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en el desarrollo regional
Ligia Gonzlez Garca de Alba
Resumen
La urbanizacin es una de las preocupaciones de las
sociedades del siglo XXI. Las ciudades y las regiones son
sede y motor del desarrollo, lo que sucede en ellas se
refleja en el ritmo y la calidad del avance del pas. Entre
1974 y 2009 se ha atendido en Mxico el tema de la
urbanizacin y el desarrollo regional con diversas intensidades. La transicin ha tenido matices que se reflejan en
la propia evolucin del Estado mexicano, integrado por
poblacin, territorio y leyes. Durante el perodo se advirti
la relevancia del papel de la distribucin de la poblacin
y de las actividades en el territorio para el desarrollo; se
cre y reforz un conjunto de instituciones, leyes, reglamentos y otros instrumentos para robustecer el papel de
las ciudades y promover el desarrollo regional; se trabaj
con un enorme mpetu en el fortalecimiento del Estado
para atender el desarrollo urbano y el ordenamiento territorial; y en relativamente corto tiempo, se transformaron
las instituciones. A 35 aos de la institucionalizacin de
la poltica de poblacin, Mxico todava enfrenta retos
vitales para el desarrollo nacional y, en consecuencia,
para el Estado.1
Introduccin
En el ao 2009 se celebra el XXXV aniversario de la poltica de poblacin en Mxico, en estos aos han sucedido
numerosas transformaciones en materia de organizacin
territorial, legislacin e institucionalizacin. El desarrollo
del Estado mexicano, que se integra por su poblacin,
el territorio, su gobierno y sus leyes, se sustenta en gran
medida en la solidez del impulso de sus regiones y de sus
ciudades, en la capacidad de accin de sus instituciones
y en su destreza para lograr un desarrollo concurrente
1
Con la colaboracin de Jos Manuel Zevallos R y Carlos Anzaldo
Gmez.
mercado, a la mano de obra y al poder poltico, las ciudades. Gracias a la oferta de empleo que representaban la
industria y el comercio, sumada a las frmulas de exencin
fiscal para la industria, las ciudades se convirtieron en
los destinos preferentes de quienes buscaban empleo y
educacin (CONAPO 1994:51-58).
La poblacin llegaba desde el campo y de localidades
menores para quedarse; las ciudades principales como la
capital, Guadalajara y Monterrey crecan a gran velocidad.
El destino principal haba sido la ciudad de Mxico y continuaba sindolo. Operaba un proceso, detonado en los aos
previos, de bola de nieve que en los setenta se expresaba en
elevados ritmos de crecimiento de las ciudades mexicanas.
Los flujos migratorios interestatales registrados entre los
aos 1965 y 1970 mostraban una extraordinaria tendencia
hacia la concentracin en esas tres ciudades principales,
que tambin experimentaban altas tasas de natalidad.
Mxico: distribucin de la poblacin urbana
y nmero de ciudades por tamao de localidad, 1970
Miles
Poblacin
Nmero de ciudades
Fuente: SEDESOL, Unidad de Desarrollo Regional 2009, con base en datos del
CONAPO, 2009.
68
Las condiciones de vida tambin fueron significativamente diferentes entre el campo y la ciudad. Mientras que
el primero se mantena con relativamente pocos cambios,
cada vez ms poblacin cambiaba al modo de vida urbano
y se dedicaba en forma creciente al sector secundario de
la economa. En 1970, 45.5% de los mexicanos viva en
166 ciudades,2 mientras que 40% resida en ms de de
94 200 localidades con menos de 2 500 habitantes. La
poblacin urbana casi se haba duplicado con respecto a la
de 1960 y el discurso de la poca destacaba el fenmeno
de concentracin y dispersin. Esta ltima ha sido una
prioridad permanente en materia de desarrollo para el pas
por la dificultad que representa proveer a esos pequeos
asentamientos de infraestructura, alimentos, educacin y
salud. Las entidades federativas que realizaron la mayor
aportacin al producto interno bruto fueron el Distrito
Federal, Jalisco, Nuevo Len, Veracruz y el Estado de
Mxico (Gonzlez y Monterrubio, 1993:168-169). Por su
parte, el apoyo a la agricultura y la ganadera comerciales
propici un mayor desarrollo en el noroeste, mientras que
el sureste mantuvo la agricultura de subsistencia.
El proceso de urbanizacin no era exclusivo de Mxico, se trataba de un fenmeno mundial en el que la zona
metropolitana del valle de Mxico (ZMVM) ya comparta
titulares con las mayores aglomeraciones del planeta; con
8.7 millones de habitantes, ocupaba el tercer lugar entre
las ciudades ms grandes del mundo y se prevea que, de
continuar la tendencia observada hasta entonces, llegara
a encabezar la lista en los aos noventa.
3
Posteriormente, en la Segunda Conferencia de los Asentamientos
Humanos, en Estambul, se adopt la Agenda Hbitat y se emiti la
Declaracin de Estambul que incorpora los temas de sustentabilidad y
la preocupacin por la pobreza urbana.
4
Unikel (1976) clasific en esa poca como localidades: rurales las
que tenan hasta 4 999 habitantes: mixtas rurales las que tenan entre 5
000 y 9 999 habitantes y mixtas urbanas las que tenan entre 10 000 y
15 000 habitantes.
69
7
sta se modific en 1981 para incluir disposiciones en materia de
tierra para el desarrollo urbano y la vivienda; nuevamente se reform
en el 7 de febrero de 1984 con la finalidad de hacerla consistente a
las reformas constitucionales hechas al artculo 115. Finalmente en
1993 fue abrogada y el siguiente ao se public una nueva LGAH que
incluy aspectos de infraestructura, equipamiento y servicios urbanos
adecuados para personas con discapacidad.
8
L Legislatura.
9
Versin abreviada del PNDU 1978 p. 25.
70
unidad fundamental para impulsar polticas de distribucin de poblacin y ordenacin del territorio. Este plan
reconoca y enfatizaba la necesidad de trabajar de manera
intersectorial para lograr los objetivos.
La planeacin regional se impuls en los aos setenta.
En 1975 se cre la Comisin Nacional de Desarrollo Regional,10 con el objeto de regular los comits promotores
del desarrollo socioeconmico de los estados (COPRODES),
organismos descentralizados creados en 1971, presididos
por los gobernadores, que tenan entonces cuatro aos de
operacin, con el propsito de promover y coordinar las
acciones de las dependencias federales que actuaban en
las entidades federativas, en congruencia con las polticas
de desarrollo regional y nacional. Con la publicacin
de la LGAH se modificaron ambas figuras, la primera se
llam ahora Comisin Nacional de Desarrollo Regional
y Urbano.
Al instrumentar el Sistema Nacional de Planeacin, en
1976, y derivado de la vertiente de coordinacin federal
con las entidades federativas del Plan Global de Desarrollo (PGD), se acredit la planeacin regional a travs de
diversos convenios, comits y programas. La Secretara
de la Presidencia de la Repblica, que desde 1958 concentr la planeacin y las estrategias de las dependencias
de la Administracin Pblica Federal (APF), se transform
en la Secretara de Programacin y Presupuesto (SPP) y
fue responsable de elaborar los planes nacionales de
desarrollo. Los convenios nicos de coordinacin (CUC)
eran los mecanismos para coordinar las estrategias del
PGD para impulsar, entre otros, la evolucin armnica
de las regiones.
Los comits estatales de desarrollo rural se fusionaron
con los COPRODES, junto con el Programa de Inversiones
Pblicas para el Desarrollo Rural (PIDER), y los CUC se
transformaron en los programas estatales de inversin.
Unos aos despus, los COPRODES fueron sustituidos por
los comits de planeacin para el desarrollo (COPLADES).
Sin embargo, las funciones de coordinacin no estuvieron
a cargo de la SPP, cabeza de sector.
As iniciaron estos 35 aos. Se reconoci la fuerza
de la urbanizacin y de sus efectos, y las instituciones
se prepararon para enfrentar el proceso en un mbito de
planeacin del desarrollo en el territorio. En este contexto,
el desarrollo regional qued en gran parte subordinado
a las polticas de desarrollo urbano y ordenacin del
territorio.
10
DOF 28/01/1975.
Entre 1970 y 2005 los residentes de las ciudades crecieron 1.5 veces y prcticamente se duplic el nmero
de localidades. La poblacin rebas los 103 millones de
habitantes y el nmero de localidades lleg a 187 758.
Como se haba esperado, la tendencia del crecimiento se
dirigi en forma predominante hacia las ciudades.
Mientras que al inicio del perodo, la poblacin urbana representaba 45.5% de los mexicanos, para 2005 su
participacin lleg a significar 71.4% del total nacional.
1970
1980
1990
2000
2005
2009
49 050
66 847
81 250
97 483
103 263
107 551
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
166
226
311
347
358
364
22 324
35 974
47 957
66 624
73 715
77 806
45.5
53.8
59.0
68.3
71.4
72.3
11
11 598
19 210
22 134
33 502
36 602
40 761
23.6
28.7
27.2
34.4
35.4
37.9
17
20
18
Poblacin (miles)
641
1 685
5 744
11 335
14 704
13 639
Poblacin (%)
1.3
2.5
7.1
11.6
14.2
12.7
31
42
46
56
60
62
5 869
9 571
11 992
12 927
13 603
14 548
12.0
14.3
14.8
13.3
13.2
13.5
21
23
37
42
40
42
1 501
1 593
2 654
3 012
2 793
2 873
3.1
2.4
3.3
3.1
2.7
2.7
110
154
215
223
229
231
2 715
3 914
5 434
5 849
6 013
5 985
5.5
5.9
6.7
6.0
5.8
5.6
26 727
30 873
33 293
30 859
29 548
29 745
54.5
46.2
41.0
31.7
28.6
27.7
Fuente: De 1970 a 1990, CONAPO, Evolucin de las ciudades de Mxico 1900-1990, Mxico, 1994. Para 2000, CONAPO con
base en SEDSOL, CONAPO e INEGI, Delimitacin de las zonas metropolitanas de Mxico, Mxico, 2004. Para 2005, CONAPO
con base en SEDESOL, CONAPO e INEGI, Delimitacin de las zonas metropolitanas de Mxico 2005, Mxico, 2007. Para 2009,
CONAPO con base en las Proyecciones de la poblacin de Mxico 2005-2050.
71
1965-1970
Volumen de migrantes
Menos de 30 mil
30 mil a 39.9 mil
40 mil a 49.9 mil
50 mil ms
150
300
450
600 km
1985-1990
Volumen de migrantes
Menos de 30 mil
30 mil a 39.9 mil
40 mil a 49.9 mil
50 mil ms
73
II
III
Mar de Crtes
Norte-Centro
Noreste
Centro-Norte y Occidente
Centro
Golfo
Pacfico-Sur
Pennsula de Yucatn
Golfo
de
Mxico
IV
Rango 2
Rango 3
VIII
Rango 4
Rango 5
Rango 6
Ocano
Pacfico
VI
Belice
VII
Guatemala
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(229)
(40)
(60)
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Ocano
Pacfico
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(8)
(1)
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(20)
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Golfo
de
Mxico
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Guatemala
Fuente: SEDESOL, Direccin General de Desarrollo Urbano y Suelo, con base en datos del CONAPO, 2005.
11
Se define una zona metropolitana como el conjunto de dos o ms
habitantes en donde se localiza una ciudad de 50 mil o ms habitantes,
cuya rea urbana, funciones y actividades rebasan el lmite del municipio
que originalmente la contena, incorporando como parte de s misma
o de su rea de influencia directa a municipios vecinos, predominantemente urbanos, con los que mantiene un alto grado de integracin
socioeconmica; en esta definicin se incluyen adems aquellos municipios que por sus caractersticas particulares son relevantes para la
planeacin y polticas urbanas
12
La cifra no representaba la formacin de una zona metropolitana ms,
sino que en el proceso se haban fusionado San Martn Texmelucan con
Puebla y Tlaxcala, adems de que se agregaron Tehuantepec, Tehuacan
y Mexicali.
75
13
Tambin suscrito por la SAHOP, la SPP y la Comisin Nacional de
Desarrollo Urbano.
14
76
15
y Vivienda, la cual desde el ao 2000 se denomin Comisin de Desarrollo Urbano y Ordenacin Territorial.
En la siguiente administracin, la SEDESOL public el
Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin
del Territorio 2001-2006 con un objetivo sobre desarrollo
regional que propona integrar un SUN en sinergia con el
desarrollo regional en condiciones de sustentabilidad:
gobernabilidad territorial, eficiencia y competitividad
econmica, cohesin social y cultural, y planificacin
y gestin urbana. Entre sus estrategias se propuso: 1)
disear, proyectar, promover y articular en el contexto
del Pacto Federal una poltica de Estado de ordenacin
del territorio y de accin urbana-regional, 2) disear, proyectar, promover, normar y coordinar en el contexto del
Pacto Federal una poltica nacional de desarrollo urbano
y regional, e impulsar proyectos estratgicos con visin
integral en regiones, zonas metropolitanas y ciudades. Dicha estrategias se tradujo en dos programas institucionales:
1) de Ordenacin del Territorio y 2) Hbitat. El primero
contemplaba: a) la elaboracin de proyectos estratgicos
de accin regional, la articulacin de actores regionales
y la promocin del proyecto colectivo de regin y b) la
operacin de fondos regionales (uno estructurante y otro
compensatorio). Ninguno fue concretado. Sin embargo,
como sucedi previamente, el Programa Hbitat concentr el grueso del presupuesto con base en una poltica
de focalizacin de la pobreza urbana. Cabe mencionar
que en este Programa Nacional de Desarrollo Urbano
y Ordenacin del Territorio 2001-2006 se mencion
el principio de implementar una poltica regional en el
seno de la Presidencia de la Repblica que articulara este
proceso en el marco del federalismo y de la actuacin
intersecretarial lo que era congruente con los planes
de la presidencia de la repblica que se mencionan ms
adelante (SEDESOL, 2001:86). Este fue el ltimo PNDU
publicado hasta la fecha.
En el mbito regional, la SPP jug paralelamente un
papel importante, ya que desde su creacin en 1976 hasta
su extincin concentr parte importante del quehacer en
esta materia. Igual que en el caso del desarrollo urbano,
en 1992, al desaparecer la SPP, la funcin regional recay
en la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) que
a la fecha comparte dicha atribucin con SEDESOL.20
16
17
77
Entre 1996 y 2000 se realizaron cuatro foros nacionales de Parlamentarios para el Hbitat con la participacin
de congresistas federales y locales en materia de vivienda,
asentamientos humanos y desarrollo urbano, entre otros.
En la Cmara de Diputados, en 2003 se cre formalmente
la Comisin de Desarrollo Metropolitano,21 que contina
en funciones y cuyo mayor logro fue impulsar la constitucin de un fondo metropolitano en la SHCP, adems de
haber generado una iniciativa de modificacin constitucional para dar pie a la legislacin en materia metropolitana,
misma que todava no ha sido aprobada.
Las transformaciones institucionales reflejaron poca
estabilidad y mucho esfuerzo para adaptar las modificaciones de la estructura de la APF. Entre 1985 y 2005 se cre
la subsecretara de Desarrollo Regional, posteriormente
se fusion con la de Desarrollo Urbano para finalmente
desaparecer. En veinte aos tambin la subsecretara de
Desarrollo Urbano cambi cuatro veces de nombre y
experiment varios procesos de conversin administrativa
en los que incluy o fusion atribuciones como las de
infraestructura, equipamiento y vivienda. Por su parte,
la Subsecretara de Vivienda modific tres veces su concepto, antes de desaparecer y de que la estrecha relacin
que debe existir entre el desarrollo urbano y regional y
la vivienda, se perdiera al ser separada de la SEDESOL con
la creacin de la Comisin Nacional de Fomento a la Vivienda en 2001, misma que en 2006 cambi de nombre
por Comisin Nacional de Vivienda.
Todo lo anterior, sumado a las transformaciones en
el marco jurdico, particularmente en materia de fortalecimiento municipal, ha debilitado la funcin normativa
nacional que debe custodiar la consolidacin del Estado
mexicano, promoviendo una distribucin eficiente y justa
de la poblacin y de las actividades en el territorio como
lo seala la Constitucin.
La planeacin del desarrollo regional, a nivel nacional, estuvo subordinada a la vertiente del ordenamiento
territorial de los asentamientos humanos. Durante el perodo hubo programas y planes de desarrollo regional especiales, como el Plan Colima, el de la zona conurbada de
la desembocadura del ro Pnuco y Huasteca Potosina o el
de la zona costera del golfo e istmo de Tehuantepec, entre
1976 y 1982, o el Plan Puebla Panam posteriormente
nombrado Proyecto Integral y Desarrollo de Mesoamrica. A partir de 2001 la SEDESOL ha promovido de manera
sistemtica un enfoque microrregional para impulsar el
desarrollo social y humano de las personas que habitan
los territorios con mayores ndices de marginacin, por
78
22
Por decreto publicado en el DOF del 4 de diciembre, adscrita a la
Oficina de la Presidencia para las Polticas Pblicas que a su vez perteneca a la Oficina Ejecutiva de la Presidencia de la Repblica. Dej de
existir el 11 de julio del 2006.
23
FIDCENTRO para el centro del pas, FIDERCO para el centro occidente, FIDESUR para el sur sureste, FIDENORESTE y FIDENOROESTE,
de acuerdo con el decreto publicado en el DOF el 3 de septiembre del
2002.
A QUERTARO
Hidalgo
A
TUXPAN
Actopan
Jilotepec
A GUADALAJARA
Huauchinango
Tulancingo
Pachuca
ZM
de
Tula
Tula
Xicotepec
ZM de
Tulancingo
ZM de
Pachuca
Zacatln
Zacapoaxtla
Tepeji
Atlacomulco
Tizayuca
Huehuetoca
Chignahuapan
Cd. Sahagn
Zumpango
Teziutln
Apan
Cuautitln
Coacalco
Mxico
Ixtlahuaca
ZM de
Tlaxcala
Apizaco
Tlaxcala
Cd. de Mxico
Villa Victoria
Apizaco
ZM de Toluca
A ZITCUARO
Texmelucan
Libres
Oriental
Huamantla
Tlaxcala
ZM de
Puebla-Tlaxcala
Toluca
El Seco
Puebla
Tejupilco
Tenancingo
Malinalco
ZM de
Cuernavaca
Cuernavaca
Cuautla
Ixtapan
de la Sal
Simbologa
Lmite de Zona
Metropolitana
Zacatepec
Tequesquitengo
A VERACRUZ
Atlixco
Puebla
ZM de
Cuautla
Tlacotepec
Izcar de Matamoros
Tehuacn
Jojutla
Lmite estatal
Accesos
metropolitanos
Cd. Serdn
Tepeaca
Morelos
A ACAPULCO
20
40
60 km
ZM de
Tehuacn
79
Poblacin
Nmero de ciudades
Fuente: SEDESOL, Unidad de Desarrollo Regional 2009, con base en datos del
CONAPO, 2009.
sas; se consolidan algunos subsistemas de ciudades, especialmente en el centro, el occidente y el norte de Mxico,
pero se conserva en su mayor parte el desequilibrio y la
desarticulacin del sur y el sureste del pas y la proliferacin
atomizada de pequeos asentamientos rurales; los flujos
migratorios internos se dirigen predominantemente a las
ciudades, tendencia que probablemente se agudizar por la
crisis econmica mundial iniciada a finales de 2008; y con
una regin megalopolitana en el centro del pas, formada
por cinco zonas metropolitanas grandes24 que mantienen
relaciones funcionales cotidianas junto con otras cinco
24
Zonas metropolitanas del Valle de Mxico, Puebla-Tlaxcala, Cuernavaca, Pachuca y Toluca, junto a las de Tulancingo, Tula, Cuautla,
Tehuacan y Tlaxcala-Apizaco, CONAPO (2005).
80
ZM Guadalajara
Conjuntos
habitacionales
Conjuntos
habitacionales
2.5
7.5
10 km
10
15
20 km
Nota: Los crculos a partir del centro de las zonas metropolitanas estn a cada 5 kilmetros.
Fuente: SEDESOL-UAM (2008), Estudio de la Integracin Urbana y Social de la Expansin Reciente de las Ciudades en Mxico, 1996-2006. Dimensin,
caractersticas y soluciones 2008.
27
82
28
Nuestro Futuro Comn (conocido como Reporte Brundtland) publicado en abril de 1987 y derivado de los trabajos de la Comisin
Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo iniciados en 1983
por la ONU.
84
Bibliografa
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