PLANIFICACION Y GOBIERNO PARA EL AREA METROPOLITANA DE SANTIAGO: ALGUNAS ALTERNATIVAS IntRopucciON: El desarrollo de las grandes 4reas metropo- litanas como Santiago de Chile, trae apare- jado dos tipos de problemas bisicos. El pri- mero se refiere a los que son propios de la -concentracién de poblacién, de actividades y de dinamismo en una fraccién restringida del territorio. El segundo proviene de la no co- rrespondencia entre los Ambitos en que se desenvuelven los procesos econémicos y so- ciales con las jurisdicciones administrativas. Dentro de Ja primera categoria, a su vez, es necesario distinguir los problemas relacio- nados con Ja pérdida de eficiencia de la eiu- dad (que implica una pérdida de las ventajas que en tltimo término justifican la concentra- cin), y los problemas de drenaje o pérdida de: potencial de las reas periféricas, cuyo crecimiento se ve inhibido por la concentra- cién. Este tiltimo grupo pone de manifiesto que los procesos econdmicos y sociales de la me lizacién, antes aludidos, no se limitan solamente al Area Metropolitana misma —sea cual fuere Ia forma en que ésta sea definida— sino que en cierta medida tienen por ambito toda su drea de influencia, Seria convenien- te destacar que para algunos procesos, por por ejemplo, gran parte de la industrializa- cién, el drea de influencia de Santiago abarca Profesores investigadores de CIDU. El presoate articulo fue preparado por sus autores en junfo de 1972, Patnicio CHELLEW S. ° Juan Escopero O. Suncro SEELENBERCER P. todo el pats. De ahi que los problemas de pérdida de eficiencia no afecten tan sélo a la poblacién de la ciudad (la que en si misma representa un tercio del total) sino que sca. considerada un problema nacional. Por otra parte, Ja ciudad se organiza como un conjunto de comunas, cada una adminis- trada por su propio Municipio, cl cual en teoria, regula y controla su crecimiento y rovee una cierta variedad de servicios loca- les. A este esquema se suy men los distintos servicios piblicos del Estado, que dependen directamente de la autoridad central, y una amplia gama de instituciones privadas, que definen dreas propias que casi en ningin caso coinciden entre si. La poblacién, entre- tanto, trasciende todos estos Mimites, y con- forma un conglomerado fuertemente interde- pendiente. Su campo donde buscar oportuni- dades es toda la metrépoli, lo cual redunda en que cs toda Ja poblacién Ia que determina con st comportamiento la estructura de toda Ja ciudad, haciendo ilusoria Ia posibilidad de control municipal. Esta caracteristica, unida al enorme tamafio (tanto en términos abso- lutos como relativos al resto del pafs) de Jos problemas generados, determinan que los municipios hayan ido abandonando més _y més funciones que superan su capacidad. Co- mo se sefialara anteriormente, la eficiencia metropolitana es considerada de importancia nacional, causa por la cual dichas funciones van siendo tomadas por los organismos secto- riales del gobierno.100 REVISTA EURE Esta situacién, que se va agudizando cada vez més, entrega al gobierno central una carga para la cual no esta adaptado, y que pone de manifiesto al menos dos de sus des- ventajas tedricas frente a los gobiernos locales: su menor fluidez para percibir Jas demandas cuando éstas son muy diversificadas, y su ma- yor dificultad para establecer una coordina- cién intersectorial. Sobre la base de estas consideraciones, des- de hace bastante tiempo se ha establecido un consenso en el ambiente profesional ligado al desarrollo urbano en cuanto a Ja necesidad de un gobierno Metropolitano para Santiago’. En términos muy generales, se espera que éste sea una entidad que retina las ventajas de coordinacién intersectorial y estrecho contacto con la comunidad, que en principio ofrecen los gobiernos locales, con los recursos econd- micos y técnicos que actualmente sélo estén disponibles en los organismos centrales. Que supere las jurisdicciones territoriales obsoletas, que anulan las posibilidades de los actuales municipios, y que separe los problemas me- tropolitanos de los problemas del resto del pafs, liberando asf a las instituciones estatales para que puedan cumplir mejor su papel com- patibilizador a nivel nacional. El papel de este trabajo es explorar més en detalle en cuanto al rol, posibilidades y res- tricciones de este Gobierno Metropolitano, tratando de situar la proposicién en un con- texto més conereto e informado, Antes de entrar al tema de fondo, conviene dejar constancia en cuanto a que, en modo al- guno, se considera al gobierno metropolitano como la panacea universal, ni que sea Ia falta de este gobierno la causa primordial o ex- clusiva de que los actuales problemas no estén encontrando solucién, Aparte de la escasez endémica de recursos, hay fallas fundamenta- les en los mecanismos existentes que, si son traspasadas al Gobierno Metropolitano, barén de él un organismo més, y una posibilided menos. ‘véate lat conclulones del “Seminario del orgunizado por la Universidad do Chile, eo Estas fallas se encuentran en dos niveles principales: la factibilidad real de levar a cabo un desarrollo planificado (lo cual, ob- viamente, va més all de los problemas metro- politanos) y la posibilidad de operar eficien- temente un aparato de planificacién, Con respecto al primer punto, cabe sefialar los siguientes aspectos principales: a diferen- cia de los paises socialistas, las autoridades no controlan directamente algunas decisiones bdsicas de la estructuracién metropolitana; en los pafses capitalistas desarrollados, esas mismas decisiones son controladas indirecta- mente por medidas econémicas, con un costo en dinero y organizacién que Chile no puede pagar. Por otra parte, en algunas materias en que el Estado tiene en teorfa las herramicntas para controlar las decisiones, hasta el momen- to en la prdctica no lo ha hecho; esto pone manifiesto que, o no tiene el poder real, © no tiene Ja independencia suficiente para ejercerlo, Con respecto al segundo punto ,los aparatos de planificacién existentes muestran, en ma- yor o menor grado, tres deficiencias graves: —Incompleto conocimiento de los procesos Dfsicos de desarrollo y las leyes que los go- bieman. Esto conduce a errores en la eleccién de las variables-herramienta, controlando al- gunas que son irrelevantes y dejando libres otras que son fundamentales. En tltimo tér- mino implica una mala asignacién de los re- cursos de organizacién y de inversion, =” —Rigidez ‘en la asignacién de funciones, tanto- entre organismos como dentro de cada uno de ellos a lo largo del tiempo. El segun- do problema implica que cada decisién to- mada resta grados de libertad para encarar nuevas tareas, mientras el primero es Ia causa profunda de la descoordinacién entre los dis- tintos sectores y, tal vez, lo mds importante, Ja desconexién entre planificacién y ejecucién, —Atraso en Ia incorporacién de técnicas modernas de planificacién, y especialmente en los sistemas de informacién, lo cual com- promete la correceién y- oportunidad de las decisiones finales. Evidentemente, frente a cada una de las fallas anotadas se podrin citar experiencias pioneras, més 0 menos significativas sobre elPLANIFICACION Y GOBIERNO PARA EL AREA 10 total, que tienden a remediarlas. Sin embargo, un rapido balance de los logros y fracasos de la planificacién en Chile, medido en términos doves objetivos planteados inicialmente, pon- drén de manifiesto que las fallas anotadas (y que tampoco son las tinicas) son muy impor- tantes. Por lo tanto, si bien se considera de suma importancia la creacién de esta nueva unidad politico-administrativa que es el Go- bierno Metropolitano, se insiste en que su éxito esté condicionado a la transformacién del marco socio-politico y al perfecciona- miento técnico de la planificacién, de su or- ganizacién y de sus herramientas, IL Descrirciéy pe ta srruacién EN EL AREA METROPOLITANA DE SANTIAGO Li. Defintcién del Area La metrépolis de Santiago es, y ha sido, un sistema én constante expansién. El érea de estudio, por" lo tanto, es una realidad cam- biante en el tiempo. Por otra parte, la gran complejidad de funciones que en ella se desa- rrollan determina que, dependiendo del cri- terio de medicién, el émbito que abarcan las distintas actividades metropolitanas permitiria llegar a definiciones también diferentes. Des- deel punto de vista politico-administrativo, que es el que interesa para los fines de este trabajo, a ciudad dejé de corresponder a una definicién precisa-desde el momento en que el drea densamente poblada rebasé los limites de la comuna de Santiago. A esta se fueron afiadiendo un conjunto de dreas con- tiquae que se dieron sus propios gobiernos lo- les; Nufioa, San Miguel, Conchalf, Provi- dencia, fueron las primeras de una larga se- rie. Asi, on 1952, ol censo de poblacién defi- nié la “Ciudad de Santiago” como el conjunto de las Areas Urbanas de las comunas de San- tiago, Conchali, Providencia, Nuiioa, Quinta Normal, Renca, Barrancas, Las Condes (todas estas pertenecientes al Departamento de Santiago) y San Miguel, La Cisterna y La Granja (pertenecientes al Departamento Pe- dro Aguirre Cerda). Para el Censo de 1960, la definicién es bas- tante distinta. En primer lugar, cambié de nomenclatura, pasando a denominar “Gran Santiago” a Ja antigua ciudad. En segundo lugar, afiade tres comunas adicionales del Departamento de Santiago: Maipa, Quilicura y La Florida, y San Bemardo, en el Departa- mento del mismo nombre. En tercer lugar, detrds del término “Area Urbana” usada en la definicién, hay realidades bastante distintas entre ambos censos, debido a las sucesivas modificaciones del limite urbano que las cir- cunscribe. La definicién vigente a la fecha —salvo mo- dificaciones menores— es la adoptada por el Plan Regulador Intercomunal de Santiago (Pnis), que afiade a la definiciba censal las reas urbanas de las comunas de La Reina (creada con posterioridad al Censo por sub- divisién de Nufioa), y Puente Alto y Pique en el Departamento de Puente Alto. La saturacién del Area definida por Pris, y los nuevos requerimientos de la metrépolis, hacen que en este momento el Ministeria de Vivienda esté planteando Ja necesidad de re- formular el Plan Regulador, lo cual hace pen- sar que la definicién cambiaré nuevamente. Dado el régimen juridico chileno, es inevi- table la identificacién de area de planifica- cién con un territorio jurisdiccional, a pesar de que los constantes cambios que éste ha sufrido en los. tiltimos veinte afios pone de manifiesto su arbitrariedad y su incapacidad para conte- ner el fenémeno cambiante que es la ciudad. Por otra parte, cualquier definicién terri- torial deja necesariamente afuera parte del Ambito en que se desenvuelven algunas fun- ciones metropolitanas. Como se sefalara an- teriormente, para muchas de estas funciones el 4rea de influencia es todo el pais, de mane- ra que tampoco este criterio es aplicable para una definicién. Sin embargo, si se pretende definir un Arca Metropolitana para fines de planificacién, es imprescindible llegar a cri- terios més completos que los censales 0 los puramente fisicos. Debe haber una cortespon- dencia entre las atribuciones entregadas a la autoridad planificadora y el area sobre la cual ya a ojercer estas atribuciones. Y puesto que las funciones metropolitanas van cambiando y van expandiendo su radio de accién, debe haber criterios adicionales explicitos —dentro del rango donde la previsin es posible— que permitan expandir consecuentemente el terri- torio jurisdiccional.102 Por Jo tanto, las determinaciones que se to- men con respecto a Area Metropolitana y Go- bierno Metropolitano son interdependientes, y deben ser tomadas conjuntamente. A manera de ejemplo, pueden ser citadas algunas reali- dades que deben ser incorporadas a la pla- nificacién metropolitana y que tienen imp! caciones territoriales: los actuales, aunque in- cipientes procesos de satelizacién espontanea de ciudades menores de la provincia, que en el futuro cercano pueden afectar a otras ciuda- des ubicadas fuera de clla; la preservacién y readecuacién de Areas afectadas por la conta- minacién generada en la ciudad; la preserva- cién y plena utilizacién de terrenos agricolas en peligro de ser invadidos por la expansién urbana, cuya pérdida econémica se-cstime in- conveniente; las politicas explicitas de descon- centracién de actividades, que eventualmente pueden reorientar actividades generadas en Santiago hacia dreas relativamente alejadas, pero vinculadas estrechamente a la ciudad. Se llega asf al concepto de Regién Metropo- litana o Regién de Planificacién Metropolita- na, que abarca Areas urbanas tradicionales y otras que no lo son ni lo serén, que comprende freas donde seram implementadas politicas po- sitivas “de urbanizacién” y politicas negativas 9 restrictivas que tradicionalmente se han li- mitado a prohibiciones, pero que en el futuro requeriran de acciones directas tanto o mas comprometedoras que las primeras. 1.2. Situacién politico-administrativa Para los efectos de un andlisis de la si- tuacién polftico-administrativa es necesario teferirse al régimen administrativo interior que existe en Chile. Nuestro pais es un Es- tado unitario segin lo dispone la Constitucién Politica? y para la administracién interior el territorio nacional se divide en provincias y éstas en comunas®, Ahora bien, la adminis- tracién local de cada comuna o agrupacién de comunas establecida por ley, reside en una Municipalidad *. De modo que para poder pensar en alguna forma de administracién en Areas metropoli- 2Constitucidn Folitlea del Hstodo, Ast. 12 B0p. ck, Art. 03. 40p. cit, Art. 101. REVISTA EURE tanas se requerfa seguir alguna de las siguien- tes alternativas: a) Aprovechar el texto constitucional del Art. 101 y crear por ley una agrupacién de comunas metropolitanas en una especie de supermunicipio para el drea, 0 b) Modificar la Constitucién Politica, agre- gando a continuacién del Art. 101, una dispo- sicién que cree dentro del régimen de adi nistracién interior el o las areas metropoli- tanas y entregue su manejo a una forma de autoridad © administracién qué mds adelante estudiaremos, c) Modificar la Ley de Organizacién y Atri- buciones de las Municipalidades, N? 11.860, del 11 de septiembre de 1955. Gon el objeto de entregarles la misién de atender los pro- blemas del desarrollo metropolitano a los inu- nicipios en conjunto con los servicios piblicos relacionados con ese tipo de problemas, orga- nizdndolos en forma de Administracién Metro- politana, con un Consejo que represente a sus integrandes y una Oficina Técnica capaz de asesorarlo en la planificacién y administracién del desarrollo del’ Area Metropolitana 5, Cualquier alternativa que se escoja debe, en todo caso, consultar: a) La insercién de los organismos deciso- ios y de planificacién dentro del esquema nacional de toma de decisiones, y del sistema nacional de planificacién, respectivamente. b) La continuidad del régimen municipal en las comunas de las Areas metropolitanas, ya que es necesario, a nuestro juicio, continuar perfeccionando dicha institucién hasta lograr su incorporacién activa al proceso de desarro- Ilo, fundamentalmente por ser un organismo de generacién democratica, tradicionalmente incorporado a la vida ciudadana de la re- publica y arraigado en el acontecer nacional, porque significa una capacidad operacional ya instalada en 280 comunas de todo el pais Yy que se est tonificando con la incorporacién de los organismos comunitarios a su rodaje. En los.estudios sobre desarrollo comunal rea- lizados en civ por los investigadores de mec, SAI renpecto, ver Proyecto de Reforma a la Ley Mu ricinal Chileng, preparado por In Confederacién Nacional de Municipalidades, en junio de 1071, Arts, 83 y ssPLANIFICACION Y GOBIERNO PARA EL AREA se ha realizado un acabado diagnéstico critico de la situacién municipal y se han prepuesto una serie de medidas de tipo politico, admi- nistrativo y financiero para superar la crisis que enfrenta el régimen municipal chileno *. 1.3. Proceso de toma de decisiones que afectan el Area Metropolitana de Santiago El proceso de toma de decisiones es un ele- mento bdsico para conocer el comportamien- to actual de un sistema; tiene por objeto sc- leccionar alternativas de proyectos 0 cursos de accién para satisfacer politicas y programas dados; esto es, para implementar una situa- cién social deseada y dentro de un campo li- mitado de problema. La decisién en si debe traducir una volun- tad 0 acuerdo basico respecto de una situacién si se desea que sea respaldada por acciones concretas. Debe, por lo tanto, interpretar esa voluntad social y lograr avanzar hacia el con- senso y tender a resolver los pasibles con- flictos, EI proceso mismo supone algunos elemen- tos de orden temporal que es necesario detec- tar. a) Las actividades predetisionales: entre éstas se encuentran la informacién respecto de: a.1. Las politicas y programas definidos y dentro de los cuales recaeré la decisién. a!2. Los datos que informan la situacién so- bre Ia cual se tomard la decisién. a.3. Las personas o instituciones que de- tentan el poder de tomar la decisién. b) La eleceién de la alternativa que con menor costo servird con mayor precisin Ja politica o programa definido, esto es, Ia deci- sién misma. GAL respects, ver: Gustavo Mastiner, “EI Municiplo como Sistema Politic”, y Humbiste Vega, Domingo Séa- chez y Marlo Durindeau, “Intento de Cusacterizactin de la- Estructura de Ingresos y Egresos do Iss Municlpalidades del Area Metropolitana de Santiago”, ambos ea Cundemos de Desarrollo Urbano y Regional Ne 12, septiembre 1960; Pablo Trivell, “Andlisis de Ie Estructura Financtera del Municipio’ Chileno, CIDU, octubre 1971. c) La implementacién de la decisién; vale decir, el conjunto de medidas necesarias pa- ra que ésta se cumpla satisfactoriamente. Ahora bien, el problema de tomar decisio- nes en un 4rea metropolitana resulta bastan- te complejo, pues se entremezclan en ella dis- tintas autoridades con poderes y atribuciones superpuestos territorialmente. Ademés, cuan- do dicha area metropolitana se ubica en la ciudad capital nos encontramos que, por ser ésta sede del Poder Bjecutivo y de sus mi- nisterios, la comple cd aumenta, aunque de- beria tedricamente simplificarse, ya que la Inea decisional es inmediata, la informacién accesible y los tomadores de decisiones clara- mente identificables, pero la mayoria de las veces observamos que problema de burocracia o falta de capacidad o atribuciones a niveles intermedios, complican aquello que deberia ser facil. En el Area Metropolitana de Santiago, la. situacién decisional comprende a autoridades del Poder Ejecutivo: ministerios, Oficina de Planificacién Nacional (operLaN), Intenden- cia de Santiago, autoridades a nivel comunal: 18 municipios integrantes del Area Metropoli- tana dé Santiago y participantes con una re- lativa actividad en el proceso, pero influ- yentes como grupos de presién: asociaciones empresariales, gremios y sindicatos de traba- jadores y campesinos, juntas de vecinos y sus uniones comunales y federacién provincial y federaciones estudiantiles *. Tntentemos.describir el funcionamiento del esquema que se produce: Las decisiones mas importantes en el Area Metropolitana de Santiago afectan principal- mente a cinco ministerios: Ministerio de Obras Péblicas y Transpor- te (mort), por lo que a vialidad, transporte, recursos de agua y obras sanitarias se refiere. —Ministerio de Vivienda y Urbanismo (sav- vu), sus corporaciones descentralizadas: oon- MU, CORHABIT, COU. En este Ministerio se encuentra la Oficina del Plan Intercomunal de Santiago. 7 No bemos conslderndo aqul la pattisipaclbn inportente dat Poder Legtativo porque Asta so resuelve. fendamental- teste en la daclon defn Ley as Prescpuet, dectlin do aiguscin do tecurtot nsionlet por vectors 9 Tepioee,104 REVISTA EURE* Ministerio de Economia, su Direccién de Industria y Comercio y su corporacién des- centralizada couro, en lo que respecta a la localizacion de actividades industriales. —Ministerio de Salud, en lo que se refiere a Ia situacién sanitaria del Area y su atencién hospitalaria. Ministerio del Interior, que regula las re- laciones del Poder Ejecutivo con los munici- pios, Esta funcién se desempeiia debidamente concertada con la Intendencia de Santiago. Por otra parte, las decisiones de planifica- cién son orientadas por oDEPLAN. Hi net presente que en cada mi establecido Direcciones u Oficinas de Plani- ficacién y Presupuesto que, si bien dependen administrativamente de ellos, en lo técnico siguen las politicas y recomendaciones de ODEPLAN. En términos regionales, existe una Subdireo- cién de Planificacién Regional y una Oficina de Planificacién Regional (onpLaN) para ca- da una de las regiones en que se ha dividido el pais. Existe un OnPLAN para Santiago, cons- tituido en 1971 y que se encuentra en fun- ciones. Luego estén las municipalidades, que cons- tituyen la organizacién de administracién lo- cal, regimentadas por una ley que las organiza y determina sus funciones y atribuciones, Den- tro del Sistema Nacional de Planificacién aim no se ha creado una unidad a nivel local, lo que ha constituido un punto eritico para la participacién de un nivel en Ja preparacién e implementacién de los planes*, Creemos que el sistema debe.completarse con la creacién de dichas unidades, radicdndolas en cada munici- pio 0 grupo de municipios cuando esto sea necesario por relaciones de magnitudes de po- blacién, territorio o~problemas derivados de esos factores. La relacién administrativa y téc- nica deberfa seguir el patron adoptado para las unidades sectoriales de planificacién. Respecto de los grupos de presién, éstos participan en mayor 0 menor medida, pero respecto, veri “Andlisis de le Crisis de Relaciones del Municipio Chilean y de Coordinsekin con otros Sectores”, Patgicio Chellew y Julio Silva T. CIDY, diciembre de 1970, Documento de Trabajo Ne 32. con Ia excepeién de Ja representacién de los trabajadores, como se explicaré luego; no lo hacen por canales regulares y_ sistematica- mente, lo que desalienta su actividad en el proceso. El caso de los trabajadores merece una atencién especial. El Gobierno de Ja Unidad Popular ha establecido en su programa y en los hechos una relacién positiva, regular y sostenida con los sindicatos asociados en la Central Unica de Trabajadores; en las indus- trias estatizadas intervenidas ha organizado consejos de trabajadores, quienes participan en la planificacién de la produccién y en cl proceso de decisiones de la empresa. Esta participacién continuard creciendo en la medida en que la constitucién del area so- cial en la actividad industrial se incremente. Un proceso similar sucede en el agro, con la constitueién de los Consejos Campesinos, pero el problema escapa a los limites de este tra- bajo. TIL. ANALIsIs DE ALCUNAS EXPERIENCIAS DE MANBJO DE AREAS METROPOLITANAS 1. Diversos enfoques y formas de gobiernos metropolitanos en paises desarroilados 1.1. Federaciones El enfoque federativo Heva involucrada la divisién de las funciones locales del area mo- tropolitana entre dos niveles de gobiemo: Las funciones"identificadas como de “gran alean- co” (area-wide functions) son asignadas a un “gobierno metropolitano” (area-wide govern- ment), y las funciones de tipo local son de- jadas bajo el control de las municipalidades existentes. Las caracteristicas generales de esta forma de gobierno metropolitano pueden ser des- critas asi®: “A la unidad mayor de gobierno le corres- ponder desempeitar aquellas funciones que trascienden Jas fronteras municipales, mien- 9 Véase, D. R. Grant y H.C. Nison, State and Local Go- vernment in Americe (Boston: Allyn and Bacon, Inc., 1963), p. a4.PLANIFICACION Y GOBIERNO PARA EL AREA 105 tras las municipalidades componentes conti- nuaran desarrollando funciones meramente lo- cales. La “metrdpolis federada” cubrirfa asi la totalidad del area metropolitana. El go- bierno federado tomarfa bajo su responsabili- dad actividades tales como planificacién y z0- nificacién de la regién metropolitana, opera- cién de los sistemas de agua y alcantarillado, fijacién y recoleccién de impuestos, control de trafico y otras funciones que estén més all4 de Ja capacidad de una municipalidad ac- tuando individualmente”. Entre las ventajas que presenta este tipo de gobierno metropolitano, cabe mencionar que: : a) Estructura una maquinaria administra- tiva capaz de enfrentarse y manejar funciones de importancia regional. Al mismo tiempo re- conoce “sentimientos y autonomia” locales al dejar a las unidades gubernamentales de la repién con poderes para actuar en asuntos b- cales. b) Es lo suficientemente flexible como pa- ra permitirse incorporar en el tiempo funcio- nes adicionales a su campo inicial de accién y a medida que los habitantes de la regién se convenzan de que sus intereses serin ast mejor servidos. Es importante anotar que federalismo en un gobierno metropolitano no es lo mismo que a nivel de gobiernos nacionales. Ciudades, con- dados y municipalidades son subproductos del Estado y no constituyen entidades soberanas como en el caso de las federaciones naciona- Ies. Aun asi, las reglas legales y las tradicio- nes de autogobierno local especialmente im- portantes en el caso de patses norteamerica- nos, Je otorga a estas unidades menores una fuerza tal que debe ser tomada muy en cuenta en cualquier esfuerzo orientado a formar orga- nizaciones metropolitanas. En la actualidad existen diversos ejemplos de organizaciones federales metropolitanas. Cada uno es diferente y particular en los deta- Iles formales; cada uno es el producto de dis- tintos antecedentes de tradicién, leyes y va- Jores en los correspondientes gobiernos lo- cales. Entre los mas notorios cabe destacar los casos de Toronto y Londres. 1,1,1. Toronto Toronto’ es la capital de la provincia de Ontario, Canad. Su drea metropolitana abar- ca una poblacién de 2.200.000 habitantes, y es en la actualidad una de las ciudades de mas répido crecimiento en el continente nor- teamericano. La Municipalidad de Toronto metropolitano se constituy6 en 1953, como el primer gobier- no metropolitano federado del Hemisferio Oc- cidental. Asi, la Municipalidad de Toronto y doce municipalidades satélites fueron federa- das por un Acta de la Provincia de Ontario", La formacién de este nuevo cuerpo guberna- mental fue considerado como un compromiso entre e] anexamiento de las Municipalidades a Toronto y la continuacién de su statu- quo 4, La solucién federativa se aplicé a través de uuna accién legislativa que prescindié de un re- feréndum local y surgié de una recomendacién del Consejo de Municipalidades de Ontario, cuerpo cuasi-judicial designado por la pro- vincia para supervisar y aprobar asuntos de incumbencia municipal. Este Consejo reco- mendé que se estableciera un Gobierno Me- tropolitano Federalizado que tuviera jurisdic- cién sobre aquellas materias que conciernen a todas las municipalidades del area. El nuevo gobierno entré en funciones el 1° de enero de 1954, La Municipalidad de Toronto metropolita- no pasa asi a constituir un segundo nivel de gobiemo o un “supergobierno”. La responsa- bilidad para ejercer los poderes de la corpo- racién es investida en un Consejo Metropoli- tano compuesto por un presidente y 32 miem- bros (12 de la ciudad de Toronto y 20 de las otras comunas en base a su poblacién). Los miembros del Consejo son funcionarios elegi- dos dentro de sus propias municipalidades, en donde deben actuar como Alcalde, Regidor 0 Contralor. Esto asegura continuidad y coordi- nacién entre las operaciones del Gobierno he Municipality of Metropolitan Toronto Act., Provincia do Ontario, 1953. 11 Lo que el Acta ere fue una federaciéa de 13. mnie ralidades en el hres metropolitena de Toronto, sin destrutr 1x feristencia politica de ningma de elas, aunque algunas res- ponsabilidades y poderes previos fueron transferides «la nueva ‘corporacién. metropolitans.oe REVISTA EURE Metropolitano y Jas municipalidades. El presi- dente es un miembro que no perteneciendo al Consejo, es elegido por éste. Su cargo dura tres afios. El Gobierno metropolitano se financia con el conjunto de impuestos y créditos de cada una de las comunas componentes. Para esto, el Consejo prepara un presupuesto anual de gastos e inversiones y determina los montos que las municipalidades locales deben cance- Tar al Gobierno Metropolitano, Estos montos se fijan y prorratean septin los avaliios de pro- piedad vigentes, En caso de necesitarse recur- sos adicionales a los gastos corrientes, la cor- poracién metropolitana puede emitir_bonos para su propio uso, para sus municipalidades integrantes, para el Consejo Metropolitano Educacional y para la Comisién de Trénsito de Toronto. Seguin Ja ley y el estatuto de la Municipali- dad Metropolitana de Toronto, el poder de la corporacién metropolitana recae en manos del Consejo. Segin los reglamentos, el go- bierno metropolitano estard a cargo de aque- llas funciones que trascienden el ambito pu- ramente local: a) Avalio de la totalidad de los impues- tos a la propiedad; b) Administrar el sistema de agua potable; provisién del servicio; construccién, manten- cién, operacién, mejoramiento y extensién del sistema; c) Administrar el sistema de alcantarilla- do; recibir, evacuar y tratar las aguas servidas y drenajes, incluyendo la construccién, man: tencién y ampliacién del sistema; 4) Disponer de los deshechos y basuras, te- niendo derecho a comprar terreno, equipo y maquinaria para estos fines; e) Establecer un sistema metropolitano de vias de transporte;. f) Establecer un Consejo de Educacién.y aprobar las proposiciones orientadas a dotar el drca_metropolitana con un equipamiento adecuado; g) Establecer reglamentaciones para otor- gar asistencia financiera al equipamiento de salud publica y a otros asuntos relacionados con la salud y el bienestar de la comunidad; h) Administracién de algunos aspectos de justicia; i) Administracién de algunos aspectos de seguridad publica y fuerza policial; j) Administrar précticamente todos los as- pectos relacionados con patentes; k) Administracién de algunos aspectos de recreacién y parques; 1) Administrar algunas funciones relaciona- das-con la provisién de vivienda y renovacién urbana, Las municipalidades miembros, dentro de este esquema de asignacién de funciones por nivel, son responsables de: a) Proteccién contra incendios; b) Sistema local de transito; ) Bibliotecas; a) Regulacién de la construccién (Orde- nanzas). 1.1.2 Londres En 1957, una Comisién Real, dirigida por Sir Edwin Herbert fue designada para exami- nar la eficiencia del sistema de gobiernos lo- cales de] drea ‘del Gran Londres y con el ob- jeto de pronunciarse sobre los cambios nece- sarios en su estructura para lograr una mejor distribucién de las funciones de autoridad lo- cal en el area. El informe final fue presentado en 19601, y al afio siguiente el Gobierno publicé un documento, aceptando préctica- mente Ja totalidad de sus proposiciones. De estas recomendaciones y entre otras, ca- be destacar las siguientes: a) La unidad primaria de gobiemo local en el frea del Gran Londres debe ser el “bo- rough”, A cargo de éste deben quedar to- das Tas funciones de autoridad local, excepto aquellas que sélo pueden ser efectivamente desarrolladas sobre la totalidad del Area Me- Vase, Royal Commission on Local Government in Grecter London: 1957-1960, (Loudon: Her Majesty's Sta onary Office, 1960). 13 Distrito electoral de municipio. Inglés,PLANIFICACION Y GOBIERNO PARA EL. AREA 107 tropolitana. Estos boroughs se denominarén “Boroughs del Gran Londres”; b) Una autoridad que cubra el Area total del Gran Londres debe ser establecida bajo el nombre de “Consejo del Gran Londres”; c) Las funciones de cada uno de estos ni- veles de autoridad deben ser autocontenidas, es decir, deben evitarse yuxtaposiciones y du- plicaciones; d) El Consejo del Gran Londres debe ser elegido por votacién directa, basado en el principio de un miembro-por cada “Divisién Parlamentaria”; e) Algunos de los boroughs existentes no poseen recursos financieros suficientes como para constituirse en unidades primarias de go- bierno local, a cargo de la totalidad de servi- cios que este nivel debe ofrecer. El tamaiio de poblacién para un borough del Gran Londres debe fluctuar entre 100,000 y 200,000 habitantes. Aquellos boroughs que no cumplen con cs- tos requisitos deben amalgamarse sin cambiar sus fronteras. En 1963 se suscribe en base a estas reco- mendaciones, el Acta del Gobierno de Lon- dres. El principal objetivo de esta Acta es terminar con una inmensa variedad de auto- ridades locales tales como los Consejos de Condados, Consejos de Boroughs de Conda- dos, Consejos de Boroughs Metropolitanos, Consejos de Boroughs y Consejos de Distritos. La nica concesién que se hace a la tradicién concicrne a la ciudad de Londres, a la que se le permite conservar en forma indepen- diente su fuerza policial. A la vez se autoriza ala Cémara de los Comunes seguir funcionan- do dentro de su famosa milla cuadrada como una de las autoridades locales primarias: del Gran Londres, En el resto del area metropo- litana, las autoridades locales primarias son los consejos de los recientemente estructurados boroughs londinenses, de los cuales hay 32 en ejercicio. El Gran Consejo de Londres pasa asi a cons- tituirse en Ja autoridad méxima para desem- pefiar funciones tales como: Plan de desarrollo para el Gran Londres. —Vias de transito metropolitano. —Sistemas de alcantarillado. —Otorgamiento de patentes. —Servicios de ambulancia, ete. ... A los boroughs londinenses se les entrega toda Ja gama de funciones locales, de acuerdo al criterio enunciado en el punto a) de las re- comendaciones de la Comisién Herbert: salud de Jas personas, servicios para la nitiez, bien- estar de ancianos, registro civil, divisién pre- dial, mantencién de calles, recoleccién de re- siduos, control de enfermedades infecciosas, elecciones y registros de electores, ete... 1.2. Tendencias en los Estados Unidos Dentro de la vasta literatura relacionada con los problemas urbanos en Estados Unidos, aparecen con frecuencia dos “soluciones tipo” para enfrentar el problema de la restructura- cién metropolitana “: E] Condado Urbano y el enfoque de “Consejo de Gobicrnos”, 1.2.1, El Condado Urbano EI enfoque federado no ha podido ser in- troductdo con éxito en los Estados Unidos, de acuerdo al contenido formal de esta forma de gobierno metropolitano analizado en el punto anterior. Criticismos a esta forma como medio de adaptacién a la realidad norteame- ricana. Por ejemplo, la legislatura californiana al pronunciarse sobre el tema dice: “EI principal obstéculo para establecer un gobierno federado en California, reside en que ste se transformarfa en un nuevo nivel gu- bernamental, en adicién a los ya existentes condados, ciudades y multiples distritos espe- ciales en operacién. Parecicra que los gobier- nos metropolitanos tendrian una mds feliz im- plementacién en este Estado, reorganizando la unidad mayor de gobierno local —el Conda- do-, en una organizacibn capaz de proveer servicios de alcance global para el area, y al mismo. tiempo permitiendo a las ciudades 14 Véaso, por ejemplo: R. G. Dizon Jr. Forms for Metropolis: Reuportioned County Boards; Local Councils of Governments, ea 30 Law and Contemporary Pro- lems, 1968, También véase: J, C. Bollens y HE. J. Schmandt, The Metropolis, cap. 18, Harper & Row, New York, 1965. New Constitutional108 REVISTA EURE miembros tener una representacién justa, si- milar a la ofrecida por el enfoque federado” *. Ast, on diversas regiones del pals, una nue- va forma de gobierno metropolitano denomi- nada “El Condado Urbano” ha venido emer- giendo. Este enfoque se refiere a la evolucién del condado desde su posicién tradicional co- mo subdivisién administrativa del Estado a cargo de funciones estatales —tales como elec- ciones, ejecucién de la ley, y funciones judi- ciales— hacia una posicién innovativa en la cual pasa a desempefiar y ofrecer un signi cativo niimero de servicios de carécter mui cipal en la totalidad o en partes de su juris- diceién. El mejor ejemplo de esta forma de gobierno metropolitano lo constituye el Condado de Los Angeles, el que tiene a su cargo un ma- yor niimero de funciones que la misma ciu- dad de Los Angeles. Entre sus multiples ac- tividades se cuentan: Mejoramiento de las vias de trénsito, iluminacién pitblica, sanidad, pro- teccién contra: incendios, ‘proteccién policial, servicios de biblioteca, parques y areas verdes piblicas y planificacién regional. Los principales criticismos que surgen ante este enfoque apuntan hacia el mal prorrateo de los miembros constituyentes de los Conse- jos de Condados. La Corte Suprema de los Estados Unidos con el fin de obviar este obs- téculo ha. comenzado a legislar requiriendo que la representacién sea proporcionada al mimero de habitantes, bajo el principio de “un hombre, un voto”*.’ El nuevo prorrateo de la legislatura estatal tenderd en el futuro a aumentar la importancia del condado como unidad de gobierno metropolitano. 1.2.2. Consejos Metropolitanos Voluntarios La solucién alternativa sugerida para la re- organizacién metropolitana se basa en cons- truir, a partir de la estructura politica existen- 15 California, Legislature Assembly, Committe an Municipal and County Government, Concepts in Metropolitan Govern ment, 1959. 16 Véssa, 14 cosni promateo, so splica com igual valor a Joe gobiernos estatales ‘como a los Toetles, es Isgico que custquier derecho individual villido para la legislature estatal, también debe serlo en re lacidn a la legislature local” G. Dizon Je, op. cit p. 71, dice: “Ya que Ta ja, la que es la base para as Decisiones Re- te, consejos de gobierno de alcance metropo- litano. Estos “Consejos Metropolitanos Volun- tarios” son’ asociaciones de funcionarios pu- blicos de la mayorfa, o de todos los gobienos de un drea metropolitana, corrientemente con- formados con el objeto de lograr una mejor comprensién entre ellos, de establecer consen- so respecto a las necesidades metropolitanas y Promover acciones coordinadas para resolver sus problemas. Estos, por lo general son acuer- dos intergubernamentales de accién conjunta en actividades de investigacién, planificacién y deliberacién en problemas globales del area, tales como transporte, vivienda, sistemas de alcantarillado, ete. : er Entre las caracteristicas més notorias de es- tos consejos, estdn las siguientes: a) Por ser s6lo una bre asociacién de go- biernos existentes, no existe el peligro de pér- dida de soberanfa local. Cualquier miembro puede dejar de scrlo segin su voluntad; b) No existen conflicts de poder dentro del Consejo; ¢) No requieren de plebiscito o aprobacién opr, ya que los consejos se forman por voluntad de las autoridades locales; d) Los Consejos Voluntarios son un ins- trumento para la coordinacién y cooperacién que permite tratar los problemas antes de que se agudicen y Veguen al extremo de imponer acciones conjuntas, Ciertas leyes federales tales como la Ley de Caminos, la Ley de Viviendas y Ciudad Mo- delos y la Ley de Desarrollo Metropolitano han impulsado la creacién de estos consejos. Esta ultima requiere, para la obtencién de créditos y subsidios, que el drea bajo consi deracién tenga: a) Una planificacién y ‘coordinacién inte- gral para cl rea metropolitana; b) Que existan instituciones metropolitanas de coordinacién; ¢) Que aquellos proyectos que tienen un ‘impacto en toda el area se ejecuten de acuerdo con-la planificacién y programacién previa. A partir de 1954 se han creado en usa més de 100 consejos voluntarios, formados por per- soneros locales desesperados por encontrarPLANIFICACION Y GOBIERNO PARA EL AREA 109 una forma de controlar las cada vez mis frag- mentadas y casticas areas metropolitanas. En- tre ellos se encuentran el Consejo Metropoli- tano Regional de Nueva York, Nueva Jersey y Connecticut; el Consejo Regional de Funcio- narios Electos del Area de Filadelfia, el Con- sejo de Gobiernos del Area Central Norte de Texas, e] Consejo del Area Metropolitana de Baltimore, la Asociacién de Gobernantes del Area de la Babia de San Francisco y el Con- sejo Metropolitano de Gobiernos de Washing- ton. Tal vez el mas exitoso sea este tiltimo, for- mado en 1957, y compuesto por 138 funciona- rios elegidos. por representacién popular den- tro de su localidad con un directorio formado por 13 de estos funcionarios y 3 miembros externos. El Consejo de Washington trabaja en pro- blemas de largo y corto plazo, enfatizando los primeros, pero haciendo sentir a la poblacién su efectividad a través de soluciones priorita- rias y de répida implementacién. Para ello se han formado cinco comité a cargo de es- tablecer polfticas en salud ambiental, trans- porte, seguridad pitblica, uso de suclos y Dienestar social. A su vez, estos comités son asesorados por oficinas técnicas en una amplia variedad de especialidades (contaminacién at- mosférica, reglamentos de construccién, uso de suelo, transporte, sanidad, et Sus actividades son financiadas por contri- buciones de los asociados prorrateados per cépita, por donaciones federales y por algunas contribuciones particulares. Entre los programas que se ejecutan en la actualidad se cuentan: a) Estudios sobre contaminacién del. me- dio ambiente; b) Desarrollo de normas para cl sistema de alcantarillado; ¢) Coordinacién con el Comité de Planifi- cacién de Transportes; d) Planificacién y desarrollo de la regién metropolitana de Washington, a través de investigacién, recoleccién e interpretacién de datos sobre la economfa, el empleo, la pobla- cién, el uso del suelo, el transporte, la salud y los procesos de planificacién y desarrollo. Finalmente, cabe agregar que no existen en usa dos conscjos que sean iguales. Cada uno esté determinado por las caracteristicas del rea, el interés y capacidad de sus miem- bros y por el apoyo u oposicién de grupos de presién, en particular, o de sus ciudadanos, en general. 2 Gobternos Metropolitanos en América latina 2.1. Casos generales En América latina han sido los paises con gobiernos de tipo federal los que se han des- tacado por los esfuerzos destinados a institu- cionalizar las 4reas metropolitanas como for- ma de gobierno *, En los paises de la re- gidn, con sistemas unitarios de gobierno, si Dien se ha intentado dar forma a nuevos mo- delos de autoridad metropolitana, no ha ha- bido hasta ahora la claridad suficiente para dar el paso decisivo hacia la implantacién de un auténtico gobierno metropolitan. Citidad de México y sus Areas circundantes constituyen desde el punto de vista adminis- trativo un drea metropolitana unificado, ya que, a través de la incorporacién de munici- pios vecinos se ha Hegado a conformar un dis- trito federal sin problemas de coexistencia de jurisdicciones. Conforme a la Constitucién de 1917, este distrito estd sometido a la legisla- cién del Congreso y es gobernado por el Pre- sidente de la Repiblica, quien delega sus po- deres en un funcionario jefe del Departa- mento del Distrito Federal, el que, a su vez, es asesorado por un Consejo Consultivo. Sin em- bargo, esta coordinacién se ha visto desvirtua- da por la rapida expansién fisica que la ciu- dad ha experimentado en las tiltimas décadas, expansién que ha rebasado los limites admi- nistrativos vigentes. En Venezuela el concepto de Area metro- politana aplicado a Caracas y su zona de in- Iuencia inmediata ha sido acogido en la Cons- titucién Federal de 1961, cuyo articulo 11 es- tablece que “una ley federal podré coordinar las distintas jurisdicciones existentes dentro “Yr Viste, Le organteactin y planiflccolin dal dren metro- pottana, "V Congress Hipane-Los-Americano-Filphn de Mansi, Steting,, 1960. ;0 del drea metropolitana de Caracas, sin me- noscabo de la autonomia municipal”. El area metropolitana est delimitada por un decreto del aiio 1950 para fines estadisticos y censa- es. En la ultima década se han propuesto diversas alternativas para concretar Ja institu- cionalizaci6n del area metropolitana, sin que hasta ahora se haya legado a una solucién de- finitiva ®, Sao Paulo, la més importante ciudad brasi- lesa, y su regién metropolitana han sido obje- to de variados estudios en los ultimos afios. El Gobierno del Estado de Sao Paulo cred el Consejo de Desarrollo del Gran Sao Paulo, constituido por representantes del Gobierno del Estado, de la unién del municipio de la capital, de cada uno de los 37 municipios inte- grantes de la regién, y de algunas entidades ¥ grupos vinculados a la planificacién, tales como el Instituto de Arquitectura, el de In- genleria y la Sociedad de Amigos de la Ciu- Paralelamente se ere el Grupo Ejecutivo del Gran Sao Paulo (crecran), compuesto por un organismo colegiado con funciones de- lberativas y un equipo técnico con funciones de claboracién de la planificacién regional ®, Sin poder juzgar sobre sus resultados, en principio este régimen parece ser muy ade- cuado para los objetivos que persigue, ya que asegura la participacién de los distintos ni- veles de gobierno’ interesados, y de grupos de la colectividad también comprometidos y capacitados para aportar con soluciones inno- vativas. Dentro de los intentos orientados a institu- cionalizar gobiernos metropolitanos en Amé- rica latina, el caso de Buenos Aires por su complejidad y evolucién quizds sea el més connotado. 18 Véase, Adriano Carmona, Estructura potitica y funciona? dal distrtio federal, en Revista do le Facultad do Derecho, Universidad do Zulia, Marsealbo, 1964. ‘Allan Randolph Browe, Las transformaciones de la adm nutracién piblica para cl desarrollo, en “Revista de 1a Fax culted de Derecho”, U. Central de Veneruela, Cerscas, 1968 19 Véase: Organiznclém Administrtiva de las Areas Metro- politanas, Trabajo presentado por CEPAM al V Congreso Hlepano-Luto-Americano-Fitpine de Mualciplos, Santiago, Chile, 1969. REVISTA EURE 2.1.1. Buenos Aires E] 4rea metropolitana de Buenos Aires es un ejemplo tipico de cémo una ciudad capi- tal fue dando origen a prestaciones de servi- cios a un nivel no ya municipal, sino metro- politano, sin que por ello diera una solucién definitiva al problema de fondo de un desa- rrollo inorgénico y castico, por la ausencia de formas adecuadas de legislacién, adminis- tracién y planificacién conjuntas. Si bien no existe un gobierno definitivamente institucio- nalizado, Ja idea se esté abriendo paso y se esté condensando a través de iniciativas dis- persas y de proposiciones que aunque no ha- yan tenido éxito decisivo, van creando la con- ciencia del problema y de las soluciones a adoptar. La ciudad de Buenos Aires es a la vez un Distrito Federal, en el cual tienen su sede las autoridades nacionales de la Argentina y un Municipio con facultades para el gobierno y administraci6n de los intereses locales. Duran- te muchos afios la Municipalidad de la ciudad de Buenos Aires luché por impedir la pérdida de competencias, por ejemplo, en materia de concesiones de servicios ptblicos —electrici- dad, gas, transporte, abastecimiento— que pa- saron al Ambito nacional, no meramente por afanes centralizadores, sino por consideracio- nes de orden técnico y financiero. Después, se luché por su recuperacién. El establecimiento en 1966 del Sistema Na- cional de Planeamiento para la Accién y el Desarrollo determina que por primera vez se institucionalice el problema al crearse dentro de ese sistema, la “Regién Area Metropolita- na”, con cabecera en Buenos Aires. Esta com- prende la Capital Federal, 25 Municipios de la Provincia de Buenos Aires y una zona ru- ral denominada. “Delta Entrerriana y Bo- naerense”. En esta Regién como en las otras siete del pafs, se establece una Junta de Go- bernadores, responsables conjuntamente de formular las politicas y estrategias regionales del desarrollo, e individualmente de la eje- cucién en sus jurisdicciones de los planes y programas de desarrollo. En esta Junta estan representados los gobernadores de las provin- cias de Buenos Aires y Entre Rios y el inten- dente municipal de la ciudad de Buenos Ai- res,PLANIFICACION Y GOBIERNO PARA EL AREA a Esta nueva estructura produce confusiones. Por ejemplo, no se sabe si la planificacién del desarrollo urbano es 0 no competencia de los organismos técnicos y _administrativos del Consejo Nacional de Desarrollo (conapr), cuerpo integrante del Sistema Nacional de Planeamiento. También hay contradicciones con el vigente Plan Regulador de la Ciudad de Buenos Aires, que ya tenia numerosos ¢s- tudios sobre planificacién urbana de la Ca- pital Federal. En 1967 se crea el Consejo de Obras Pibli- cas de la zona metropolitana, dependiente del Secretario de Estado de Obras Publicas, en- cargado de Ja programacién y construccién de obras en el Gran Buenos Aires. Nuevamente se presentan problemas de coordinacién con las obras provinciales y municipales. A fin de dicho afio se da forma a un “Co- mité Técnico Metropolitano” presidido por el Secretario de Obras Piblicas de la Nacién con representantes de los Ministros de Obras Pi- blicas de las provincias de Buenos Aires y Entre Rios, el Secretario de Obras de la Mu- nicipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y el Director de la Oficina Regional de Desa- rrollo del Area Metropolitana. Se produce por vez primera coordinacién entre aiveles, pero sélo referidas a las obras ptblicas, aspecto muy importante sin duda del desarrollo de una regién, pero no el tinico. Este Comité merece varias consideraciones: a) Se trata de un organismo centralizado en el dmbito nacional y no el resultado de acuerdo entre las unidades politicas y admi- nistrativas integrantes. b) No alcanza a ser una Junta de Planifi- cacién del érea_metropolitana, ya que sus funciones son sélo de coordinacién. c) No tiene oficina técnica propia, ya que. la Oficina Regiona] de Desarrollo del Area Metropolitana depende do la Seertaria Gene- ral del covave, A ratz de estos problemas, en 1967 se cons- tituyé un grupo de trabajo, orientado a ana- lizar los logros y fracasos del sistema, y hacen tuna ponencia en el Programa de Estudios y Entrenamiento sobre Problemas Metropolita- nos a desarrollarse a fines de dicho afio en Toronto, Las principales conclusiones de cardcter institucional y legislative fueron Jas siguientes: a) Es necesario déterminar los limites ad- ministratives y politicos de la regién y del rea, respetando los mites de las municipa- lidades comprendidas. b) Es necesario establecer el status de la regién y del drea por acuerdo entre la. Na- cién, la Municipalidad de la ciudad de Bue- nos Aires, y la provincia de Buenos Aires. Ello implica: —Legislar concertadamente para determi- nar las competencias de los organismos de distintos niveles; —Crear un organismo técnico-administrati- vo para ordenar, coordinar y plinificar el rea sin vulnerar la autonomia provincial ni Jas autarquias municipales. c) Impedir el fragmentarismo de jusrisdic- ciones dentro del érea. 4) Debe estudiarse si la capitalidad nacio- nal de Ja ciudad de Buenos Aires debe sub- sistir, o debe elegirse otra sede como factor de equilibrio en el pafs. . e) Debe revisarse la legislacién municipal de la ciudad y de cada uno de los municipios de la Provincia de Buenos Aires, para permitir una accién coordinada en la regin y en el 4rea metropolitana. A partir de estas conclusiones se han ‘enun- ciado hipétesis de soluciones para la organi- zacién y planificacién del 4rea metropolita- na!, Entre éstas, cabe mencionar las siguien- tes: a) Debe distinguirse entre regién y Areas metropolitanas. La regién debe ser encarada principalmente con criterios cconémicos; el drea con criterios urban{sticos. b) La planificacién a cargo de los organis- mos que componen el Sistema Nacional de 20 Véase Carlos Mouchet, “El programa mundial de Tox ronto para el Estadio de los problemet metropolitanos”,’ en Revista de Adménisraclén Piblica, 1967. 21 Véase: Buenos Aires, la Organteacién y Planificaciin det ‘Area Metropolitana. Municipalidad del Area de Bustos At res, 1909,na. Planificacién para Ja Accién y el Desarrollo corresponden a los aspectos econémicos y so- ciales del desarrollo y a las grandes Iineas del ordenamiento del territorio (politica de loca- lizaciones industriales, rutas y sistemas ferro- viarios, puertos, aeropuertos, etc.). c) A la Secretarfa de Ja Vivienda de la Na- cién corresponde la materia de un sistema na- cional de planificacién de] desarrollo urbano, arménico con las pautas del desarrollo econd- mico y social. d) En el 4rea metropolitana debe existir un régimen de planificacién urbana de su ejecu- cién, a nivel local, de competencia de las mu- nicipalidades que integran el érea (en ma- teria de zonificacién local ‘municipal, divisién predial, renovacién urbana, trénsito). e) La planificacién del 4rea debe estar a cargo de un organismo metropolitano, de ca- ricter urbanistico, con competencia a este ni- vel. En lo que se refiere a la organizaci6n ad- ministrativa, se plantea como solucién épti- ma, la instauracién de un Gobierno Municipal de’ dos niveles. Los actuales municipios, sin perder su individualidad, pasarian a ser sub- divisiones del Municipio Metropolitano. Cada nivel tendrfa su propia competencia, a ejem- plo de las soluciones de Londres y Toronto. 2.2, ° Experiencias en Chile . En nuestro pais, y hasta ahora, no han te- nido lugar experiencias completas dirigidas a establecer gobiernos a escala de nuestros prin- cipales centros urbanos. Sin embargo, en los liltimos afios y en forma incremental, los dis- tintos niveles de gobierno encargados de re: ponder al desaffo que plantea el répido creci- miento y transformacién de nuestras Areas metropolitanas, han ido tomando conciencia de que algin tipo de cuerpo gubernamental debe ser creado tanto para proveer servicios efectivos a la comunidad metropolitana como para actuar como mecanismo orientador de politicas u programas para cjercer funciones de control del uso del suelo, para servir co- mo institucién que establezca condiciones de equidad en la carga econémica que implica ejercer tales funciones y que facilite un ade- cuado control ciudadano en relacién'a las po- REVISTA EURE Iiticas que de alguna forma afectarin sus mo- dos de vida. Es asi como primero la Direccién General de Obras del Ministerio de Obras Puiblicas y luego el Ministerio de Vivienda y Urbanismo a través de la Direccién de Planificacién del Desarrollo Urbano, conscientes de esta nece- sidad, tomaron bajo su responsabilidad el de- sartollo de Planes Intercomunales Metropolita- nos. Entre éstos, el Plan Intercomunal de Val- paraiso-cabe ser destacado por la claridad de sus objetivos. Una experiencia distinta, que histéricamen- te es la que més se acerca a una colabora- cién intermunicipal surgida desde las bases mismas de la comunidad, la constituye la Es- trategia de Desarrollo para el Area Interco- munal de Santiago Oriente (A1so), investiga- cién encomendada en 1967 a cu (Centro Interdisciplinario de Desarrollo Urbano y Re- gional de la Universidad Catdlica de Chile) ~ por la Junta de Alealdes de las Municipalida- des de Providencia, La Reina y Las Condes. Veamos brevemente en qué consisten estos casos: 2.2.1. El Plan Intercomunal de Valparaiso ‘Como todos los planes de su tipo, es el re- flejo de un instrumento de planificacin, cu- yas principales politicas y orientaciones son generadas en forma centralizada. Podria in- terpretarse como -una estructura primaria de Ia unificacién del desarrollo metropolitano, ya que las unidades locales afectadas por sus ac- ciones participan en debates continuos con los organismos de gobierno central, tanto en los aspectos normativos como en las instancias de accion, En el caso del Plan Intercomunal de Val- paraiso, junto con el Ministerio de Obras Pé- Dlicas, ‘colaboraron en su elaboracién otras oficinas provinciales de gobierno; las Muni- cipalidades de Valparaiso, Vifia del Mar, Quintero, Quilpué, Puchuncavi y Villa Ale- mana, que incorporaron sus respectivos Planes Reguladores y el sector privado a través de la Cémara Chilena de la Construccién y Aso- ciaciones de Juntas de Vecinos. El Plan reconoce que Valparaiso esta sit~ friendo un fendmeno de metropolizacién, conPLANIFICACION Y GOBIERNO PARA EL AREA ua una estructura polarizada, compuesta por una serie ‘de comunidades urbanas con diferentes grados de equipamiento y especializacién en el trabajo, y fuertemente interdependientes entre sia través de la relacién trabajo-resi- dencia **, En este esquema regional, Valparafso se presenta como la zona “centro”, con un alto grado de concentracién de actividades espe- cializadas, entre las cuales cabe mencionar: actividades portuarias en general, aduanas, bancos, Bolsa de Comercio, oficinas -de pro- fesionales, servicios de Educacién Superior. También ‘se localiza el poder regional en lo administrativo, judicial, Intendencia, ete... y es la sede de autoridades de Marina de Guerra, con todas sus reparticiones y s ios. Un segundo polo de importancia es Vifia del Mar, con su especializacién en servicios de orden ‘turistico. El Plan Intercomunal de Valparaiso fue aprobado por Decreto N° 30, del 12 de enero de 1965, y desde entonces se ha mantenido en vigencia prdcticamente sin alteraciones. Los documentos que lo componen son: El Plano Intercomunal y la Ordenanza, y su finalidad es regular el desarrollo fisico de la intercomu- na, para Jo cual se reglamentan las siguientes materias *: a) Divisién del Area Intercomunal; b) Zonificacién; c) Disposiciones especiales para el uso, con- servacién, renovacién y crecimiento de la es- tructura intercomunal. Los objetivos fundamentales del plan son: a) Reforzar las caracteristicas de Valpa- rafso como centro de transporte; b) Reforzar el aspecto turistico en la Co- muna de Vifia del Mar; c) Crear un sistema adecuado de transporte y comunicaciones que solucione el contacto 22 Véate Carlos Mena M., “La Regién Metropolitan de Valparasio y #1 Plan Interooounal”, en Revise de Planl- Heacién, Universidad de Chile, Facultad de Arquitectura y Urbaniemo, N¢ 4, enero, 1967. 28 Véaue, Plan Intercomunal de Valparaiso: Ordenanzo, Mic faigerio de Obris,Piblicss, Depts, de Planificackin Urbana, marzo 1%, 1965. de Valparaiso con su Area regional, de modo que la funcién portuaria se conecte adecua- damente al sistema nacional de comunicacio- nes. —Independizar el trdnsito industrial del transito turistico. —Relacionar las zonas residenciales con las de trabajo. —Relacionar Jas industrias con Jas carrete- ras regionales, para asegurar un eficiente ac- ceso a los mercados y una buena conexién de las materias primas con los centros de elabo- racién, d) Desarrollar nuevas zonas residenciales vinculadas a los centros de trabajo y remode- Jacién de dreas en deterioro; e) Crear zonas satélites industriales .que consideren las nuevas -posibilidades de desa- rrollo de la regiém (petroquimica en relacién a Concén y refineria de cobre en Las Ven- tanas); f) Crear dreas para el adecuado desarrollo de las industrias pesqueras; g) Crear un sistema de parques regionales ¢ intercomunales para el esparcimiento de la poblacién. . Finalmente, cabe consignar que el Plan In- tercomunal esté considerado para 20 afios pla- 0, y no plantea prioridades orientadoras para la asignacién de recursos. 22.2 Desarrollo Intercomunal Santiago- Oriente En 1967, y con el objetivo de lograr en el 4rea intercomunal la integracién de la accién econémica, social, institucional y fisica de sus partes componentes, as Municipalidades de Las Condes, Providencia y La Reina, cons- cientes de la pérdida progresiva de atribucio- nes y recursos de los gobiernos locales metro- politanos, crean la Junta dé Alcaldes del Area Santiago-Oriente, apoyadas en el articulo 13 de la Ley 16.627, que modificé el articulo 56 de la Ley de Municipalidades, ampliando asi enormemente las posibilidades de integracién intercomunal: “Dos 0 més Municipalidades podrian conve- nir Ja ateneién en comtin 0 coordinadamente4 de servicios 0 Ia ejecucién de obras de bene- ficio para las respectivas comunas, establecien- do las medidas que estimen necesarias 0 iti- les para su financiamiento” **, Sin duda que el texto transcrito constituye un factor de gran importancia para la inte- gracién de sectores intercomunales, al ampliar las posibilidades de accién comin, fijar nor- mas para realizar la unién y establecer obli- gaciones precisas para el cumplimiento de los. convenios **, Aun asi, hay que reconocer que el nivel de organizacién correspondiente a la intercomuna es bastante incipiente. La Ley N® 16.627 autorizé a las munici- palidades de la intercomuna contratar, en con- junto, créditos a 10 ais plazo, con la conro, instituciones bancarias nacionales y con el nD. El monto total de los préstamos posibles era de 23 millones de escudos, pudiendo incluirse en ellos hasta un millén de délares. Es ala Junta de Alcaldes, reglamentada por el De- cxeto Supremo N°’ 1,335, del 8 de septiembre de 1967, a quien corresponde administrar es- tos fondos. La Junta esti compuesta por dos organismos: a) Junta Plena, integrada por alcaldes y re- gidorés de los tres Municipios, y cuya fun- cién principal es acordar la contratacién de los empréstitos; b) Junta de Alcaldes, integrada por los al- caldes de las, tres comunas, cuya funcién es administrar los fondos de la Junta, Si bien el hecho de contar con un organismo intercomunal con recursos y poder de deci- sién para cl desarrollo integral del 4rea es un factor positivo, Ia Junta carece de una or- ganizacién que le permita ser algo més que tun organismo coordinador entre municipios. Si bien los fondos y funciones con que cuen- ta le permiten evar a cabo una politica ge- neral de desarrollo, su aceién s6lo podré con- solidarse cuando la estructura intercomunal Iegue a tener un cardcter permanente y una organizacién técnica estable. 24 Vésnso las disposiciones de Ley N¢ 16,627, publicadar fen los Diarlot Oficiales del 13 de mayo y 30 de septiembre de 1087, 25 Véaso CIDU, Estrtogla de Desarrollo para al Area Ine tercomunal Santiago Orlente. Libro Ifl, Santiago, junlo 1968. REVISTA EURE El afio 1968 Ia Junta de Alcaldes encomendé al cpu claborar una Estrategia de Desarrollo para el Area Intercomunal. El resultado fue una proposicién altamente objetiva, orientada hacia el futuro, integral y canalizada hacia la accién. De ella se desprenden politicas, pro- Qramas y proyectos especificos para el desa- rrollo del area. Entre estas acciones planteadas se han im- plementado obras de infraestructura, vialidad, parques y servicios de salud y educacién de interés intercomunal. IV. AUGUNAS PROPOSICIONES ALTERNATIVAS (QUE SE SUGIEREN PARA ILA ADMINISTRAGION pet AREA METROPOLITANA DE SANTIAGO 1. Principales problemas de planificacién esperados para el Area Metropolitana de Santiago Tal como se sefialara en Ia primera parte del trabajo, los problemas de planificacién metropolitana pueden, ser categorizados en aquellos que son propios de la concentracién y los que se relacionan con la pérdida de po- tencial de las fireas periféricas. ~ Los principales requerimientos de planifica- cién del primer grupo serian los siguientes: a) Debido al crecimiento cuantitativo de la ciudad en cuanto a poblacién, nivel de acti- vidad y riqueza global, se preseritarén nue- vas y diversificadas necesidades en cuanto a tusos especializados del suelo. Esto implica que reas actualmente construidas (princi- palmente las de mejor accesibilidad) tenderan a cambiar su uso, en un proceso que requiere ordenamiento, previsin del deterioro de las reas circundantes y preservacién de los inte- reses de las actividades desplazadas. Al mismo tiempo, deberdn ser creadas nuevas Areas es- peciales (v. gr.: parques industriales) para sa- tisfacer con ventaja econémica nuevas deman- das que necesitan de concentracién y_aisla- miento. En términos técnicos, esto significa la determinacién de-patrones éptimos de uso del suelo y el control del proceso de cambio de uso. b) Por la misma causa anterior, una serie de subsistemas metropolitanos se saturaran. y deberdn ser reemplazados o expandidos a unPLANIFIGACION Y GOBIERNO PARA EL AREA alto costo. Entre éstos se destacan, en primer ugar, las redes de transporte, cyya conges- tidn trae una pérdida de fluidez del espacio urbano y una pérdida de las principales ven- tajas de aglomeracién. Otros servicios urba- nos, tanto redes como de localizacié pun- tual, pueden ser obligados a crecer més alld del rango donde ofrecen economias de escala. En todos estos casos, son de suma importan- cia la scleceién de las nuevas tecnologfas a ser adoptadas y la definicién de estructuracién fisico-funcional en cuanto a tender a un es- quema monocéntrico 0 multicéntrico. Por otra parte, es un hecho caracterfstico que los fend- menos de saturacién son heterogéncos en el espacio: mientras una parte del sistema se congestiona, otras permanecen subutilizadas. El aprovechamiento de esas capacidades ocio- sas parciales es una herramienta de suma im- portancia potencial para reducir las futuras inversiones. c) El tamaio de Ja ciudad en relacién a su regién trae aparejado un posible agotamiento en la explotacién econdmicamente favorable de recursos naturales, tales como agua, atmés- fera, suelos agricolas cercanos, terrenos para recreacién, etc. Se hace cada vez mas nece- satia la previsién-de largo plazo de este pro- blema, para la proteccién de los recursos més escasos y la preparacién de recursos de reem- -plazo. d) La pobreza urbana y la configuracién de reas segregadas uniformes, en cuanto a su composicién socioeconémica, es un problema insostenible. Durante los tltimos aiios la’ se- sregicién Hsico-ecolégica se ha visto acentua- ia por un aumento en diferencias de nivel de servicios entre los barrios “ricos” y los “po- bres”, por emigracién de actividades tercia- rias desde el centro metropolitano hacia el oriente de Ja ciudad. En el futuro préximo, a estos problemas se afiadiré el deterioro de grandes poblaciones construidas por el sector publico que estén Megando al término de su vida itil, que han ido quedando englobadas dentro del casco urbano al ser rebasadas por el proceso de expansién, y que no son reno- vadas por sus habitantes; las causas dé este deterioro no compensado habria que buscarlo en la rigidez del sistema de asignacién hal tacional 'y en la inadecuacién entre una vi vienda rigida y las necesidades cambiantes ns de miles de grupos familiares de edades y ca- racteristicas socioeconémicas similares, ubica- dos en una misma Area por politica publica. La quiebra del esquema y las tendencias segregantes, as{ como la relajacién de las ri deces antes anotadas, cl aumento de la movi. lidad de vivienda para los estratos bajos y el desencadenamiento de la renovacién urbana, tanto esponténea como de iniciativa publica, plantean los mayores desafios econdmicos, so- ciales, politicos y organizativos que enfrenta- r4 el futuro gobierno. metropolitano. Los principales requerimientos de planifica- cidn con respecto a los problemas de pérdida de potencial de la periferia, debidos al dre- naje que ésta sufre desde Santiago, se refic- ren principalmente a la implementacién de una politica de desconcentracién. Dicha po- litica no puede limitarse a un incentivo del crecimiento autogenerado en el resto del pais, nia la simple prohibicién de instalar determi- nadas actividades en Ja capital. Dado el esta- do actual de desarrollo del pais, hay al me- nos dos aspectos nuevos que deben incorpo- rarse a estas politicas y que serian de res- ponsabilidad del gobierno metropolitano. El primero es el ordenamiento espacial del futuro crecimiento de Santiago, que permita disminuir su grado de atraccién 0 impacto vi- sual para los migrantes potenciales y para los usuarios potenciales del comercio y servi- cios de centros urbanos alternativos. Eviden- temente, esta pérdida de atractividad esta condicionada a la preservacién de la producti- vidad social, que beneficia a todo el pais. E] segundo, es el control del crecimiento de las actividades estratégicas para la desconcen- tracién. La mayor parte de éstas corresponde a actividades productivas que, de acuerdo a a tendencia, se instalarian en Santiago, pero que pueden ser reorientadas hacia otras re- giones sin poner en peligro su contribucién al bienestar general. Hasta el momentos, los es- fuerzos por atraer a estas actividades desde las regiones han fracasado. Es imprescindible una accién constante y sistematica en la ca- pital misma, lo cual implica que el gobierno metropolitano necesitaré un cierto grado de independencia para actuar contra intereses locales, incluso intereses de toda la comunidad metropolitana,18 REVISTA EURE Esta gama de problemas, en conjunto con el contexto de las instituciones chilenas, mar- ca las principales caracteristicas que debe sa- tisfacer o evitar el gobiemo metropolitano que se adopte para adininistrar el Area Metro- politana de Santiago. 2. Caracteristicas deseables en un gobierno ‘metropolitano para Santiago Del punto anterior se desprende que las ta- reas que deberd cumplir un gobierno metro- politano de Santiago comprenden: a) La coor- dinacién de actividades de gran envergadura, levadas actualmente a cabo por organismos del gobierno central; b) La conjugacién de esfuerzos municipales para aumentar la efi- ciencia de funciones que le son propias, y c) El impulso, ordenamiento y control del desa- rrollo metropolitano, dentro del contexto de una politica nacional de desconcentracién. Por otra parte, las estructuras administrati- vas actuales se caracterizan: a) Por una fuer- te tendencia a la centralizacién en la toma de decisiones; b) Por la competencia entre orga- nismos piblicos, fruto de una falta de defini- cién de jerarquias y areas de competencia; c) Por la tendencia a la rigidizacién de funcio- nes, con una creciente incapacidad para em- prender funciones nuevas o abandonar fun- ciones obsoletas, y d). Por la pérdida de la tradicién de gobierno local, reflejada en la pérdida de eficiencia de las municipalidades y en Ia falta de identificacién entre éstas y su electorado, Los puntos claves de esta situacién se en- cuentran .en: —Cémo separar, dentro de los organismos centrales, las funciones de Ambito nacional, metropolitano y de otras regiones, sin necesi- dad de reorganizar todo el aparato del Estado. —Cémo traspasar el manejo efectivo de los recursos, actualmente en manos de los orga- nismos centrales, de manera que Ja tendencia a la centralizacién no conduzca a que estos organismos recuperen su poder y entren a competir con el nuevo gobierno metropolitano, —Cémo gestar el poder dentro del gobier- no metropolitano, de manera que el peso de las comunas més grandes no condicione en forma absoluta el futuro desarrollo urbano, que las reivindicaciones de las comunas po- bres tengan su justa cabida, que permita la existencia de areas de desarrollo restringido dentro de la regién metropolitana como una manera de proteger al conjunto y que, final- mente, pueda comportarsé aun contra los in- tereses del conjunto, al cooperar activamente con la politica de desconcentracién. —Cémo evitar, mediante una efectiva parti- cipacién de la comunidad en la toma de de- cisiones, el riesgo evidente de una rigidizacién y rapida burocratizacién del gobierno metro- politano, en cireunstancias en que ya las co- munas parecen demasiado grandes para lo- grar una compenetracién eficiente entre crite ios de administracién y demandas de la co- munidad. 3. Tipos posibles de gobierno metropolitano para Santiago 3.1, Gobierno metropolitano como. asocia- cién voluntaria de municipios Un gobierno de este tipo esta basado en la oportunidad ofrecida por el articulo 56 de la Ley de Organizacién y Atribuciones de Jas Municipalidades, el que ue modifieado por la Ley 16.627, que cred la Junta de Alcaldes de los municipios de Santiago oriente. En este caso, cl legislador observé que Ja iniciativa propuesta Por estas comunas era no s6lo via- Je para la solucién de sus problemas,’ sino que para muchos otros que quisieran conve- nir en acuerdos similares. Por lo tanto, del texto legal vigente se desprende que los mu- nicipios que conforman el Area Metropoli- tana de Santiago, podrian utilizar este resorte legal para convenir voluntariamente la crea- cién de un nuevo nivel de administracién a través de una Junta de Alealdes del Area Me- tropolitana de Santiago, la que tendria per- sonerfa juridica para representarla, capacidad para contraer obligaciones en base a un presu- puesto elaborado en conjunto en relacién a un financiamiento que ellos mismos deberfan acordar. Esta posible solucién Heva involucrada una serie de problemas que en la prictica dificul- tan su Viabilidad: a) El carécter convencional o vohmtario de la asociacién, es decir, la carencia de mecanis-PLANIFICACION Y GOBIERNO PARA EL AREA ut mos que aseguren su permanencia en el tiem- po. Dado que se ha ingresado a ella a través de una suma de actos unilaterales, en un mo- mento determinado algin municipio podria re- tirarse de él, en la misma forma que ingresé. b) La forma de operar que la ley generé. Para realizar obras, éstas “se contratarin por la municipalidad de mayor presupuesto, sin perjuicio de la obligacién de rendir cuenta a Jas demas municipalidades”. Esto implica una clara subordinacién en razén a posibilidades econémicas de parte de las municipalidades con menores recursos respecto a las mds ri- cas, lo que tiende a acentuar los desequi- librios intermunicipales, y no favorece la de- bida armonfa que debe existir entre los miem- bros componentes de una asociacién de este tipo. c) El car4cter fundamentalmente politico de los regidores y alcaldes, traspasaria segu- ramente esta connotacién a la organizacién metropolitana. Este hecho, que en cualquiera organizacién metropolitana resultaria inevita- ble, y que nada malo tiene en si, dada la precariedad' de una asociacién voluntaria, da- do a que la municipalidad presupnestaria- mente hegeménica estaria representada por un alcalde designado por el Poder Fjecutivo Ievaria_probablemente la situacién a una in- estabilidad permanente y los conflictos para- lizarfan las acciones destinadas’ a lograr un eficiente desarrollo del Area Metropolitana. 4) Esta solucién implica la participacién exclusiva de los municipios, sin incorporar a su estructura ni al gobierno central, ni a la actividad privada, a los trabajadores organi- zados, etc... Ni tampoco Ievaré a una solucién de los problemas metropolitanos una administracién en que s6lo participen unidades locales de go- bierno asociadas de un modo tan precario. Pensamos que en ningtin caso Ia sola posi- bilidad econémica debe otorgar liderazgo a un gobierno local, sino que hay otros factores que deberian ser considerados en el proble- ma: poblacién, nivel socioeconémico de las distintas Areas, base econémica de la comuna, ete... 28m el caso del AMS, to Municpsidid de mayor presee puso es Is de. Santiago, 3.2. Gobiemo Metropolitano como Federa- cia de Municipios Esta forma de gobierno nace de la posibi- lidad constitucional de tener municipios por comunas 0 agrupaciones de comunas. En este caso, en virtud de una disposicién legal, po- dria formarse una federacién de municipios para el Arca Metropolitana ‘de Santiago, cons- tituida por la agrupacién imperativa de todos los municipios del érea y constituyendo una especie de supermunicipio que atenderia los problemas netamente metropolitanos, dejando bajo la tuicién de los gobiernos locales, que subsistirian, Jas materias de cardcter mera- mente local. Un gobierno de este tipo supera algunos de los problemas de la asociacién voluntaria, especialmente en Jo referente a la inestabili- dad de la existencia del organismo. Lo que no supera es la escasez de recursos, lo.que no asegura que las politicas que de él emanan pueden ser implementados. Por otra parte, tampoco incluye la participacién decisiva de los organismos del gobierno central y de la comunidad, por lo que su esfera de compe- tencia aparece desmedrada frente a los pro- blemas que debe atender. 3.3, Gobierno Metropolitano como un nivel de Administracién del Gobierno Cen- tral Esta alternativa supone una modificacién en la Constitucién Politica del Estado, en términos de crear para las areas metropoli- tanas del pais un nuevo nivel de administra- “cién del gobierno interior, tal como en el mo- mento sucede con el nivel provincial, radicado en el Intendente y-en las asambleas provin- ciales (cuya reglamentacién no ha sido atin efectuada, y que en el hecho no existe), 0 el nivel comunal radicado en el municipio. En este caso, la administracién metropolitana se radicaria en un Consejo, compuesto por repre- sentantes del gobierno central, de los munici- pios del area y de las organizaciones de la comunidad. Este Conscjo constituiria la ins- tancia politica del sistema y para desempe- fiar sus funciones debe contar con las siguien- tes competencias:ng REVISTA EURE a) De Planificacién global del Area Me- tropolitana, debidamente integrada al Sistema Nacional de Planificacién; b) De Supervisién sobre los organismos de la Administracién Pablica que actéan sobre el Area Metropolitana y de coordinacién de las actividades de los diversos organismos pi- blicos y privados que actuan sobre ellas; c) De compatibilizacién de las actividades del gobierno central con las de los gobiernos locales, reponiendo una distribucién de fun- ciones ‘compatibles con sus recursos finaricie- ros y con las capacidades de cada nivel para enfrentarse con éxito-a los problemas de dis- tinta indole que deban atender, Esto supone la creacién de una oficina técnica dependien. te del Consejo. Entre otras funciones esta Of cina Técnica Metropolitana deberfa atender las siguientes: a) Organismos de investigacién y anélisis de los asuntos metropolitanos; b) Organismos de planificacién del Area Metropolitana, En esta funcién dependeria técnicamente de OvEPLAN, para garantizar la armonfa del Sistema de Planificacién Nacio- nal y administrativamente del Consejo; c) Organismo asesor de los municipios pa- ra el estudio y seleceién de las politicas de desarrollo que a nivel comunal impliquen va- riables que afectan asuntos de la metropolis; a) Asesoria en Ja confeccién y correlacién de {os presupuestos de inversién de los mu- nicipios del 4rea. Una posibilidad, dentro de esta formula, es Ia que ha sido estudiada en el proyecto de ley sobre funciones, atribuciones y estructura municipal, preparado por Ja Confederacién Nacional de Municipalidades, en junio de 1971, que reemplazaria la actual legislacién vi- gente. En ella se incluye un titulo destinado a analizar las aduninistraciones intercomunales y metropolitanas y en sus articulos 83 y si- ientes proponen un sistema que, por la mo- Sificacism legal que incluye, entregaria en conjunto a los municipios y a servicios publi- cos la administracién de areas metropolitanas. Su objetivo fundamental serfa la coordina- cién de las acciones directas del desarrollo urbano a este nivel. c El proyecto dispone que deberan estar re- presentadas las municipalidades, organizacio- nes de la comunidad, de trabajadores y de sus empresarios privados del area geografica a de- finir y los servicios publics de cualquier na- turaleza que tengan actividades relevantes al desarrollo urbano de la misma drea. Esta alternativa supera los problemas inhe- rentes a una -modificacién constitucional y esté incorporada a un texto coherente y glo- balizador que ofrece a los municipios un rol verdaderamente dindmico en el desarrollo lo- cal, replanteando su actividad, criticada en la actualidad con suficientes fundamentos. V. ConcLusioNEs De acuerdo con los antecedentes estudia- dos, tanto en relacién con la situacién actual del Area Metropolitana de Santiago, como de las experiencias extranjeras y nacionales ana- lizadas, como de la legislacién vigente y de Jos problemas estudiados prospectivamente, se concluye que: 1. Es urgente dar una respuesta a las de- mandas que plantean el r4pido crecimiento del drea y la fragmentacién de las unidades de administracién local, que escasas de recur- sos de toda indole y carentes de competencia legal y técnica para abordarlos se ven supe- radas por la magnitud y velocidad del fené- meno. 2. Al establecerse un nuevo tipo de gobier- no dentro del area, éste debe ‘reconocer la existencia de gobiernos locales que poseen ciertas atribuciones y desempefian funciones que son, por su naturaleza, del exclusive cam- _po de su competencia (asuntos de importan- cia puramente locales). Esto implica que este nivel debe abarcar s6lo aquellos asuntos que tengan relacién con los problemas esencial- mente metropolitanos. 3. La primera actividad del gobierno me- tropolitano debe ser la de definir tanto terri- torial como funcionalmente su area jurisdic- cional y la correspondiente esfera de su com- petencia.PLANIFICACION Y¥ GOBIERNO PARA EL AREA no 4, Finalmente, de las alternativas analiza- das anteriormente, Ia que mas parece adecuar- se a nuestra realidad y con visos de poder implantarse dentro de un futuro proximo es la de generar un nivel de administracién me- tropolitana integrado al aparato administrativo del gobierno central con las caracteristicas que en esa oportunidad comentamos.