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Sumario:
I. Antecedentes. II. Fundamento constitucional. III. La iniciativa de la Ley, sus principios, su
defensa y aprobacin. IV. La estructura y contenido de la Ley. V. La Ley como ordenamiento
distinto. VI. Anexo: Esquema de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al
Ambiente.
En el periodo de gobierno 1982-1988 se realizaron importantes aportaciones al marco
jurdico-ecolgico del pas, debido a las reformas constitucionales y a la aparicin de la Ley
General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente (LGEEPA).
Esta Ley es trascendente por ser el primer ejemplo de un tipo distinto de ordenamiento que
puede considerarse un avance en materia de tcnica legislativa. Creemos que se trata del
producto de la evolucin que en materia de legislacin administrativa envi la Ley General de
Asentamientos Humanos y continuaron la Ley de Salud y la Ley de Planeacin, como leyes
"marco".
I. Antecedentes
Si bien los antecedentes de la Ley pueden remontarse al siglo pasado y a las discusiones que
sobre el artculo 27 se dieron en el Cerro del Obispado en el seno de la creacin de la
Constitucin de 1917,** en este estudio se pretende hacer referencias a antecedentes ms
contemporneos.
**
Para abundar sobre el tema, vid. Carmona Lara, Mara del Carmen, "Antecedentes de la Ley General del
Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente", Memoria del Primer Seminario Nacional sobre la Ley
General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, Mxico, Academia Mexicana de Derecho
Ecolgico SEDUE, en prensa y Ojeda Mestre, Ramn, "Notas sobre legislacin mexicana referente a la
contaminacin". Contaminacin ambiental, Asociacin Nacional de Abogados, 1985.
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Doctrina
El primer esfuerzo legislativo en la materia fue la Ley Federal para Prevenir y Controlar la
Contaminacin Ambiental, del 23 de marzo de 1971. Es importante aclarar que el fundamento
constitucional de este ordenamiento apareci en la reforma del 6 de julio del mismo ao en
la adicin a la fraccin XVI del artculo 73 que incluira dentro de las facultades del Consejo de
Salubridad General el dictar las medidas para prevenir y combatir la contaminacin ambiental.
Con base en esta Ley aparecieron los reglamentos de Prevencin y Control de la Contaminacin
Atmosfrica Originada por Humos y Polvos, del 17 de septiembre de 1971; el de Prevencin
y Control de la Contaminacin de las Aguas, de 29 de marzo de 1973; el de Prevencin y
Control de Contaminacin por Ruidos, de 2 de enero de 1976 y el de Prevencin y Control
de Vertimientos en el Mar, de 1979; todos ellos en vigor.
El segundo cuerpo legal en la materia fue la Ley Federal de Proteccin al Ambiente, publicada
el 11 de enero de 1982, y que ya cuenta con reformas del 27 de enero de 1984. Esta Ley se
caracteriz por su inoperancia y falta de reglamentacin; por ser de carcter eminentemente
prohibicionista y por tener un fundamento constitucional muy endeble. Sin embargo, contena
algunos avances al incluir el ordenamiento ecolgico, la formulacin de la poltica ambiental y
la evaluacin del impacto ambiental en las reformas de 1984.
II. Fundamento
Constitucional
No es hasta el 10 de agosto de 1987 cuando se reforman los artculos 27 y 73-XXXIX-G de la
Constitucin para dar fundamento a la creacin de un marco legal para la materia ecolgica.
El artculo 27 fue reformado para incluir dentro del primer prrafo el criterio de preservacin
y restauracin del equilibrio ecolgico. El artculo 73 fue adicionado con la fraccin XXIX-G
para establecer como facultad del Congreso de la Unin la de expedir leyes que establezcan
la concurrencia de los gobiernos de los estados y de los municipios, en el mbito de sus
respectivas competencias, en materia de proteccin al ambiente y de preservacin y
restauracin del equilibrio ecolgico.
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algunos grupos ecologistas que durante varios aos criticaron las deficiencias de la ley anterior
y las incongruencias e inconsistencias de la misma. Fernando Cesarman, del grupo de los cien,
comentaba:
La falta de una legislacin adecuada que apoye todas las acciones ecolgicas ha sido hasta ahora
una grieta. Tenemos que ponerle algn freno a nuestra conducta ecocida, la conciencia
ecolgica y el convencimiento no son suficientes. Es indispensable una legislacin adecuada y
completa que nos obligue como individuos y como sociedad a respetar el medio. Sabemos que
no es suficiente colocar un letrero en un prado que diga "no pise el pasto", es necesario adems
alguna forma de vigilancia para que se cumpla esta orden. *
Justifica Cesarman la existencia de la legislacin debido a que "si existen leyes para regular las
relaciones del hombre con el hombre, es impostergable una legislacin que regule nuestro
intercambio con el ambiente. Si en realidad nos queremos y queremos a nuestra familia, a
nuestros amigos y a nuestro pas no tenemos ms remedio que cuidar cada geranio". **
La necesidad de un marco jurdico congruente con la materia era urgente. As, el 4 de noviembre
de 1987, el presidente Miguel de la Madrid envi al Congreso una iniciativa de Ley General
del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente. El mandatario declar: "Con esta legislacin
tengo la certeza de que Mxico fortalecer su poltica ecolgica y contar con mejores
instrumentos para preservar sus recursos naturales y elevar la calidad de vida de la poblacin."***
El comunicado de prensa que con este hecho se difundi, expresaba que el proyecto de ley
dispone, por tanto, que sean descentralizadas a las entidades federativas y a los municipios las
facultades de prevenir y controlar las contaminaciones atmosfricas; de participar en la
prevencin y control de la contaminacin de las aguas, especialmente en lo que se refiere al
agua para uso o consumo humano en los centros de poblacin; de prevenir y controlar la
contaminacin por ruido, energa trmica, vibraciones, olores y luces; de crear zonas de reserva
ecolgica de inters estatal o municipal; de establecer sistemas de evaluacin del efecto
ambiental para los casos que no estn comprendidos en el mbito federal, y de establecer y
aplicar sanciones en la esfera de su competencia. ****
La tendencia de la legislacin ecolgica, a nivel terico, es recomendar que las acciones de
preservacin, restauracin, control y vigilancia, sean resueltas en la localidad y con apoyo de
la comunidad aledaa en reas de reserva y afectadas en el caso de la contaminacin. Este es
el esquema que se utiliz en el proyecto, siguiendo a su vez, una tendencia nacional de
*
Cesarman, Fernando, "Impostergable. Derecho ecolgico", Excelsior, Mxico, 2 de noviembre de 1987, Sec.
A., editorial, pp. 7-8.
**
Ibidem.
*** "El Ejecutivo enva al Congreso proyecto de ley sobre ecologa", El Heraldo de Mxico, Mxico, 5 de
noviembre de 1987, Sec. A, pp. 1-12.
**** Rodrguez, Leopoldo, "No es sacrificando el desarrollo como va a acabar el problema de la contaminacin",
El Universal, Mxico, 5 de noviembre de 1987, Sec. A, pp. 1-19.
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Doctrina
descentralizacin, lo cual gener una combinacin entre facultades concurrentes entre los tres
niveles de gobierno, a travs de la coordinacin para la descentralizacin en materia ecolgica.
El presidente de la Comisin de Ecologa de la Cmara de Diputados, Antonio Brambila, declar
a la prensa, en torno a este proyecto, que "no acabaremos con el problema de la contaminacin
por decreto... El problema no se resuelve nicamente por la va de la imposicin, sino
negociando y acordando con la sociedad... medidas compulsivas no pueden darse en un Estado
de derecho, en ste la clave es la participacin". *
El siguiente paso para la aprobacin de esta iniciativa de Ley fue su defensa ante la Cmara de
Diputados por el entonces secretario de Desarrollo Urbano y Ecologa, Manuel Camacho Sols,
quien compareci nueve horas ante los diputados respondiendo preguntas sobre el tema y
escuchando algunas crticas al proyecto.
Los miembros del PRT iniciaron el dilogo despus de escuchar al compareciente, sealando
que, sin lugar a dudas, mantener el equilibrio ecolgico y proteger el ambiente son prioridades
fundamentales de nuestro tiempo. Al crecimiento demogrfico y a las muchas veces irracional
industrializacin, se suman intereses y ambiciones insaciables que no tienen el menor prejuicio
en saquear y destruir nuestros recursos naturales, sin importarles la sobrevivencia de las futuras
generaciones. **
Respecto a la iniciativa de ley seal:
si bien es importante crear las bases legales que permitan normar y coordinar las relaciones
entre las diferentes esferas de gobierno en lo que a proteccin al ambiente se refiere, esto no
basta si no se crean los instrumentos que permitan la aplicacin de medidas concretas que
mantengan el equilibrio ecolgico. ***
Los representantes del PARM, respecto a la iniciativa, opinaron que la nueva Ley tiende a se
ms preventiva que represiva, pidiendo medidas drsticas en contra de contaminadores,
"trtese de PEMEX, FERTIMEX, ingenios, fbricas, jugueros y hoteles que derivan sus aguas
negras directamente al mar o a los ros". ****
Los del PPS calificaron a la iniciativa como "valiosa" y dijeron que puede constituir una base
jurdica ms, para regular la utilizacin racional de las riquezas naturales, reducir las
consecuencias negativas del progreso cientfico-tcnico en la produccin industrial y
agropecuaria, iniciar el proceso de potenciamiento de nuevas tierras y tambin reorientar la
*
Ortiz, Humberto, "No se acabar la contaminacin con simples leyes, asevera A. Brambila", El Sol de
Mxico, Mxico, 6 de enero de 1988, Sec. A. p. 12.
**
Palabras de Jos Luis Daz Mell, diputado por el PRI, en "Comparecencia ante el pleno de la H. Cmara de
Diputados", SEDUE, 12 de noviembre de 1987, p. 28.
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Palabras de Gabriela Guerrero Oliveros, diputada por el PPS, idem, pp. 80-81.
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Doctrina
comarcas cercanas. Esto en muchos pases europeos se llama apadrinar un ro, un bosque, y ha
tenido mucho xito y creemos que puede y debe funcionar en Mxico. Tampoco regula ni
jerarquiza el aprovechamiento de recursos no renovables.*
Los representantes del PRI consideraron que la iniciativa sin duda una de las ms avanzadas en
la materia, es fruto de un proceso democrtico en los medios y democratizador en los fines que
persigue, por ello estimamos que al aprobarse tendr garantizada su plena eficacia. Afirmamos
que es democrtico en los medios, porque incorpora las demandas, propuestas y aspiraciones
de los grupos y sectores de la sociedad, ms representativos, es democratizador en los fines por
su incuestionable propsito descentralizador, toda vez que este campo, transfiere un cmulo
de facultades a los estados y a los municipios, hasta ahora radicados en la Federacin y crea las
condiciones para fortalecer e incrementar dicha transferencia.**
Despus de la sesin de preguntas y respuestas, el presidente de la Cmara expuso: "Las
intervenciones de los seores diputados de los ocho partidos polticos nacionales, han dejado
constancia del manifiesto inters y de la preocupacin por preservar los recursos naturales, que
son patrimonio colectivo, y por preservar el medio ambiente en el que todos vivimos e impulsar
las demandas sociales."***
Como puede notarse del debate en torno a la iniciativa, destaca la preocupacin de los
legisladores por la eficacia y cumplimiento de la ley, as como por la necesaria estructura
administrativa que sustentar en los tres niveles de gobierno su aplicacin. Si bien esto se
expres en la comparecencia, en la discusin propiamente dicha esta preocupacin no
trascendi, ya que el texto de uno de los artculos debatidos, el 6, es igual en la iniciativa que
en la publicacin de la ley en el Diario Oficial.
En el artculo 7 se adicion el 2 prrafo, no contenido en la iniciativa, para quedar de la
siguiente manera: "Cuando as lo soliciten los gobiernos de las entidades federativas y de los
municipios, la Secretara (SEDUE) les prestar la asistencia tcnica necesaria".
Varios fueron los cambios que sufri el proyecto; sin embargo, no hubo alteraciones
trascendentes al rgimen de concurrencias y coordinacin que haba sido debatido en la
comparecencia y en las comisiones revisoras.
La Comisin de Ecologa y Medio Ambiente de la LIII Legislatura, rindi el dictamen de la Ley;
en l se seala que en el artculo primero se establece la naturaleza jurdica de la iniciativa, es
decir, la de una ley marco; asimismo se asienta que el ltimo prrafo del artculo mencionado
asegura un sistema jurdico de proteccin ecolgica de carcter integral, que en las
disposiciones de la iniciativa ocupan el espacio central.****
*
Palabras de Esperanza Morelos Borja, diputada por el PAN, idem, pp. 149-150.
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Idem, p. XVIII.
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Idem, p. XIX.
Doctrina
Para el anlisis se utiliza la versin mimeogrfica de la exposicin de motivos que acompa la iniciativa de
ley ante la Cmara de Diputados.
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IV. La Estructura y
Contenido de la Ley
La Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente se encuentra estructurada
por seis ttulos que contienen 25 captulos y 9 secciones, en 194 artculos y 4 artculos
transitorios.*
Se puede decir que la Ley se estructura alrededor de cuatro conceptos bsicos: poltica
ecolgica, manejo de recursos naturales, proteccin al ambiente y participacin social, que se
fundamentan en el sistema de concurrencias, el sistema nacional de reas naturales protegidas
y las medidas de control, de seguridad y el rgimen de sanciones.
El ttulo primero es el relativo al sistema de concurrencias y a la poltica ecolgica. Respecto al
primer rubro se sealan las atribuciones que en materia de preservacin y restauracin del
equilibrio ecolgico y proteccin del ambiente sern ejercidas de manera concurrente por la
Federacin, las entidades federativas y los municipios.
Las bases en materia de concurrencia son:
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El ttulo segundo crea el Sistema Nacional de Areas Naturales Protegidas que se integra por
diferentes categoras: reservas de la biosfera, reservas especiales de la biosfera, parques
nacionales, monumentos naturales, parques marinos nacionales, reas de proteccin de
recursos naturales, reas de proteccin de flora y fauna, parques urbanos y zonas sujetas a
conservacin ecolgica.
El ttulo tercero es el que establece el aprovechamiento racional de los elementos naturales.
Tiene captulos especficos sobre agua y suelo, la exploracin y explotacin de recursos no
renovables.
El ttulo cuarto est dedicado a la proteccin del ambiente. Est dividido en seis grandes rubros:
atmsfera, agua, suelo, actividades riesgosas, materiales y residuos peligrosos, y energa nuclear.
El ttulo quinto contiene la participacin social, lo cual es una novedad en la legislacin. Destaca
el que esta participacin se lleve a cabo a travs de la formulacin de la poltica ecolgica, la
aplicacin de sus instrumentos y en acciones de informacin y vigilancia, y en general en las
acciones ecolgicas. Se prev la posibilidad de convenios de concertacin y el impulso al
fortalecimiento de la conciencia ecolgica.
El ttulo sexto es el referente a las medidas de control y de seguridad y sanciones. Los primeros
son la inspeccin y vigilancia, acciones que se llevarn a cabo con la coordinacin de
dependencias gubernamentales. En este ttulo se encuentran tambin previstas las medidas de
seguridad, las sanciones administrativas y los delitos de orden federal; con penas que van de
tres meses a seis aos de prisin y multas de hasta 20,000 das de salario mnimo.
V. La Ley como
Ordenamiento Distinto
La nueva Ley del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente es un ordenamiento distinto
al resto de disposiciones administrativas que conforman nuestro sistema jurdico.
Aparece como una "ley marco" que prosigue la tendencia que inici la Ley General de
Asentamientos Humanos y continu la Ley General de Salud. Su caracterstica de general
permite la operatividad del sistema de concurrencias, que para la materia ecolgica es un
avance significativo, ya que se sabe que los problemas ambientales pueden solucionarse con
mayor facilidad en el sitio en que se generan y con la participacin de la comunidad que sufre
los efectos del deterioro.
As, la Ley presta especial atencin a la competencia que en la materia corresponde a los estados
y municipios, destaca la participacin de stos en la prevencin y control de la contaminacin
atmosfrica, del agua y la que se produce por ruido, energa trmica, lumnica, vibraciones y
olores; as como el manejo de residuos no peligrosos y la administracin de parques urbanos
y zonas de reserva ecolgica.
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Para abundar en el tema, vid. Carrillo Huerta, Mario, "La descentralizacin de la poltica ecolgica",
Memoria del Primer Seminario Nacional..., cit., nota 1.
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Para abundar en el tema, vid. Ojeda Mestre, Ramn, "La participacin social en la nueva Ley ecolgica",
Memoria del Primer Seminario Nacional..., cit., nota I.
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