, en el ámbito internacional la actuación eficaz del país se ha visto limitada por los siguientes factores: i) la participación en una multiplicidad de foros, lo que ha dificultado la integración de posiciones que representen cabalmente los intereses y las prioridades nacionales; ii) el aprovechamiento insuficiente de la nueva situación geopolítica del país en el ámbito multilateral y de su capacidad para conciliar posiciones divergentes, a fin de impulsar la cooperación entre países de diverso grado de desarrollo; iii) la escasa participación del sector académico, de
30 La formación del Grupo de Países Megadiversos Afines fue impulsada por México en 2002. Durante la Reunión de Cancún el grupo, compuesto por países megadiversos en desarrollo, adoptó la Declaración de Cancún, que expresa el compromiso de impulsar la creación de un régimen internacional que garantice el acceso y reparto equitativo de los recursos genéticos y de la biodiversidad (Declaración de Cancún, 2002). En efecto, el desarrollo de un régimen internacional en esta materia constituye una de las asignaturas pendientes del Convenio sobre Diversidad Biológica, cuyos objetivos, expresados en el Artículo 1 son “la conservación de la diversidad biológica, el uso sustentable de sus componentes y el reparto justo y equitativo de los beneficios derivados de la utilización de los recursos genéticos, incluyendo el acceso apropiado a los recursos genéticos y la transferencia apropiada de tecnologías relevantes” (Convention on Biological Diversity, 1992).

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expertos y de grupos representativos de la sociedad civil en la definición de las posiciones del país en el exterior en función de las prioridades nacionales. A la luz de estos desafíos, la autoridad ambiental (SAMARNAT) elaboró durante el año 2001 una estrategia para mejorar la eficacia y eficiencia en su participación en la agenda internacional de medio ambiente y desarrollo sustentable. Dicha estrategia fue reconocida por la OCDE como una de las primeras en su tipo entre los países de la organización31. La siguiente sección se concentra el los aspectos intersectoriales de las políticas públicas en México, que constituyen el marco de referencia para la implementación, a nivel nacional, de los compromisos adquiridos por México ante la comunidad internacional en materia de medio ambiente y desarrollo sustentable, en particular, aquellos aspectos que se refieren a la integración de políticas necesarias para la consecución del desarrollo sustentable y el cumplimiento de los objetivos de dichos compromisos. El análisis detallado de otros aspectos relativos a instrumentación de cada uno de los compromisos está fuera del alcance del presente trabajo.

5.

LA POLÍTICA AMBIENTAL DE MÉXICO A LA COMPROMISOS INTERNACIONALES DE MEDIO DESARROLLO SUSTENTABLE.

LUZ DE LOS AMBIENTE Y

México cuenta con una gran variedad de recursos que forman parte de su capital natural. Sin embargo, las últimas cinco décadas de desarrollo económico se han dado a la par de la destrucción sistemática de los recursos naturales y de una creciente degradación ambiental que afectan la salud y el nivel de la vida de la población y los recursos naturales estratégicos para el desarrollo del país. Lo anterior se manifiesta en altas tasas de deforestación, en la erosión del suelo, la sobreexplotación de los recursos pesqueros y de los mantos friáticos, así como la contaminación del agua en las principales cuencas hidrológicas. A lo anterior se añaden la contaminación del aire en las grandes ciudades, la contaminación asociada a la generación y el depósito inadecuado de residuos municipales, tóxico y peligroso, y finalmente, los problemas que se derivan de la severa distorsión en el ordenamiento del territorio en relación con la disponibilidad regional de recursos. Estos procesos de deterioro han dado lugar a una creciente reducción del capital natural que sustenta nuestras actividades económicas. En efecto, estimaciones del Banco Mundial revelan que en los últimos años, los costos económicos agregados de la degradación ambiental en México representaron en promedio el 11% del PIB, los que ascienden a las siguientes cifras: 1,160
31 La Segunda Evaluación de Desempeño Ambiental (EDA) de México realizada por la OCDE, concluida en octubre de 2003, destaca que México es uno de los pocos países miembros de esa organización que han desarrollado una estrategia internacional para el periodo 2001-2006 para atender los asuntos ambientales internacionales de una manera oportuna, eficiente y eficaz. Esta estrategia apunta a promover el desarrollo sustentable en los ámbitos nacional e internacionalmente. La estrategia incorpora una misión, una visión, y los principales objetivos y metas de la agenda internacional de México. Asimismo, hace hincapié en los indicadores de los resultados y actividades de seguimiento. Sin embargo, la EDA-2003 de México también indica que hasta ahora, los esfuerzos internacionales de México parecen haber tratado de abarcar más de lo posible en diferentes actividades, con pocas metas cuantificadas relativas a las actividades realmente adoptadas.

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millones de dólares por agotamiento de los mantos friáticos; 1,200 millones por la erosión del suelo; 3,630 millones por los daños en la salud derivados de la contaminación del agua y de la generada por residuos sólidos, y 1,070 millones por los daños en la salud provocados por la contaminación en la Zona Metropolitana del Valle de México. Las proyecciones existentes sugieren que si las condiciones observadas durante los últimos 10 años se mantienen, en los próximos treinta años el ajuste por costos ambientales podría alcanzar cerca del 25 por ciento del PIB económico del país. Si no se ejercen acciones decisivas para revertir las tendencias señaladas, el país seguirá acumulando una deuda ambiental que –además de representar cantidades crecientes en términos del gasto público y privado- afectará de forma negativa el bienestar social y las posibilidades de crecimiento de importantes sectores productivos en el país (Ojeda y Lichtinger, 2000). Son varias las causas que explican la degradación ambiental en México. Entre las anteriores destacan: i)las demográficas y territoriales (crecimiento poblacional; el binomio representado por la aguda concentración y excesiva dispersión de la población; la ubicación inadecuada de los asentimientos humanos); ii) las económicas e institucionales (baja productividad en el campo y concentración espacial de la actividad económica; falta de definición de las reglas de acceso y de uso de los recursos y los bienes de uso común; políticas gubernamentales como subsidios, tarifas, derechos e impuestos que desvían las decisiones económicas hacia actividades que degradan los recursos y el medio (Ojeda y Lichtinger, 2000),32 y iii) las sociales y culturales (inequidad y pobreza; patrones de consumo; sistemas de producción agropecuaria y forestal, etc.). La preocupación ambiental adquirió importancia en la sociedad mexicana en fechas recientes. Aún cuando las primeras acciones gubernamentales para regular las actividades humanas que inciden en el ambiente y el desarrollo de la normatividad en materia ambiental iniciaron en la década de los sesenta, fue hasta finales de los ochenta que se establecieron los esquemas institucionales y regímenes regulatorios básicos para el desarrollo de una política ambiental. La Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA), expedida en 1988 constituye la base del marco jurídico y de política ambiental del país. En 1994 se creó la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, a fin de fortalecer y ampliar la estructura institucional y orientar el desarrollo del país por la vía de la sustentabilidad.

32 En las economías modernas las imperfecciones en los mercados o “fallas de mercado” y las políticas gubernamentales inadecuadas o “fallas de política” han dado lugar a la explotación indiscriminada de los recursos naturales y al sobreuso de los servicios ambientales en detrimento de áreas productivas y de los asentamientos humanos que dependen de ellas. Al igual que los sistemas legales de gobierno y autoridad, los mercados constituyen mecanismos de elección social. Cuando los mercados funcionan adecuadamente son capaces de coordinar y de regular actividades de un vasto número de productores y consumidores en direcciones favorables para ambos y de proporcionar incentivos continuos para la innovación. Sin embargo, cuando los derechos de propiedad no están bien definidos o están en juego los bienes públicos, los precios de los bienes y servicios no reflejan el valor real de los recursos naturales, su escasez o los impactos ambientales negativos asociados a la producción de estos. Por ello, la degradación ambiental se entiende en economía como un problema de fallas de “externalidades”. Si estas externalidades no se internalizan en las decisiones de mercado, tampoco influyen en las decisiones de los actores económicos, ni existen incentivos adecuados para que éstos transformen sus procesos (Turner, Pearce y Bateman, 1994; Panayotu, 1992).

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En la década de los ochenta también se realizaron reformas estructurales de gran magnitud en la economía mexicana, que dieron soporte a la liberalización comercial y que además atendieron algunas fallas de gobierno que durante décadas impidieron el avance del desarrollo económico e institucional necesarios para transitar hacia el desarrollo sustentable. Sin embargo, la estrategia adoptada aún no ha rendido los frutos esperados. Después de la crisis de 1995 comenzaron a tenerse resultados satisfactorios en las variables macroeconómicas, la economía mexicana ganó en estabilidad y el sector exportador se convirtió en motor fundamental de la economía, pero el dinamismo económico no ha sido suficiente como para generar mayores oportunidades de empleo y mejoras en los niveles de ingreso para la mayoría del los mexicanos. Los recurrentes ciclos y depresiones económicas en las últimas dos décadas han dado por resultado una transición larga hacia el cambio estructural. En la segunda mitad de la década de los noventa se hizo evidente la disparidad entre las necesidades y los recursos existentes para incorporar las disposiciones legales ambientales a la realidad productiva del país, así como la incapacidad financiera de buena parte de las empresas productivas y los municipios para cumplir con estos requerimientos. En 1996 la LEGEPA se reformó con la finalidad de mejorar el marco regulatorio ambiental, en concurrencia con las crecientes demandas de participación ciudadana y la orientación de la política económica. Los aspectos más importantes de esta reforma regulatoria quedaron plasmados en el Plan Nacional de Medio Ambiente 1995-2000, que enfatizaba la prevención, la distribución equitativa de los costos y los beneficios ambientales, la descentralización en el proceso de toma de decisiones y el principio de “quien contamina paga”. El plan integró a la política ambiental una serie de instrumentos entre los que destaca el sistema de áreas protegidas, la evaluación de impacto ambiental, los estudios de riesgo, el ordenamiento ecológico del territorio, instrumentos económicos y de regulación directa, así como los basados en la autorregulación y la participación voluntaria. De manera paralela, el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 contempló la incorporación de criterios ambientales en los distintos programas sectoriales. La creciente conciencia social a favor del medio ambiente, así como el proceso de alternancia democrática que se inauguró en diciembre de 2000, generaron nuevas oportunidades para que el desarrollo sustentable fuera incorporado de manera integral al diseño de las políticas gubernamentales. En este sentido, la actual administración se fijó la meta de conducir la política ambiental de manera transversal para revertir eficazmente el deterioro ambiental que registra nuestro país, particularmente manifiesto en el ámbito forestal, en los recursos hídricos, y en la contaminación del suelo y la atmósfera derivada de la creciente emisión de gases y partículas y de la generación de residuos, así como y para consolidar los mecanismos institucionales y de participación social que se requieren para encausar el futuro nacional por la vía del desarrollo sustentable y equitativo.

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El primer paso para impulsar la nueva política ambiental de México se dio con la reestructuración del Gobierno Federal y la inserción de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) en las comisiones coordinadoras del Poder Ejecutivo Federal de carácter económico. Asimismo, se propusieron mecanismos para la incipiente incorporación de los criterios de sustentabilidad en los programas y proyectos de los sectores con mayor impacto en el medio ambiente y los recursos naturales33. También destacó la ampliación de los espacios institucionales que han mejorado la rendición de cuentas al incorporar a los distintos sectores de la sociedad en el diseño y evaluación continua de la política ambiental, así como el cumplimiento de los compromisos asumidos en el marco de la agenda internacional34. Sin embargo, a pesar del desarrollo institucional observado en los últimos años- que además ha fortalecido la coordinación entre la autoridad ambiental y otras secretarías y los diversos órdenes de gobierno- y del éxito de muchas acciones emprendidas en los diversos rubros de competencia de la autoridad ambiental, los criterios de desarrollo sustentable no han podido ser integrados de forma efectiva en las decisiones de política económica y los principales sectores productivos. La política ambiental ha actuado en un ámbito todavía restringido y con instrumentos que a pesar de haber contribuido a reducir los niveles de deterioro ambiental, no han sido capaces de modificar las principales tendencias de degradación del ambiente y los recursos naturales. Por ejemplo, aún no se ha instrumentado la normatividad necesaria para promover el aprovechamiento sustentable de recursos en el sector agropecuario,35 y se observa una situación similar en materia de residuos municipales que actualmente se depositan a cielo abierto, en calles, lotes baldíos y en los cuerpos de agua. El sistema de áreas naturales protegidas y los programas sectoriales en materia forestal y de restauración de suelo, aún no han modificado las tendencias de expansión de la frontera agrícola, la deforestación, la erosión del suelo y la pérdida de biodiversidad en el país. Tampoco existe una normatividad desarrollada que regule el acceso a los recursos genéticos así como la distribución equitativa de sus beneficios, ni el marco regulatorio requerido en materia de transgénicos. Con referencia al aprovechamiento y uso eficiente del agua, no se han realizado los ajustes, en materia de políticas de precios y derechos, ni en la promoción de una cultura de las
33 A pesar de que el Programa de Desarrollo Sustentable del Gobierno Federal contempla la incorporación de metas e indicadores de sustentabilidad en los programas de 14 dependencias y entidades gubernamentales, éste proceso no se realizó con una metodología que permitiera sistematizar y llevar a cabo un seguimiento constante y efectivo de los programas propuestos, como ha ocurrido los planes verdes adoptados por países como Canadá, Nueva Zelanda y Suecia, entre otros. 34 Por ejemplo, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, publicada en junio de 2002, tiene como objetivo garantiza el acceso público a la información del gobierno, a través de la obligación de las dependencias gubernamental de hacer disponible información relacionada con su marco regulatorio, presupuesto, auditorias internas, subsidios y contratos para obras públicas. Esta Ley refuerza el objetivo de facilitar el acceso a la información ambiental, como lo expresa el Programa Nacional de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2001-2006 y la LGEEPA. Se espera que La Ley conlleve a un mejor acceso público a la información ambiental y a una mayor transparencia de las dependencias que influyen en el desarrollo sustentable. 35 Cabe destacar que recientemente se aprobó la Ley de Desarrollo Rural Sustentable que presumiblemente permitirá fortalecer la sustentabilidad del sector.

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aguas necesarias para atacar la problemática de la calidad y escasez de este recurso. Por su parte, instrumentos como el ordenamiento ecológico territorial están aún desvinculados de las decisiones a nivel regional en materia de inversión, desarrollo industrial y de infraestructura, mientras que la evaluación de impacto ambiental, salvo en contadas excepciones36, no se ha utilizado como un instrumento de evaluación de las políticas y los programas de gobierno con mayores impactos sobre el ambiente. Asimismo, la aplicación de los instrumentos económicos y de mercado que permitan incorporar los costos ambientales de la producción y el consumo en el sistema de precios, haciendo válido el principio de ”quien contamina paga” ha sido incipiente37. Por otro lado, persisten una serie de factores estructurales que seguirán ejerciendo presiones sobre nuestro capital natural y sobre la calidad de vida de la población, por lo que las estrategias de desarrollo económico y regional en el futuro tendrán que atender en mayor medida las restricciones derivadas de la disponibilidad de recursos y de una compleja problemática generada a lo largo de décadas en donde se privilegió la atención a presiones coyunturales, en detrimento de la calidad ambiental. Por último, las crisis económicas recurrentes en el país y los problemas existentes en el sistema recaudatorio han provocado que los recursos públicos destinados al gasto ambiental hayan disminuido, en términos relativos, con respecto a los recursos que se tenían con anterioridad a la Cumbre de Río, y entre los problemas más importantes destaca la limitada capacidad técnica, administrativa y financiera de los Estados, que han asumido mayores funciones en su competencia como resultado de la descentralización, en un contexto de escasez de recursos. La protección ambiental eficaz requerirá de decisiones encaminadas a modificar los patrones de un crecimiento que continúa siendo netamente degradante de los recursos naturales. Esta tarea se dificulta en el marco de las inercias generadas durante décadas de políticas gubernamentales inadecuadas y de la constante restricción de recursos que ha debido enfrentar México como resultado de las recurrentes crisis económicas.

6. OBSTÁCULOS Y DESAFÍOS: HACIA LA GESTIÓN INTERSECTORIAL DEL DESARROLLO SUSTENTABLE

Los programas especiales Escalera Náutica y Mar de Cortés, desarrollados en coordinación con otras dependencias gubernamentales incorporan evaluaciones de impacto ambiental a nivel regional de las políticas turística y pesquera, así como medidas para la mitigación de dichos impactos. 37 Por ejemplo, en México se han desarrollado esquemas para la recuperación parcial de los servicios de agua y residuos sólidos en algunos municipios; se ha incorporado el cobro por el uso de la naturaleza para fines recreativos en áreas naturales protegidas marinas; esquemas de pago por servicios ambientales en el sector forestal; derechos de caza; depreciación acelerada en la industria; exención de impuestos para incentivar inversiones en tecnología ambiental, así como un sobreimpuesto a la gasolina en la Zona Metropolitana del Valle de México para constituir un fondo ambiental. Sin embargo, la EDA de la OCDE 2003 concluye que en materia de instrumentos económicos, en México existe un ámbito muy amplio para extender su uso particularmente en la gestión de aire, en manejo de residuos y en diferentes modalidades del sector energético.

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6.1 Factores demográficos y territoriales La población de México ha crecido a una tasa relativamente alta. En tan sólo 30 años se ha más que duplicado, pasando de 42 millones en 1965 a 91 millones en 1995. Se estima que para el año 2001, México contaba ya con una población de aproximadamente 101 millones de personas con una tasa de crecimiento de 1.7 y que la tasa de población se estabilizará en el 2040 en aproximadamente 132 millones de habitantes (CONAPO, 1998; INEGI, 2003) Desde 1981 la economía ha crecido en menor proporción que la población. El lento crecimiento observado en las últimas décadas se ha reflejado en el estancamiento de inversiones en infraestructura básica y en crecientes dificultades para disminuir la inequidad, la pobreza y la marginación en el país. De igual forma, la disparidad del desarrollo económico a nivel regional y subregional, el empobrecimiento del campo, y la carencia de una estrategia regional integral balanceada, han generado tendencias muy claras de migración y de concentración de la población en áreas específicas del territorio, aunadas a una creciente dispersión de la población rural. El crecimiento poblacional, el binomio de la aguda concentración y la dispersión de la población, el rezago en las inversiones en infraestructura básica, la pobreza y la marginación, las carencias en materia de educación, así como la ubicación inadecuada de los asentamientos humanos, plantean actualmente serios desafíos a la instrumentación de intervenciones eficaces y eficientes para promover mejoras en el medio ambiente y en la calidad de vida a lo largo y ancho del territorio nacional. En el ámbito rural, el crecimiento demográfico se ha acompañado de una progresiva dispersión de la población que, aunados a factores como la inseguridad en los derechos de propiedad y la baja rentabilidad del sector forestal, han provocado cambios en el uso del suelo y la extensión de la frontera agropecuaria en áreas no aptas para esta actividad, y contribuido a reproducir patrones de marginación y pobreza extrema en las regiones en donde se concentran muchos de los recursos vitales para mantener el equilibrio de los ecosistemas (Ojeda y Lichtinger, 2003). Por su parte, la población urbana representará en el año 2010 alrededor del 72 por ciento de la población nacional, concentrándose en unas cuantas regiones, ejerce presiones distintas que la rural sobre el medio ambiente y los recursos naturales, aunque no por ello menos importantes. En las ciudades pobres y en las zonas marginadas de las grandes ciudades, la insuficiencia de infraestructura sanitaria representa una mayor amenaza para la salud que la contaminación industrial. En las grandes metrópolis los mayores impactos económicos y ambientales del crecimiento desmesurado se reflejan en altos costos para la salud derivados de la contaminación del agua, aire y suelo, y en los altos subsidios que requieren las megalópolis para operare los servicios básicos y para transportar energía y agua de otras áreas geográficas38.

38 Para la Ciudad de México, se estima que los costos a la salud de la población por la contaminación asciende en 1 100 millones de dólares al año (Ezcurra y Mazahari-Hirart; 1996).

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6.2 La pobreza y su impacto en el medio ambiente Aunque la pobreza en México existe desde su origen como Estado-nación, en épocas recientes su evolución ha estado estrechamente vinculada con las estrategias de desarrollo y el desempeño de la economía. De acuerdo con las cifras oficiales, entre 1981 y 1987 el porcentaje de población en situación de pobreza pasó de 45 a 51 por ciento. Aunque las cifras varían, los cálculos conservadores estiman que actualmente, cerca del 19 por ciento del total de la población nacional vive en condiciones de pobreza extrema y un 35 por ciento en condiciones de pobreza moderada. El 25 por ciento de los habitantes del campo se clasifican como pobres, mientras que en el ámbito urbano representan alrededor del 10 por ciento (Levy, 1991). Por su parte, los Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) reporta tres enfoques para medir la pobreza en México: pobreza alimentaria, dificultad de acceso a servicios básicos de educación y salud, dificultad para constituir un patrimonio. De acuerdo a la SEDESOL, durante el perido2000-2002 el porcentaje de la población en situación de pobreza alimentaria pasó de 24 a 20; el porcentaje sin posibilidad de cubrir servicios básicos de educación y salud de 32 a 26.5; y el porcentaje por debajo del umbral de desarrollo patrimonial pasó 53 a 51 (SEDESOL, 2003)39 Aunque no existen investigaciones que hayan medido con precisión el impacto de la pobreza y la marginación en la degradación ambiental en México, diversos estudios de caso muestran la relación existente entre la pobreza y el sobreusos de los recursos naturales en algunas regiones del país. Los pobres rurales, para garantizar su subsistencia, se ven obligados a explotar el entorno inmediato. Al aumentar sus necesidades, intensifican su uso de los recursos naturales o, alternativamente, abandonan la tierra y se trasladan a regiones urbanas modificando el tipo de pobreza (Dasgupta, 1995). Si bien su pobreza no es tanta causa sino mecanismo a partir del cual otros factores se transforman en acciones que degradan el medio ambiente, existe una estrecha relación entre la pobreza y la deforestación, el sobreuso de la tierra agrícola y la consecuente erosión y pérdida de fertilidad del suelo (Pearce y Warford, 1994; Wimpeny, 1991)40. La propia vulnerabilidad de la

Los enfoques adoptados por la SEDESOL para medir la pobreza en México son: i) umbral de pobreza alimentaria, que captura la proporción de la población cuyo ingreso por persona es menor al necesario para cubrir las necesidades de alimentación, equivalentes a 15.4 y 20.9 pesos diarios del año 2000 en áreas rurales y urbanas, respectivamente; ii) umbral de desarrollo de capacidades, que captura el porcentaje de la población cuyo ingreso por persona es menor al necesario para cubrir las necesidades de alimentación (definidas igual que el grupo anterior), además del ingreso requerido para asumir los gastos en educación y salud, lo que equivale a 18.9 y 24.7 pesos diarios del 2000 en áreas rurales y urbanas, respectivamente; y iii) umbral de desarrollo de patrimonio, que captura la proporción de la población cuyo ingreso por persona es menor al necesario para cubrir las necesidades de alimentación y el consumo básico en salud, educación, vestido, calzado, vivienda y transporte público. Dicho ingreso equivale a 28.1 y 41.8 pesos diarios del 2000 en áreas rurales y urbanas, respectivamente. 40 Las altas tasas de descuento entre los campesinos pobres y la inadecuada definición de los derechos de propiedad propician el uso intensivo de los recursos naturales, debido a que los incentivos no son los de asegurar su aprovechamiento óptimo en el largo plazo, sino lograr la supervivencia en lo inmediato, en el muy corto plazo. Lo anterior, aunado a los incentivos provenientes de programas de apoyo gubernamentales para la producción agropecuaria, ha desembocado en el acortamiento de los periodos de descanso de la tierra y en la introducción de actividades no compatibles con la con la vocación ecológica del territorio.

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población pobre a los daños ambientales forma parte del denominado “círculo vicioso” entre pobreza extrema y medio ambiente (Guevara y Muñoz, 1997).41 En México, los problemas en la definición de los derechos de propiedad, el sesgo urbano en la asignación de servicios básicos de salud, de alimentación, de infraestructura y de educación en detrimento de las zonas marginadas y con densidades poblacionales bajas, y los precios congelados de productos agrícolas que prevalecieron en décadas pasadas, son factores que explican la alta tasa de concentración de la pobreza. Actualmente, la eliminación de los subsidios a los insumos en el sector agrícola, y su reemplazo por un sistema de pagos directos a los campesinos, sin sesgo hacía algún cultivo en particular y sin restricciones al descanso de las tierras, han corregido algunas de las fallas gubernamentales que promovían, entre otras prácticas, cambios en el uso del suelo en detrimento de la calidad ambiental (Guevara y Muñoz, 1997; OCDE, 1997). Asimismo, las reformas al artículo 27 constitucional han significado algunas mejoras en la seguridad en la tenencia de la tierra, lo que alentará inversiones en el sector y una mayor protección de los recursos naturales. Sin embargo, persisten inercias y fallas de política, y en el corto plazo, las reformas mencionadas podrán beneficiar en mayor medida a las capas de población rural en mejores condiciones y no necesariamente a las que se encuentran en situaciones de pobreza extrema. El gobierno de México ha desarrollado diversos programas para el combate a la pobreza en donde mediante la coordinación de distintas dependencias gubernamentales se ha comenzado a incorporar la dimensión de sustentabilidad. Entre éstos se encuentran los Programas de Desarrollo Regional Sustentable (PRODERS), establecidos en regiones rurales con elevada marginación, y más recientemente, el Programa Nacional de Atención a Regiones Prioritarias, que constituye una estrategia coordinada en la que participan conjuntamente los tres órdenes de gobierno y la sociedad con el objeto de promover el desarrollo sustentable en las regiones con un mayor rezago social. No obstante los avances registrados en el marco de estos programas para integrar la dimensión ambiental en las políticas de desarrollo social, aun se carece de una estrategia integral en la materia. En última instancia, las políticas más efectivas para atender de manera conjunta los fenómenos de pobreza y degradación del medio ambiente serán invertir en el capital humano y revertir la marginación de los pobres restableciendo su capacidades mínimas para ser productivos e integrarse al sistema educativo, así como la creación de condiciones que permitan el desarrollo de una mayor oferta de empleo fuera de las tierras marginales y una mayor promoción de empleo en las ciudades pequeñas y medias. Estas medidas podrían representar una alternativa a la invasión de tierras y al uso intensivo y depredador de los recursos naturales.
41 La capacidad de defensa de los pobres frente al daño ambiental es menor que la que poseen otros grupos de la población. Mientras que la pérdida de la fertilidad de los suelos merma los activos disponibles para los pobres, la nutrición y salud deficientes limitan la capacidad productiva y de respuesta frente a factores exógenos.

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6.3 La actividad agropecuaria y forestal Como resultado de la actividad agropecuaria, en muchas regiones del país los índices de erosión son más elevados que los índices de formación de suelos. El 64 por ciento de la superficie del país está afectado por diversos procesos y distintas intensidades, y el 46 por ciento del territorio padece algún tipo de degradación del suelo y la desertización continúa avanzando. Se estima que el deterioro de suelos en México impacta entre 150 mil y 200 mil hectáreas anualmente. Se carece de instrumentos regulatorios en materia de inventarios, infraestructura, mecanismos de control y monitoreo que permitan una gestión adecuada (Comité Nacional Preparatorio de México a Johannesburgo, 2002). Asimismo, la tasa de deforestación de los bosques mexicanos es una de las más altas de América Latina. Se estima que se pierden 600 mil hectáreas al año, abatiendo también la calidad y diversidad de las fuentes de alimentación. De los pastizales naturales y matorrales de zonas áridas del país, 95 por ciento y 70 por ciento, respectivamente, presentan sobrepastoreo (Comité Nacional Preparatorio de México a Johannesburgo, 2002). Los problemas de deforestación y pérdida de cobertura vegetal y de biodiversidad representan algunos de los mayores retos que México enfrentará en el curso de la presente década. El sector agrícola de México se desarrolló por vía de la extensión de la frontera agrícola y una expansión importante de la infraestructura de riego. La creciente presión de la población sobre la tierra agrícola y leyes agrarias que obstaculizaron la asociación entre pequeños productores, favorecieron el desarrollo de minifundios y desalentaron el flujo del capital privado hacia el campo. Las reformas en el sector agrícola de la década de los noventa fueron estimuladas por una disminución importante en el gasto público y la apertura comercial. Los beneficios de esta última se están manifestando en algunos sectores, en especial los de riego y con posibilidades de utilizar tecnologías más modernas, pero entre los campesinos más pobres existen dificultades para reconvertir sus procesos en ausencia de apoyos adecuados. Como ya se mencionó, aun cuando se han comenzado a instrumentar programas para promover la producción agrícola sustentable, el sector carece todavía de objetivos bien definidos de protección ambiental que garantice la reconversión con viabilidad ecológica. Por otra parte, en el sector moderno de la agricultura mexicana, las perspectivas que se vislumbran son poco alentadoras, sobre todo si se considera la disponibilidad y utilización del agua de riego como factor primordial en la producción agrícola de los bienes en los que México presenta ventajas competitivas. La disponibilidad de agua en México es sumamente dispar. El por ciento del agua disponible se concentra en el 10 por ciento del territorio del país. Actualmente, cerca del 70 por ciento de las zonas hidrológicas están sobreexplotadas. Muchas de las

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regiones en donde prevalece un uso no sustentable del agua son grandes productoras de bienes agrícolas y altamente competitivas en los bienes para a explotación directa o indirecta. Esta situación es particularmente crítica en la frontera norte del país, en donde las tensiones bilaterales con Estados Unidos en las cuencas de los ríos Bravo y Colorado, sin duda se intensificarán de no instrumentarse políticas encaminadas al uso eficiente del agua. La gestión del agua en el país no ha logrado la eficiencia esperada. El sector ha carecido de una gestión ambiental eficaz y las tarifas establecidas por el aprovechamiento y uso de este recurso, no reflejan su valor real. Aunque la mayoría de la población cuenta con agua potable y alcantarillado, aún persisten rezagos. Asimismo, en el sector rural el 86 por ciento del subaprovechamiento se debe a prácticas de irrigación ineficientes. Sólo el 23 por ciento de las aguas residuales que se colectan en sistema de drenaje reciben algún tipo de tratamiento (CNA, 2001). México ha ratificado diversos acuerdos internacionales relacionados con la gestión sustentable de los recursos hídricos de los que destacan las Metas del Milenio y el Plan de Acción de Johannesburgo de 2002, que recomiendan reducir a la mitad la proporción de gente en el mundo sin acceso a agua potable y saneamiento básico para el 2015. Sin embargo, la gestión del agua en el país continúa siendo insustentable. La inversión en infraestructura hidráulica, ya baja según los estándares de la OCDE, disminuyó en términos reales durante la década de 1990. Actualmente se ubica en aproximadamente la mitad de la inversión que se hubiera requerido para alcanzar un escenario sustentable para el 2025. Será necesario aumentar la inversión actual en infraestructura hidráulica y los esfuerzos para su gestión eficiente con el fin de con las metas del Milenio y Johannesburgo para el 2015 (OCDE, 2003). Los datos disponibles muestran que en México predomina una situación no sustentable en una actividad sumamente importante para la economía. Las fallas de mercado y de gobierno han distorsionado por décadas las señales de mercado del agua para uso agrícola. Por ejemplo, el uso gratuito de infraestructura de riego en tierras y municipios que nunca han pagado por este servicio; precios y derechos de agua que no han cubierto en una mínima parte el costo de la depreciación, operación y mantenimiento en los sistemas de riego, cuotas de pago de agua que no capturan las externalidades y el costo real del agua; y el subsidio a la energía utilizada para extraer el agua de los mantos subterráneos y para sustituir los canales de riego42. Actualmente, cerca del 70 por ciento de las zonas hidrológicas del país están sobreexplotadas. Claramente, el futuro del desarrollo nacional dependerá de la administración responsable de este recurso43.

Cabe notar que las reformas de las políticas de asignación de precios del agua en México, que busca mejorar la gestión del agua a nivel de los distritos de riego representan un avance para la corrección de estas fallas de gobierno. Estas reformas han permitido, parcialmente a muchos distritos de riego recaudar, mediante cobros a los agricultores, fondos suficientes para mantener en operación de manera sustentable sus bienes. 43 En este contexto, la recién aprobada Ley de Aguas adolece de una serie de lagunas y fallas regulatorias que difícilmente conducirán al cabal cumplimiento de sus objetivos.

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Otro de los sectores afectados por las fallas de gobierno de las pasadas décadas es el sector forestal. En éste, las prácticas insustentables han provocado altos niveles de degradación de diversos tipos de bosques y colocado al sector en una situación de debilidad en términos de competitividad frente a la globalización económica y la apertura comercial del país. Las áreas forestales comunales han carecido de incentivos y de sistemas efectivos de gestión, y control, lo que ha desembocado en altas tasas de descuento por parte de la población que habita en zonas forestales y la consecuente degradación de enormes áreas de bosques y selvas. Por su parte, las explotaciones forestales privadas se han acompañado de talas sin control, una desmedida corrupción y un desinterés por la sustentabilidad. En este sentido, ni el sector social ni el privado han desarrollado la forestaría en forma eficiente y sustentable. El sesgo agrícola de las políticas gubernamentales sectoriales, la indefinición de los derechos de propiedad, la consolidación de una estructura institucional burocrática, clientelista y poco funcional, dieron como resultado el desarrollo de prácticas que degradaron los recursos forestales y colocaron al sector en una situación de debilidad en términos de competitividad frente a la globalización económica y la reciente apertura comercial del país. Cabe resaltar que recientemente se han adoptado diversas medidas para impulsar la sustentabilidad de del sector forestal, incluyendo la Creación de la Comisión Nacional Forestal en el 2001, la aprobación de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable en el 2003 y la ampliación del uso de cuotas por suministro de servicios ambientales. Consecuentemente, la inversión del gobierno federal en el sector forestal aumentó de 200 millones de pesos en 2000 a 2.6 mil millones en el 2002 (OCDE, 2003). Sin embargo, para revitalizar este sector será importante eliminar restricciones a los derechos de propiedad en predios forestales, desarrollar instituciones comunitarias que convengan la conservación de los bosques y que incorporen mecanismos eficientes de control de acceso a los recursos que fortalezcan el cumplimiento del orden jurídico en el campo. 6.4 La actividad industrial La industria contribuye al consumo de recursos y a la emisión de sustancias contaminantes mediante la emisión de descargas al agua y a la atmósfera y, en algunos casos, a través del empleo de sustancias químicas y la generación de residuos peligrosos (Mercado y Constantino, 1997). La política industrial que prevaleció en México hasta la década de los ochenta, centrada en la sustitución de importaciones de bienes de consumo y, posteriormente en la producción de bienes de capital, aisló a la industria nacional de la competencia internacional y congeló los precios de los principales insumos industriales. Esta estrategia trajo como consecuencia un desarrollo industrial intensivo en el uso de los energéticos y poco eficiente desde el punto de vista ambiental.

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Por otra parte, el sector industrial se ha visto afectado por la falta de acceso a créditos bancarios o estímulos fiscales para implementar tecnología limpia y cambiar sus procesos de diversos productos a estándares ambientalmente aceptables. Esto se refleja en un desempeño ambiental ineficiente de la industria en México (Comité Nacional Preparatorio de México a Johannesburgo, 2002). Adicionalmente, si bien se ha avanzado en la instrumentación de mecanismos innovadores para el control de la contaminación industrial, particularmente de las grandes empresas, las brechas entre las necesidades financieras y los niveles de inversión son enormes. El 98 por ciento de las empresas en México son micro, pequeñas y medianas, muchas de las cuales han tenido que enfrentar diversos problemas para subsistir, por lo que la mejora ambiental de sus procesos productivos sigue relegada a un lugar marginal dentro de sus prioridades. La promoción de las medidas de control y de prevención de bajo costo al interior de las empresas pequeñas y medianas requerirá la ampliación y optimización de los programas de entrenamiento y asistencia técnica y un marco regulatorio de cumplimiento consistente y capaz de promover los incentivos apropiados. Los mayores desafíos para el futuro probablemente radican en la conformación favorable de estructuras y reglas públicas, privadas, asociativas y laborales. A este desafío se añade el promover los sistemas bancarios, educativos y de innovación que coadyuven a su operación más favorable (De María y Campos, 1999). 6.5 La producción y el consumo energéticos La sustentabilidad en la producción y consumo de energía, será, sin duda, uno de los mayores retos ambientales y tecnológicos del siglo XXI, tanto para México como la comunidad internacional (UNEP, 1997). Entre los mayores obstáculos que persisten en este rubro, se encuentra la baja o nula rentabilidad de las inversiones en el desarrollo de nuevas fuentes de energía. Asimismo, falta aún consolidar esquemas encaminados a la internalización de los costos ambientales y sociales en los precios de la energía generada por fuentes convencionales, al mismo tiempo que incluyan incentivos para una mayor investigación en el sector energético y la generación de energía de fuentes renovables a precios competitivos. Por otro lado, años de subinversión en el sector energético se reflejan en una capacidad inadecuada para satisfacer la demanda creciente de manera eficaz y eficiente. Se estima que el sector mexicano de energía necesitaría USD 70 mil millones en inversión para modernizarse y crecer en los próximos diez años. Aunque este sector está dominado por las empresas paraestatales, el marco regulatorio fue modificado en 1995 para dar lugar a la participación limitada del sector privado en áreas no estratégicas (p. ej., distribución y transporte de gas) a fin de inyectar capital muy necesario (OCDE, 2003). Actualmente se discute en el congreso una propuesta de reforma para la modernización del sector eléctrico en México, que indudablemente tendría un

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impacto significativo en la eficiencia y en la sustentabilidad del sector. Las mejoras ambientales locales y regionales posibles a partir de la reestructuración de dichos sector no han recibido suficiente atención por parte del sector público y los partidos políticos, quienes han limitado el debate al tema de finanzas públicas. Sin embargo, son múltiples las oportunidades para mejorar la eficiencia energética en el país a partir del fomento a la competencia en el sector y un sistema de regulación ambiental que oriente el desarrollo del mercado energético en una dirección congruente con la sustentabilidad. El crecimiento futuro del sector requerirá inversiones sustantivas de capital para la ampliación de la capacidad de generación y las redes de distribución, y esfuerzos adicionales para mitigar el impacto del sector en el ambiente, principalmente en zonas críticas. La posible reestructuración del sector eléctrico puede contribuir de forma importante para el logro de estos objetivos, propagando nuevos incentivos para la modernización del sector y para una mayor inserción en el mercado de tecnologías de generación flexible y más eficiente. Si bien es de esperarse que el costo privado de los generadores de energía no se corresponda con el costo social de cada tipo de generación, los costos sociales y los privados pueden igualarse mediante la aplicación de una regulación ambiental adecuada, lo que proporcionaría incentivos adicionales para la introducción de mejoras en la eficiencia y la reconversión tecnológica del sector (Tovar y Ojeda, 1999). Actualmente, los mayores obstáculos a la reforma se encuentran en la oposición de importantes sectores de la sociedad para los que sólo la existencia de un monopolio estatal garantizará la soberanía y la permanencia de criterios de equidad en el futuro. Sin embargo, el mejor escenario que hoy se presenta para México es el de un estado cuyas intervenciones estratégicas promuevan las condiciones institucionales necesarias para promover un crecimiento económico más eficiente y sustentable que el pasado.

7. CONCLUSIÓN
A pesar de los avances registrados en el decenio de Río a Johannesburgo, la política ambiental mexicana resulta insuficiente para impulsar el desarrollo sustentable. Dicha política ha sido conformada a partir de enfoques parciales, que en algunos casos ni siquiera han sido asumidos plenamente. Actualmente se cuenta con un conjunto de leyes, reglamentos, normas, programas e instrumentos que no han tenido un impacto efectivo en la estrategia general de desarrollo. En el futuro, el reto será obtener un balance óptimo entre las políticas orientadas a promover el crecimiento económico necesario para elevar las condiciones de vida de los mexicanos en un marco de mayor equidad y protección ambiental, que son requisitos indispensables para el futuro sustentable de México. Para lo anterior, habrá que tener en mente que la dimensión de la sustentabilidad involucra un marco amplio de políticas que incorpora los niveles macroeconómico,

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regional, sectorial, y microeconómico, de cuya articulación dependen los impactos ambientales de la actividad económica. Adicionalmente, las fallas de política que han actuado históricamente en contra del desarrollo económico y social en el país, también han estado en el origen de los desequilibrios regionales y del deterioro ambiental y de los recursos naturales. Consecuentemente, los próximos años será necesario continuar trabajando en el diseño de nuevos esquemas y en la aplicación efectiva de los instrumentos que permitan dar atención prioritaria a los problemas ambientales, consolidar al desarrollo sustentable como eje transversal en las decisiones de política e impulsar una mejora ambiental a través de las transformaciones requeridas en los ámbitos económico, financiero, cultural, social, y tecnológico, lo que requerirá de la consolidación de las instituciones y la aplicación de mecanismos regulatorios eficaces, eficientes y transparentes. En suma, para asegurar el cumplimiento cabal de los compromisos adquiridos ante la comunidad internacional en torno al desarrollo sustentable, se deberá consolidar a éste como política de Estado, y realizar innovaciones en la gestión publica para garantizar la integración de políticas; la instrumentación de sistemas efectivos de evaluación del desempeño gubernamental; la participación corresponsable de la sociedad, y el fomento decidido a la descentralización mediante el fortalecimiento de las capacidades de los estados y municipios. En consecuencia, será necesario diseñar nuevos mecanismos que garanticen la articulación realmente efectiva del sector ambiental con los programas sectoriales, las estrategias de desarrollo regional y las grandes prioridades nacionales de generación de empleos, impulso a la productividad y competitividad, y de combate a la pobreza (Ojeda y Lichtinger, 2000). Las transformaciones planteadas requieren de decisiones que sólo serán posibles si cuentan con un amplio apoyo de la sociedad. El reto más importante continúa siendo el de crear las condiciones sociales y culturales que permitan emprender el cambio. La mayor incertidumbre que prevalece es si la sociedad mexicana estará dispuesta a asumir, en el corto plazo, los costos implícitos en ello,

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