Ite) obo waune> 1p WAU 9p JONELED TY UD Ronp “ea “Te-ez “Ud 961 ‘ATTX “OU ‘ney oeaspY amare Uo *A4BNOHAL opO 4y0 Sono a0 pu AyevONeA, PapunoR, Fay) TP uo amaNeUBuO opEaTNd “eyorenso sofour ey retoypoayas & seayneULxarpe Se] ZeNEAD S9z0TEA soy aeznbsesol ‘gwrounsed ugrswaxsoyur ¥] epoy seyIdooes ‘opuamuesop -vpino wuig|goud [9 sIuyop-onb souan seurayqord so] s9afosos vzed ,SBqposoo ond of svuquisis, onb ayowoud ,eansneyxs-feuorors, uoIpIsod wprouco ek ey “sojuaIs109 sapueAB sop ap ONUaP ude soyrejuouraa sas onb oysond ‘soropeyspes ooo ‘unut09 oy sod “ops uvy Sodje so] ap sofasuoo so] & ‘spur ueysana ‘Seonpssa Uos seIOp -2pudd seamnbym se ‘eso}eF soUDUE $0 seopyTod ap SOIPTASe so] uo A ugpeaueyd vy uo ‘vorgnd uprsenstmmupe ey we uopENS eT _LOpUBURS OBS 18 ‘gn Jod? o104,, :omormreyodwoo ns eumjoar af £ wnuanUe o| anb oftue Te vysoruoa anb { sajaised ap w1opapuaa eumnbyta wim sepow -oui ap anges anb opesfrummy ugioar ygnbe ap e] e TepLUMTS saqu0; 9 $9 ugEMI!S PY voHgnd upHENSTUNUpE ¥[ UD OWLOD LUEAPHOD eplA vf 1 ou ‘eniuaNoUe 9s OUR anb Jo Us OrxaIUOD Jap apuedap zayesuas f Byouafitfayuy Woo meMoe |g ‘saue[d sus ruOdxe [e soouesy Anuar x08 uepand ou anb ayqroynsnf ojuaunesapiad so ‘stony -omg seu8nd & wouojaduion ‘sapepreals uejwoxyuo 1g “sererpouru souopepuouiosar waroip anb ezed opurwoysazd piso sa] as 1S sopes -ognje sorpnysa uefey anb ajqisodury sq ofeqen op wo}eM {prop souadop soupensunape syed uo sxanb0 ,osod jap aps ap voyyod ny & DpoNUl] POpYoUOIIvA VT “8 WALSH NHOL -ojdunys -od sym uo seu -s8Jop. onb opt ua Zaa we aquat yap © soyenu op aseq on o19) -sourop or ue ap Uo; -0m1 uo9| -uyanb J ayqesuo s2uoysn 9p ,Soyed uoisnyai wizgng somes uu og INC TVA,316 JOHN FoRDStER E] otro viejo amigo, un dia “conformista” e “incrementalista” al g. Buiente, sugiere que “obtienes lo que puedes ver”: si quieres Pe vesar una esquina no tienes que mirar por toda la ciudad, En la practica, ninguno de estos consejos es de gran utilig El planteamiento racional exhaustivo puede resultar una ren para el fracaso; el inerementalista puede tenernos atravesany, esquinas sin sentido alguno. Este ensayo propone una solr, al problema central de la teorfa y la practica administrati ot ordenar In complejidad de las situaciones de decision, toc sa Ponsables podrian estar més capacitados para adoptar la estrane gia que se ajusta a la situaci6n en la que se encuentran y, de esty manera, evitar demandas de procesamiento de informacin im, osibles o perseguir estrategias indtiles, Este ensayo busca, par ticularmente, afinar las estrategias précticas de la ibaa decisiones bajo racionalidad limitada, indagando los Ifmites i existen en Ia accion administrativa, los estructurales de ries politico y los innecesarios, y sugerir las estrategias més apropia. das para cada caso, Sapropis La parte I hace una somera sintesis de los dos principales plan teamientos que sobre la solucién de problemas ha desarrollado la literatura de la administracién pablica hasta la fecha: los enfoques de racionalidad exhaustiva y limitada. La parte II reformula la na- turaleza de las “limitaciones” de la racionalidad y sugiere una re- formulacién de tas estrategias précticas para adoptarlas a las distintas condiciones de toma de decisiones. En los términos plan- teados por Charles Lindblom, la parte II analiza “la politica de sa- lir del paso”, jerarquizando la complejidad de las situaciones en las que se toman las decisiones, como se puede ver en la Figura 2, La conclusién resume las implicaciones précticas de este ansli- sis para el trabajo de los administradores piblicos, los planifica- dores, los analistas de politicas y otros, " air LA RACIONALIDAD LIMITADA Parte I El debate entre el enfoque exhaustivo 'y la racionalidad limitada Considérense brevemente las posiciones biisicas en el debate en- ire el enfoque exhaustivo y la racionalidad limitada (bounded ra- tionality). La posicién racional exhaustiva se abstrae de la fituacién real de la toma de decisiones y se pregunta de manera jdeal: “@cGmo se pueden resolver Jos problemas racionalmente?”’ Del mismo modo, la posicién racional exhaustiva, abstrayéndose del complicado “mundo real”, asume que los decisores tienen: — un problema bien definido; — una gama completa de alternativas a tomar en consideracién; — una informacién bésiea completa; informacién completa sobre las consecuencias de cada al- ternativa; — informacién completa acerea de los valores y preferencias de los ciudadanos; y = todo el tiempo, la capacidad y los recursos. Estos supuestos son tan tajantes que hace parecer una cariea- tura la posicién de los racional exhaustivos, pero esto serfa injusto yllevaria a conclusiones equivocadas, La inclinaci6n, si no es que Ja tentacién a “captar todos los hechos” es muy fuerte. El requisito de lograr una perspectiva “sistémica”, esto es, integral y exhausti- vade un problema, antes de gastar recursos en él, ha sido un lugar comin.! La perspectiva panorémica del enfoque racional exhaus- tivo esté profundamente arraigada en el pensamiento occidental y encuentra su planteamiento clasico en el Discurso del Método de Deseartes. En efecto, en la medida en que se lograran cumplit es tos supnestos, tendriamos la capacidad de resolver problemas, ob- 1 Véase, por ejemplo, John Friedmann, “The Public Interest and Community Part pation,” Jounal of the American Plannign Association, 38:1, 1973, 2-12.a8 JORN FORE Tay tener mejores soluciones y evitar las empresas veleitaras ins tivas, Es obvio, al mismo tiempo, que este modelo es imposible gg seguir en un sentido estrito, puesto que la simplifcacion de aly, nos de sus puntos es inmediatamente necesaria en cualquier iy, tento de aplicaci6n préetica. i Herbert Simon y James March han propuesto otta fornia ¢ pensar los problemas y de actuar sobre los problemas, Sugierey no un enfoque abstracio, sino uno de cardecter conductual: oberg Y ve, sugieren, eémo es que los responsables de la toma de des siones se comportan y aprende de ellos, Cudles son las condiciones reales en las que los responsables de la toma de decisiones tne jan y qué es lo que realmente hacen? Simon y March mantieney que las situaciones reales de toma de decisién se caracterizan por un conjunto de atributos que difieren del que sostiene la posicién abstracta del racionalismo exhaustivo, En su perspectiva, los de. cisores reales se enfrentan a: — problemas ambiguos y mal planteados; ~ informacién incompleta acerca de las alternativas; — informacién incompleta acerca de los fundamentos y ante- cedentes del problema; ~ informacién incompleta acerca de las consecuencias de las supuestas alternativas; ~ informacién incompleta acerca del rango y contenido de los valores, preferencias ¢ intereses, y — tiempo, habilidades y recursos limitados.’ Dentro de estas condiciones restringidas, “limitadas”, el mu: do se ve muy diferente en comparacién con la mirada del idealista Un sess excelent esa de James Mare, "Tasos of Choe and Mating De cn Soca (oben, 1982) 3939 “a eracterizcin de is uuaciones de oma de decison reals et compet des dione sea radoadentigi Tams Nc Hee SiO Bunions (Nueva York) Wie, 1958) y Charles Perrow, CompleeOguisans (o fo York: Sot, Foresman, YY sero ce hi A RACIONALIDAD LIMITADA ae racional. Charles Perrow resume las implicaciones del punto de ¥ta racional limitado para los responsables de tomar decisiones: Dadas las limitaciones de la racionalidad, qué es lo que el in- dividuo realmente hace cuando se encuentra ante una situa- cién de eleccién? Constraye un modelo simplificado de la si- tuacin real, Esta “definicién de la situacién”, como la han denominado los socidlogos, se construye en funcién de la ex- periencia pasada (incluye prejuicios y estereotipos) y también puntos de vista particularizados y selectivos de los estimulos presentes. Muchas de sus respuestas son “rutinarias”; invoca soluciones que ha utilizado anteriormente. Algunas veces debe involucrarse en la solucién de problemas. Cuando esto ocu- re, inicia una bésqueda limitada de opciones dentro de pa- rametros familiares ya experimentados, seleccionando la pri- mera opci6n que encuentre satisfactoria, No examina todas las alternativas posibles ni contimia buscando la que-resulte 6pti- ‘ma, Busca “Ia suficiente satisfacci6n”, en lugar de “optimizar”. En otras palabras, selecciona la primera solucién satisfactoria en lugar de buscar la Gptima, Sus mismos esténdares de solu- ciones satisfactorias forman parte de la definicién de Ia si- tuacién, Se modifican en funcién de las experiencias positivas ynegativas, A medida que las soluciones son mas faciles de en- contrar, sus estéindares se elevan; mientras més dificiles de en- contrar, los estindares bajan, La organizacién puede contro- lar estos esténdares y define las situaciones; el individuo tiene un contro! limitado.* Bajo condiciones de racionalidad limitada, los decisores apa- rentemente “hacen lo que pueden”, Sin embargo, pueden también hacer simplemente “como que hacen”, La posicién “satisfactoris- ta” es mas “realista” que Ia alternativa optimizadora, pero puede ‘Petro, op. cit, p. 149,2 JOUN Fores resultar tan reducidamente realista que se vuelve ini. No ing alguna forma para distinguir entre soluciones més 0 menos ast cientes de los problemas, entre mayor 0 menor cegueta para idee titfcar las buenas alternatives, entre mayor 0 menor insensbtcey Para reconocer las valores importantes que carecen de defenson bien organizados. Las estrategias “satisfactoristas” y el “incremen talismo desarticulado” responden a las situaciones radicalmenty restringidas y apretadas que pueden enfrentar los responsables dg tomar una decisidn; sin embargo, estas estrategias pueden tambien, restringir atin més radicalmente las opciones que pueden ser ities en las situaciones reales de decisién’ Mientras que el plantea. miento racional exhaustive pretende alcanzar el cielo, los plan. teamientos racional limitados e inerementalistas pueden atar la manos, $61 mediante el seftalamiento especiticn de cules son las restricciones reales que se presentan vez por vez en la sohucién de problemas especiticos, se pueden seleccionar las estrategias correspondientes y apropiadas de respuesta, accién y toma de decisiones. eae eee Parte It Racionalidad limitada: las restricciones politicas de la toma de decisiones A fin de plantear el caso mas extremo de racionalidad restringida, ‘Simon subraya las restricciones cognoscitivas de la toma de deci- siones, a saber: las capacidades cerebrales que son: 1) relativamente independientes de estructuras politicas espe- cificas y 2) parte de la condicién humana, dificil de modificar. $ Vease el cisico de Lindblom, “The Selence of Mudding Through’, Public Adri tisration Review 19 (Spring 1959), 298, y The Inteligenc of Democracy (Nuova Yok Free Press, 1965), Para una cra, Vase Amitai Bion, “Mixed Scanning: A Thiel A ‘roach to Deeison Making’, Public Adminstration Review 27 (Diciembre, 1967) (LU Succi esd inllda en este volumen}, | ARACIONALIDAD LIMITADA eal sugiere que las limitaciones de la capacidad mental o de c6m- rman parte de la situacién misma de la toma de decisiones jue esta sola restriocién podria ser suficiente para hacer que los Ypuestos racional exhaustivos sean irrelevantes en la toma real de ‘raisiones.* Este argumento es muy fuerte, pero contiene los gér- sexes de su invalidaciOn, Y suscita des enestiones de importancia, © yto for Tanta 1 DISTINTOS TIPOS DE RESTRICCIONES DE LA ACCION ADMINISTRATIVA Y DE LA PLANEACION, Autonomta de la fuente de distorsién Contingencia Sociatmente Sistémica cic Socialmente ad hoe ocialmente dlsirsi tural 1 0 = idiosineracia = Desigualdades i debido a tion personal gue alfera la informativas muse omg er ee = ruidos eventuales — malentendidos en la trasmisién y contenido de la comunicacién contre las organizaciones (limites cognoscitivos) (division det trabajo) m v —voluntaria apatfaen = distorsiones por Ditorsiones ‘Ia interlocucion control monopético del Socks intercambio Imecestries —__decepci6n = creacién monopélica de necesidades = racionalizaci6n ideol6gica de la estructura de poder 0 de clase (legitimacién estructural) interpersonal — negociaciones interpersonales (manipulacién interpersonal) ‘Vease Herbert A. Simon, Models of Man (Nueva York: J. Wiley and Sons, 1956).a JOHN Fors Primero, Zqué ocurre con las restricciones précticas adic les que son dependientes de estructuras politicas especiticas yn presionan sobre los administradores piblicos y 10s decisorest? Segundo, iqué ocurre con las restriceiones derivadas de la in : maci6n que no forman parte inmutable de la condici6n human, que producen malos entendidos 0 problemas de comunicacién c rregibles? Estas cuestiones sugieren que los limites de la racige lidad pueden ser en si mismos variables. Algunas ataduras pac estar politicamente estructuradas y otras no. Algunos rind restriceiones pueden ser necesarios, partes inmutables de [a a dicién humana; otros pueden ser innecesarios y, por tanto, Gale bles, La Tabla 1 presenta estas posibilidades de mancn esquemtica,’ {Qué implicaciones tiene reconocer estos distintgs tipos de restricciones? Si tratéramos las restrieciones necesatigg ‘como si fueran transitorias, estarfamos cometiendo una tonteria, Si, por el contrario, tratéramos las restriceiones transitorias como si fueran necesarias nos estariamos autoderrotando, Si ‘tratéramos Jos limites sistematicos como si fueran restricciones ad hoc, nos estarfamos arriesgando, Y si tratdramos las restrieciones ad hoc como si fueran sistematicas, serfamos esencialmente paranoicos Una vez més, lo que es préctico y racional en una situacién de- pende, en parte, de la estructura de esa situacién.t De ahi que ol La Tabla 1 est tomada de John Forester, “Planning in the Face of Power", cia Tab | >, “Planning in the Pace of Power", Joural othe American Planing sscciation (Wier 1952), 67-9, Bl antecedente ms pte |férsoy préetico spares en John Frese, “Crea! Theory and Panning Pract, nal ofthe American Planning Assocation (Sunsmer 1980), 275-286, Vease ambi Ray ‘Kemp, “Planing, Legimation, and the nent of Nuclear Energy” Inernational Jounal of Urban and Regional Research 4 (1980) 35071, y "Creal Panning Theo. Re itique," en Patsy Healey, Gien McDougal and Michael J. Thoaas (eds) tanning Theory: Prospects for the 1980s. Nueva York. Pergamon Press, 1982, 59-67 do Nene ge 89 dseripcin de ain rcional ek mie ren que un smpe modo de medio fines o srumenta. Para un planteamiento mas deseroiado de ese miko raumento, Véae Job Forester, “Practical Ralonalty in Planning,” en Michael Beteny y Alan Hooper (eds.), Ravionaity in Planning: Critical Essays on the Role of Resionaliy in Urban ant Regional Planning (Londres Pon, 184), Para un estudio empirzo de ratcgins de planificacién de contingencias, Véase John Bryson y Andre Delbeog, “A Con fingent Approach to Strategy and Tactics in Projeet Planning’, Journal ofthe American Planning Association, 45(2), 1979, 167-179, f a Ey asCIONALIDAD LIMITADA anilisis de la situacién en la que se toman las decisiones sea fun- | jamental para la clecci6n u orientacin de 1a accién en esa situa~ tjén. La comprensién de una situacién especifica es esencial para ~ quar racional e inteligentemente en esa situacioa, aparte de se- © pir las reglas inds generales planteadas por March, Simon y Lind- hlom. Sin embargo, Zcémo puede evaluarse la situacién de la toma de decisiones? Todo el debate entre los racional exhaustivos, los satisfactoristas, los incrementalistas y otras posiciones politicas descanst en sus supuestos acerca de la situacién de la toma de de- mes real. A partir de la situacién ideal planteada por los ra- cionalistas en abstracto se deriva un continuum de situaciones hasta llegar a la situacién politica més compacta y distorsionada. Serfa util considerar este continuum comenzando por el supnesto © idealizado e irlo abandonando paulatinamente. En cada caso, sera necesario plantear distintas estrategias précticas, que resultardn 0 no apropiadas en funcién del nivel de complejidad y de restric- cionjlimitacién que presente el escenario donde se tomen las de~ cisiones, La Tabla 2 presenta este continuum en forma tabular de arriba hacia abajo. He aquf Ia esencia del argumento. Dependiendo de las condi- ciones en las que uno se encuentre, una estrategia puede resultar prdetica 0 ridicula. Con tiempo, experiencia, datos y un problema bien definido, los cdlculos de cardcter técnico pueden ser reco- mendables; sin el tiempo necesario, los datos, la definicién y la ex- petiencia, intentar la realizacién de dichos cfleulos bien podria ser una pérdida de tiempo. En un ambiente organizacional com- plejo, las redes de inteligencia pueden ser tan o més importantes que los documentos cuando se requiere la informacién, En un am- * biente de conflictos entre organizaciones, se requiere de negocia- ciones y compromisos. Las estrategias administrativas son razonabies s6lo en un contexto politico y organizativo -pero écud- = Ies son los aspectos mas importantes de este contexto? Conside- J remos las columnas sucesivas de la Tabla 2.om JOHN FoREstag | Tanta 2 RACIONALIDAD EN LA ADMINISTRACION a Y EN LA PLANEACION sos ae be se ———— Condiciones para la accién administrativa planificadora scone sous ke tal eeeton etminiehraitye plansacadoral 2H Tod ~ rennecion Agente Eicenrio Problema re ge Probena Ixiomacitn Tango Esa raided Tmiagy Aor Un ibn Staite Tforanclin Taho Opty Meise nee ear aera srrado) (t6enica Seats ‘Simon, Acor‘Eapaclo” Ambo de Imperfect Limitado””SaisacarT” ee cogucs- fenlorme, base de Some sie afeace bo aaiy ambigvon er a a — Sane noir Vata ce Sees Socilinene panibidee apace clone recon te demas Yona’ scineste doen cone inca sass see es _ yahroit Senta ante Funan Ae co Eager ce Wie —Ocita EI Neg Tenable UPS de organiza detiniionesretenida, tampon (hata Ee eae” Sie i, a, ee a competi acceso. (sentido del. aj Y m Gore tere Sor del rear” = Hi ‘Actores en Bs ea gc ale Sone Be Sonim ga Bicone eaten, Bae Ee eee oe eer el Gym ary easy wots See ts Fal tos fa == LARACIONALIDAD LIMFTADA 325 La Racionalidad Exhaustiva: racionalidad irrestricta comencemos por considerar la situacién més simple para la toma de decisiones. Supongamos que sélo existe un agente y que es ra~ tional, gusta de la optimizacién de los recursos. Bl escenario es solamente Ta oficina del que toma decisiones, suponiéndolo como yn sistema cerrado. El problema est bien definido; el campo de sntion, el borizonte temporal, las dimensiones valorativas y las ea- denas de consecuencias se pueden obtener del archivo mas pré- imo, La informacién es perfecta, completa, accesible y comprensible. El tiempo es infinitamente disponible. Dentro de estas condiciones existe una estrategia clara ¢ in- confundible: la solucién racional del problema o la optimizacin mediante los algoritmos y las técnicas. Cuando los problemas son accesiblos, 1a informacién esta disponible y el tiempo no es una variable importante, la estrategia més adecuada es Ia solucién ra- cional de problemas. Es probable que se obtenga una sola res- puesta optima; el desperdicio puede evitarse, el compromiso politico resulta irrelevante (ipuesto que no existe ningin otro compromiso més que con nuestro agente!). La primera columna de la Tabla 2 muestra estos supuestos con la estrategia préctica correspondiente. La Racionalidad limitada I: restricciones debidas a limites cognoscitivos Comencemos a abandonar los supuestos y “enturbiar las aguas”, empezando por “restringir” la situaci6n de la toma de decisiones. Conservemos el supuesto de considerar s6lo un agente, pero aho- ra el responsable de tomar las decisiones es falible, no asume siempre los mandatos mateméticos de maximo beneficio. Las co- rezonadas, las intuiciones, las lealtades y las dudas comienzan a326 JOHN FORE aparecer en escena, Ahora, el panorama es menos aislad abierto al entorno, permitiendo que muestro responsable de jg cision observe e! comportamiento de los demds y eri oe los dems se asomen, aunque no interferan, El probleme ee tan nitidamente definido; el campo de accidn es algo ambigs @Podrén surgir nuevas fuentes de financiamiento? LCtiene tenciales para el proximo aio? &Clienites politicos potencialecto, evaluar el problema, resulta menos claro conocer qui Pra éxito, GES el indice de certificacion de un cliente 60 por ne bueno, oes solamente 60 por ciento malo? La informacion ee a ra imperfecta; no es completa, algunas de las estalisticas sy claras; algunas eaestiones importantes parecen no haber side nn madas en cuenta, Seria maravlloso saber més, pero el tiemporg no es indefinido; ahora es un recurso escaso, Una decision dese ser tomada a término del mes y hay mucho ms trabajo que hee (Tabla 1, Cuadrante 1), eeateat _Bajo estas condiciones, la estrategia de optimizacion es tal préctica 0 descable, pero se vuelve necesaria una solueion “sti factorista”, Las expectativas de éxito descencderin desde encontty ta decisién 6ptima hasta aleanzar una que resultesatisfactorin, Loa estudos de las consectiencias y de ios cambios ambientales nose ran sino conjeturas. Deberdn hacerse cortes, estimaciones y apr. ximaciones. Una ver que las restrieciones realistas de Ia sivtnctGn dejan de estar idealmente situadas para convertise en restrcco. nes organizacionales, se hace préctico abandonar una estrategia optimizadorayadoptar ore de idole “satistactorita’, como Her ert Simon argumenté convincentemente, Estas restrieciones y las estrategias apropiadas correspondi er s ente renglén dos. pe ’s se indican en la Tabla 2, 7 La racionalidad limitada II: restricciones debidas a la diferenciacion social {ARACIONALIDAD LIMITADA sin embargo, todavia existen algunas limitaciones que uno debe jnfrentar, si complicamos més los supuestos que estructuran fa sic funeidn en la que se toman decisiones. Nuestro actor falible no se eneventra solo, sino que ahora comparte el mundo con otros ac- fores, con otros Fesponsables de tomar decisiones, con su personal y con ios clientes, cuyas eapacidades ¢ introspecciones arian, aun yyando supongamos que todavfa existe Ia cooperaci6n, Fl escena- fio del decisor ya no es una sola oficina, son varias, cada wna con tin responsable y conectadas por teléfono, correo 0 servicios de computadoras. Fl escenario, ahora es diferenciado, apareee 1a di- sision del trabajo. Las interpretaciones del problema también son diferentes; los clientes tienden a percibir el problema de diferente manera que el personal y, con seguridad, el responsable de ka de~ isin considera ciertos aspectos de la situacién que no perciben ni los clientes ni el personal (lo mismo sucede con los clientes y con cl personal, por supuesto). La informacién es ahora no s6lo imperfecta, sino variable en calidad, localizable en distintos luga- tes y no siempre facilmente accesible. El tiempo se convierte en un recurso socialmente variable, No solamente esta limitado sino que diferentes actores dispondrén de distintas cantidades de tiem- po para dedicar a la decisién y a los problemas concernientes (Ta- bla 1, Cuadrante 11). En esta situacién, la satisfaccién deja de ser operativa. Debe suplirse por las estrategias de biisqueda a través de las redes so- ciales de inteligencia, Simon ha escrito acerca de la biisqueda co- mo de una aventura de recoleccién de informacién, pero aqui la bisqueda es un proceso profundamente social, Como toda activi- dad social, la busqueda depende del cultivo, mantenimiento y ali mentacién de las redes, buenas relaciones de trabajo, contactos en otras oficinas, en varios niveles del gobierno, en la comunidad noma JOHN FORESTER estatal y en el sector privado, Aquf la situacién de toma de deci. siones deja de ser simplemente un ambiente restringido por limites cognoscitivos, para convertirse en un entorno socialmente dife. reneiado, y las estrategias para tomar decisiones deben tomat en consideracién y manejar el entorno social variable y complejo, No es adecuado limitar los estudios y reducir las expectativas, si no se incluyen en su lugar estudios selectivos, redes de informacién y especialistas. Estas restricciones y correspondiente estrategia préctica requerida se muestran en el tercer rengién de la Tabla 2. La Racionalidad Limitada IT] restricciones debidas al conflicto pluralista En la préctica, por supuesto, los responsabies de tomar decisiones encuentran oposicién, resistencia, intransigencia y suspicacia de otros actores, asi como apoyo intermitente, E] mundo real de la administracién rara vez es completamente cooperativo. Con fre- cuencia, otros actores tienen alianzas, lealtades ¢ intereses pro- pios. Pueden actuar para proteger sus propias dependencias, pueden perseguir beneficios, estatus y otras recompensas. El de- partamento de obras pablicas no siempre ve con buenos ojos a la oficina de planificacién; los responsables de la vivienda pueden te- ner una posicién diferente con respecto a un proyecto particular frente a los responsables de la agencia de desarrollo. Los empre- sarios privados no aceptan facilmente los procedimientos acorda- dos por las instancias de planificacién y dificilmente dejan de retarlos. Los residentes de la comunidad se resistirén a las ame- nazas percibidas en la calidad de vida (la “escala” y el “cardeter” © la “integridad” no resultan descriptores més precisos) de su am- biente local. Los intereses varfan; los te6ricos politicos pluralis- tas sostienen que cada organizacién refleja una movilizacion de intereses y sesgos particulares, y los planificadores y los adminis- LA RACIONALIDAD LIMITADA ie radores pablicos se encontrardn rutinariamente cuestionados por tas demandas variadas y conflictivas de los intereses en competen- cia, articulados por actores rivales? ‘Asimismo, el escenario para la toma de decisiones en un mun- do pluralista se vuelve més complejo, Ademds de la mera diferen- ciacién social, las organizaciones y las instituciones conforman el ambiente donde se elaboran las decisiones précticas. Los planifi- cadores de la salud, por ejemplo, trabajan en un escenario impues- to por el Congreso; la legislaci6n federal establece el cargo y hace posible el financiamiento de doscientos sistemas de elfnieas de sa- lud regionales. Dentro de ese mandato legal, los planificadores de salud trabajan con hospitales piblicos y privados, médicos y tam- bign una gran cantidad de “proveedores” y de “consumidores” de asistencia médica, Mas alld de la simple diferenciacién, el escena- rio de la elaboracién de politicas se caracteriza, en este caso, por diferencias en los niveles de organizacién, acceso e interés. Las definiciones del problema en un entorno pluralista son plurales y multiples. Distintos grupos de interés perciben y valo- ran el problema de diversa manera, En la planificaci6n de la salud, por ejemplo, el “problema” de autorizar o no la expansién de un hospital local se entendera de muy distintas maneras por los pro- veedores, los consumidores y quizé también por los trabajadores independientes. E! hospital lo definird en términos de poder con- servar una ateneiGn de elevada calidad. El equipo de planificado- res lo definira como el efecto inflacionario derivado del interés por duplicar los servicios de algtin proveedor monopélico. Los consumidores podran definirlo como un asunto de acceso y con- trol, y podrén considerar més importantes otros servicios, aunque 20 estén todavia disponibles en forma adecuada De manera similar, la informacién se convierte en un recurso Politico, Seré disputada, negada, manipulada y distorsionada, El Véase B. E. Schattschneider, The Semisovereign People (New York: Holt, Rinehart, Winston, 1960).20 JON FORESTaR problema de obtener acceso a informacién fidedigna abre el eg, mino a un conjunto de problemas para saber en quién confiar y en quién no, de quign se puede depender, qué hacer en caso de no tener una buena relacién, etcétera, Asimismo el tiempo en log ambientes pluralistas es un recurso codiciado. El tiempo permite Ia biisqueda y la investigacién, los contactos con las redes de infor. ‘maci6n, la atenci6n para el cultivo de los apoyos necesatios y lg resistencia a la oposicién, y otras acciones estratégicas (Tabla |, Cuadrante III), Bajo estas condiciones, las estrategias de basqueda y de “redes de informacién’”, de reunir a los expertos, de tips, consejos y ase- sorfas ya no son las més adecuadas. Ante la competencia y el con- ficto pluralista, los regateos y los ajustes son necesarios, tal y como Lindblom licidamente demostr6,"* Ya no resulta suficiente buscar una directriz para desarrollar soluciones en un ambiente difeten- ciado, Como se observa en el cuarto renglén de la Figura 2, el am- jente se compone de intereses en conflicto y el compromiso incremental esté en el orden del dfa (conforme a los supuestos del pluralismo). “E] ajuste partidarista mutuo” se convierte en una prictica de estrategia incremental, més justificable si existen “po- ros guardianes”, “vigfas” de cada uno de los intereses afectados." A medida que la situacién en la que se toman las decisiones se vuelve mas compleja, las estrategias practicas apropiadas tam bién se complejizan, En la medida en que el ambiente se modifica, las estrategias también se modifican, Consideremos un dltimo gea- do dé complejidad y sus implicaciones: las distorsiones estructi- rales de la situacién en la que se toman decisiones y las intervenciones requeridas para contrarrestar esas distorsiones. Véuxe Lindblom, “The Ineigence of Democracy” op. cit 31Veasé Lindblom, “The Science of Muddling Trough” op. cit. 3 RACIONALIDAD LIMITADA 33 La Racionalidad limitada IV: Las distorsiones estructurales como restricciones a la racionalidad fn la préctica, el pluralismo puede servir més como consuelo que como una gufa, ya que seftala no s6lo que el conflicto es omni- esente, sino que no existen patrones del tipo de conflicto que jos planificadores y los decisores pudieran esperar y prepararse para manejar. Cada actor es percibido como miembro de un grupo de interés como cualquier otro actor, de manera que no existen distineiones entre las demandas de un empresario en busca de ga sancias especulativas y las demandas de los residentes de una co- Jonia que exigen no ser desplazados de sus hogares. ‘Curiosamente para una teorfa politica, el “poder” parece jugar un papel débil en el anélisis pluralista, en virtud de que se basa en alsiguiente supuesto: el poder estd disperso de manera tan amplia en la sociedad que todos los intereses afectados importantes tie~ nen una voz efectiva 0, como dijera Lindblom en su clésico “La Ciencia de Satir del Paso”, un “perro guardién”.® Dificilmente se puede lamar radicalismo a poner en duda este supuesto, 6Es que al poder politico efectivo est realmente tan disperso? La pobreza abunda en Estados Unidos. Durante la administracién Reagan, el desempleo alcanz6 niveles s6lo superados por la Gran Depresi6n. Apesar de sus conquistas, las mujeres contintian ganando a lo mu- cho el 60 por ciento de lo que ganan los hombres, realizando la nisma clase de trabajos. A pesar de los decires, la segregacién te- rritorial y residencial sigue siendo extensa. El desempleo entre los no blancos es considerablemente més elevado que entre los blan- cos, La concentraci6n de la riqueza es extensa y la capacidad para invertir y orientar la utilizacion de los recursos productivos dificil mente se puede considerar democratica; ciertamente la inversién enuna economia politica capitalista es bastante poco democratica ia,332 JOHN FORESTER por definicién y la amalgama sueca es una excepcién.” Esta letg. nfa tiene un solo sentido: el poder y la capacidad para actuar ¢ invertir en esta sociedad tienen una distribucién bastante inequi, tativa y las inequidades proporcionan y moldean el contexto en ¢] ‘cual los planificadores y los administradores paiblicos y en general los responsables de tomar decisiones trabajan y actéan. Decit que todas las demandas expresan intereses no significa que todas las demandas scan igualmente sinceras o dignas de respeto. Simple. mente, no hay razén para dar el mismo erédito de consideraci¢n pblica a una demanda, 1) hecha por un hombre de negocios mo. desto que busca moditicar las regias del uso del suelo, y 2) un fa. natico racista que busca enviar a la poblacién de una raza a otra tierra, a la poblacién de un género a la cocina o la poblacién de una religion a la cércel. 4Existe alguna razén para que los planificadores, los admi tradores piblicos y los funcionarios responsables de tomar decisio- nes piblicas tengan que dar igual atencién a todos estos puntos de vista? ~Deben la misma consideracién a todas las opiniones o todas. las demandas que reciben? Definitivamente, la respuesta es no. En lugar de ello, los planificadores, los administradores piiblicas y los decisores deberian esperar que los actores en su ambiente polftico-organizacional no sean s6lo tomas individuales con inte- Teses avarosos y diversos, empujandose y compitiendo con otros como moléculas en movimiento browniano. Al contrario, estos ac- tores sociales tienen, con frecuencia, una posicion antagdnica en Jas estructuras econémico-politicas y desempeiian importantes pa- peles en un continuum no casual, Es muy improbable que los de- sempleados vayan a desaparecer, Los intereses de los hombres de negocios de la ciudad no dejardn de pedir que bajen los impues tos, Bs dificil que, repentinamente, los desorganizados y pobres se informen de los asuntos que afectan sus comunidades y estén dis- 8 Véase, por ejemplo, Martin Camoy y Derek Shearer, Economic Democracy (Nve- va York: Basle Books, 1977) aed © ,RACIONALIDAD LIMITADA a estos a “participar” en los procesos democriticos formales del gobierno local. Ya sea que los actores del ambiente donde se fra- fan las decisiones se separen nitidamente en dos clases (como gfirman los ortodoxos marxistas) 0 no, el hecho es que existen di- ferencias significativas y profundamente estructuradas entre vas- tas poreiones de la poblacién que se desarrollan a lo largo de tas, ineas de raza, género, propiedad de recursos productivos y rique- za, En resumen, los supuestos pluralistas de igualdad de voz efectiva parecen significativamente poco realistas, y el mismo Lindblom lo ha considerado ast.* ‘Siabandonamos el supuesto de que la situacién donde se toman las decisiones pueda caracterizarse por la igualdad en los recursos de poder, los decisores podrfan aceptar que los actores ocupan po- siciones en las estructuras hist6ricas, sociales y politico-econémi- cas; el escenario se caracteriza entonces no por una pluralidad casual sino por una pluralidad profundamente estrueturada, don- de la estructura y el poder dificilmente se encuentran separados (Tabla 1, Cuadrante IV). En tales escenarios, las definiciones sobre los problemas refle- jan sus origenes sociales como se indica en el quinto renglén de la Tabla 2. En el proceso de planificacisn, los empresarios apela- rén a las prerrogativas de la propiedad privada: los burdcratas a los principios de Ia igualdad formal y de los procedimientos de- mocraticos; las organizaciones comunales apelarn a la tradicién difusa de la participacién democrética directa. La informacion se confunde con la desinformacién como sombras de las presentacio- nes de intereses egoistas y las falsas representaciones con conse~ cuencias similares, La informacién de los decisores probablemente refleje los intereses (equilibrados 0 no) de los participantes en el proceso de la toma de decisiones, en cuanto retrata cualquier “realidad” estudiada desde algiin ventajoso y distanciado punto de 'Véase la conclusiéa de Charles Lindbiom en Politics and Markets (Nueva York: Basle Books, 1977)334 JORN Fong vista arquimediano. Y el tiempo, bajo estas condiciones, aun it an aunaue, de muevo, poder que no esté equitativamente distrinne’ que “tienen” tendrén més tiempo que los que “ay nee seneralmente los que no tienen estén mucho mas pail pani a - 9 problemas inmediatos que los planificadores y los administra a = jan para el gobierno, las agencias privadas no aoe as, las organizaciones de consultorfa, 0 las asociaciones eiviler” vas nes civiles re. En estas condiciones it s, las estrategias increme ane n ntales diff te responden a la realidad presente, De hecho, pueden ae gustos, pero la justicia social sera el precio de tal conve ae luchos eriticos sin ser radicales se han dado cuenta de ae Gotategisinerementales, pluralist, son profundamence tee adores. En consecuencia, las estrategi = "E strategias que son apropi: jo condiciones de severa i eee is distorsiones struct ‘ turales desiqualdad, son las estrategias reestructuradoras que se orien : i ; se orien fale igualdad efectiva, la participacién y la voz ‘enc Saativa,estrategias que marchan en sentido contrario ala - 4 pet oe sistematica de la dominacién racial, sexual y econdmien cio, ies Sm eta estates? Se pueden considera vata op a i bane adoptar la tradicional tdctica liberal le redistribucién; en este caso se 7 a canalizan los es- oe formas de remediar 0 compensar las dee lisse accién positiva, las concesiones parti , particulares para aliviae pobreza y los esfuerzos de d pls jesarrollo comunitario son ej e ejemplos — de tales estrategias redistributivas. Segundo, : ee un enfoque que busque formul: 7 formas no reformistas” Dae ee tas”; el esfuerzo se diri; : Hi se ditige a dar poder a las poblaciones que podrian més adelante actuar para modificar las ructuras de poder en la sociedad. Mientras que la asistencia y "eae Join Dyckman, “The Pr anc it tn soa, “Te a iss of Maing Ten Jaf 'Vease Andre Gorz, Sirtegy for Labor (Baston: Beacon, 1967), ms pACIONALIDAD LIMITADA uuda médica fueron reformistas o redistributivas, la propuesta is para la creacién de un Servicio de Salud Nacional cons- ‘una reforma no reformista, como la legislacién de seguridad 2p salud ocupacional, adoptada recientemente en las comunida 15 en los estados a lo argo del pas.” Tales cambios legistativas ~ getdian para alterar el equilibrio de poder en la sociedad de ma- wera que las estructuras de atenciOn (y de riesgo) puedan ser al teradas més adelante. “Tercero, se podrian emprender més directamente los esfuer- jos no reformistas; en este sentido el trabajo de los planificadores ‘de los administradores pablicos podria estar dirigido especifica- jnente hacia los movimientos laborales y sociales que busean indu- fir cambios estructurales en la organizacién econdmica actual, FA trabajo orientado hacia fines inmediatos no reformistas puede ser tan seneillo como prover informacion o asesoria, pero el signifi- cado de identificarse y apoyar una fuerza efectiva con el potencial para realizar cambios politco-econémicos importantes resulta cru- Gal. Actualmente, existe poco consenso sobre la existencia de di- has fuerzas en el escenario de los Estados Unidos y si apuntamos hacia las fuerzas sandinistas que derrocaron al régimen de So- moza en Nicaragua se complican las cosas para los actores y analistas profesionales. Algunos dirén que partes del movimiento obrero conforman dicha fuerza; otros sugerirén que los diver- sos movimientos sociales son los aetores de los eambios significa tivos de hoy.* En cualquier caso, si el supuesto pluralista de igualdad politica efectiva se acepta como un ideal més que como una descripeién a ay" pal -ituye "Las reformas legislativas importantes con frecuencia amplaa cl servicio de cober- turaa ios ncoestados sin aiterar las relaciones de poder con respecto a a contabilicad, fe imerion, e control de la informacién y demés, Por ejemplo, Medicare y Medicaid am pllaron iz cobertura de fos servicios médicos sin alterar las relaciones politics de los er~ Ficos metdicos, la diescign de las inversiones hospitalarias o a elaboracid de Ia informa iin sobre as ciusas ambientales industrisles de las enfermedades de mayor Drospitalizacicn.| it Véase Manuel Castels, The City and the Grassroots (Berkeley; University of Call fornia Press, 1983),336 JOHN FoResig exacta de la sociedad norteamericana contempordnea, entonces las estrategias incrementales y de negociacién que parecian tan apropiadas bajo aquellos supuestos igualitarios dejan de ser sim. ple y lanamente los més adecuados. En su lugar, las estrategiag gue se anticipan y contrarrestan las desigualdades estructurales de poder son las que deben ser diseftadas y puestas en préctica, Com he sugerido en otros ensayos, tales estrategias posiblemente nog son mucho més familiares como variantes de estrategias politicas y comunitarias,® Ya sea que dicho trabajo se anticipe a la mala distribucién y busque formas de compensarla, o se anticipe de ma- nera sistematica a las oportunidades distorsionadas de la vida y busque fortalecer a los que carecen de poder sobre sus vidas, 9 anticipe las bases de la “transformacién” politico-econémica fun- damental y se oriente a apoyar esa base; en cualquier caso, se requieren intervenciones actives que busquen la justicia social, in- tervenciones précticas que rebasen la negociacién pluralista y las estrategias incrementales. Conclusion Distintos contextos requieren, por tanto, diferentes estrategias pricticas de accién correspondiente, La columna de la derecha en la Tabla 2 enlista un repertorio de tales estrategias; cada renglén hacia abajo en esa figura agrega un nivel de complejidad contextual a la situacién en la que se toman las decisiones por lo que se re- quiere'un rango més fino de enfoques para la toma de decisiones La Tabla 2 nos da una idea bésica de los supuestos que pueden ser utilizados para caracterizar las situaciones de toma de deci- sion. Va de los supuestos més abstractos e ideales (un agente, den 1° Véase los ensayosctados arriba en in nota nximero 7, Véao también John Fores ter, “Questioning and Organizing Attention: Toward a Critical ‘Theory of Planning Adrinistrave Practice”, Adminisiration and Sociery, 13, 1981, 161-206, y "Understarding Planning Practice: An Empirical, Practical, and Normative Account”, Journal of Planting Fiducation and Research, 1:2, 1982, 59-71. IARACIONALIDAD LIMIZADA, as tro de un sistema cerrado, con un problema bien delimitado, in- formaci6n perfecta y tiempo indefinido) hasta los supuestos mas coneretos y complicados: actores que juegan sus partes dentro de estructuras de poder, problemas ambiguos con percepeiones ideo- Jégicas, uso del tiempo ¢ informacién como elementos de poder. Fs importante notar que el repertorio de estrategias deberia ser entendido como acumulativo: cada nivel de complejidad deberta tomar en consideracién algunos de los elementos de las estrategias previas. Incluso a la luz de las condiciones pluralistas y estructu- ralmente distorsionadas, las estrategias “satisfactoristas” debe- rian jugar un papel, aunque no como estrategias predominantes. La Tabla 2 también nos muestra las restricciones que de ma- nera sistemdtica se presentaron cn la Tabla 1. Cada uno de los reaglones, del 2 al 5, representa un cuadrante de la Figura 1" A continnacién sefalaré algunas otras implicaciones para la planifi- cacién y la administracién pdblica. Primero, aun si se acepta que las estrategias de accién practica deben ser sensibles al contexto, sabemos en la préctica que no es facil distinguirlo en la toma de decisiones." Precisamente por la ambigiiedad que envuelve desci- frar el contexto pertinente, se hace necesario recurrir a las ideolo- 8/as politicas como formas de andlisis substituto. En consecuencia, algunos individuos despolitizan completamente la situacién y tra- tan el ambiente como si las consideraciones de cardcter politico, Notes que ia ura 1 2 deacan una cuestsn importante pa elms de ts stugiones ul om ce edones tanto Gide el panto vt edo como po. Wc "da qué tipo de resreclon se Ctrentn os espouses des gecloa? ore dons do creer exrutura astro stemalc et erase po ernie & Ls prs olen nga nentenca de hs resco prefnen ages {elas reladone soles stuonas eon funaetaincne Bld, ley Saas, que relejen contests iguamene lls de groped mer ane ti por supuest, respond fran que ls eicloes te aces peels deine { Wemacionespricttas da tora de Gecsones Fl pum pedeios es ebaacon {( svn y expercon i portunsace seats, ran en comsoenti | _nias Figures 1) 2 superenunn agenda de mvesticon que cotenge oleae 2 °2se de preguntas: icémo es que los diferentes planificadores y administradores Pabbticas. _ Eulstmtcin opt auenes dd ees ro tp | © © pollica?, Zes.que la cultura modifica estas peroepciones?, cla kdcologta?338 JOHN PoRnstng plural o estructural, fueran irrelevantes. Otros caracterizan el am. biente como pluralista y responden con soluciones menos téenj. cas, Para enfrentar la ambigtiedad se necesita que jog profesionales cuenten con teorias o realicen conjeturas acerca del 4 carécter de la situacién en la que se encuentran; Zeémo responde- rn otras instancias en esta situacin? {De qué debemos estar pendientes? éQuién esté con nosotros y quién en contra? Resulta significativo, por tanto, que las diversas teorias 0 con. jeturas acerca de las estructuras sociales prevalecientes nos leven a distintas expectativas précticas, a distintas predicciones y, en consecuencia, también a diferentes esquemas précticos y sentido del tiempo. Muy probablemente la accién de los decisores ante un problema diferira si -digamos en las cuestiones de vivienda- creen ver ala obra un mercado de libre competencia o una lucha entre grupos de interés bien definidos. Buscarén entonees posi- bles diferentes estrategias que se adectien a estos dos contextos diferentes, a diferencia de aquel decisor que considere que la si- tuaci6n de la vivienda refleja fundamentalmente el contlicto social entre dos clases politico-econ6micas. Si el ser practicos depende en gran medida del contexto, resul- ta entonces, irénicamente, que el campo de-“lo prictico” y de “lo téenico” distintos. Las decisiones técnicas dependen de un contex- to estable y que el problema a resolver pueda ser aislado de ese contexto, Las soluciones prdcticas dependen de las particularida- des inmediatas que definen el problema, Ser practico significa res- ponder a las demandas hechas en una situacién determinada con todas sus inestabilidades. Ser téenico significa utilizar una técnica generalizable. Ser prdctico significa utilizar las habilidades ordina- rias no sobre cierta clase de problema general, sino sobre proble- mas especificos, tinicos y contextualmente determinados. En consecuencia, ser préctico y ser técnico bien pueden ser dos clases muy distintas de empresas © én pablic: "| RACIONALIDAD LIMITADA, os Si las estrategias précticas estén contextualmente determina- © das y los contextos tienen grandes vatiaciones en la prictica y es- ® tan en constante cambio, entonces la accién racional y la toma de decisiones fracasardn en la bisqueda técnica de la mejor receta, En lugar de recetas, debe acudirse a investigar un repertorio de estrategias acordes con las diversas situaciones en que se toman decisiones. Si los contextos dificilmente se estabilizan de una vez por to- das, la teorfa administrativa sobre la toma de decisiones debe asumir, clara e indiscutiblemente, un nuevo matiz. El papel de | teorfa no puede ser simplemente el de predecir “qué pasaria » si,.”, en lugar de ello, su papel debe ser orientar la atencién del decisor hacia las variables importantes y significativas, seftalando Jos actores, eventos y rasgos que hay que investigar, que hay que tomar como pista o advertencias, sobre los cuales hay que estar alerta. Ante situaciones de gran complejidad, los decisores nece- * sitan teorfas que simplifiquen sus mundos, que sugieran lo que resulta més importante atender y lo que se puede pasar por alto sin riesgo alguno.® Por tiltimo, las Tablas 1 y 2 sugieren una manera ordenada de entender algunos de los reclamos del mundo politico actual y que constituyen el quehacer de la planificaci6n y la administra- . Los pluralistas y los marxistas, por ejemplo, difie- ten fundamentalmente en dos de las columnas de la Tabla 1: ~ sobre el asunto de los sesgos estructurales y sistémicos. Los pla- ~ ficadores exhaustivos y los incrementalistas, los “conformistas” ylos de mente politica, ls “realistas” y los “idealistas”, difieren acerca de las restricciones que pesan sobre la accién y la toma de decisiones: écudles tienen que ser aceptadas como parte de Wiliam Torbert sugire que algunas clases do cestriciones sobre la toma de deci siones son deseabes cuando la resistencia de otras permite que el responsable dela decision ‘aprenda, Mas alld del andlisis de la toma de decisions restringida, una investigacion mds | Profunda lustrarfa cues son las estructuras y formas de organizacion y de aprendizaje ‘e impulsan el desarzollo humano, el bienestar de la comunidad y a libertad politica,340 JOHN FORKS a condici6n humana, cudles son modificables, qué tan importante ¢s la estructura social, qué tan importante y auténoma es la accion voluntaria? Las Tablas Ly 2 ordenan estas diferencias y sus impli. caciones précticas. Volvamos, pues, al principio de este ensayo, Nuestro amigo ha estado introduciendo monedas en la maquinita vendedora, seleo. cionando sus preferencias, ganando pasteles todo el tiempo, Con frecuencia nos podemos encontrar en una situaci6n semejante, sj no logramos entender los ambientes de decisién en los que actua- mos. Quizé ahora podamos comprender un poco més claramente que lo que hacemos, a pesar de lo restringido 0 atado que este- mos, dependerd de nuestra lectura del contexto en el que opere- mos, de manera que cuando gastemos nuestras monedas en las méquinas, podamos también decidir si quedarnos con el pedazo que podemos comer 0 compartir, 0 si gastar el resto de nuestro presupuesto en aventuras o placeres més productivos.