El nuevo institucionalismo CIENCIA POLITICA NUEVAS CORRIENTES EN TEORIA POLITICA OT *39035¢ IAN — INST. INV. SOCIALESCiencia Potitica ‘Coleccién dirigida por Fernando Jaime propos de eta colecrin es ef pluraidad de temas que han sugido en los sikimos Fisrelonrtr de un denominador comin: el exudio de Is nstiaciones polis, Como els aa iret ems de gobierno los mecanismos de tenia de dcisiones en Jo sistemas polis, ‘egact de n acciddes ei, los stoma letras, erator ls partis pate SH Ruocroca pia, a provi de bienes publica yl tegulaci de lo services pblicos Seer pment abordan como resultados de complex intercciones entse miliples acto- sein inerese,informacinesy cteencas particulars y em diversos marcos esiucionales cseiteion Ciencia Politics pretende acercr al pblic de habla ispana alguna de as mus destaca- eco ie one a ete enfogue dciplinaria que se ban realizado tanto en cl fmbito académicoin- fernacional somo en el beroamericano. NUEVAS CORRIENTES EN TEOR{A POLITICA Roper E. Gopi Teoria del diseito institucional B. Guy Perens El nuevo institucionalisme Metvin J. Hivicit Politicas analiticas y MICHAEL C. MUNGER, SISTEMAS DE GOBIERNO RoBERT COX Hacer que lo votos enenten EL NUEVO INSTITUCIONALISMO La teoria institucional en ciencia politica B. Guy Peters INVESTIGACIONES ‘SOCIALES + gedisa‘Titulo del original: Institutional Theory in Political Science. The eNew Institutional» © B. Guy Peters, 1999 Se publica por acuerdo con Continuum International Publishing Group tne ‘Traduccién: Verénica Tirotta Diseno de cabierta: Alma Laroca i vesnnGiONes ‘SOCIALES CIONES { VES GALES Primera edicion, abril del 2003, Barcelona indice PROLOGO 9 Derechos reservados para todas ls ediciones en castellano ! | 1. Viejo y nuevo institucionalismo ..... : 1 © Baitorial Gedisa, S.A. , 5 ee . eee 2. Las raices del nuevo institucionalisino: (0802 Barcelona (Espa) el institucionalismo néfmativo 45 Tal, 95 253 09 04 3. Teoria de la eleccién racional y teotia institucional mn = 8 : pleat SSS 4. Ellegado del pasado: el institucionalismo historico ....., 99 hep: //wrwcgedisa com } 5. Institucionalismo empirico . 121 | 6. Institucionalismo sociolégico . . 147 ne ais ere ae 7. Instituciones de representacién de intereses ..... . 167 : 8. Institucionalismo internacional : Pee ce Inpreso por: Limpergraf 9. {Un institucionalismo o muchos? 207 Mood, 29-31 ~ Barbera del Vales Impreso en Espaa Brwuiocraria ... Ss 221 Printed in Spain INDICE TEMATICO .... eee ee eee eeee 245 Queda prohibida la teproducci6n parcial o total por cualquier medio de impresién, cen forma idéntica, extractada © modificada de esta version castellana de la obraPrélogo Exte libro representa la culminacién de tres o mas aitos de reflexién so- bre la naturaleza de las instituciones politicas y sobre el papel de la teo- tia institucional en la ciencia politica. Me alenté el aumento del inte és por las instituciones en mi disciplina. Me formé en una época en que sinstitucién» era més bien una mala palabra. Todos sabiamos que habia instituciones, pero nadie queria hablar de ellas seriamente porque representaban el pasado de nuestra disciplina, no su futuro, Yo segui tra~ bajando en mi campo y después de més de 25 afios tuve que reconocer que teniamos que hablar de las instituciones. El foco en la conducta individual, ya fuera explicada desde una perspectiva econémica, socio- logica o psicolégica, era simplemente insuficiente para sobrellevar la carga de comprender y explicar lo que estaba sucediendo en el mundo de la politica y el gobierno. Al mismo tiempo que me sentia confortado por estos avances, me invadia un creciente desaliento respecto del anilisis institucional. Su- cede con frecuencia que cuando un término o una teorfa se tornan populares, todo el mundo quiere participar de la nueva tendencia. Asi, muchos investigadores subieron al tren de los estudios institucio~ nales, muchas veces cargando el excesivo ¢ innecesario equipaje de sus iniciativas te6ricas pasadas. E] resultado fue algo asi como un em- abrollo teérico, o quizé una serie de rompecabezas sobre las institucio- nes y el papel que desempefian en la explicacién del comportamien- to. Hay escaso consenso acerca de lo que es una institucién, y menos ain acerca de la manera en que interactia con los individuos para producir decisiones. Por lo tanto, el propésito fundamental de este li- bro es intentar esclarecer algunas de las cuestiones mas importantes de 1a ceoria institucional en la ciencia politica, formulando una serie de pre- guntas, simples pero dificiles, acerca de los que considero los siete enfo- ques de las instituciones que existen en nuestra disciplina. ‘Tengo deudas de gratitud que quiero reconocer aqui. La primera es con Johan P. Olsen. Estoy en deuda con él en primer lugar por su eru- dicién en este campo de la disciplina, y por su clara exhortacién (jun- to con James G, March) a volver a reflexionar seriamente sobre las ins tituciones. También tuve el privilegio de trabajar con Johan en otros proyectos, y su pensamiento siempre fue un estimulo para mi, Este li- bro muestra claramente que no siempre concuerdo con la manera en gue él y sus colegas han elaborado su enfoque de la teorfa institucio- nal, pero no puedo negar su importancia y creatividad. ‘También deseo dar las gracias al Nuffield College, Oxford, y en par- ticular a un amigo que tengo alli, Vincent Wright. Durante los dltimos aiios tuve ocasi6n de pasar las primaveras en Nuffield y debo decir que ha sido un lugar amable y estimulante donde pensar y escribir. Mis conver saciones con Vincent fueron una gran ayuda para mi, El asegura que no habla con lenguaje te6rico, pero lo hace, y de la manera mas titi imagi- nable. Ademis, compart algunas de esas visitas a Nuffield con mi colega Jon Pierre, quien me ayudé a ampliar mi reflexién sobre las institucio- nes, especialmente en lo que hace al cambio. Continuamos trabajando juntos en este proyecto, que seguramente dari buenos frutos. Quiero expresar ademas mi reconocimiento a John Hart, de la Uni versidad Nacional Australiana, quien me brindé otro estimable lugar donde retirarme para trabajar en estas cuestiones. Su colega de aquella universidad, Bob Goodin, me ofrecié no s6lo un foro para una pre- sentacién que me oblig6 a profandizar mi trabajo sobre las maneras en que las instituciones cambian, sino también una salida editorial para al- gunas de las ideas preliminares que ahora expreso en forma mis orga~ nica y completa en este libro. Y en la Universidad de Pittsburgh doy las gracias a los estudiantes y colegas (especialmente Bert Rockman y Alberta Sbragia), quienes 10 consciente ¢ inconscientemente fueron una caja de resonancia para algunas de las ideas que he presentado en este trabajo. Quiero expre- sar también mi reconocimiento a Paul Mullen, por su esforzado tra~ bajo y sus notables conocimientos, que me rescataron de algunas pe~ leas con mi ordenacor. Este trabajo es la versién (y el diario de viaje) de una persona sobre el estado de la teorfa institucional. Desde Inego, pueden existir versio~ nes alternativas que celebren o critiquen diferentes aspectos de estos enfoques. Peto lo bueno es que ahora hay un vigoroso debate en este campo. Espero que este libro haga alguna contribucién a él, lo impul- se y ayude a generar un cuerpo mas amplio y esclarecedor de teorfas institucionales B. Guy Perers Marzo de 1998 "Viejo y nuevo institucionalismo La ciencia politica tiene sus raices en el estudio de las instituciones. Durante gran parte del periodo inmediatamente posterior a la Segui da Guerra Mundial la disciplina rechaz6 esas raices en favor de dos en- foques tedricos més basados en supuestos individualistas: el conductis~ mo y la eleccién racional.' Ambos enfoques dan por sentado que los individuos actian auéngpramente como individuos, basindose en ca~ racteristicas socio-psicolégicas o en un calculo del posible beneficio personal, En ambas teorias los individuos no se ven constrefiidos por las instituciones formales 0 informales, sino que hacen sus propias elecciones; y en ambas perspectivas las preferencias son exégenas al proceso politico. Ademés de modificar la perspectiva teérica de la dis- ciplina, este cambio de orientacién estuvo asociado a una creciente preocupacién por el uso correcto de métodos de investigacién riguro~ sos y por la construzcién explicita de una teorfa politica empirica. Ta- les preocupaciones metodolégicas y tedricas parecian ser incompati~ bles con un enfoque institucional Una exitosa contrarreforma, iniciada durante la década de 1980, produjo en cierto modo un retorno al fuerte interés anterior por el importante rol que desempefian las instituciones formales (e informa- les) del sector piblico. De algiin modo, las explicaciones instituciona- 13les habfan seguido teniendo cierto arraigo en los estudios sobre politi cay gobierno, pero por otra parte los institucionalistas también reavi- varon su uso para explicar el comportamiento a nivel individual? El nuevo institucionalismo» contiene muchas de las caracterfsticas de la versién anterior de esta manera de entender la politica, pero también hace aportes en diversos aspectos tebricos y empiricos. Utiliza muchos de los supuestos del antiguo pensamiento institucionalista, pero lo en- riquece con las herramientas de investigacién y con la explicita preo- cupacién por la teoria que habian informado tanto al conductismo como al anilisis de la cleccién racional. Por ejemplo, el viejo institucional ‘mo argumentaba que los sistemas presidencialistas son muy diferentes de los sistemas parlamentarios que se basan en reglas y estructuras for~ males. E] nuevo institucionalismo va més alli y se propone determinar si tales supuestas diferencias existen realmente, y si asi fuera, en qué difie- ren las dos maneras de organizar la vida politica, y qué significa esa di~ ferencia para el desempeiio de los sistemas (Weaver y Rockman, 1993; Von Mettenheim, 1996) El intento de los institucionalistas de reconquistar la disciplina esta muy lejos de haber tenido éxito y todavia existen fuertes tensiones den- ‘10 del campo. Al mismo tiempo, se observa cierta combinacién de di- versas tendencias de la teoria y algtin desdibujamiento de las fronteras que separan los enfoques opuestos (véase Dowding, 1994). Desde luego, deberia esperarse tal desdibujamiento de las fronteras, puesto que los di- versos enfoques deben considerarse como explicaciones complementa~ rias y no competitivas de los fenémenos politicos.’ Ninguna de estas perspectivas puede explicar cabalmente todas las acciones politicas, y quiz’ ninguna deberia intentarlo. Los estudiosos pueden lograr mayor cficacia al analizar algunas cuestiones utilizando uno u otro enfoque, pe- 10 el anilisis de nivel superior de los institucionalistas debe estar infor- mado por el anilisis del comportamiento individual producido en otras {reas dentro de la disciplina, Asimismo, los conductistas y los partidarios del anilisis de la clecci6n racional consideran que los individuos son ac- tores totalmente auténomos que se encuentran a salvo de las restriccio- ines de las instituciones; sin embargo, deberian tomar conciencia de que es indudable que los individuos reciben influencias institucionales. ‘Ademés, como puntualizaremos en detalle mis adelante, el enuevo institucionalismo» no es, por asi decir, un ejemplar, sino un género, y contiene diversas especies. Por lo tanto, estos abordajes a las institucio- 14 nes deben ser considerados complementarios (Ostrom, 1990), aunque con frecuencia los partidarios de uno u otro suelen reivindicar algin supuesto derecho de exclusividad. Esta diversidad interna del enfoque institucionalista implica algunos elementos adicionales respecto de los desarrollos teGricos contemporineos. Por ejemplo, ciertos componen- tes del nuevo institucionalismo son més compatibles que otros con los supuestos de los enfoques individualistas dominantes en la disciplina. Y por otra parte, esa diferenciacién significa que muy bien puede ser ne- cesario combinar varias versiones del nuevo institucionalismo en los casos en que un investigador quiere tener una perspectiva mas com- pleta de las caracteristicas estructurales del sistema politico y de la in- fluencia de la estructura sobre las politicas piiblicas y la conducta del gobierno. En resumen, en esta exploracién del enfoque institucional sostenemos que probablemente la adopcién de un punto de vista algo ecléctico resulte més conveniente para la ciencia politica que una ad- hesin estricta a una sola perspectiva. Viejos y nuevos institucionalismos Este libro se centra fundamentalmente en el nuevo institucionalismo en la ciencia politica y, en alguna medida, también en las disciplinas afines de las ciencias sociales. Al expresarnos de este modo queremos significar: primero, que gxistié un viejo institucionalismo; y segundo, que la nueva versién es notablemente diferente de la anterior. Y no es dificil fiandamentar ambas afirmaciones. A pesar de la profundidad de su percepcién y de su riqueza descriptiva, la antigua bibliografia insti- tucionalista carece, para la visién contemporinea, de las aspiraciones y motivaciones teéricas que hoy vinculamos con las ciencias sociales. Ademis, la metodologia empleada por el viejo institucionalismo es so- bre todo la del observador o la observadora inteligente que intenta describir y comprender en términos concretos el mundo politico que le rodea.* Un niimero considerable de intelectuales extraordinaria- mente lticidos ~Carl Friedrich, James Bryce, Herman Finer y Samuel Finer~ trabajaron en el campo del viejo institucionalismo y produjeron una serie de obras que admiten a lectura actual, pero utilizaron técni- cas diferentes y se plantearon objetivos diferentes que la mayoria de los cientificos sociales contemporineos (Apter, 1991).° 15El viejo institucionalismo Si retrocedemos hasta la Antigtiedad y consideramos el primer pensa- iento sistemitico acerca de la vida politica, observaremos que las pre- guntas findamentales que los estudiosos formulaban se referian a Ja na— turaleza de las instituciones gubernamentales que podian estructurar el comportamiento de los individuos ~tanto gobernantes como goberna- dos- con miras a mejores fines. Lo inconstante ¢ inestable del com- portamiento individual y la necesidad de orientarlo hacia propésitos colectivos requeria la formacién de instituciories politicas. Los prime- 10s fil6sofos politicos empezaron a identificar y analizar el éxito de es- tas instituciones en la accién de gobierno, y luego hicieron recomen- daciones para que se disefiaran otras instituciones basadas en aquellas observaciones (véase Aristételes, 1996). Aunque tales recomendacio- nes fueron redactadas casi integramente én términos normativos, cons- tituyeron el comienzo de la ciencia politica a través del andlisis siste~ mitico de las instituciones y su influencia en la sociedad. Mis tarde otros pensadores politicos continuaron la misma tradicién de anilisis institucional, Algunos de ellos, por ejemplo Althusius (Juan de Salisbury), intentaron caracterizar el rol de las instituciones de go- bierno en el contexto mas amplio de la sociedad, coneibiéndolo en tér- ‘minos orginicos. Thomas Hobbes asistié al colapso de a vida politica durante la Guerra Civil inglesa y por ello defendié la necesidad de cons- truir instituciones fuertes para salvar a la humanidad de sus peores ins- tintos, John Locke desarroll6 una concepeién més contractual de las ins- tituciones piiblicas ¢ inicié el camino hacia estructuras mas democriticas (véase también Hooker, 1965). Montesquieu (1989) identified la nece- sidad de equilibrio en las estructuras politicas y establecié las bases para la doctrina estadounidense de la separacién de poderes que tendia a de bilitar los gobiernos potencialmente autoctaticos (Fontana, 1994; Rohr, 11995). Esta lista de grandes pensadores politicos podria ampliarse, pero la cuestién fundamental seguiria siendo la misma: el pensamiento politi- co tiene sus raices en-ebanilisis y el disefio de las instituciones, Si avanzamos ripidamente en el tiempo y nos trasladamos a los til- timos aiios del siglo XIX, llegamos al periodo en el que la ciencia poli- tica empezaba a diferenciarse como disciplina académica. Hasta ese momento la disciplina era un componente de la historia, o quiz de la sfilosofia moral», que reflejaba la importancia de las lecciones del pasa- 16 do y de los ideales normativos para la comprensién contemporinea de Jos fendmenos politicos.* La disciplina se constituia, pero sus cuestio- nes fundamentales siguieron siendo institucionales y normativas. La ciencia politica trataba de los aspectos formales del gobierno, incluyen- do la parte legal, y su atencién estaba dirigida hacia la maquinaria del sistema de gobierno. Ademés, muchos de sus objetivos eran normativos (indagar, por ejemplo, qué estructuras institucionales funcionarian me- jor, teniendo en cuenta los objetivos de un sistema politico) y la cien~ ‘cia politica estaba principalmente al servicio del Estado. La tradici6n politica angloamericana asgnaba un papel menos sig- nificativo al Estado que la tradicién europea continental, pero aun asi los institucionalistas estadounidenses se preocuparon por estudiar las instituciones formales de gobierno. Por ejemplo, en Estados Unidos Woodrow Wilson fue uno de los primeros presidentes de la Asociacién Americana de Ciencia Politica [American Political Science Associa- tion] durante la década de 1880 y también mis tarde fue presidente de la universidad de Princeton y luego presidente de Estados Unidos. Su trabajo académico se centré sobre el rol de las instituciones tanto en Estados Unidos como comparativamente. Su famoso ensayo de 1887 sobre la burocracia sefialaba lo que el gobierno norteamericano podia aprender del gobierno europeo, aun cuando a los gobiernos europeos les faltara el ethos participative de Estados Unidos (Doig, 1983). Asi- mismo, Coneressional Government de Wilson (1956) fue un intento de lograr que los estudiosos dgJa ciencia politica consideraran los proble~ mas del «gobierno divididér (Fiorina, 1995; Sundquist, 1988), que ya ‘emperaban a afectar al sistema de gobierno basado en la separacion de poderes, y pensaran en el gobierno parlamentario como alternativa Durante su vida politica Wilson fue un lider intelectual del Movi- miento Progresista [Progressive Movement]. Tanto los intelectuales como los politicos vinculados al movimiento pretendian reformar las instituciones del gobierno estadounidense, principalmente para elimi- nar todo lo que consideraban un efecto perjudicial del partidismo (Hofstader, 1963; Hoogenboom and Hoogenboom, 1976; Rice, 1977), por medio de organizaciones reguladoras independientes, elec- ciones no partidistas y administracién piblica profesional. Asi, para perfeccionar el gobierno, Wilson vinculaba sus preocupaciones inte~ lectuales con las necesidades del mundo real. Esta tradicién progresista se reflejé més tarde en organizaciones tales como el Centro de Infor- 17maciones de la Administracién Pablica [Public Administration Clea- ring House] de la Universidad de Chicago. Este grupo conté con des- tacadas personalidades ~como Charles Merriam, Louis Brownlow, Leo- nard White y posteriormente Herbert Simon-, desempeiié un papel importante en la difusién de ideas de reforma —tales como la de tener administradores profesionales- y suministré asistencia para la adminis- tracién del New Deal (Dimock and Dimock, 1964). ‘Aunque, en comparacién con Europa, el pensamiento politico y la practica politica de Estados Unidos siempre se centraron menos en el Es- tado, no podemos dejar de sefialar que dos de las grandes obras del viejo institucionalismo estadounidense versaron precisamente sobre el Estado. Una, cuyo autor fue Woodrow Wilson, Ilevé el olvidable titulo de ‘The State: Elements of Historical and Practical Politics: A Sketch of Institu- tional History and Administration [EI Estado: elementos de politica hist6- rica y prictica: un esbozo de historia y administracién institucional] (1898). La otra, de T. D. Woolsey (también presidente de una universi- dad de la Ivy League [grupo de prestigiosas universidades del nordeste de EE.UU.]), se llama Political Science, or The State Theoretically and Prac- tically considered [Ciencia Politica, o el Estado considerado te6rica y pric- ticamente] (1893). Estas importantes figuras académicas consideraban a la ciencia politica como el estudio del Estado y como un ejercicio de and- lisis formal y legal. Posteriormente el Estado fue pricticamente dejado de lado en la ciencia politica estadounidense hasta que Theda Skocpol y otros autores contribuyeron a reincorporarlo a ella (Evans, Ruuesch- meyer y Skocpol, 1985). Estos titulos, y el contenido de las obras, apuntan a dos aspects im- portantes de la vida intelectual norteamericana. El primero es ta in- fluencia de las universidades alemanas sobre el desarrollo de las univer sidades norteamericanas. El libro de Wilson es, en cierto modo, un comentario sobre la teoria legal e institucional alemana de la época. El segundo ~y también el mas pertinente para este trabajo— es que era po- sible volver a introducir al Estado en la ciencia politica, ya que alguna vvez habia estado alli. Las raices aiin existian, pero habjan sido abando- nnadas a causa del apremio por explicar el comportamiento politico en el nivel micro. A pesar de que posteriormente describieron a su socie~ dad como «una sociedad sin Estador (Stillman, 1991), los principales te6ricos de Estados Unidos habian tenido una idea del Estado y del lu- gar que ocupa en la sociedad. 18 En Europa la situacién no era muy diferente: la ciencia politica tam- bién era una disciplina en formacién. La diferencia, sila habfa, era que la ciencia politica seguia estando fuertemente vinculada con otros cam- pos de estudio, y que su constitucién como Area de investigacién in dependiente era mis lenta que en Estados Unidos. En la mayoria de los paises europeos el estudio de los fe do parte de otros campos de investigacién, sobre todo del derecho. Si bien es posible que esta caracteristica haya retrasado el desarrollo inte~ lectual, también es indudable que reforzé la indole institucional y for- ial de la investigacidn. En términos generales, el gobierno se.ocupaba de la formacién y aplicacién de la ley a través-de las instituciones pabli- cas; yla politica constituia una parte insignificante de ese ejercicio. La docta dependencia del anilisis de la ley y las instituciones for- males se vio reforzada por la indole menos participativa de la mayoria de los gobiernos curopeos de la época. En ese momento, mientras Wilson huchaba contra los aparentes efectos negativos del partidismo en los Estados Unidos, la participacion politica masiva estaba recién en su etapa inicial en casi todos los paises europeos. Por ejemplo: hacia 1900, con excepcién del Reino Unido, en Europa el sufragio estaba li- mitado por la propiedad y otras restricciones, Por lo tanto, era de es- perar que los intelectuales europeos pusieran un pronunciado y per- :manente énfasis sobre la instituciones formales de gobierno y sobre las cuestiones legales. ‘Ademis, aunque los norteamericanes se precian de su supuesto egobierno de las leyes y nf de los hombres», el gobierno curopeo esta~ ba, y sigue estando, més firmemente ligado a la ley que el gobierno norteamericano. Un examen de la formscién y el sistema de designa- ciones de los funcionarios civiles, y aun politicos, en la mayoria de los paises europeos revela lo que los alemanes han llamado recientemente el gustimonopolr de que disfrutan los abogados en la vida pablica. Las fanciones del servidor pablico estin claramente definidas por la leg laci6n, y su trabajo consiste principalmerte en aplicar Ia ley a situacio~ nes especificas, En muchos sistemas politicos europeos el funcionario desemperia un papel mis parecido al de un juez que al de un adminis- trador de la cosa ptiblica.® Por otra parte, dentro de esta concepcién del Estado, la ley es mis una institucién formal de gobierno que elabora ¢ impone a la sociedad una serie de normas y valores claramente articu- lados. nenos politicos seguia forman- 19En gran parte de Europa (especialmente en aquellas regiones domi- nadas por el pensamiento germénico) la fuerte preocupacién por las instituciones formales de gobierno determiné que la ciencia politica estudiara el Estados, Yesta radicin se mantiene hasta hoy como «Staatswissenschaftv [ciencia del Estado]. El Estado es pricticamente una centidad metafisica que encarna ka ley y Jas instituciones gubernamen- tales, pero que al mismo tiempo de alguna manera las trasciende. Den- t1o de esta tradicién el Estado se vincula orginicamente con la socie~ dad, y la sociedad est significativamente influenciada por la naturaleza del Estado. Las estructuras sociales, por ejemplo, se legitiman por ser reconocidas por el Estado y no por ser manifestaciones de la voluntad popular o del comportamiento del mercado. La prototeoria en el viejo institucionalismo Hemos establecido, entonces, que existe una escuela de viejos institu- cionalistas cuyo trabajo constituyé la base de la ciencia politica para la segunda mitad del siglo x1x y la primera del xx. Pese a que se los ca~ racteriz6 ~o hasta estereotipd— como ateéricos y descriptivos, es im- portante sefialar que en aquella linea de investigacién habia teorias subyacentes. Como en Monsieur Jourdain, el personaje de El burgués -gemtilhombre, de Moliére, que hablaba prosa (es decir, lenguaje literario) sin saberlo, Esto era asi a pesar de la actitud de muchos de aquellos es- tudiosos (especialmente los que trabajaban dentro de la tradicién em- irica britinica) que negaban decididamente que hacer teoria fuera pa~ 12 ellos un objetivo y hasta que fuera un objetivo respetable para el anilisis social en general. El legatismo La primera caracteristica determinante que surge del viejo institucio~ nalismo es que se ocupa de la ley y del papel central de la ley en la ac~ tividad gubernamental. Como ya se expuso brevemente, para la mayo- ria de los paises europeos, la ley es el elemento fundamental del ejercicio del poder, y desempefia un importante papel en el pensa- miento angloamericano sobre el sector piblico. La ley constituye tan- 20 to la estructura del sector piiblico mismo como una herramienta fun- damental del gobierno para influir sobre el comportamiento de los ciudadanos. Pot lo tanto, ocuparse de las instituciones politicas era (y sigue siendo) igual a ocuparse de la legislaci6n. Pero decir que un institucionalista debe preocuparse por la ley es s6lo el comienzo del anilisis. No pretendo presentar aqui un tratado sobre la teoria de la ley; eso requeriria varios vollimenes y esti fuera de mi aleance. Me ocuparé, en cambio, de la manera en que figura la ley en la descripcién que los «viejos institucionalistas» hacen de la politi- a; y por tanto, me ocuparé también de su cardcter fundacional para tuna naciente teoria del gobierno. Como seria de esperar, ha habido di- ferentes versiones de cémo deberia ser esa relacién, y hasta cierto pun- to, esas diferencias son una funcién de las diferentes perspectivas na- cionales tanto de la ley como de la actividad gubernamental En Francia, por ejemplo, se desarroll6 una escuela de instituciona- listas legales durante finales del siglo x1x y comienzos del xx (Brode- rick, 1970). Esa escuela fue una reacci6n contra la natural orientacién legal de gran parte del pensamiento juridico francés de la época, e in- tent6 establecer un enfoque més positivista de la ley. Tal enfoque da por sentado que la ley es un producto de la accién humana, aunque también una realidad empirica que expresa ls decisiones que se toman a través de medios institucionales. Asi la ley era una instituci6n, y te- nia cierta capacidad para difundir una logica de lo adecuado que se puede apreciar en los institucionalistas normativos. Las ideas de la ley pofitiva contenidas en el anilisis francés pueden set vistas en marcado contraste con los conceptos del derecho consue- tudinario y su rol en el ejercicio del poder, tal como son propuestos por los intelectuales anglosajones. Oliver Wendell Holmes (1909) pro- dujo un detallado estudio de los antecedentes y el funcionamiento del derecho consuetudinario. En vez de ser el resultado de un proceso de~ liberativo més o menos racional destinado a crear un Estado como en Francia, en la perspectiva anglosajona la ley era més evolutiva, aunque sin dejar de ser claramente institucional, yestableci6 una base para una aproximacién mis empirica al Estado en los paises angloamericanos. Finalmente, como se adelant6 mis arriba, el estudio de la ley como base para el conocimiento politico alcanz6 su culminacién en el Esta~ do prusiano y, por ende, en Alemania, La ley era decisiva para molde- ar lo que era, en esencia, un Estado nuevo y convertitlo en un cuerpo 24efectivo, algo que jams podria haber sido realizado por la ciencia po- litica tal como Meg6 a ser practicada. Ademés, se ha argumentado que este dominio de la ley tuvo importancia para la socializacién de una nueva generacién de la elite alemana, concretada en un estilo de vida construido en gran medida sobre la responsabilidad civica y el con promiso con el Estado (Kénig, 1993). El estructuralismo El segundo supuesto dominante del viejo institucionalismo fue que la estructura cuenta y-determina el comportamiento. Este punto fue fuertemente combatido por los conductistas que pretendian reformar la disciplina. El enfoque estructuralista dej6 poco espacio para la idea de que la influencia de los individuos ~excluyendo quizas a los indivi- duos excepcionales, los «grandes hombres de la historia~ modifica el curso de los acontecimientos dentro del gobierno. O sea, que se asu- mia que si un analista era capaz de identificar los aspectos salientes de ha estructura, podria «predecir» el comportamiento del sistema. El tér- mino «predecir» figura entre comillas simplemente porque la predic ibn es objetivo usualmente asociado con una forma cientifica de pen- sar y de investigar que se vincula mis bien con las ciencias sociales que con la investigacién tradicional de los viejos institucionalistas El estructuralismo del viejo institucionalismo tendié a concentratse cen las principales caracteristicas institucionales de los sistemas politicos; por ejemplo, si eran presidencialistas 0 parlamentarios, federales 0 unita~ rios, etcétera. Por otra parte, en el viejo institucionalismo las definicio~ nes de estos términos eran constitucionales y formales.’ No se intent elaborar conceptos que pudiesen captar otros aspectos estructurales de tun sistema, como por ejemplo, el corporativismo o el societarismo. Fue asi que Wilson pudo analizar la constitucién estadounidense y ver lo que I consideré defectos dentro del diserio formal del sistema, y luego pro~ poner cambios. Un siglo después otros especialistas analizarian el mismo sistema y algunas de las fallas que verian serfan las mismas, pero sin em- bargo, las verian en fancién de la manera en que funcionaban y no en funcién de su situacién formal dentro de la constitucién. Pese a estas criticas impligitas del enfoque formal-legal de las insti- tuciones politicas, los intelectuales que trabajaron en esa linea produ- 22 jeron importante obras que desarrollaban teorias que sustentaban su anilisis empirico del ejercicio del gobierno. Un caso es Carl Friedrich, quien podria ser clasificado como viejo institucionalista, pero que pro- dujo una serie de formulaciones acerca del gobierno, como «la Ley de las Reacciones Anticipadas», que demostraba una considerable preo- cupacion por el desarrollo teérico y las generalizaciones. La principal incursién de Woodrow Wilson en la politica compara~ tiva, The Stare (1898), contenia también formulaciones que bordeaban lo te6rico, en el sentido mas amplio del término. Como caso ilustrati- vo podemos mencionar que, al introducir el tema del anilisis compa- rativo, Wilson se pregunta (p. 41) cudles son las funciones del gobier- no, una pregunta que presagia algo del posterior fancionalismo en la politica comparativa. Mas adelante, al examinar el gobierno en la Edad Media, propone (pp. 104-105) una minitcoria de la formacién del go- bierno. El grueso del libro es descriptivo, pero contiene también cier- to pensamiento te6rico. Esta manera de concentrarse en los aspectos formales de Ios sistemas politicos dio origen a otra de las criticas de los estudiosos mis «moder nos» de la ciencia politica. Esos criticos sostenian que, en primer lugar, aquel formalismo les ocultaba a los investigadores ciertos rasgos infor- males de la politica, o bien los Hevaba a dar por sentado que las funci nes clave de un gobierno tendrian que ser realizadas dentro de la orga~ nizacién formalmente designada: los parlamentos dictan las leyes y los poderes ejecutivos las poyen en vigencia, Ademis, el formalismo tendié a hacer a la ciencia politica més etnocéntica de lo que deberia haber si- do (Macridis, 1955). Con tales supuestos formalistas, la ciencia politica no podia funcionar bien en paises menos desarrollados 0 en paises que carecieran de las estructuras constitucionales comunes en los paises oc cidentales (Almond y Coleman, 1960). Por lo tanto, para abarcar un mundo mis amplio, la ciencia politica tendria que aprender a valerse de otras formas de anilisis, que fueran lo suficientemente generales como para poder ser aplicadas a pricticamente cualquier sistema politico. El holismo Muchos viejos institucionalistas fueron de algtin modo comparativistas En cierta forma estaban obligados a serlo, dado que su énfasis en el and~ 23lisis formal-legal les exigia usar otros sistemas para poder obtener algu- na variacién."" Cuando elaboraban su anilisis comparativo, los especia~ listas que seguian esta linea solian comparar sistemas integros en vez de examinar instituciones individuales como por ejemplo, las legislaturas. Esta estrategia contrastaba con la tendencia contempordnea, que des- cribe y compara las instituciones que constituyen los sistemas, como las legislaturas 0 los aparatos burocriticos. Todos esos elementos del siste- ma debian ser organizados con miras a hacer inteligible el sistema El holismo de este enfoque también era natural, teniendo en cuen- ta el interés por las constituciones y las estructuras formales, pero asi~ mismo tuvo ciertos efectos sobre el desarrollo de la investigacién. El holismo tendia a apartar el anilisis de la comparacién, tal como hoy se practica con frecuencia. Ya no se comparaban los paises, sino que se los describia, uno tras otro. Analizar «la politica de X» era, y es, una ma- nera de abordar el estudio de los paises extranjeros (y también del pro pio) sin una conftontacién directa con la realidad politica de otro me~ dio. Al utilizar esa estrategia para la investigacién resulta dificil hacer generalizaciones ~algo que tampoco era el objetivo de los viejos insti tucionalistas~ porque cada pais era tratado como un caso sui generis. El viejo institucionalismo tuvo también una consecuencia muy po- sitiva: obligé a los politélogos a intentar comparar las complejas inter~ conexiones de la mayoria de los fenémenos politicos entre ellos mis mos y con el entorno de la politica. Una de las argumentaciones del nuevo institucionalismo es que la mayor parte del anilisis politico in- formado por los supuestos del conductismo o de la eleccién racional tiende a separar la vida politica de sus raices culturales y socioeconé- micas. La vida politica se convierte entonces en una mera compilacién de elecciones auténomas tomadas por los actores politicos relevantes. Los viejos institucionalistas se regian por los conceptos de inclusién (Granovetter, 1985) y complejidad y no por los de autonomia. Una consecuencia dtima de la concentracién en sistemas politicos integros fue que se tendié a la formulacién de generalizaciones, lo que, por ende, dificulté la’construccién de teorias. Si los especialistas s6lo pueden comprender un sistema politico en su totalidad, se hace dificil comparar; y la comparacién es la fuente mis importante para el desa~ rrollo de la teoria en la ciencia politica (Dogan and Pelassey, 1990; Pe- ters, 1997a). Hubo, por cierto, algunos intentos de comparacién, le~ vados a cabo por los viejos institucionalistas, y hasta comparaciones 24 SMI DAD NACION, por funciones de gobierno y no por pais (especialmente de burocracias, y partidos politicos), pero fueron mis bien la excepcién que la regla. No obstante, s6lo una pequefia porcién del pensamiento de «mediano al- cance» (La Palombara, 1968) fue decisivo para el posterior desarrollo de la teoria politica comparativa. El historicismo Los anilisis de los viejos institucionalistas se caracterizaron también por tener una fuerte fundamentacién histérica. Su anilisis examin cémo los sistemas politicos de su tiempo estaban insertos en su desarrollo his t6rico, como también en su presente cultural y socioeconémico. Asi, el argumento implicito era que para comprender cabalmente de qué manera se practicaba la politica en determinado pais, el investigador tenia que comprender la pauta de desarrollo que habia producido ese sistema. Ademis, el comportamiento individual (que para los viejos institucionalistas significaba principalmente el comportamiento de las elites politicas) era una funcién de su historia colectiva y de su com- prensién del significado de su politica influenciada por la historia, Esta implicita concepcién desarrollista de la politica apuntaba tam- bién a las interacciones de la politica y el entorno socivecondmico. Mientras que gran parte de la ciencia politica contemporinea tiende a considerar que las interacciones actéian en una sola direccién —de la so- ciedad a la politica, los @iejos institucionalistas vefan una pauta de in- fluencia mutua y de largo plazo. Las acciones del Estado influian sobre la sociedad en la misma medida en que la sociedad moldeaba la politi- ca. Por ejemplo, las leyes de Bismarck acerca de los comités de traba- adores obreros fueron decisivas para la formacién de un singular mo- delo alemén de relaciones industriales y, por lo tanto, de una particular forma de capitalism que persiste atin en ese pais. Asimismo, fueron tempranas decisiones acerca de la intervencién del Estado las que mol- dearon el capitalismo norteamericano como también la naturaleza del gobierno mismo (Hughes, 1993; Sbragia, 1996) La argumentacién en favor de la comprensién historica de un pais y su politica no es algo nuevo, y para la mayoria de los investigadores especializados, dificilmente seria polémica; pero si lo seria para ciertos cientificos sociales contemporineos. Seguramente estos especialistas 25no estarian dispuestos a aceptar la declaracién de Henry Ford de que «la historia es palabretio», pero sostienen que la historia es innecesaria para comprender el comportamiento politico contemporineo. Dentro de un marco més individualista, y especialmente en el marco del enfo~ que de la eleccién racional, la especulacién acerca de la posible utili dad las reacciones psicolgicas ante ciertos estimulos son las causas inmediatas del comportamiento, y no cierta arraigada concepcién de la historia nacional (Bates, 1998) El anélisis normativo Por tiltimo, hay que sefialar que los andlisis de los viejos instituciona~ listas tenjan un fuerte elemento normative. Como ya se hizo notar, la iencia politica tuvo raices claramente normativas, y los viejos institu- cionalistas vinculaban sus declaraciones descriptivas acerca de la politi~ ca con una preocupacién por el sbuen gobierno», Este aspecto se apre- ci6 claramente en los llamados eprogresistas» norteamericanos, que se autocalificaban como un movimiento en pro del buen gobierno, aun- que también five caracterfstico de la mayoria de los viejos instituciona~ listas. El elemento normativo fue también un blanco de ataque de los reformistas disciplinarios de las décadas de 1950 y 1960, quienes abo- gaban por la separacién positivista de hecho y valor y por una discipli- nna que se ocupara principal, si no exclusivamente, de los hechos. Por consiguiente, el elemento normativo de su anilisis fue otro de los puntos de la acusaci6n dirigida a los institucionalistas por los refor- mistas disciplinarios durante las décadas citadas. Casi por definicién, la preocupacién de los institucionalistas por las normas y los valores sig- nificaba que su'trabajo no podia ser cientifico, al menos no en el sen tido positivista del término (véase una critica en Storing, 1962). Para el viejo institucignalista, la distincién entre hecho y valor sobre la cual tal ciencia social Contemporanea ha sido construida era simplemente inaceptable como caracterizacién de la vida social. Esas dos dimensi nes de la vida estaban entrelazadas y constitufan un todo para la inter- pretacién y el perfeccionamiento del gobierno. 26 Resumen Los viejos institucionalistas elaboraron un rico ¢ importante cuerpo de saber. Es facil criticar su trabajo desde la ventajosa perspectiva de las iencias sociales tal como se desarrollaron durante los tiltimos 50 afios, pero tal critica es injusta con los fines y las contribuciones de los vie~ {jos tedricos institucionalistas. Si bien no lo hicieron de un modo plicitamente tedrico, aquellos estudiosos sefialaron muchos factores que actualmente impulsan el anilisis institucionalista contemporineo. El institucionalismo presagié los elementos estructurales del gobierno, como también sus elementos histéricos y. normativos. EI nuevo insti- tucionalismo crecié no tanto para s6lo reafirmar algunas de las virtu- des de la antigua forma de anilisis, sino més bien para hacer una revi- sién critica de las supuestas fallas de lo que habia llegado a ser el saber convencional de la ciencia politica. Por ello, para comprender a los nuevos institucionalistas es preciso no sélo que comprendamos a los vviejos institucionalistas, sino que ademés entendamos las escuclas de pensamiento que surgicron en el intervalo entre los dos momentos en que uno y otro movimiento florecieron. La revolucién conductista y la revolucién racional Se habla con frecuencia de que la revolucién conductista que tuvo lu- gar durante las décadas d€1950 y 1960 transformé fundamentalmente ]a disciplina de la ciencia politica y también, aunque en menor medi- da, otras ciencias sociales, como la sociologfa. Esta srevolucién» cons- tituy6 un cambio fundamental en la manera en que se estudiaba la ciencia politica en las principales universidades de Estados Unidos. Por otra parte, sirvié de pretexto para otro cambio ain més fundamental en los conceptos que orientan el trabajo de un significativo y cada vez mis influyente elemento de la disciplina: el enfoque de la eleccién ra~ cional. Ambos movimientos han transformado decisivamente la disei~ plina y, aunque son muy diferentes entre sien algunos aspectos, tienen varios rasgos comunes. Entre tales atributos se cuentan: la preocupa~ cién por la teorfa y la metodologia, una tendencia antinormativa, pre~ misas bisicas de individualismo y enfoque sistémico. 27Teoria y metodologia Uno de los rasgos distintivos més importantes de la revolucién con- ductista fue la explicita preocupacién por la elaboracién de una teoria Se argumenté que si la ciencia politica tenia que ser una verdadera ciencia, debja elaborar una teorfa. Tenia que desarrollar un conjunto de formulaciones generales ¢ internamente coherentes que pudiera ex- plicar los fenémenos en diversos ambientes. Ya no bastaria con descri- bir la politica de algunos paises y hacer interesantes interpretaciones de 0s sistemas, sino que las interpretaciones debian encajar en un mar- co teérico mis general. A medida que avanzaba la revolucién conductista, se proponian y se «sometian a prueba» incipientes teorias generales. Por ejemplo, en po- litica comparativa ~el 4rea mas proxima al viejo institucionalismo~ el funcionalismo estructural (Almond y Coleman, 1960; Almond y Po- well, 1967) era un fuerte candidato al dominio teérico. Desde la pers- pectiva del fincionalismo estructural se sostenia que todos los sistemas politicos deben realizar ciertas funciones indispensables y que, por lo tanto, la comparacién consistirfa en determinar en varios paises cules ceran las estructuras'' que realizaban tales tareas y con qué grado de efi- ciencia lo hacfan. Este enfoque contenfa asimismo una serie de su~ puestos sobre el desarrollo (Wiarda, 1991), de modo que a medida que los sistemas politicos se desarrollaban, se diferenciaban estructuralmen- te y se secularizaban culturalmente. En ciertas areas de la disciplina, tales como el comportamiento al votar, se di miento mis bien a los factores sociales (por ejemplo, la clase social) que impactan sobre la vida de los ciudadanos (véase Franklin, 1985) y quie~ un enfrentamiento entre quienes adscribian el comporta- nes lo adscribjan preferentemente a factores psicolégicos, sobre todo la identificacién partidaria (Campbell, Converse, Miller y Stokes, 1960). En ambos casos, como también en el de los estudiosos del comportamien- to de legisladores (Wahlke, Eulau, Buchanan y Ferguson, 1962)," jue~ ces (Schubert, 1965) y administradores (Aberbach, Putnam y Rock- man, 1981), se consideraba que la vida politica era una fiuncién de otras caracteristicas del individuo, pero aun asf un fenémeno individualista Si queriamos comprender el mundo de la politica, se argumentaba, te- nniamos que observar a las personas que habitaban ese mundo y pregun- tarles por qué hacfan lo que hacfan. 28 El desarrollo tedrico se dio, por cierto, como parte de la revolucién conductista en la politica, y la tendencia a producir formulaciones ge- nerales acerca del comportamiento politico se hizo atin més evidente con el crecimiento del enfoque de la elecci6n racional. En esta pers- pectiva, en vez de quedar reducido a atributos sociales 0 psicolégicos, el comportamiento politico se convirtié en una funcién de las motiva- ciones y célculos econémicos. Mis especificamente, se dio por senta~ do que los actores y los grupos politicos eran maximizadores raciona- les de la utilidad. Por ejemplo, en una de las primeras formulaciones de este punto de vista, Anthony Downs (1957) sostuvo que los politicos maximizarian su utilidad buscando ser reelectos. Desde esa perspecti- va, las plataformas de los partidos y las politicas de gobierno eran me- dios para lograr el fin de ser reelegidos, en vez. de ser los fines mismos de la politica (véase también Fiorina, 1982). Tanto el enfoque conductista como el de la eleccién racional exigi- an que la ciencia politica hiciera una fuerte inversién en metodologia y que pensara mucho més sisteméticamente en la recopilacién de evi- dencias. Si bien para los viejos institucionalistas las observaciones de un investigador inteligente y experimentado podian ser suficientes, los nuevos enfoques, y especialmente el conductismo, requerian que se prestara suma atenci6n al desarrollo de los datos de maneras que fue- ran sintersubjetivamente transmisibles» y replicables (PS symposium. [simposio de Ciencia Politica]). También habja que someter a prueba las hipotesis derivadas de las teorias, y este paso requeria niveles cada vez mis altos de formacids en matemitica y estadisticas. EL sesgo antinormativo El deseo de eliminar los elementos normativos de la investigacién en ciencia politica deriva del énfasis puesto sobre la idea de hacer ciencia en ciencia politica. Como ya se sefial6, los viejos institucionalistas te- nian ideas normativas muy claras respecto de la necesidad de lograr que el gobierno actuara mejor: desde luego, segiin sus propias definiciones de a palabra «mejory. Su interés por la comparacién reflejaba hasta cier~ to punto el deseo colectivo de saber cémo funcionaban otros gobier- nos, con el propésito de indagar si podian aprender algo que sirviera para que su propio gobierno se desempeftara mejor. Cuando Woodrow 29Wilson fue criticado por su disposicién para aprender de la burocracia imperial alemana cémo administrar mejor un Estado y trasladar esas ideas a los Estados Unidos republicanos, replicé que si salguien ve a un asesino afilar muy bien un cuchillo» (1887, p. 220), puede aprender a afilar cuchillos, sin tener por eso que compartir las siniestras intencio- nes del afilador. Por lo tanto, se podria decir que desde tal perspectiva el valor central que el gobierno debia perseguir era la eficiencia Los criticos de los viejos institucionalistas sostenian que en el viejo institucionalismo habia implicaciones menos obvias y formuladas me- nos claramente, y que tales implicaciones no eran tan positivas como la preocupacién por el buen gobierno. Sobre todo, argumentaban los cri ticos, habia un fuerte sesgo en favor de la idea de que las democracias industrializadas del mundo presentaban un modelo -o en realidad «el modelo» ~ de cémo habia que conducir el gobierno. Ahora bien, de algin modo aquel énfasis en las instituciones formales y legales daba a entender que los pafses con organizacién menos formalizada no tenian realmente gobierno en un sentido estricto, Tal vez lo mis interesante de esta argumentacién haya sido que los criticos de enfoques como el funcionalismo estructural y «la Cultura Civica (Almond y Verba, 1963) se apresuraron a puntualizar que las nuevas formas de anilisis contenian también muchas de las antiguas parcialidades, aunque disfrazadas con un Ienguaje mas complejo. El individualismo metodolégico Uno de los principios fundamentales del anilisis conductista y de la eleccién racional ¢s el individualismo metodol6gico. Segiin esta con cepcién, en los contextos politicos los actores son individuos y, por lo tanto, la tinica perspectiva adecuada para la indagacién politica es po- net el foco en los individuos y sus comportamientos. En el anilisis conductista este individualismo es relevante, no s6lo por razones me- todolégicas, sino también porque el foco de la investigacién esta pues- to con frecuencia en el individuo, ya sea como votante, partidario de una opinién o miembro de la élite politica. En el anilisis de la eleccién racional son los supuestos de la maximizaci6n del provecho individual los que orientan el enfoque integro y le otorgan su poder analitico, tanto al examinar individuos como conjuntos de individuos. 30 Este enfoque afirma decididamente que el anilisis politico y social debe centrarse en los individuos. Las colectividades sociales como par- tidos politicos, grupos de interés o cuerpos legislativos no toman deci- siones. Dentro de las colectividades las decisiones son tomadas por las personas, y existen reglas que permiten sumar los comportamientos individuales.” Sin embargo, la respuesta institucionalista es que la mis- n la indole de la institucién ma gente tomaria decisiones diferentes seg dentro de la cual esté actuando en determinado momento. Una perso- na podria, asi, comportarse de una manera que maximice la utilidad 0 el beneficio mientras trabaja durante la semana, pero comportarse de forma mis altruista cuando esta en la iglesia o en la sinagoga el fin de semana. Y si esto es asf, cabe preguntarse qué importa mis, si el indi- viduo o el ambiente." El enfoque sistémico Los institucionalistas tradicionales se concentraron en las instituciones formales de gobierno y en las constituciones que producfan esas es- eructuras. La revolucién conductista en la ciencia politica tendi6 a re- vertir completamente ese énfasis y a concentrarse en los «insumos» [in- puts| desde Ia sociedad al «sistema politico» (Easton, 1953). En esta perspectiva de la politica lo realmente importante era: el voto, la acti- vidad de los grupos de interés y formas atin menos legales de articula~ ciones, que luego eran caffivertidas en «productos» [outputs]. Para los criticos del enfoque, dentro de esta concepcién de un sistema politico las instituciones formales de gobierno se reducian a una «caja negra» donde casi magicamente se producia la transformacién de los insumos en productos."* Estas caracteristicas de la ciencia politica en aquel momento pueden verse claramente en una serie de estudios de elecciones de politicas, donde se sostenia que «la politica no importa». En esos estudios (Dye, 1966; Sharkansky, 1968; pero véase Peters, 1972) se argumentaba que Ja politica, y especialmente la politica que se da dentro de las institu- ciones formales, no podia explicar las elecciones de politicas especifi- cas con la misma eficacia que los indicadores del entorno socioeconé- mico, Aun esta linea de estudio y sus resultados suftieron la influencia del enfoque sistémico de la época. En vez de examinar la compleja y 31en gran medida determinativa toma de decisiones que tiene lugar den- tro de las instituciones formales que crean las politicas, este trabajo uti- liz6 las mediciones de insumo (el voto por partidos, mediciones de apertura) como las (inicas mediciones para identificar el impacto po- tencial de la politica Si bien es ficil argumentar que el viejo institucionalismo excluia muchas interesantes e importantes caracterfsticas del comportamiento politico masivo, la revolucién conductista parecié irse al otro extremo. La revolucién conductista negé la importancia de las instituciones for- ‘ales para determinar los productos del gobierno, aun cuando en alguna medida se interesaran en el comportamiento de los individuos dentro de esas instituciones. Y la principal preocupacién era el comporta- miento, y no el desempeiio del gobierno. Por otra parte, a direccién de Ja causalidad era de una sola direccién: la economia y la sociedad in- fluenciaban la politica y las instituciones politicas. El institucionalismo, tanto el viejo como el nuevo, sostiene que la causalidad puede ir en am- bas direcciones y que las instituciones moldean el orden social y el or den econémico. Por ejemplo, actualmente la mayoria de los mercados no son el resultado de las interacciones aleatorias de los compradores, sino estructuras que han sido sistematicamente creadas por el gobierno a través de la regulacién y que inhiben las acciones auténomas o al azar de los participantes (Whitely y Kristensen, 1997). El enfoque de la eleccién racional es potencialmente algo mis hos- pitalario para el institucionalismo. La eleccién racional aplica sus mo delos tanto al comportamiento individual como ala toma de decisio- nes colectiva, aunque siempre dando por sentado que las instituciones son poco mas que meros medios para sumar las preferencias de los in- dividuos. Desde este punto de vista, las instituciones poseen alguna realidad y cierta influencia sobre los participantes, tal vez por la Gnica raz6n de que las regulaciones institucionales o constitucionales esta~ blecen los parimetros para el comportamiento individual (Buchanan y Tullock, 1962). Lo que el enfoque de la eleccién racional niega es que las instituciones desempefien algin papel significativo en la determi nacién de las preferencias de los participantes, Estas suelen ser exége- nas y estar determinadas antes de la participaci6n, algo que los institu- cionalistas negarfan decididamente. 42, El conductismo y Ia eleccién racional como trasfondo para el nuevo institucionalismo El éxito de estas dos revoluciones en la disciplina constituye el telon de fondo contra el cual nacié el nuevo institucionalismo. Los primeros defensores del nuevo institucionalismo, especialmente James March y Johan Olsen, quienes dieron nombre al movimiento (1984), hicieron declaraciones positivas acerca de lo que crefan que la teorfa politica empirica debia ser. No obstante, en ese proceso también hicieron va- rias declaraciones criticas acerca de por qué ellos consideraban que la disciplina habfa perdido el rumbo. No propiciaban un retorno total al statu quo ante, pero si puntualizaban que era preciso reafirmar ciertos rasgos del anterior anilisis institucional. Sostenfan, sobre todo, que los enfoques conductista y de eleccién racional se caracterizaban por su contextualismo, reduccionismo, utilitar mentalismo. Algunos de estos términos son similares a los que utilizo para mis propias descripciones de la indole de los dos enfoques pre- sentados arriba, pero March y Olsen los usaron con connotaciones mis peyorativas. El contextualismo que March y Olsen analizan es muy si foque sistémico presentado anteriormente. El argumento que propo nen es que la ciencia politica contemporanea, por lo menos en la épo- ca en que ellos escribian, subordinaba los fenémenos politicos a los fenémenos contextuales, tales como el crecimiento econdmico, la es~ tructura de clase y los clivajes socioecondmicos (1984, p. 738). ¥ lo que tal vez sea mas importante atin, a diferencia del fundamental papel asignado al Estado en el pensamiento institucional tradicional, en la ciencia politica contemporinea descrita por March y Olsen la politica depende de la sociedad. Esto contrasta con la nocién de que o bien la sociedad depende del Estado y las leyes para definir su existencia, 0 bien ambas existen en una condicidn orginica de mutua dependencia. Asi, los estudiosos del tema pueden hablar de que la «reincorporacién del Estado» (Evans, Rueschmeyer y Skocpol, 1985; Almond, 1988) constituyé un evento teérico fundamental." Asimismo, el reduccionismo identificado por March y Olsen se refiere a que tanto el enfoque conductista como el de la eleccién racional tien den a reducir el comportamiento colectivo al comportamiento indivi dual, Ademis, se hacen derivar las propiedades de las colectividades di- 10, funcionalismo ¢ insert 33rectamente de las elecciones de los individuos, y no viceversa; nunca se ve a los individuos también influenciados por las normas, reglas y valo- res de las instituciones, Los autores lo expresan asi (1989, p. 4): la cteencia central es que los resultados en el nivel colectivo dependen s6 lo de las complejidades de las interacciones entre los actores individuales, que los conceptos que sugieren un comportamiento auténomo en el ni- vel colectivo son sin duda superfluos y probablemente perjudiciales. March y Olsen argumentan que esta «creencia central» descompo- ne el comportamiento colectivo en sus menores componentes y, por lo tanto, no deja espacio para ningtin impacto apreciable de las estructu- ras mayores de la sociedad y la organizacién politica, El utilitarismo de March y Olsen se vincula con la tendencia a valo- rar las decisiones por lo que ellas producen para el individuo, en vez de considerar que representan cierto valor intrinseco y propio. El utiita~ rismo puede vincularse mis claramente con el anilisis de eleccién ra~ cional que con el éonductismo. El supuesto fundamental de la eleccién racional es que las personas actéan para maximizar su beneficio perso- nal."” Asi, para los institucionalistas, actuar dentro de una estructura institucional implica asumir compromiisos con valores diferentes de los personales, y tiene ademas un marcado elemento normativo, Por otra parte, March y Olsen sostienen que la toma de decisiones es prospec- tiva y que no podemos saber lo que seri beneficioso para nosotros en el futuro, ya que operamos bajo el «velo de ignorancias de Rawls (1970). Por consiguiente, al tomar decisiones tal vez sea cabalmente ra~ cional apoyarse mas bien en los criterios institucionales establecidos que intentar maximizar el bienestar individual Pensar la historia desempea un significativo papel para los nuevos institucionalistas, y el funcionalismo representa una critica de la manera en que los enfoques conductista y de eleccién racional habian tratado la historia. El argumento de March y Olsen es que las escuelas domi- nantes de la ciencia politica suponen que la historia es un eficiente proceso que avanza hacia cierto equilibrio, De este modo, el funcio- nalismo estructural en politica comparativa supone que las sociedades se mueven de formas mas elementales de organizacién politica a formas mis elevadas. De la misma manera, los estudiosos de los partidos poli- ticos ~por ejemplo Downs (1957) o Laver y Hunt (1992)= dan por sen- 34 tado que los partidos avanzan hacia cierto equilibrio competitivo basa do en adaptaciones conscientes a las exigencias del mercado politico."" En cuanto a los estudiosos de las instituciones, suelen otorgarle menos fancionalidad a la historia y dan por sentado que los procesos politicos son mis dificiles y dificultosos de lo que creen sus colegas de otros cam- pos teéricos. Por iltimo, March y Olsen sostuvieron que la ciencia politica con- temporanea se caracterizaba por el instrumentalismo, 0 sea el dominio de los resultados sobre el proceso, la identidad y otros importantes va~ lores sociopoliticos. En otras palabras, se analiza la vida politica como si simplemente actuara a través del sector piblico y no se la considera tuna compleja interaccién de simbolos, valores y hasta aspectos emoti- ‘vos del proceso politico. En la medida en que los actores politicos par~ ticipan en acciones simbélicas, el anilisis politico contemporineo puede ver esto s6lo como intentos més utilitarios de legitimar sus decisiones politicas en vez de como un componente del arte de gobernar. March y Olsen sostienen que la mayor parte de la ciencia politica contempo- rinea presenta como insignificantes el ritual y la ceremonia, las partes que Bagehot (1928) describié alguna vez como «las partes dignas de la Corona Basindose en estas criticas de la ciencia politica de la época -y, pa~ ra ser justos, sus caracterizaciones de la ciencia politica siguen siendo una descripcién correcta a finales de la década de 1990-, March y Ol- sen propusieron creat wpsivevo institucionalismo, Ese nuevo institu- cionalismo reemplazaria las cinco principales caracteristicas de la cien~ cia politica por una concepcién que colocara la accién colectiva en el centro del anilisis. La accién colectiva, en vez de seguir siendo un acertijo, como lo es para los economistas, se convertiria en el enfoque fundamental para entender la vida politica."” Ademis, a relacidn entre las colectividades politicas y su entorno socioeconémico debe ser una relacién reciproca, en la que la politica tenga la opcién de moldear la sociedad, y la sociedad de moldear la politica. Asi, con una concepcién de la politica mas institucional y de facetas miiltiples, la ciencia politi- ca podria realmente ser capaz de entender y explicar el complejo fe- némeno que hemos elegido como tema. 35Las diversas versiones de la teoria institucional Hemos sostenido que el nuevo institucionalismo contiene diversos en- foques de los fendmenos institucionales. Aun sin ampliar demasiado nuestro campo, es evidente que actualmente circulan por lo menos seis versiones del nuevo institucionalismo, Al encarar el trabajo de investi- gaci6n, la mayoria se autodenomina con el término sinstitucionalismo» © alude a la existencia de otras formas de pensamiento institucional Existe una rica bibliografia, pero esa misma riqueza plantea un proble- ‘ma de comprensi6n. ;Se trata realmente de un solo enfoque de la cien- cia politica 0 los conceptos e intenciones de las diversas versiones del nuevo institucionalismo estén demasiado separadas como para ser pues- tas bajo un denominador comin? Institucionalismo: gde qué estamos hablando? Por una parte, es posible aceptar simplemente las declaraciones de la mayoria de estos enfoques de que son institucionales; pero por otra, es decisivo que nos preguntemos qué criterios debemos tener en cuenta que podrian descalificar cualquier tentativa de alguno de esos enfogques de colarse en el partido institucionalista utilizando falsas afirmaciones. 2Qué hace que determinado enfoque de la actividad social y politica sea particularmente «institucional»? Los detalles de la respuesta pueden variar segiin cuil sea la versién discutida, pero de todos modos deben existir algunos elementos bisicos que sean comunes a todos los enfo~ ques, si es que ha de haber algo que valga la pena discutir como cor- pus comin de trabajo académico. Quizé el elemento mis importante de una institucién sea que es, de alguna manera, un rasgo estructural de la sociedad y/o la forma de go- bierno. Esa estructura puede ser formal (una legislatura, un organismo dentro de la burocracia piblica o un marco legal) o informal (una red de organizaciones interactuantes, un conjunto de normas compartidas). Una institucién trasciende a los individuos ¢ implica a grupos de indi- viduos a través de cierto conjunto de interacciones pautadas que son predecibles segrin las relaciones especificas que existen entre los actores Una segunda caracteristica seria la existencia de cierta estabilidad a través del tiempo. Varios individuos pueden decidir encontrarse para to- 36 mar café cierta tarde. Esto podria ser muy agradable, pero no seria una instituei6n, Pero si deciden, por el contrario, encontrarse todos los jue ves por la tarde a cierta hora y en cierto lugar, eso empezaria a adquirir las caracteristicas de una institucién. Ademds, si todas esas personas fiue~ ran senadores, la reunién bien podria ser importante para nuestro inte~ rés por las instituciones en la ciencia politica. Algunas versiones del ins- titucionalismo sostienen que ciertas caracteristicas de las instituciones son sumamente estables y, por lo tanto, predicen el comportamiento so- bre esa base, mientras que otras hacen a las instituciones mis cambian- tes, Sin embargo, todas requieren cierto grado de estabilidad. La tercera caracteristica de una institucion es que debe afectar al comportamiento individual. Continuando con nuestro trivial ejemplo d@'las reuniones para tomar un café, podemos decir que no es una ins- titucién si los miembros no asignan cierta importancia al hecho de reunirse, En otras palabras, una institucién debe, en cierto modo, res- tringir el comportamiento de sus miembros. Pero para que se trate de tuna instituci6n, las restricciones, formales o informales, deben existir. Por tiltimo, y aunque esta caracterfstica puede no ser tan relevante como las otras, eure Jos miembros de la institugién debe haber cierto sentido de valores compartidos. Esta perspectiva es fundamental para el ifistitucionalismo normativo de March y Olsen, y también aparece cla- ramente en otras versiones, como por ejemplo, las versiones sociol6gi- cae internacional del institucionalismo. Aun en la versién de la elec~ ci6n racional debe haber yp conjunto de valores relativamente comunes 0, de lo contrario, los incentives, tan importantes para sus modelos, no fancionarian igualmente bien para todos los participantes de la insti- tucién. Las teorias instititcionales El primero de los enfoques es el que adelantaron March y Olsen en su. articulo fundacional (1984) y luego en otros escritos (1989; 1995). Al examinar esta bibliografia me referiré a ella como institucionalismo nor- ‘mati. Se seleccioné esta denominacién debido al fuerte Enfasis que es- tos autores ponen en las normas de las instituciones como medios de comprender cémo funcionan estas y mo determinan, 0 al menos moldean, el comportamiento individual. March y Olsen subrayan fuer 37