capitulo 3 Ciclo de politicas publicas O processo de elaboragio de politicas pablicas (poticy-malking process) tain bam 6 conhecido coma ciclo de politicas ptiblicas (policy cycle). O ciclo de politieas piblieas ¢ um esquema de visualizagao e interpretagio que on avida de 1es sequencinis e interclependentes. Apesar de Iticas pri senivolvidas para visualizacao do ciclo de po- ere cnet a earns Fea) erent [enema | wo : : { me] Cae : : | | Formulagio de | [ Es (ee {em aN mh Figura 3.1 ~ Ciclo de polticas publics. Apesar cle sua ulilidade heuristica, 0 ciclo de politicas piiblicas raramente roflete a real dindmies on vida cle uma politica pablica, As fases #eralmente se apresentant misturadas, as sequéncias se alternam., Wildavsky (1979), por3A Palicas pibiicas exemplo, sustenta que-cm alguns contextos a identificagio do problema es! mais relacionada ao fim do processo clo que ao inicio, ¢ asf geralmente acontecem antes do escrutinio do problema. Cohen, March e OF sen (1972) elaboraram 0 “modelo da lata do lixo" para deserever que solu (Goes muitas vezes nascem antes dos problemas. Alguns acadénieos afirmam {que nao ia. um ponto de inicio e um ponto de finalizagio de uma po biliea, e que o proceso de politica piiblica é incerto, ¢ as fronte fases nao as, Apesar de todas essas ponderagbes, o ciclo de politicas priblicas tem uma strande utilidade: ajuda a organizar as ideas, faz que a complexidade de una pliblica seja simplificada ajuda politicos, aciministradores © pes iar um referencial comparativo para easos heterogéne Veremos, a seguir, cada uma das fases do cielo de politica piblica sepa- s entre as 3.1 Identificagdo do problema Um problema é a dis centre o status quo e uma sitwacao ideal pos vel. Un problema pablico é a diforenca entre o que é ¢ aquilo que se gostaria {que fosse a realidade publica. Um problema piiblico pode aparecer subita- mente, por exemplo, una eabistrofe natural que afete a vida de pessoas de dleterminada regiao. Um problema piblico tatnbém pode ganhar inmportincia ‘A0s poucos, como © congestionamento nas cidades ow a progressiva buro- ceratizagaio de proceclimentos e servigos pablicos. Um problema priblieo pode estar presente por muito tempo, mas nao receber suficiente atencio porque a coletividade aprenden a eonviver om ele, como 0 caso da favelizagao das periferias das grandes cidades. Um problema nem sompre 6 reflexo da deterioragao de uma situagao de ceterminado eontexto, mas sim de melhora da situngio em outro contexte, Por exemplo, a falla de acesso pavimentado de um pequeno muniefpio dm Jha vidria estadual passa a ser percebida como unt problema relevante a par tirdo momento erm que o municipio vizinlo é eontemplado com esse tipo de cobra, Ass vezes, se meu vizinho compra um carro novo, eu comego a peree- ber meu earro como velhvo. "Atala do Tixo serve como metéfora da snarl deciséria nas ong olen, Mateh Olsen (1972), a8 organtaagbes produzem mits prob lucie para esses problemas. iimeros problemas ¢ solugoes sio descartados diavia mente em una lata de Iixo, Os tomeatores dle leistorecorrem a essa lata de ixo quando necessitam combinar solo ages. Segundo as ea 80Ciclo de poticas publicas — 35, Para Siblom (1984), a ideniifiea \ca0 do problema piiblico envoWve: a pereepgao do problema: um problema piblico no existe senio na ea. beca das pessoas. Um problema pibiico, portanto, 6 um eoncelto sub- jetivo ou, melhor ainda, intersubjetivo. Uma situagao pribliea passa a ser do momento em que afeta a percepeao de muitos lores relevantes, a definigao ou dolimitagao do problema: a delimitago do problema envolve dofinir quais sio seus elementos, e sintetizar em uma frase a esséncia lo mesmo. No momento de delimitagao de um problema também sao criados (5 norteadores para as dlefinigdes do conjunto cle causas, solucdes, eul- pados, obsticulos, avalingbes. Exatamente por isso a dlimitagao de um problema pilblico 6 politicamente crucial no processo de elaboragio de ‘uma politica pibliea. Hi de se destacar, no entanto, que qualquer defini ‘ca0 oficial do problema é temporaria. Nas fases sucessivas de formulagio das allernativas ¢, prineipalmente, nia implementagio, os problemas pr- blicos sito redefinidos ¢ adaptados por politicos, burocratas, ¢ os préprios destinatétios da politica piiblica, a.avaliagao da possibilidace de resolugao: costuma-se dizer que um pro blema sem solugio nao 6 um problema. f claro que nem sempre as poll ticas piiblicas siio elaboradkis para resolver completamente um problent, e-sim apenas para mitigé-1o ou. diminuir suas consequéncias negativas, No enianto, dificilmente um problema identificado s presenta potencial de solucao, Os partidos politicos, os agentes politicos e as organizagbes ni gover namentais sia alguns dos atores que se preocupam constantemente em idlentificar problemas puiblicas. Do panto de vista racional, esses atores enca- ram o problema piblico como matéria-prima de trabalho, Um politico encontra nos problemas piiblicos una oportunidade para demonstrar seu trabalho ou, ainda, uma justificativa para a sua existéneia, A partir do momento em que uma espécie da fauna entra etn extingao, ¢ isso vem a conhecimento piiblico, surge a oportunidade de criagio de uma entidade de defesa daquela especie, .\ partir do momento em que um produto inmportado comega a atrapalhar wn sclor industrial, surge a oportunidade politica de defender os interesses esse setor industrial, So uum problema ¢ identifieado por algum ator politica, © esse ator tem interesse na resolugivo de tal problema, este poder entio lutar para que tal problema entre na lista cle prioridades de atuagiio, Essa lista de prioridades 6 conhiceida como agenda,36 Poti pibicas 3.2 Formagao da agenda A agenda & un conjunto de problemas ou temas entendicos como relevantes. bla pode tomar forma de un programa de governo, um planejamento orgs entério, un estatuto particitio ou, anda, ce uma simples lista de assumtos que 6 comité editorial cle um jornal entende como importante (Secchi, 2006), De acorda com Cobb e Elder (1983), ¢ jem dois tipos de agenda: + agenda poifica: conjunto cle problemas ou temas que a comunidade politica pervebe como merecedor de intervengao publica + agenda formal: também conhecida como agenda institucional, ¢ aquela que clenca os problemas out Lemas que o poder publico ja decidiu enfrentar: existe, ainda, a agenda da midia, ou seja, a lista de problemas que recebe atengao especial dos diversos meios «le comunicagio. O poder que a sufdia possti sobre a opinido publica 6 tamanho que, nao raras vezes, a agenda dit tidia condiciona as agendas polticas ¢ institueiona Os problemas entram ¢ sacm das agendas. Bles ganham notoriedade © relevinela, e depois desinfiam, Como destaca Subirats (1989), a limitagao de re- ‘cursos humanos, financeiros, materiais, falta de tempo, a falta de vontade po- litica ou a falta cle pressio popular porlem fazer que alguns problemas nao pe ranegam por muito tempo, ou net consigam entrar nas agendas. As aggendass 1 priotidades de attiagdo, e como ja dizia um ex-candidato a Presieléneta da Repiiblica do Brasil; “a maior dificuldade para o politico nao ¢ estabelecer {quais serio as prioridades, A maior dificuldade 6 ordenar as prioridades” Segundo Cobb ¢ Elder (1988), existem trés condigdes para que um pro- Dlema entre nt agenda politics: atengito: diferentes atores (cidackios, grupos de interesse, midia ete.) de ‘vem entender a situngo como merecedora de intervengaio; + resolubilidade: as possiveis ages devern ser consideradas necesssitias & factivels; compotincia: o problema deve tocar responsabilidades priblicas. Geralmente, quando académicos: peda, eles: se referem a agenda formal jornalistass 3.3 Formulacao de altermativas |A partir da introdugao do problema na agenda, os esforgos dle construgao & combinagio de solugées para o8 problemas sto cruciats. Idealmente, a forCiclo de polticas pibicas 37 imnlagato de solugdes passa pelo e ahelecimento de objetivos ¢ estratégias & ‘oestuddo das potenciais consequéncias de cada altemativa de solucao. De acordo com Sehattsehneider (1960, p. 68), "a definigio das alternati- vas € 0 instrumento supremo cle poder, porque a definigao de alternativas & escola dos conflitos, © 2 escola dos contfites atoca podler”® A formulagio de alternativas de solugao se desenvolve por meio de es crutinios formais ot informais das consequéncias clo problem, © dos poten- ceiais custos e beneficios de cada alternativa disponivel {6 estabelecimento de objetivos 6 0 momento em que polices, analistas de poiticas piblicas ¢ demais atores envolvidos no processo resumen 0 ane csperann que sejam os resultados ca politica pabliea, Os objetivo poder ser Celabolecidos de maneira mais frouxa (por exemaplo, melhiorar a assisténeks social do nnnicfpio, diminuir o nivel de cesemprego) ou de manera mals con. treta (por exeraplo, reduzir em 20% o nimero de sequestros, 110 muunicibio X. nos préximos sels meses). Quanto mais coneretos fore es objetives, mais facil sera verificar a effedcia cha politica priblica, No entanto, sabemos que en nuitas ocasides 0 estabelecimento de metas & tcenieamente diffeuTtose tome nos casos em que resultados quantitativos (ta politica priblica no con- seguem menstrar elementos quaitativos mais importantes. Oestabelecimen!® de mots anu pode ser politicamente indesefavel como nos easos eu due ans probabildados de sucesso sto baixas ea frustragao ce metas traria pret os adtinistrativos © politicos insuportéveis, Nao obstante, oestabelecimente de objetivos 6 importante para nortear a construc ce alkermativas ¢ a5 DA Torioros fases de tornada de deci, implementagio eavaliagto de efiecia css politieas publicas, ‘Acetapa de construgao de alternativas é o momento em que sto elabors dos inctodios, programas, estratéxias ou agbes que porterdo aleanar 05 ob jetivos estabelecidos. Um mesino objetivo pode ser aleangacio cle vias (or mas, por diversios caminhos. Exemplo: Aeratias para enrenar a pichagao nas grandes ckades Fonenmos no probema da pichagéo de mutase peredes em espages polos das andes aes, Soo objeto 6 a euo ds pichagbes ou 0 desconfrto vsulcausado pols picho- Goes, 0 otcymoker pode consti estatégasttanente ileertes: ars nas seers tre oo interes b) grant que as leisvgntes soja efetvamenterespotada 0 API rt mies do ex lean 20; ) star mas comers 6 gts fze canons ee vtantizagBo junto 3 eamunidade pichadora )deserwoNer mecansmos derecompensa me tora para deltores ) er espagos propiios para que os pihadoes possam exvessar fed escas de comers antstin dos plenadresh) dsina vr pie comin are “fran livre a pare do original38° Pollicaspuibticas ‘a recuperacao constanie de muros e paredes i) evesti todos os imeveis ou mures com wna tinta especial ndo aderene acs aersséis comercializados atvalmente. Esse mesmo problema pode ser defnido de forma inversaj) a pichagao 6 uma arte, © @ pro blema esténa falta de sensibiidade artsica da populago. Nesse caso, a altematva sea fa- 2er campanias de constienzacao para cue a populagdo passasse perceberapichagao cma uma arte de vanguard Para que cada uma des as alternativas nasga, faz-se necessivio um esforgo de inspiragao e, posteriormente, de imaginagao dos contomes e detalles pri- ticos da proposta, Cada uma das alternativas vai requerer diferentes recur sos téenicos, humans, materiais¢ financeros, Cada uma das alternativas teri chanees diferentes «le ser eficav, O poticymakertem portamento:* disposigao quatro mecanismos para indugio de com= 1, Prem caso das Ao: influenciar comportamento com estinulos positivos, como no allernativas ¢, Fe § do exemplo anterior. 2. Coergio: influenciar comporiamento com estimulos negatives, como no caso das alternativas a ¢ b do exerplo dado, 3. Conscientizagao: influenciar comportariento por meio da construgao pelo ao senso de dever moral, como nas altemativas d e j do exemplo ant terior 4, Solughes téenicas: nio influeneiar comportamento diretamente, mas sint ‘apliear solugdes, praitieas que venham a influenciar comportamento de forma indirela, como nos casos das alternativas ¢, he i do exemplo dado, ‘Cada tum cesses meeanisnias também tem implicagoes nos custos de & bboragao ca politica e nos tempos requeridos para perceber efeitos pritieos so- bre os comportamentos. Alguns mecanisms sao mais propicios em eertas si tnagdes ¢ desastrosos em outres, sanistno de premiacao para a coleta seletiva de lixo ou para a econont \étrica pode se demonstrat ef az Ji uima politica piiblica que se baseia na conscientizagao como mecantismo nnalidacle pode se revelar absohutamente frustrante. A avaliagao ex ante das possiveis solugdes para o problema priblico & wr trabalho de investigagio sobre as consequéncias ¢ os custos das alternativas. (0s especialistas ¢ pessoas que posstiem competéncia técnica para abordat 6 problema em questao so muito importantes nessa etapa. Nessa fase de A ae des isms so as Ins formas ce poder: poder econdinieo, poe pol ico ¢ pout ideokigien (Bobbio, 202). As solugoes ténieas potencklizann as trés mea nists anterioresCiclo de polticas pibicas 39. comparagio dasalternativas, a manu colocadta como uma das possiveis opcodes. Esse Lrabalhi pode ser fe a clo status quo Lambe te o com o suporte de trés téenicas (Dunn, + Projegdes: progndsticas que se baseian na prospeegao de te lencias presentes ou historicamente identifieadas, a partir de dados apresentados ‘em forma de séries Lemporais. As projegdes sao emninentemente empirico- Indhutivas, ot seja, baseiam-se em fatos passidas ou atuals experimen: os cm dado setor de politica pablica ou entre setores similares. Esse trabalho depende de fontes seguras de informagdes quantitativas ¢ qua acional, tendéncias Titativas, tals como tendéneias de erescimento pop de erescimento econdinico, tendi@neias na arrecadacao tribul ‘goes no indice de desenvolvimento humano (IDH) ete. + Predigdes: basciam-se na aceilacao de teorias, proposigées ow analogs c Lentam prever as consequéneias das diferentes politicas. Esse trabalho 6 eminentemente tedrico-dedlutivo, ou seja, parte de axiomas ou press: lados para lentar *prever” resullados, comportamentos, 108, Dentre 08 métodos disponiveis para realizar predigoes do a Leora dos jogos, o métodlo Delphi, as estimativas de eficiéncia eco- nomica (input versus oudpnt), a programacao linear, a anilise de cor- relagies © regressdes estatisticas, a estimagio de pardimetros, as érvores de decisao, + Conjecturas: so juizos de valor eriacos a partir de aspectos intuitives on emocionais dos policymakers. Essa técnica, por ser intuitiva, geralmente se basela no conhecimento de strwet level bureancrats, profissionais que luan 1a linha de frente e que i tém experiéneia sufieiente para entender ‘nviangas de dada area de politica pribliea, Reunies, debates e foruns sie ‘0s meios mais utilizados para s realizagao de conjecturas. Exemplos de fer- ramenta mais estruturada de elaboracao de conjectura lise ml Lictitézio © 0 chamado brainstorming, ou Lempestade de ideias, A dlisponibilidade de téenieas jsara construgio e avaliagdo ex ante de alt Lernativas é not6ria, como também sio notérios os custos e as difieuldades para a realizagao desse tipo de tarefa, Projeches, predigdes ¢ conjectu lutilizadas para conseguir melhor aproximaigao dos acontecimentos clo futuro por meio de um camino menos adivinhaborio ou baseado na sorte. Algans os maiores problemas para todo esse esforgo s20 a instabilidade ¢ comple- idladle das condigoes sociais que diffeultam qualquer trabalho de previsio, a falta de informagoes alualizadas, consistentes ¢ confiiveis, ¢ a falta de re cursos financeitos ¢ tempo para a realizagao de estudos mais elaborados, Por conta desses obstiiculos, as conjeeturas do estruturadas acabam, sendo a técnica largamente ulilizada quando nae estao disponivels suli-40 Politoas pblias cientes recursos ¢ tempo para realizar predigoes ou projegoes ou conjectu- ras mais sistematicas. 3.4 Tomada de decisao No processo de elaboragao de politica piiblica, a tomada de decisdes ¢ vista como a clapa que suicede a formulagao de alternativas de solugao. A tomada de decisdo representa o momento em que os interesses dos alores so equa cionados ¢ as intengdes (objetivos ¢ métodos) cle enfrentamento de un pro sho explicitadas, Bxisten 1¢ formats de entender a dindmica de escolhua cle alternativas de solugdio para problemas pablicos: 1, Os Lomadores de deeisio 16m problemas em maos e correm atrats cle so- ‘a tomada de decisao ad hoe com base no estudo de alternativas, |, oma-se 0 problema jé estudado, as objetivos ja definidos ¢ entao busca-se escolher qual allernativa & mais apropriada em termos de custo, rapide, sustentabilidade, equidade ou qualquer outro critério para a to- mada de decisio, Prodemas 1 | sotuges Figura 3.2 ~Problemas que buscam solugbes 2. Os tomadores dle decisio vio ajustando os problemas as solugdes, © as 80- Iugoes aos problemas: o naseimento do problema, 0 ¢ objetivos e a busca de solugdes sto eventos simultncos ¢ process ss sucessivas limitadas” (Lindblom, 1 abelecimento de yeorrem ern wnt (sa Tt voy Prolemas | Figura 3.3 ~ Comparagies suoassivaslmitadas. "ina traduio par o portugues dese artigo seni teauante San (2009), Linon est disponivel en LekCiclo de poticas piblieas 41 3. Os tomadores de decisio tém soln blemas: umn empreendedor cle poltt proposta de solugdo existente, ¢ enlao huta para inflar umn problems na opi piibliea e no meio politico de manera que sua proposta se transforme aa piblica, es eI mos & correm ars de pro- publica jé tem predilecao por uma { Problemas Figura 3.4 - Solugées que buscam problemas. neiro entendimento, que problemas nascem prineiro ¢ depois esta presente nos chantados modelos le racionalidade: Modelo de racionalidade absoluta: proposto originalmente pelo mate- ico holandés Jan Tinbergen a decisao ¢ considerada uma atividade puramente racional, em que custos ¢ beneficios das alternativas so cal culaclos pelos atores politicos para encontrar a melhor opgao possivel (the one best way) Modelo de racio ilaclelinnitaca: proposto pelo economista Herbert Simon, ‘qual reconhece que os tonaores de decissio sofrean de Tin i. Livas ¢ informativas, ¢ que os atores dacle com que estao lidando, “E impossivel para o comportamiento de ur individuo isolaclo aleang: no grau de ractonatidade. O niimero de alternativas que ele cleve explorar 6 lio grande, cas informagaes de que ele ecessitaria sao Lao vaslas, que 6 dificil conceber qualquer aproximagaio& racionalidace objetiva” (Simon, 1947, p. 9) Portanto, nesse modelo, 2 to- mada de decisiio 6 interpretada como um esforgo para escolher opcodes sa Uisfaldrias, mas nao necessariamente Gtims. cconseguem entender a complexi- Envamibos os modelos de racionalidae Iii o entenclimento de que tomada de decisao obedece a alganss passos sequeneiais, em um padrio ideal, Os pas S08 sao aqueles apresentaclos no moclelo ideal de policy cyele: definigao do problema, estabelecimenta de objetivos, construgiio de solugaes, decisio s0- bre allernativas estudadas ¢ asin por dante, Bmbora seja um bom modelo idatieo, 6 modolo de racionalidade esbarra em algumas difieuldaces: nen sempre o problema é claro, nem sempre ox objetivos slo claros ou cocrentes: Tradugio livre a p fir do original em ings42 Poiticas pibicas com 0 problema, nem sempre existem solugdes, nem sempre (ou quase unea) 6 possivel fazer uma comparagao impareial sobre alternativas de s0- Iuao, nem sempre hi tempo on recursos para tomadas de decisio estr turadas, Bo mais frustrante dessa hist6ria toda: frequentemente, apos serem tomadas as decisoes, 2s politicas piiblicas nao se coneretizam c Forme idealizacias: no momento do planejamento, seja por falta cle habilidade sulministrativo-organizacional, seja por falta de legitimidade da decisao ou pela presenga de interesses antaginicas entre aqueles que interferem na im- plementagio da politica piiblica Bm contraste com os modelos racionais de tomada de dec Lindblom propos uin modelo inspiraco no método mais corriqueiro que os to- rmaclores de decisao icrementalisio, O modelo incremental con porta (rés caracterfsticas prineipais: 1) probl oluucdes so definiddos, revisados ¢ redefinidos situultaneamente ¢ em varios momentos da tomcat de decision; 2) as decisoes presentes sao consideradas dependentes das cle- Cisdes Lomadas no pasado ¢ 0$ limites Impostos por instituigdes formais © informais sio barreiras & tomada de decisao livre por parte do poticyma: 7 Segundo Lindblom (1958), a tomada de deeisées 6 um proceso de itni- Lago ou dle adaptagao de solucées ja implementadas em outros momentos: ‘ou contextos; 3) as decisées so consideradas dependentes dos interesses dos atores envolvidos no proceso de elaboragao da politiea publica e, por isso, muitas vezes a solucdo escolhida nao 6 a melhor opedo, mas sim aquela que foi politicamente lapiddada emt tum processo cle construgio de con- sensos ¢ de ajiaste miituo de interesses, (0 moxieto de Lindblom afasta-se do racionalismo, pois acredita que em si nage de alta complexidade, como geralmente sao as situagdes que enval vyorn a elaboragio de uma politica pabliea, elemento politico faa mais alto que o clemento técnico, Bm uma sitwagao de tomada de decisio sobre de- terminada politica regulatérla, por exemplo, no campo da prestacao de ser- viigos médicos privados, pode-se optar por estabelecer tm marco regulatdrio Pigico e dletalhado (a favor do interesse dos usuuirios) ou umn marco regula tario frouixo (a favor da sustentabilidace econdmica dos prestadores de ser igo), \ presenga de grupos de pressiio em uma arena decis6ria ¢ a forga dos representantes de usuarios, de prestadores de servign ¢ de outros stakehol- devs vai influenciar em qual ponto do continua “regulacao detalhada ~ re- igulagdo frouxa” sera aleangaco um equilibrio ow eonsense. ‘Aterceira forma de entender a dinamiea de tomada de decisoes ¢ aquel em que os policymakers primeiro criam solugdes para depois correr atras ‘de tum problema para solucionar. John Kingtdon (1984) reforgou esse tipo de interpretagio com o aperfeigoamento co modelo dos fluxos miltiplos, sumentando que o requisito para o nascimento de una politiea publica 6 a cconfluéncia de problemas, solucdes ¢ condigbes politieas favarsivelsGeto de poticas pibicas 43 Segundo esse modelo interpretative, 6 flu » dos problemas & depen- dente daatengae do piiblico. O Mhuxo das solugées depend da atuagao de en preendedores de politicas pablicas, pessoas que querem ver suas solucdes implementadas, O fluxo da politiea (potities) varia de acorclo com eventos es peciais, como o clesenho ea aprovagio de orgamento priblico, reeleigies on substituigdes de membros do Executivo, refinanciamento de programas pa- blicos ete, A convergéncia cesses fluxos eria unta janela de oportunidade (policy winaiow), um momento especial para o langamento de soluedes em siltagies politieas favordiveis. issas janelas de oportunidades sito consicle- radas raras © permanecem abertas por pouteo tempo, O modelo ds uuxos miiltiplos ¢ interpretative ¢ adaptadto do modelo da lata do Hixo de Cohen, March e Olsen (1972), Esses estudiosos da teoria or kerpretagao de queas devisde's sto meros encontros ea Fao dos problemas Janete de oportunidad Fru das sotugies 4 1 Fino das contigs Flom poles moxie fee Figura 3.5 - Furos moilipos, janelas de oportundades ¢ 0 nascimento des politicas pics. Sao muitos os exemplos de solugdes apotadas por empreendedores de poltticas ss em prtica: programas de renda rai= rita, lei para regulamentagiio da adogho de menores, pacotes de reforma administrativa, sistemas de avaliagao clos ensinos médio e superior. Ein= preendedores de politicas pilicas, sejam eles governamentais ou no go~ vernamentais, buscam de 1s mareas por meio «le politieas publica adotadas ¢ reconhecidas, No Quadro 3.1, mada de deci as que foram coloc: seguir, 6 apeesentada uma sintese dos modelos de to- 10 Vistos anteriormente.44 Policas piblicas Quadro 3.1 ~ Sintese dos modolos de tomada de decisio Modelos Condigdes | Andlise das | Modalidade de | Critério de | | exes tnaties echo | esi | | Raclonaidade | Cereza Anise complota, Cleulo™ | Otimzagao | | absoluta | | ecaleuo ae | | | consequéncias | | Racionalidade | inceteza | Pesquisa [Compara das| Satstagho | limited soquencal _altoratvas com | | as expectavas Modelo Pariatdade Commparagies | juste mitue de) Acordo incremental | (teresses) | suoessivas | eresses | | nase _| | Modelo da lata | Ambigudade | Nonhuma ‘Eneonto de Casual oxo unas solugdes © | tmtipos problemas Fane: Adaptago do Bobbi, 2008. 3.5 Implementagao da politica publica A fase cle implementagao sucecle a tomada de decisiio ¢ antecede os prime’ ros esforgos avaliativas. F nesse arco temporal que sto produ tados coneretos da politica publica, 4 fase de immplementacio 6 aquels em que roygras, rolinas @ processos 0 (O'Toole dr, 2008). Estudos sobre implement sslo convertidos dle intengdes em agdes » de politicas priblieas ganharam especial no- toriedade ap6s as contribuigdes Leérieas de Prossman ¢ Wildaysky era wn i vro, publieado em 1973, sobre por que e como acontecem implementation gaps, 01 falhas «te implementagao. O titulo do livro é bastante sugestivo de sett conterido e uma tradlugao livre para 6 portaygues seria: como grandes expectativas em Washington 7 por que ¢ inerivel que programas federais funcionom, sendo esta uma sag da Administragao de Desenvolvimento Eeondmico contada por dois obse valores simpiticos que tentan construir preceitos morais em uma plataforma de esperancas arruinada: e que o livro trav & que a imple- mentacao de politieas pri em problema Léenieo ou Innplomenation: hy great expectations in Washing.on are caste iy Oakland Or, Why isang that Feseral programas work at al, this being a saga of the Beanie Dew Jopment Adiinistration a told Ly Lo sympathetic observers who seek to bull morals ‘ona foundation of ruled hopesGiclo de polticas pibicas 45 problema admiini politicos que frust ativo, mas sim ern um grande emaranhado de clementos mos mais bem-intencionaclos planejamentos. ‘Sio muitos os exemplos brasileiros de “leis que nio peyam”, “programas que nao vingam” ou projetos de solucio a problemas ptiblicos que acaba 4o totalmente desvirtuados no momento da implemen .\importancia de estudara fase de implementagao esta na possibilidade de viswallizar, por meio de instrumentos analiticos mais estruturados, os obstd culos e as falhas que costumam acometer essa fase do processo nas dive eas de politica priblica (satide, educagio, habitagao, saneamento, politicas de gestao ete,). Mais do que isso, estudar a fase de implermentacia também significa visualizar erros anteriores 2 tomada de decisio, a finn de delectar pro: blemas mal formulados, objetivos: mal tragados, otimismos exagerados,! “0, Exempla: Le seca nas estradas No icin de 2008, o presidente da Republica langou wna Meda Provisvia (MP) probind ‘onda de bebidas aleodicas ao longo das rodovias fedoras, O objetivo era crar mais um me Ccanisno que dfcatasse aos motrstas ingeirdlool ants de digs reagbes foram imediatas: 105 dons de bares restaurantes que estavam cumprindo com a legislagso quoiaram-se de ‘queda drdstca nas vendes, outros comerciantes envaram com mandado de seguranca na Jus tiga, a Confederagao Nacional do Comercio entrou cam ago no Suprema Tbunal Federal ale ando que @ MP voiava a ive inciatva ea ive concorrécla. Incumbidos de fazer vera e- ida ¢ aplicar mus, paliciais rodovtos fedeais também queiaram-se da dificuldade de realizar 0s contoles e de mantera qualidade nos servigas de assisténcia e monitoramento das estadas. Véros politicos nesceberam a insatislago geal e passaram atuar camo porta vazes dos descontentes: “Essa MP é um desastre para 0s.comerciantes" "ao imvés de puro infa- ‘or, esto quorendo punir os comeciantes’. "muita gent val perder seu posto de twabatho”, xs ‘em muitos municipios nos aredores do rodovasfoders, o que torna essa medida um absudo, “0s policiaisrodovirostém coisas mais importantes com que se preocupsa’.Passados alguns meses da edigdo da MP jd estava caro para todos que esta era uma daquelas medidas que ‘no daviam om nada. Em junhe do mesmo ano, o Congyessa conclu a eladoragao de uma lei ‘que aterava 0 Cdigo de Wansto Brasileiro, mantendo a proibigzo da venda de bebidas alcodizas apenas ao longo das rodevias federas locaizadas em dea rurale debando aos municipios & a0 Distro Federal aterea de estabelecer o que entendom como dreas uibanas e cui Um ‘ano apés a entrada em vigor da nova le, bebidas alcolias coatinuaram sendo ventas a0 longn de todas as rodovias federais, inclusive em seas rurais, sea por deslenho dos comer ‘antes, incredulidade da poi ou tticas legslatas das municipios, que passaram a ampliar ‘suas dreas urbanas para saWaguandar os donos de bares e restaurantes. Reaeude (2002) fi umn mapeamento completo objetiva de 18 argumentagdes expli «ativas as falas impleanentagao de vera adinstat as, divin as tn ce oss falas mpenyengaoe false Fring46 Polticas pabticas Hementos biisicos de qua nilise sobre o processo de implement 10 880 pessoas e organiza Leresses, compet @neias (Lenieas, hut manas, de gestao) ¢ coruportamentos variados, Também fazem parte dese caldcirio analitico as relagoes existentes entre as pessoas, as insliluigoes vi- entes (reqgras formais e informais), os recursos inaneeires, materiais, in Jormativos e politicos (capacidade de influencia). Uma andlise do proces 0 de implementago pode tomar a forma de pes ‘quisa sobre a implementagao (implementation. research) ou tornar-se unt pesquisa avaliativa (evaluation research). No caso da pesquisa sobre inn- plementagiio, 0 foco esi centrado no processo cle implementagio per se, sets elementos, seus contornos, suas relagdes, seu desenvolvinne ‘Tem um objetivo mais descritivo que prescritiva. No caso d liativa, a orientagaio esta mats voltada para entender cat os, ou seja, busca um objetivo bem mais pric. ‘Além de analisado, o momento da implementagio também deve ser ge renciado, B no momento da implementagao que fungdes administrativas, como lideranga ¢ coordenagao dle agdes, so postas A prova, Os atores en ccarregailos de liderar o processo ce implementagao devem ser eapazes de en Lender elementos motivacionais dos atores envelvids, as obstiiculs teni- cos © legais presentes, as deficiéneias organizativas, os conflitos polenciais além de agir ditetamente ent negociagdes, construgio de coordenagio entre inuplementadores ¢ cooperagio por parte das destinatiirios, A fase de in plementagio ¢ aquela em que a administracio piiblica reveste-se de sua fin- ‘sao precipua, a de transformar intengdes politicas em ages concrotas, Tam bem nessa fase entrani emt cena outros atores politicos no estatais: fornecedores, presiadores de servico, parceirus, além ds grupos de interesse ‘edos destinataios da agio priblica. Toda a discussdio sobre esses atores 6 feita no Captlto 5, Segundo Sabatier (1986), exis mentagao de politicas puiblicas:* n basicamente dois modelos le imple- Modelo top down (cle cima para baxo): earacterizado pela separagaio clara en- re o momento de tor 20 © o de implementagio, em fases con- seentivas. Hsse ‘oniana entre “Politic © Administragao” (Wilson, 1887), no qual 0s tomadores de decisio (pol Licos) sao separados dos immplementadores (alministragao), *Biubora o niuivo orignal de Sabatier Fosse con perspectivas parna inlementation research, sua sinese de modelos de inplement nlagio usadas pelos uir para a diseusso de problemas © ‘co Lornowse refleréncia a is nyo de abordagens de inplen policymakers.