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Derecho Constitucional Mexicano Libro
Derecho Constitucional Mexicano Libro
IGNACIO BURGOA O.
DOCTOR EN DERECHO Y MAESTRO EMRITO
DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO
20. Edicin
EDITORIAL PORRA
AV. REPBLICA ARGENTINA 15
MXICO, 2009
INTRODUCCION
DEDICATORIA
A mi madre, la seora
EVA ORIHUELA VIUDA DE BURGOA,
A mi esposa, la seora
PILAR LLANO DE BURGOA
Y a mis hijos
MARIA DEL CARMEN, MARIA DEL PILAR,
IGNACIO Y MARIA ISABEL
Diciembre de 1972
EL AUTOR
INTRODUCCION
PREFACIO
D.
F.,
marzo
de
1979.
IGNACIO BURGOA O.
PREFACIO A LA CUARTA EDICIN
Desde que sali a la luz pblica la tercera edicin de esta obra, hemos
elaborado algunos trabajos monogrficos y escrito ciertos artculos en revistas
y diarios sobre tpicos constitucionales. Con el objeto de actualizar el presente
libro, en esta edicin hemos incorporado a su contenido dichas modestas
producciones jurdicas, sin desatender, por otra parte, la invocacin de algunos
criterios jurisprudenciales sustentados posteriormente a la edicin inmediata
anterior y sin dejar de tratar las modificaciones, no substanciales, que se han
introducido a nuestra Constitucin vigente. Aprovechamos la oportunidad que
nos brinda la publicacin de esta cuarta edicin para solicitar de los estudiosos
del Derecho Constitucional las crticas y sugerencias que se sirvan formular,
con el objeto de perfecciona y complementar nuestra libro.
Mxico, D. F., noviembre de
1981.
IGNACIO BURGOA O.
PALABRAS PREVIAS SOBRE LA QUINTA EDICIN
Durante el lapso que transcurri entre la cuarta edicin y la presente de
esta obra, se produjeron importantes reformas y adiciones a la Constitucin
Federal, cuyos comentarios obviamente no podamos dejar de formular. Entre
las modificaciones ms destacadas figura un nuevo rgimen sobre la
responsabilidad de los servidores pblicos y la reestructuracin del sistema
municipal. Atendiendo, adems, al clamor popular de la ciudadana del Distrito
Federal para que esta entidad federativa se reorganice con el objeto de que
dentro de ella funcione, en lo posible, la democracia y deje de estar en una
situacin de capitis deminutio frente a los Estados de la Repblica en lo que a
su organizacin poltica concierne, en esta edicin insertamos ntegramente un
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Op. Cit., pp. 105 y 106. El mismo criterio lo sustenta el eminente jurisfilsofo Rudolf
von Ihering, quien afirma: Slo aquellas normas establecidas por la sociedad que
tienen tras s la coaccin estatal, merecen el nombre de derecho, pues, como hemos
visto, slo el Estado posee el monopolio de la coaccin, con lo cual se ha dicho
implicite, que slo son normas de derecho las investidas por el Estado con ese efecto o
que el Estado es la nica fuente del derecho. (El fin en el Derecho. Editorial Cajica,
tomo I, p. 237.)
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Esta equivalencia nominal la emplea Recasns Siches. Filosofa del Derecho, edicin
Bosch, Barcelona, 1936, p.11.
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Op. Cit., p. 25.
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En trminos generales, puede decirse que el Derecho Positivo se compone de tres rdenes de normas jurdicas, a saber: las constitucionales, las
legales y las reglamentarias, subordinadas estas ltimas a las segundas y
ambas a las primeras, que son las que tienen hegemona operativa o
supremaca dentro de la citada gradacin; y en un rgimen federal, adems,
las normas constitucionales y legales nacionales ostentan, a su vez, categora
prevalen te sobre las locales de los dos tipos.
Dada la variedad de ordenamientos jurdicos que concurren en la
integracin del Derecho Positivo y atendiendo a que ste es el objeto de
anlisis de la ciencia del Derecho o Jurisprudencia en sentido estricto, esta
disciplina slo puede concebirse unitariamente como Teora General del
Derecho, si tiene como materia de estudio los principios comunes que
sustentan a todo el orden jurdico de un pas o a los de diversos pases que
presenten homogeneidad cultural. Por consiguiente, dicha ciencia en general
se desenvuelve en diferentes ramas jurdicas especficas, por cuanto que cada
una de ellas estudia los diversos tipos de ordenamientos que, segn la
respectiva materia que regulan, componen el Derecho Positivo.
III. Una de esas ramas jurdicas especficas es el Derecho Constitucional.
La demarcacin de su mbito de investigacin importa una cuestin
difcil de precisar, si se toma como criterio la naturaleza de la materia regulada
por las normas constitucionales y no a stas en s mismas, articuladas en un
sistema preceptivo que se llama "Constitucin". Hemos afirmado, en efecto,
que toda norma jurdica necesariamente tiene un contenido mltiple y variable.
Este contenido, que es la materia de regulacin jurdica, puede darse dentro de
normas de derecho de diferente tipo jerrquico. En otras palabras, una misma
materia, traducida en hechos, actos, relaciones, situaciones, intereses, etc.,
objetivamente registrados y registrables en la dinmica social, es susceptible
de ordenarse concurrentemente por normas jurdicas de diversa jerarqua:
constitucionales, legales o reglamentarias. De esta guisa, y tomando en cuenta
exclusivamente dicha materia, no podran con claridad deslindarse los campos
de estudio de las distintas ramas jurdicas especficas, pues la investigacin
que sobre ella cada una de stas se emprendiera, provocara una recproca
interferencia. As, por ejemplo, en la Constitucin existen disposiciones
relativas a las materias civil, penal, procesal, administrativa, laboral, poltica,
etc., y las cuales, a su vez, estn regidas por los respectivos ordenamientos
jurdicos secundarios. Por ende, y en vista de esta confluencia normativa, el
anlisis de tales materias al travs de su ordenacin jurdica correspondera
indistintamente, o al Derecho Constitucional o a las dems disciplinas
especficas que integran la Ciencia del Derecho, segn que los principios y
reglas que se examinen provengan de la Constitucin o de los ordenamientos
secundarios.
Por otra parte, como la Constitucin contiene una serie de normas sobre
diversas materias, si su estudio se enmarcara exclusivamente dentro de la
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Principii di diritto constitucionale generale, obra a la que alude Linares Quintana su Tratado de
la Ciencia del Derecho Constitucional. Tomo 1, pp. 295 y 296.
7
Principii di diritto constitucionale, tambin mencionado por Linares Quintana en aludida obra,
pp. 296 y 298.
8
Princippi di diritto constitucionale generale, obra a la que alude Linares Quintana su Tratado, p.
299.
9
Vase Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional. Tomo 1, p. 301
10
Manual de Derecho Constitucional. Traduccin de Jos G. Acua, p. 41.
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CAPTULO PRIMERO
La Suprema Corte se ha preocupado por explicar esta ambigedad terminolgica para designar a la institucin jurdica pblica llamada "Estado mexicano",
afirmando que " ... el Estado mexicano, aspirante por propensin llamada sociolgicopoltica a encudrar a la Nacin Mexicana y que se denomina Estados Unidos Mexicanos,
viene a ser en el lenguaje del Derecho Pblico una realidad jurdico-poltica, que es la
misma que el lenguaje de la Sociologa llamara, dentro del gnero, entidad
sociolgico-poltica, y especficamente Nacin Mexicana, entidad integrada -dentro del
criterio clsico de los tratadistas de Derecho Pblico, criterio adoptado por la
Constitucin- por tres factores: un pueblo, un territorio y un gobierno. As, podramos
concluir que la Federacin es esta entidad total de un pueblo, un territorio y un
gobierno, que reciben conjunta indistintamente los nombres de Estados Unidos
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Por respeto a la tradicin liberal, podra decirse que deberamos conservar la segunda
denominacin; pero esa tradicin no traspas los expedientes oficiales para penetrar
en la masa del pueblo, el pueblo ha llamado y seguir llamando a nuestra patria,
Mxico o Repblica Mexicana; y con estos nombres se le designa tambin en el
extranjero. Cuando nadie, ni nosotros mismos, usamos el nombre de Estados Unidos
Mexicanos, conservarlo oficialmente parece que no es sino empeo de imitar al pas
vecino. Una repblica puede constituirse y existir bajo forma federal, sin anteponerse
las palabras Estados Unidos.
En consecuencia, como preliminar del desempeo de nuestra comisin,
sometemos a la aprobacin de la Asamblea el siguiente prembulo. El Congreso
Constituyente, instalado en la ciudad de Quertaro el primero de diciembre de mil
novecientos diez y seis, en virtud de la convocatoria expedida por el ciudadano Primer
Jefe del Ejrcito Constitucionalista, encargado del Poder Ejecutivo de la Unin, el diez y
nueve de septiembre del mismo ao, en el cumplimiento del Plan de Guadalupe, de
veintisis de marzo del mil novecientos trece, reformado en Veracruz el doce de
diciembre de mil novecientos catorce, cumple hoy su encargo, decretando, como
decreta, la presente Constitucin Poltica de la Repblica Federal Mexicana. 21
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44
Idem, p. 407
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Op. cit . p. 19
Trait de Science Politiqueo Tomo H, "L'Etat", p. 96
Op. cit., 15 Y 16
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A. poca pre-hispnica
52
"La ms primitiva, la otom del centro, antigua ocupadora del territorio, dicen, ni
siquiera puede propiamente llamarse civilizacin. Agrupaciones de una familia a lo ms
que habitaban en una caverna sin Dios y sin patria. En un clima benigno no
necesitaban vestirse, y solamente adornaban su cuerpo de plumas y figuras
fantsticas. Vivan de los frutos naturales y de la caza, que era abundante, y acaso
emplearon por nico placer el uso en pipas del tabaco silvestre. Si llegaron por la
necesidad del alma a formar seres superiores, inventaron los animales. Si tuvieron
ritos, slo fueron los funerarios que tiene que crear la pena del corazn. No teniendo
ciudades ni ganados y conociendo la agricultura, no podan comprender la propiedad; y
sin patria y sin ciudad debe haberles sido desconocida la guerra, y solamente podran
tener rias por enemistades de familia o en defensa de su hogar. Para ste tuvieron
que inventar el fuego, y existe la tradicin y se conmemoraba en ceremonias
solemnes, de que lo encontraron frotando de punta un palo seco sobre el hueco de otro
horizontal."32
Ibd
Op. cit., pp. 176 Y 177, del tono 1
Historia Patria. Tomo III, p. 125
54
principales, Tayassal, Tayza o Taitz y Motzkal. Cada isla tena un seor o cacique que
en ella mandaba; cada cacique dependa del Canek, pero ste tena que resolver los
negocios de importancia en junta con los ahau menores; si el asunto era muy grave,
comunicbanlo a los indios principales y stos al pueblo, y prevaleca la voluntad del
comn. Vena a constituirse una especie de federacin en que el poder del pueblo,
combinado con su fanatismo religioso, haca omnipotente a la casta sacerdotal. En
tiempo del ltimo Canek los cuatro reyes de las otras islas con quienes consultaba,
llambanse Citcn, Ahamatn, Ahkn yAhitcn, y lo haca tambin con Ahats, uno de
los personajes principales de su reino."
Op. cit. Tomo III, pp. 147 Y 148. Consltese tambin la Historia de Yucatn de Fray
Diego Lpez Cogolludo, pp, 177 Y ss.
56
"Salieron de Aztln, dicen tan insignes investigadores, empujados por el desbordamiento del imperio tlalpalteca, y no encontraron en el Michuacn ni libertad para
su vida social, ni apoyo a sus ambiciones de grandeza; huyendo de ah, arrojados tal
vez, tampoco pudieron vivir entre los malinalca; siervos despus de los culhua,
furonlo ms tarde de los toltecas, y con ellos envueltos de su desolacin y su ruina.
Obligados a peregrinar otra vez, encontraron el Valle, lleno todo de otras tribus que
desde antes se haban establecido en l; y, o tenan que sujetarse a ellas, o luchar, o
seguir su camino. No eran bien queridos, porque a su altivez y audacia, unan el culto
brbaro de sangre que haban trado del Michuacn y que haban exagerado en las
ltimas luchas de Tolln; y a mayor abundamiento, por sus ritos deban hacer guerra al
acercarse al xiuhmolpilli para tener vctimas que ofrecer a su dios. Rechazados y
perseguidos por donde quiera en el Valle, que por sus lagunas tanto se avena con sus
costumbres lacustres y vindose abandonados en la tierra, por un instinto natural del
alma pusieron su esperanza en el cielo, a lo que se prestaba adems su institucin teocrtica: creyndose los predestinados de la divinidad; vieron en su viaje de siete siglos
una gran prueba de ser los elegidos, y una muestra de celeste fortaleza; ya no
pensaron sino en encontrar un sitio conveniente. no para ello, sino para levantar una
ciudad a su dios; desde ese instante vivieron tan slo para alcanzarlo; y los pueblos
que viven para una idea, son invencibles. Siempre en esos momentos surge un hombre
en quin se personaliza la idea y que se levanta en medio de la tribu, como gigantesco
volcn en la ondulante llanura: en Egipto se llama Moiss. en Mxico se llam Tenoch.
al cual luego despus que naci le llamaron 'Citli', liebre y porque en lugar de cuna lo
criaron en una penca grande de maguey, de all adelante lIamse 'Mecitli', como quien
dice, hombre criado en aquelh penca de maguey: y cuando ya era hombre fue
sacerdote de dolos, que hablaba personalmenti con el demonio, por lo cual era tenido
en mucho y muy respetado y obedecido de sus vasallos los cuales tomando su nombre
de su sacerdote se llamaron 'Mexica', o 'Mexicac', segn li cuentan los antiguos'. Cfr.
(Historia General de las Cosas de Nueva Espaa.)
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Segn sostiene don Francisco Pimentel 44, y en ello coincide con Clavijero, el
poder del monarca entre los aztecas no era absoluto, sino que estaba limitado por lo
que dicho historiador denominaba "el poder judicial", a cuyo frente haba un
magistrado supremo con jurisdiccin definitiva, esto es, inapelable hasta ante el rey
mismo. En apoyo de la opinin de Pimentel existen los valiosos testimonios de ilustres
historiadores, tales como Alfredo Chavero, Vicente Riva Palacio Jos Mara Vigil y otros,
en el sentido de que el poder del rey o seor entre los aztecas (tecuhtli) estaba
controlado por una especie de aristocracia que compona un consejo real llamado
"TIatocan" que tena como misin aconsejar a monarca en todos los asuntos
importantes del pueblo, quien supona a su jefe supremo ungido por la voluntad de los
dioses, atribuyndose a dicho organismo consultivo, adems, ciertas funciones
judiciales. Por otra parte, los habitante de los "calpulli" o barrios de la ciudad, tenan un
representante en los negocios judiciales, es decir, una especie de tribuno que defenda
sus derechos ante le jueces y que reciba el nombre de "chinancalli", aseverndose que
sus principales atribuciones consistan en "amparar a los habitantes del calpulli,
hablando por ellos ante los jueces y otras dignidades". Adems, entre los aztecas
exista otro importante funcionario que se denominaba "cihuacoatl", cuyo principal
papel consista en sustituir al "tecuhtli" cuando ste sala de campaa en lo tocante a
las funciones administrativas en general y especficamente hacendarias,
reputndosele, por otra parte, como algo parecido al Justicia Mayor de Castilla o Aragn
desde el punto de vista de sus facultades judiciales, las cuales estaban encomendadas,
en grado inferior, a cuatro jueces con competencia territorial en la Gran Tenochtitlan, y
que se llamaban "tecoyahucatl", "ezhuahucatl", "acayacapancatl" y "
tequixquinahuactl".45
lbid., p. 320
Op. cit., p. 32l.
49
Organizacin Poltica de los Pueblos de Anhuac, pp. 162 Y 163.
50
I dem, p. 171
51
Idem, p. 187
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Op. cit., pp. 318 y 320. Las apreciaciones de Clavijero son compartidas por otros no
menos ameritados historiadores como Chavero, Vigil, Arias, Riva Palacio y otros, cuyos
estudios, segn Romerovargas, tienen "gran valor e inters para nosotros, pero que
inducen a error (?) en el tratamiento del derecho autctono, cuyo pensamiento (sic)
difiere totalmente del europeo". Pese a esta desaprensiva crtica, sanos permitido
transcribir lo que dichos "equivocados" escritores sostienen como verdad histricopoltica para desmentir la existencia del "Estado federal" precortesiano. "Sobreponase,
dicen, una ciudad por su mayor fuerza y extenda su dominio por la conquista; ya
hemos dicho que la conquista no era la ocupacin permanente; reducase a imponer
tributos al pueblo vencido, que as reconoca la superioridad del vencedor. Podemos,
pues, decir que en la poca de que vamos tratando, estaba dividido nuestro territorio
en una gran cantidad de ciudades principales, agrupndose a cada una de ellas cierto
nmero mayor o menor de pueblos inferiores que no tenan ms liga que el tributo.
Desde luego se comprenden las consecuencias de una organizacin social tan
defectuosa. Cada una de estas agrupaciones de pueblos, en vez de tener un inters
comn que en ellos hiciera nacer el amor a la patria, produca en cada tributario el
deseo de sacudir el yugo. Prestbase fcilmente a esto, por una parte la falta de
ocupacin militar permanente, y por otra la facilidad de hacer alianzas para rebelarse
con otros pueblos que estaban en las mismas circunstancias. La ciudad principal tena,
para dominar la rebelin, que hacer una nueva conquista, y si triunfaba quedaba su
dominio tan inseguro como lo estaba anteriormente.
"Esto produca tres resultados prcticos: el estado social de aquellos pueblos era un
estado de guerra constante que produca odios profundos entre los vecinos y entre los
mismos que aparecan sujetos a un seor; la geografa estaba variando sin cesar, lo
que haca que no pudiera desarrollarse el sentimiento de nacionalidad; y como no
haba ms ley natural que la fuerza ni ms derecho que la conquista, el mayor poder y
la mayor riqueza estaban reservados a los pueblos ms guerreros. Esto explica desde
luego la preponderancia que alcanzaron los mexica." (Historia Patria. Tomo VIII, pp. 49
a 51.)
62
de las relaciones que existan entre el pueblo azteca y los dems que habitaron
el territorio que Romerovargas atribuye al "Estado mexicano". Tales versiones,
como la que se acaba de reproducir, y cuya certidumbre no puede
desconocerse con simples afirmaciones en contrario que pretenden ser
novedosas pero que en el fondo son temerarias o al menos extravagantes,
demuestran que entre los mexica y las dems comunidades indgenas que
dicho escritor sita dentro de la extensin territorial que describe, haba
vnculos de vasallaje derivados de la guerra, impuestos por la conquista y
mantenidos por la fuerza y el terror. Los pueblos vasallos de los azteca tenan
la obligacin de pagar tributo al seor de Tenochtitlan, quien comisionaba
peridicamente a sus embajadores, llamados calpixques", para que lo
recaudaran. Cervantes de Salazar, segn lo sostiene Salvador de Madariaga,
puso en labios del cacique de Cempoala la siguiente revelacin: "Moctezuma es
el ms rico prncipe del mundo, aunque tiene continua guerra con los de
Tlaxcala, Guaxocingo Y Cholula"; y atribuyendo al mismo cacique ciertas
expresiones de amargura y protesta respecto del dominio mexica sobre el
pueblo cempoalteca, el cronista hispano-azteca Ixtlixchitl le hace decir: "y que
por salir del poder de tiranos se holgara l y otros mucho de las provincias
comarcanas se rebelase contra Mxico, confederndose con el rey de Castilla;
pues aunque era gran seor y poderossimo Moctezuma, tena muchos
enemigos, especialmente Ixtlixchitl, su sobrino, que estaba rebelado contra l;
y los de Tlaxcala, Huiexotzingo y otros pueblos muy poderosos, tena continua
guerra contra l.54
B. poca colonial
As, el ilustre historiador mexicano Silvia Zavala, al afirmar que Espaa no hall en
las Indias Occidentales un continente vaco, sostiene que: su actuacin hubo de ser
poltica de relacin con otros hombres agrupados en sociedad, as se tratara de tribus
errantes, entre ellas las de chichimecas, pampas, etc., o de imperios ms
desarrollados, como el azteca o el inca (Filosofa de la Conquista. Fondo de Cultura
Econmica, p. 19.)
56
El territorio de la Nueva Espaa, en las postrimeras de la poca colonial,
comprenda, segn Lucas Alamn, ... el antiguo reino de Michoacn: la nueva Galicia,
conquistada por Nuo de Guzmn, que formaba la intendencia de Guadalajara: otras
64
Humboldt hace notar que la poblacin de la Nueva Espaa estaba dividida en siete castas
distintas, a saber: "1. Los individuos nacidos en Europa, llamados vulgarmente gachupines:
2. Los espaoles criollos, o los blancos de raza europea nacidos en Amrica: 3. Los
mestizos descendientes de blancos y de indios: 4. Los mulatos descendientes de blancos y
de negros: 5. Los zambos descendientes de negros y de indios: 6. Los mismos indios o sea
la raza bronceada de los indgenas; y 7. Los negros africanos. Dejando a un lado las
subdivisiones, resultan cuatro castas principales: los blancos, comprendidos bajo la
denominacin general de espaoles: los negros: los indios y los hombres de raza mixta
mezclados de europeos, de africanos, de indios americanos y de malayos: porque con la
frecuente comunicacin que hay entre Acapulco y las islas Filipinas, son muchos los
individuos de origen asitico, ya chino, ya malayo, que se han establecido en Nueva
Espaa." (Ensayo Poltico Sobre la Nueva Espaa. Tomo 1, pp. 154 y 155. Edicin 1827.)
58
El tratadista argentino Ricardo Zorraqun Bec sostiene que "el Derecho elaborado
progresivamente para las Indias deriva en sus instituciones fundamentales de las bulas
alejandrinas, como la semilla bien plantada da vida al rbol frondoso y corpulento",
agregando que "la Santa Sede fue la verdadera autora de un sistema que presidi la
conquista y la colonizacin del Nuevo Mundo hispnico, an antes de conocerse la
magnitud y la importancia de descubrimiento". Esta opinin la formula tras un minucioso
estudio de las referidas bulas, denominadas "Inter Coetera" de 3 y 4 de mayo de 1493,
expedidas por el Papa Alejandro VI. (Cfr. "Las Bases Fundamentales del Derecho Indiano",
publicacin contenida en Memoria del IV Congreso Internacional de Historia del Derecho
Indiano, edicin 1976, Facultad de Derecho de la U.N.A.M.)
Contrariamente a esta opinin, don Silvio Zavala estima que los mencionados documentos
no pueden considerarse como causa jurdica de la potestad de Espaa para implantar su
derecho sobre las tierras conquistadas, descubiertas y colonizadas, sino que el orden
jurdico que implant en Amrica provino de los descubrimientos mismos, puesto que las
bulas alejandrinas "slo eran la prueba formal que recoga el hecho y le prestaba
solemnidad", argumentando que tales documentos slo tenan valor formal, sin que hayan
podido ser "una donacin jurdica con plena validez, de suerte que los reyes de Espaa
vieran en ella la fuente indispensable de sus derechos sobre las Indias" (Cfr. "Las
Instituciones Jurdicas ('11 la Conquista de Amrica". Captulo III, edicin 197 J. Editorial
Porra, S. A.).
A nuestro entender, la implantacin del Derecho Indiano deriva directamente del poder
temporal de los reyes de Espaa para legislar en todos sus dominios, as corno de la
obligacin contrada ante la Santa Sede como consecuencia de su investidura teocrtica,
para evangelizar a los pueblos que habitaban las tierras descubiertas. Esta era la
concepcin dominante entre los juristas y filsofos del siglo XVI, tales como Bartolom de
las Casas y Francisco de Vitoria. Ambos coinciden en la idea de que la difusin del Evangelio
en todo el orbe corresponda los Papas en su carcter de vicarios de Cristo y que, para
realizar esta misin, estaban libertad de imponer su desempeo a los soberanos temporales
seleccionando las regiones donde deban cumplir su cometido (Cfr. QP cit., pp. 38 y 39).
En resumen, el Derecho Indiano tiene como fuente directa la mencionada obligacin de los
reyes para evangelizar a los pueblos de indios como delegados de la Santa Sede, y esa
obligacin se deba cumplir mediante la expedicin de diversos ordenamientos que en su
conjunto y en diferentes pocas integraron tal Derecho
59
66
Por orden real del mismo emperador don Carlos, que consta en el libro II, ttulo 1 de
la aludida recopilacin, se dispuso: "Ordenamos y mandamos que en todos los casos,
negocios y pleytos en que no estuviere decidido, ni declarado lo que se debe proveer
por las leyes de esta Recopilacin, o por Cdulas, Provisiones, u Ordenanzas dadas, y
no revocadas para las Indias, y las que nuestra orden se despacharen, se guarden las
leyes de nuestro Reyno de Castilla, conforme a la de Toro, as en cuanto a la
substancia, resolucin y decisin de los casos, negocios y pleytos, como a la forma y
orden substanciar." Aludiendo, por su parte, a las Leyes de Indias, Silvio Zavala asevera
que "despus de algunas fluctuaciones, prohibieron la esclavitud de los naturales del
Nuevo Mundo; por eso, a mediados del siglo XVI, fueron puestos en libertad los
cautivos de conquista y guerras. En la Audiencia de Mxico esta libertad alcanz a ms
de 3,000 indios, sin contar a los emancipados en las provincias. Despus slo se
admiti la servidumbre de aborgenes indmitos que mantuvieron focos de hostilidad
en el imperio". (Op. cit., p. 101.
62
El nombre de "Nueva Espaa", segn Humboldt se aplic en un principio a la provincia de Yucatn, emplendolo posteriormente Corts para designar con l a todo el
imperio de Moctezuma en carta dirigida al emperador Carlos V en 1520. (Op. cit., tomo
I, p. 7.
63
Enrique de Tapia Ozcariz. Las Cortes de Castilla, p. 3.
En Castilla dice Tapia Ozcariz, los reyes, antes de ser reconocidos, y aclamados, prestaban juramento a la nacin, reunida en Cortes, en la forma ms solemne.
El Monarca juraba guardar las leyes del Reino y las libertades de los pueblos. En las
Cortes celebradas en Madrid por Enrique III el ao 1391, los representantes de la
nacin dicen: 'Querades luego en estas Cortes otorgar e jurarnos de guardar e mandar
guardar todos nuestros previllejos, e cartas, e franquezas, e mercedes, e libertades, e
fueros, e bonos usos, e bonas costumbres que habemos e de que usamos en los
tiempos pasados?' "
Luego el Rey, puestas las manos en la cruz de la espada que tiene delante, dice:
'Juro de guardar e facer guardar a todos los fijosdalgo de mis regnos, a los perlados e
iglesias, e a los maestres de las Ordenes, e a todas las ciudades, villas e logares todos
los previllejos, e franquezas, e mercedes e libertades.' 64
Por su parte, las Cortes de Len, reunidas en 1188, "promulgan un verdadero
texto constitucional, limitando y moderando la autoridad del Monarca; ofrecen
garantas a las personas y propiedades, reconocen la inviolabilidad de domicilio,
proclaman el principio de que cada uno acuda al juez de su fuero y castigan al que
deniega la justicia o dolosamente sentencia contra derecho. El Rey promete no hacer la
guerra ni concertar la paz, ni tratado alguno, sino en Junta de obispos, nobles y
hombres buenos, por cuyo consejo manifiesta debe guiarse. Por eso dice, con
fundamento, el actual cronista de la ciudad Len, don Angel Surez, que este
Ordenamiento, esencial para las libertades de las clases populares, es ms completo
que la "Carta Magna" de lnglaterra.65
68
como Vos e juntos ms que Vos, vos facemos Rey si cumplieres lo que jurades,
et si non, non. Dura frmula de juramento la de las Cortes aragonesas, en la
que se contiene el apoyo coactivo de un pueblo que exige el cumplimiento de
lo jurado bajo sancin en el caso de incumplimiento, expresin tpica del genio
almogaver, siempre menos dctil que el de Castilla para doblarse ante el
Monarca absoluto".66
En ninguno de los reinos espaoles se poda decretar tributo alguno sin
la aprobacin de las Cortes, las que inclusive autorizaban los gastos pblicos y
los privados del rey. No podemos detenernos en la alusin de todas las
facultades y poderes con que las Cortes estaban investidas por una especie de
derecho consuetudinario que arranca desde la poca visigtica en Espaa y
cuya intervencin en los negocios pblicos del Estado espaol, una vez
obtenida su unidad poltica, subsiste durante los gobiernos de reyes tan
poderosos como Carlos V y Felipe II. Su decadencia se inicia con los Barbones a
partir del siglo XVIII en que su poder moderador se extingue para dejar paso
abierto al absolutismo monrquico.
Idem, p. 57
Ese "despotismo ilustrado", afirma don Toribio Esquivel Obregn citando a Altamira,
se caracterizaba por "un marcado inters por los problemas interiores de la vida de la
nacin, que se refiere a la mejora de las condiciones econmicas, sociales y de cultura;
restauracin de la riqueza general y de la Hacienda; fomento de la poblacin y del
cultivo del suelo renacimiento de las industrias nacionales; tendencia a levantar la
consideracin social de las clases inferiores; difusin de la cultura con un carcter
marcado popular ... especie de revolucin desde arriba... tuvo su expresin abstracta
en la frmula de "todo para el pueblo, pero sin el pueblo". (Apuntes para la Historia del
Derecho en Mxico. Tomo II, p. 107.)
67
Adems de este Consejo, existan otros cuerpos de carcter consultivo en la Monarqua espaola, tales como el "de Estado", el "de Guerra", el "de Hacienda"; y con
carcter territorial, adems del de Indias, los de Castilla, Aragn e Italia. (Cfr. Felipe II
por Valentn Vzquez de Prada, Editorial Juventud, Barcelona.)
69
"Considerando los grandes beneficios, y mercedes, que de la benignidad Soberana
hemos recibido y cada da recibimos, con el acrecentamiento y ampliacin de los
Reynos y Seoros de nuestras Indias, y entendiendo bien la obligacin y cargo que con
ellos se nos impone, procuramos de nuestra parte (despus del favor Divino) poner
medios conveniente para que tan grandes Reynos y Seoros sean regidos y
gobernados como conviene. Y porquen las cosas del servicio de Dios nuestro Seor y
bien de aquellos Estados, se provea con mayor acuerdo, deliberacin y consejo:
Establecemos y ordenamos que siempre en nuestra Corte resida cerca de Nos nuestro
Consejo de las Indias, y en l un Presidente de l: el Gran Canciller de las Indias, que ha
de ser tambin Consejero: y los Consejeros Letrados, que la ocurrencia y necesidad de
los negocios demandaren, que por ahora sean ocho: un Fiscal, y dos Secretarios: un
Teniente de Gran Canciller, que todos sean personas aprobadas en costumbres,
nobleza y limpieza de linage, temerosos de Dios, y escogidos en letras y prudencia:
tres Relatores, y un Escribano de Cmara de Justicia, expertos y diligentes en sus
oficios, y de la fidelidad que se requiere: cuatro Contadores de Cuentas hbiles y
suficientes: y un Tesorero general: dos Solicitadores Fiscales: un Coronista Mayor y
70
"Porque los de nuestro Consejo de las Indias con ms poder y autoridad nos sirvan y
ayuden a cumplir con la obligacin que tenemos al bien de tan grandes Reynos y
Seoros:
Es nuestra merced y voluntad, que el dicho Consejo tenga la jurisdiccin suprema de
todas nuestras Indias Occidentales, descubiertas, y que se descubrieren, y de los
negocios, que de ellas resultaren y dependieren, y para la buena gobernacin y
administracin de justicia pueda ordenar y hacer con consulta nuestras las Leyes,
Pragmticas, Ordenanzas y Provisiones generales y particulares, que por tiempo para el
bien de aquellas Provincias convinieren; y as mismo ver y examinar, para que Nos las
aprobemos y mandemos guardar cualesquier Ordenanzas, Constituciones y otros
Estatutos que hicieren los Prelados, Captulos, Cabildos y Conventos de las Religiones,
y nuestros Virreyes, Audiencia, Consejos y otras Comunidades de las Indias, en las
cuales, y en todos los dems Reynos y Seoros en las cosas y negocios de Indias, y
dependientes de ellas, el dicho nuestro Consejo sea obedecido y acatado, as como lo
son el Consejo de Castilla y los nuestros Consejos en lo que les pertenece, y que sus
Provisiones y Mandamientos sean en todo y por todo cumplidos y obedecidos en todas
partes, y en estos Reinos y en aquellos, y por todas ya cualesquier personas."
70
Toribio Esquivel Obregn. Op. cit., pp. 158 Y 159.
71
Dichas leyes se involucran en el Libro II, ttulo segundo de la mencionada
compilacin, y son las siguientes : "Ley j. Que el Consejo Real de las Indias resida en la
Corte y tenga los Ministros y Oficiales que esta ley declara." "Ley ij. Que el Consejo
tenga la suprema jurisdiccin de las Indias, y haga leyes, y examine estatutos, y sea
obedecido en estos y aquellos Reynos," "Ley iij. Que ningn Consejo, Chancillera,
Audiencia, Juez, ni Justicia de estos Reynos, sino el Consejo de las Indias, conozca de
negocios de ellas." "Ley vj. Que el Consejo tenga hecha descripcin de las cosas de las
Indias, sobre que pueda haber gobernacin o disposicin de ley." "Ley vij. Que el Estado
de las Indias est dividido de modo, que lo temporal se corresponda con lo espiritual.
Porque tantas y tan grandes tierras, Islas, y Provincias se puedan con ms claridad y
distincin percibir y entender de los que tuvieren cargos de gobernarlas: Mandamos a
los de nuestro Consejo de Indias, que siempre tengan cuidado de dividir y partir todo el
72
74
de todas y cada una de las medidas que dicha audiencia puso en prctica a fin
de organizar el gobierno de una colonia con tan vasto e impreciso territorio que
paulatinamente creca y con tal heterognea poblacin, sanos permitido
reproducir el resumen que respecto de l formulaban los distinguidos autores
de la importante obra "Mxico a Travs de los Siglos", quienes sostienen:
"Habanse, durante cinco aos, tasado y organizado el cobro de los
tributos, de los diezmos, del quinto real en los metales y piedras preciosas, de
las penas de cmara y de los derechos de almojarifasgo; se haban dado
acertadas disposiciones para el cumplimiento de las reales cdulas, para
asegurar la libertad y el buen trato de los indios, avanzando mucho en el
empeo de acabar con las encomiendas, poniendo a los pueblos sujetos a la
corona real y gobernados por corregidores; los naturales del pas comenzaban
a entrar en la vida civil por el nombramiento de sus alcaldes y alguaciles; la
administracin de justicia se organizaba en la Nueva Espaa y la Audiencia
cumpla ya con las ordenanzas reales, y el arancel de derechos para escribanos
y empleados estaba ya en vigor; el poder y la autoridad de la Audiencia corno
gobernadora era reconocida sin disputa en la Nueva Espaa y en todas las
provincias que se le haban agregado, y Hernn Corts, el ms alto y poderoso
jefe militar, se someta resignadamente a sus decisiones.
"Consumar la obra, civilizar a todos aquellos habitantes, que espantados
80
76
78
80
82
100
ldem, pp. 649 y 650 del tomo 12. Contra la opinin de Esquivel Obregn don Alfo
Junco considera que respecto del Tribunal de la Inquisicin se han exagerado las
crticas, ataques y censuras, sosteniendo que, en cuanto los tormentos y torturas, se
empleaban con mas rigor y crueldad por los tribunales civiles y penales coetneos, y
por lo que atae al procedimiento, en el inquisitorial el acusado gozaba de amplia
defensa. Justifica Junco la existencia de la Inquisicin como una institucin judicial al
travs de la que el Estado Espaol pudo conservar su unidad religiosa, base de su
unidad poltica (Cfr. Inquisici6n sobre la Inquisicin. Cuarta edicin. Editorial Jus.
Mxico, 1967).
101
Idem, pp. 692 y 693.
103
84
"Honor, dignidad, firmeza y patriotismo, dice Julio Zrate, que no tuvieron sus
reyes, tvolos la nacin espaola para repeler la alevosa invasin extranjera el 2 de
mayo de 1808 lnzase en Madrid el primer grito de guerra, y corre sangre en sus calles
y plazas; levntase el pueblo espaol en defensa de patria, y la pennsula ser un
campamento desde Galicia Catalua, desde Pamplona hasta Cdiz, y lucharn sus
hijos sin tregua ni respiro; a falta direccin y pasado el primer momento de estupor
erijanse juntas en casi todas las provincias; a falta de ejrcitos, se organizarn
guerrillas; ancha tumba ser Espaa en la que irn hundirse, uno en pos de otro, los
86
El licenciado Francisco Primo Verdad fue uno de los primeros que en la Nueva
Espaa proclam el principio de la radicacin popular de la soberana, aunque, segn
don Lucas Alamn, no haya propugnado su independencia. Dice al respecto el ilustre
guanajuatense: "Este (el virrey Iturrigaray) en seguida invit al licenciado Verdad
sndico del ayuntamiento, para que hablase: hzolo, explicando las razones que la
ciudad haba tenido para presentar sus exposiciones; fund stas, en que por falta del
monarca la soberana haba vuelto al pueblo, y apoy la necesidad de formar un
gobierno provisional en la ley de partida que previene, que en caso de quedar el rey en
edad pupilar, sin haberle su padre nombrado tutor o regente, se lo nombre la nacin
junta en Corts; de lo que conclua que lo mismo se deba verificar en el evento de
ausencia o cautiverio del monarca. Propuso en conclusin, que el virrey y la junta
proclamasen y jurasen por rey de Espaa y de las Indias a Fernando VII: que jurasen
igualmente no reconocer monarca alguno que no fuese de la estirpe real del Borbn,
defender el reino y no entregarlo a potencia alguna o a otra persona que no fuese de
real familia." (Historia de Mjico. Tomo 1, pp. 195 Y 196, edicin 1849). La Constitucin
Federal de 1824, pp. 57 y 58
107
Decretos de 9 de febrero y 22 de abril de 1811 y de 17,24 y 29 de enero de 1812.
colonial, es ndice inequvoco de un indiscutible progreso que Espaa fue impo tente para atajar, bajo la influencia de la corriente constitucionalista que brot
principalmente de la ideologa revolucionaria francesa.
Durante la vigencia de dicho ordenamiento constitucional, las Cortes
108
88
109
90
Consltese Ideario de Hidalgo de Alfonso Carca Ruiz. Prlogo de Jos Angel Ceniceros, 1955. En esta obra se expresa: "Lo que Hidalgo pensaba acerca de la
organizacin constitucional, no tuvo oportunidad de expresarlo con amplitud y de una
manera sistemtica. Pero podemos tener una idea aproximada de ello reuniendo
diversas notas que no por dispersas pierden su sentido y su valor y pueden servirnos
para hilvanar el hilo de su pensamiento. Sin duda el cura de Dolores era partidario de
que los poderes pblicos se limitasen mediante las garantas individuales. Varias de las
expresiones que usa denuncian con entera claridad su conocimiento de las ideas
liberales consignadas en los libros de procedencia extranjera y en los documentos
constitucionales de Estados Unidos y de Francia: "Se trata -deca- de recobrar derechos
santos concedidos por Dios a los mexicanos y usurpados por unos conquistadores
crueles, bastardos e injustos, que auxiliados por la ignorancia de los naturales y
acumulando pretextos santos y venerables, pasaron por usurparles sus costumbres y
propiedad y vilmente de hombres libres convertirlos a la degradante condicin de
esclavos." Consideraba estos derechos como inalienables e imprescriptibles, es decir,
como intransferibles y no sujetos a las variaciones del derecho positivo. Habiendo sido,
como dice, concedidos por Dios -otras veces dice "segn los clamores de la naturaleza"
y en otras ms, como ya lo hemos visto, por el "Dios de la naturaleza" -se deben tener
como de origen divino y natural y, por lo tanto, segn las consecuencias a que esta
manera de pensar lleva corrientemente, anteriores a los preceptos del derecho que los
hombres legislan.
"Otras de las consecuencia que son en cierta forma forzosas a estos principios que
Hidalgo adoptaba, es la de que los rganos pblicos, el rey incluso, como cabeza del
estado, no pueden tansgredir la esfera de esos derechos y, como ello no puede quedar
solamente en la teora -lo que equivaldra a negar su plena validez-s-, dbense
estipular en el derecho pblico constitucional, debe haber una Constitucin que los
consagre. Quien como Hidalgo cree en la validez de los derechos individuales
concedidos por Dios o por la naturaleza, cree tambin en la forma constitucional del
estado, o sea en que el estado ha de tener una ley fundamental segn la cual se
organice y que en ella deben figurar garantas individuales como lmite de las
facultades de los gobernantes." (Op. cit., pp. 18 y 19.)
92
importa que haya tenido poca o ninguna aplicacin, si debemos juzgarla como es, es
decir, como el documento ms completo de la polmica entablada sobre la
independencia, en un terreno meramente poltico, o instrumento de lucha. Es, pues,
intil hacer un anlisis de ella; pero basta decir que es una constitucin republicana,
democrtica, central, representativa y congresional que estaba destinada a
desaparecer tan pronto como terminara la lucha, para dar lugar a la reunin de un
congreso constituyente que dictara la Constitucin definitiva".113
94
los tribunales que a la sazn existan (es decir, en los coloniales) o en los que
posteriormente se establecieran.
As las cosas, tres meses despus, el 19 de mayo de 1822, un sargento
de nombre Po Marcha, encabezando a una soldadesca tumultuosa, desfil por
las calles de la ciudad de Mxico gritando "vivas" a "Agustn Primero, el
emperador" y, ocupando el local donde se encontraba reunido el congreso
constitucional, hizo presin para que este cuerpo declarara que Iturbide era
llamado por la voluntad del pueblo a ocupar el trono imperial, declaracin que
96
se formul por una mayora sorprendida contra los votos de quince diputados.
El gobierno imperial de Iturbide tuvo una efmera duracin, pues el
citado congreso constituyente, por decreto de 31 de marzo de 1823, declar
que el Poder Ejecutivo existente desde el 19 de mayo del ao anterior cesaba
en sus funciones, estableciendo que dicho poder lo ejercera provisionalmente
un cuerpo compuesto por tres miembros (designndose para tal efecto a
Nicols Bravo, Guadalupe Victoria y Pedro Celestino Negrete) y que debera
denominarse "Supremo Poder Ejecutivo". Depuesto Iturbide, quien en un gesto
de dignidad manifest al congreso que abdicaba de la corona, esta asamblea,
mediante decreto de 8 de abril siguiente, dispuso que siendo su coronacin
"obra de la violencia y de la fuerza, y nula de derecho, no haba lugar para
discutir sobre dicha abdicacin", y que quedaban insubsistentes todos los actos
que con el carcter de emperador hubiese realizado, as como el Plan de
Iguala, los tratados de Crdoba y el decreto de 24 de febrero de 1822.
Por decreto de 21 de mayo de 1823, el Congreso Constituyente Mexicano
lanz una convocatoria para la formacin de un nuevo congreso, dando las
bases para la eleccin de los diputados que lo fuesen a integrar el 17 de junio
siguiente, en la inteligencia de que, de acuerdo con ellas, el cuerpo legislativo
por crearse debera quedar instalado a ms tardar el da 31 de octubre del
citado ao.
El nuevo congreso constituyente se enfrent al dilema de organizar a
Mxico como repblica federal o como repblica central, 115 habiendo optado
por la primera de dichas reformas estatales en el Acta Constitutiva de la
Federacin expedida el 31 de enero de 1824 y en la Constitucin de 4 de
octubre del mismo ao.
Si hemos delineado un esbozo histrico-poltico de la etapa de
independizacin de nuestro pas que comprende el periodo transcurrido entre
los aos de 1810 y 1824, ha sido con el propsito de estar en aptitud de
contestar la cuestin central que implica el tema del presente captulo,
consistente en determina cundo apareci el Estado mexicano como persona
moral o institucin pblica suprema. Debe recordarse que, en nuestra opinin,
el Estado surge del Derecho primario que las sociedades humanas en su
devenir histrico crean o que se le decreta por una multiplicidad de
circunstancias de diversa ndole dadas en la realidad socio-poltica. En ese
Derecho primario, que traduce y actualiza normativamente la tendencia de
organizar poltica y socialmente a una nacin o a las diversas comunidades
nacionales que integran un cierto conglomerado humano,
se crea el Estado como institucin suprema, que no es sino el resultado
sinttico de los elementos humanos, geogrficos y teleolgicos que concurren
en su formacin. Reiterando las explicaciones que con antelacin hemos
formulado para respaldar, dentro de un estricto proceso lgico de integracin
estatal, las ideas que se acaban de apuntar, debemos replantear la pregunta
de cundo apareci histricamente el Estado mexicano en la etapa cronolgica
115
Al tratar acerca del federalismo en esta misma obra, abordaremos este tema.
116
As, Tena Ramrez afirma que "Tiempo despus, en marzo de 1813, Rayn censur
su propio proyecto y le manifest a Morelos que no poda convenir en que se publicara
'la Constitucin que remiti a V.E. en borrador, porque ya no me parece bien', sino que
era preferible esperar a que se pudiera 'dar una Constitucin que sea verdaderamente
tal'. Sin embargo, el proyecto de Rayn tuvo influencia en las ideas de Morelos y sirvi,
sobre todo, para estimular la expedicin de una ley fundamental." (Leyes
Fundamentales de Mxico, p. 23.) Alamn sostiene, por su parte, que atendiendo a las
observaciones que Morelos hizo al proyecto de "constitucin" formulado por Rayn "o
porque la meditacin hizo conocer al (ste) los inconvenientes de su constitucin, o
ms que todo, porque publicada ya la espaola iba a parecer monstruoso tal proyecto,
l mismo se mostr disgustado de l, y en nueva comunicacin dirigida a Morelos
desde Puruaran en 2 de marzo de 1813, desiste de la publicacin, que sin embargo
deja a la discrecin de ste el hacerlo, aunque por ella dice: 'nada avanzamos, sino que
se ran de nosotros y confirmen el concepto que nos han querido dar los gachupines de
unos meros autmatas'''. (Historia de Mjico. Tomo 111, p. 550.)
98
Sobre estos tpicos nos remitimos a nuestras obras Las Garantas Individuales' y
Juicio de Amparo, respectivamente.
118
Alamn, op, cit., p. 549.
119
Sobre este tpico, consltese nuestra obra Las Garantas Individuales.
100
102
siguiente.
Segn don Lucas Atamn, al confiar dicho mando a don Agustn, la Junta
cometi un error, "pues fue tal el poder vitalicio que se le declar, que el empe rador cuando hubiese venido, tena que estar bajo su dependencia en todo lo
relativo al ejrcito, y entonces fue cuando se le concedi el tratamiento de
alteza, que suele ser seal de ruina para todos aquellos a quienes se les da sin
haber nacido sobre las gradas del trono". "Por otro decreto posterior, contina
Alamn, se determinaron tambin las facultades de los capitanes generales" y
comenta que "Haba pues tres poderes supremos en el estado: el de la junta,
que se llamaba soberana, el cual no reconoca ms limitacin que la que quera
imponerse la misma junta, declarando ser o no urgentes las materias de que se
ocupaba, para resolverlas por s o reservarlas al congreso que la reemplaz: la
regencia, e Iturbide, que como generalsimo tena en sus manos la fuerza y con
ella la nica autoridad efectiva, pero no pudiendo ejercerla libremente por el
embarazo que le oponan la junta y la regencia, haba necesariamente de
acabar por ponerse en choque con la una y la otra." 126 Y 127
126
Idem, p. 373.
El mismo Alamn emite un juicio severo respecto de la actuacin de la Junta Guber nativa en los trminos siguientes que no podemos dejar de transcribir: "Por poco que
se reflexione sobre el objeto de su institucin, segn lo prevenido en el tratado de
Crdova, se conoce sin dificultad que la junta se hizo ilusin sobre sus facultades y
equivoc completamente el fin
127
104
la situacin adecuada para que los principios y las reglas bsicos contenidos en
dicho Cdigo tuviesen su aplicacin natural.
"La Constitucin de 1824, afirma el doctor Mario de la Cueva, fue un
106
129
"La Constitucin Poltica", estudio publicado en la obra Mxico 50 aos de Revolucin. Tomo l, pp. 256 y 257, 1960
130
La Constitucin Federal de 1824, p. 192.
107
CAPTULO SEGUNDO
LOS ELEMENTOS DEL ESTADO MEXICANO
108
109
110
111
112
II. LA POBLACIN
A. Consideraciones generales
113
114
nados frente a quienes los rganos del Estado, es decir, los gobernantes,
ejercen el poder estatal dentro del orden jurdico primario o fundamental
-constitucional- y del orden secundario -legal-.
135
136
115
116
117
representaban, deduce Vasconcelos que el mestizaje que tal empeo engendr, "da
derechos nuevos y esperanza de una misin sin precedente en la Historia", porque
"nuestra civilizacin, con todos sus defectos, puede ser la elegida para asimilar y
convertir a un nuevo tipo a todos los hombres". (Cfr. Obras Completas. Tomo 11,918 y
919.)
118
138
139
Despus de demostrar histricamente que ninguno de los factores en que suele fincarse la
idea de nacin, aisladamente considerado, puede ser el nico soporte de sta, Ernesto Renn en
hermosas palabras afirma lo siguiente: "Una nacin es un alma, un principio espiritual. Dos cosas
que, en verdad, tan slo hacen una constituyen esta alma, este principio espiritual. La una est
en el pasado, la otra en el presente. La una es la posesin en comn de un rico legado de
recuerdos: la otra es el consentimiento actual, el deseo de vivir juntos, la voluntad de seguir
haciendo valer la herencia que se ha recibido indivisa. El hombre, seores, no se improvisa. La
nacin como el individuo, es la desembocadura de un largo pasado de esfuerzo, de sacrificios y
de abnegaciones. El culto de los antepasados es el ms legtimo de todos; los antepasados nos
han hecho lo que somos. Un pasado herico, grandes hombres, gloria -entindase la verdadera
gloria-; he aqu el capital social sobre el que se asienta una idea nacional. Tener gloria comunes
en el pasado, una voluntad comn en el presente, haber hecho grandes cosas juntos, querer an
hacerla; ah las condiciones esenciales para ser un pueblo. Amase en proporcin de los sacrificios
consentidos, de los males sufridos. Amase la casa a que se ha construido y se transmite. El canto
espartal 'Somos lo que fuisteis; seremos lo que sois', es en su sencillez el himno abreviado de
toda patria.
"En el pasado, una herencia de glorias y de pesares que compartir; en el porvenir, un mismo
programa a realizar. Haber sufrido, gozado, esperado juntos; he ah lo que vale ms que las
aduanas comunes y que las fronteras conforme a los ideales estratgicos; he ah lo que se
comprende pese a la diversidad de raza y de lengua. Deca hace un momento: 'Haber sufrido
Juntos'; s, el sufrimiento en comn une ms que el gozo. En cuestin de recuerdos nacionales
ms valen los duelos que los triunfos, pues ellos imponen deberes; piden esfuerzo en comn.
"Una nacin es , pues, una gran solidaridad constituida por sentimiento de los sacrificios que han
hecho y de los que an se est dispuesto a hacer. Supone un pasado, pero se resume, sin
embargo, en el presente por un hecho tangible: el consentimiento, el deseo claramente
expresado de continuar la vida comn. La existencia de una nacin es (perdonadme esta
metfora) un plebiscito de todo los das, como la existencia del individuo es una afirmacin
perpetua de vida. (Qu es una Nacin? Traduccin de Rodrigo Fernndez Carvajal. Instituto de
Estudios Polticos. Madrid, 1957, pp. 106 Y 107.)
140
La heterogeneidad tnica del pueblo mexicano se agudiza primordialmente en lo que respecta
al sector indgena. En nuestro pas existen muchas comunidades aborgenes cuya vida cultura se
119
120
define como "el vnculo poltico y jurdico que relaciona a un individuo con un
Estado".141 Como idea formal que entraa, la nacionalidad se establece exclusivamente por el Derecho con vista a un conjunto de factores variables de ca rcter mltiple, sujetos al tiempo y al espacio, que se registran en la vida
histrica de cada Estado en particular.
El concepto de nacionalidad no siempre corresponde a la idea de pertenencia de un individuo a una nacin determinada. En otras palabras, la idea
formal de nacionalidad no necesariamente tiene como contenido o substancia
a la nacin, es decir, los 'nacionales" no siempre son los individuos que
integran una misma comunidad "nacional". Para esclarecer estas
consideraciones debe recordarse la diferencia entre "nacin" y "Estado". La
nacin es una comunidad humana con existencia real u ontolgica cuyos
grupos o individuos componentes se encuentran ligados permanentemente por
los distintos elementos a que hemos aludido, siendo dicha entidad
independiente de toda organizacin jundico-poltica. El Estado, en cambio,
importa esta organizacin en que una o varias comunidades nacionales han
decidido estructurarse o han sido estructuradas. La nacin precede al Estado
como elemento humano del que ste urge a travs de la organizacin jurdicopoltica que aqulla adopta. La nacin es una colectividad humana real, en
tanto que el Estado es la persona moral su-
Principios de Derecho Internacional Privado. pp. 77. No sin razn, el doctor Francisco
Venega Trejo, distinguido profesor universitario mexicano, sostiene que el concepto de
"nacionalidad" de sustituirse por el de "estatalidad", argumentando que el primero
denota una idea sociolgica en tanto que el segundo tiene una connotacin poltica
(Cfr. Nacionalidad, Estatalidad y Ciudadana Edicin 1964).
142
Op. Cit. P. 78
143
Droit lnternational Priv. Tomo I. p. 2.
121
constitucin fija los criterio para reputar a los individuos que componen su
poblacin como "nacionales" o "extranjeros". Por ello, la demarcacin
nacionalidad es un acto jurdico normativo proveniente del poder constituyente
mismo y que tiende a integrar el cuerpo poltico del Estado, segregando a los
individuo que por causa variables y muchas veces circunstanciales deben
formarlo. En consecuencia, ser "nacional" o "extranjero" simplemente equivale
a componer o no, respectivamente, ese cuerpo poltico dentro del que se
comprende la "ciudadana", de lo que se deduce que la nacionalidad no es sino
el resultado de un proceso de seleccin de individuos con las calidades
sealadas por la norma jurdica fundamental de un Estado, de entre su
elemento humano total, con la importante y trascendental finalidad de
asegurar la continuidad o subsistencia de la entidad estatal misma.
Para demarcar la nacionalidad, la constitucin del Estado suele adoptar
varios criterios, siendo los principales el jus sanguinis, el jus soli 144 y el jus
domicilii. Segn el primero, la nacionalidad se atribuye jurdicamente a un
individuo en atencin a la misma nacionalidad de sus padres con
independencia del lugar de su nacimiento. Conforme al segundo, es este lugar
el que se toma en cuenta por el derecho para determinacin de la nacionalidad
sin considerar la de los progenitores del individuo; y en cuanto al tercero, la
adquisicin de la
122
123
124
El principio de jus soli fue adoptado lisa y llanamente y en toda su extensin por la Constitucin mexicana de 1917 desde la reforma que se introdujo a
su artculo 30 en enero de 1934. Con anterioridad a ella, este precepto
condicionaba la adquisicin de la nacionalidad mexicana a la manifestacin
que ante la Secretara de Relacione Exteriores deba formular el hijo de padre
extranjeros nacido en la Repblica, dentro del ao siguiente a su mayora de
edad, en el sentido de optar por tal nacionalidad, comprobando haber residido
en el pas "los ltimo seis aos anteriores a dicha manifestacin", requisito este
ltimo que combin el citado principio con el de jus domicilii. 146
Por lo que atae al jus sanguinis, son mexicanos por nacimiento
conforme el artculo 30 constitucional "Los que nazcan en el extranjero de
padres mexicanos, de padre mexicano o de madre mexicana" (frac. II inciso A).
Esta hiptesis se estableci mediante la reforma de 1934 a que hemos aludido,
pues el artculo original de la Constitucin de 1917 slo consideraba mexicano
por nacimiento y en base en el principio de jus sanguinis a "los hijo de padre
mexicano, nacido dentro o fuera de la Repblica, siempre que en este ltimo
caso los padres sean (fuesen) mexicanos por nacimiento 147Y 148
146
125
126
do de ella, con tal de que tenga la vecindad de cinco aos cumplidos en el territorio de la Repblica" (art. 125). La Constitucin centralista de 1836, llamada
oficialmente "Las Siete Leyes Constitucionales", toma como base de la nacionalidad mexicana diferentes factores, tales como el jus sanguinis, el jus soli, la
vecindad o residencia en la Repblica, la adhesin al Acta de Independencia,
as como la naturalizacin, segn se advierte del artculo primero de la Primera
Ley, a cuyo texto nos remitimos. Los ordenamientos constitucionales, estatutos
y proyecto de constitucin, posteriores hasta la Ley Fundamental de 1857
adoptaron, mutatis mutandis, los mismos criterios para demarcar la nacionalidad mexicana por nacimiento y naturalizacin, como fcilmente puede observarse de su respectivo texto, el que, para fines didcticos y deliberadamente
sin comentarios, aludimos en la nota al calce. 152
La Constitucin federal de 1857 en materia de nacionalidad asumi
exclusivamente el principio de jus sanguinis, reputando como mexicano por
nacimiento slo a los individuo nacidos dentro o fuera del territorio de la
Repblica de padres mexicanos(art. 30, frac. 1). Interpretando a contrario
sensu esta disposicin, ninguna persona, a pesar de que hubiese nacido en
Mxico, adquira la nacionalidad mexicana si su progenitores no eran
mexicanos. Aunque el tpico de la nacionalidad no suscit ninguna discusin
en el Congreso Constituyente, se puede deducir, mediante el anlisis de las
circunstancias histricas que prevalecan en la poca en que se forj y expidi
dicha Constitucin, que exista en el nimo colectivo de los diputados un
repudio hacia todo extranjerisrno y una tendencia correlativa hacia la
consolidacin y el afianzamiento de la mexicanidad. Las poca dcada de vida
152
127
128
"A finales del mes de febrero de 1995, los cuatro partidos polticos repre sentados en el Congreso mexicano suscribieron un pacto en el entendido de aceptar,
en principio, el anlisis y discusin de una posible reforma al texto constitucional para
reglamentar la irrenunciabilidad de la nacionalidad mexicana y, por consiguiente la
aceptacin de la doble nacionalidad.
129
130
131
132
Diario de los Debates del Congreso Constituyente, tomo 11, pp. 795 Y 796.
133
da. La renuncia a la condicin de extranjero, por estimarse sin validez en Derecho Internacional, poda provocar la intervencin diplomtica en lo casos en
que e afectaran los bienes y derechos obtenidos por algn extranjero, crendose ambiente propicio para el surgimiento de conflictos internacionales, segn lo corroboran diverso caso que registra la historia de Mxico y que e
Supone sobradamente conocido , en lo que la agresiones a nuestro pas de
parte de distinta potencias extranjeras tuvieron como pretexto la "defensa o
reivindicacin" de lo "derecho" de u sbditos. En cambio, el convenio que el
extranjero celebra Con el Estado mexicano al adquirir los bienes y derechos a
que se refiere la fraccin 1 del artculo 27 constitucional, a efecto de que, en
relacin a stos, se le considere como nacional entraa substancialmente una
obligacin cuyo incumplimiento se sanciona con una clusula penal consistente
en la prdida de lo adquirido en beneficio de la Nacin. Esa obligacin y la
sancin derivada de su inobservancia -traducida en que el extranjero invoque
la proteccin de su gobierno- no importan la renuncia a la condicin de
extranjera ni la adopcin impositiva de la nacionalidad mexicana, fenmeno
ambos que condena el Derecho Internacional y que con encomiable habilidad
obvi el Constituyente de Quertaro bajo la gida del perspicaz talento jurdico
de don Jos Natividad Macas, quien, al referirse a la nueva frmula elaborada
por la Comisin respectiva, hizo las siguientes afirmaciones:
160
ldem, p. 799
El precepto proyectado no habla de "concesiones", cuyo concepto fue incluido en el
texto definitivo a sugestin del diputado Cravio (Diario de los Debates, tomo 11, p.
497).
161
134
El artculo 32 de la Constitucin de 57, que corresponda al artculo 37 del proyecto respectivo, ordenaba que, "Se expedirn leyes para mejorar la condicin de los mexicanos laboriosos,
premiando a los que distingan en cualquier ciencia o arte, estimulando al trabajo y fundando
colegios y escuelas prcticas de artes y oficios." Contra esta disposicin se alzaron las voces de
los distinguidos constituyentes Guillermo Prieto e Ignacio Ramrez y cuyas expresiones, por no
carecer de actualidad, transcribimos a continuacin tal y como las asent otro no menos ilustre
diputado y cronista del Congreso, don Francisco Zarco "Contra la segunda parte (del precepto
proyectado), escribi ste, se declar el seor Prieto, creyendo que como no pasa de un buen
consejo, bien poda suprimirse sin que hiciera falta como precepto constitucional. Aunque nada
es ms justo que premiar al genio y el talento, hay riesgo de que con este re texto se suscite la
cuestin de prohibiciones y se vuelva al sistema ms errado de proteccin. Nota que en este pas
hay cierto espritu de apocamiento que hace creer que no es posible ningn progreso sin la
proteccin directa del gobierno. El artesano menos inteligente y el artista ms atrasado, reclama
sin cesar esa proteccin. Pero es menester no ceder esa preocupacin vulgar y recordar que el
gnio no necesita de amparo, que nadie protegi Rafael, que nadie protege hoy Rossini, etc."
"El Sr. Ramrez (D. Ignacio) cree que como derecho del hombre se establece que los gobiernos
tengan la obligacin de mejorar la condicin de los mexicanos laboriosos, y que para esto
establecen tres medios: 1. dar premios los que se distingan en las ciencias en las artes; 2
estimular el trabajo; y 30 fundar escuelas prcticas de artes y oficios.
"Como para mejorar la condicin de los hombres laboriosos, no hay mas arbitrio que
proporcionarles capitales consumidores, el primer medio que la comisin propone es esteril,
pues d que unas cuantas personas reciban premios, que sern papeles y palabras, no resultar
ningun bien las clases que se quiere proteger. Los premios tuvieron en su orgien por objeto,
levantar I clases trabajadoras de la degradacin en que las dej el feudalismo, ahora esta
emancipacin est ya realizada, y los premios no son sino un accesorio potico en las fiestas de la
industria, que tiene un objeto mucho mas elevadodo que dar recompensar unos cuantos
individuos.
"El segundo medio es tambin ineficaz, pues el gobierno no puede estimular el trabajo de un
manera directa, y para que haya trabajo basta dejar en libertad la actividad humana. Pero aun
cuando se suponga que se puede estimular el trabajo, de eso no resultar ninguna mejora en la
condicin de los mexicanos laboriosos.
"El tercer medio es casi ridculo, sobre todo establecido como derecho del ciudadano. Cmo
ejerce este derecho? Cmo se reclama su cumplimiento?
"Si se quiere que existan tales establecimientos, dse un precepto de una manera terminante
que cese esa enseanza en que se juega con palabras, y se ensee algo til y que los
embrollos de la teologa se sustituyan conocimientos benficos la humanidad" (Historia del
Congreso extraordinario Constituyente de 1856 y 1857. Tomo 11, pp. 232 Y 235).
163
Este precepto establece, en su texto actual vigente a partir del 20 de marzo de 1998, q
"La Ley regular el ejercicio de los derechos que la legislacin mexicana otorga a los mexicanos
que posean otra nacionalidad y establecer normas para evitar conflictos por doble nacionalidad.
"El ejercicio de los cargos y funciones para los cuales, por disposicin de la presente
Constitucin, se requiera ser mexicano por nacimiento, se reserva a quienes tengan esa calidad
135
136
137
138
139
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172
141
el caso concreto de que se trate. 178 Conforme al invocado principio, por ende,
174
142
143
179
Esta consideracin coincide con el criterio sustentado por la Suprema Corte (Cfr.
Informe de 1981. Pleno. Tesis 10 y 16), Y tesis 57 del Apndice 1985, Pleno. Tesis 170
de! Apndice 1995. Materia Constitucional.
180
Este concepto lo tratamos extensivamente en nuestra obra Las Garantas
individuales, Captulo cuarto.
144
Los tratadistas mexicanos que han abordado la delicada y difcil cuestin de definir o precisar
los conceptos de equidad y proporcionalidad de los impuesto, como Fraga y Flores Zavala entre
otros, siguen el pensamiento de don Ignacio L. Vallarta, quien mutatis mutan dis, coincide con las
ideas que se acaban de exponer. Nuestro ilustre constitucionalista afirma al respecto: "Es en
efecto una verdad de innegable evidencia, que con excepcin de muy poco impuestos, y no son
por cierto los ms recomendados por los economistas, como la capitacin, no los hay con un
carcter de universalidad tan absoluta, que pesen sobre toda las personas de tal modo que nadie
se e cape de ellos. Las contribuciones ms conformes con los principios econmicos, la directa
sobre los bienes races, por ejemplo, no grava a cuantas personas pueden pagar el tributo, ni
recae sobre todos los valores que puedan soportarlos, porque se limita a los propietarios y a los
capitales invertidos en tierras, dejando de pagarlo, el inmenso nmero de personas que no son
propietarios. Recorriendo el largo catlogo de impuestos que entre nosotros ha existido, vemos
que casi ninguno de ellos tiene el carcter de universalidad de que hablo, sino que cada uno
gravita sobre determinada industria, giro, capital, etc., constituyendo el producto de todos los
ingresos del tesoro. La contribucin predial se paga slo por los propietarios; la de patente por
los dueos de giros sobre que se impone; los derechos martimos por los que hacen el comercio
con el extranjero, e tc., y nadie puede calificar de des proporcionadas esas contribuciones slo
porque hay muchas personas que no las pagan, que no pueden ni deben pagarlas.
"Tan sencillas reflexiones como stas demuestran evidentemente, y as lo creo yo, que la
proporcin en el impuesto no se toma de la universalidad de su pago, sino de su relacin con los
capitales que afecta. Los economistas por esto no reputan desproporcionada a la contribucin
que paguen pocos o muchos en virtud de ser muchos o pocos los dueos de los valores sobre
que recaiga, sino a los que se exige sin tener en cuenta la cuanta o importancia de esos valores.
Una contribucin igual para todos los capitales, sin considerar la desigualdad de stos, sera del
todo desproporcionada." {Cuestiones Constitucionales. "Votos", tomo TI, pp. 21 a 23.)
En nuestro pas se ha estilado la prctica de establecer en algunas leyes fiscales como
fuente de tributacin los mismos impuestos que el causante haya cubierto por diferentes
conceptos. Conceptuar el pago de un impuesto como generador de otro implica un atentado
contra la justicia tributaria y una violacin a la disposicin constitucional que establece los
principios sobre los que sta descansa. Estos fenmenos negativos los ha sealado la Sala
Administrativa de la Suprema Corte en la ejecutoria cuya parte conducente nos permitirnos
transcribir: " ... el legislador ordinario no puede, sin atentar en contra del principio de justicia
tributaria, elegir de manera caprichosa e ilgica los presupuestos objetivos que, como hechos
imponibles, sirven para dar nacimiento a la obligacin tributaria y esto es lo que sucede cuando
pretende transmutar las figuras jurdicas hasta 1l1'f!Q1 al extremo de sealar que el presupuesto
145
de hecho o el elemento objetivo del hecho generador del crdito fiscal sea precisamente, el
monto de otro impuesto". " ... cuando el presupuesto objetivo del hecho imponible lo es gravar el
cumplimiento de una obligacin tributaria, que es lo que se pretende en el artculo 18 de la Ley
del Impuesto al Valor Agregado se falta al principio de justicia tributaria. Es inaceptable que un
impuesto sea el presupuesto objetivo de otro impuesto: que lo que es el resultado, se torne en
presupuesto; que una sobre-posicin interminable de impuestos pueda ser constitucional a pesar
de su intrnseca injusticia por desnaturalizar la esencia misma del impuesto y sus finalidades.
Debe precisarse que esta conclusin no contempla ms casos que aqullos en que el
presupuesto objetivo del hecho generador de un impuesto es otro impuesto de distinta
naturaleza. En consecuencia, al establecer el artculo lB de la Ley del Impuesto al Valor Agregado
que para calcular el impuesto, tratndose de prestacin de
Las anteriores consideraciones se contienen en el criterio jurisprudencial de la Suprema
Corte sustentado en las tesis 45, 49, 50. 51 Y 98 del Apndice /985, Pleno. Apndice )995.
Materia Constitucional, Tesis 156, 161,162 Y 275.
182
146
larse ste en la va de amparo si la accin respectiva se entabla contra el ordenamiento que corresponda.
Anlogo criterio puede aplicarse para determinar la proporcionalidad de
los recargos. Estos representan san iones pecuniaria por la morosidad en que
incurre el causante en el cumplimiento d sus obliga iones fiscales,
equivaliendo, en cierto modo, a las "clusulas penales" que suelen estipularse
en los contratos. Ahora bien, el monto de los recargo que autorice la ley
tributaria no debe exceder ni en valor ni en cuanta a la obligacin incumplida,
principio que se deriva del artculo 1843 del Cdigo Civil y que, por er general
involucrar un contenido de justicia, se aplica a la materia fiscal.
Gastos pblicos. La obligacin contributiva que impone la fraccin IV del
artculo 31 constitucional, traducida primordialmente en 1 pago de impuesto
segn dijimos, tiene como finalidad que todo mexicano mediante su
cumplimiento, coopere econmicamente a la cobertura d lo gastos pblicos. En
otras palabras, el impuesto se legitima constitucionalmente si se aplica o des
tina a sufragarlos. Por gasto pblico se entiende aquello que erogan para
satisfacer las funciones y servicio pblicos". 183 Por consiguiente, tienen dicho
carcter todos los gasto que prev el Presupuesto de Egreso de la Federacin o
de las entidades federativas destinados al funcionamiento de las instituciones
pblicas y a la operatividad de los servicios pblico de cualquier ndole,
independientemente de que stos se presten por los rganos del Estado
propiamente dicho o por los organismos descentralizados y empresa de
183
147
148
El que fuera ministro de la Suprema Corte don Manuel Yez Ruiz formulo sobre el
citad tema un exhaustivo estudio de la lectura ineludible y provechosa que se public
en el informe , /970. pp. 329 a 480. Apndice de /995, te i /64. Materia Constitucional.
149
Cuestiones constitucionales, "Votos", Tomo 11, pp. 29, 30, 31. 33, 34 Y 35.
150
Apndice de 1975, tesis 55. en relacin con la 56. Pleno. Apndice 1995. tesis 1644.
Materia Constitucional.
151
"Los pueblos vencidos, sostiene, eran los que soportaban la mayor parte
de las exigencias pecuniarias de los vencedores", agregando que "Cuando un
pueblo era vencido por la triple alianza (constituida por los reinos de Mxico,
Texcoco y Tacuba}, se le impona un tributo de acuerdo con sus recursos", el
cual consista "en una cantidad de efectos que el pueblo o la provincia
sometidos entregaban peridicamente a sus conquistadores", e decir. "dos o
tres veces al ao. o cada ochenta das segn el pacto". Citando a Alonso de
Zurita, dicho distinguido autor asevera que haba cuatro clases de tributarios
en los pueblos de Anhuac y que eran: "1. Los colonos de las propiedades de
nobles y guerrero distinguidos. E tos colono cultivaban las propiedades
mencionadas y daban parte de los producto a sus propietarios en lugar de
pagar el tributo al re)'. 2. Los habitantes de los calpullis (barrios) pagaban
tributos al jefe del barrio y al rey. 3. Los comerciantes e industriales. 4. Los
mayeques, especie de e clavos de la tierra, pagaban el tributo al dueo de las
sementeras que sembraban. No pagaban tributo al rey. Los conquistadores.
adems del tributo que imponan a los vencidos, se apoderaban de algunas
tierras del pueblo conquistado; el rey otorgaba la propiedad de esas tierras a
los guerreros o a los nobles, como premio de sus servicio, con todo y los
poseedores de las mismas que entonces eran una especie de esclavos de
tierra." 188
Por su parte, Ignacio Romerovargas Iturbide asienta que "Los tributos
eran entregados de cada pueblo a un calpixque de la regin, y todos,
centralizados, en Tenoxtitlan, donde se distribuan entre los tres Estados
Confederados, excepto en aquellos casos en que de comn acuerdo se hubiese
estipulado y fijado la cantidad de tributos que deba ser entregada a cada una
de las tres capitales o, que la regin dependiente directamente de una de las
capitales donde directamente se enviaba el importe de la recaudacin.
"El cihuacoatl, con sus ayudantes, llevaba a cabo la redistribucin de
ingresos a beneficio del ejrcito, del sacerdocio, de la burocracia, de los
comerciantes y del pueblo, para cubrir los gastos pblicos, sueldos,
construcciones y reparacin de edificios, as como para obras de beneficencia,
tal como se dijo al tratar de la jerarqua administrativa del Estado.
"En caso de calamidades pblicas (inundaciones, hambres, epidemias,
etc.) y prdida de cosecha, se otorgaba la exencin de impuestos y se
estableca un sistema de asistencia pblica, con los productos recaudados en
los almacenes generales del Estado.
"En resumen: la contribucin personal o de servicio, fue tasada y
determinada por las autoridades locales, ya en el cultivo de tierras del Estado o
en la fijacin del monto y calidad de productos, objeto del tributo
(especialmente tratndose de productos industriales)." 189
En la Nueva Espaa el rgimen fiscal no era unitario y se fue integrando
paulatinamente al travs de diferentes ordenanzas reales creativas de distintos
188
189
152
153
declarar el artculo 8 de la citada Constitucin que todo espaol, 190 sin distin-
cin alguna, estaba obligado "a contribuir en proporcin a sus haberes para los
gastos del Estado", Las reglas fundamentales en lo concerniente a la mencionada obligacin pblica individual se prescribieron en un ttulo preceptivo
especial, el VII, Y entre ellas se proclam el principio de la legalidad de los
impuestos en cuanto que stos deberan decretarse por las Cortes, o sea, por
el rgano legislativo, habindose desposedo de la facultad correspondiente al
rey en forma anloga a como sucedi con mucha antecedencia cronolgica en
Inglaterra.
El Decreto Constitucional para la Libertad de la Amrica Mexicana,
comnmente conocido como Constitucin de Apatzingn. dc 22 de octubre de
1814, tambin contena importantes prescripciones en materia tributaria. Al
efecto, consideraba que "Las contribuciones pblicas no son extorsiones de la
sociedad, sino donaciones de los ciudadanos para seguridad y defensa" (art.
36) Y dispona que una de las obligaciones de stos consista en "contribuir a
los gastos pblicos" (art. 41). Adems, los impuestos deban crearse por ley, teniendo la atribucin respectiva el Supremo Congreso (art. 113).
El principio de la legalidad tributaria se reitera por el Acta Constitucin
de la Federacin Mexicana del 31 de enero de 1824 y la Constitucin federal de
4 de octubre de este ao, incumbiendo al "Poder legislativo" o Congreso
general el establecimiento de las contribuciones necesarias para cubrir los
gastos generales de la Repblica (art. 13, frac. IX del Acta y 49, frac. VIII de la
Constitucin).
La obligacin tributaria y el aludido principio de legalidad de los
impuestos se repiten en ordenamientos constitucionales posteriores, como las
Siete Leyes de 1836 y las Bases Orgnicas de 1843 (art. 3, frac. II de la Primera
Ley y arto 14, respectivamente), as como en los proyectos mayoritarios,
minoritario y transaccional del ao de 1842. Por su parte, el Estatuto Orgnico
Provisional de la Repblica Mexicana expedido por don Ignacio Comonfort en
ejercicio de las facultades con que fue investido por el Plan de Ayutla de marzo
de 1854, estableci como obligacin de los habitantes de la Repblica "pagar
los impuestos y contribuciones de todas clases, sobre bienes races de su
propiedad, y los establecidos al comercio o industria que ejercieren, con arreglo
a las disposiciones y leyes generales de la Repblica" (art. 4).
190
154
155
de que se renuncie a sta sin adoptar otra no es comn y colocara al renunciante en la situacin de "aptrida". Adems, esa concomitancia impide la doble nacionalidad de una persona, dualidad que provoca mltiples problemas
que se traducen en conflictos de leyes ordinarias o constitucionales en el espacio, o sea, entre los ordenamientos jurdicos de los Estados cuya nacionalidad
dual ostente el sujeto.
Esta consideracin la comparte el mismo autor citado al afirmar que en
el caso de la "prdida de una nacionalidad por la adquisicin de una nueva,
encontramos la coincidencia de la teora general en materia de nacionalidad,
no solamente cuando se ob erva el problema en su aspecto sociolgico, sino
tambin cuando se le mira desde el punto de vista del derecho de gentes, ya
que en este ca o, la prdida de la nacionalidad, coincidiendo con la adquisicin
de una nacionalidad nueva viene a evitar que se produzcan los problemas de
doble nacionalidad y, si como los internacionalistas pretenden, fuera sta la
nica causa de prdida de nacionalidad, se reducira considerablemente el
nmero de aplides".192
La Constitucin de 1917, que antes de 1934 no prevea la prdida de la
nacionalidad mexicana, sealaba como primera causa de este fenmeno "la
adquisicin voluntaria de una nacionalidad extranjera" (art. 37, inciso A, frac.
1). En e te ca o es la voluntad del mexicano por nacimiento o naturalizacin,
extremada en dicha adquisicin, lo que produca automticamente la prdida
de la nacionalidad mexicana, efecto que nos parece del todo acertado, pues
evitaba, por una parte, la situacin conflictiva de la doble nacionalidad, y, por
la otra, la restriccin de la libertad para conservar determinada nacionalidad o
para optar por una nueva, libertad que es inherente a la persona humana, ya
191
192
156
157
por el muy menguado honor que supone, muy relativamente por cierto, el
expresado ttulo. La sumisin de que habla la disposicin constitucional que
comentamos no deriva de la sola aceptacin o del mero uso de un ttulo
nobiliario, sino de los compromisos o actos que para obtenerlo o para
ostentarlo haya contrado o realice el mexicano, en cuyo caso ste sera un
antipatriota pero no acreedor a la prdida de su nacionalidad, fenmeno ste
que pudo no haber deseado nunca. Adems, no cualquier rgano del Estado
puede declarar dicha prdida, sino nicamente la Secretara de Relaciones
Exteriores195 y siempre que en beneficio del presunto afectado se obsequie la
garanta de audiencia consagrada en el artculo 14 de la Constitucin,
brindndole previamente la oportunidad defensiva y probatoria para preservar
una de las ms importantes calidades de la persona humana, cual es su
nacionalidad.196
Por otra parte, la nacionalidad mexicana por naturalizacin se perda
cuando el naturalizado residiera en su pas de origen durante cinco aos
continuos, cuando se hiciese pasar como extranjero en cualquier instrumento
pblico o
cuando usara un pasaporte extranjero (fracciones III y IV del inciso A del arto
37 const.). Consideramos que la residencia a que se refiere el primer caso debe
ser voluntaria, o sea, sin coaccin alguna o sin que medie ninguna circunstancia impeditiva para que el naturalizado retorne a Mxico, pues slo as se presume fundamentalmente que el extranjero que adquiri la nacionalidad
mexicana ha decidido abandonarla o abdicar de ella, por permanecer
intencionalmente en su pas de origen durante el lapso mencionado. Adems,
en las hiptesis a que nos acabamos de referir, la prdida de la nacionalidad
por naturalizacin no debe operar de pleno derecho cuando se realice el hecho
condicionante, toda vez que ste debe ser invocado y acreditado ante la
Secretara de Relaciones Exteriores, teniendo el presunto afectado el derecho
de ser odo en defensa antes de que se declare la prdida, en observancia de la
garanta de audiencia instituida en el artculo 14 de la Constitucin Federal.
Debemos hacer la importante observacin de que Las causas de La
prdida de (a nacionalidad mexicana que hemos comentado no son ya
operantes tratndose de la nacionalidad mexicana por nacimiento, sino
195
Esta Secretara tiene competencia expresa para "Intervenir en todas las cuestiones
relacionadas con la nacionalidad y naturalizacin" conforme al artculo 28, fraccin VII,
de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal de 22 de diciembre dc 1976.
196
El anlisis de la garanta de audiencia lo realizamos con la exhaustividad que nos ha
sido dable en nuestra obra ya citada
158
e) Los extranjeros
1. Consideraciones generales. El concepto de "extranjero" denota una
idea de exclusin frente a los "nacionales". Dicho de otra manera obvia y
evidente, la situacin de "extranjera" es la contraria a la de "nacionalidad", lo
que, en una expresin que se antoja pueril, indica que "quien no es nacional de
algn Estado, en relacin al mismo es extranjero". Estas aseveraciones tienen
su explicacin lgico-jurdica, pues si cualquier Estado tiene la potestad de
vincular polticamente con su elemento humano -poblacin- al sector
mayoritario del mismo -comunidad nacional-, tiene simultneamente la
facultad de segregar de esta comunidad al grupo minoritario que por diversas
causas -raciales, histricas, sociales, religiosa, lingsticas, geogrficas,
econmica, etc.-, estime que no debe pertenecer a ella. El alcance y la
consecuencia de esa segregacin han variado en el tiempo y en el espacio, o
197
159
2. Situacin constitucional de los extranjeros. Dentro del Estado mexicano todo extranjero, independientemente de su condicin migratoria, es
titular
de
las
garantas
constitucionales
indebidamente
llamadas
"individuales",199 casi con la misma amplitud como lo son los mexicanos .Esa
titularidad se declara en los artculos 33 y primero de la Constitucin, cuyo
ordenamiento, que es la ley suprema y fundamental de Mxico, es el nico que
198
160
con validez jurdica puede restringir o vedar a los extranjeros lo goce y disfrute
de los derechos pblico subjetivos inherente' a dichas garantas. De lo
principios de supremaca y de fundamentalidad de la Constitucin e infiere la
conclusin .de que ninguna ley secundaria u ordinaria puede imponer
restricciones o prohibiciones a lo extranjeros que, fuera del mbito normativo
constitucional, hagan nugatorio, por parte de stos, el ejercicio de los
mencionados derecho. De e ta consideracin tambin se deduce que la
situacin constitucional de los extranjeros en Mxico en cuanto a las
prohibiciones de que estn afecto, e demarca por exclusin, frente a la posicin
que dentro de la Constitucin ocupan los nacionales. Por ende, puede
establecer e la regla general a este respecto de que en todas aquellas hiptesis
en que para adquirir un derecho o ejercer una actividad el ordenamiento
constitucional exija la calidad de mexicano el extranjero adolece de la
incapacidad jurdica correlativa, misma que, mediante el mtodo excluyente
que hemos mencionado, se especifica en lo supuesto que estudiamos al
referirnos al tema concerniente a las prerrogativas de los mexicanos.200
Por lo que atae a las obligaciones de los extranjeros, la Constitucin no
contiene ningn estatuto como lo establece tratndose de los mexicanos en su
artculo 31 que ya estudiamos. Sin embargo, esta omisin no implica que el
Congreso de la Unin, en el desempeo de sus facultades legislativas en
materia de extranjera (art. 73, frac. XVI), no pueda decretar tales obligaciones,
posibilidad que slo est condicionada a que stas no se opongan o hagan
nugatorias las garantas constitucionales que, segn afirmamos, se extienden a
favor de todo extranjero. Huelga decir que diversas leyes federales, entre ellas
primordialmente la de Nacionalidad y Extranjera y la de Poblacin, imponen
diversas obligaciones a los extranjeros y cuyo examen excedera de la temtica
de esta obra, destacndose entre ellas la concerniente a la tributacin para los
gastos pblicos.201 Debe advertirse que la obligacin tributaria a cargo de los
extranjeros est supeditada a la satisfaccin de los requisitos constitucionales
de legalidad, equidad y proporcionalidad que analizamos anteriormente. 202
La estancia del extranjero en Mxico est subordinada al Presidente de la
Repblica en cuanto que este alto funcionario tiene la facultad exclusiva de
hacerlo abandonar el territorio nacional "inmediatamente y sin necesidad de
juicio previo" cuando estime "inconveniente" su permanencia en el pas (art.
161
203
162
alguno. Esto es presuponer en el Ejecutivo una infalibilidad que desgraciada mente no puede concederse a ningn ser humano. La amplitud de esta
facultad contradice la declaratoria que la precede en el texto: despus de
consignarse que los extranjeros gozarn de las garantas individuales, se deja
al arbitrio del Ejecutivo suspenderlas en cualquier momento, supuesto que no
se le fijan reglas a las que deba atenerse para resolver cundo es
inconveniente la permanencia de un extranjero, ni se concede a ste el
derecho de ser odo, ni medio alguno de defensa.
"La Comisin conviene en la necesidad que existe de que la nacin
pueda revocar la hospitalidad que haya concedido a un extranjero cuando ste
se hubiere hecho indigno de ella; pero cree que la expulsin, en tal caso
debiera ajustarse a las formalidades que dicta la justicia; que debieran
precisarse lo casos en los cuales procede la expulsin y regularse la manera de
llevarla a cabo; pero como la Comisin carece del tiempo necesario para
estudiar tales bases con probabilidades de acierto, tiene que limitarse a
proponer que se reduzca un tanto la extensin de la facultad concedida al
Ejecutivo, dejando siquiera el juicio de amparo al extranjero amenazado de la
expulsin.
"Esta garanta que consultamos est justificada por la experiencia, pues
hemos visto casos en que la expulsin de un extranjero ha sido notoriamente
injusta, y en cambio se han visto otros en que la justicia nacional reclamaba la
expulsin y, sin embargo no ha sido decretada.
"No encuentra peligrosa la Comisin en que se d cabida al recurso de
amparo en estos casos, pues la tramitacin del juicio es sumamente rpida, tal
como la establece la fraccin IX del artculo 107. Los casos a que se refiere el
artculo 33 son poco frecuentes; bastar con dejar abierta la puerta al amparo
para que el Ejecutivo se aparte de toda reflexin o apasionamiento cuando se
disponga a hacer uso de la facultad de que se trata. No falta quien tema que la
intervencin de la Corte de Justicia en estos casos frustrar la resolucin del
Ejecutivo; pero, en nuestro concepto, no est justificado ese temor: la Corte no
har sino juzgar el hecho, apreciarlo desde el punto de vista que lo haya
planteado el Ejecutivo, examinar si puede considerarse con justicia inconveniente la permanencia de un extranjero en el caso particular de que se trate.
"Con la enmienda que proponemos desaparecer de nuestra
Constitucin el matiz de despotismo de que parece revestido el Ejecutivo en
tratndose de extranjeros y que no figura en ninguna otra de las
Constituciones que hemos tenido ocasin de examinar.
"Por lo tanto, consultamos a esta honorable Asamblea la aprobacin del
artculo en la forma siguiente:
"ARTCULO 33. Son extranjeros los que no poseen las calidades
determinadas en el artculo 30. Tienen derecho a las garantas que otorga la
seccin I, ttulo primero de la presente Constitucin; pero el Ejecutivo de la
163
Diario de los Debates del Congreso Constituyente de Quertaro. Tomo 11, pp. 4 Y
422.
164
inmiscuyan en asUI1 tos polticos. II. A los que se dediquen a oficios inmorales
(toreros, jugadores negociantes en trata de blancas, enganchadores, etc.). III. A
los vagos, ebrios consuetudinarios e incapacitados fsicamente para el trabajo,
siempre que aqu no se hayan incapacitado en el desempeo de sus labores. IV.
A los que e cualquier forma pongan trabas al Gobierno legtimo de la Repblica
o conspiren en contra de la integridad de la misma. V. A los que en caso de
prdida por asonada militar, motn o revolucin popular, presenten
reclamaciones falsas al Gobierno de la nacin. VI. A los que representen
capitales clandestinos del Clero. VII. A los ministros de los cultos religiosos
cuando no sean mexicano VIII. A los estafadores, timadores o caballeros de
industria. En todos estos la determinacin que el Ejecutivo dictare en uso de
esta facultad no tendr
165
107 que establecen el juicio de amparo, no hacen distincin alguna sobre los
individuos o personas a quienes alcanza esa proteccin. Por tanto, si el artculo
33 de la propia Carta Fundamental faculta al Ejecutivo de la Unin, en forma
exclusiva, para hacer abandonar el territorio nacional inmediatamente y sin
necesidad de juicio previo, a todo extranjero cuya permanencia juzgue
inconveniente no inhibe a dicho alto funcionario de la obligacin que tiene,
como toda autoridad en el pas, de fundar y motivar la causa legal de su
procedimiento, por la molestia que causa con la deportacin, para que esa
garanta est establecida por el artculo 16 de la propia Constitucin. En
consecuencia, sus actos no pueden ser arbitrarios, sino que deben estar
sujetos a las normas que la misma Carta Fundamental y las leyes establece.
Siendo as, procede el juicio de garantas contra sus determinaciones conforme
al artculo 103, fraccin 1 expresado para lo cual debe seguirse el
procedimiento establecido por la Ley Reglamentaria respectiva." 206
3. Sinopsis histrica. No quisiramos con luir el tema relativo a los extranjeros sin hacer una breve referencia histrica re pecto de u situacin
internacional y nacional. Nadie ignora que en las polis griegas el extranjero se
encontraba en una posicin de notoria desigualdad frente al derecho civil )'
que, tratndose del poltico, no gozaba absolutamente de ninguna
prerrogativa, En el pensamiento jurdico-poltico del mundo de Hlade el
extranjero estaba colocado en una situacin de innegable inferioridad frente al
ciudadano, careciendo de los ms elementales derechos subjetivos en todo
tipo de relacin social. En Esparta lleg a tratarse al extranjero como un
verdadero enemigo, a tal punto que se le impeda la entrada a su territorio
para que no corrompiera las austeras y rigurosas costumbres espartanas. Debe
recordare adems, que la clase social de lo ilotas dentro del Estado Espartano,
o sea, la de los ilotas, estaba integrada por los descendientes de los
extranjeros que, pese al mencionado impedimento, haban logrado radicarse
en el Peloponeso.
En Roma la situacin del extranjero era verdaderamente inicua, aunque
fue poco a poco mitigando merced a la evolucin paulatina de las ideas
jurdicas y al surgimiento de necesidades econmicas y militares. En los,
primeros tiempos del Estado romano al extranjero le estaban vedados todos los
honores, entre ellos el uso del prenombre y la portacin de la toga. Careca de
derechos civiles tal como el cunnubium y la patria potestas, sin poder adquirir
tampoco la propiedad inmobiliaria que el viejo derecho de los quirite reservaba
a los romanos. Adems, no estaba permitido al extranjero otorgar testamento y
estaba incapacitado para ejercer instituido heredero. La clebre Ley de las
Doce Tablas, que fue uno de los primeros ordenamientos de Roma,
consideraba, extranjero como hostis, es decir. como enemigo, excluido de la
vida jurdica y poltica del Estado. Cuando Roma fue ensanchando su
dominacin territorial mediante el llamado "derecho de conquista" ejercitado
206
166
para transmitirlos por testamento o por ley a sus parientes o herederos naturales.
Durante la Edad Media la situacin de los extranjero no slo no mejor,
sino que' se agrav inhumanamente. El individuo a quien se permita residir
dentro de los dominios territoriales del seor feudal careca de todo derecho
frente a ste y a los que no se reputaban extranjero. El extranjero era ciervo de
la tierra y su dueo ejerca sobre l la potestad de vida o muerte irrestrictamente. En lo que atae a la situacin de lo extranjero durante el medioevo
debe destacar, entre los derecho caractersticos de aquella poca, el que se
denominaba de aubana o albinagio". Este derecho consista en que, al fallecimiento de un extranjero, todos sus bienes pasaban a poder del seor feudal,
pues aqul no poda instituir a ningn heredero ni recibir nada por herencia. Tal
derecho se traslad al rey a consecuencia de la desaparicin del rgimen
feudal y subsisti hasta la Revolucin francesa, cuyos postulado filosficos y
polticos lo reputaron contrario a los principios de fraternidad que deban unir a
todo lo hombres independientemente del pas del que procediesen del origen
que tuvieren.
Es muy satisfactorio poder constatar, por otra parte, que la situacin de
los extranjeros en los Reinos espaoles medioevales no era inhumana y cruel
como la que prevaleca en Inglaterra y sobre todo en Francia durante la misma
167
168
de la situacin de extranjero. De diversos modos y n distintas etapas histricojurdicas, tendencias e manifest en el designio de incorporar al extranjero al
pueblo mexicano bajo condicione fcilmente suceptibles de satifacerse. Para
confimar esta aseveracin es suficiente resaltar las ms importantes
disposiciones que materia de extranjera se contienen en diferentes
documentos juridico-politicos, que registra la historia constitucional de nuestro
pas. En casi todos ellos advierte esa tendencia, as como el espritu de
fraternidad universal que alienta, pues slo en casos aislados se vio empaado
por una fobia contra espaol que se observ durante los primeros lustros de la
vida independiente de Mxico. Esta actitud antiespaola se explica por la
natural aversin e siente un pueblo contra sus dominadores durante la lucha
de emancipacin y por su temor frente a nuevos intentos de sojuzgacin.
Ambos motivos, acentuando en la conciencia colectiva y en el nimo de los
primeros dirigentes , Mxico independiente, provocaron una reaccin contra los
espaoles residen en nuestro pas, aunque de ningn modo contra el
hispanismo, pues ste, sien uno de los elementos genticos de la nacin
mexicana, no pudo ni puede d conocerse por ella sin desconocerse a s misma.
La reaccin antiespaola a que nos referimos origin que el 20 de mal de
1829 se expidiese un decreto mediante el cual se orden la expulsin
espaoles del territorio nacional, modificndose el decreto anterior de 20
diciembre de 1827 sobre la misma cuestin. Este ltimo dispuso que la
exposicin no afectaba a los espaoles que hubiesen prestado "servicios
distinguir a la independencia" y acreditado "su afeccin a nuestras
instituciones", como tampoco "a los hijos de stos que no hayan desmentido la
conducta patritica de sus padres" (art. 7). Adems, se limit temporalmente la
expulsin en el sentido de condicionarla resolutivamente al reconocimiento de
la independencia mexicana por parte de Espaa (art. 15). En opinin de don
Manuel Dubln y don Jos Mara Lozano, ambos decretos expulsorios de
espaoles fue-
ron "obra de las circunstancias", ya que "Reconocida que fue por Espaa la
independencia de la nacin, los espaoles, lo mismo que los dems extranjeros, han tenido abiertas las puertas de la Repblica, en la que encuentran una
hospitalidad franca y la oportunidad de labrarse una fortuna al abrigo y bajo la
amplia proteccin de nuestras leyes." 208
Desde los Elementos Constitucionales elaborados por don Ignacio Lpez
208
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209
171
El empleo de estos adjetivos revela que la ciudadana tiene como fuente formal sine
qua non el derecho y como finalidad la participacin poltica a que hemos aludido. Sin
una ni otra no puede hablarse de ciudadana, o sea, que el nacional que no tenga el
derecho de intervenir mutatis mutandis en el gobierno del Estado a que pertenezca, no
ser ciudadano, sino simple sbdito o mero gobernado, es decir, s610 un destinatario
del poder pblico, segn el lenguaje de Loewenstein.
212
La idea de gobernado la explicamos en nuestro libro Las Garantas Individuales,
captulo segundo.
172
213
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174
estaban en situacin de ejercer concientemente y sin influencias de los grupos de presin" de entonces el importante derecho poltico del voto activo. Ese
requisito tenda a reducir considerablamente el nmero de los ciudadanos que
deban integrar el cuerpo electoral de la nacin, implicando, no obstante, una
medida transitoria que subsiste mientras la educacin intensiva del pueblo no
alcanzara su finalidad inmediata, o sea, la erradicacin de los analfabetos. La
exigencia de "aprender a leer y escribir" para ser ciudadano hubiere marginado
de la funcin electoral, que es una de las caractersticas del si tema democrtico, a ms de la mitad de la poblacin mexicana, confiando la ciudadana a un
grupo minoritario representativo de lo que pudiere llamarse la "aristocracia de
las primeras letras".217
institucionales para la manifestacin de sus inquietudes y preocupaciones, y e) la
madurez alcanzada tempranamente por la generacin, en cotejo con el ms lento
desarrollo de las anteriores, de manera que los ar jvenes de dieciocho aos resultan
aptos, independientemente de su Estado civil, para 1; cada labor ciudadana." Esta
motivacin, como lo anota Garca Ramrez, inspir la iniciativa presidencial de reforma
al artculo 34 constitucional, al afirmarse en ella que "Las generaciones emergen a la
vida nacional y reclaman -como en todo el mundo contemporaneo- ser escuchadas, y
contribuir con sus puntos de vista a la integra in de la v( colectiva que genera el
gobierno representantivo" siendo muy importante "que el joven enfrente a tiempo
cauces institucionales para expresar sus legtimas inquietudes", concluyen "Existe una
innegable mejor preparacin de las nuevas generaciones, que han vivido u do distinto
y ms evolucionado que las anteriores, a las que superan comparativa (Pensamiento
Poltico. Nmero 9. Volumen lIT. Enero de 1970.)
Art. 34.
El artculo 40 del Proyecto constitucional de 185 prescriba que "Desde el ao de
180 en adelante, adems de la calidad expresadas (edad, estado civil y modo honesto
de vivir), se necesitar la de saber leer y escribir." Contra este pretendido requisito el
diputado Pea y Ramrez adujo que no est conforme "con los principios
democrticos, agregando que "las clase indigentes y menesterosas no tienen ninguna
culpa (el no saber leer y escribir), sino los gobiernos que con tanto descuido han visto
la instruccin pblica". Ante estas objeciones don Ponciano Arriaga confes que "no
encuentra qu contestar" y despus de consultar con los dems miembros de la
comisin se suprimi dicho requisito, supresin que fue aprobada unnimemente por el
Congreso Constituyente (Zarco. Tomo II, pp. 27 y :18). El propsito de establecer el
multicitado requisito para adquirir la ciudadana se reitera en el Congruo de Quertaro,
en que el diputado Esteban Baca Colderon, en apoyo de su consignacin constitucional,
lee dos cartas que sobre esta cuestin le dirigieron don Roque Estrada, quien fue
secretario del presidente Madero y don Eduardo Hay. El primero aseveraba que "El
ciudadano exprese a su voluntad electiva por medio del 'voto' y la mayora resultante
del conjunto de todas las expresiones se considera como la expresin de la voluntad de
e te conjunto. Supnese que cada ciudadano expresa su voluntad por su propia
217
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lo considera como un deber del ciudadano. 219 Si el voto activo fuese nicamente derecho poltico subjetivo de ste, su ejercicio sera facultativo o potestativo,
pero no obligatorio como lo es constitucional y legalmente.
La misma dualidad derecho-obligacin que se antoja antinmica y hasta
contradictoria por la ndole excluyente de sus elementos, se registra en lo que
atae a la prerrogativa del ciudadano que consiste en "poder ser votado para
todos los cargos de eleccin popular" (frac. II del artculo 35 const.), posibilidad
que comnmente se conoce con la poco feliz locucin "voto pasivo". Esa dualidad o dicotoma de la mencionada prerrogativa se afirma sin duda alguna por
lo dispuesto en la fraccin W del artculo 3 de la Constitucin, en el sentido de
que es obligacin del ciudadano "desempear los cargos de eleccin popular
de la Federacin o de los Estados, que en ningn caso sern gratuitos."
En lo que respecta a las prerrogativas que estriban en ser "nombradas
para cualquier otro empleo o comisin" (distintos de los de eleccin popular) y
en "asociarse libre y pacficamente para tratar los asuntos polticos del pas"
(frac. II, y frac. III del art. 35 const.), debe decirse que s entraan verdaderos
derechos subjetivos, o sea, que no importan obligacin alguna para el
ciudadano. Por lo que concierne a la primera de tales prerrogativas, su carcter
de derecho deriva de la garanta constitucional que establece que Ha nadie
puede obligarse a prestar servicios personales sin la justa retribucin y sin su
pleno consentimiento" (art, 5 de la Ley Suprema), y en atencin a la cual
ningn ciudadano puede ser constreido a desempear empleo o comisin
cualquiera si no manifiesta su aquiesencia para ejercerlos. En cuanto a la
segunda de dichas prerrogativas, debe aseverarse que no es sino la reiteracin
del derecho pblico subjetivo que instituye el artculo 9 constitucional en el
sentido de que todo ciudadano de la Repblica puede asociarse "para tomar
parte en los asuntos polticos del pas".220
Una obligacin honrosa para el ciudadano mexicano y que se impone
tambin a todo nacional que no tenga esta calidad, la haya perdido o se
encuentre suspendido en ella, es la que consiste en "Tomar las armas en el
Ejrcito o Guardia Nacional para la defensa de la Repblica y de sus
instituciones en los trminos que prescriban las leyes" (art. 35, frac. IV en
relacin con la frac. III del art. 31 ambos de la Constitucin). Esa obligacin, sin
embargo, no es una prerrogativa del ciudadano aunque as se repute
constitucionalmente, toda vez que se extiende, segn lo acabamos de afirmar,
al mexicano que no tenga o haya dejado de tener dicha calidad. Adems, si
ste tiene tal obligacin (frac. III del art. 31), fue innecesario que la misma se
reiterara para el ciudadano, puesto que la ciudadana reconoce
invariablemente como supuesto la nacional219
Ese carcter se corrobora por la Ley Electoral Federal de diciembre de 1951 segn
se indica en su artculo 61, as como por el artculo 10 de la Ley de diciembre de 1972
que la abrog, precepto que dispone: "El voto es universal, igual directo y secreto para
todos los cargos de eleccin popular. Constituye un derecho y una obligacin del
ciudadano." En trminos parecidos as tambin lo declara el artculo 11 de la Ley
Federal de Organizaciones Polticas y Procesos Electorales de diciembre de 1977.
220
Los artculos 5 y 9 constitucionales los estudiamos en nuestra obra Las Garantias
Individuales (captulo quinto), a cuyas consideraciones nos remitimos.
180
dad de lo que se deduce que todos los deberes que se imponen a los mexicanos en general, los tienen los ciudadanos en puntual observancia de la lgica.
Tampoco debe considerarse como prerrogativa del ciudadano "Ejercer en
toda clase de negocios el derecho de peticin" (frac. V del art. 35), ya que este
derecho incumbe a todo gobernado independientemente de sus condiciones
particulares conforme al artculo 8 constitucional. 221
4. Las obligaciones del ciudadano. La primera de ellas consiste en
inscribirse en el catastro de la municipalidad, manifestando la propiedad que el
mismo ciudadano tenga, la industria, profesin o trabajo de que subsista; as
como tambin inscribir e en el Registro Nacional de Ciudadanos 222 en los
trminos que determinen las leyes (frac. I del art, 36 const.). Estas
obligaciones, que no son exclusivas de los ciudadanos, salvo la que concierne a
la inscripcin en los mencionados padrones, son el fundamento del deber de
suministrar los datos e informes que exigen las leyes fiscales para la
determinacin y cuantificacin de los impuesto, as como para la formulacin
de las estadsticas censales de ndole demogrfica, industrial, comercial,
agropecuaria y profesional.
Otra obligacin estriba en "Alistarse en la Guardia Nacional" (frac. n de
dicho artculo 3), la cual s es exclusiva del ciudadano, no pudiendo estar a
cargo de los extranjeros, puesto que su finalidad consiste en incorporarse a dicha Guardia para defender, llegado el caso, el territorio y la soberana del Estado mexicano y sus instituciones. Debemos hacer notar, por otra parte, la
incongruencia que existe entre dicha obligacin ciudadana y la similar que al
nacional mexicano impone la fraccin In del artculo 31 constitucional. Atendiendo a la naturaleza misma de tal obligacin sta corresponde a todo mexicano sea o no ciudadano o haya perdido la ciudadana o encontrndose sta
suspendida, por lo que estimamos innecesaria su imputacin al ciudadano propiamente dicho, ya que si incumbe al nacional, es lgico que ste tambin la
tenga, toda vez que la nacionalidad es el supuesto imprescindible y la condicin sine qua non de la ciudadana.
La obligacin que se traduce en "Votar en las elecciones populares en los
trminos que seala la ley" (frac. In del art. 3 const.), implica una reiteracin
intil de la obligacin que estraa la prerrogativa prevista en la fraccin '1 del
artculo 35 de la Constitucin y que ya comentamos en el pargrafo 3 inmediato anterior.
221
181
cejiles del municipio donde resida (el ciudadano), las funciones electorales y las
de jurado", la misma implica una salvedad de la libertad de trabajo que como
derecho pblico subjetivo instituye el artculo 5 constitucional. 223
5. La prdida de la ciudadana. El primer caso en que este fenmeno se
registra consiste en "aceptar o usar ttulos nobiliarios de gobiernos extranjeros"
(art. 37 const., inciso C, frac. 1). Esta disposicin constitucional es incongruente con lo que establece el artculo 12 de la Ley Fundamental, precepto que
ordena que en Mxico no se dar efecto alguno a ningn ttulo de nobleza. Tal
incongruencia estriba en que a la aceptacin o al uso de un ttulo nobiliario
otorgado en favor de algn ciudadano mexicano por cualquier gobierno extranjero, se le atribuye la trascendental eficacia de prdida de la mencionada
calidad poltica, no slo es censurable atendiendo a la citada incongruencia,
sino que tambin es criticable porque la frmula en que se contiene deja irrestricto arbitrio a las autoridades de la Secretara de Relaciones Exteriores para
estimar cundo la aceptacin o uso de algn ttulo nobiliario impliquen sujecin
al gobierno extranjero que lo haya expedido. 224
Otra causa mediante la que constitucionalmente se pierde la ciudadana
mexicana consiste en "prestar voluntariamente servicios oficiales a un
gobierno extranjero sin permiso del Congreso Federal o de su Comisin
Permanente (art. 37, inciso C, frac. 11). Fcilmente se advierte que la prdida
se origina en este caso no por la mera prestacin voluntaria de dichos
servicios, sino por la falta del aludido permiso. Comentario semejante se puede
hacer respecto de la causa prevista en la fraccin III del inciso C del artculo 37
constitucional y que estriba en "aceptar o usar condecoraciones extranjeras"
sin autorizacin de los rganos estatales mencionados. la prdida de la
ciudadana en este supuesto no se justifica en nuestra opinin, ya que una
condecoracin extranjera que se conceda a un ciudadano mexicano y que no
implique ningn ttulo nobiliario ni entrae sumisin alguna al gobierno que la
otorgue, es innocua a los intereses, seguridad, independencia o soberana del
223
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184
suspensivo no la afecta como calidad del mexicano sino que versa sobre las
prerrogativas "derecho-obligacin" inherentes a esa calidad. Ahora bien, la
suspensin se traduce en que, mientras subsista la causa que la origina, el ciu dadano no puede ejercer tales prerrogativas, pero una vez que desaparezca la
situacin creada por dicha causa, recobra su pleno goce. Debe observarse que
la cesacin de la situacin suspensiva vara segn la ndole de la causa que la
motiva, punto ste al que aludiremos al tratar cada una de las que estatuye el
artculo 38 constitucional.
El incumplimiento de las obligaciones establecidas en el artculo 3 de la
Constitucin que ya comentamos, es motivo para suspender las prerrogativas o
"derechos" del ciudadano (art. 38, frac. 1). La duracin de la suspensin es de
un ao en este caso y es sin perjuicio "de las otras penas que por el mismo
hecho sealare la ley", incumbiendo a la autoridad judicial su impo icin en los
trminos del artculo 21 constitucional.227
227
La Ley Electoral Federal de diciembre de 1951, en su artculo 140, fraccin r, dispona que "Se impondr multa de diez a trescientos pesos o prisin de tres das ~ seis
meses, o ambas sanciones a juicio del juez, y suspensin de derechos polticos por un
ao: 1. Al que, sin causa justificada, se abstenga de inscribirse en el padrn electoral
que le corresponda, de votar en las elecciones a que se refiere esta ley o se niegue a
desempear las funciones electorales que se le encomienden." A su vez, la Ley Federal
Electoral de diciembre de 1972, en su artculo 188, sealaba los casos de
incumplimiento de las obligaciones ciudadanas en trminos parecidos a los que se
185
186
autoridades estatales que en relacin con cada una de ellas sean competentes;
y es lgico suponer que estas exigencias no puede satisfacerlas ningn
evadido de la accin de los tribunales
Independientemente de las anteriores causas, la suspensin de las
prerrogativas del ciudadano puede ser materia de una sentencia penal que, de
acuerdo con la ley, la decrete como sancin por la comisin de algn delito
(frac. VI del ar 38). Es evidente que la mencionada suspensin slo puede
imponerse si la legislacin la prev expresamente como pena para cualquier
delito, en obsequio d. principio "nullum crimen, nulla poena sine lege" que se
contiene como garant del gobernado en el tercer prrafo del artculo 14
constitucional.230 As, la Ley Federal Electoral de diciembre de 1977 tipifica las
figuras que se llaman "delitos electorales" y las sanciona con penas corporales,
y adems con "suspensin de derechos polticos" por un lapso mayor del que
fija la fraccin 1 del artculo 3 constitucional, puesto que los derechos que las
implican no se traducen en simples faltas de cumplimiento a las obligaciones
ciudadanas previstas en el artculo 36 de la Constitucin, sino en actos de
mayor gravedad que no slo pueden ce meter los ciudadanos sino los
funcionarios pblicos que de diversa manera intervienen en el proceso
electoral y en los actos preparatorios del mismo. A su vez e Cdigo Federal
Electoral abrogatorio de esta Ley y que entr en vigor el 13 de fe brero de
1987, tambin previene diversas sanciones para los funcionarios aludidos
Por su parte, el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales (COFIPE) de diciembre de 1990, prev los "delitos electorales", a
cuyas disposiciones nos remitimos. 231
Por ltimo, el prrafo final del artculo 38 constitucional deja en aptitud a
legislador ordinario federal, como lo haca el mismo precepto de la Carta
Fundamental de 57, para "fijar los casos en que se pierden y los dems en que
si se suspenden los derechos del ciudadano, y la manera de hacer la
rehabilitacin" Esta disposicin inutiliza el cuadro de causas constitucionales
por las que SI pierden y suspenden tales derechos, ya que la ley secundaria,
segn ella, puede establecer casos diferentes en los que se produzcan los
citados fenmeno jurdico-polticos; y ya hemos aseverado que tratndose de
la suspensin de la prerrogativas ciudadanas, la legislacin federal electoral
contempla varias hiptesis diversas de las que se contienen en el artculo 38 constitucional. En
conclusin, ante la nugatoriedad o, al menos, impracticidad de las causas
suspensivas previstas en este precepto, hubiese bastado que los
constituyentes de Quertaro hubieran reproducido el artculo 38 de la
Constitucin de 57, lo cual habra sido ms lgico y sensato.
No quisiramos concluir el tema relativo a la suspensin de la ciudadana
sin formular algunas reflexiones sobre la operatividad prctica de los casos en
que dicho fenmeno se registra y que prev el artculo 38 constitucional. En la
realidad mexicana son raro, y hasta inslitos, lo proceso por lo llamados delitos
"electorales" tipificado en la ley secundaria respectiva y que culminan en
230
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188
-territorialidad- fuera del cual carecen de eficacia normativa -extraterritorialidad-. Como medio de accin del Estado, el territorio es un "instrumento
del poder" puesto que "quien tiene el suelo tiene el habitante", siendo "ms
fcil vigilar y constreir a los individuos si se les puede asegurar por medio del
territorio en el que viven". "Cuando el hombre no puede escapar a la accin de
los gobernantes sino abandonando la tierra que le nutre, su vulnerabilidad se
vuelve ms grande." "Los trabajos pblicos, la reglamentacin de la propiedad
inmueble, la explotacin de las riquezas naturales, la defensa nacional y an el
arreglo del poder conforme a su reparticin entre centros locales, implican la
utilizacin del territorio."233
Entre el Estado y el territorio hay, pues, una relacin de imperium mas
no de dominium, lo que significa que la entidad estatal no es "duea o
propietaria" del espacio territorial, es decir, no ejerce sobre ste un "derecho
real"234 dentro de la concepcin jurdica civilista, o sea, como equivalente a
"propiedad", ya que en todo caso se tratara de un "derecho real institucional"
como la califica Burdeau siguiendo a J. Dabin. "El Estado, dice, procede de la
asignacin de un suelo a un pueblo, la institucin estatal no tiene por qu
despreciar e te medio que le es propio para realizar la idea de derecho que ella
encarna. En este sentido existe incontestablemente entre la tierra y el poder
un nexo institucional. Sin embargo, sobre un bien material este vnculo no debe
confundirse con el que traduce la propiedad porque sirve a intereses bien
diferentes en cuanto a su naturaleza y a su extensin. Es, pues, un derecho
real de naturaleza particular cuyo contenido se determina por la exigencia del
servicio de la institucin."235
Independientemente de cmo se conciba al territorio en relacin al
Estado, o sea, como elemento de su ser jurdico poltico o como condicin de su
existencia, lo cierto es que no puede haber entidad estatal sin espacio
territorial. As, segn asevera Biscaretti: "En los casos en que falte algn
territorio estable" (como sucedi con los hebreos esparcidos por todo el mundo
ha ta el ao de 1948, en que surgi el Estado de Israel), o aqul no aparezca
relacionado permanentemente con el pueblo que vive sobre l (como ocurre
con los pueblos nmadas), entonces no hay Estado, por lo menos en el sentido
que se le confiere hoy con la indicada expresin. Obsrvese, por lo dems que
en la poca moderna, como inconsciente confirmacin de tal realidad (y,
parejamente, con la innegable evolucin experimentada por el concepto en
cuestin a travs de la Historia), suelen designarse precisamente los Estados
con el nombre geogrfico de su territorio: mientras que el mismo vocablo que
sirve genri-
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235
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comprendiendo este ltimo los bienes que pertenezcan a las personas fsicas o
morales de carcter privado y a las entidades sociales o socio-econmicas que
existan y operen dentro del mismo Estado.
B. El territorio del Estado mexicano
a) Observaciones previas
Tomando en consideracin que Mxico es un Estado federal, es
indispensable formular algunas reflexiones generales sobre la implicacin
jurdica del elemento territorio en eta forma estatal. E tas reflexiones se su
citan por la cuestin consistente en determinar si en un Estado federal existe
un territorio unitario o la suma de los "territorio" pertenecientes a las distintas
entidades federativas. Para dilucidar dicha cuestin es impresindible, a nuestro
entender, reafirmar la idea de que el territorio, como elemento geogrfico del
Estado es el espacio terrestre, areo y martimo dentro del que la entidad
estatal ejerce su poder, al travs de las funciones legislativa, ejecutiva y
jurisdiccional y por conducto de sus respectivos rganos o autoridades. Ahora
bien. en la estructura federativa de un Estado existen dos esferas dentro de la
que tales funciones desempean a saber, la federal y la que corresponde a las
entidades federadas. Estas esferas no se demarcan territorialmente sino por la
materia en relacin a la cual las mismas funciones se ejercitan. As, el orden
jurdico fundamental de un Estado federal, o sea, su Constitucin, determina
las materias obre las que las autoridades de la Federacin pueden legislar y
realizar su actividades administrativas y jurisdiccionales, incumbiendo por
exclusin a los rganos de la entidades federativa, dentro de su respectivo
territorio, la expedicin de leyes el de empeo de actos administrativo y la
solucin de controversias en materia no expresamente imputadas a la potestad
federal. Estas ideas no denotan sine el principio que e contiene en el artculo
124 constitucional. en cuanto
a que "las facultades que no estn
expresamente concedidas a los funcionarios federales, e entienden reservadas
a los Estados." De este principio se infiere que las circunscripciones territoriales
de las entidades federales son espacios geogrficos ejercen su imperio tanto
las autoridades federales como las del Estado miembro de que se trate dentro
de su correspondiente mbito competencial. Consiguientemente, el territorio
de un Estado federal es el espacio donde sus rgano ejercen las funciones
legislativa,
ejecutiva
y
judicial,
implicando
un
todo
geogrfico
independientemente de las porciones territoriales en que se divida y 1as cuales
corresponden a cada entidad federativa. Dicho de otra manera, dentro del
territorio que pertenece a cada Estado miembro existen dos mbitos
competenciales n lo que tales funcione se desempean, a saber, el federal y el
loca extendindose el primero a todo el e paci formado por conjunto de las
asienta que "Esta voz tiene dos acepciones : Tan pronto expresa el derecho en s mismo
que tambin se llama dominio. y tan pronto significa la misma cosa en que se tiene el
derecho" (Diccionario de Legislacin 'Y Jurisprudencia, pp. 57 Y 1,392).
191
que al territorio de un Estado federal se le denomine tambin territorio nacional" por ser el asiento fsico de toda la nacin independientemente de las
porciones espaciales que dentro de l se imputen jurdicamente a las entidades
federativas.
b) Su comprensin
El artculo 42 constitucional, en su fraccin I, establece que "El territorio
nacional comprende el de las partes integrantes de la Federacin", o sea, el de
los Estados, y el Distrito Federal que la componen, segn lo indica el artculo 43
de la Ley Suprema. 240 Estas disposiciones de la Constitucin deben interpretarse en el sentido que ya expusimos, es decir, en cuanto que el imperio del
Estado federal mexicano se ejerce sobre todo el espacio geogrfico integrado
con las porciones territoriales que pertenecen a cada entidad federativa, al travs de las tres funciones que tambin hemos indicado. Huelga decir que la
extensin fsica de ese espacio resulta de la suma de tales porciones
territoriales, abarcando una superficie total de un milln novecientos sesenta y
siete mil ciento ochenta y tres kilmetros cuadrados, sin incluir el rea insular
que es de cinco mil trescientos sesenta y tres kilmetros cuadrados. 241
El territorio mexicano comprende tambin "El de las islas de Guadalupe
240
Este precepto declara que "Las partes integrantes de la Federacin son los Estados
de Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Coahuila, Colima,
Chiapas, Chihuahua, Durango, Guanajuato, Hidalgo, Jalisco, Mxico, Michoacan,
Morelos, Nayarit, Nuevo Len, Oaxaca, Puebla, Quertaro, Quintana Roo, San Luis
Potos, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatn, Zacatecas y
el Distrito Federal.
241
Las extensiones territoriales de cada entidad federativa en kilmetros cuadrados,
son las siguientes: Aguascalientes, 5,589; Baja California Norte, 70,113; Campeche,
5,114; Coahuila, 151,517; Colima, 5,455; Chiapas, 73,887; Chihuahua, 247,087;
Durango, 119,48; Guanajuato, 30,589; Guerrero, 3,794; Hidalgo, 20,987; Jalisco,
80,137; Mxico, 21,41 ; Michoacn, 59,84; Morelos, 4,941; Nayarit, 27,21; Nuevo
Len, 4,555; Oaxaca, 95,34; Puebla, 33,919; Quertaro, 12,79; San Luis Potos,
2,848; Sinaloa, 58,092; Sonora, 184,934; Tabasco, 24,1; Tamaulipas, 79,829;
Tlaxcala, 3,914; Veracruz, 72,815; Yucatn, 43,379; Zacatecas, 75,040; Distrito Federal,
1,499; Baja California Sur, 73,7; Quintana Roo, 42,030. Estos fueron tomados del
Atlas Porra de la Repblica Mexicana, p. 104.
192
La superficie insular de Mxico abarca cinco mil trescientos sesenta y tres kilmetros
cuadrados, segn el dato proporcionado por el Atlas Porra ya citado, p. 104.
243
Enciclopedia Jurdica Omeba. Tomo XIX, pp. 66 Y 7
244
Al discutirse en la Cmara de Diputados dicha reforma constitucional, la Primera
Comisin de Puntos Constitucionales consider que " ... la nocin de plataforma
continental se apoya en una nueva concepcin del Derecho Martimo constituido por
aquella porcin de territorio perteneciente a una nacin y que se encuentra oculta bajo
las aguas del ocano hasta una profundidad de doscientos metros en principio, 1) ms
all de este lmite hasta donde la profundidad de las aguas permita la explotacin de
193
Felipe Tena Ramrez, que por virtud de la reforma practicada al mismo precepto
en enero de 1934, "realizada para acatar un laudo del rey de Italia,
pronunciado en un arbitraje internacional entre Mxico y Francia, desapareci
de dicho artculo
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Toro, "Esta venta escandalosa, que slo sirvi para enriquecer al mismo Santa
Anna y a su favoritos, y para aumentar el despilfarro y la tirana del
201
202
Por otra parte, debemos advertir que cuando nuestra Constitucin alude
a la nacin como titular del dominio o propiedad de diferentes bienes, se
refiere concomitante o simultneamente al Estado' mexicano como persona
moral suprema en que la comunidad nacional est estructurada jurdica)
polticamente. Aunque entre los conceptos de "Estado" y "Nacin" hay una
indiscutible diferencia desde el punto de vista jurdico y sociolgico que impide
confundirlos o identificarlos, en lo que concierne al dominio o propiedad y
atendiendo a la heterodoxa terminologa constitucional, deben tomarse como
equivalentes.
b) La propiedad originaria
El artculo 27 constitucional, en su primer prrafo, dispone que "La propiedad de las tierras yaguas comprendidas dentro de los lmites del territorio
nacional, corresponde originariamente a la nacin, la cual ha tenido y tiene el
derecho de transmitir el dominio de ellas a lo particulares, constituyendo la
propiedad privada." El concepto de "propiedad originaria" no debe interpretare
como equivalente al de propiedad en su connotacin comn, pues el Estado o
la nacin no usan, disfrutan o disponen de las tierras yaguas existentes dentro
de su territorio como lo hace un propietario corriente. En un correcto sentido
conceptual la propiedad originaria implica lo que suele llamarse el dominio
eminente que tiene el Estado sobre su propio territorio, dominio que, siendo
distinto de la propiedad bajo este calificativo, equivale al poder pblico de
imperio de que hemos hablado. Por consiguiente, la "propiedad originaria" a
que alude la disposicin constitucional transcrita, significa la pertenencia del
territorio nacional a la entidad estatal como elemento consubstancial e inseparable de la naturaleza de sta. Un Estado sin territorio sera inconcebible; por
ello, todas las tierras nacionales forman parte de la entidad estatal mexicana
como porcin integrante de la misma. En realidad, es indebido hablar de la
"propiedad originaria" que tiene la nacin o el Estado mexicano sobre las tierras yaguas, ya que la propiedad en general implica una referencia de algo
extrapersonal (como el bien o la cosa) a un individuo y, como el territorio
265
203
gozar y disponer de todas las tierras yaguas existentes en el territorio nacional, sino
facultad potencial o una facultad legislativa respecto de las tierras y aguas como objeto
de los derechos; es la facultad de ejercitar actos de soberana sobre todo el territorio
nacional, con exclusin de cualquiera otra potencia extranjera, uno de los cuales actos
es transmitir a los particulares el dominio de las tierras yaguas que no estn sujetas a
propiedad individual, pues respecto a las que ya estn constituidas en esta ltima
forma, la nacin tiene el deber de respetarlas conforme a otros preceptos tambin de
carcter constitucional.266
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207
Coleccin de las Obras del Venerable Obispo de Chiapas don Bartolom de las
Casas, Dejensor de la Libertad de los Americanos. Tomo 1, pp. 47 a 479. Edicin 11l~2.
Pars.
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de revisin, en favor del Ejecutivo Federal, sobre todos los contratos y concesiones hechos por los gobiernos que hubieren actuado con anterioridad a la
Constitucin vigente desde el mencionado ao de 1876, "que hayan trado por
consecuencia el acaparamiento de tierras, aguas y riquezas naturales de la nacin por una sola persona o sociedad", pudiendo el Presidente de la Repblica
declarar nulos tales contratos y concesiones "cuando impliquen perjuicios graves para el inters pblico". Fuera de los casos de nulidad contemplados por el
artculo 27 constitucional en las disposiciones sealadas, nuestra Ley suprema
en realidad reconoci La propiedad privada existente con antelacin a su
vigencia sobre tierras yaguas no consideradas por dicho precepto de propiedad
nacional. Dicho reconocimiento, que es de naturaleza tcita, desean a sobre el
supuesto hipottico de que, perteneciendo la propiedad originaria de las tierras
yaguas comprendidas dentro d 1 territorio d 1 Estado mexicano a la nacin,
sta transmiti su dominio a los particulares, constituyendo as la propiedad
privada respecto de ellas. Claro est que las propiedades de particular que
hayan existido con anterioridad a la Constitucin de 1917 y cuyos actos
generativos no sean nulos o anulables conforme a las prescripciones contenidas en su artculo 27 (fracs. VIII, IX y XVIII), para que puedan vlidamente
substituir, no deben entraar ninguna de las incapacidades adquisitivas a que
el propio precepto se refiere (y a las cuales aludiremos brevemente con
posterioridad), pues de lo contrario la nacin puede entablar las acciones judiciales que le competen contra sus titulares para que los bienes respectivos (tierras yaguas por lo general) ingresen al patrimonio nacional (art. 27 const.,frac.
VI, ltimo prrafo). '
Huelga decir, por ltimo, que si alguna persona fsica o moral afectada
por cualquiera incapacidad constitucional adquiere por transmisin privada los
bienes en relacin con los cuales se establece dicha incapacidad, tambin
pueden ejercitarse tales acciones.
Equivaliendo la "propiedad originaria" de las tierras yaguas en favor de
la nacin a la pertenencia que el Estado tiene respecto del territorio nacional
como parte substancial de su ser, el goce, disfrute y disponibilidad de las mismas los ha transferido, o mejor dicho reconocido, a los particulares, surgiendo
de esta guisa de propiedad privada. Al hacerse esta declaracin en el artculo
27 constitucional en ejercicio de su facultad auto-limitativa, el Estado y sus
autoridades estn obligados jurdicamente a respetar la propiedad privada,
como consecuencia de la sumisin ineludible que se debe al ordenamiento
supremo. Naturalmente que ese respeto a la propiedad privada, que esa
intangibilidad de la misma, no son absolutos, pues el Estado tiene la facultad
270
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210
personas, pero esto es imposible, supuesto que todos los errores cometidos en
la interpretacin del precepto se deben, no a la ley interpretada, sino a los
intrpretes, y es tal el prestigio de estos intrpretes que a nadie se ha atrevido
a leer simplemente el artculo 27 para comprender su alcance, sino que
despus de pasar la vista por el precepto lo hacen decir todo lo contrario de lo
que dice. Probar hasta la evidencia que las interpretaciones de los juristas
citados no se fundan en la ley interpretada, sino que afirman lo contrario de lo
que ella establece." 272
Despus de hacer una cuidadosa y bien meditada exgesis del artculo
27 constitucional, concluye Morineau categricamente que " ... la nica
interpretacin posible derivada de la letra del artculo 27 nos obliga a
identificar dominio, dominio directo y propiedad de la nacin", agregando que
"Independientemente de la interpretacin gramatical categrica anterior y
tambin independientemente de los antecedente del artculo 27, veamos si es
posible dar a las
Los Derechos Reales " el Subsuelo de Mxico. Fondo de Cultura Econmica. Edicin
1948, pp. 200 y 20 1.
211
212
213
la prestacin de servicios pblicos" (idem.). Por ende, las actividades tcnicoeconmicas que se relacionen con dichas materias slo la nacin o el Estado
pueden de empearlas al travs de rgano centralizado, organismos descentralizado o cualquiera otra entidad estatal, en los trminos que se establezcan
por la legislacin secundaria respectiva.
Tema que no deja de tener importancia es el concerniente a la
determinacin de la naturaleza jurdica de la concesin y respecto del cual la
doctrina de Derecho Administrativo ha sido divergente tanto en Mxico como
en el extranjero. Refirindonos nicamente a nuestro pas, debernos recordar
276
214
La opinin de Vzquez del Mercado la refuta con atendibles y slidos argumentos el jurisconsulto Oscar Morineau, quien los expone en una bien documentada obra que hemos citado. 279 Por considerar que el examen de la naturaleza jurdica de la concesin es una cuestin que no atae estrictamente al
Derecho Constitucional sino al Administrativo, nos abstenemos de comentar el
pensamiento de tan destacado jurista, conformndonos con transcribir la tesis
conclusiva que opone a la sustentada por Vzquez del Mercado.
"Si partimos de la Constitucin (prrafos cuarto y sexto del artculo 27) dice
Morineau, resulta que la concesin contiene en esencia dos elemento: a) el
derecho otorgado al concesionario, de explotar los minerales que se encuentran en
el subsuelo concesionado de localizarlos, extraerlos y apropirselos, entendindose
que las leyes secundarias pueden y deben concederle todo los derechos conexos
que sean necesarios o conveniente para el objeto de la explotacin; b) las
obligaciones a cargo del concesionario, de establecer trabajos regulares y de
cumplir con las leyes.
"Es evidente que el, Gobierno no puede enajenar la propiedad sobre el
subsuelo, por ser inalienable Y por este motivo la concesin no transmite ni el con cesionario adquiere la propiedad o derecho real alguno: el subsuelo en Mxico no
es susceptible de propiedad privada. La concesin tampoco transmite la llamada
posesin originaria (susceptible de prescribir) en vista de que la propiedad
215
concesin el derecho a explotar el subsuelo, con todos los derecho conexos que
son necesario o convenientes para que pueda efectuar trabajos d exploracin y
explotacin, y hacer la construcciones necesarias, otorgndole as mismo las
protecciones ms amplias posibles frente a terceros. Frente a la Federacin tiene el
concesionario todas las protecciones que son necesarias para realizar la finalidad
de la concesin y el aprovechamiento de la riqueza nacional por parte de un
particular; tiene la misma proteccin que tiene un arrendatario frente al propietario
arrendador, quien no puede detentar la cosa mientras dure el contrato, quien est
obligado a proteger al arrendatario, etc. Esta es la naturaleza jurdica de la
concesin en Mxico y yo no veo que pueda existir incertidumbre acerca de los
derecho que otorga."280
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218
autorizando a los gobernados q ejerzan una actividad que como tales les
corresponde y siempre que la propia actividad est directamente ligada al
inters pblico, social o general, cuya preservacin es un deber estatal. 286
286
Entre la variedad de- dichas leyes deben sealarse la Lev Minera, la de Aguas de
Propiedad Nacional y la Ley Forestal.
219
CAPITULO TERCERO
LA SOBERANIA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL
PODER PBLICO
220
221
de ella, de aqu que en tales estudios se contenga mucho de interesante acerca
de algunos aspectos de la realidad del Estado y de su funcionamiento. Otros
pensadores enfocaron preferentemente el problema hacia el ideal del Estado.
Puesto que el Estado se halla regido por
hombres, cmo deben stos hacerlo, configurarlo, organizarlo, dirigirlo? O
dicho con otras palabras, cmo debe ser un Estado para que cumpla con su
idea Cul es el tipo de Estado mejor? Cmo un Estado ser aquello que debe
ser Cules son los principios ticos que deben inspirarlo y a la luz de los cual
se justifique? Este es el tema fundamental que se ha planteado el pensamiento
filosfico en Platn y, en general, en toda la doctrina de la antigedad clsica
lo mismo que en la teora de la Escolstica y en los ms destacados autores
modernos: Locke, Rousseau, etc. Pero aparte de la apetencia pragmtica de
encontrar una tcnica que habilite para dominar eficazmente el Estado; y
aparte tambin de la teora acerca de su ideal, el Estado plantea al
conocimiento otro problema: el Estado es un algo que est ah, es una realidad,
un ser; para bien, en qu consiste esa realidad estatal? Cul es su modo de
ser? En que acepcin o sentido es? De qu ingredientes se compone? Qu
es lo que en ocurre o pasa efectivamente? Cabe, pues, acercarnos al Estado
preguntndose por lo que l es. Esta es una cuestin previa respecto a la
cuestin pragmtica de tcnica poltica y al tema sobre el ideal poltico. La
pregunta acerca de que sea el Estado se ha intentado contestarla desde planos
diversos en profundidad y amplitud. De un lado se han producido estudios
descriptivos del Estado consideraciones de sociologa emprica sobre la textura
y dinmica sociales del Estado. De otra parte, como en el Estado hay una
organizacin jurdica que parece desempear en l preponderante y esencial
papel, otros estudios han atendido preferentemente a esa vertiente jurdica." 289
La misin bsica que tiene a su cargo la disciplina denominada "Teora
General del Estado" es precisamente penetrar en la esencia del Estado, no
como un ser cultural o una entidad social dentro de las dimensiones de
especificidad histrica, sino como un concepto general y abstracto cuyas
modalidades substanciales tengan validez aplicativa para todo Estado en
concreto, decir, con prescindencia de su implicacin particular sujeta al tiempo
y espacio.
Entre la variedad y disimilitud de teoras que han perseguido este objeto
se descubren dos corrientes eidticas diferentes: la idealista y la realista.
Ambas se sustentan en criterios distintos y adoptan una metodologa diversa.
La corriente idealista se manifiesta en concepciones apriorsticas sobre
que debe ser el Estado. Su campo de operatividad es la deontologa estatal y
su mtodo el deductivo para calificar conforme a ellas y a guisa de mdulo a
diferentes estados existentes en la realidad histrico-poltica de las diversas
etapas de la humanidad colocando al Estado en un plano o nivel ideal para
estructurar las modalidades esenciales de su arquetipo. Aunque dichas
acepciones generalmente toman en cuenta, como punto de partida, la
289
222
223
en sus rasgo generales, algunas de las principales teoras que en diversas
pocas del pensamiento jurdico, poltico y filosfico se han laborado alrededor
del Estado, las cuales comnmente, segn lo hemos indicado, utilizan tales
ideas por necesidad lgica de su formulacin y exposicin.
Mariano de Vedia y Mitre, Historia General de las Ideas Polticas. Tomo II, pp. 154 Y
155.
291
Op. cit. Idem.
224
225
pensamiento aristotlico anticipa ya la soberana del Estado al hablar de la
autarqua de la polis, o sea, el poder y la capacidad que sta tiene para darse
la organizacin que ms le convenga sin la intervencin, interferencia o
hegemona de potencias ajenas o extraas. En cuanto a las formas de gobierno
que pueden adoptar el Estado o la polis, el discpulo de Platn distingue la
monarqua, la aristocracia y la democracia como regmenes puros, los cuales,
mediante procesos degenerativos, se convierten respectivamente en tirana,
oligarqua y demagogia.
La monarqua, como la palabra lo indica, es el gobierno de un solo hombre dirigido hacia la consecucin del bien comn y a la proteccin de los intereses generales de la comunidad y de todos y cada uno de sus elementos
componentes; pero cuando estas finalidades se pervierten y la actividad gubernativa no las procura, sino que se proyecta hacia la opresin de la sociedad en
beneficio personal del monarca, dicho rgimen se prostituye y se convierte en
tirana.
La aristocracia entraa el gobierno ejercido por los mejores hombres de
la comunidad y tiene tambin como objetivo las mismas finalidades
enunciadas, agregando Aristteles que cuando la conducta pblica del grupo
dirigente aristocrtico se desva hacia los intereses particulares de sus
componentes, degenera en oligarqua.
En el pensamiento aristotlico la democracia es, conforme al concepto
respectivo derivado de la vida poltica de las ciudades griegas, el gobierno que
emana de la voluntad mayoritaria del grupo total de ciudadanos, con la
modalidad
de que debe perseguir el bienestar, colectivo, esto es, la felicidad de todos los
sectores integrantes de la poblacin. Si los gobernantes de extraccin popular
slo atienden a los intereses de ciertos grupos sociales, sin proveer bienestar
de toda la comunidad, se convierten en demagogos.
Sobre estos tpicos, Aristteles se expresaba de la siguiente manera:
"LIamamos al gobierno de uno, que va encaminado a la comn utilidad, reino;
pero al de pocos, que ya son ms de uno, aristocracia, que significa seoro de
buenos, porque va interesado el gobierno a lo que es bueno para la ciudad y
para los que de ella participan. Pero cuando la comunidad rigiere, encaminada
a la comn utilidad, Ilmase a aquel gobierno del nombre que es comn a
todos los gobiernos: pblico gobierno." "Las quiebras y viciosos gobiernos que
a los ya dichos corresponden, son: al reino, la tirana; a la aristocracia, la
oligarqua y al gobierno pblico (democracia), la demagogia. Porque la tirana
es seoro de uno encaminado a la utilidad del que es seor; y la oligarqua es
226
conducen a ese destino, como el bien comn y la justicia bajo la tnica de los
principios evanglicos.
El ms destacado representante de la patrstica es sin duda alguna San
Agustn, el famoso obispo de Hipona y uno de los pilares ideolgicos ms slidos de la Iglesia Catlica. En su magistral obra, Civitas Dei -La Ciudad de
Dios--- escrita en el siglo V de la Era Cristiana y compuesta de veintids libros,
formula uno de los estudios teolgicos ms profundos de que ha tenido conocimiento la humanidad, combatiendo, con los principios del Evangelio, no slo
las organizaciones polticas de su poca, sobre todo la del Imperio romano que
en Occidente y en ese siglo experimentaba su desquiciamiento por los
embates de los pueblos germnicos, sino las teoras filosficas en boga fundadas en las creencias religiosas paganas. Para San Agustn los estado tempo293
227
rales son producto de la voluntad de los hombres, de suyo viciada por el pe cado, y su finalidad es procurar la felicidad perecedera en este mundo dentro
de un marco hedonista que su gobiernos suelen proteger y fomentar. Frente a
esas "ciudades terrestres", el insigne telogo formula su concepcin de un tipo
ideal de "Estado celeste", la Ciudad de Dios, que en la vida ultraterrenal estara
formada por los elegidos, o sea, por los que hubieren practicado las
enseanzas y postulados de Cristo Para l, la "ciudad del diablo" -la temporal-,
est fundada sobre el odio y la voluptuosidad humana; en cambio, la Ciudad de
Dios sobre el amor.
"Para los que pertenecen a la segunda este mundo no es sino mesn
despreciable, pues la verdadera vida, esto es, la felicidad, empieza despus de
la muerte; para los ciudadanos de la primera, este mundo es el nico
verdadero y en l cifran todo el amor de que son capaces; pero para los tales
comenzar, despus de la muerte, la segunda muerte." "Mientras estn en la
tierra las dos ciudades pueden cambiarse los ciudadanos: un habitante de la
ciudad celestial puede pasar, por apostasa, a la ciudad terrenal, y un esclavo
de la ciudad terrestre puede trasladarse, por conversin, a la ciudad celestial.
Despus de la muerte el destino de cada cual est marcado y no es posible
trueque alguno. Esto, con palabras diferentes, es el esquema ideal de la obra
agustina. Como toda obra genuinamente cristiana, se muestra revolucionaria.
A la 'virtus' antigua, ideal del hombre de aquellos tiempos, sustituye la
'caritas'; al mito de la conquista, del pillaje en grande o del saqueo legal, que
es el mito nacional de Roma, la renunciacin de los bienes terrestres y la
conquista del Paraso; la historia de Roma, la que pareca un poema de glorias,
aparece como secuela de vergenzas; la vida del siglo, que para los paganos
es todo, no es para los cristianos sino paciente preparacin para la vida eterna.
Las viejas distinciones son suprimidas; a ambas ciudades pertenecen
mezclados, romanos y brbaros, griegos y africanos, vivos y muertos. La
antigua civilizacin est fundada sobre separaciones de castas y de razas: la
civilizacin nueva, cristiana, no conoce ms que justos y no justos, elegidos y
rprobos, siervos de Cristo y siervos de Satn. Los viejos valores estn
invertidos: La Ciudad de Dios es el epitafio infamante del cruel cadver
grecolatino y la partida de nacimiento de la Cristiandad. No al azar, la obra de
Agustn fue la lectura preferida de Carlomagno, el fundador del Sacro Imperio
Romano."294
228
Tratado de la Ley. Coleccin "Sepan Cuantos", p. 18, 29, 34, 35, 39 y 43.
229
guna ordenacin normativa debe ser valedera. Siguiendo lgicamente esta
idea, Santo Toms esboza el derecho de los gobernados para oponerse y resistir al poder autoritario injusto y a la renunencia a cumplir las leyes positivas
que no se dirijan hacia la provisin del bien comn, pero siempre que pres criban actos dehonestos o contrario a la ley divina.
Comentando el pensamiento tomista sobre tal derecho, Luis Recasns
Siches afirma: "En Santo Toms se encuentra ya una teora sobre el derecho de
resistencia contra la autoridad injusta, y no ciertamente como elemento
accidental sino como pared maestra de un sistema jurdico-poltico. Si bien no
distingue de modo expreso (como lo harn despus los clsicos espaoles)
entre tirano en cuanto al ttulo y tirano en cuanto al rgimen, implcitamente
esta diferencia se encuentra en su doctrina. Hay un pasaje en el cual habla del
usurpador o invasor que se apodera del gobierno violentamente contra la
voluntad de los cuidadanos, o del que por medio de la fuerza bruta les arranca
un falso consentimiento (quando aJiquis dominium sibi per violentiam surripit;
nolem tibus subditis uel etiam ad consensum coactis). Contra tal tirano, Santo
Toms declara, decididamente, como lcito, el derecho de resistencia activa por
parte del pueblo, porque en su calidad de usurpador no es una autoridad y
carece del derecho a la obediencia. Su situacin es caracterizada por violentia
o potentia, y no como justitia o dominium. Y as como cada cual puede tomar
aquello que contra derecho le fue arrebatado, as tambin el pueblo
(violentamente sometido) o cualquiera de sus miembros, puede moralmente
reconquistar la libertad que le fue robada. Y es ms: no tan slo es lcito a
cualquiera el derrocar violentamente una situacin tal, en cuanto se le
presente ocasin para ello, sino que hasta le est permitido matar al tirano
cuando no se pudiera recurrir a otro medio. "Quien mata al tirano con el fin de
libertar a la patria, es alabado y recompensado. Y para ello no hace falta ni
siquiera una delegacin por parte de la comunidad. " 296
En lo que respecta a la forma de gobierno del Estado, Santo Toms, siguiendo en este punto a Cicern, estima que la mejor consiste en un rgimen
mixto, monrquico, aristocrtico y democrtico a la vez.
"La mejor organizacin de un poder, sostiene, se realizar cuando uno
solo es colocado, por su virtud, a la cabeza de todos los dems; y debajo de l
hay otros a quienes, por su virtud, se da tambin autoridad; tomando todos de
esta manera parte en el gobierno, porque estos magistrados subalternos
pueden ser elegidos de entre todos y son elegibles por todos. Tal sera un
Estado en el que se estableciese una buena combinacin de monarqua en
cuanto preside uno; de aristocracia, en cuanto a que muchos se les constituye
magistrados por su virtud; y de democracia, o poder popular, en cuanto que los
magistrados pueden ser elegidos de entre el pueblo." 297
e) Teora de Francisco Surez
296
230
298
231
232
ella impere la paz, y esta exigencia slo puede satisfacerse si los hombres con fan el poder coactivo de implantarla a otros hombres o a un grupo de individuos, con el objeto de que mediante el ejercicio de ese poder se logre en favor
de todos y cada uno de los componentes de la sociedad humana y de esta
misma, el ambiente propicio para la convivencia armnica y la proscripcin de
la violencia, pues todos los seres humanos desean "abandonar esa miserable
condicin de guerra que, tal como hemos manifestado, es consecuencia necesaria de las pasiones naturales de los hombres cuando no existe poder visible
que los tenga a raya y los sujete, por temor al castigo, a la realizacin de sus
pactos y a la observancia de las leyes de la naturaleza ... 306
Como se ve, para Hobbes el origen del Estado se implica en un pacto
entre los hombres que reconoce como causa un "estado de guerra" o fuerza
primitivo y como mvil el deseo, la aspiracin para eliminarlo y sustituirlo por
un "estado de orden coactivo".
Personifica al Estado en "un hombre" o en una "asamblea de hombres",
argumentando al efecto que: El nico camino para erigir semejante poder
comn, capaz de defenderlos contra la invasin de los extranjeros y contra las
injurias ajenas, asegurndoles de tal suerte que por su propia actividad y por
los frutos de la tierra puedan nutrirse a s mismos y vivir satisfechos, es
conferir todo su poder y fortaleza a un hombre o a una asamblea de hombres,
todos los cuales, por pluralidad de votos, puedan reducir sus voluntades a una
voluntad. Esto equivale a decir: elegir un hombre o una asamblea de hombres
que represente su personalidad; y que cada uno considere como propio y se
reconozca a s mismo como autor de cualquiera cosa que haga o promueva
quien representa su persona, en aquellas cosas que conciernen a la paz y a la
seguridad comunes; que, adems, sometan sus voluntades cada uno a la
voluntad de aqul, y sus juicios a su juicio. Esto es algo ms que
consentimiento o concordia; es una unidad real de todo ello en una y la misma
persona, instituida por pacto de cada hombre con los dems, en forma tal
como si cada uno dijera a todos: autorizo y transfiero a este hombre o
asamblea de hombres mi derecho de gobernarme a m mismo, con la
condicin de que vosotros transferiris a l vuestro derecho, y autorizaris
todos sus actos de la misma manera. Hecho esto, la multitud as unida en una
persona se denomina Estado, en latn, civitas. Esta es la generacin de aquel
gran leviatan, o ms bien (hablando con ms reverencia), de aquel dios mortal,
al cual debemos, bajo el Dios inmortal, nuestra paz y nuestra defensa. Porque
en virtud de esta autoridad que se le confiere por cada hombre particular en el
Estado, posee y utiliza tanto poder y fortaleza, que por el terror que inspira es
305
306
Idem, p. 105.
Leviathan, captulo 17, p. 137.
233
capaz de conformar las voluntades de todos ellos para la paz, en su propio pas
y para la mutua ayuda contra sus enemigos, en el extranjero. y en ello consiste
la esencia del Estado, que podemos definir as: una persona de cuyos actos
una gran multitud, por pactos mutuos, realizados entre s, ha sido instituida
por cada uno como autor, al objeto de que pueda utilizar la fortaleza y medios
de todos, como lo juzgue oportuno, para asegurar la paz y defensa comn. El
titular de esta persona se denomina soberano, y se dice que tiene poder
soberano; cada uno de los que le rodean es sbdito suyo." 307
g) Teora de Locke
Este pensador refuta la tesis del origen divino del poder del monarca y
contradiciendo uno de los puntos bsicos de la opinin de Hobbes, afirma que
"el estado de naturaleza" en que los hombres se encontraban antes de la formacin de la sociedad civil, se caracterizaba por el "orden y la razn" que regan en l las relaciones humanas en sus condiciones primitivas, o sea, por el
"derecho natural", antecedente del derecho positivo. La vida, la libertad y la
propiedad, deca, son derechos humanos "naturales" que siempre estn en
riesgo de ser quebrantados en dicho "estado de naturaleza", pues an no
existe ningn poder que los haga respetar coactivamente. Por ello, los hombres
decidieron formar la comunidad poltica mediante una especie de "pacto
social", creando a la autoridad para que sta se encargara de imponer la observancia de tales derechos. Sin embargo, segn Locke, este acto creativo no
importaba el desplazamiento del poder comunitario hacia el rgano de gobierno, cuya actuacin, afirmaba, se encuentra limitada por el derecho natural.
El pacto o contrato por medio del cual se forma la sociedad poltica debe
provenir del consenso mayoritario, considerando sometidos a l a los grupos
minoritarios. Conforme a su teora, Locke distingue entre comunidad poltica o
Estado y gobierno, ya que aqulla es una entidad convenida por los hombres
que a todos abarca, en tanto que ste es el conjunto de rganos que la misma
crea para su administracin y direccin.
Siguiendo a Aristteles, dicho pensador clasifica los gobiernos en
monarquas, aristocracias y democracias, y antecediendo a Montesquieu,
distingue, dentro de cualquiera de estas formas, dos poderes, el legislativo y el
ejecutivo, en el que coloca al judicial. El rgano supremo del Estado para Locke
es la asamblea legislativa, a la cual estn subordinadas las autoridades
ejecutivas y judiciales, puesto que no hacen sino cumplir y aplicar las leyes.
Esa "supremaca" no entraa, empero, que la comunidad poltica no pueda
disolver la asamblea ni dejar de resistir los acuerdos tirnicos de sta y dems
rganos de gobierno, ya que los gobernados tienen el "derecho a la revolucin"
cuando los actos del poder pblico lesionen sistemticamente sus derechos
naturales. Para Locke, el Estado debe ser a-religioso, sin que en l deba tener
ninguna injerencia la autoridad eclesistica, pues entre la Iglesia y el Estado
existe una separacin derivada de la distinta naturaleza de ambas entidades,
307
234
toda vez que aqulla es una "sociedad voluntaria" sin poder coactivo, en tanto
que ste se implica en una comunidad poltica constituida por un pacto social
en que los hombres deciden otorgarle el poder compulsorio indispensable para
la defensa y proteccin, en su favor, de la "ley natural" al travs de sus
rganos de gobierno.
h) Teora de Montesquieu
Ms que una teora sobre el Estado, el pensamiento de Montesquieu, en
lo general y en el terreno poltico, se enfoca hacia una concepcin sobre el go bierno y sus sistemas. Su obra escrita, entre la que destaca su famoso libro
Carta XLV de sus Lettres Persanes. Cita inserta en las pginas 64 y 65, tomo VIII, de la
Historia General de las Ideas Polticas, de Mariano de Vedia y Mitre.
309
Idem, carta LXXXIV.
310
Idem
235
gobierna a todos los pueblos de la Tierra", deben tomar en cuenta un conjunto
muy variado de factores y circunstancias propios del ambiente real en que
vayan a regir.
A este respecto, Montesquieu argumenta: "Es necesario que las leyes se
relacionen con la naturaleza y con el principio de gobierno que est establecido
o que se quiere establecer, sea que le formen, como hacen las leyes polticas,
sea que le mantengan, como hacen las leyes civiles. Debe asimismo adaptarse
al estado fsico del pas; al clima helado, abrasador o templado; a la calidad del
terreno, a su situacin y a su extensin; al gnero de vida de los pueblos,
segn sean labradores, cazadores o pastores; deben referirse tambin al grado
de libertad que la constitucin puede soportar; a la religin de sus habitantes,
a sus inclinaciones, riqueza, nmero, comercio, costumbres, usos. Por ltimo,
estas leyes tienen relaciones entre s; las tienen con su origen, con el objeto
del legislador, con el orden de las cosas sobre las cuales estn establecidas. Es
menester considerarla bajo todos esos aspectos. Tal es la tarea que me
propongo en esta obra. Examinar todas esas relaciones indicadas, que en
conjunto, forman lo que se llama el espritu de las leyes." 311
312
313
236
gobierno en que sta se constituya. Para dicho escritor, "la libertad no puede
consistir sino en poder hacer lo que se debe querer y en no estar obligado a
hacer lo que no se debe querer", y "en el derecho de hacer lo que las leyes
permiten314, concepto que se antoja incongruente, pues coloca en el mismo
plano una especie de libertad tica y otra de carcter estrictamente legal, la
cual puede restringir o limitar a la primera. La libertad siempre est amenazada por el poder pblico y, especficamente, por los rganos de gobierno, de
la cual infiere que dentro del Estado debe haber un sistema de equilibrio entre
ellos de tal suerte que "el poder detenga al poder". 315 Esta ltima idea conduce
el pensamiento de Montesquieu hacia su tesis de la separacin de poderes,
inspirada en el rgimen jurdico pblico de Inglaterra que tanto admir. "Hay
una nacin en el mundo, dice, que tiene por objeto directo de su constitucin la
libertad poltica"316,y para l esa nacin no era otra que el reino britnico. La
idea de "poder" en lo tocante a la expresada tesis, la emplea Montesquieu
como equivalente a la de "rgano de autoridad", y para lograr el equilibrio
entre los diferentes rganos del Estado adscribe separada o discriminadamente
a cada uno de las categoras en que se integran, las funciones legislativa,
ejecutiva y judicial. "Hay en cada estado, asevera, tres clases de poderes: el
poder legislativo, el poder ejecutivo de las cosas que dependen del
derecho de gentes, y el poder ejecutivo de las que dependen del derecho civil.
Mediante la primera, el prncipe o el magistrado hace leyes por un tiempo o por
siempre, y corrige o abroga las que ya estn hechas. Mediante la segunda,
hace la paz o la guerra, enva o recibe embajadas, establece la seguridad, pre viene las invasiones. Mediante la tercera, castiga los crmenes o juzga las dife rencias entre particulares. Se llamar a esta ltima el 'poder de juzgar'; y la
otra simplemente el 'poder ejecutivo' del estado. Cuando en la misma persona
o en el mismo cuerpo de magistrados el poder legislativo se encuentra reunido
con el poder ejecutivo, no puede haber libertad, porque se puede temer que el
mismo monarca o el mismo senado haga leyes tirnicas para ejecutarlas
tirnicamente. Todo estara perdido si el mismo hombre, o el mismo cuerpo de
principales o de nobles, o del pueblo, ejerciese estos tres poderes: el de hacer
las leyes, el de ejecutar las resoluciones pblicas, y el de juzgar los crmenes o
las diferencias entre particulares." 317
Contrariamente a lo que suele suponerse, en el sentido de que la tesis
de Montesquieu sobre la separacin de poderes proclama una independencia
entre ellos, su mismo propugnador ya hablaba de una especie de "interde314
315
316
317
237
pendencia" recproca, al aseverar que: "Estos tres poderes -legislativo, ejecutivo y judicial- deberan dar lugar al reposo o la inaccin; pero como el
movimiento necesario de las cosas los obligara a moverse, tendrn que marchar de acuerdo. 318
i) Teora de Juan Jacobo Rousseau
Para Rousseau, la sociedad civil --comunidad poltica o Estado- nace de
un pacto o contrato entre los hombres. Esta idea no implica que histricamente
haya existido ese pacto o contrato, sino que expresa la hiptesis o el supuesto
terico del que el ilustre ginebrino deriva su doctrina. El hombre, dice, viva en
un principio o en un estado de naturaleza, sin que en l su actividad estuviese
limitada heternomamente, pues gozaba sin restriccin de su libertad natural.
Contrariamente a lo que sostena Hobbes, Rousseau afirma que en tal caso las
relaciones entre los seres humanos, exentas de toda compulsin, se entablaban espontneamente, sin contiendas ni luchas, ya que todos ellos estaban
colocados en una situacin de igualdad que generaba la armona, obedeciendo
al orden natural de las cosas segn fue dispuesto por Dios. En su famosa obra
pedaggica Emilio" asevera que: "Todo est bien al salir de las manos del
Autor de las cosas, todo degenera en manos de los hombres", expresin que,
parafraseada, indica que Dios hizo al hombre perfecto para obtener su felicidad
y que es la criatura humana la que, alejndose de esa perfeccin originaria o
primitiva, se comporta para ser desventurada. 319 Agrega Rousseau que
como los hombres no pudieron mantenerse en esa situacin de igualdad natural, suscitndose diferencias de diverso tipo entre ellos a virtud de las cuales
surgi la necesidad de que concertaran un pacto de convivencia o contrato so cial para crear la sociedad civil o comunidad poltica, dentro de la que a cada
uno se garantizaran sus derechos y libertades." 320 Supongo a los hombres,
318
Idem
En su clebre obra "Discurso sobre el Origen y los Fundamentos de la Desigualdad
entre los Hombres", Rousseau sostiene que en el estado de naturaleza no exista la
propiedad privada, cuyo surgimiento en la sociedad civil es la fuente de la desigualdad
humana y de los conflictos entre los hombres. Afirma el ilustre ginebrino que dicho tipo
de propiedad no es de
319
238
239
que en el estado de naturaleza no existen ni derecho ni obligaciones, "ni
prerrogativas garantizadas ni obligaciones sancionadas", agregando que
"desde que el hombre sale de ese estado de independencia, la pretensin de
gobernarse por s mismo es ilusoria; el individuo es libre, es decir, capaz de
realizar sus proyectos, si no se lo impide otro, ms poderoso que l; vive, por
consiguiente, en un estado de perpetua dependencia, a menos que, por la
asociacin y el contrato, se ponga bajo la proteccin de las leyes. Adquiere as
la libertad civil, que es un derecho positivo, limitado pero garantizado; a falta
de independencia absoluta, obtiene al menos la salvaguardia de sus derechos;
habindose entregado a la patria, el ciudadano tiene la garanta de no
depender personalmente de nadie; slo obedecer a las leyes". 324
Tocante a la soberana, Rousseau le adscribe como atributo esencial su
inalienabilidad que hace derivar del pacto social mismo. En efecto, la comunidad, al escoger un jefe, puede delegarle ciertos derechos, la direccin o
vigilancia de ciertos aspectos de la administracin, pero conserva siempre su
autoridad completa que comprende la facultad de retirar esa delegacin. El
soberano -la nacin- nunca se compromete a tal punto de dejar de serlo,
fenmeno ste que acaecera si la soberana -voluntad general- fuese
enajenable. Al respecto, Juan Jacobo afirma: "Digo que la soberana, no siendo
otra cosa que el ejercicio de la voluntad general, no puede nunca enajenarse,
ya que el soberano que no es sino un ser colectivo, slo puede ser
representado por s mismo; el poder puede transmitirse, pero no la voluntad",
aadiendo: "El
hombre que reuniese todas las calidades que pueden garantizar la tranquilidad
de una nacin, asegurar su felicidad y desarrollar sus fuerzas vivas en el
camino del progreso, ser el ejefe de la nacin. La nacin le confa su poder, es
decir, la reunin de todas las voluntades , de todas las fuerzas que animan y
vivifican a cada ciudadano. Lo que ese hombre quiera hoy, la nacin lo querra.
Lo que quiera maana, o dentro de diez aos, la nacin tambin lo querria." 325
Un compromiso como el que apunta Rousseau sera temerario y destruira la
soberana de la comunidad, pue el poder soberano se enajenara en provecho
de un individuo o de un grupo de individuos (monarqua o aristocracia con sus
correspondientes formas impuras: tirana y oligarqua), y esa enajenacin
equivaldra a la del soberano o pueblos mismos.
Tambin para el insigne ginebrino la soberana es indivisible. Esta
324
325
240
que forma la verdadera constitucin del Estado; que toma todos los das
fuerzas nuevas; que, cuando las otras leyes envejecen o se extinguen, las
vivifica las suple, conserva un pueblo en el espritu de su institucin, y
sustituye insensiblemente la fuerza del hbito a la de la autoridad. Hablo de las
costumbres y sobre todo de la opinin; parte desconocida para nuestros
polticos pero de la que depende el xito de todas las otras; parte de la que el
gran legislador se ocupa en secreto, mientras que parece limitarse a
reglamentos particulares, que no son sino la bveda de lo abovedado, y cuyas
costumbres, ms lentas para nacer, forman la llave indispensable." 327
326
327
Idem.
Contrat Social, libro segundo.
241
La ejecucin de las leyes requiere, segn Rousseau, una serie de actos
particulares que precisamente por esta calidad no pueden manar del soberano.
Por este motivo existe la necesidad de un "ser intermediario" entre l y los
individuos, encargado de hacer cumplir las leyes y de mantener la libertad
poltica y civil. Ese "ser intermeriario" es el "poder ejecutivo" que se denomina
"gobierno", el cual denota un organismo que involucra a diversos funcionarios
sometidos a la direccin de un jefe, llmese rey o presidente, que ser "jefe del
gobierno", pero no "jefe de la nacin", puesto que sta, como soberana no
reconoce ningn poder sobre ella. El nombramiento o la eleccin del de
gobierno no proviene de ningn contrato, sino de una comisin otorgada a un
ciudadano para vigilar o dirigir ciertos aspectos de la administracin pblica.
Rousseau clasifica las formas de gobierno por el nmero de funciones:
encargados de ese "poder intermediario" o ejecutivo, y de acuerdo con este
criterio, para l los regmenes pueden ser democrticos, aristocrticos, o
monrquicos. La democracia es el gobierno de la minora por la mayora. El
soberano delega el poder ejecutivo a la totalidad o a una gran parte de sus
miembros, de tal suerte que siempre hay ms gobernantes que gobernados. La
forma democrtica para el ginebrino es casi imposible de implantar en las
sociedes humanas, pues las condiciones que exigen su establecimiento son
muy numerosas y, por lo general, poco compatibles con la naturaleza del
hombre. Se quiere, dice, que se trate de un estado muy pequeo donde los
ciudadanos se puedan reunir fcil y rpidamente; que haya una notable
sencillez de costumbres en la sociedad, as como igualdad de fortunas,
ausencia de desinters y devocin por la cosa pblica. "Si hubiese un pueblo
de dioses afirma Rousseau, se gobernara democrticamente. Un gobierno tan
perfecto no conviene a los hombres." 328 No simpatiza con la aristocracia
hereditaria sino con la electiva, en virtud de la cual el soberano delega en un
cierto nmero de magistrados el poder ejecutivo. Estos magistrados sern
siempre menos numerosos que los particulares, teniendo esta forma de
gobierno la ventaja de concentrar la administracin y direccin del Estado en
un grupo selecto conocedor de las necesidades y aspiraciones del pueblo. Por
lo que atae a la monarqua, el poder ejecutivo se centraliza en una persona,
quien debe gobernar conforme a las leyes. Estas distintas formas de gobierno
las analiza
328
242
Por otra parte, Rousseau reprocha a la Iglesia la alteracin de la tranquilidad pblica dentro de los estados, al considerar que stos y aqulla denotan a
dos diversos soberanos y, por ende, a dos gobiernos diferentes en una sola
comunidad poltica, de cuya circunstancia surgen conflictos de jurisdiccin o
imperio y que en muchas ocasiones se pueden traducir, como se han tradu cido
histricamente, en contiendas armadas. Fiel a su pensamiento, opina que el
poder espiritual debe permanecer alejado del poder temporal, o sea, de la
soberana del pueblo o voluntad general, propugnando el Estado laico o areligioso, dentro del que, no obstante, cada persona debe quedar libre, con la
garanta del soberano, para profesar la fe que ms se adece a sus exigencias
de conciencia.
j) Teora de Hegel
En su aspecto poltico, el pensamiento de Hegel proclama el Estado omicomprensivo y absorbente, casi al estilo espartano. El Estado para l es un
todo que lo abarca todo. Niega la existencia de los llamados derechos naturales
del hombre; y en lo concerniente a la libertad, afirma que slo dentro de la
unidad estatal la persona puede gozar de ella. Para dicho filsofo alemn el
Estado es un organismo real, histrico, distinto del pueblo en el que reside la
soberana, y conforme a su tesis idealista, lo considera como la expresin de
una idea universal, fuera de la cual el hombre no vale nada, ya que los individuos no son sino accidentes de su substancia general, sin tener ningn dere cho, como no sea el de integrar esta "substancia" y vivir dentro de ella, como si
fueran simples piezas de la gran maquinaria estatal.
Hegel distingue tres periodos en la evolucin de la humanidad, distincin
que lo conduce a su apasionado nacionalismo, es decir, a su irracional admira cin -no obstante que la razn era la maestra de su pensamiento-, por las
instituciones polticas de Prusia, su patria. Segn l, la primera etapa de la vida
de la humanidad se caracteriza por la hegemona de la fe, como sucedi en los
pases de Oriente, los cuales, por este elemento, se debatan en la ignorancia y
el despotismo; a los pueblos grecolatinos los sita en el segundo periodo,
puesto que sustituyeron la fe por la razn, misma en que apoyaron una especie
de libertad comunitaria, sin haber proclamado la igualdad del hombre ni la
extensin de sta a todos los seres humanos. El tercer periodo, culminacin de
la evolucin de la humanidad, lo denomina "periodo germnico", agregando
que los pueblos germnicos deben al cristianismo el sentimiento de libertad,
que el mismo Hegel niega; y a pesar de que admite, como formas de gobierno
del Estado, la democracia, la aristocracia y la monarqua, esta ltima le parece
ms acertada, puesto que el rey representa la unidad estatal y la expresin de
su soberana, sin excluir, no obstante, a la monarqua consti-
243
estatal se despersonaliza debilitando al Estado en beneficio del individuo y en
detrimento del bien general. La aparicin de los estados en la historia humana
la explica como consecuencia inmediata de las ideas que han movido al mundo
y generado los diferentes regmenes que registra la existencia de la
humanidad. Estos fenmenos, segn Hegel, obedecen al proceso dialctico,
que consiste en la oposicin entre la tesis y la anttesis que, a su vez, producen
la sntesis y la cual postula una nueva tesis que provoca otra reaccin
antittica. Esta sucesin constante es el perpetuo movimiento histrico de los
pueblos dentro del cual surge el Estado como resultado de cualesquiera de
tales posturas.
Dicho clebre filsofo alemn sustenta una concepcin ideal del Estado,
identificndolo con una idea tica. Al respecto afirma: "El Estado es la realidad
de la idea tica; es un espritu tico en cuanto voluntad patente, clara para s
misma, sustancial, que se piensa y se sabe, y que cumple lo que l sabe y
cmo lo sabe. En lo tico, el Estado tiene su existencia inmediata, y en la
conciencia de s del individuo, en su conocer y actividad, tiene su existencia
mediata, y esta conciencia de si, por medio de los sentimientos, tiene su
libertad sustancial en l, como su esencia, fin y producto de su actividad."
Segn l, el Estado, como realidad racional, es el ente "donde la libertad
alcanza la plenitud de sus derechos" y es el ms alto fin de los individuos.
Agrega que "La idea del Estado tiene: a) realidad inmediata, y es el Estado
individual como organismo que se refiere a s: la idea se expresa, entonces, en
la constitucin o derecho poltico interno; b) La idea pasa a la relacin de un
Estado con los dems Estados y resulta el derecho poltico externo; e) La idea
es universal, como un gnero y poder absoluto respecto a los Estados
individuales; es el espritu que se da la propia realidad en el proceso de la
Historia Universal." "Frente a las esferas del derecho y del bienestar privado, de
la familia y de la sociedad civil, por una parte, el Estado es una necesidad
externa, el poder superior, al cual estn subordinados y dependientes las leyes
y los intereses de esas esferas; ms por otra parte, es su fin inmanente y
radica su fuerza en la unidad de su fin ltimo universal y de los intereses
particulares de los individuos, por el hecho de que ellos frente al Estado tienen
deberes en cuanto tienen, a la vez, derechos."
Hegel adopta el principio de divisin o separacin de poderes con un
criterio muy personal. Sostiene que el poder legislativo es "el poder de
determinar y de instituir lo universal; el poder gubernativo es aqul al que
concierne la subsuncin bajo lo universal de las esferas particulares y de los
casos singulares; y el poder del soberano que representa el poder de la
subjetividad como ltima decisin de la voluntad --en el cual los distintos
poderes son reunidos en una unidad individual que es la culminacin y
fundamento de la totalidad-, es decir, en la monarqua constitucional".
Se declara partidario de la forma monrquica de gobierno, estimando
que "El pueblo considerado sin su monarca y sin la organizacin necesaria y
directamente ligada a la totalidad, es la multitud informe que no es Estado y a
la cual no le incumben ninguna de las determinaciones que existen slo en la
totalidad hecha en s, esto es, soberana, gobierno, jurisdiccinn,
244
245
sociedad capitalista sea reemplazada por una sociedad de comunismo
perfecto, que ser el reino de la libertad, en contraposicin a la sociedad
capitalista, que es el reino
Kelsen. Ibd.
Ibd., p. 17.
Op. cit. pp. 49 y 50.
Kelsen. Op. cit., p. 52.
246
Ibd., p. 57.
Ibd., p. 59.
Ibd., pp. 81, 82 y 83.
247
mentira burguesa, la mquina llamada Estado. Hemos quitado esa mquina a
los capitalistas; la hemos tomado para nosotros. Con ella -o con un garroteharemos pedazos toda clase de explotacin y -cuando ya no quede ninguna
posibilidad de explotacin en el mundo, cuando ya no queden dueos de
tierras o de fbricas, cuando ya no se harten unos mientras los muchos
padecen hambre- slo entonces, cuando ya no existan esas posibilidades, devolveremos esa mquina para que sea destruida. No habr entonces ni Estado
ni explotacin."338 Prediciendo que la extincin del Estado obedecer a que
"liberado de la esclavitud capitalista, de los indecibles horrores, el salvajismo,
los absurdos e infamias de la explotacin capitalista, el pueblo se
acostumbrar gradualmente a observar las reglas elementales de la vida
social, conocidas durante siglos y repetidas durante miles de aos en todos los
textos escolares; se
248
El cuadro ideolgico del marx-leninismo no puede ostentar mayores aberraciones que, proyectadas a la realidad social, se convierten en tan monstruosas atrocidades, que no slo aherrojan la libertad del hombre y afectan su
dignidad, sino que propenden a alterar su naturaleza como individuo y como
ente social. La concepcin marx-leninista de la sociedad humana atenta contra
su ser esencial, predestinndola a la condicin de grupo o masa gregaria que
nicamente se da en el reino animal.
Estas afirmaciones, que podran antojarse apasionadas o fruto de una
vehemente animosidad contra el marx-leninismo, se deducen, sin embargo, del
anlisis jurdico-poltico y aun simplemente lgico de las tesis que preconiza.
Es inconcuso que toda revolucin se traduce en un movimiento violento
que persigue la destruccin de un determinado rgimen para sustituirlo por
otro en que se realicen poltica, jurdica y socialmente los mviles que la inspiran y los motivos teleolgicos que la impulsan. La revolucin es por ello formalmente al mismo tiempo destructiva y constructiva. Bajo el primer aspecto,
la que proclama el marx-leninismo no tiene nada de censurable, ya que su finalidad estriba en abolir el rgimen capitalista para reemplazarlo por un sistema
econmico en que los medios de produccin no se concentren en ciertos grupos o clases, sino que su detentacin o posesin y utilizacin correspondan al
pueblo. Sin embargo, si ste es su objetivo econmico definitivo o mediato, la
revolucin marx-leninista persigue un fin inmediato que a su vez es el medio
sine quibus non para implantar la sociedad comunista, y que consiste en el
establecimiento de la dictadura del proletariado, la cual, organizada polticamente, es el "Estado socialista" como aparato transitorio de coaccin para
suprimir las "clases explotadoras", para impedir su resurgimiento y para "educar" al pueblo en la vida social comunista que se desarrollar "espontneamenre" sin la maquinaria estatal.
Ahora bien, en la implantacin de esa dictadura donde radica una de las
ms ingentes aberraciones del marx-leninismo, pues bajo la ficcin de que su
ejercicio lo imputa al "proletariado", en el fondo arrastra a los pueblos hacia el
autocratismo o totalitarismo estatal absoluto. La sola expresin "dictadura del
proletariado" es un contrasentido y nicamente puede engaar con los fuegos
fatuos que de ella se desprenden a los ingenuos o ignorantes.
La dictadura340, por esencia, entraa un rgimen en que el poder poltico
se detenta por un sujeto o un grupo de sujetos que concentra todas las funciones del Estado y que acta sin sujecin a ninguna norma jurdica preestablecida, sino conforme a su irrestricta e irrestringible voluntad. La dictadura,
por tanto, implica un gobierno uni-personal u oligrquico en lo ejecutivo,
legislativo y judicial, y a-jurdico, pues aunque el dictador (individuo o grupo)
suela expedir leyes, stas, por una parte, no sern sino expresiones de sus
voliciones exclusivas, y, por la otra, siempre variables o suprimibles a su arbi340
249
trio. Todo dictador puede, en consecuencia, atribuirse la frase clebre de Luis
XIV que condensa su poder omnmodo: "El Estado soy yo." 341
Frente a la implicacin del concepto de "dictadura", puede sostenerse
con validez y sentido comn que haya "dictadura del proletariado"? Con el
nombre de "proletariado" se ha designado a la masa de "explotados", o sea, de
obreros y campesinos principalmente y que sin duda constituyen los sectores
humanos mayoritarios de un conglomerado social. Puede esa masa de hombres, cuantitativamente enorme y cualitativamente heterognea, diseminada
en un vasto territorio, sin conciencia uniforme sobre sus problemas, necesidades y conveniencias, ejercer un gobierno dictatorial? Es lgico aceptar que ese
conjunto humano en su totalidad o los innumerables individuos que lo
componen, sean a la vez gobernantes y gobernados? Es admisible que el pro letariado, o sea, la mayora popular, ejerza la dictadura sobre s mismo, en el
supuesto, preconizado por el marx-leninismo, de que ya hubiesen sido
destruidas las otras clases sociales?
La respuesta negativa a estos interrogantes est imbbita en su planteamiento. No puede haber ni poltica ni realmente "dictadura del proletariado",
locucin que slo ha servido de bandera demaggica al marx-leninismo
El mismo Lenin sostena que: "La dictadura es un Poder que se apoya directamente
en la violencia y no est sometido a ley alguna", agregando: "la dictadura
revolucionaria (sic) del proletariado es un Poder conquistado y mantenido por la
violencia empleada por el proletariado contra la burguesa; un Poder no sujeto a ley
alguna". (V. 1. Lenin. "Marx, Engels "y el marxismo", p. 297. Ediciones Palomar. Mxico,
1960.)
250
cualquier dictadura de todos los tiempos como un alud que aplasta la libertad
de expresin del pensamiento. Censurar al dictador, aun con un propsito constructivo, equivale al suicidio, al cautiverio o al destierro.
Ninguna revolucin autnticamente popular ha tenido como aspiracin el
establecimiento de un rgimen dictatorial. Es ms, las dictaduras de cualquier
ndole han provocado mltiples movimientos revolucionarios. La historia
poltico-social de la humanidad nos proporciona innumerables ejemplos que
sera ocioso sealar. Las aspiraciones de un pueblo, sus ideas, su designio de
mejorar sus condiciones de vida, su querer, en una palabra, han tendido a
estabilizarse o institucionalizarse en un orden jurdico implantable e implantado
al triunfo de la revolucin. Sera negar la historia y desfigurar la teleologa
revolucionaria con el solo hecho de concebir a un pueblo que quisiese vivir
fuera de toda legalidad, es decir, que pretendiese abolir un rgimen jurdicopoltico sin sustituirlo por otro mejor, o sea, que tratase de entronizar la opresin renunciando a la libertad y depositando su destino en un poder dictato rial.
Sera francamente absurdo, ilgico y contrario a la dinmica natural de los
pueblos, que, mediante una revolucin, abdicaran de su condicin de sociedades humanas para convertirse en masas serviles con el nico "derecho"
de obedecer y callar ante la voz imperativa de sus amos. Un pueblo que quiera,
por propia voluntad, ser instrumento de una dictadura, ser esclavo de sus
gobernantes, no merece sino el repudio de la historia y su rechazamiento por la
conciencia libertaria universal. Un pueblo soporta y padece la dictadura, pero
jams la desea; nunca puede erigirla a la categora de finalidad revolucionaria
o evolutiva, aunque sea con un carcter transitorio, pues basta que as lo
acepte como objetivo, para que a s mismo se condene a sufrirla
indefinidamente. Si revolucin implica progreso en todos o en cualquiera de los
rdenes de la vida popular y si ese progreso aspira a institucionalizarse
251
autoridades. De ello se colige, conforme al pensamiento que anim a Marx y
Lenin, que el pueblo quiere que lo gobiernen dictatorialmente, es decir, fuera
de todo orden jurdico y segn la sola voluntad de los que detentan el poder
coactivo. Ese supuesto "querer" entraa indiscutiblemente la abdicacin popular de la libertad, la renuncia a su condicin de sociedad humana y su postracin como masa ante una voluntad gubernativa suprema e incontrolable. Estas
implicaciones funestas de la tesis marx-leninista nos inducen a considerarla
como ostensiblemente anti-popular, pues no puede concebirse que un pueblo
se traicione a s mismo, desvirtuando su esencia humana colectiva, al degradarse deliberadamente a la situacin de masa-instrumento de una dictadura o
de campo de incidencia de un poder dictatorial. Si Marx tuvo la osada ocurrencia de afirmar que "la religin es el opio de los pueblos", en rplica po dramos contestarle que su "doctrina" sobre la dictadura del proletariado,
reiterada por Lenin en sus virulentas arengas polticas, constituye la induccin
al suicidio popular.
Podra objetarse a las consideraciones expuestas que la dictadura del
proletariado es una situacin transitoria o de "transicin" entre la "sociedad
burguesa", y la "sociedad comunista", cuyo advenimiento prepara. Sin
embargo, se nos ocurre preguntar: esa situacin transitoria cunto tiempo
dura? Es posible, tomando en cuenta la naturaleza humana, establecer la
sociedad comunista como la concibe el marx-leninismo."342
La sociedad comunista, meta ideal de esta tesis, se caracteriza por lo siguiente: abolicin de "explotadores" y "explotados" (sociedad sin clases, o sea,
252
253
distribucin de la riqueza; es obvio que a estas finalidades deben propender los
gobiernos de todo los pueblos del mundo; es ineluctable, adems, que
conforme a la ideologa cristiana, proyectada hacia el mbito social, cada
persona tiene el deber de esforzarse subjetiva y objetivamente para que del
seno de las comunidades desaparezcan las lacerantes desigualdades
econmicas; pero tambin es incontestable que ninguno de estos objetivos
puede realizarse sin un poder jurdico poltico que los establezca
obligatoriamente, que lo preserve y fomente por modo coactivo y que
constria a los miembro integrantes de la colectividad a actualizarlo o, al
menos, a no entorpecer o embarazar su actuacin. "Homo hominis lupus",
deca atinadamente Hobbes, y esta expresin, que refleja fielmente la
naturaleza humana inmodificable, se aplica puntualmente en cualquier tipo de
sociedad, aun en la "comunista" utpica con que soaron Marx y Lenin. Por
tanto, si el hombre, por su ambicin natural de poder, por su congnita
inclinacin de sojuzgar a los dems y ejercer obre ellos una hegomona,
principalmente en materia econmica, tiene la tendencia de sobreponerse a
sus semejantes y sujetarlos a su dominio, debe por necesidad existir en la
sociedad un orden jurdico-poltico de carcter compulsorio que, en beneficio
de los intereses comunes, limite o refrene las conductas individuales que los
afecten o exploten, pero respetndolas en aquellos aspectos en que no produzcan este resultado. La explotacin del hombre por el hombre, causa prstina
determinante del marx-leninismo, y su definitiva proscripcin, objetivo que esta
tesis supone realizable en la "sociedad comunista", slo pueden abolirse y
lograrse, respectivamente, por el poder estatal, encauzado mediante un orden
jurdico equilibrado y justo que no permita a ese poder provocar una
explotacin quizs ms grave: la del hombre por el Estado, o mejor dicho, por
el gobierno estatal.
No slo es utpico sino absurdo, que pueda existir una sociedad "sin Estado", es decir, sin gobierno, como ingenua o demaggicamente lo vaticinan
Marx y Lenin, en cuyas opiniones se confunden ambos conceptos. Gobierno y
Estado son esencialmente distintos, pues en tanto que el primero es el conjunto de rganos de autoridad, el segundo implica una persona moral en que
se organiza jurdica y polticamente un pueblo.
Ninguna sociedad humana puede subsistir sin gobierno, o sea, sin
"Estado" en la acepcin que a esta idea adscribe el marx-leninismo, aunque su
vida pueda desarrollarse sin ningn orden jurdico legal o consuetudinario. En
este ltimo caso, el gobierno social quedar enmarcado dentro de un rgimen
dictatorial. Por tanto, la suposicin de que la "sociedad comunista" pueda vivir
"sin Derecho", es decir, sin normas jurdicas coercitivas de carcter legal o
consuetudinario, entraa la dictadura, abominada y repudiada por todos los
pueblos de la Tierra. Bien se advierte, en consecuencia, lo aberrativo de la
pretensin de Marx y Lenin, la cual implica necesariamente, en el fondo, que su
decantada "sociedad comunista", sin el aparato coercitivo del Derecho, estara
encuadrada dentro del marco dictatorial.
254
Cegado por la pasin, Lenin afirmaba: "... slo el comunismo suprime en absoluto la
necesidad del Estado, pues bajo el comunismo no hay nadie a quien reprimir (), nadie
ene el sentido de clase, en el sentido de una lucha sistemtica contra determinada
parte de la poblacin. Nosotros no somos utopistas () y no negamos, en modo alguno,
que es posible e inevitable que algunos individuos cometan excesos, como tampoco
negamos la necesidad de reprimir tales excesos. Pero, en primer lugar, para esto no
hace falta de una mquina especial (normas jurdicas y tribunales que las apliquen,
decimos nosotros), un aparato especial de represin, esto lo har el mismo pueblo
armado (linchamiento, agregamos) con la misma sencillez y facilidad con que un grupo
cualquiera de personas civilizadas (?), incluso en la sociedad actual, separa a los que
estn peleando o impide que se maltrate a una mujer..." (Op. cit., pp. 269 y 270).
255
relaciones se registran, no puden vivir sin l. La idea de territorio para Jellinek y
conforme a la concepcin
sociolgica del Estado est implcita en la de comunidad, sin la que simplemente significara "parte de la superficie de la tierra", o sea, un concepto fsico.
En las aludidas relaciones, arguye, se advierte un fenmeno de dominacin, en
cuanto que su permanencia sobre un territorio exige dos sujetos, los
dominados y los dominadores, es decir, un poder que a todos los individuos de
una sociedad los mantenga unidos por causas y fines comunes de diversa
ndole -unidad causal y teleolgica-." 344 Ese poder y esa unidad constituyen
otros de los datos en que asoma el Estado. Mediante la reunin lgica de todos
los elementos reseados, Jellinek concibe la idea social de Estado afirmando
que ste es "la unidad de asociacin dotada originariamente de poder de
dominacin y formada por hombres asentados en un territorio." 345 Ahora bien,
ese poder, que es de mando o imperio, tiene una capacidad coactiva
incondicionada heternomamente, por lo que es soberano, ya que no deriva de
una fuerza superior a l, sino de la propia sociedad humana, dentro de la que,
sin embargo, los hombres no pierden su individualidad ni libertad, ya que el
mismo poder las asegura y garantiza dentro de la unidad causal y teleolgica
que representa la comunidad. Como se ve, para Jellinek los objetivos
coincidentes y armnicos esenciales del poder soberano consisten, por una
parte, en mantener coactivamente esa unidad y, por la otra, en garantizar
dentro de ella la esfera de accin de los gobernados como miembros de la
comunidad social. Esta consideracin se explica por la idea que expone acerca
de la soberana, en el sentido de que sta no entraa ilimitabilidad, sino la
facultad de autodeterminacin jurdica, la cual deriva de la necesidad que tiene
el Estado de construir, por s mismo, cualquier orden de derecho, ya que sin l,
el mismo Estado introducira la anarqua y se autodestruira. La existencia de
un orden jurdico determinado por la propia entidad estatal, sin compulsiones
exteriores, es esencial al Estado, con cuya aseveracin Jellinek niega el poder
344
"En esta unidad estn enlazadas necesariamente una con otra, la unidad del todo y
la variedad de las partes. La unidad est limitada exclusivamente a los fines de la
asociacin, por lo cual el individuo tiene una doble situacin; como miembro de aqulla
y como individualidad libre. La intensidad de la asociacin es distinta segn la fuerza y
la significacin de los fines que constituyen la asociacin; es mnima en las
asociaciones privadas, aumenta en las asociaciones de carcter pblico y alcanza su
grado mximo en el Estado, pues ste es el que posee el mayor nmero de fines
constantes y la organizaci6n ms perfecta y comprensiva. El es, a su vez, el que
encierra dentro de s a todas las dems asociaciones y el que forma la unidad social
ms necesaria. De todas las dems asociaciones podemos sustraernos en el Estado
moderno. Todos los poderes coactivos de las asociaciones derivan del poder coactivo
del Estado mismo; as que solamente la coaccin del Estado es la que puede obligar a
permanecer en la asociacin. Pero al mismo Estado nadie puede sustraerse. Tanto el
viajero como el sin patria, permanecen sometidos al poder de un Estado; pueden
cambiar de uno a otro, pero no quedar sustrados permanentemente a la institucin del
Estado, tanto ms cuanto que el espacio no sometido a los Estados en la superficie de
la tierra disminuye de da en da" (Teora General del Estado, pp. 131 y 132).
345
Teora General del Estado, p. 133.
256
257
poseedora de una personalidad jurdica soberana que de un medio sistemtico
y centralizador, valindose de medios exteriores, favorece los intereses
solidarios individuales, nacionales y humanos en la direccin de una evolucin
progresiva y comn".347
m) Teora de Len Duguit
Para el ilustre profesor de la Universidad de Burdeos, el Estado es un
hecho real y positivo y ms an, un fenmeno de fuerza. Aparece en el mundo
poltico simultneamente al surgimiento de la diferencia entre gobernantes y
gobernados. Cuando en la comunidad humana apareci un grupo o un sujeto
con poder de mando capaz de imponer sus decisiones a los grupos
mayoritarios por la va coactiva o compulsoria, es decir, cuando se registr la
relacin orden-obediencia, surgi el Estado, que Duguit identifica con el poder
poltico, el cual "es un hecho que no posee en s mismo ningn carcter de
legitimidad o ilegitimidad", pues "es el producto de una evolucin social de la
que al socilogo compete determinar la forma y marcar los elementos".
Para completar su pensamiento agrega: "En todos los grupos sociales
que se califica de Estados, en los ms primitivos y los ms simples, lo mismo
que en los ms civilizados y los ms complejos, se encuentra siempre un hecho
nico, patente: individuos ms fuertes que los otros, y que quieren y pueden
imponer su voluntad a los otros. Poco importa que estos grupos se hallen o no
establecidos en determinado territorio, que estn o no reconocidos por otros
grupos, o que tengan o no una estructura homognea o diferenciada; el hecho
es simple idntico a s mismo donde quiera que surge: los ms fuertes imponen
su voluntad a los ms dbiles. Esta fuerza mayor se presenta bajo los ms
diversos aspectos: unas veces ha sido una fuerza puramente material; otras,
una fuerza moral y religiosa; en ocasiones, una fuerza intelectual, y en algunas
ms (con mayor frecuencia) una fuerza econmica. La potencia econmica no
ha sido el nico factor generador del poder poltico, como pretende la escuela
marxista (teora del materialismo de la historia), pero es indudable que ha
desempeado en la historia de las instituciones polticas un papel de primer
orden. Finalmente, esta fuerza mayor ha sido frecuentemente, y hoy en da
tiende a serlo casi dondequiera, la fuerza del nmero, nterin no llega a ser la
fuerza de los grupos sociales organizados." 348
Para Duguit el poder poltico, o sea, el Estado, tiene por objeto realizar el
derecho y slo es "legtimo" cuando se ejerce conforme a derecho, en cuyo
servicio se desempea. Tal poder, en atencin a su objeto y sumisin jurdicos,
se desenvuelve, dice, en tres funciones, a saber: la legislativa, la jurisdiccional
y la administrativa. Mediante la primera "el Estado formula el derecho objetivo
o regla de derecho; hace la ley que se impone a todos, a gobernantes y
347
258
Esta idea la expresa Duguit de la siguiente manera: "lo mismo que los
individuos, los gobernantes tienen deberes jurdicos fundados en la
interdependencia social, estn, como todos los individuos, obligados a poner
sus propias aptitudes al servicio de la solidaridad social. Los gobernantes
poseen, por su propia significacin, la mayor fuerza existente en una sociedad
determinada; estn, por lo tanto, obligados, por la regla de derecho, a emplear
la mayor fuerza de que disponen para la realizacin de la solidaridad social.
Deben, adems, y por lo mismo, hacer las leyes necesarias para alcanzar este
resultado, y a fortiori no pueden hacer leyes que se opongan al desarrollo
mismo de la solidaridad social. El derecho impone, pues, a los gobernantes, no
slo obligaciones negativas, sino tambin positivas". 350
Duguit critica la tesis de la personalidad jurdica del Estado, es decir, la
que sostiene que el Estado es sujeto de derecho, segn lo considera Jellinek,
oponindole el concepto de que el Estado es un hecho real y positivo cuya
esencia radica en el poder poltico, el cual, a su vez, brota automticamente de
la diferencia entre gobernantes y gobernados en una comunidad social
determinada. No acepta, que, como lo proclama dicha tesis, el Estado sea el
titular de la soberana como persona moral o jurdica, argumentando que esta
suposicin implica que la entidad estatal es un sujeto con personalidad distinta
de los individuos que la componen. Haciendo nfasis en la facticidad innegable
del grupo social, afirma Duguit otro hecho para l incontrovertible: la
"distincin entre los fuertes y los dbiles".
"La realidad, asevera, es la interdependencia social que abarca tanto a
los gobernantes como a los gobernados, e impone a aqullos la obligacin de
emplear su mayor fuerza en la realizacin del derecho. La realidad es la
obediencia debida a las reglas formuladas por los gobernantes en el momento
y en la medida en que estas reglas son la expresin o la ejecucin de una regla
de derecho es el empleo legtimo de la fuerza para asegurar el respeto debido
a los actos incluso unilaterales; ordenados por los gobernantes o sus agentes,
conforme la regla de derecho, y encaminados a asegurar el cumplimiento de la
misin, que la regla de derecho les atribuye e impone; es, finalmente, el
carcter propio de las instituciones destinadas a asegurar el cumplimiento de
esta misin, instituciones que designamos para conformarnos al uso corriente,
con el nombre de servicios pblicos."351
349
259
Coordinando sus ideas en una concepcin esquemtica, Duguit formula
su construccin jurdica del Estado de la siguiente manera: el Estado, dice, se
compone de seis elementos de orden puramente positivo, que son: "1 o una
colectividad social determinada; 2o una diferenciacin en esta colectividad
entre gobernantes y gobernados, siendo gobernantes aquellos que
monopolizan una mayor fuerza y constituyendo este hecho la causa de serlo;
3o una obligacin jurdica impuesta a los gobernantes de asegurar la realizacin
del derecho; 4o la obediencia debida a toda regla general formulada por los
gobernantes para promulgar o poner en ejecucin la regla de derecho;
Idem., p. 32.
353
354
355
260
En puntual congruencia con las ideas que integran su teora "pura" del
Derecho -y que en esta ocasin no vamos a comentar, pero que se supone
debidamente conocida-, Kelsen sostiene que si se acepta que el Estado pueda
tener algn fin, ste no puede realizarlo sino en la forma de Derecho, pues
habiendo una unidad inextricable entre el orden estatal y el orden jurdico, o
sea, si el Estado es un sistema de normas que tiene validez en s mismo
pueden derivarla de ninguna "ideologa", slo al travs de ese orden o sistema
pueden lograr tempo-espacialmente finalidades especficas con determinado
contenido eidtico, tales como las sociales, culturales, polticas o econmicas.
No puede considerarse que el Derecho sea un fin del Estado dentro del
pensamiento kelseniano, puesto que en tal hiptesis no existira la unidad o
identidad entre ambos, toda vez que el Estado sera el "medio" para realizar el
fin, es decir, el Derecho; y es evidente que medio y fin son lgica y
ontolgicamente dos seres o conceptos distintos. Por eso, en la concepcin del
Estado que formula Kelsen el fin del orden jurdico-estatal es susceptible de
traducirse en variados objetivos especficos trascendentes al Derecho y al
Estado. "No hay fin alguno que el Estado pueda perseguir si no es en la forma
de Derecho; y supuesto que se admite la relacin de fines y medio, el Estado y
el Derecho no son fines sino medios, de tal modo que, incluso aquello que en la
terminologa usual se llama fin jurdico, no es ms que un medio al servicio de
un fin, que ya no puede ser el Derecho, que es trascendente al Derecho y que
puede designarse, si as place, como fin de poder o fin de cultura." 357
o) Teora de Carr de Malberg
Este afamado tratadista francs es uno de los ms destacados
sostenedores del dualismo "Estado-Derecho". Para l no debe identificarse el
Estado con el orden jurdico como lo pretende Kelsen, toda vez que el Derecho
es creado por una organizacin poltica pre-existente.
"El concepto de derecho presupone, dice, la organizacin social y, por
tanto, ni un contrato social ni ninguna otra categora de acto jurdico cualquiera
podra concebirse anteriormente a esta organizacin. De esta ltima
consideracin se desprende la verdad, muy importante, de que la formacin
356
357
Ibd., p. 102
Op. cit., p. 55.
261
originaria de los estados no puede ser reducida a un acto jurdico propiamente
dicho. El Derecho, en cuanto institucin humana, es posterior al Estado, es
decir, nace por potestad del Estado ya formado, sin que, por tanto, pueda
aplicarse a la formacin misma del Estado. La ciencia jurdica no ha de buscar,
pues, la fundacn del Estado: el nacimiento del Estado no es para ella sino un
simple hecho, no susceptible de calificacin jurdica. " 358
Coincidiendo con el pensamiento de Jellinek, Carr de Malberg afirma
que en todo Estado se descubren tres elementos que son la poblacin, el
territorio y el poder pblico "que se ejerce autoritariamente sobre todos los
individuos
que forman parte del grupo nacional," 359 sin que el Estado se confunda con
ninguno de ellos, pues son condiciones para su formacin. La pluralidad de
individuos y de grupos humanos dentro de una sociedad, advierte, se concentra en la unidad poltica al organizarse a stos mediante "el orden jurdico
estatutario establecido por el Estado", de tal manera que la entidad estatal
comprende a todos ellos y somete su actividad a su propio poder, que es la
soberana. Considera al Estado, adems, con personalidad jurdica titular del
poder soberano.
"Desde el punto de vista jurdico, afirma, la esencia propia de toda
comunidad estatal consiste primero en que, a pesar de la pluralidad de sus
miembros y de los cambios que se operan en stos, se encuentra retrotrada a
la unidad por el hecho mismo de su organizacin. En efecto, como
consecuencia del orden jurdico estatutario establecido en el Estado, la
comunidad nacional, considerada bien sea en el conjunto de sus miembros
actualmente en vida o bien en la serie sucesiva de las generaciones
nacionales, est organizada en tal forma que los nacionales constituyen entre
todos un sujeto jurdico nico e invariable, as como slo entre todos tienen, en
lo que concierne a la direccin de la cosa pblica, una voluntad nica: la que se
expresa por los rganos regulares de la nacin y que constituye Ia voluntad
colectiva de la comunidad. Este es el hecho jurdico primordial que debe tener
en cuenta la ciencia del derecho, y no puede tenerlo en cuenta sino
reconociendo desde luego al Estado, expresin de la colectividad unificada, una
individualidad global distinta de la de sus miembros particulares y transitorios,
es decir, definiendo al Estado como persona jurdica. Por consiguiente, en las
sociedades constituidas en forma estatal, lo que los juristas llaman
propiamente Estado es el ente de derecho en el cual se resume
abstractamente la colectividad nacional. O tambin, segn la definicin
adoptada por los autores franceses: Estado es la personificacin de la nacin.
Sin embargo, para determinar perfectamente el concepto del Estado no es
suficiente presentar a ste como una unidad corporativa, porque no solamente
los grupos estatales realizan tales unidades, sino que numerosas formaciones
corporativas de derecho pblico o sociedades de derecho privado, presentan
tambin una organizacin que las unifica y constituye, como tales, personas
358
359
262
361
263
exigencias teleolgicas espirituales que constituyen lo que Maritain llama
"vocacin histrica de la nacin". La nacin, prosigue, "es una comunidad de
comunidades, un ncleo consciente de sentimientos comunes y de
representaciones que la naturaleza y el instinto humano han hecho hormiguear
en tomo a un determinado nmero de cosas fsicas histricas y sociales. A
semejanza de cualquier otra comunidad, la nacin es 'acfala', tiene sus lites
y centros de infIuencia, mas no jefe ni autoridad gobernante". 362
Afirma Maritain que la nacin, como comunidad, no puede por s misma
transformarse en una sociedad poltica; slo es "un suelo propicio y una
ocasin" para esa transformacin, puesto que "el cuerpo poltico pertenece a
otro orden superior", el cual, una vez formado, es diferente de la comunidad
nacional. "La sociedad poltica, dice, impuesta por naturaleza y lograda por
razn, es la ms perfecta de las sociedades temporales. Es una realidad
humana concreta y total que tiende a un bien humano concreto y total: el bien
comn.
363
Ibd., p. 23.
264
366
367
265
accin del poder, en cuanto es instrumento de la ley." 368
La sntesis entre ambos elementos -orden jurdico y poder soberano- se
manifiesta en una interrelacin, en cuanto que el poder crea el orden y se
somete a l por imperativos de carcter tico derivados de la naturaleza de los
hombres como "seres racionales y libres" que conscientemente asumen el
deber o la obligacin de sujetarse al Derecho cuyo contenido son las variadas
relaciones en que la vida social consiste. De las ideas de Posada se desprende
que la capacidad productora del orden jurdico por el poder soberano tiene
orientaciones limitativas ticas, en el sentido de que ste no puede crear un
"Derecho" que no est encaminado a regular las relaciones dentro de la
sociedad sobre la base del respeto a las condiciones naturales de los hombres
como "seres racionales y libres", quienes slo al travs de esa finalidad se
someten al orden jurdico consciente y voluntariamente, pues "la relacin de
obligacin slo puede establecerse cuando hay quien sea capaz de sentirse
obligado, sentir el deber, o sea, un ser racional capaz de reacciones ticas,
psquicamente capaz de formular juicios de valoracin, y de determinarse por
s en su vida".
266
267
de dominacin. Al igual que su cabal contrapartida, la teora que reduce el
Estado al pueblo, la que lo confunde con el dominador desatiende, asimismo, el
hecho de que toda organizacin de dominacin slo es real en cuanto unidad
de dominadores dotados de poder y sbditos que les han conferido ese poder.
Pues as como lo que hace a uno gua es la sumisin de los que son guiados,
as tambin lo que engendra la dominacin es la obediencia. Por tal motivo la
organizacin estatal es aquel status, renovado constantemente por los
miembros, en el que se juntan organizadores y organizados. La unidad real del
Estado cobra existencia nicamente por el hecho de que un gobierno disponga
de modo unitario sobre las actividades unidas, necesarias para la
autoafirmacin del Estado."372
Heller rechaza la idea de que el Estado se manifieste en la diferencia
entre gobernantes y gobernados, como lo pretende Duguit. El Estado, sostiene,
no se "descompone" en gobernantes y gobernados, "pues slo en virtud de su
eficaz trabazn mediante una ordenacin realizan unos y otros lo que, no slo
frente a lo exterior sino ante s mismo, aparece como una unidad de accin",
cuya existencia, como cooperacin humana, "se hace posible gracias a la actuacin de 'rganos' especiales conscientemente dirigida hacia la formacin
eficaz de unidad."373 Niega que el pueblo o la nacin sean anteriores al Estado,
afirmando, por lo contrario, que la unidad estatal es la que "cultiva y crea" la
unidad natural del pueblo y la nacin 374; y por cuanto al territorio, tambin le
escatima importancia como elemento de integracin del Estado sin el obrar
humano. "No se puede concebir, dice, la unidad e individualidad del Estado
partiendo nicamente de las caractersticas de su territorio, sino tan slo de la
cooperacin de la poblacin bajo las condiciones dadas
375
375
268
376
Aunque el poder estatal crea al Derecho (que para Heller slo es el positivo), no por ello deja de estar sometido a ciertos principios de obligatoriedad
tica y cuyo acatamiento legitima a ese poder, el cual los convierte en normas
jurdicas propiamente dichas, o segn sus mismas palabras: "la instancia que
en el Estado establecen las normas se hace legtima cuando los destinatarios
de la norma creen que el creador del derecho, al establecer los preceptos
jurdicos, no hace ms que dar carcter positivo a ciertos principios de derecho
ticamente obligatorios que trascienden del Estado y de su derecho, y cuyo
fundamento precisamente constituyen." "Decir que la voluntad del Estado es la
que crea y asegura el Derecho positivo es exacto, si, adems, se entiende que
esa voluntad extrae su propia justificacin, como poder, de principios jurdicos
suprapositivos. "377
Al proclamar la tesis de la "unidad dialctica" entre el Estado y el
Derecho, HeIler discrepa de la opinin de Kelsen en el sentido de que entre
ambos existe una plena identidad, la cual lgicamente excluye a uno y a otro.
Si el Derecho fuera lo mismo que el Estado o viceversa, habra "derecho sin estado" y "estado sin derecho" con vista a su mutua reductibilidad. "Desde el
momento, dice Heller, en que se liquida la necesaria tensin entre Derecho y
Estado, echndose unilateralmente del lado del Derecho, parece muy fcil
fundamentar la validez del Derecho frente al Estado. Pero tal apariencia se
desvanece al descubrir que la teora kelseniana del Estado sin Estado se presenta como imposible porque, a la vez, es una Teora del Derecho sin Derecho,
una ciencia normativa sin normatividad y un positivismo sin positividad. Como
el Estado es absorbido completamente por el Derecho y en cuanto sujeto de
Derecho, no es otra cosa que "El Derecho como sujeto", las normas jurdicas de
Kelsen han de establecerse y asegurarse a s mismas, o sea que carecen de
positividad. El mstico "automovimiento" del Derecho de Kelsen viene a abocar,
en ltimo extremo, "en la norma fundamental que constituye la base de la
unidad del orden jurdico en su automovimiento". Pero como la norma
fundamental no es ms que un nombre inadecuado que se le da a
269
del Estado al pueblo."378
s) Teora de Georges Burdeau
La base de esta teora es lo que se llama la institucionalizacin del poder.
El poder es un hecho, dice Burdeau, que resulta de la diferenciacin
entre gobernantes y gobernados, pero siendo el Estado un "fenmeno
espiritual", para que ese poder implique su consistencia se requiere que se
institucionalice mediante el derecho consuetudinario o escrito. Por virtud de su
institucionalizacin, el poder se "disocia" de sus agentes, o sea, de las
personas, rganos o funcionarios que lo ejercen, es decir, del gobierno.
"La formacin del Estado, asevera, coincide con una cierta forma del
poder, y esta forma particular del poder resulta de una concepcin dominante
en el grupo, y aceptado por los gobernantes mismos, en cuanto a la naturaleza
de la fuerza o potencia poltica. He ah un hecho de conciencia. Pero este hecho
no constituye por s solo el soporte del Estado. Provoca el cumplimiento de un
acto jurdico segn el cual el poder se convierte efectivamente, en el plano de
las realidades, en lo que los gobernantes y gobernados ven en l. Este acto es
la institucionalizacin del poder que tiene por objeto disociar el poder de sus
agentes de ejercicio y de fundarlo sobre la institucin a la cual se incorpora la
idea de derecho dirigente en el grupo. Esta operacin de institucionalizacin
del poder puede tener lugar por modo consuetudinario o realizarse mediante
un acto jurdico formal: la constitucin. Pero cualquiera que sea la manera
como dicha operacin se efecte, presenta siempre este triple carcter de ser
un acto jurdico, de modificar la naturaleza del poder y de dar nacimiento al
Estado. Hay, pues, en definitiva, en la diferenciacin sobre la que reposan las
sociedades polticas, una ruptura de continuidad, un momento en que el orden
emprico se transforma en orden jurdico y es entonces cuando aparece el
Estado. 379
Burdeau se aparta del pensamiento de Duguit para quien el Estado surge
de la diferenciacin entre gobernantes y gobernados, o sea, desde que aparece
un poder de mando que ejercen unos individuos sobre los dems dentro de la
sociedad humana. Burdeau insiste en que el Estado no es un fenmeno de
hecho sino un fenmeno espiritual o de conciencia, pues el poder no se acata
por la coaccin sobre los gobernados, sino por la idea que stos abrigan acerca
de la obligacin de obedecerlo y de someterse a l. "Es claro, afirma, en efecto,
que si el Estado es y permanece siempre un hecho, no puede explicarse
379
Ibd., p. 216.
Trait de Science Politique. Tomo Il, "L'Etat", pp. 38 y 39.
270
hay solamente una potencia (puissance) soportada, hay sobre todo, en la gran
mayora de los individuos, el sentimiento de una obligacin que la coercin no
motiva absolutamente. Es la obligacin jurdica, y su existencia misma prueba
que el Estado pertenece al mundo del derecho", agregando ms adelante que
"el fenmeno del poder, que expresa exteriormente al Estado, corresponde a la
idea de una disciplina a la cual se subordina, en las conciencias individuales, la
formacin de la nocin de Estado" y que ste es la forma por la cual el grupo
se unifica sometindose al Derecho." 380
Para Burdeau el territorio y la nacin son condiciones de existencia del
Estado pero no sus elementos constitutivos, toda vez que "el Estado es una
realidad abstracta que no se absorbe por ninguna de las condiciones de hecho
exigidas para su formacin (territorio y pueblo). Su existencia es el resultado
de un esfuerzo del pensamiento del hombre y no el producto natural de ciertas
circunstancias concretas". El territorio es el "campo de accin del poder" y la
nacin, a la vez est sujeta y colabora con ese poder, el cual no es el gobierno
coactivo (puissance tatique) sino su manifestacin". 381
Por otra parte, el esclarecido profesor de la Facultad de Derecho de la
Universidad de Dijon distingue entre el "Estado como concepto", y el "Estado
como institucin." Bajo el primer aspecto, adopta un criterio eminentemente
subjetivo, al afirmar que el Estado es una idea que reside en el espritu del
hombre carente de realidad objetiva y a la cual se atribuye el asiento del poder
institucionalizado, cuyos efectos se perciben cotidianamente "sin encontrar
nunca su origen primero". 382En lo que concierne al aspecto institucional,
Burdeau, siguiendo la teora de Hauriou sobre el concepto de institucin, afirma
que el Estado es la institucin en que se encarna el poder al servicio de una
idea directriz. "La institucin, dice, es una empresa al servicio de una idea,
organizada de tal manera que dispone de un poder y de una duracin supe riores a las de los individuos mediante los cuales acta", aadiendo que la
institucin se diferencia claramente de un grupo, organismo o sociedad en
cuanto que, en aqulla, la idea y los medios para realizarla integran su entidad
misma, mientras que en los segundos la idea y los medios son trascendentes
como fines e instrumentos para su consecucin. En la institucin el poder no es
extrao a ella, puesto que "as como la idea est integrada en la institucin, el
poder est ntimamente ligado a la idea". 383
Esta idea, en lo que respecta al Estado como institucin, est constituida
por el Derecho, sostiene Burdeau, al aseverar que cuando ste "se sustituye a
los jefes que, hasta entonces, realizaban el acto de autoridad a ttulo de prerrogativa personal, el Estado toma en toda plenitud sus cualidades. Ellos encarnaban la idea de derecho, y por ende, a partir de la institucionalizacin es el
380
381
382
383
271
386
387
272
273
fuera de
274
275
paz y defensa comn"393. Sera imperdonable, por otra parte, que no
recordramos la tesis del famoso ginebrino Juan Jacabo Rousseau, a la que
tambin hicimos somera referencia con antelacin, y segn la cual la soberana
es la voluntad general, cuya idea tambin hemos explicado. En resumen,
consideramos suficiente la evocacin de las tesis que hemos sealado y de las
que se derivan de las diferentes teoras sobre el Estado que reseamos con
anterioridad, para reiterar la equivocidad del vocablo "soberana" y la
multivalencia del concepto respectivo,
393
394
Tomamos estos dos conceptos como sinnimos o equivalentes por las razones que con
anterioridad expusimos.
395
"El Estado, dice, es la encarnacin y personificacin del poder de la nacin. Este poder,
considerado en su majestad y en sus fuerzas supremas, se llama soberana" (Thorie gnrale
de l'Etat, p. 420).
396
Para el distinguido maestro de Heidelberg, "La soberana es la capacidad de determinarse por
s mismo desde el punto de vista jurdico", agregando que "Esta capacidad suprema no puede
pertenecer sino al Estado." (L'Etat. Moderne et son Droit, II, 155.)
276
397
El Estado, afirma, sujeto y titular de la soberana, por no ser sino una persona moral, una
ficcin jurdica, es preciso que la soberana sea ejercida en su nombre por personas fsicas, una o
varias, que quieran y obren por l. Es natural y necesario que la soberana al lado del titular
perpetuo y ficticio, tenga otro titular actual activo, en quien residir necesariamente el libre
ejercicio de esta soberana." (Elments de droit constitutionnel francais et compar. Octava
edicin. Tomo I, p. 4.)
398
Este famoso tratadista argentino asevera que "La soberana es un concepto jurdico poltico,
pero sobre todo es lo primero. La soberana es atributo exclusivo del Estado" (El orden poltico y
las garantas jurisdiccionales, p. 7). .
399
Para el distinguido maestro mexicano, "La soberana no es un poder ilimitado e ilimitable; esta
frmula podra ser una caracterizacin negativa de la soberana, pero no nos dice cul es su
esencia: la soberana es la cualidad del Estado de auto-determinarse o de auto-organizarse; el
Estado no est subordinado a un derecho natural que no existe, pero tampoco es el Estado un
poder que conduzca a la anarqua, porque ello es la destruccin del propio Estado; en
consecuencia, el Estado tiene que dictar su constitucin; puede, segn dijimos anteriormente,
escoger el contenido de su constitucin, pero no puede dejar de darse una constitucin. Ahora
bien, cuando el Estado dicta su constitucin sin la intervencin de ningn poder, cuando acta
como poder supremo e independiente, decimos que es un Estado soberano.
"Concebida como concepto jurdico, la soberana, segn explicacin ofrecida anteriormente es un
concepto puramente formal y, por tanto, carente de contenido, pero tiene un destino que es
hacer posible la existencia de un orden jurdico y, consecuentemente, la determinacin del
contenido del derecho. La soberana es la cualidad del poder del Estado que le permite
determinarse y auto-organizarse libremente, sin intervencin de otro poder, de tal manera que el
Estado soberano dicta su constitucin y seala el contenido de su derecho.
"De acuerdo con lo anterior, la soberana es la facultad -independiente y suprema de determinar
el contenido del derecho. Un Estado es soberano cuando dispone de la potestad
400
Segn este otro destacado autor mexicano, "La soberana es una caracterstica del poder del
Estado que consiste en dar rdenes definitivas de hacerse obedecer en el orden interno del
Estado y de afirmar su independencia en relacin con los dems Estados. Todo ello aparece
como un poder poltico independiente superior de monopolio y coaccin." (Ciencia poltica. Tomo
I, p. 309.)
"Para concluir con el problema de la naturaleza de la soberana, conviene detenerse todava unos
instantes en las relaciones entre Estado y derecho; el derecho no es, como pretendieron las
escuelas del derecho divino y del derecho natural, anterior y superior al Estado, pero tampoco es
una posibilidad jurdica que puede o no existir. El derecho es norma necesaria para el Estado,
pues sin ella se producira la anarqua, que es la negacin de la sociedad y del Estado. De ah
que la soberana sea la potestad suprema e independiente de determinar el contenido concreto
del orden jurdico. Naturalmente, el Estado puede variar el contenido del ordenamien to jurdico y
esta potestad es tambin ejercicio de la soberana; si as no fuera, la soberana sera la potestad
de elaborar un orden jurdico inmodificable. Finalmente, el Estado est obligado por el
ordenamiento jurdico que dicta: el derecho puede ser modificado, pero no puede ser violado,
porque esto ltimo equivale a la negacin del derecho, o sea, a la anarqua.
"La idea de la soberana, en consecuencia, no solamente es compatible con la nocin del
derecho, es su garanta: el Estado tiene necesidad de crear un orden jurdico y queda, segn
acabamos de explicar, subordinado a l. Pero, al crear el orden jurdico, el Estado lo impone,
imposicin que, a su vez, implica que el Estado asegura o garantiza su cumplimiento. La ausencia de un poder soberano que dicte el derecho y asegure su aplicacin sera la anarqua" (Teora
del Estado. Apuntes de clase, 1961, pp. 342, 343 y 344
El clebre profesor de la Universidad de Burdeos se expresa de la siguiente manera: "Si es
necesario deciros todo mi pensamiento, estimo que en esta doctrina de la soberana, por lgica
que sea, no hay un tomo de realidad positiva; que es una construccin de metafsica formal,
curiosa y lgicamente edificada, pero totalmente extraa a la realidad concreta, y que hoy se
halla en trance de perecer" (Soberana , Libertad, p. 77).
407
"La nocin de 'soberana popular' -expresin, en el mejor de los casos, confusa- tiene que ser
suplantada por la de 'grupo constitucional', que no designa al titular del poder
410
412
J.J. Rousseau. El Contrato Social. Libro Il. El concepto de soberana elaborado por el ilustre ginebrino no se
afecta en el mbito internacional toda vez que los pactos, convenios y diversas organizaciones creados en l
surgen de la decisin de los pases que en su concertacin y formacin intervienen. A este respecto, las ideas
que expone Leonel Pereznieto Castro confirman esta apreciacin, al sostener que los Estados desempean
"un doble nivel de funciones": a saber, las bsicas que son las legislativas, judiciales y ejecutivas en cuyo
ejercicio se manifiesta la soberana, y aquellas en que dichas entidades deciden "compartir funciones con
otros Estados en lo que atae a cuestiones de inters internacional". (Cfr. "Revista Jurdica" de la Universidad
Iberoamericana. Nmero 25, 1995Il, Pgs. 265-292).
En otras palabras, la potestad autodeterminativa que entraa la soberana tiene limitantes esenciales en el
mbito econmico internacional merced a lo que se llama "globalizacin", que es fenmeno contemporneo
que abarca a las "economas" de cada pas para integrarlas a un solo sistema regido por mltiples factores
variables y hasta aleatorios o contingentes que suelen impactar a la situacin econmica de los estados en el
mbito internacional. Es evidente, por tanto, que la autodeterminacin no debe entenderse como una
facultad irrestricta, toda vez que su ejercicio conducira a la sustraccin de los pases de la esfera econmica
mundial, hecho que generara multitud de fenmenos nocivos y perjudiciales para el pas que se "sustraiga".
causas a otro u otros, sin que esta situacin haya provocado que los pueblos
"presionados" dejen de tener tales capacidades.
C. El poder constituyente
La demarcacin de este concepto, es decir, la delimitacin de su implicacin jurdico-poltica importa una cuestin que, para resolverse, exige la
respuesta de dos interrogaciones primordiales, a saber: la que estriba en
determinar qu se entiende por "poder" y la que consiste en dilucidar si el
poder constituyente es distinto de la soberana o inescindible de ella.
El trmino y la idea de "poder", como lo hemos afirmado frecuentemente,
entraa actividad, fuerza, energa o dinmica." 413 Ahora bien, el adjetivo "constituyente" indica la finalidad de esta actividad, fuerza, energa o dinmica, y tal
finalidad se manifiesta en la creacin de una Constitucin que, como ordenamiento fundamental y supremo, estructure normativamente a un pueblo bajo la
tnica de diferentes y variables ideologas de carcter poltico, ecnomico o social. En otras palabras, el poder constituyente es una potencia (puissance,
como dicen los franceses) encaminada a establecer un orden constitucional, o
sea, una estructura jurdica fundamental de contenido diverso y mutable
dentro de la que se organice un pueblo o nacin, se encauce su vida misma y
se normen las mltiples y diferentes relaciones colectivas e individuales que
surgen de su propio desarrollo.
Las anteriores ideas no son de ninguna manera novedosas, ya que el concepto de
"poder constituyente" est inescindiblemente vinculado al de "soberana". Por consiguiente, tomando en cuenta la idea de soberana popular o nacional, el concepto de
poder constituyente lo descubrimos ya en el pensamiento de Juan Jacobo Rousseau y
en el de Manuel Jos Sieys, como una capacidad dinmica, inherente a la voluntad
general, de crear un ordenamiento constitucional. Los principales autores de Derecho
Pblico lo han concebido con el sentido teleolgico a que acabamos de hacer referen cia, esto es, como el poder soberano para implantar una constitucin. 414
La concepcin dinmica de "poder" tambin la postula Maurice Hauriou, quien afirma que "es
una libre energa que gracias a su superioridad asume la empresa de gobierno y de un grupo
humano por la creacin continua del orden y del derecho" (Principios de Derecho Pblico y
Constitucional. p. 42). A su vez, Santo Toms de Aquino considera al poder como "el principio
motor que dirige y establece en un grupo humano el orden necesario para conducirlo a su fin"
(De Regimine Principum ad Cypri regem. Citado en "Santo Toms de Aquino" de Sertllanges). Por
su parte, Francisco de Vitoria tambin estimaba a dicho concepto en su acepcin dinmica, al
afirmar que es la "facultad, autoridad o derecho de gobernar la repblica civil" (Relettiones
Theologicae).
414
Cfr. Maurice Hauriou: "Principios de Derecho Pblico y Constitucional. Georges Burdeau:
"Trait de Science Politique". Raymond Carr de Malberg: "Teora General del Estado". Carl
Schmitt: "Teora de la Constitucin". Carlos Snchez Viamonte: "El poder Constituyente". Nos
abstenemos de mencionar a otros autores que coinciden con el concepto de "poder
constituyente" que hemos expuesto, con el objeto de no ser demasiado prolijos en la citas
respectivas.
ineluctable de su misma teleologa, debe ser supremo, coercitivo e independiente. Su supremaca se traduce en que debe actuar sobre todos los otros
poderes que se desarrollan individual o colectivamente dentro de una
comunidad humana; su coercitividad se manifiesta en la capacidad de someter
a tales poderes; y su independencia consiste en no estar subordinado a fuerzas
exteriores o ajenas al pueblo o nacin para los que el citado poder establezca
su estructura jurdica bsica. Es fcilmente comprensible que sin los atributos
mencionados no podra existir, desarrollarse ni concebirse siquiera el poder
constituyente. En efecto, si su finalidad estriba, segn se dijo, en crear una
Constitucin que organice jurdicamente a un pueblo, esta necesaria
propensin no podra lograrse si cualquier otro poder, fuerza o voluntad
impidiese su realizacin. Adems, si por su ndole formal el derecho es
coercitivo, imperativo y obligatorio, la Constitucin que lo establece suprema y
fundamental participa de estos caracteres, mismos que por necesidad lgica se
proyectan al poder que la crea, es decir, al constituyente. Por otra parte, si este
poder estuviese sometido a fuerzas ajenas al pueblo o nacin que tiende a
organizar jurdicamente, no sera constituyente toda vez que, al acatar las
decisiones imperativas y compulsorias de tales fuerzas, se traducira en una
mera actividad que sirviera como medio para que aqullas se realizaran.
De lo anteriormente expuesto se observa que el poder constituyente, al
travs de sus atributos esenciales ya citados, es la soberana misma en cuanto
que tiende a estructurar primaria y fundamentalmente al pueblo mediante la
creacin de una Constitucin en su sentido jurdico-positivo, o sea, como un
conjunto de normas de derecho bsicas y supremas.415 Esta aseveracin exige
una explicacin para su debido entendimiento. Aplicando la teora
rousseauniana del contrato social, que es el supuesto hipottico de la
"voluntad general", equivalente a la "soberana popular" tambin llamada
"nacional" por los idelogos de la Revolucin francesa entre los que destaca
Sieys, se concluye que el poder soberano es indivisible e inalienable y que su
titular, su dueo, es el pueblo o la nacin, teniendo las caractersticas de
supremaca e independencia que la doctrina ha proclamado unnimemente. 416
415
As lo considera Carl Schmitt al sostener que: "La Constitucin en sentido positivo surge
mediante un acto del poder constituyente", o sea, por "la voluntad poltica cuya fuerza o autori dad es capaz de adoptar la concreta decisin de conjunto sobre modo y forma de la propia existencia poltica, determinando as la existencia de la unidad poltica como un todo" ... Esta idea
coincide con la expresada por Hermann Heller, quien concepta al poder constituyente como
"aquella voluntad poltica cuyo poder y autoridad est en condiciones de determinar la existencia
de la unidad poltica en el todo". Por su parte, nuestro distinguido maestro Mario de la Cueva
sostiene que: ... la soberana es (sea) la potestad suprema e independiente de determinar el
contenido concreto del orden jurdico", agregando que: "La ausencia de un poder soberano que
dicte el derecho y asegure su aplicacin sera la anarqua." Vanse, respectivamente: Teora de
la Constitucin -Carl Schmitt-, pp. 24 y 86; Teoria del Estado -Heller-, p. 298, y Teora del Estado
-De la Cueva. Apuntes-, pp. 343 y 344.
416
As, se afirma que la soberana es un poder supremo en cuanto que se ejerce sobre todas las
fuerzas individuales y colectivas que se registran y operan en el pueblo o nacin a que dicho
poder pertenece, circunstancia que explica el vocablo mismo, ya que la palabra "soberana" se
compone de la conjuncin "super omnia", que denota "sobre todo". El tratadista francs Andr
Hauriou da una explicacin histrica acerca del origen de la soberana al afirmar lo siguiente:
"Aunque la Roma imperial haya dejado a las ciudades o pueblos conquistados alguna independencia, les impona, sin embargo, una autoridad cuyas manifestaciones eran sensibles. Ciudades
y pueblos administrados por Roma fueron privados del derecho de hacer la guerra a sus vecinos,
y cuando surga un conflicto entre ellos, Roma impona a las partes disputantes su mediacin.
Adems, los pases administrados deban pagar un tributo, suministrar contingentes militares,
colaborar en la construccin de caminos y puentes, as como en el funcionamiento de otros
servicios pblicos. Los jefes polticos locales, que subsistieron frecuentemente en diversas partes
del Imperio, tenan pues, como muy natural, el sentimiento de que exista un poder por encima
del suyo, as como las poblaciones sometidas a este poder local sentan que ste estaba
subordinado a una autoridad superior. Por consiguiente, el poder de Roma, o ms precisamente
quiz el del Emperador, se presenta como aquel sobre el cual no existe ningn otro. La autoridad
del Emperador apareca como la ltima instancia, el poder supremo y la palabra del bajo latn
superanitas traduce esta cualidad de un poder que no tolera nada por encima de l. De ello
hemos obtenido la palabra 'soberana'." (Droit Constitutionnel et lnstitutions Politiques, Edicin
1968)
Mutatis mutandis, el tratadista argentino Rafael Bielsa coincide con las anteriores apreciaciones
al afirmar que el poder constituyente es "la potestad que el pueblo tiene de darse un gobierno y
establecer normas de convivencia social y jurdica que aseguren la libertad, mediante
disposiciones protectoras de los derechos y deberes", agregando que "Estas normas tienen su
concrecin positiva en la Constitucin poltica, que siempre es, en mayor o menor grado,
tambin jurdica", y que "El poder constituyente organiza, da estructura y define al Estado,
rgano jurdico de la sociedad, y tambin de la nacin cuando esa sociedad tiene unidad tnica,
histrica, lingstica y aspiraciones e ideales comunes" (Derecho Constitucional. Edicin 1959,
pp. 89 y 90).
en el transcurso de su propia vida; y el "querer ser" entraa sus designios, as piraciones o ideales, elementos todos que, existiendo en la ontologa y teleolo ga populares418, se convierten en el contenido de la constitucin positiva, esto
es, en el substratum de sus normas jurdicas esenciales, que no son sino la
traduccin preceptiva de los principios polticos, sociales o econmicos que de
ellos se derivan o que en ellos se sustentan.
Siendo el poder constituyente la soberana misma as enfocada, participa
obviamente de sus caracteres sustanciales, como son, la inalienabilidad, la
indivisibilidad y la imprescriptibilidad, y al ejercerlo, el pueblo se autodetermina
y autolimita en la Constitucin o derecho positivo fundamental, cuya
produccin es el objetivo de dicho poder y fuente directa del Estado.
Debemos advertir, por otra parte, que, a pesar de que el poder
constituyente sea soberano, es decir, aunque ostente los atributos que ya se
han enunciado, no por ello debe ejercitarse irracional, inhumana, injusta o
antisocialmente. Si su finalidad estriba en crear un orden jurdico fundamental
o Constitucin, debe indiscutiblemente proyectarse hacia la consecucin de
objetivos polticos, sociales y econmicos determinados que se postulan en
principios ideolgicos bsicos, los cuales, a su vez, se recogen en las normas
constitucionales. En otras palabras, el poder constituyente, como aspecto
teleolgico de la soberana, tambin tiende a la realizacin de fines especficos
en cada pueblo y cuya variabilidad est sujeta a condiciones de tiempo y
espacio. Sera prolijo aducir mltiples ejemplos que nos suministra la historia
de la humanidad para corroborar estos asertos, pues siempre o en todo
momento en que concretamente se ha desplegado dicho poder, se han tratado
de lograr ciertos y especficos objetivos de diverso contenido ideolgico
mediante la implantacin de un rgimen constitucional en los diferentes
mbitos vitales de un pueblo, como el cultural, poltico, social y econmico. En
resumen, todo poder constituyente est necesariamente orientado por
principios de diferente contenido que como decisiones polticas, sociales y
econmicas fundamentales, forman la base estructural de la Constitucin a
418
Schmitt habla de "constitucin en sentido absoluto" como el ser mismo de un Estado al afirmar bajo este sentido, que: "El Estado no tiene una Constitucin 'segn la que' se forma y
funciona la voluntad estatal, sino que el Estado es Constitucin, es decir, una situacin presente
del ser, un status de unidad y ordenacin. El Estado cesara de existir si cesara esta Constitucin,
es decir esta unidad y ordenacin. Su Constitucin es su 'alma', su vida concreta y su existencia
individual" (Teora de la Constitucin, p. 4).
Uno de esos principios es el de la soberana popular necesariamente res petable por la asamblea o congreso constituyente. Suponer que no lo acatara,
es decir, que no lo declarara en la constitucin que elabore, significara una
usurpacin, una traicin al pueblo mismo en cuya representacin acta, y es
ms, el desquiciamiento de su base de sustentacin, de legitimidad o fuente.
Tal fenmeno acaecera si despojara al pueblo del poder constituyente, si le
negara o desconociese el derecho de darse una nueva constitucin cuantas
veces lo deseara, de sustituir o alterar los principios polticos, sociales,
econmicos o de cualquier otra ndole que informen el espritu de un
determinado ordenamiento constitucional en un momento histrico dado. Y es
que dichos principios varan en la medida que el ser, el modo de ser y el querer
ser del pueblo cambian por impulso de su propia dinmica; y cuando la ley
fundamental resulta incompatible con ellos, debe sustancialmente modificarse
o, inclusive, reemplazarse por otra que los proclame y erija a la categora de
normas jurdicas bsicas.
Ahora bien, la modificabilidad de los principios esenciales que se contienen en una constitucin, o sea, de los que implican la sustancia o contextura
misma del ser ontolgico y teleolgico del pueblo, y la facultad de sustituir dicho ordenamiento, son inherentes al poder constituyente o poder soberano. Por
ende, slo el pueblo puede modificar tales principios o darse una nueva
constitucin, Ni el congreso constituyente, cuya tarea concluye con la elaboracin constitucional, ni por mayora de razn, los rganos constituidos, es decir,
los que se hayan creado en la constitucin, tienen semejantes atribuciones. Suponer lo contrario equivaldra a admitir aberraciones inexcusables, tales como
la de que el consabido poder no pertenece al pueblo, de que la asamblea
constituyente, una vez cumplida su misin, subsistiese, y de que los rganos
existentes a virtud del ordenamiento constitucional pudiesen alterar las bases
en que ste descansa sin destruirse ellos mismos. En resumen, si el poder
constituyente es un aspecto inseparable, inescindible de la soberana, si dicho
poder consiste en la potestad de darse una constitucin, de cambiarla, esto es,
de reemplazar los principios cardinales que le atribuyen su tnica especfica, o
de sustituirla por otra, no es concebible y mucho menos admisible, que nadie
ni nada, fuera del pueblo, tenga las facultades anteriormente apuntadas. 420
420
El jurisconsulto argentino Canos Snchez Vtamonte, mutatis mutandis, sostiene las mismas
ideas al afirmar: "Se trata de un poder 'el constituyente' que pertenece originaria y
esencialmente al pueblo, y que no se puede ejercer de un modo satisfactorio sin su directa
intervencin. Es necesario, pues, allanar todas las dificultades y resolver todos los problemas del
procedimiento para la leal aplicacin de este principio. Pero la primera cuestin que se presenta
ahora, es la relativa a saber si se debe admitir en alguna forma el sistema de confiar el ejercicio
del poder constituyente a los cuerpos representativos que tienen ya a su cargo el poder
legislativo ordinario, como se ha hecho en la mayor parte de los pases eu ropeos y americanos.
Tal sistema debe ser descartado de una manera terminante. Sus defectos no se subsanan con el
pronunciamiento reiterado de varias legislaturas, y ni siquiera con la consulta popular o
referendum plebiscitaria. El constitucionalismo requiere una estricta separacin entre el poder
constituyente y los poderes constituidos. Es la nica manera de evitar su aniquilamiento. Por el
camino de sucesivas concesiones formales y de apariencia inocente, se llega a la destruccin del
orden jurdico fundamental, integral y estable que el constitucionaJismo consagra, y sin el cual
no puede existir el Estado de Derecho." "Por lo que respecta a los cuerpos mismos, agrega,
fuerza es reconocer que, como poder legislativo ordinario, desempean una funcin
especficamente distinta del poder constituyente. Vinculados al poder ejecutivo en una relacin
de interdependencia reciproca, sufren, en muchas ocasiones, la influencia y hasta la pre in que
As debe entenderse el artculo 136 de nuestra Constitucin vigente, similar al artculo 128 de
la Ley Fundamental de 1857. Su aplicacin depende de elementos fcticos que se registren en la
realidad, pues "la fuerza y vigor" de dicho ordenamiento estn supeditados a la circunstancia de
que los inconformes con l, los que subleven contra sus instituciones, no formen una mayora
popular que derrote a los que lo sostienen. La victoria de los defensores de la Constitucin traera concomitantemente aparejada la aplicacin del consabido precepto, el cual quedara
definitivamente sin observancia en el supuesto contrario.
o secundario -legislacin ordinaria-. La imprescindible existencia de tales rganos es inherente a la naturaleza institucional del Estado. La institucin es un
ser jurdico por cuanto que se crea por el derecho, sin que pueda concebirse
como una entidad inorgnica o no estructurada. Toda institucin implica una
organizacin, esto es, un conjunto de rganos colocados en una situacin
jerrquica
que crea al rgano, sino de un acto particular que suele llamarse por la
doctrina de Derecho Administrativo "acto-condicin" y que se manifiesta en la
designacin, nombramiento o eleccin de la persona fsica o individuo que
deba encarnar al rgano.
El titular puede ser "legtimo" o "ilegitimo", segn el acto-condicin se
haya o no ceido a las reglas jurdicas que lo rijan, mientras que el rgano en s
puede ser competente" o "incompetente" conforme tenga o no facultades
constitucionales o legales para desempear una funcin pblica y los actos
especficos en que sta se manifieste."430
Hemos sostenido que las funciones legislativas, administrativas o
ejecutivas y jurisdiccionales -estrictamente llamadas judiciales- traducen el
poder pblico del Estado. Ahora bien, el ejercicio de tales funciones,
principalmente de la legislativa y administrativa, requiere en muchas ocasiones
la colaboracin tcnica y cientfica para la obtencin de los ms acertados e
idneos resultados dentro de la vida nacional que en los Estados modernos ya
no debe regirse por la improvisacin. Esa colaboracin puede ser
encomendada a rganos auxiliares de estudio, consulta o dictamen. Los actos
de estos rganos, por su naturaleza sustancial misma, no son actos del poder
pblico, por lo que carecen de los atributos que a ste identifican y que son la
imperatividad y la coercitividad. Por consiguiente, los rganos auxiliares del
Estado no son autoridades, pues este calificativo slo debe aplicarse a los
rganos de imperio, es decir, a los que, en el ejercicio de sus funciones
decisorias o ejecutivas, realizan actos que presentan las caractersticas antes
mencionadas." 431
El conjunto de rganos del Estado integra su gobierno, tomando este concepto en su sentido lato, segn el cual, por "gobernar" se entiende "mandar
con autoridad" o "regir". Conforme a esta amplia acepcin, la idea de gobierno
se aplica a las tres funciones en que se desenvuelve el poder pblico del
Estado, pues se "manda" o "rige" tanto en la actividad administrativa como en
la legislativa y jurisdiccional y tan gobernante es el rgano administrativo como
el legislativo y judicial. En su connotacin estricta, empero, y que es la que
usualmente se emplea en la terminologa jurdica y poltica, el gobierno slo se
refiere a la funcin administrativa y a los rganos que la desempean,
referencia exclusiva que nos parece indebida por restringir el concepto propio
de gobierno en su implicacin esencial.
III. LA SOBERANA Y EL PODER PBLICO EN EL CONSTITUCIONALlSMO
MEXICANO
430
Sobre la diferencia entre "legitimidad" o "ilegitimidad" y "competencia" o "incompe tencia", vase nuestra obra Las Garantas Individuales. Captulo sptimo.
431
Respecto de esta cuestin, consltese nuestro libro El Juicio de Amparo. Captulo
quinto.
constitucionales
'Todo poder pblico dimana del pueblo y se instituye para su beneficio', fue aprobada por
unanimidad de los 83 diputados presentes, despus de haber convenido la Comisin en que era
justa la observacin del seor Ruiz y de haber prometido pasar esta parte a la seccin que
trata de la divisin de poderes" (Zarco, Historia del Congreso Constituyente. Tomo II, pp. 288 y
289)
Esta Comisin estuvo compuesta por los diputados Paulino Machorro Narvez, Heriberto Jara,
Agustn Garza Gonzlez, Arturo Mndez e Hilario Medina.
435
Estudios de Derecho Constitucional. Publicacin de la U.N.A.M., 1976, p. 86.
437
pueblo."438
438
Para corregir el error en que incurre el prrafo primero de dicho precepto debe
reformarse en los trminos siguientes: "En el Estado mexicano el poder pblico se
ejerce por las autoridades federales y por las de los Estados dentro de su respectiva
rbita competencial, en los trminos consignados por la presente Constitucin y por las
particulares de las citadas entidades federativas, las que en ningn caso podrn
contravenir las disposiciones de la presente Ley Fundamental."
Diario de los Debates. Tomo II, p. 119. Debemos convenir con Medina en que el
Congreso Constituyente de Quertaro no fue una asamblea de sabios ni debi serlo.
Actu como un cuerpo poltico integrado por los representantes de los sectores
revolucionarios que quisieron plasmar en la Constitucin de 1917 los principios que
estimaron justos y adecuados, para tratar de resolver los ms ingentes y lacerantes
problemas padecidos por el pueblo mexicano y aliviar las necesidades sociales,
econmicas y culturales de sus grupos mayoritarios. Dicho Congreso, en atencin al
elemento humano que lo compuso y a su trascendental misin de dar a Mxico una Ley
Fundamental y suprema que lo estructurase conforme a las exigencias ideolgicas de
la Revolucin de 1910 y de su desarrollo posterior, no fue un snodo, academia, liceo o
parnaso de los que brotara un cuerpo sistematizado de doctrina social, poltica, jurdica
o filosfica. Respondi su actuacin, como asamblea constituyente, a lo que fue
sustancialmente nuestra Revolucin que elegante y certeramente describe don Alfonso
Reyes en estas bellas palabras: "La Revolucin mexicana brot de un impulso, ms que
de una idea. No fue planeada. No es la aplicacin de un cuadro de principios, sin
crecimiento natural. Los programas previos quedaron ahogados en su torrente y nunca
pudieron gobernarla. Se fue esclareciendo sola mientras andaba; y conforme andaba,
iba discurriendo sus razones cada vez ms profundas y extensas y definiendo sus
metas cada vez ms precisas. No fue preparada por enciclopedistas o filsofos, ms o
menos conscientes de las conciencias de doctrina, como la Revolucin francesa. No fue
organizada por los dialcticos de la guerra social, como la Revolucin rusa. Ni siquiera
haba sido eslabonada con la lucidez de nuestra Reforma liberal, ni como aqulla, hara
su cdigo defendido por una cohorte de plumas y de espadas." Fue, aadimos
nosotros, un movimiento que tuvo un anhelo que sintetiza sus desarticuladas metas:
lograr que el pueblo mexicano fuese menos desventurado. Para ello culmin en su fase
violenta con un documento, la Constitucin de 17, brindndolo como instrumento
jurdico para alcanzar tan noble y elevado designio y no como obra de jurisconsultos y
sabios.
misma que estableci el orden de succeder entre las lneas de la Real Familia; y
de la propia suerte que en los de los vasaios no pueden alterar los actuales
posedores los llamamientos graduales hechos por los fundadores, la abdicacin
involuntaria, y violenta del Seor Carlos Quarto y su hijo el Seor Prncipe de
Asturias hecha
favor del Emperador de los Franceses para que seale otra dinasta que gobier ne el Reyno s, nula, insubsistente por sr contra la voluntad de la Nacin
que llam la Familia de los Borbones como descendientes por embra de sus
antiguos Reyes y Seores." 443
Comentando estas expresiones, Mario de la Cueva asevera que: "Las
palabras de Azcrate, aun sin decirlo expresamente, hablan de que es la
nacin la que constituye la monarqua, lo que en buen romance quiere decir
que en ella reside originariamente la soberana." 444
Como lo hace notar el citado maestro mexicano, la radicacin nacional
de la soberana se corrobora en el pensamiento de Azcrate, al sostener ste
que el "reyno" la recupera en ausencia o en impedimento de los monarcas
legtimos. Las palabras de tan ilustre miembro del ayuntamiento de la ciudad
de Mxico fueron sobre este punto las siguientes:
"En la Monarqua como Mayorazgo luego que muere civil, o
naturalmente, el poseedor de la Corona por ministerio de la Ley, pasa la
posicin Civil, natural, y alto Dominio de ella en toda su integridad al legtimo
sucesr, y si este y los que le siguen se hallan impedidos para obtenerla, pasa
al siguiente grado que est expedito. En ningn caso permanece sin Soberano,
y en el presente el mas critico que se ler en los Fastos de la Amrica, existe
un Monarca Real y legtimo aun quando (por) la fuerza haya muerto civilmente,
o impida al Sr. Carlos quarto, Serenisimo Principe de Asturias, y Reales Infantes
don Carlos y Don Antonio el unirse con sus fieles vasaios, y sus amantes
Pueblos, y le son debidos los respetos de vasallaje y lealtad.
"Por su ausiencia impedimento recide la soberania representada en
todo el Reyno, y las clases que lo forman, y con mas particularidad en los
tribunales superiores que lo gobiernan, administran justicia, y en los cuerpos
que llevan la voz publica, que la conservaran intacta, la defenderan y
sostendrn con energa como un depsito Sagrado, para devolverla, al mismo
Seor Carlos quarto, su hijo del Sor. Principe de Asturias, a los Sres.
Infantes, cada uno en su caso y vez quedando libres de la actual opresin a
que se miran reducidos, se presenten en su Real Corte, sin tener dentro de sus
Dominios fuerza alguna extraa que pueda quartr su voluntad; pero si la
desgracia los persiguiere hasta el sepulcro, les embarazase resumir sus
claros, y justos, derechos entonces el Reyno unido y dirigido por sus superiores
Tribunales, en Metrpoli y cuerpos que lo representan en lo general y
particular, la devolver a alguno de los desendientes legtimos de S. M. el
Seor Carlos quarto para que continuen en su mando la Dinasta, que adopt la
Nacin y la Real Familia de los Borbones de la Rama de Espaa ver, como
tambin el mundo que los Mexicanos procedan con la justificacin, amor, y
lealtad que lo es caracteristca.445
443
446
"Para Hidalgo, dice Alfonso Carda Ruiz, la razn de voluntad o consenso mediante la
que una nacin se propone su independencia, no es solamente una causa explicativa
de hecho, sino tambin su principio justificativo. Su idea consista en lo que hoy se
llama el dogma de la soberana del pueblo, o sea, que toda autoridad dimana del
pueblo y se instituye para su beneficio y que los mandatarios de los estados deben
ejecutar lo que el pueblo desea. En su "Contestacin" a la proposicin de indulto que
les hizo don Jos de la Cruz, Hidalgo y Allende se decan "nombrados por la nacin
mexicana para defender sus derechos" (Ideario de Hidalgo, p. 11. Edicin 1955. Prlogo
de Jos Angel Ceniceros)."
447
Op. cit., p. 11, nota 3.
457
CAPITULO CUARTO
TEORIA DE LA CONSTITUCION
SUMARIO: 1. Introduccin: A. El Derecho como elemento del Estado; B. La
finalidad del Estado; C. La justificacin del Estado; D. Los fines y la justificacin
del Estado mexicano. Sntesis rustrica.-II. Concepto y especies de
Constitucin.-III. La legitimidad constitucional: A. Exposicin del principio; B. La
legitimidad de la Constitucin de 1857; C. La legitimidad de la Constitucin de
1917.-IV. La deontologa constitucional.-V. Los factores reales de poder y las
decisiones fundamentales.- VI. La fundamentalidad y la supremaca de la
Constitucin: A. Consideraciones generales; B. El principio de supremaca en el
constitucionalismo mexicano.VII. El principio de rigidez constitucional.-VIII. La
reformabilidad constitucional: A. Las reformas en general j B. Las reformas a los
principios fundamentales.-IX. La inviolabilidad de la Constitucin. A. Explicacin
previa; B. El derecho a la revolucin; C. Interpretacin y alcance del artculo
136 de la Constitucin mexicana de 1917 (128 de la Constitucin de 1857) .-X.
La interpretacin constitucional: A. Generalidades; B. Mtodos de
interpretacin; C. Organos estatales de interpretacin constitucional;
D. Observaciones finales.
I. INTRODUCCIN
En vista de que la Constitucin es, prima facie, el ordenamiento fundamental y supremo en que se proclaman los fines primordiales del Estado y se
establecen las normas bsicas a las que debe ajustarse su poder pblico de
imperio para realizarlos, el estudio cabal de la misma no debe prescindir del
tratamiento de la finalidad estatal. En otras palabras, las constituciones
contemporneas, que ya han salido del marco escueto de la mera
estructuracin poltica, prescriben, a modo de principios teleolgicos de diversa
y variada ndole, los fines que cada Estado especfico persigue en el mbito
socio-econmico, cultural y humano del pueblo o nacin. Por consiguiente, el
poder pblico estatal, traducido dinmicamente en las funciones legislativa,
administrativa y judicial, tiene como propensin inherente a su naturaleza la
realizacin de dichos fines, o sea, de los principios constitucionales que los
preconizan, de donde se infiere que la finalidad del Estado equivale a la
teleologa de la Constitucin, es decir, del derecho fundamental. En efecto,
todo ordenamiento constitucional tiene, grosso modo, dos objetivos
primordiales: organizar polticamente al Estado mediante el establecimiento de
su forma y de su rgimen de gobierno,
TEORA DE LA CONSTITUCIN
341
y sealarle sus metas en los diferentes aspectos vitales de su elemento humano, que es el pueblo o nacin. En el primer caso, la Constitucin es meramente
poltica y en el segundo es social, en cuanto que, respectivamente, fija las
normas y principios bsicos de la estructura gubernativa del Estado y marca los
fines diversos de la entidad estatal. En consecuencia, stos y el derecho
fundamental del Estado se encuentran inextricablemente unidos, en el sentido
de que la Constitucin los proclama como postulados teleolgicos que se reco gen en sus preceptos, sirviendo al mismo tiempo como medio normativo para
que, por su aplicacin, el poder pblico estatal los alcance. Claramente se
advierte de estas breves consideraciones que la teora de la Constitucin debe
comprender, o al menos referirse, a la finalidad estatal que se actualiza en
mltiples fines especficos que cada Estado en particular persigue y que se
preconizan en su correspondiente ordenamiento jurdico o derecho fundamental. Por tanto, aludiremos a continuacin a ambos tpicos sucesivamente a
guisa de temas propeduticos de dicha teora.
A. El Derecho fundamental como elemento del Estado
Hemos aseverado reiteradamente que el derecho es otro de los
elementos formativos del Estado en cuanto que lo crea como suprema
institucin pblica y lo dota de personalidad. Pero al hablar en este caso del
derecho, lo circunscribimos al primario o fundamental, es decir, a la
Constitucin que se establece por el poder constituyente.
Para Carr de Malberg, sin embargo, el derecho no es anterior al Estado,
sino que ste lo produce, argumentando lo que a continuacin transcribimos:
"Qu debe pensarse de la teora que parte de la idea de que la soberana
constituyente reside en principio en el pueblo? Para apreciar el valor de esta
teora conviene considerar, ante todo, la primera Constitucin del Estado,
aquella en la cual se origin. Acabamos de ver que existe, respecto de esta
Constitucin inicial, una doctrina muy extendida que se esfuerza en descubrirle
una base jurdica y que pretende hallar dicha base en las voluntades
individuales de los hombres que componen la nacin. Pero esta doctrina se
basa en un error fundamental, que es de idntica naturaleza al que vicia la
teora del Contrato social. El error es, en efecto, creer que sea posible dar una
constitucin jurdica a los acontecimientos o a los actos que pudieron
determinar la fundacin del Estado y de su primera organizacin. Para que
semejante construccin fuera posible, sera preciso que el derecho fuese
anterior al Estado; y en este caso, el procedimiento creador de la organizacin
originaria del Estado podra considerarse como regido por el orden jurdico
preexistente a l. Esta creencia en un derecho anterior al Estado constituye el
fondo mismo de los conceptos emitidos en materia de organizacin estatal,
desde el siglo XVI al XVIII, por los juristas y los filsofos de la escuela del
derecho natural; inspir igualmente a los hombres de la Revolucin, pues,
TEORA DE LA CONSTITUCIN
343
TEORA DE LA CONSTITUCIN
345
puede remontarse a una poca ms o menos antigua, pero que, en todo caso,
ya no depende, desde hace tiempo, de la voluntad de la autoridad
constituyente.
As pues, el poder constituyente no tiene por qu ejercerse aqu con
objeto de fundar de nuevo la nacin y el Estado, sino que simplemente se
limita a darle a un Estado, cuya identidad no se modifica y cuya continuidad
tampoco se interrumpi por ello, una nueva forma o estatutos nuevos. 463
B. La finalidad del Estado
La doctrina casi unnimemente habla de los "fines" del Estado. Nosotros
preferimos utilizar el concepto y el vocablo "finalidad", pues tratndose el Estado en general como idea jurdica abstracta, su objetivo es meramente formal,
sin contenido ideolgico, el cual es propio de los objetivos que los Estados en
particular histricamente se han sealado o se les ha atribuido por distintas
realidades polticas, sociales o econmicas o por las concepciones ideales.
La finalidad del Estado consiste en los mltiples y variables fines
especficos que son susceptibles de sustantivarse concretamente, pero que se
manifiestan en cualesquiera de las siguientes tendencias generales o en su
conjugacin sinttica: el bienestar de la nacin, la solidaridad social, la
seguridad pblica, la proteccin de los intereses individuales y colectivos, la
elevacin econmica, cultural y social de la poblacin y de sus grandes grupos
mayoritarios, las soluciones de los problemas nacionales, la satisfaccin de las
necesidades pblicas y otras similares que podran mencionarse prolijamente.
463
TEORA DE LA CONSTITUCIN
347
Estas distintas tendencias son, como la finalidad genrica del Estado que las
comprende, de carcter formal, pues su ereccin en fines estatales depende de
las condiciones histricas, econmicas, polticas o sociales en que hayan
nacido o acten los Estados particulares surgidos en el decurso vital de la
Humanidad.
Debemos subrayar la idea de que el Estado no es un fin en s mismo,
sino un medio para que, a travs de l, se realice esa finalidad genrica en
beneficio de la nacin, que siempre debe ser la destinataria de la actividad
estatal o poder pblico. Hemos dicho, en efecto, que el Estado surge de la
nacin o pueblo como institucin suprema que se crea en el derecho
fundamental primario, que es la estructura normativa bsica en que se
organiza la comunidad nacional. En tal derecho, sta plasma sus designios o
aspiraciones de muy diversa ndole, que se recogen en preceptos jurdicos
como postulados o principios teleolgicos, para cuya consecucin forma el
Estado, asignndole sus fines especficos que deben realizarse mediante el
poder pblico. Por ello, la finalidad del Estado no puede ser ajena, y mucho
menos contradictoria u opuesta, a la finalidad de la nacin, pudiendo afirmarse
que entre una y otra existe una relacin de identidad que comprende tambin
al derecho fundamental o Constitucin. Conforme a esta consideracin, los
fines especficos de cada Estado son los mismos fines especficos de cada
derecho fundamental, de lo que se colige, en sustancia, que el poder pblico
no es sino el medio dinmico para la actualizacin permanente de ese derecho.
Al formular estas apreciaciones hemos procurado no invadir ningn
terreno ideolgico, es decir, hemos tratado de evitar el sealamiento de fines
especficos de contenido sustancial o material al Estado en general, lo que en
estricta lgica es imposible, ya que tales fines siempre estn sujetos al tiempo
y al espacio y condicionados por una multitud de circunstancias concretas
variables, segn dijimos. Tampoco podemos, en cuanto al concepto abstracto
de Estado, ponderar su finalidad genrica desde el punto de vista valorativo o
axiolgico, pues esta actitud intelectiva slo es posible frente a determinados
fines no formales de cada Estado en especial. A nuestro modesto entender, la
diversidad de teoras sobre los fines del Estado obedece a una sustitucin
epistemolgica, consistente en un enfoque equivocado del problema. Al tratar
acerca de la finalidad genrica del Estado en s, no se puede asignarle
rechazarle un substratum determinado, ya que esa finalidad es formal, de
contenido variable, como tambin son formales sus distintas tendencias que
hemos enunciado. Por ende, imputar al Estado en general, es decir, al Estado
a-temporal y a-especial, fines especficos con un contenido determinado,
significa el error de atribuirle un objetivo teleolgico poltico, social, econmico
o cultural, que nicamente es referible a los Estados en particular, o sea
Estados histricamente dados o a los tipos ideales de Estado.
Si se recorre el pensamiento expuesto por los ms distinguidos
tratadistas de la Ciencia Poltica, se advertir fcilmente ese error, pues cada
uno adopta diferente punto de vista en la atribucin de fines especficos al
Estado, tales como el econmico y utilitario, el eudemonista, el tico, el
teolgico y el jurdico. As, verbigracia, para Adam Smith el fin del Estado
consiste en defender a la sociedad de todo acto de violencia o invasin parte
Citas tomadas de las obras de Adolfo Posada (Derecho Poltico, tomo I, pp. 265 a
281) y de Jorge Jellinek (Teora General del Estado, captulo octavo).
TEORA DE LA CONSTITUCIN
349
individuales.
Enfatizando que el fin del Estado se reduce a un solo objetivo
consistente en realizar el derecho fundamental en todos sus aspectos, se
concluye que ese fin est condicionado a los mismos imperativos de diversa
ndole que determinan la creacin del propio derecho, pues el poder pblico,
mediante el cual se pretende obtener positivamente, no puede rebasar el
orden jurdico bsico que organiza a la entidad estatal. El Estado no puede
perseguir ningn fin que est en contra, al margen o sobre el derecho bsico o
Constitucin. Suponer lo contrario entraara preterir o quebrantar el orden
jurdico fundamental que estructura al Estado y determina su teleologa. No
creemos que sea una osada afirmar, por tanto, que entre el fin social del
derecho fundamental y el fin del Estado hay una identidad. Ahora bien,
atendiendo a la naturaleza normativa vinculatoria del derecho, ste debe
tomar en cuenta dos elementos que necesariamente se registran en la realidad
social, como son los intereses individuales y los intereses colectivos que
concurren en la nacin, para establecer entre ellos un justo equilibrio y en cuya
procuracin estriba el fin del Estado.
En efecto, adems del individuo, existen en el seno de la convivencia humana esferas de intereses que pudiramos llamar colectivos, es decir,
intereses que no se contraen a una sola persona o a un nmero limitado de
sujetos, sino que afectan a la sociedad en general o a una cierta mayora social
cuantitativamente indeterminada. Frente al individuo, pues, se sita el grupo
social; frente a los derechos de aqul, existen los derechos sociales. Estas dos
realidades, estos dos tipos de intereses aparentemente opuestos reclaman, por
ende, una compatibilizacin, la cual debe realizarse por el propio orden jurdico
de manera atingente para no incidir en extremismos peligrosos como los que
han registrado en la historia humana contempornea diversos regmenes
estatales.
A ttulo de reaccin contra el sistema absolutista, que consideraba al
monarca como el depositario omnmodo de la soberana del Estado, como
rplica la desigualdad social existente entre los hombres desde un punto de
vista estrictamente humano, los socilogos y polticos del siglo XVIll en Francia
principalmente, tales como Rousseau, Voltaire, Diderot, etc., observando las
iniquidades de la realidad, elaboraron doctrinas que preconizaban la igualdad
humana. Como contestacin a la insignificancia del individuo en un Estado
absolutista, surgi la corriente jurdico-filosfica del jusnaturalismo (aun
cuando en pocas anteriores, desde el mismo Aristteles, a travs de filosofa
escolstica, y hasta los pensadores del siglo XVIII, ya se haba hablado de un
derecho natural), que proclam la existencia de derechos congnitos al hombre
superiores a la sociedad. Tales derechos deberan ser respetados por el orden
jurdico, y es ms, deberan constituir el objeto esencial de las instituciones
sociales. El jusnaturalismo, por ende, exalt a la persona humana hasta el
grado de reputarla como la entidad suprema de la sociedad, en aras de cuyos
intereses debera sacrificarse todo aquello que implicara una merma o
menoscabo para los mismos. De esta guisa, los diversos regmenes jurdicos
que se inspiraron en la famosa Declaracin de los Derechos del Hombre y
Ciudadano de 1789, eliminaron todo lo que pudiera obstruccionar la seguridad
TEORA DE LA CONSTITUCIN
351
colectividad y para el
proceso de la historia. Incluso las ms grandes
personalidades tienen valor slo por razn de la 'totalidad' colectiva. Se ha
llegado a decir por la concepcin transpersonalista, que la colectividad slo
soporta a los individuos cuya conducta se ajusta totalmente a los fines de ella,
debiendo destruir a los inservibles y a los disidentes." 467
Las tesis extremistas que propugnan ideas orientadoras de la finalidad
del Estado y del orden jurdico, como el liberal-individualismo, y el colectivismo
(transpersonalismo o totalitarismo), basadas en una observacin parcial de la
realidad social, necesariamente incuban una ideologa sinttica a la manera
hegeliana que, admitiendo y rechazando respectivamente los aciertos y errores
radicales de la tesis y de la anttesis, se integra con un contenido eclctico que
atingentemente explica y fundamenta la posicin de las entidades individual y
social como elementos que deben coexistir y ser respetados por el Derecho.
Descartado el liberal-individualismo clsico como ideologa poltico-jurdica, que
erigi al gobernado particular en el objeto esencial de tutela por parte de las
instituciones de derecho y vedaba a la accin gubernativa toda injerencia en
las relaciones sociales que no tuviera como finalidad evitar pugnas o conflictos
entre las actividades libres de los individuos, desconociendo correlativamente
otras esferas reales que no se resumiesen en la personalidad humana
especfica; eliminando tambin el colectivismo que, como tesis opuesta a la
anteriormente mencionada, despojaba al sujeto de sus fundamentales
prerrogativas como ser humano, para convertirlo en un conducto de realizacin
de los fines sociales o estatales generalmente impuestos por la inclinacin
poltica de gobiernos perecederos, en la actualidad, dentro de los sistemas
democrticos,
se va perfilando la doctrina del bien comn, que, como
veremos, no es sino la adecuada y debida sntesis entre la postura liberalindividualista y colectivista.
El concepto de bien comn no es, sin embargo, de elaboracin reciente.
Ya Aristteles y Santo Toms de Aquino lo empleaban en sus doctrinas
polticas, estimndolo el doctor anglico como el fin a que deban tender todas
las leyes humanas. No obstante, el bien comn se ha revelado como una idea
inexplicada en el pensamiento poltico de todos los tiempos, dndose por supuesto sin definirse o al menos, sin explicarse. Es cierto que el ilustre estagirita
consideraba como "bien" aquello que apetece el hombre; pero esta consideracin, ms propiamente formulada en el terreno moral que en el social, no nos
resuelve el problema poltico que estriba en fijar el alcance de dicho concepto y
de su actualizacin como finalidad del Estado.
El bien comn es, ante todo, un concepto sinttico, o sea, implica la
aceptacin eidtica armoniosa de los aciertos de la tesis y de la anttesis
teleolgica del Estado. Por ello, no se fundamenta en el individualismo ni en el
colectivismo excluyentemente; y como fin verdadero de la organizacin y
funcionamiento estatal , debe atender a las dos esferas reales que
ineluctablemente se registran en la sociedad: la particular y la colectiva o de
467
TEORA DE LA CONSTITUCIN
353
grupo. Con vista al carcter sinttico del bien comn, tanto como ente de razn
como bajo el aspecto tico-poltico, aqul necesariamente debe abarcar, en
una pretensin de tutela y fomentacin, a las entidades individuales y a las
sociales propiamente dichas, implicando una concordancia entre los desiderata
de ambas. Ahora bien, cmo se revela dicha sntesis? Siendo la libertad un
factor consubstancial a la personalidad del hombre, el orden jurdico debe
reconocerla o, al menos, no afectarla esencialmente a travs de sus mltiples
derivaciones especficas. Por tanto para pretender realizar el bien comn, el
Derecho debe garantizar una esfera mnima de accin en favor del gobernado
individual. De esta guisa, el bien comn se revela, frente al individuo, como la
permisin que el orden jurdico de un Estado debe establecer en el sentido de
tolerar al gobernado el desempeo de su potestad libertaria a travs de
variadas manifestaciones especiales que se consideran como medios
indispensables para la obtencin de la felicidad personal: libertad de trabajo,
de expresin del pensamiento, de reunin y asociacin, de comercio, etc. De
esta suerte, las diferentes facetas de la libertad individual natural, de simples
fenmenos fcticos, se erigen por el derecho objetivo y en acatamiento de
principios ticos derivados de la naturaleza del ente humano, en derechos
pblicos subjetivos.
Ahora bien, tal permisin no debe ser absoluta, ya que el Derecho, como
esencialmente normativo, al regular las relaciones sociales, forzosamente
limita la actividad de los sujetos de dicho vnculo. Por ende, para mantener el
orden dentro de la sociedad y evitar que sta degenere en caos, la norma debe
prohibir que la desenfrenada libertad individual origine conflictos entre los
miembros del todo social y afecte valores o intereses que a ste corresponden.
Tal prohibicin debe instituirse por el Derecho atendiendo a diversos factores
que verdaderamente y de manera positiva la justifiquen. En consecuencia, todo
rgimen jurdico que aspire a realizar el bien comn, al consignar la permisin
de un mnimo de actividad individual, correlativamente tiene que establecer
lmites o prohibiciones al ejercicio absoluto de sta para mantener el orden
dentro de la sociedad y preservar los intereses de la misma o de un
TEORA DE LA CONSTITUCIN
355
lo que se concluye que un rgimen de derecho que merezca ostentar positivamente el calificativo de verdadero conducto de realizacin del bien comn,
no debe fundarse o inspirarse en una sola tendencia ideolgica generalmente
parcial, y por ende, errnea, sino tener como ideario director todos aquellos
postulados o principios que se derivan de la observacin exhaustiva de la reali dad social y que tienden a preservar y fomentar, en una adecuada armona,
tanto a las entidades individuales como los intereses y derechos colectivos.
De lo brevemente delineado con anterioridad, podemos inferir que el
bien comn es una sntesis teleolgica del orden jurdico y del Estado,
condensndose en varias posturas ticas en relacin con diferentes realidades
sociales. As, frente al individuo, el bien comn se revela como un
reconocimiento o permisin de las prerrogativas esenciales del sujeto,
indispensables para el desenvolvimiento de su personalidad humana, a la par
que como la prohibicin o limitacin de la actividad individual respecto de
actos que perjudiquen a la sociedad o a otros sujetos de la convivencia
humana, imponiendo al gobernado determinadas obligaciones cuyo
cumplimiento redunde en beneficio social. Por otra parte, frente a los intereses
colectivos, el bien comn debe autorizar la intervencin del poder pblico en
las relaciones sociales para preservar los intereses de la comunidad o de los
grupos desvalidos, con tendencia a procurar una igualdad real, al menos en la
esfera econmica. Es evidente que esta sntesis teleolgica, que no implica
sino la necesaria armona de diferentes y concurrentes imperativos ticos del
orden jurdico estatal y de la misma actividad del Estado, debe establecer
siempre el justo equilibrio entre sus finalidades parciales, de tal manera que no
se menoscabe esencialmente ninguna de las esferas reales cuya subsistencia y
garanta se pretenda. Cuando dicha justa armona no se logra, el rgimen del
Estado degenera en extremismos absurdos e inicuos que envilecen y
prosternan en la miseria a los pueblos o, al menos, imposibilitan la realizacin
del bien comn en los trminos ya anotados. As, verbigracia, si se desconocen
lo intereses colectivos, si se considera, como lo hizo el liberal-individualismo,
que el hombre en particular es el objeto y apoyo de las instituciones sociales,
se sientan las bases para la gestacin de una desigualdad portentosa, a la par
que, por el contrario, si se erige a la entidad social o a la colectividad en el
factrum de la teleologa jurdica, se consolida la autocracia ms tirnica por
virtud de una supuesta y casi siempre fantica representacin del Estado en un
solo individuo que recibe distintas denominaciones (totalitarismo autocrtico).
De todo lo aseverado con antelacin, la conclusin que se evidencia
estriba en que el bien comn no consiste exclusivamente en la felicidad de los
individuos como miembros de la sociedad, ni slo en la proteccin y fomento
de
los intereses y derechos del grupo humano, sino en una equilibrada armona
entre los desiderata del hombre como gobernado y las exigencias sociales y
estatales.468
Como el bien comn se presenta bajo diferentes aspectos concurrentes
denotan una sntesis de diversas tendencias del orden jurdico y del Estado, se
suscita la cuestin consistente en determinar los lmites de operatividad de
cada una de aqullas. En otros trmino, surge el problema de precisar el
alcance y contenido de las distintas exigencias en que se condensa el bien
comn, con mira a las realidades sociales de que ya hablamos.
Determinar hasta qu punto debe el orden jurdico limitar la actividad y
esfera de lo particulares y hacer prevalecer frente a stos los intereses y
derechos sociales, es un problema muy complejo que no es posible resolver a
priori. Slo nos es dable afirmar, no a guisa de contestacin, sino como mera
orientacin para posibles soluciones a tal cuestin, que la demarcacin de las
fronteras entre los diferentes objetivos del bien comn, cuya realizacin
468
La implicacin simplista del "bien comn" en la equilibrada armona a que acabamos de hacer
alusin, plantea, sin embargo, la interesante cuanto complicada cuestin filosfica-sociolgica de
si el individuo es para la sociedad o si sta es para aqul. Abordar el estudio de dicha cuestin
rebasara los lmites del presente libro. No obstante y atendiendo a que se de un problema en
cuya solucin atingente estriba el destino politico, jurdico y social de la Humanidad, no podemos
eludir la formulacin de algunas someras consideraciones sobre el particular.
As como no es posible concebir al hombre aislado, sin la convivencia entre sus semejantes
tampoco es dable imaginarse a la sociedad sin hombres. Es ms, el "todo social" es, en ese un
conjunto de individuos unidos por relaciones de diferente especie, partcipes de anlogas
necesidades y aspirantes a los mismos objetivos generales. De ah que la sociedad, como
"totalidad humana", sea el summum unitario de los individuos que la componen, en cuya virtud
teleologa social se integra con el cmulo de fines particulares de todos y de cada uno de sus
miembros. Ahora bien, si la tendencia natural del hombre consiste en obtener su felicidad, debe
constituir evidentemente el objetivo mismo de la sociedad; es decir, para que una sociedad sea
feliz, es menester que sus miembros componentes lo sean, ya que denotara una insalvable
aberracin la circunstancia de que el "todo" tuviese una teleologa no solo diferente, sino
opuesta a la de las partes que lo forman.
Precisamente por la imposibilidad de que el hombre aislado, sin nexos permanentes con sus
semejantes, realice sus fines vitales, o sea, se desenvuelva como persona a travs de mltiples
aspectos, ha surgido la sociedad como expresin de solidaridad y reciprocidad entre los
individuos. De esta guisa, los llamados "fines sociales" no son sino la convergencia de los fines
particulares de los miembros de la comunidad e implican, por ende, la propensin hacia el logro
del bienestar colectivo, o sea, de todos y cada uno de los individuos componentes de la
sociedad. En otras palabras, no puede concebirse que la sociedad, como conjunto, persiga fines
diferentes de los que importan los objetivos particulares de sus miembros integrantes. Por
consiguiente al hablarse de "intereses" o "derechos sociales", en esencia se alude a los intereses
y derechos individuales conjuntivos de los miembros de la sociedad. En estas condiciones, la
oposicin entre inters o derecho individual y un inters o derecho social, en el fondo equivale a
la contraposicin entre lo singular y lo plural o entre lo particular y lo general, es decir, entre lo
minoritaro y lo mayoritario, ya que la sociedad, como una entidad ficticia, deshumanizada, no es
concebible ni tampoco imaginable con "derechos" o "intereses" ajenos a los que corresponden a
todos sus miembros o a la mayora de ellos. De lo que brevemente hemos expuesto se infiere
que la "equilibrada armonia" a que hicimos mencin, en substancia denota la compatibilizacin
entre los intereses o derechos de los pocos con los intereses o derechos de los muchos, o sea,
entre las singularidades y las pluralidades o entre las minoras y las mayoras dentro de
conglomerado humano.
TEORA DE LA CONSTITUCIN
357
TEORA DE LA CONSTITUCIN
359
clase social minoritaria de los poseedores de los medios de produccin, representan la parte dbil, siempre en riesgo de ser explotada. Ahora bien, para
impedir esta posibilidad de explotacin y sancionarla en los casos en que se
actualice, el orden jurdico debe establecer un conjunto de normas que consignen un rgimen de preservacin a favor de la clase laborante y, por ende,
de todos y cada uno de sus elementos individuales componentes. Ms an, ese
orden tiene como exigencia deontolgica fijar las bases conforme a las cuales
los rganos del Estado puedan realizar una actividad tendiente a elevar el nivel
de vida de los sectores humanos mayoritarios de la poblacin, a efecto de
conseguir una existencia decorosa para sus miembros integrantes en todos sus
aspectos. El conjunto normativo que se estatuya bajo esos objetivos es lo que
se denomina garantas sociales, cuyo establecimiento, proteccin y ampliacin
es otra de las finalidades inherentes a la justicia social, radicando su esencia
teIeologa en la tendencias coordinadas siguientes: a) institucin y observancia
de las "garantas del gobernado", y b) consagracin, efectividad coactiva y
ampliacin permanente de las "garantas sociales". Por ende, ningn orden
jurdico ni ningn fin del Estado que no actualicen armnica y compatiblemente
las dos tendencias apuntadas, pueden entraar un rgimen de justicia social.
c. La justificacin del Estado
Esta cuestin se encuentra estrechamente ligada a la que concierne a la finalidad estatal, la cual, segn dijimos, es la misma que la teleologa constitucional. En efecto, son los fines del Estado los que justifican su aparicin y existencia en la vida de los pueblos, toda vez que la entidad estatal surge como
medio para realizar determinados objetivos en su beneficio y stos se fijan,
como principios econmicos, polticos, sociales o culturales, en el derecho
fundamental o Constitucin. El Estado no tendra razn de ser sin los fines que
su poder de imperio persigue, el cual, como lo hemos aseverado insistentemente, debe estar encauzado y sometido al orden constitucional.
El problema de la justificacin del Estado lo ha abordado la doctrina, consiguientemente, para responder a las siguientes preguntas: Por qu existe y
debe existir el Estado?, Cules son las causas y razones que necesariamente
legitiman la existencia del Estado? Los problemas que plantean estas interrogaciones se han estudiado, por diversas teoras desde distintos puntos de
vista, tales como el teolgico-religioso, de la fuerza, el tico y el
contractualista.
TEORA DE LA CONSTITUCIN
361
elemento comn: el contrato, concertado bien entre Dios y los hombres o por
stos entre s. Bajo el primer aspecto, el Estado resulta de un pacto entre
individuos "originariamente soberanos" para cumplir libremente un
mandamiento divino, confirindose el poder al prncipe como representante de
Dios en los negocios temporales y con la obligacin moral de gobernar a sus
sbditos segn su voluntad. Respecto del contrato inter homines que prescinde
de todo orden divino, las teoras que lo postulan como fuente del Estado, entre
las que pueden mencionarse las de Althusius, Hobbes y, sobre todo, de Juan
Jacobo Rousseau, parten del supuesto hipottico de un "estado de naturaleza"
que mediante dicho "contrato" se convierte en un "estado civil", al cual los
hombres se someten voluntariamente, creando el poder social que se deposita
en la comunidad por la entrega que cada uno de ellos efecta de su libertad
individual en favor de sta, la que, a su vez, se la restituye garantizada para
ejercitarse dentro de la vida social 471, o como Kant deca: "El acto por el cual el
pueblo se constituye a s mismo en Estado, es decir, segn la idea del mismo,
o sea, la nica manera como puede ser pensado conforme a Derecho, es el
contrato originario mediante el cual todos (omnes et singuli) renuncian en su
voluntad en el pueblo para volverla a tomar como miembros de un ser comn,
esto es, del pueblo considerado como Estado (universi)."472
e) Ahora bien, las teoras brevemente mencionadas pretenden brindar
una explicacin del origen del Estado y de su gnesis, pero no responden a las
preguntas ataederas a su justificacin. Este ltimo tema no debe abordarse
para indigar cmo es el Estado, ni cmo naci, sino cmo se legitima su
existencia independientemente de los variados criterios que tratan de
explicarla. La justificacin del Estado no entraa un problema de causalidad
sino ticosocial y de filosofa poltica, y dentro del mbito en que debe
plantearse vamos a intentar resolverlo.
El hombre es un ser esencialmente sociable o, como dijera Aristteles,
un zoon politikon, pues es imposible concebirlo fuera de la convivencia con sus
semejantes. Su naturaleza es eminentemente relacional, ya que, an en la
clula primaria de la comunidad que es la familia, siempre est por modo
permanente vinculado a otros hombres con los que se encuentra en constante
comunicacin.
"La persona es un todo, dice Recasns Siches, pero no un todo cerrado,
antes bien, un todo abierto. Por naturaleza, la persona tiende a la vida social y
a la comunicacin. Es as, no slo a causa de las necesidades y de las
indigencias de la naturaleza humana, por razn de las cuales cada uno tiene
necesidad de los otros para su vida material, intelectual y moral; sino que es
as tambin por razn de la generosidad radical inscrita en el ser mismo de la
persona; a causa de ese hallarse abierto a las comunicaciones de la
inteligencia y del amor, rasgos propios del espritu y que le exige entrar en
471
TEORA DE LA CONSTITUCIN
363
criterio absoluto del derecho; una norma jurdica sin coaccin jurdica es una
contradiccin en s, un fuego que no arde, una luz que no ilumina. 477
En resumen, la justificacin del Estado resulta de un estricto proceso lgico que recoge las consideraciones que se acaban de formular, pues para rea lizarse a s misma, la nacin requiere indispensablemente un orden jurdico que
presupone en esencia una organizacin, y como en ese orden (el primario
fundamental) se crea al Estado como institucin dinmica, el propio Estado es
el agente para su realizacin, ya que este objetivo implica, segn dijimos, su
finalidad genrica. Debemos enfatizar que no puede existir ninguna comunidad
nacional jurdicamente organizada y asentada en un territorio, sin Estado. Bajo
estas circunstancias, no puede prescindirse del Estado ni del Derecho. La tesis
marxleninista y el anarquismo que los pretenden proscribir son, por tanto,
completamente aberrativos, pues aun dentro de los tipos "ideales" de sociedad
humana que conciben, no es posible eludir ciertas "reglas de convivencia"
--derecho-- ni de poder -el estatal-- que las haga observar coactivamente en el
caso de que no se cumplan "voluntariamente". 478
477
478
Cfr. El fin en el Derecho, Editorial Cajica, pp. 51, 229, 236, 238, 239 y 262.
En el captulo precedente nos referimos a esta cuestin. Pargrafo I, apartado B).
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480
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367
483
Derecho Pblico Mexicano. Isidro Montiel y Duarte. Tomo I, pp. 246 y 24-7.
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369
retroprximo, sin que esta caracterizacin haya sido exclusiva de ellas, ya que
fue el signo del constitucionalismo de la poca influenciado notablemente por
el pensamiento jurdico, poltico y filosfico emanado de los idelogos de la
centuria anterior.
Debemos hacer la observacin, empero, que el liberalismo, sus
fundamentos tericos y los postulados que preconiz, fueron el ariete de
ingente trascendencia que en la Constitucin Federal de 1857 rompi con el
sistema de los privilegios y fueros personales. Esta Ley Fundamental, nutrida
espiritualmente en las ideas liberales y jusnaturalistas, no tuvo como objetivo
el mantenimiento de un status clasista y sectario que los anteriores
ordenamientos constitucionales no osaron tocar, sino que, por lo contrario,
trat de implantar la igualdad jurdica entre todos los componentes de la
poblacin mexicana, tendencia que apunt nuevos fines al Estado en un
impulso de superacin. Es ms, la Constitucin de 57 debi ser la primera
Constitucin social del mundo, como lo pretendieron los miembros de la
Comisin redactora del proyecto respectivo, encabezados por don Ponciano
Arriaga. El temor de introducir no slo importantes modificaciones a la
organizacin poltica de Mxico, sino radicales reformas a sus estructuras
socioeconmicas, impidi que la Ley Fundamental mencionada se adelantara
en ms de medio siglo a la Carta de Quertaro en la evolucin del
constitucionalismo mexicano. De no haber operado ese impedimento, los fines
del Estado no hubiesen sido simplemente polticos como reiteracin de los que
se prescribieron en los ordenamientos anteriores, sino sociales en beneficio de
los grupos mayoritarios de nuestro pueblo. La Comisin a que nos acabamos de
referir, despus de declarar que la Constitucin Federal de 1824 era la nica
legtima, se plante la cuestin de si se deban practicar a sta las importantes
reformas de carcter poltico que impona la realidad vivida y sufrida por el
pas, o si la nacin exiga un nuevo ordenamiento.
Dejemos la palabra a los autores del proyecto constitucional
correspondiente, pues cualquier parfrasis o glosa de su pensamiento sobre tal
cuestin le mermara su concisin y brilIantez. "Pero, resuelto ya el proyecto de
la Ley fundamental sera basado sobre el mismo principio federativo que
entraaba la Constitucin de 1824, deca la Comisin, y que su texto no
servira de plan y dechado para introducir en ella las debidas reformas, ha
podido la Comisin con slo esto darse por satisfecha de haber colmado todas
las exigencias y cumplido su importante misin? Se ha convencido de que
nicamente eran indispensables algunas enmiendas y correcciones en nuestra
forma de gobierno, sin tocar las cuestiones radicales del pas, ni las llagas
profundas que devoran su existencia? La constitucin, en una palabra, deba
ser puramente poltica, encargarse tambin de conocer y reformar el estado
social? Problema difcil y terrible, que mas de una vez nos ha puesto en la
dolorosa alternativa, de reducirnos escribir un pliego de papel ms con el
nombre de constitucin; pero sin vida, sin raz ni cimiento; de acometer y
herir de frente intereses abusos envejecidos, consolidados por el transcurso
del tiempo, fortificados por la rutina, y en
TEORA DE LA CONSTITUCIN
371
Entre los que se opusieron a la adopcin de las reformas sociales figura don Ignacio L.
Vallarta, cuya actitud en este punto resume Tena Ramrez en los siguientes trminos: "El 18 de
agosto (de 1856) en que fue discutido este artculo (el 17 del proyecto que se refera a la
prohibicin de que la libertad de trabajo se coartara por los particulares a ttulo de propietarios),
el constitucionalista D. Ignacio L. Vallarta ley un discurso, en el que despus de describir la
deplorable situacin social que prevaleca, expuso que el Constituyente nada poda hacer para
remediarla, en primer lugar por el principio de 'dejad hacer, dejad pasar', en segundo lugar por
no corresponder estas cuestiones a la Constitucin, sino a las leyes secundarias" (Op. cit.,p.
604).
TEORA DE LA CONSTITUCIN
373
convivencia social.
Ahora bien, la sola adopcin del liberalismo e individualismo como posturas teleolgicas del Estado asentadas en la tesis jusnaturalista, signific, sin
embargo, un notorio avance jurdico-poltico en el constitucionalismo mexicano
del siglo XIX. En efecto, la Constitucin del 57 suprimi los fueros y privilegios
clasistas como el eclesistico y el militar, que nuestros ordenamientos
constitucionales anteriores haban conservado, y al preconizar, por ende, la
igualdad legal sin distincin sectaria alguna, estableci una verdadera y trascendental reforma en la estructura de los fines del Estado y,
consiguientemente,
de su gobierno. No se contrajo a cambiar o reiterar formas estatales y
gubernativas que alternativamente se haban implantado en dichos
ordenamientos, sino que instituy un nuevo rgimen jurdico-poltico cuya
sustancia fue dicha igualdad, la cual, aunque tericamente declarada y sin
correspondencia con la realidad, no haba sido adoptada por nuestro
constitucion "federalista", "centralista", "republicano" o "monarquista". Con la
Constitucin de 57 y su antecedente inmediato y generador, el Plan de Ayutla
de marzo de 1854, se inicia la segunda gran etapa de nuestra historia: la de la
Reforma, cuya causa final, como movimiento ideolgico, fue la existencia del
"clasismo jurdico, poltico y social con los fueros y privilegios que estableca, y
su abolicin dentro del marco constitucional, aunque no del mbito de la
realidad sociopoltica y econmica de Mxico. Nuestra mencionada Ley
Fundamental,
como toda obra humana, no fue ni pudo ser perfecta.
Representa la aurora de un nuevo periodo en la historia poltica mexicana, que
rompe con un tradicionalismo caduco que se caracteriz por la intangibilidad
de sistemas de privilegios que se originaron desde la poca colonial y que
respetaron los ordenamientos constitucionales del Mxico independiente
durante cerca de cuarenta aos. La Constitucin de 57 tuvo sus crticos y
tambin sus defensores. Para unos no era sino un cdigo idlico de principios
quimricos que no podan aplicarse a la realidad mexicana y que, por ello,
careca de vigencia positiva; para otros, entre los que nos contamos, fue un
documento lleno de sustancia ideolgica que provoc el afianzamiento de
nuestra nacionalidad, la consolidacin del Estado mexicano y la exaltacin de
la persona humana, de sus derechos y libertades frente al poder pblico; y si
no pudo acoplarse a la implicacin real del pueblo, se le consider siempre
como la bandera ideal de sus luchas internas y externas para lograr la
respetabilidad de su soberana.
Compartimos el pensamiento del jurisconsulto Juan de la Torre en las
convincentes palabras que nos permitimos transcribir: "La Constitucin de 57
ha sido juzgada de diversas maneras: nacida en medio de la lucha encarnizada
de las pasiones polticas, se la ha combatido duramente y con encono pero
pesar de todo, su espritu eminentemente liberal la ha acreditado ya como una
de las Constituciones ms avanzadas entre las que rigen los pueblos libres.
"La Asamblea Constituyente de 56, como lo dijo con exactitud en
circunstancias demasiado solemnes, no hizo una Constitucin para un partido,
sino una Constitucin para todo un pueblo: no intent fallar de parte de quien
estaban los errores y los desaciertos de lo pasado, sino evitar que se repitieran
en el porvenir. Un Cdigo poltico que tales principios proclama, que satisface
todas las aspiraciones y presta apoyo a todas las opiniones, lleva en s el
germen de la concordia y puede muy bien, aunque parezca paradgico decirlo,
servir de lazo de unin las miras encontradas de los partidos, cuando se
quiera comprender que es la unin gida de las libertades pblicos." 489
As se expresaba un jurista mexicano del siglo pasado acerca de nuestra
Constitucin de 1857, y en la presente centuria no ha faltado quien, como Jorge
Sayeg Hel, distinguido investigador del constitucionalismo nacional, justifica
a la citada Carta fundamental, evalundola de la siguiente manera: " ... si el
espritu de la Ley de 57 fue mal interpretado algunas veces, y en otras
ocasiones no fue debidamente respetado, ello se debi no a deficiencias de esa
Carta constitucional, sino al egosmo y a la perversidad de algunos de nuestros
hombres que no repararon sino en su inters personal. La Constitucin de 1857
no fue, pues, letra muerta como algunas veces se ha dicho; termin con la
anarqua reinante en el pas hasta antes que ella se expidiera; defini, puede
decirse, al pueblo mexicano, y qued--escrita y rgida, en fin- como un marco
de nuestra estructura poltica, al cual debemos ir encuadrando nuestros pasos
--en lo que no nos hayamos ajustado ya-, para lograr ese ideal que
indudablemente consign".490
El
mbito
teleolgico
del
Estado
mexicano
se
ensancha
considerablemente con la Constitucin Federal de 1917 que actualmente rige.
A los fines previstos por la Ley Fundamental de 1857, que primordialmente
giraban en torno a la preservacin de la persona humana y sus derechos
"naturales" y que, en consecuencia, podan estimarse como impedimentos
para que la actividad estatal se ingiriese en la esfera del individuo donde deba
operar una casi irrestricta libertad, se agregan los que inciden en el terreno
vital socioeconmico del pueblo. El sealamiento de estos fines sociales por la
Carta de Quertaro trajo aparejadas necesariamente diversas limitaciones a la
conducta e intereses particulares en aras de los intereses colectivos o
generales de los grupos mayoritarios del pueblo mexicano. De esta suerte, la
Constitucin de 17 estableci las garantas sociales en materia laboral sin
menoscabo de las garantas del gobernado, conjugando a ambos tipos
armnicamente491. Debemos enfatizar, como lo hemos sostenido en diversas
ocasiones, que la proteccin de la persona humana como gobernada y su
tutela como sujeto perteneciente a la clase trabajadora no slo no son
antagnicas ni se excluyen, sino por lo contrario son perfectamente
compatibles y congruentes, y como entraan sendos objetivos constitucionales
del Estado, la realizacin simultnea de los mismos no puede jams
considerarse interferente. En efecto, como gobernado, la persona humana goza
de derechos pblicos subjetivos previstos en la Constitucin como titular de las
489
TEORA DE LA CONSTITUCIN
375
Artculo 27 constitucional, prrafo III, in capite, segn reforma iniciada por el Presidente de la Repblica el 12 de noviembre de 1975 y publicada en el Diario Oficial de
6 de febrero de 1976.
TEORA DE LA CONSTITUCIN
377
En Defensa de la Constitucin de 1917. Estudio publicado por la Asociacin de Diputados Constituyentes de 1916-1917. Edicin de 1947, p. 19.
497
Vase captulo primero.
TEORA DE LA CONSTITUCIN
379
Cfr., respectivamente, Derecho Pblico y Constitucional y Qu es una Constitucin PolticoSocial (1951) y La Primera Constitucin Poltico-Social del Mundo (1971).
499
"La palabra 'constitucin', dice el ilustre jurista alemn, reconoce una diversidad sentidos.
En una acepcin general de la palabra, todo, cualquier hombre y cualquier objeto, cualquier
establecimiento y cualquier asociacin, se encuentra de alguna manera en una 'constitucin',
y todo lo imaginable puede tener una 'constitucin'. De aqu no cabe obtener ningn sentido
especfico. Si se quiere llegar a una inteligencia, hay que limitar la palabra 'constitucin' a
Constitucin del Estado, es decir, de la unidad poltica de un pueblo. En esta delimitacin
puede designarse al Estado mismo, al Estado particular y concreto como unidad poltica, o
bien considerado como una forma especial y concreta de la existencia estatal; entonces
significa la situacin total de la unidad y ordenacin poltica. Pero 'Constitucin' puede
significar tambin un sistema cerrado de normas, y entonces designa una unidad, s, pero no
un unidad existiendo en concreto, sino pensada, ideal. En ambos casos, el concepto de
Constitucin es absoluto, porque ofrece un todo (verdadero o pensado). Junto a esto, domina
hoy una frmula segn la cual se entiende por Constitucin una serie de leyes de cierto tipo.
Constitucin y ley constitucional recibirn, segn esto, el mismo trato. As, cada ley
constitucional puede aparecer como Constituci6n. A consecuencia de ello, el concepto se
hace relativo; ya no afecta a un todo, a una ordenaci6n y a una unidad, sino a algunas varias
o muchas prescripciones legales de cierto tipo." (Teora de la Constitucin, p. 3.)
Este doctrinario distingue entre "constitucin poltica como realidad social", "consti tucin
jurdica destacada" y "constitucin escrita", dando prolija explicacin de cada uno de estos
tipos (Cfr. Teora del Estado, pp. 267 a 298).
501
508
Op. Cit. P. 4
teleolgica, por un lado, y la constitucin jurdico-positiva, por el otro, es indudable, en cuanto que sta no es sino la forma normativa de la materia
normada, que es aqulla. En la segunda hiptesis no hay adecuacin entre
ambas, en el sentido de que la constitucin real y teleolgica no se
convierte en el substratum de la constitucin jurdico-positiva, o sea, que
una y otra se oponen o difieren, circunstancia que histricamente ha
provocado la ruptura del orden social, poltico y econmico establecido
normativamente. De esto se infiere que la vinculacin de que hemos
hablado entraa la legitimidad o autenticidad de una constitucin jurdicopositiva y la inadecuacin que tambin mencionamos, su ilegitimidad o su
carcter obsoleto, ya que o se impone a la constitucin real o no responde a
la constitucin teleolgica de un pueblo. 511
511
Ya Lasalle se preguntaba en qu casos una constitucin escrita o jurdicopositiva- "es buena y duradera", y responde que "cuando esa constitucin escrita
corresponde a la constitucin real. a la que tiene sus races en los factores de poder
que rigen en el pas", aadiendo que "All donde la Constitucin escrita no
corresponde a la real, estalla inevitablemente un conflicto que no hay manera de
eludir y en el que a la larga, tarde o temprano, la constitucin escrita, la hoja de
papel, tiene necesariamente que sucumbir ante el empuje de la constitucin real,
a diferencia de la escrita, no se plasma en un todo normativo, sino que la regulacin que establece radica en la conciencia popular formada a travs de
la costumbre y en el espritu de los jueces. Sin embargo, en los pases en los
que se haya adoptado o, mejor dicho, en los que exista un orden
constitucional consuetudinario, no se excluye totalmente la existencia de
leyes o normas escritas, que componen una mnima parte del orden jurdico
513
a la influencia del individualismo y liberalismo surgi la tendencia de consignar en el texto constitucional los llamados derechos del hombre",
"derechos fundamentales de la persona humana" o las "garantas
individuales o del gobernado". Con el reconocimiento o la institucin de
estos elementos, la constitucin jurdico-positiva dej de ser nicamente
poltica, es decir, que a la mera estructuracin del Estado y su gobierno se
agreg un conjunto de disposiciones jurdicas cuya finalidad estrib en
limitar en beneficio de los gobernados el poder pblico estatal y los actos de
autoridad en que ste se manifiesta, regulando as las relaciones de supra a
subordinacin, o sea, las de gobierno propiamente dichas o relaciones entre
detentadores y destinatarios del mencionado poder. En otras palabras, a
travs de este aspecto normativo, la constitucin jurdico-positiva se
convirti en instrumento de control del poder pblico del Estado, es decir,
como sostiene Loeweinstein, "en el dispositivo fundamental para el control
del proceso del poder".516 Este sistema sustantivo de garanta o de
seguridad jurdica en favor de los gobernados tuvo que complementarse con
un rgimen de proteccin adjetivo, generalmente de carcter jurisdiccional,
como entre nosotros el juicio de amparo, con la finalidad de mantener en
beneficio de aqullos el orden constitucional." 517
Cuando la corriente liberal-individualista dej de ser la ideologa
predominantemente influyente en la estructuracin sustancial de las
constituciones jurdico-positivas contemporneas, el contenido normativo de
stas se enriqueci por la incorporacin, en su texto, de lo que se llama
derechos pblicos subjetivos de carcter social" o garantas sociales" en
favor de la clase trabajadora en general y de sus miembros componentes en
lo particular. Esa incorporacin, resultante de los principios socioeconmicos
derivados de la natural evolucin de los pueblos enfocada hacia la
superacin de las condiciones vitales de sus grupos mayoritarios, ha
transformado la constitucin jurdico-positiva meramente poltica en
constitucin jurdico-social. Merced a este fenmeno, el orden constitucional
ya no slo descansa en lo que tradicionalmente se conoce como decisiones
polticas fundamentales", que se refieren por lo general a la forma de Estado
y forma de gobierno, sino que se apoya en principios socioeconmicos
bsicos", cuya extensin e implicacin estn su jetas a circunstancias de
tiempo y lugar y a las condiciones especficas de cada Estado en concreto.
La objetivacin de esos principios, o sea, su aplicacin en la realidad social y
econmica, entraa uno de los fines primordiales del Estado, cuyo
instrumento jurdico es la constitucin misma que los preconiza.
Se habr advertido, por las consideraciones someramente expuestas,
que el constitucionalismo ha evolucionado con la tendencia de ensanchar el
516
517
518
TEORA DE LA CONSTITUCIN
397
no corresponda a la constitucin real del pueblo mexicano, y si hubiese invocado a Lasalle, seguramente que le habra atribuido el calificativo de simple
"hoja de papel".
TEORA DE LA CONSTITUCIN
399
por tener la impresin de que aun sus peores defectos pudieron haberse
corregido con el tiempo, de no haberla hecho a un lado la dictadura de Porfirio
Daz.529
Hay varios hechos que registra la historia de Mxico para adjudicar a
nuestra citada Ley Fundamental la doctrina de la legitimacin constitucional.
Desde que se restaur la Repblica en 187 con el aniquilamiento del llamado
"Imperio" de Maximiliano de Habsburgo, el gobierno de don Benito Jurez
expidi diversas circulares en las que se manifestaba la reiterada tendencia
para que tuviesen aplicacin y vigencia positivas las instituciones
constitucionales y entre ellas, principalmente, las relativas a las garantas
individuales. Entre tales circulares destaca por su importancia y claridad
objetiva la de 12 de abril de 188, firmada por Vallarta como secretario de
Gobernacin, y cuyo texto nos permitimos reproducir fragmentariamente en la
nota al calce, tratando de
TEORA DE LA CONSTITUCIN
401
rgimen establecido por la Constitucin de 57 no slo no surgi ningn pronunciamiento armado en contra de sus principios e instituciones, sino que, por
lo contrario, los que se conocen como las "revoluciones" de La Noria y Tuxtepec
tuvieron como razn o pretexto la violacin a dicho ordenamiento por los
gobiernos de Jurez y Lerdo de Tejada. Un hecho elocuente que revela la
legitimacin de la misma Carta frente a los jefes conservadores e imperialistas
que la combatieron en las Guerras de Reforma y durante la intervencin
francesa en nuestro pas, es el de los llamados "infidentes", quienes, habiendo
sido enemigos de la Constitucin y de sus instituciones, se acogieron
poderes constitucionales, y cuyas resoluciones son obligatorias para todas las autoridades, no
solo ha sido acatado como debiera, sino que en muchos casos ya se le ha negado toda obediencia de parte de las autoridades, sin explicar siquiera los motivos de su conducta, cuando
ellas debieran ser las primeras en demostrar con sus hechos, que la Constitucin no es una
mentira en la Repblica mexicana. Semejante falta de respeto la ley y la autoridad, no solo
hace imposible todo rden constitucional, sino que abre las puertas a la anarqua, y siem bra
grmenes an en los buenos mexicanos que ven vinculada la felicidad en la observancia estricta
de la ley.
"Para evitar los gravsimos y muy trascendentales males que de los abusos de poder de que se
ha hablado, se pueden seguir, el C. Presidente de la Repblica, por las consideraciones que
quedan indicadas, y deseando que el rden constitucional quede restablecido en todo el pas, sin
que en l existan poder o autoridad alguna que pueda hacer lo que la Constitucin prohibe,
ordena que se recuerde, como lo haga, que estando plenamente vigentes las leyes de que sta
nota se ocupa, vd. Y todas las autoridades de ese estado de su digno mando estn, bajo las
penas que impone el artculo 103 Constitucional, obligados a respetar y hacer cumplir las
resoluciones del poder judicial sobre amparo de garantas individuales, sin que razn ni motivo
alguno puedan excusar del delito que se comete infringiendo la Constitucin.
531
La lista de los ''infidentes'' se publica en el tomo H, segunda parte, pp. 502 a 508, de la ya
citada importantsima obra de don Blas Jos Gutirrez.
532
Una de las primeras sentencias de amparo que pronunci la Suprema Corte dos aos despus
de restablecido el orden constitucional fue la de 3 de julio de 189, impartiendo la proteccin
federal a Jos Reyes contra la leva ordenada por el general Ignacio Meja, ministro de la guerra.
El texto de dicho fallo, que tradujo ya la aplicacin real de la Constitucin del 57 es el siguiente:
"Visto el juicio de amparo promovido por Mara Quirina, nombre de IU marido Jos Reyes,
pidindolo por haber sido ste extrado de su casa por el C. General Rafael Cullar, y consignado
al servicio de las armas en el cuerpo de Tiradores de Mxico por el Ciudadano Ministro de la
Guerra. Considerando: Que de las constancias que obran en ste juicio, el que no se ha seguido
TEORA DE LA CONSTITUCIN
403
no faltan quienes aseguran que ste fue la ninfa Egeria de sus autores. 534
Uno de los que ms apasionada hostilidad mostr contra la Constitucin
de Quertaro fue el obcecado e iracundo don Jorge Vera Estaol, sosteniendo
que sta es ilegtima desde el punto de vista jurdico, poltico y revolucionario y
lanzando sus saetas furibundas contra don Venustiano Carranza y el Congreso
Constituyente que represent, dice, a un "pueblo" que no era sino "el conjunto
de los cien mil ciudadanos armados y de las comparsas a quienes pondrn
(pusieron) en movimiento, valindose del terror o el fraude". 535
La crtica principal que Vera Estaol dirige contra la legitimidad de la
Constitucin de 1917, consiste en que sta fue producto de una asamblea que
no estuvo facultada, de acuerdo con la Constitucin de 57, para reformar o
revisar este Cdigo Poltico, atribucin que corresponda al Congreso Federal y
a las Legislaturas de los Estados, segn el artculo 127.
En efecto, dice Vera Estao1 que "el Congreso Federal, integrado por sus dos
Cmaras y las Legislaturas de los Estados era, en los trminos de la Constitucin de 57, el nico poder legtimo, ortodoxo y genuino, capacitado para
revisar y reformar dicho Cdigo", y que "despus de dos aos largos de
preconstitucionalismo, Carranza convoc, no obstante, a una asamblea
especial, que se reuni en Quertaro y cuya nica misin fue aprobar el Cdigo
Fundamental que hoy rige a Mxico", agregando "por tanto, desde el triple
aspecto jurdico, poltico y revolucionario, la Asamblea de Quertaro fue
bastardo brote de un golpe de Estado, y su obra -la Constitucin de 1917espuria tambin, est irremisiblemente condenada a desaparecer cuando el
pueblo recobre su libertad,
En efecto, al publicar dicho ilustre constitucionalista en mayo de 1919 yen la ciudad de Nueva
York su famoso libro "El Juicio Constitucional", no alude a la Constitucin de 1917 que entonces
ya tena dos aos de estar en vigor. Los estudios que contiene dicha obra los enfoca Rabasa en
tomo a la Constitucin de 1857, como si la Ley fundamental vigente no le hubiese expedido,
ignorando olmpicamente al Congreso de Quertaro.
534
Entre los juristas que tal opinin sustentan como panegiristas de la recia y trascendente
personalidad de don Emilio, se encuentran Manuel Herrera y Lasso, Antonio Martlnez Bez, Felipe
Tena Ramirez y F. Jorge Gaxiola, cuyos conceptos sobre l los expone el maestro Andrs Sena
Rojas en las pginas 66 a 68 del tomo II de su libro "Antologa de Emilio Rabosa" (Edicin 1969).
535
La Revolucin Mexicana, p. 4-95. Edicin 1957
536
legislaturas de los Estados, tarea un tanto menos que imposible. Por ende,
desde el punto de vista de la realidad mexicana que imperaba en la poca en
que se hizo cargo del gobierno don Venustiano Carranza, se justifica
plenamente la formacin del Congreso Constituyente reunido en Quertaro y,
consiguientemente, su misin legislativa.
537
TEORA DE LA CONSTITUCIN
405
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407
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409
dad, tomando en cuenta el tipo de desigualdad especfica material a cuya supresin o atemperamiento han tendido. As, verbigracia, el. Cristianismo, la
Revolucin francesa y la Revolucin rusa de 1917, para no aludir sino a los ms
significativos movimientos transformativos de la estructura de las sociedades
humanas con alcance ecumnico, inclusive, han sido verdaderas revoluciones
convergentes, como toda convulsin social que pretenda ostentar dicha denominacin, hacia un fin comn: el logro de la igualdad entre los hombres, aun
cuando especficamente cada una de ellas haya perseguido diferentes tipos de
igualdad humana establecidos en razn de la distinta motivacin sociolgica
que la hubiere determinado, a saber: religiosa, poltica y econmica, respectivamente, sin dejar de reconocer la necesaria repercusin que tales ingentes
fenmenos revolucionarios han tenido en rdenes sobre los que dicha motivacin no se haya localizado precisamente.
los desiguales", puesto que los "iguales" seran precisamente todos los sujetos
que se hallaren variablemente, en una misma situacin abstracta, y los "desiguales" los que estuvieren colocados en dos o ms situaciones abstractas
diferentes.
Ahora bien, la igualdad, en los trminos en que hemos esbozado este
concepto, es el supuesto indispensable del Derecho, cuya idea romana ya lo
estableca al afirmar que ste es "el arte de lo bueno y de lo equitativo"
("igualitario"). Por ende, el tratamiento desigual de los iguales implica una
actitud in justa, con independencia del modo o manera como sta se asuma
(legislativa, ejecutiva o jurisdiccionalmente).
Si se acepta, en consecuencia, que la igualdad es una conditio sine qua
non del Derecho ideal y de la justicia, y si se toma en cuenta que el objetivo
deontolgico de la norma constitucional es el establecimiento de sistemas
igualitarios abstractos de variado contenido material (religiosos, polticos,
econmicos o sociales propiamente dichos), resulta que la Constitucin desde
un punto de vista teleolgico general, tiende a procurar la justicia, sin que, en
la hiptesis de que tal finalidad no se logre (lo que ha sucedido
frecuentemente), el mencionado ordenamiento deje de ser positivamente
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Para corroborar estas ideas puede invocarse el pensamiento del doctor Pablo Gonzlez
Casanova, quien, refirindose a nuestro pas, expresa: "Los verdaderos factores del poder en
Mxico -como en muchos pases hispanoamericanos- han sido y en ocasiones siguen siendo: a)
los caudillos y caciques regionales y locales; b ) el ejrcito; c) el clero; d) los latifundistas y los
empresarios nacionales y extranjeros", aadiendo ms adelante: "Contemplando en una
perspectiva general la evolucin de los factores reales de poder y la estructura del gobierno
mexicano se advierte cmo han perdido fuerza e importancia los caciques y el ejrcito; desapareciendo prcticamente aqullos y convirtindose ste en instrumento de un Estado
moderno; se advierte igualmente cmo el poder que ha recuperado la Iglesia en lo poltico opera
en un nuevo contexto y siendo un factor importante, para nada hace prever el que vuelva a jugar
un papel similar al del pasado. Se perfila, en fin, un poder relativamente nuevo en la historia de
Mxico, que es el de los financieros y empresarios nativos, los cuales constituyen, al lado de las
grandes empresas extranjeras y de la gran potencia que las ampara, los factores reales de poder
mente los factores reales de poder que han influido e influyen no slo en la
creacin de la Constitucin, sino tambin en sus reformas sustanciales y en la
actividad de los rganos del Estado, inciden y se registran en los mbitos
econmico, cultural, religioso 545 y poltico, pudiendo actuar combinadamente
en todos
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421
estn sujetas al tiempo y al espacio. Varan no slo entre uno y otro Estado,
sino en el devenir histrico de un mismo pueblo o nacin. Adems, la inclusin
de ciertas declaraciones constitucionales dentro del cuadro de las citadas
decisiones, o su exclusin de ste, son tpicos que se prestan frecuentemente
a la estimacin subjetiva de quien los pondera. En otras palabras, no todos los
autores o pensadores, respecto de una determinada constitucin, pueden
coincidir en las d cisiones fundamentales que comprende su totalidad
normativa.
548
Teora del Estado. Edicin del Fondo de Cultura Econmica, 193, p. 271.
As, refirindose a la Constitucin de Weimar, Schmitt sostiene: "En vas del artculo
7 (que corresponde al 135 de nuestra Constitucin) pueden reformarse las leyes
constitucionales, pero no la Constitucin como totalidad. El artculo 7 dice que 'la
Constitucin' puede reformarse en la va legislativa. En realidad, y por el modo poco
claro de expresin corriente hasta ahora, no distingue el texto de este artculo entre
Constitucin y ley constitucional. Sin embargo, el sentido es claro y se expondr con
mayor claridad an, despus, en las explicaciones que han de venir (acerca de los
lmites de la competencia para la reforma de la Constitucin). Que 'la Constitucin'
pueda ser reformada no quiere decir que las decisiones fundamentales que integran la
sustancia de la Constitucin puedan ser suprimidas y sustituidas por otras cualesquiera
mediante el Parlamento. El Reich alemn no puede ser transformado en una Monarqua
absoluta o en una Repblica sovitica por mayora de dos tercios del Reichstag. El
'legislador que reforma la Constitucin', previsto en el artculo 7, no es en manera
alguna omnipotente, la terminologa que habla del 'omnipotente' Parlamento ingls,
irreflexivamente repetida desde Del Olme y Blackstone, y trasladada a todos los otros
Parlamentos posibles, ha introducido aqu una gran confusin. Pero una resolucin
mayoritaria del Parlamento ingls no bastara para hacer de Inglaterra un Estado
sovitico. Sostener lo contrario sera no ya una 'consideracin de tipo formalista', sino
igualmente falso desde los puntos de vista poltico y jurdico. Semejantes reformas
fundamentales no podra establecerlas una mayora parlamentaria, sino slo la
voluntad directa y consciente de todo el pueblo ingls.
549
As, con respecto a Mxico, Luis F. Canudas Oreza 550 considera con ese
carcter a las declaraciones dogmticas siguientes: radicacin popular de la
soberana; dimanacin del pueblo de todo poder pblico; modificabilidad o
alterabilidad, por el pueblo, de la forma de gobierno; adopcin de la forma
republicana de gobierno )' del federalismo como forma de Estado; democracia
representativa; institucin de los derechos pblicos individuales y sociales; divisin o separacin de poderes; y libertad y autonoma del municipio. Por su
parte, el conocido jurista mexicano Jorge Carpizo divide las decisiones
fundamentales en materiales y formales. Las materiales, afirma, "son las
sustancias del orden jurdico", o sea, "una serie de derechos primarios que la
constitucin consigna y las formales son esa misma substancia, slo que en
movimientos: son los principios que mantienen la vigencia y el cumplimiento
de las decisiones materiales", reputando con esta ndole en Mxico a "la
soberana, derechos humanos, sistema representativo y supremaca del poder
civil sobre la Iglesia 'y como formales' la divisin de poderes, federalismo y el
juicio de amparo".551
A nuestra vez, adoptando un diferente criterio de clasificacin,
consideramos que las decisiones fundamentales, segn lo hemos aseverado,
pueden ser polticas, sociales) econmicas, culturales y religiosas desde el
punto de vista de su contenido, mismo que atribuye una cierta tnica
ideolgica a un cierto orden constitucional y marca los fines del Estado y los
medios para realizarlo. A estos tipos estimamos pertinente aadir las
decisiones fundamentales de carcter jurdico.
Con referencia a la Constitucin mexicana de 1917 dichas decisiones, a nuestro
entender, son las siguientes: a) polticas, que comprenden las declaraciones
respecto de: 1. soberana popular; 2. forma federal de Estado, y 3. forma de
gobierno republicana y democrtica; b) jurdicas, que consisten en: 1. limitacin del poder pblico en favor de los gobernados por medio de las garantas
constitucionales respectivas; 2. institucin del juicio de amparo como medio
adjetivo para preservar la Constitucin contra actos de autoridad que la violen
en detrimento de los gobernados, y 3. en general, sumisin de la actividad
toda de los rganos del Estado a la Constitucin y a la ley, situacin que involucra los principios de constitucionalidad y legalidad; c ) sociales, que estriban
en la consagracin de derechos pblicos subjetivos de carcter
socioeconmico, asistencial y cultural en favor de las clases obrera y
campesina y de sus miembros individuales componentes, es decir,
establecimiento de garantas sociales
Irreformabilidad de las decisiones polticas fundamentales de la Constitucin". Revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia. Nms. 18, 19 Y 20, 1943, pp. 107-108
551
Op. Cit., p. 160.
TEORA DE LA CONSTITUCIN
423
552
Sobre la historia del juicio de amparo vase nuestra obra respectiva. (Captulos 1 y
11.
La Primera Constitucin Poltico-Social del Mundo. Edicin 1971, p. 33. Los tratadistas a que alude don Alberto son Moses Poblete Troncoso, profesor de la Universidad
de Chile; Juan Clemente Zamora, de la Universidad de La Habana; Andrs Mara
Lazcano " Mazn, magistrado de la Audiencia de La Habana; Georges Burdeau, profesor
de la Facultad de Derecho de Dijon; Pierre Duelos, maestro de conferencias en el
Instituto Politcnico de Pars; B. Mirkine Guetzvich , Secretario General del Instituto de
Derecho Comparado de la Universidad de Pars; Georges Curvich y Karl Loewnstein.
554
Segn Carl Schmitt, "ley fundamental" puede equivaler a una "norma
absolutamente inviolable que no puede ser reformada ni quebrantada" o a una norma
"relativamente invulnerable que slo puede ser reformada o quebrantada bajo
supuestos dificultados" -principio de rigidez-o Tambin puede significar, afirma, "el
ltimo principio unitario de la unidad poltica y de la ordenacin de conjunto, as como
la norma ltima para un sistema de imputaciones normativas", sealando adems
TEORA DE LA CONSTITUCIN
425
Cfr. Kelsen, op. cit., pp. 96 a 98. Como bien dice Xifra Heras comentando el pensamiento del ilustre jurisfilsofo viens, las normas primarias o fundamentales "son las
que, en la pirmide que constituye cada sistema jurdico, ocupan el lugar ms alto;
secundarias las que
559
ocupan los puestos inferiores y derivan de las primeras su validez y su contenido",
agregando que "Esta distincin es, sin embargo, relativa: las leyes ordinarias son
derivadas con respecto a las constitucionales y fundamentales con relacin a los
decretos administrativos" (Op. cit., p. 58)
Vase en este mismo captulo el pargrafo II.
560
"Sobre la Constitucin, nada; bajo la Constitucin, todo.
TEORA DE LA CONSTITUCIN
427
dadera como la que todo acto de una autoridad delegada contrario a los trminos de la comisin, en virtud de la cual lo ejerce, es nulo. Por lo tanto, ningn
acto legislativo contrario a la Constitucin puede ser vlido. Negarlo
equivaldra a afirmar que el delegado es superior a su comitente, que el
servidor est por encima de su amo, que los representantes del pueblo son
superiores al pueblo mismo, que las personas que obran en virtud de poderes
pueden hacer no solamente lo que esos poderes no los autorizan a hacer, sino
aun lo que ellos les prohiben.563
Adems, en el clebre fallo del caso "Marbury vs. Madison", Marshall vierte los
siguientes conceptos contundentes y definitivos sobre el principio de
supremaca constitucional: "Los poderes del Legislativo quedan definidos y limitados; y para que esos lmites no puedan equivocarse ni olvidarse, fue escrita
la Constitucin ... " "La Constitucin controla a cualquier acto legislativo que le
sea repugnante; pues de no ser as, el Legislativo podra alterar la Constitucin
por medio de una ley comn ... ", "el acto legislativo contrario a la Constitucin
no es una ley ... ", "los tribunales deben tomar en cuenta la Constitucin y la
Constitucin es superior a toda ley ordinaria del Legislativo, y entonces la
Constitucin y no tal ley ordinaria tiene que regir en aquellos casos en que
ambas seran aplicables".
En el caso a que nos referimos, William Marbury haba sido designado juez de
paz para el Distrito de Columbia por el presidente Adams y el secretario de
Estado de su sucesor, o sea, de ]efferson, que fue Madison, se neg a entregar
el nombramiento respectivo. Marbury, basndose en la Ley Orgnica de los
Tribunales Federales que expidi el Congreso de los Estados Unidos, otorgando
competencia originaria a la Suprema Corte para librar "mandamus", ejerci
este recurso ante dicho alto tribunal. La Corte consider que tal leyera contraria a la Constitucin Federal, porque conforme a sta, y en los casos de
"mandamus", no tena jurisdiccin originaria, sino apelada. Por esta causa, la
Corte deneg la peticin de Marbury, proclamando en la sentencia correspondiente el principio de supremaca constitucional, incluso frente a las leyes
federales, despus de haber estimado incongruentemente con dicha
denegacin, que el promotor del recurso desechado s haba sido
legtimamente designado )" que tena derecho a ocupar el cargo para el que
fue nombrado.564
El principio de supremaca constitucional, por otra parte, ha asumido algunas
variantes en el rgimen jurdico de la Francia contempornea que le han
restado su rigidez original y quiz su respetabilidad en aras de las exigencias
563
TEORA DE LA CONSTITUCIN
429
legislativas que impone la siempre cambiante realidad sociopoltica y econmica. Estas variantes o temperamentos, para hablar con mejor terminologa, se
registraron en la Constitucin de la postguerra expedida en octubre de 1946 y
se reiteraron en la de 1958, que fue adoptada en el referendum de 28 de sep tiembre de este ltimo ao. En la primera se establece un sistema muy curioso
de control o preservacin constitucional. Si una ley votada por la Asamblea
Nacional puede considerarse contraria a la Constitucin, y si a juicio del Comit
Constitucional, compuesto por el Presidente de la Repblica, el presidente de la
Asamblea Nacional, el presidente del Consejo de la Repblica y por siete miem bros de dicha asamblea, aqulla amerita la revisin del pacto fundamental, tal
ley secundaria no entra en vigor hasta en tanto no se hubiere reformado la
Constitucin en el precepto o preceptos contravenidos, si el caso lo requiere.
Como se ve, la Constitucin aludida de Francia hace nugatorio el principio de
supremaca, al admitir la posibilidad de que se ajuste una disposicin de ndole
constitucional a una ley secundaria, mediante la reforma de la primera.
Dentro-de un sistema parecido, la actual Constitucin de la Repblica francesa
que se adopt en septiembre de 1958, encomienda su preservacin a un
organismo creado por ella, denominado Consejo Constitucional. Sus facultades
consisten en velar por la "regularidad" de las elecciones del Presidente de la
Repblica, de los diputados y senadores (funcin poltica), as como en mantener la supremaca de la Ley Fundamental frente a ordenamientos secundarios
que la pudieren contravenir (funcin jurdica). Estos son susceptibles de exami narse por dicho Consejo antes de su promulgacin, con el objeto de determinar
si se oponen o no a la Constitucin. En el supuesto afirmativo, ninguna ley
ordinaria puede entrar en vigor. Como se ve, el sistema de control constitucional imperante en Francia es de ndole jurdico-poltica, no jurisdiccional como
nuestro amparo, pues aparte de que la tutela de la Constitucin no se confa a
los tribunales, sino al mencionado Consejo, la actividad de ste, en el
desempeo de sus funciones protectoras, se excita por otros rganos estatales,
o sea, por el Presidente de la Repblica, el Primer Ministro o por los presidentes
distintas pocas histricas, conduce a la conclusin de que el principio de supremaca constitucional tiene una indiscutible antecedencia en el decurso de
los tiempo. As, ya Cicern hablaba de la "nata lex" y de la "scripta lex",
afirmando que sta, como producto de la voluntad humana, no deba contrariar
a la primera, que era la que se derivaba de la naturaleza de las cosas. En el
pensamiento jurdico de la Edad Media, uno de cuyos principales exponentes
fue Santo Toms de Aquino, tambin se habl de la subordinacin de las leyes
humanas a las leyes divinas y a las leyes naturales. Por otra parte, no debe
olvidar e la jerarqua normativa que exista en el derecho espaol del
medioevo, en el sentido de que las leyes escritas deban respetar las normas
consuetudinarias y ambas, a su vez, los principios del Derecho Natural,
integrado por reglas derivadas de la naturaleza del hombre como criatura
divina. En los regmenes coloniales ingle es se proclam la superioridad de las
leyes de Inglaterra sobre las constituciones y las leyes locales de cada colonia,
proclamacin que sirvi de antecedente inmediato al principio de supremaca
constitucional establecido en la Carta federal norteamericana de 1787.
B. El principio de supremaca en el constitucionalismo mexicano
Este principio se consagra en el artculo 133 de la Constitucin de 1917 que
corresponde al artculo 126 de nuestra Ley Fundamental de 1857, siendo el
texto de dicho precepto el siguiente:
"Esta Constitucin, las leyes del Congreso de la Unin que emanen de eIla y
todos los tratados que estn de acuerdo con la misma, celebrados y que se
celebren por el Presidente de la Repblica con aprobacin del Senado, sern la
ley. suprema de toda la Unin. Los jueces de cada Estado se arreglarn a dicha
Constitucin, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que
pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados."
Parece ser que la primera parte del propio artculo otorga el carcter de
supremaca no slo a la Constitucin, sino tambin a las leyes dadas por el
Congreso federal que emanen de ella 566 y a los tratados internacionales que
566
Para el maestro Mario de la Cueva existen dos tipos de leyes que emanan del
Congreso de la Unin, es decir, las materiales y las formales. Nuestro distinguido
tratadista afirma al respecto: "Algunas de las leyes que emite el poder legislativo
constituyen el desarrollo de los preceptos constitucionales, esto es, son el cuerpo y el
alma de la Constitucin que se expanden, determinando, precisando y diciendo con la
mayor claridad y en todos sus detalles, lo que son y lo que significan el cuerpo y el
alma de la ley fundamental, o lo que es igual: son normas que hacen explcito el
sentido pleno de los textos constitucionales; son, por decirlo as, la Constitucin misma,
TEORA DE LA CONSTITUCIN
431
569
570
TEORA DE LA CONSTITUCIN
433
Adems de las tesis anteriormente mencionadas, la Suprema Corte tiene establecida jurisprudencia en el sentido de que "Las constituciones particulares y
las leyes de los Estados no podrn nunca contravenir las prescripciones de la
Constitucin Federal; sta es, por consecuencia, la que debe determinar el lmi te de accin de los poderes federales, como en efecto lo determina, y las
facultades expresamente reservadas a ellos no pueden ser mermadas o
desconocidas por las que pretenden arrogarse los Estados." 574
El artculo 133 de la Constitucin, que consagra el principio de la supremaca
de la Ley Fundamental, est compuesto de dos partes segn hemos dicho: una
en que se contiene dicho principio por modo eminentemente declarativo o
dogmtico, y otra en la que impone de manera expresa la observancia del
mismo a los jueces de cada Estado. Estimamos que esta segunda parte del
mencionado precepto constitucional es incompleta, ya que no alude a las
dems autoridades distintas de los jueces locales, como obligadas a acatar preferentemente la Constitucin sobre disposiciones secundarias que la contraren. Adems, tampoco en dicha segunda parte se expresa que la Constitucin
debe ser acatada con preferencia a las leyes federales, cualquiera que sea su
naturaleza.
Esas do omisiones notorias que afectan al artculo 133 constitucional en cuanto
que no previene que toda autoridad del Estado debe observar preferentemente
las disposiciones de la Ley Fundamental sobre las secundarias, ni establece
dicha obligacin en el caso de que las normas contraventoras sean de ndole
federal, pueden subsanarse mediante una recta interpretacin del aludido
precepto, tomando en cuenta el principio de la supremaca constitucional tal
como se ha expuesto con antelacin y cohonestando aqul con la disposicin
contenida en el artculo 128 del Cdigo Supremo, que ordena: "Todo
funcionario pblico, sin excepcin alguna, antes de tomar posesin de su
cargo, prestar la protesta de guardar la Constitucin}' las leyes que de ella
emanen." En efecto, el principio de supremaca constitucional implica que la
Constitucin tiene en todo caso preferencia aplicativa sobre cualquier
disposicin de ndole secundaria que la contrare, principio que tiene eficacia y
validez absoluta tanto por lo que respecta a todas las autoridades del pas,
como por lo que atae a todas las leyes no constitucionales. De lo contrario,
esto es, si dicho principio slo operara frente a una sola categora de
autoridades y ante cierta ndole de leyes, la observancia de la Constitucin
sera tan relativa, que prcticamente se rompera el rgimen por ella instituido.
Por otra parte, si en el artculo 128 constitucional se impone a todo funcionario
la obligacin de guardar sin distingos de ninguna especie la Constitucin, es
evidente que la intencin del legislador constituyente fue en el sentido de
574
Apndice al tomo CXVJII, tesis 268, de la Quinta poca del Semanario Judicial de la
Federacin; y tesis 78 de la Compilacin 1917-1965, Materia General. Tesis 77 del
Apndice 1975. Volumen General. Tesis 112 del Apndice 1985, Materia general.
Apndice 1995, tesis 176 Materia General.
TEORA DE LA CONSTITUCIN
435
Este precepto fue tomado del artculo VI, prrafo segundo, de la Constitucin norteamrica de 1787, cuyo texto es el siguiente: "Esta constitucin y las leyes de los
Estados Unidos que se expidan con arreglo a ella, y todos los tratados celebrados o que
se celebren bajo la autoridad de los Estados Unidos, sern la suprema ley del pas y los
jueces de cada Estado estarn obligados a observarlos, a pesar de cualquier cosa en
contrario que se encuentre en la Constitucin o las leyes de cualquier Estado.
TEORA DE LA CONSTITUCIN
437
disposicin de la Constitucin que fuese contraria al contenido de la ley secundaria. Son, por tanto, los principios de supremaca y rigidez constituciona les
los que deben concurrir para hacer efectivo el imperio de la Constitucin.
A propsito de la facultad de adicionar o reformar la Constitucin con que el
artculo 135 inviste conjuntamente al Congreso de la Unin y a las legislaturas
de los Estados, surge una cuestin importante que se plantea en la siguiente
forma: los mencionados rganos legislativos federales y locales -a los cuales
hemos denominado, de acuerdo con algunos tratadistas, "Poder Constituyente"
nicamente para el efecto de distinguirlos del Poder Legislativo ordinario en
sus respectivas funciones -pueden ad libitum, sin ninguna restriccin, alterar
totalmente la Constitucin, cambiando los principios jurdicos y sociales que la
inspiraron y que la informan, sustituyendo, verbigracia, un rgimen federativo
por uno centralista o uno republicano por uno monrquico?
De acuerdo con la interpretacin gramatical del artculo 135 constitucional
(127 de la Constitucin del 57), se desprende que, teniendo el Congreso de la
Unin y las legislaturas de los Estados la facultad de "reformar" la Constitucin,
sin restriccin o salvedad alguna, es lgico que pueden modificarla totalmente,
TEORA DE LA CONSTITUCIN
439
TEORA DE LA CONSTITUCIN
441
Sin embargo, como lo hace notar el mismo Tena Ramrez (Derecho Constitucional),
p. 70), don Emilio Rabosa parece sustentar la tesis opuesta al afirmar en su obra
anteriormente citada lo siguiente: "El poder nacional supremo, que es el nico
capacitado para la omnipotencia, porque su autoridad no tiene lmites constitucionales
que no sean legalmente franqueables, se ejerce por una cooperacin que nuestra Ley
Fundamental ide para suplir al plebiscito; del poder legislativo central y el legislativo
local, concertando el voto del Congreso Federal con los de los Estados como entidades
polticas iguales.
582
Estimamos pertinente advertir que esta afirmacin no implica que en la doctrina no
siga debatindose la cuestin concerciente al alcance de las facultades reformativas de
la Constitucin por parte de los rganos establecidos ad hoc, As, v. gr., Paolo Biscaretti
distingue (yen ello concuerda con Karl Loetaenstein} entre lmites implcitos y lmites
explcitos de dichas facultades. Respecto de los primeros, que substancialmente
consisten en los principios fundamentales que integran el espritu esencial de la
Constitucin, manifiesta que Jos argumentos en que se basan no le parecen
"convincentes", sin dar ninguna razn que los refute, y en cuanto a los segundos,
precisamente por su "explicitud", si los considera eficaces, toda vez que es la misma
Ley Suprema la que los consigna (Cfr. Derecho Constitucional, edicin 1965, pp. 279 a
286).
El asunto se puede decidir en el sentido de que, si las adiciones o modificaciones preceptivas o normativas de la Constitucin pugnan con el espritu
general
TEORA DE LA CONSTITUCIN
443
aceptada por la mayora de los electores que nombren a los diputados del
congreso siguiente, al que toca decretar el resultado". 584
El nuevo precepto proyectado fue impugnado por Zarco, quien argument que
por virtud de la representacin poltica de la ciudadana que dentro de todo
rgimen democrtico tienen los diputados reunidos en asamblea, sera ocioso
acudir a la votacin popular para que se aceptara o rechazara alguna reforma
~ la Constitucin, mxime que, por lo general, las modificaciones a sta
entraan cuestiones polticas, sociales o de la otra ndole que escapan muchas
veces a la apreciacin del pueblo. "Si el pueblo delega su soberana en el
legislador, deca tan insigne constituyente, a ste toca dar toda clase de leyes
sin recurrir al cuerpo electoral, y sin la reforma de la Constitucin es un punto
grave en que debe evitarse toda precipitacin, bien puede establecerse que
iniciada y votada una reforma por un congreso, corresponde decretarla como
ley al congreso siguiente. Esta ser garanta suficiente, y as de una manera
indirecta, en las elecciones, el pueblo se ocupar de la reforma, escogiendo a
los que sobre ella han de resolver.
dem.
dem.
Op. cit., p. 591.
TEORA DE LA CONSTITUCIN
445
TEORA DE LA CONSTITUCIN
447
siendo sta por naturaleza cambiante, el Derecho tampoco debe ser esttico o
inmodificable. Por ende, uno de los atributos naturales de la leyes su refor mabilidad, pero para que una reforma legal se justifique plenamente debe
propender hacia la obtencin de cualquiera de estos dos objetivos: sentar las
bases o principios de un mejoramiento o perfeccionamiento social o brindar las
reglas segn las cuales pueda solucionarse satisfactoria y eficazmente un
problema que afecte al pueblo o subsanarse una necesidad pblica. Por el contrario, si la alteracin al orden jurdico no obedece a dichas causas finales, que
implican su autntica motivacin real, ser patentemente injustificada y slo
explicable como mera frmula para encubrir o sancionar, con toda la fuerza del
derecho, propsitos mezquinos y conveniencias de hombres o de grupos
interesados. La susceptibilidad reformativa de las leyes ha denotado siempre
un serio peligro para los pueblos, ya que, radicando la facultad respectiva en
sus llamados rganos representativos, queda al arbitrio de stos la introduccin de alteraciones al orden jurdico, las cuales muchas veces no slo no se
justifican, sino que abiertamente se contraponen a las autnticas aspiraciones
sociales y son lesivas del ser y del modo de ser de la sociedad.
El peligro de que la regla no responda a la realidad, de que el Derecho positivo
no sea sino un obstculo para la evolucin social progresiva y un factor de
infelicidad popular, se agiganta cuando el ordenamiento reformable es la
Constitucin, puesto que es sta, como Ley Suprema, la que organiza el ser y
el deber ser de las sociedades, cristalizando preceptivamente sus ms caros
anhelos y tendencias. Es por ello por lo que, segn afirmbamos con antelacin, se ha implantado en los ordenamientos constitucionales un sistema para
su reforma y adicin que ha sugerido al llamado principio de la rigidez constitucional, el cual no siempre ha dado los resultados apetecidos, consistentes en
que cualquier alteracin a la Constitucin haya sido debidamente ponderada y
meditada y tenga una verdadera motivacin real, ya que en cuntas ocasiones
no ha servido sino para volver texto constitucional conveniencias o propsitos
bastardos de gobernantes y sectores privilegiados, consolidando jurdicamente
sus impopulares intereses econmicos o polticos.
Desgraciadamente, entre nosotros la desnaturalizacin prctica del principio de
rigidez constitucional ha operado frecuentemente. Sera prolijo mencionar los
casos en que la Constitucin se ha reformado o adicionado para "legitimar" injustas e inigualitarias situaciones de hecho reprobadas o no autorizadas por
sus preceptos. El relajamiento de tal principio ha obedecido, segn nuestro
parecer, a dos factores fundamentales: a la falta de conciencia cvica, dignidad
y patriotismo de los hombres que en determinados momentos han encarnado a
los rganos en quienes nuestro artculo 135 constitucional desposita la facultad
reformativa y de adicin de la Ley Suprema -Congreso de la Unin y
legislaturas de los Estados- y a la inseguridad o ineficiencia que ofrece el
propio precepto, por los trminos mismos en que est concebido y que lo
convierten en inadecuado para el logro de la alta finalidad por la que se
estableci, consistente en colocar la Ley Fundamental al margen de
caprichosas, irreflexivas y atentatorias alteraciones. En efecto, basta que las
dos terceras partes de los diputados y senadores que formen el qurum en
ambas Cmaras acuerden las reformas y adiciones a la Constitucin y que
stas sean aprobadas por la simple mayora de las legislaturas locales para que
la alteracin constitucional opere; en otros trminos, con
TEORA DE LA CONSTITUCIN
449
postre, adems de hacer nugatorio el principio de la supremaca de la Ley Fundamental, como ya se ha observado en muchas infelices ocasiones, acabaran
por quebrantar impunemente el espritu social, econmico y poltico que
informa y anima al orden por ella establecido, slo para satisfacer apetitos
personales y realizar designios impopulares.
No dejamos de reconocer, por otra parte, que por ms perfecta que sea la
frmula normativa en Que se contenga el principio de rigidez constitucional, el
acierto y pertinencia de las reformas y adiciones a la Constitucin no podran
lograrse positivamente sin la calidad humana de honestidad moral, preparacin
cultural y espritu y dignidad cvicos, que deben concurrir en las personas
fsicas que integren los organismos a los que se encomiende la importantsima
y vital tarea de alterar la Ley Fundamental. Ese elemento humano es quiz de
mayor significacin que todas las seguridades de tipo normativo que puedan
establecerse para lograr que la Constitucin sea realmente rgida, y por ello,
aun sin la injerencia de la Suprema Corte que proponemos en la labor
reformativa o aditiva de nuestro ordenamiento supremo, podra abrigarse la
esperanza de que sta realmente respondiese a una verdadera motivacin
social, si los legisladores auscultaran la opinin pblica y recabaran el parecer
d los sectores interesados en las alteraciones que se propongan y acogieran las
observaciones vlidas que a stas hicieren.
B. La reforma a los principios fundamentales
Hemos aseverado que la Constitucin es la Ley Fundamental y Suprema del
pas, ya que implica la base sobre la que se sustenta todo el derecho posi tivo,
al establecer las normas torales que rigen la vida del Estado, su organiza cin y
las relaciones de las autoridades entre s y frente a los gobernados. Sobre la
Constitucin ningn ordenamiento secundario debe prevalecer y en el caso de
que ste se oponga a sus mandamientos, ostenta el vicio de nulidad ab
origine".
La fundamentalidad y la supremaca no explican por s solas el ser sustancial
de la Constitucin, pues sta no es simplemente un documento jurdico en que
se contengan sistematizadamente diversas normas bsicas del Estado. La
Constitucin, para merecer con autenticidad este nombre, debe tener alma y
sta se expresa en un con junto de principios polticos, sociales y econmicos
que no son el producto de la imaginacin de sus autores, sino que se encuentran arraigados en el ser, el modo de ser y el querer ser de un pueblo. En otras
palabras, una verdadera Constitucin, que con exhaustividad amerite este
calificativo y que no sea un mero documento jurdico-formal, debe traducir en
TEORA DE LA CONSTITUCIN
451
preceptos supremos y fundamentales los atributos, modalidades o caractersticas ontolgicas de un pueblo, as como sus designios, aspiraciones o
ideales que vaya forjando a travs de su polifactica vida histrica. Todos estos
elementos, existentes en la ontologa y teleologa populares, se convierten en
el contenido y alma de la constitucin positiva, es decir, en el substratum de
sus normas jurdicas esenciales, segn hemos sostenido reiteradamente.
Prescindiendo deliberadamente de diversas opiniones doctrinarias que corroboran las anteriores aseveraciones, puede afirmarse que sobre la Constitucin y como factores determinantes de su contenido, existen diferente principios que se derivan por inferencia lgica del ser, del modo de ser y del
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453
tendencia a destruirla"
590
Y591
TEORA DE LA CONSTITUCIN
455
obrera y agraria.
El incompleto panorama que acabamos de esbozar nos advierte sin duda
alguna que en la teleologa histrica del pueblo mexicano, hondamente cimentada en las viscisitudes polticas y necesidades sociales que durante su
vida ha padecido, figuran los principios fundamentales que a continuacin
sealamos: el republicano, el federal, el democrtico, el de no reeleccin
presidencial y los que ataen a las garantas sociales en las materias
mencionadas. La restriccin, supresin o sustitucin de estos principios slo
incumbe al pueblo en ejercicio del poder soberano constituyente de que es
titular. Por ende, ninguno de ellos puede ser restringido, suprimido o sustituido
por el Congreso de la Unin ni por las legislaturas de los Estados, pues, segn
hemos afirmado hasta el cansancio, la facultad de reformar y adicionar la
Constitucin a que se refiere su artculo 135 no comprende tal potestad. No
puede argirse vlidamente, por otra parte, que la representacin poltica del
pueblo que tienen tales rganos legislativos incluya la capacidad de realizar los
aludidos actos, pues ello entraara la enajenacin parcial de la soberana
popular al desplazarse a su favor el poder constituyente, lo que pugnara
contra los atributos de indivisibilidad e inalienabilidad que son sus notas
esenciales.
Ahora bien, si nicamente el pueblo puede suprimir, restringir o sustituir los
consabidos principios, cmo puede realizar esta potestad? Ya hemos dicho
que slo por medios violentos, o sea a travs de una revolucin o guerra civil
que emprenda contra el orden constitucional que los contiene y las autoridades
del Estado que lo sostengan. Tambin hemos manifestado que, si en la lucha
cruenta que se desate para lograr estos objetivos triunfa la mayora popular,
los propsitos que los mismos involucran se actualizan, bien mediante la
expedicin de una nueva Constitucin, o bien por la alteracin sustancial de la
vigente, debindose en ambos casos convocar a la instalacin de una
asamblea constituyente. En cambio, en la hiptesis contraria, esto es, si la
victoria corresponde a los defensores del orden constitucional actual, tendra
su perfecta aplicacin el artculo 136, cuyo texto se da por reproducido.
Los medios violentos para que el pueblo ejercite el poder constituyente no son
de ninguna manera aconsejables por razones obvias, mxime que pueden
reemplazarse por medios pacficos de carcter jurdico-poltico y que nuestra
Constitucin vigente no prev. El ms importante consistira en implantar el
referendum popular, en el sentido de que las reformas o adiciones constitucionales que impliquen actos supresivos, restrictivos o sustitutivos de cualesquier
de los principios esenciales que se han esbozado, deben someterse a
plebiscito,
No obstante que an no es oportuno adicionar el artculo 135 constitucional para implantar el referendum popular como nico medio incruento para modificar, sustituir o
suprimir las declaraciones fundamentales sobre las que se sustenta la Ley Suprema de
Mxico, no es ocioso ni superfluo postular, desde ahora, la adicin respectiva, que
TEORA DE LA CONSTITUCIN
457
Reglamentaria respectiva, una vez que hayan sido aprobadas conforme al prrafo
anterior..
No nos cansaremos de insistir en que slo con la adicin sugerida, la esencia de
nuestra Constitucin dejara de estar constantemente amagada por los propsitos
ocasionales de la poltica demaggica de quienes se dicen "representantes" de ciertos
sectores del pueblo y quienes, por lo comn, nicamente persiguen fines personalistas,
usando el exhibicionismo histrinico para tratar de alcanzarlos y haciendo gala de su
ignorancia sobre las verdaderas motivaciones que deben fundar y justificar toda
enmienda sustancial a la Constitucin
Cfr. nuestra obra respectiva en su captulo cuarto
suprema, como ya dijimos, traducindose dichos instrumentos en lo que se llama la jurisdiccin constitucional.594
La inviolabilidad de la Constitucin denota un concepto que se vincula estrechamente a los de poder constituyente, supremaca, fundamentalidad y legitimidad de tal ordenamiento jurdico-poltico. Se afirma que la Constitucin es
"inviolable" porque slo puede ser quebrantada, desconocida o reemplazada
mediante el ejercicio de dicho poder, cuyo titular es el pueblo, toda vez que no
es sino el aspecto teleolgico de su soberana. "Inviolabilidad", por ende,
significa la imposibilidad jurdica de que la Constitucin sea desconocida, cambiada o sustituida por fuerzas que no emanen del poder constituyente o por
grupos o personas que no expresen la voluntad mayoritaria del pueblo. Esta
imposibilidad se basa en la fundamentalidad y supremaca del ordenamiento
constitucional, ya que el supuesto contrario equivaldra a admitir que las decisiones fundamentales que preconiza la Constitucin y su hegemona normativa
estuviesen supeditadas a tales grupos o personas, circunstancias que, adems
de contrariar el principio de soberana nacional, manifestaran un caso absurdo
en el mbito del derecho.
B. El "derecho" a la revolucin
Fcilmente se advierte que el principio de inviolabilidad constitucional no est
reido con el que proclama el "derecho a la revolucin" que corresponde al
pueblo como potestad natural de su misma implicacin dinmica, pues no debe
olvidarse que "inviolabilidad" no entraa "insustituibilidad" de la Constitucin.
Ninguna generacin ciudadana puede ligar sempiternamente a sus sucedneas, en el devenir histrico de una nacin, con los lazos de un orden
constitucional esencialmente inalterable. En cambio, la Constitucin es "inviolable" frente a cualesquiera movimientos que, sin ser autnticamente revolucionarios, la desconozcan, suspendan o reemplacen por un "status" poltico
diferente. En otras palabras, toda Constitucin, ante las aspiraciones populares,
frente a la vida social en constante evolucin, es evidentemente susceptible de
abolirse y de ser sustituida por otra. Y es que una Constitucin, que hipotti594
Esta denominacin fue empleada hace ms de siete lustros por Mirkine Guetzvich y
ha adquirido carta de naturaleza en la doctrina moderna de Derecho Constitucional. En
Mxico, el prestigioso investigador jurdico Hctor Fix Zamudio se ha encargado de
difundirla en su importante produccin escrita, principalmente en su obra "El Juicio de
Amparo.
TEORA DE LA CONSTITUCIN
459
contra el poder gubernamental que la sostenga, a efecto de organizarse jurdicamente conforme a sus designios mediante una nueva Constitucin.
Sin embargo, si ello puede suceder tericamente, en la realidad es muy difcil,
por no decir imposible, determinar cundo una rebelin contra un orden
constitucional establecido entraa una autntica revolucin respaldada por las
mayoras populares, o signifique un mero levantamiento minoritario auspiciado
por ambiciones personalistas o sectarias que traduzcan la reaccin de las
clases sociales privilegiadas contra los principios de justicia social consignados
constitucionalmente. Frente a tal imposibilidad o, mejor dicho, previendo la
causacin de este ltimo fenmeno, algunas constituciones, entre ellas la
nuestra de 1917, en su artculo 136 dispone que, una vez sofocado el
movimiento sedicioso, se impongan a sus dirigentes o partcipes las sanciones
que establezcan las leyes que con arreglo a ellas se hubieren expedido. 595
Claro est que la imposicin de tales sanciones, que obviamente debe ir
precedida por el restablecimiento del orden constitucional quebrantado, slo es
viable en el caso de que la rebelin no triunfe contra las fuerzas que sostengan
a ste, pues si los insurrectos logran la victoria o al menos obtienen el domi nio
o la hegemona en la situacin cruenta que se haya producido, por el respaldo,
el consenso o simplemente por la apata de las mayoras populares, no sera
posible la restauracin de la Constitucin repudiada. Tal estado de cosas puede
desembocar en la entronizacin de una abierta autocracia (dictadura personal
595
TEORA DE LA CONSTITUCIN
461
violenta por l provocada, sea respaldado por una mayora popular o al menos
aceptado expresa o tcitamente por ella.
1. El primero de los atributos sealados excluye del ser de toda revolucin a
aquellos fenmenos autorizados o no repudiados por un orden jurdico o fctico
existente para lograr su transformacin. Tal sucede, verbigracia, en el caso en
que sea la propia Constitucin la que prevea un plebiscito o un referendum
popular para alterar sustancialmente el rgimen por ella establecido y
reemplazado por otro; as como en la hiptesis de que el mismo autcrata o
dictador decida tolerar expresamente que el pueblo se auto determine.
Por otra parte, no debe confundirse una revolucin con la transformacin social
y econmica que se opera en un pas sin alterar el orden constitucional. En
efecto, en una Constitucin pueden estar consagrados determinados principios
de carcter social o econmico, cuyo desenvolvimiento corresponde a la
legislacin secundaria o a la poltica administrativa. Por ende, las leyes y los
diferentes actos que de muy diversa naturaleza se expidan o realicen a propsito de tal desenvolvimiento no slo no modifican la Constitucin, sino que se
ajustan a su espritu. En estricto sentido, en consecuencia, slo puede hablarse
de revolucin cuando se quebrante un orden constitucional por modo cruento o
violento y a travs de un movimiento que sea respaldado por una mayora
popular o cuyos designios, al menos, sean tolerados por sta, sin resistencia.
Tampoco debe identificarse el quebrantamiento o la ruptura de dicho orden con
las contravenciones a determinados preceptos de la Constitucin por leyes o
actos de autoridad por ms graves que aqullas sean. En efecto, la subversin
del orden constitucional por parte del Gobierno entraa la tendencia constante
y general a desconocer los principios fundamentales sobre los que descansa la
Constitucin; en cambio, una mera infraccin a la Ley Suprema es de carcter
casustico o particular, es decir, se registra en leyes o actos espec ficos de
autoridad que se opongan a determinados mandamientos constitucionales;
y tales leyes o actos slo pueden significar la ruptura del orden jurdico
fundamental cuando puedan traslucir un designio persistente a violarlos. Cuando se desconocen los principios bsicos de la estructura constitucional de un
Estado por parte del Gobierno a travs de una poltica legislativa o administrativa reiterada y general, el pueblo tiene la potestad para sublevarse contra
sus autoridades a fin de restablecer el imperio de la Constitucin.
2. Si falta el segundo de los atributos mencionados, el movimiento de que se
trata slo significar una reaccin anti-social (contra-revolucin) o un simple
impulso en vas de hecho para sustituir a los rganos principales de gobierno
(cuartelazo o golpe de Estado).
3. La ausencia del tercero de los atributos citados, o sea, cuando no se persiga
la creacin de una ordenacin jurdica fundamental (Constitucin) que
consolide las ideas o postulados de mejoramiento social o no se pretenda el
restablecimiento del orden constitucional quebrantado, puede originar que el
movimiento respectivo, al triunfar sobre sus adversarios o al dominar la situacin violenta que haya producido, abra las puertas a la autocracia, a la tirana o
a la dictadura, incubando nuevas insurrecciones contra la regresin jurdica
que significa.
4. Por ltimo, y respecto del cuarto atributo mencionado, si el movimiento de
que se trate no es respaldado por una mayora popular ni es aceptado expresa
o tcitamente por sta, es decir, si no se legitima socialmente no deja r de ser
una rebelin cuyo sojuzgamiento traer consigo la represin penal contra sus
dirigentes o partcipes o cuya victoria por la fuerza armada o la opresin
mantendr al pas en constante agitacin o en una ominosa e indigna
condicin servil.
El concepto terico estricto de "revolucin" se compone mediante la reunin
lgica de los cuatro atributos brevemente reseados, sirviendo como criterio de
apreciacin para determinar si cualquier fenmeno cruento o violento que se
registra en la vida de un pueblo merece o no el calificativo de verdadero y
autntico acontecimiento revolucionario Y si de este ltimo atributo participan
o no los actos que lo hayan provocado.
El jurista mexicano Jorge Carpizo expone un punto de vista acerca de la idea de
"revolucin" que no coincide con nuestro pensamiento pero que sostiene un
criterio interesante. Despus de sintetizar las opiniones que sobre dicho
concepto sustentan Aristteles, los jesuitas espaoles encabezados por
Mariana, Kropotkine, Lenin, Burdeau; Vasconcelos y Carlos Fuentes, considera
que "Revolucin es el cambio fundamental de las estructuras econmicas", o
sea, "la transformacin total de un sistema de vida por otro completamente
distinto". Distingue a la revolucin de cualquier otro movimiento, afirmando
que ste implica "el cambio parcial de las estructuras econmicas y total o
parcial en las estructuras sociales, polticas o jurdicas". Clasifica los
movimientos "segn su finalidad y segn quien los realiza" y desde estos dos
ngulos formula la siguiente clasificacin, aseverando que "Segn la finalidad
del movimiento, ste puede ser de ndole poltica o social.
"El movimiento poltico puede perseguir un cambio de: 1. Persona; 2. Principios
jurdicos; 3. Sistemas, y 4. Independencia.
"El cambio en la persona puede perseguir la destitucin de: 1. Un gobernante
constitucional; 2. Un gobierno de facto; 3. Un usurpador, y 4. Un dictador.
TEORA DE LA CONSTITUCIN
463
comunidad.
"El movimiento de finalidad social persigue que el hombre pueda vivir mejor,
acabando con las injusticias sociales.
"Desde el punto de vista de quien realice el movimiento, ste puede ser efectuado por: 1. El pueblo; 2. Una clase social; 3. Uno o ms de los poderes pblicos; 4. El ejrcito o parte de l, y 5. Una minora gil.
"Los movimientos sociales siempre llevan implcito un cambio poltico o sea, el
movimiento social en una etapa ms avanzada en el desarrollo de los movimientos."596
No compartimos el pensamiento de Jorge Carpizo, ya que su concepto extremista de "revolucin", en cuanto que sta entraa "la transformacin total
de un sistema de vida por otro completamente distinto", no corresponde por su
radicalismo a casi ningn movimiento que la historia poltica ha considerado
como "revolucionario". La revolucin no necesariamente supone esa
"transformacin total", puesto que es un movimiento que admite grados de variacin o cambio en las decisiones fundamentales de carcter poltico, social o
econmico sobre las que se asiente el rgimen contra el que se dirige, As,
puede haber, y fcticamente ha habido, revoluciones "polticas", "sociales" o
"econmicas" en la vida de los Estados, segn hayan sido las decisiones fundamentales atacadas y sustituidas, sin que por modo absoluto y fatal, como lo
pretende el citado autor, se deban cambiar esencialmente todas ellas ni
reemplazarlas totalmente por las contrarias. Conforme a su criterio, en Mxico
y en casi ningn pas del mundo se habran registrado ''verdaderas
revoluciones" sino simples movimientos sociales, polticos o econmicos,
postura que se nos antoja insostenible. Incluso, a la Revolucin mexicana de
1910 no la reputa como "revolucin", pues segn l "no implic un cambio
fundamental, de esencia, en las estructuras econmicas", sino que tuvo "una
finalidad poltica doble: derrocar al dictador y llevar a la Constitucin el
principio de la no reeleccin"597
C. Interpretacin y alcance del artculo 136 de la Constitucin mexicana de
1917 (128 de la Constitucin de 1857)
Ya hemos afirmado que la inviolabilidad de la Constitucin no pugna con la
potestad natural de todo pueblo para desconocerla, quebrantarla, sustituirla
por una nueva o reforma la esencialmente, pues dicha potestad no es otra cosa
que el poder constituyente con que est investido. Por ende, como tambin
aseveramos, la Constitucin es jurdicamente inviolable frente a movimientos
de diversa ndole y de diferentes tendencias -personales, pluripersonales o
provenientes de grupos o sectores-, que no tengan un carcter autnticamente
revolucionario en los trminos del concepto que expusimos, calificacin que
596
Constitucin y Revolucin. Estudio publicado en el tomo XX. Nmeros 79-80. JulioDiciembre de 1970, pp. 1,146 a 1,151. Revista de la Facultad de Derecho de la U.N.A.M.
597
Estudio citado, p. 1,152 de la mencionada revista. Reproducido en su obra Estudios
Constitucionales (1998).
598
TEORA DE LA CONSTITUCIN
465
declarar el sentido, alcance, extensin o significado de cualquier norma jurdica, segn dijimos, con prescindencia de la fuente en que sta se contenga. Por
consiguiente, es la naturaleza de la norma lo que determina las diferentes
especies de interpretaciones, sin que esta variedad altere la esencia de la labor
interpretativa.
Fcilmente se advierte que la interpretacin es una condictio sine qua non de
la vida misma del Derecho. Sin ella la dinmica jurdica sera imposible, pues
para invocar y aplicar cualquier norma hay que precisar o, al menos, indicar su
sentido, alcance, comprensin o significado. Es ms, el principio de juridicidad
sera inoperante sin la interpretacin de las disposiciones de derecho que
subordinan los diferentes actos del poder pblico del Estado. La interpretacin
e, por tanto, la operacin imprescindiblemente previa de la aplicacin de la
norma jurdica a los casos concretos que la realidad social plantea
constantemente.
Sera absurdo que, sin establecer o declarar el sentido regulador de la norma
de derecho, sta pudiese proyectarse al mundo de la casustica para determinar, en l, la solucin que dicha norma brinde para la variadsima gama de la
problemtica social. A nadie puede escapar la importancia ingente que tiene la
interpretacin jurdica para la vida y operatividad del Derecho en sus mltiples
y distintas manifestaciones, pudiendo afirmarse que sin ella ste carecera de
objeto pragmtico principalmente.
La trascendencia de la interpretacin jurdica se acrecienta cuando se trata de
su mxima especie, cual es la interpretacin constitucional. Esta, como su
adjetivo lo indica, consiste en la fijacin, declaracin o determinacin del sentido, alcance, extensin o significado de las disposiciones que integran el ordenamiento supremo del pas, cual es la Constitucin. Puede aseverarse que el
principio de supremaca con que est revestida se hace extensivo a la interpretacin de sus mandamientos, en cuanto que sta prevalece sobre la interpreta cin de cualesquiera disposiciones pertenecientes a normas jurdicas ordinarias
o secundarias, en el supuesto de que exista contrariedad, divergencia o contra diccin entre una y otra. Esa prevalencia se finca en la circunstancia de que la
interpretacin constitucional queda reservada, en ltimo grado, a los tribunales
mximos del Estado, cuya jurisprudencia, en que tal interpretacin se sustente,
sea obligatoria para todas las autoridades estatales, pues es evidente que sin
esta obligatoriedad se provocara la anarqua aplicativa del Derecho.
B. Mtodos de interpretacin
TEORA DE LA CONSTITUCIN
467
suelen cometerse al tomar en cuenta un solo precepto de un cierto ordenamiento jurdico, sin relacionarlo con otros que componen su articulado, como si
stos no existieran. El empleo del mtodo sistemtico reviste mayor importancia cuando se trata de la interpretacin constitucional, pues los despropsitos en que se pueda incurrir al fijar el sentido y alcance de las normas que
integran la Constitucin, suelen repercutir gravemente en la realidad social y
agravar su problemtica, imposibilitando o, al menos, dificultando la implantacin de las soluciones y medidas atingentes para resolverla.
d) Mtodo causal-teleolgico. Este mtodo, que en la terminologa de Savigny
equivale al "histrico", es el ms idneo para poder determinar el sentido,
alcance y comprensin normativos de los preceptos constitucionales. La
denominacin de dicho mtodo obedece a lo que los escolsticos llamaban la
"causa final" de todo acto humano, es decir, el conjunto de motivos inspiradores o determinantes de la conducta del hombre y el cmulo de objetivos a los
que sta propende. Es innegable que toda leyes un acto humano y que, por
ende, tiene una causa final, cuyos elementos integradores pueden obedecer a
una multitud de circunstancias que sera prolijo siquiera enunciar. Es en la
causa final de todo ordenamiento jurdico donde descubrimos su verdadero y
autntico sentido normativo, que recoge en su contenido una gran variedad de
factores sociales, econmicos, polticos y culturales de distinta ndole, y adopta
una diversidad de tendencias ideolgicas de diferente tipo.
La utilizacin del mtodo causal-teleolgico, en lo que a la interpretacin
constitucional atae, obliga a inquirir sobre los motivos y los fines inspiradores
de las disposiciones de la Constitucin, primordialmente si se trata de las que
TEORA DE LA CONSTITUCIN
469
expresan declaraciones fundamentales de diverso substratum. Ya hemos afirmado en pginas precedentes, y nunca nos cansaremos de repetirlo, que la
Constitucin jurdica de un pas debe reflejar lo que Lasalle denominaba "constitucin real" de un pueblo, concepto al que hemos agregado el de "constitucin teleolgica". Los motivos y los fines de los preceptos constitucionales,
segn el mtodo de que hablamos, hay que encontrarlos en esa Constitucin
real y teleolgica donde estn inmersos. Es mediante el anlisis del ser, del
modo de ser y del querer ser populares como se pueden establecer el sentido y
el alcance autnticos de las disposiciones de la Constitucin y como se pueden
criticar stas para procurar su enmienda o su sustitucin. No debemos olvidar
que la asamblea constituyente no es sino un rgano extraordinario que en
nombre de las mayoras populares ejerce el poder constituyente que corresponde al pueblo como faceta inescindible de su soberana; y que ese rgano,
para producir una obra duradera, debe tomar en cuenta una multitud de factores negativos o positivos que se dan en los diferentes mbitos de la realidad
social, para estructurar la Constitucin. Por ende, el mtodo causal-teleolgico
de interpretacin constitucional consiste en la averiguacin y determinacin de
todos los factores, elementos, circunstancias, causas o fines que en un momento dado de la vida de un pueblo hayan originado la proclamacin de postulados
o de principios bsicos que forman el contexto esencial del ordenamiento
constitucional. En otras palabras, el mtodo a que nos referimos debe emplearse para responder a las preguntas del por qu y del para qu de cualquier
disposicin de la Constitucin, ubicndola dentro del contexto poltico, social,
econmico o cultural en que se haya elaborado, bien por la asamblea constituyente propiamente dicha o por los rganos encargados jurdicamente de retor nar y adicionar la Ley fundamental del pas.
Por otra parte, es muy importante enfatizar que el aludido mtodo interpretativo tambin debe utilizarse para acoplar las disposiciones
constitucionales, en su contenido esencial, a los cambios que se operen en la
diversificada realidad vital del pueblo, procurando evadir la necesidad de
modificar constantemente las disposiciones de la Constitucin. Es
precisamente en este aspecto en donde descubrimos la ingente utilidad del
mtodo causal-teleolgico, pues si a travs de l se determina el espritu
sustancial de un conjunto de normas constitucionales, stas, sin requerir
ninguna enmienda, pueden conservar su vigencia positiva dentro del marco
donde incidan las transformaciones sociales, econmicas, culturales o polticas
de la colectividad como elemento humano del Estado y de sus diferentes
grupos componentes.601
601
Coincide con este criterio Jorge Carpizo al afirmar que "La interpretacin constitucional no
puede reducirse a tener en cuenta el orden jurdico, sino que factores polticos, histricos, sociales y econmicos se incrustan en la vida constitucional de un pas y hay que considerarlos",
agregando que tal interpretacin reviste "especial importancia porque a travs de ella se puede
TEORA DE LA CONSTITUCIN
471
Anlogo pensamiento exponen Jorge Carpizo y Hctor Fix Zamudio, al sostener que
la interpretacin legislativa "no puede estimarse definitiva en cuanto puede ser
apreciada a travs de la impugnacin de la constitucionalidad de las propias leyes por
parte de los rganos del poder judicial federal, generalmente por medio del juicio de
amparo, con la excepcin de aquellas disposiciones que impliquen cuestiones polticas
que, segn se ha visto, no pueden ser objeto de examen por los propios tribunales de
la federacin", agregando que "si corresponde a los rganos judiciales ordinarios o
especializados la interpretacin final de las disposiciones fundamentales cuando son
aplicadas por otros organismos del poder (legislativos o administrativos), el criterio
judicial se impone definitivamente y debe ser aceptado por las autoridades y los
gobernados como el sentido final de la ley suprema, con exclusin de aquellos sectores
que se han calificado como 'cuestiones polticas', pero cuyo campo se reduce
paulatinamente conforme se va limitando el criterio discrecional de los rganos del
poder y se aumenta el de impugnacin judicial de las cuestiones polticas segn lo
hemos sealado con anterioridad, llegndose inclusive a hablar de un 'gobierno de lo
jueces' o 'gobierno judicial' ".
"En el ordenamiento mexicano, la interpretacin constitucional de ltimo grado se ha
confiado a la Corte Suprema de Justicia, calificada, por ese motivo, como 'Guardin de
la Constitucin' ", (La Interpretacin Constitucional, pp. 25, 30 Y 31). Ponencia
presentada al Primer Congreso Nacional de Derecho Constitucional celebrado en
Guadalajara, Jal., en noviembre de 1973. Publicada en febrero de 1975 por el Instituto
de Investigaciones Jurdicas de la U.N.A.M.).
conclusiones siguientes:
a) La interpretacin constitucional consiste en establecer o declarar el sentido,
el alcance, la extensin o el significado de las disposiciones que integran la Ley
Fundamental del pas.
b) Para lograr el anterior objetivo, se deben utilizar los mtodos gramatical o
literal, lgico o conceptual, sistemtico y causal-teleolgico, cuya implicacin
hemos brevemente expuesto.
e) La interpretacin constitucional incumbe, por modo definitivo o en grado
mximo, a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin.
d) Siendo la interpretacin una operacin intelectual, tanto los gobernados
como los gobernantes, al aplicar o invocar cualquier disposicin constitucional,
deben previamente fijar su sentido o alcance normativo.
e) La interpretacin constitucional, como mera operacin intelectual, no debe
confundirse con la facultad jurdica de interpretar la Constitucin, que dentro
del sistema mexicano slo compete al Congreso de la Unin y a la Suprema
Corte en los trminos que ya expusimos.
f) Cuando se habla de interpretacin extensiva o restrictiva de la Constitucin,
sustancialmente no se trata de dos especies distintas y diferenciadas de
interpretacin constitucional, sino de diversas conclusiones o resultados que al
travs de cualquiera de los mtodos ya sealados se pueden obtener, para referir los preceptos constitucionales interpretados a los variadsimos casos que
plantea la realidad social, poltica, econmica o cultural.
g) Contrariamente a lo que sostienen Jorge Carpizo y Hctor Fix Zamudio, no
existen, como especies diferenciadas, la interpretacin "poltica", la "econmica" y la "jurdica" de la Constitucin, 603 ya que en sustancia se trata de una
sola facultad jurdica que tiene como finalidad esencial la declaracin o el establecimiento del sentido, alcance, extensin y significado de las disposiciones
constitucionales. En otras palabras, si stas tienen un contenido econmico,
social, poltico o cultural, la funcin interpretativa lo determinar a travs del
empleo de los mtodos que ya hemos mencionado. Dicho de otra manera,
debe hablarse no de las diferentes especies de interpretacin que indican
dichos autores, o sea, de criterios subjetivos del intrprete para proyectarlos a
las normas constitucionales, sino de analizar stas para declarar o establecer
su contenido, que puede implicarse en algunas o en todas las materias ya
aludidas.
603
TEORA DE LA CONSTITUCIN
PGINA EN BLANCO
473
474
CAPITULO QUINTO
LAS FORMAS DE ESTADO
SUMARIO: l. Las formas de Estado y las formas de gobierno.-II. El Estado
unitario y el Estado federal.-IIl. El Estado federal: A. Su concepcin jurdicopoltico. B. El problema de la secesin. C. Resea histrica sobre el federalismo
en Mxico. D. El nombre del Estado mexicano. E. Exgesis bsica del rgimen
federal en la Constitucin mexicana de 1917. F. Realidad del federalismo en
Mxico.
l. LAS FORMAS DE ESTADO y LAS FORMAS DE GOBIERNO
Uno de los problemas ms complejos que afronta la teora de Derecho Pblico
estriba en la distincin entre formas de Estado y formas de gobierno. Ambos
tipos de "formas" suelen confundirse y se alude indistintamente a cualquiera
de las dos entremezclndolas en las clasificaciones respectivas. As, verbigracia, Hauriou incluye en las formas de Estado a ciertos tipos de formas de
gobierno como la monarqua, considerndola una especie de gnero que denomina "Estados compuestos" en oposicin a los "Estados simples" que es el
"Estado unitario".604 El criterio distintivo entre ambas formas debe radicar en la
diferencia clara que existe entre Estado y gobierno y a la cual en ocasin
precedente hicimos mencin. El Estado es una institucin pblica dotada de
personalidad jurdica, es una entidad de derecho. El gobierno, en cambio, es el
conjunto de rganos del Estado que ejercen las funciones en que se desarrolla
el poder pblico que a la entidad estatal pertenece, y en su acepcin dinmica
se revela en las propias funciones que se traducen en mltiples y diversos
actos de autoridad. Estado y gobierno no pueden, pues, confundirse ni, por
ende, sus correspondientes formas. "El gobierno, dice Posada, es cosa
esencialmente distinta del Estado, ya se considere aqul como funcin =-de
ordenar, de mantener un rgimen, de gobernar, en suma-, ya se le defina como
un conjunto de rganos; una estructura: el gobierno es algo del Estado y para
el Estado, pero no es el Estado. Tiene el gobierno, como acaba de indicarse,
dos acepciones: o se definen como gobierno las funciones diferenciadas y
especficas del Estado -y ser aqul el Estado, en la realizacin especfica de su
actividad funcional-, o bien se aplica el trmino gobierno a la estructura
institucional especializada, mediante la cual el Estado hace efectivas sus
funciones especficas.605
604
605
475
476
el vocablo gobierno no en el sentido lato que le es propio como elemento cons titutivo del Estado, sino en el otro ms estricto que significa el conjunto slo de
las principales instituciones estatales".607
Siguiendo a dicho autor, el tratadista espaol Juan Ferrando Bada, en cuanto a
las formas de Estado, menciona al Estado patrimonial, al Estado de polica, al
Estado de Derecho como histricamente existentes hasta 1918, al Estado
democrtico clsico, al Estado autoritario y al Estado de democracia
progresiva, surgidos a partir del citado ao, es decir, de la terminacin de la
Primera Guerra Mundial.
Al efecto, dicho autor asienta:
"El Estado llamado patrimonial es tpico de la poca feudal, en la cual la confusin
entre el derecho pblico y el privado lleva a concebirlo desde el punto de vista del
derecho privado, considerando los elementos materiales (pueblo y territorio) como
partes del patrimonio del rey (en quien se personaliza el Gobierno) : el cual puede
enajenarlas tanto por acto entre vivos como mortis causa, y puede tambin
conferir la investidura de los oficios pblicos, concebidos como beneficios a otros
sujetos. Los derechos de los particulares frente al Estado carecen de toda garanta
jurdica, mientras que la autoridad regia est limitada slo a pactos de vasallaje,
estipulados con los diversos feudatarios sobre la base de una relacin de
prestaciones recprocas.
El Estado de polica se extendi por Europa desde el Renacimiento hasta la
Revolucin francesa. Se llama tambin 'Estado absoluto'. Diferenciacin entre
derechos pblicos y derechos privados, 'razn de Estado', un pueblo de 'sbditos'
(no de 'ciudadanos') : suprema lex, regis voluntas.
"El Estado de Derecho o Estado propiamente dicho nace con la Revolucin
francesa. Sus notas definitorias son las siguientes: gobierno constitucional, divisin
de poderes, plena garanta de los derechos pblicos subjetivos; en suma: frente al
gobierno de los hombres, el gobierno de la ley.
"El Estado de democracia clsica se basa en el deseo de autogobierno: mxima
identificacin de gobernantes y gobernados. Su principio jurdico puede resumirse
en este aforismo: 'Gobierno de la mayora respetando los derechos de la minora';
607
477
478
ser la de Estado federado o de departamento descentralizado, respectivamente, dentro de un Estado federal o de un Estado unitario.
En conclusin, las formas estatales clsicas son estas dos ltimas, sin que en
puridad lgica, jurdica y poltica exista el tipo de "Estado regional".
II. EL ESTADO UNITARIO Y EL ESTADO FEDERAL
El criterio que debe fundamentar la clasificacin de estos dos principales tipos
de formas estatales debe consistir en una base diferente de la que brinda
Burdeau, debiendo advertir que en nuestra opinin nicamente existen dos
formas de Estado: la unitaria, mejor denominada central 610 y la federal. Algunos
autores, como Hauriou, hablan tambin de "uniones de Estados", de carcter
personal -cuando "dos monarquas se colocan bajo la dependencia de un
mismo monarca" -y de carcter real, que generalmente proviene de un tratado.
Dichas "uniones" no merecen el calificativo de "formas de Estado", toda vez
que no dan nacimiento a un Estado distinto de los que se unen por modo
personal, o real, pudiendo subsumirse, segn el grado de descentralizacin o
centralizacin, en el tipo "Estado federal" o en el de "Estado unitario", sin
perjuicio de que impliquen una confederacin, que tampoco es forma estatal.
Respecto de este tpico, Kelsen expresa que: "Las dos formas fundamentales a
las que se pueden reducir todas las llamadas 'uniones de Estados' son el
609
479
480
porque consta slo de un aparato gubernamental que lleva a cabo todas las
funciones estatales. Tambin el ordenamiento constitucional es nico. b) La
organizacin poltica abarca una colectividad unificada considerada globalmente, sin tomar en consideracin las diferencias individuales o corporativas. Las
decisiones de los gobernantes obligan a todos los nacionales de un modo igual
(homogeneidad del poder). c) La organizacin poltica cubre todo el territorio
estatal de un modo idntico, o sea, sin reconocer diferencias entre las distintas
entidades locales. 614
En conclusin, si entre el Estado unitario -central- y el Estado federal no existen
sino diferencias en cuanto al grado de centralizacin descentralizacin en
que se desenvuelven sus respectivas estructuras gubernativas, el criterio para
614
bis lnstitutions politiques et droit constitutionnel, Pars, 1972, p. 234. Obra citada por
Juan Ferrando Badia en su libro ya mencionado, pp. 39 y 40.
481
distinguir esas dos formas estatales hay que buscarlo, a nuestro entender, en
la gnesis de la entidad estatal federal. Ahora bien, si la creacin de un Estado
federal no responde al proceso histrico-poltico que researemos a
continuacin, aunque exista como forma estatal declarada en la Constitucin,
su diferencia con el Estado central o unitario depender de los grados de autonoma de las respectivas estructuras gubernativas, segn lo hemos dicho
coincidiendo en ese punto con Kelsen.615
III. EL ESTADO FEDERAL
A. Su concepcin jurdico-poltica
Etimolgicamente, la palabra "federacin" implica alianza o pacto de unin y
proviene del vocablo latino Foedus. Foederare equivale, pues, a unir, a ligar o
componer. Desde un punto de vista estrictamente lgico, el acto de unir
entraa por necesidad el presupuesto de una separacin anterior de lo que se
une, ya que no es posible unir lo que con antelacin importa una unidad.
Cuando dos o ms cosas se unen es porque cada una de ellas permaneca se parada o desvinculada de las dems, de tal suerte que la unin comprende
inexorablemente la idea de composicin, de formacin de un todo mediante la
aglutinacin de diversas partes.
Esta acepcin lgica y etimolgica se aplica puntualmente en el terreno
jurdico-poltico por lo que a la Federacin se refiere. Si este concepto traduce
"alianza o unin", debe concluirse que un Estado federal es una entidad que se
crea a travs de la composicin de entidades o Estados que antes estaban
separados, sin ninguna vinculacin de dependencia entre ellos. De ah que el
proceso formativo de una Federacin o, hablando con ms propiedad, de un
Estado federal, deba desarrollarse en tres etapas sucesivas, constituidas, respectivamente, por la independencia previa de los Estados que se unen, por la
alianza que concertan entre s y por la creacin de una nueva entidad distinta y
coexistente, derivada de dicha alianza. La independencia previa de Estados
soberanos, la unin formada por ellos y el nacimiento de un nuevo Estado que
los comprenda a todos sin absorberlos, importan los tres supuestos lgico jurdicos y prcticos de la creacin de un Estado federal o Federacin.
Estos supuestos se dan en el proceso natural, de carcter "centrpeto", que
implica la gentica de un Estado federal. Su prototipo est representado en la
615
482
Unin norteamericana. Como es sabido, desde que los Estados que la formaron
eran colonias, exista entre ellos una desvinculacin poltica y jurdica. Cada
colonia, y merced a las llamadas "cartas de establecimiento" otorgadas por los
monarcas britnicos, gozaba de autarqua y autonoma gubernativa frente a la
metrpoli y de una absoluta independencia frente a las dems (selfgovernment). Estos atributos se revelaban en la facultad que se haba concedido o reconocido en favor de las colonias para autogobernarse no slo mediante la integracin de sus propios rganos de gobierno, sino a travs de la
legislacin de que ellas mismas se dotaban, y cuyos nicos lmites consistan
en respetar los principios sobre los que descansaba el derecho ingls y en
reconocer una dependencia ms bien simblica que efectiva frente a
Inglaterra. Al lograr su emancipacin, las colonias se convirtieron en "Estados
libres y soberanos". Libres, porque rompieron el vnculo de dependencia que
como partes de un imperio los una con la metrpoli; y soberanos, en virtud de
que la autonoma gubernativa de que disfrutaban bajo el rgimen colonial se
transform en la plena capacidad de autodeterminarse, de decidir sus propios
destinos transgrediendo inclusive aquellas exiguas restricciones que
demarcaban la amplia rbita en que ejercieron su gobierno interior como
colonias.
Pasando por el periodo intermedio de la confederacin y que no significaba
sino una mera alianza, los Estados autnticamente libres y soberanos
convinieron por propia voluntad crear una Federacin, al aprobar primero, en la
famosa convencin de Filadelfia, y el ratificar despus, la Constitucin de los
Estados Unidos de Amrica.
La formacin federativa en Mxico se desenvolvi en un proceso inverso, al
que suele llamarse "centrfugo". Las colonias espaolas de Amrica, y especficamente la Nueva Espaa, no gozaron de autonoma en lo que a su rgimen
interior respecta. Sus rganos de gobierno eran designados por la metrpoli y,
concretamente, por el rey, en quien se centralizaban las tres funciones
estatales. Como supremo legislador, el monarca espaol expeda los
ordenamientos orgnicos y funcionales de las colonias, concentrando en su
persona, adems, los poderes judicial y administrativo, que eran ejercidos en
su nombre por funcionarios o cuerpos colegiados que el mismo designaba. Es
ms, el Consejo de Indias, que era un organismo eminentemente consultivo, se
abocaba al conocimiento de las cuestiones ataaderas a las colonias,
fungiendo algunas veces como autoridad judicial superior, emitiendo siempre
sus decisiones en representacin del rey.
Como se ve, polticamente el imperio espaol era una entidad central.
Las partes que integraban ese todo formaban una unidad jurdico-poltica sin
autonoma interior y dependiendo directamente de la metrpoli. Esta situacin
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485
doctrina
b) de la cosoberana apunta dos fenmenos jurdico-polticos en la formacin federal, a saber: la creacin, por la voluntad de las entidades que se
unen, de un nuevo Estado, el federal, y la adscripcin a ste de
determinadas materias sobre las que deba desplegar su poder de
imperio. De esta manera, la "soberana" del Estado federal se forma por
la recepcin de las "soberanas" fraccionadas de las entidades que
decidieron constituirlo, reservndose stas su respectiva "soberana" en
las materias de gobierno administrativo, judicial y legislativo, que no
hubiesen expresamente renunciado. Este fenmeno, receptivo por parte
del Estado federal y simultneamente atributivo por parte de las
entidades federadas, no se registr en la formacin de la Federacin
mexicana, a pesar de que se supone hipotticamente en el artculo 124
de nuestra actual Constitucin y cuyo contenido se estima conocido.
c) Pero haciendo abstraccin de si la teora de la cosoberana pueda o no
explicarse desde el punto de vista de la gnesis histrico-poltica de un
Estado federal, lo cierto es que en un terreno puramente jurdico no
puede justificarse, ya que se funda en un error insalvable. La soberana
es una e indivisible y se traduce en el poder que tiene el pueblo de un
Estado para autodeterminarse y autolimitarse sin restricciones
heternomas de ninguna ndole. En otros trminos, se dice que un
Estado es "soberano" porque su pueblo, sin sujetarse a ninguna norma
que l no haya creado o aceptado voluntariamente, tiene la capacidad
de establecer su propio modo de ser poltico, jurdico, econmico o social
(autodeterminacin) y de fijar los cauces limitativos a su poder (autolimitacin). Ahora bien, al concertarse el pacto federativo y al consignarse
ste en la Constitucin Federal, el ltimo acto de soberana que los
Estados federados realizan, ya como instituciones jurdico-polticas
supremas en que su pueblo se ha organizado, consiste precisamente en
formar a la nueva entidad y en organizarla, dejando despus de ser
soberanos para mantenerse autnomos. Esta metamorfosis se
comprende porque, merced a la supremaca constitucional y a la de las
leyes federales, los Estados ya no tienen la facultad de autodeterminarse
sin restricciones heternomas, toda vez que, cualquiera que pueda ser el
rgimen interior que adopten, deben ajustar su estructuracin poltica y
jurdica a ciertos principios o reglas superiores, como son los
implantados en los ordenamientos federales. Dicho de otra manera,
dentro de un sistema federativo, los Estados federados tienen
cae bajo los sentidos; se la comprende sin ninguna dificultad; se la ve actuar a cada instante.
Una es nueva, la otra naci con el mismo pueblo.
"La soberana de la Unin es obra del arte. La soberana de los Estados es natural; existe por s
misma, sin esfuerzo, como la autoridad del padre de familia.
La soberana de la Unin no toca a los hombres sino por algunos grandes intereses; representa
una parte inmensa, alejada, un sentimiento vago e indefinido. La soberana de 101 Estados
envuelve a cada ciudadano de alguna manera y le toma diariamente en pequeos detalles. En
ella, la que se encarga de garantizar su propiedad, su libertad, su vida Influye en todo momento
sobre su bienestar o su miseria. La soberana de los Estados se apoya en los recuerdos, en los
hbitos, en los prejuicios locales, en el egosmo de provincia y de familia; en una palabra, en
todas las cosas que forman el instinto, la patria tan potente en el corazn del hombre." (La
Democracia en Amrica. Tomo 1, p. 272. Edicin 1848. Pars.)
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funciones estatales concierne, debe observar normas superiores que, por u'
parte, no fueron elaboradas por ella, ni se pueden dejar de observar, por otra.
La soberana y la autonoma son, pues, dos conceptos diferentes. La primera,
como lo hemos dicho, es sobre todo capacidad de autodeterminacin, sea, un
Estado es soberano en la medida en que pueda organizarse y limitarse s
mismo, sin estar constreido para ello a acatar reglas o principios que emanen
de una potestad jurdico-poltica ajena, lo que no acontece con las entidades
que integran una federacin, ya que su composicin esencial y las restricciones
de su actuacin gubernativa estn determinadas en el ordenamien
constitucional federal y en las leyes federales, circunstancias que implican
carencia de la autodeterminacin y de la autolimitacin caracterstica de
soberana. Por lo contrario, la autonoma expresa la facultad de "darse s
propias normas" pero dentro de un mbito demarcado de antemano, respeta
do siempre principios, reglas, obligaciones y prohibiciones que derivan
preceptivamente de una voluntad ajena. Es por ello por lo que los Estados que
forman una federacin son autnomos, en el sentido de que, en ejercicio de
1as facultades que real o hipotticamente se reservaron, pueden organizar su
rgimen interior y encauzar su conducta gubernativa dentro de l, pero
siempre sobre la base del respeto de las normas federales, de la observancia a
las prohibiciones constitucionales y del cumplimiento a las obligaciones que el
Cdigo fundamental les impone.
Si las entidades federadas no son soberanas, tampoco son libres ni independientes, ya que la libertad y la independencia en un sentido poltico no son sino
aspectos primordiales de la soberana. Esta se refleja en libertad, en cuanto a
las potestades de autodeterminacin y autolimitacin; y se traduce en independencia, en la medida en que un Estado, dentro del concierto internacional,
goza de personalidad propia, es decir, sin estar subsumido dentro de otra
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entidad.
Las anteriores consideraciones conducen a la ineluctable conclusin de que la
llamada teora de la cosoberania es jurdicamente insostenible, ya que, dentro
de un Estado federal no existen dos soberanas, a saber: la de ste y la de cada
una de las entidades que lo componen, sino una sola, que es la nacional,
coexistente, sin embargo, con la autonoma interior de los Estados federados.
Pero an hay ms: en un Estado federal o unitario (central) de extraccin
democrtica, el nico soberano es el pueblo como elemento humano que lo
constituye. Por ende, si dentro de una misma entidad estatal no pueden concurrir dos soberanas por ser eminentemente excluyentes, es evidente que los
Estados no pueden ser soberanos, ya que, de admitir el supuesto contrario, se
destruira, por una parte, el sistema federal y, por la otra, se tendra que aceptar por necesidad que el pueblo total no es soberano, sino que tendran este
carcter los "pueblos" que integran los distintos Estados federados. 617
Garca Pelayo hace al respecto una observacin interesante al afirmar que: "Esta
doctrina de la duplicidad de la soberana y de los Estados entraba en contradiccin con
la doctrina de la unicidad del Estado y, en conexin con ella, con la indivisibilidad y
exclusividad que se atribuan a la soberana (Derecho Constitucional Comparado, p.
222).
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si esa soberana no existe dentro del Estado federal, malamente puede ser
ejercitada por alguna de sus entidades componentes.
Por otra parte, tampoco la idea del pacto federativo, como acto creador del
Estado federal, puede fundar la validez de la tesis secesionista. Si bien es
cierto que en su concertacin intervienen libre y soberanamente los Estados
miembros y que stos tienen la potestad de abstenerse de ingresar a la
Federacin, tambin es verdad que una vez celebrado, es decir, una vez
expedida y ratificada la constitucin que lo expresa, no slo ya no tienen el
derecho de separacin, sino que, inclusive, asumen la obligacin de adaptar
sus constituciones particulares a la federal. Por ende, la secesin implicara el
quebrantamiento o la violacin del pacto constitucional federal, que tiene
fuerza obligatoria, en su carcter de ley suprema, para todas las entidades
federadas, sin que ninguna de ellas pueda eludir ni mucho menos infringir sus
mandamientos. El principio pacta sunt seruenda, con referencia al Derecho
Constitucional, debe necesariamente respetarse, ya que la Constitucin que
establece el Estado federal, bajo su aspecto convencional no puede quedar al
arbitrio de los Estados que en ella decidieron federarse. Suponer lo contrario
equivaldra a desconocer otro principio, el de la supremaca del ordenamiento
constitucional de la Federacin, pues bastara que un Estado expidiese una
declaracin "reasumiendo su soberana", para que tal ordenamiento queda e
siempre al arbitrio de l en cuanto a su obligatoriedad.
Estas mismas consideraciones, en esencia, las formula Carl Schmitt al aseverar: "La Federacin da lugar a un nuevo status de cada miembro; el ingreso en
una Federacin significa siempre, para el miembro que ingresa, una reforma de
su Constitucin. Incluso en el caso de que ninguna prescripcin legal-constitucional sea reformada en su texto, se reforma de manera esencial -lo que es
mucho ms importante- la Constitucin en sentido positivo, es decir, el
contenido concreto de las decisiones polticas fundamentales sobre el total
modo de existencia del Estado. El pacto federal es, por eso, un convenio de
singular especie. Es un pacto libre, en cuanto que depende de la voluntad de
los miembros al entrar en la Federacin; libre pues, por lo que se refiere al acto
de concertarlo. Pero no es un pacto libre en el sentido de que pueda ser libre mente denunciado, de que regule tan slo relaciones parciales mensurales. Antes bien, un Estado, por el hecho de pertenecer a la Federacin, queda inordinado en un sistema poltico total. El pacto federal es un pacto interestatal de
status." Agrega tan distinguido autor que: "El pacto federal tiene por finalidad
una ordenacin permanente, no una simple regulacin pasajera. Esto se
deduce del concepto de status, porque una simple regulacin pasajera con
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rescisibilidad y medida no puede dar lugar a un status. Toda Federacin es, por
ello, 'eterna', es decir, concertada para la eternidad." 622 En trminos parecidos,
la Suprema Corte de los Estados Unidos ha denegado el derecho de secesin a
los Estados, argumentando que "en ningn momento estuvieron fuera de los
Estados Unidos" y que "su designio de separarse de la Unin no destruye su
identidad como Estados ni los libera de la fuerza obligatoria de la Constitucin
de los Estados Unidos sus derechos emanados de la Constitucin quedan
suspendidos, no destruidos;
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punto de vista sociolgico, pues como sostiene Octavo A. Hernndez: "Si ... el
motivo real que permite fundar la permanencia y hasta la eternidad del Estado
federal es la homogeneidad sociolgica de sus componentes, tendremos que
convenir en que cuando esa homogeneidad desaparezca o que se quebrante
ms all de cierto grado, habr llegado la oportunidad de que el Estado federal
se desintegre por la segregacin de la entidad o de las entidades afectadas por
una nueva composicin social. Tal sucedera en el momento en que en un
Estado privara una nueva cultura. En presencia de las nuevas condiciones
culturales, la segregacin de determinada parte del Estado federal
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No obstante, para la evolucin de la idea federalista, que se consagra institucionalmente en la forma estatal adoptada por la Constitucin de 1824, son de mayor
importancia el Cdigo Poltico espaol de 1812 y los acontecimientos que de l se
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constituyentes de Cdiz, encabezados por Miguel Ramos Arizpe, quien en noviembre de 1811 dirigi un extenso memorial al Congreso Espaol, describiendo prolijamente las condiciones geogrficas, histricas, polticas y
econmicas
de las provincias de la citada Colonia, llamadas "internas de Oriente", para
proponer la solucin adecuada a sus variados problemas.
La rbita de atribuciones que la Constitucin de 1812 demarcaba en favor de
las diputaciones provinciales se plasm en un importante documento denominado Instruccin para los Ayuntamientos Constitucionales, Juntas Provinciales y Jefes Polticos Superiores, expedido por las Cortes en junio de 1813.
"Subsecuentes decretos de las Cortes -afirma Nettie Lee Benson- aumentaron
todava ms las facultades generales de la diputacin provincial, a cuyo
cuidado qued la distribucin de los terrenos baldos dentro de sus respectivas
jurisdicciones; adems se la autoriz para intervenir en ciertos asuntos
judiciales. Las audiencias fueron privadas de todo conocimiento en asuntos
gubernativos o econmicos dentro de sus provincias; y en cuanto a los
pendientes, recibieron instrucciones de pasarlos a las diputaciones
provinciales, para que stas los examinasen y determinasen si caan dentro de
la jurisdiccin de las diputaciones, jefes polticos y ayuntamientos, segn sus
respectivas facultades. La audiencia, de acuerdo con la diputacin provincial
respectiva, estaba autorizada para la formacin del arancel de los derechos
que percibiran tanto los dependientes del tribunal como los jueces de partido,
alcaldes, escribanos y dems funcionarios subalternos de los juzgados de su
territorio, debiendo remitirlo a la regencia o Gobierno central. Asimismo, la
audiencia, de acuerdo con la diputacin, fue encargada de hacer la distribucin
provisional de partidos en sus respectivas provincias, para que en cada una de
ellas hubiere un juez letrado de Primera Instancia, conforme al artculo 273 de
la Constitucin, y de proponer el nmero de subalternos de que debiera
componerse cada juzgado de Primera Instancia.
"En el nuevo sistema de gobierno que implantaba la Constitucin de 1812, no
haba virrey. El jefe poltico era el nico funcionario ejecutivo de la jurisdiccin
en que la diputacin provincial tena autoridad, y sean directamente
responsable ante las Cortes de Espaa. El jefe poltico en la ciudad de Mxico,
que de hecho reemplaz al virrey, careca de jurisdiccin sobre los jefes polticos de Guadalajara, Mrida, San Luis Potos, Monterrey o Durango. Cada provincia gozaba de una independencia completa con respecto a las dems." 634
Las diputaciones provinciales eran cuerpos colegiados que tenan como
funciones primordiales las inherentes al gobierno interior de las provincias. Su
integracin era de origen democrtico indirecto y sus miembros componentes
deberan ser nativos o vecinos de la provincia respectiva. De esta manera, las
provincias gozaron de una especie de autarqua a travs de sus diputaciones,
de tal manera que stas concurran en el Gobierno nacional, mismo que no se
deposit en rganos centralizados, y cuyo mbito competencial estaba consti634
502
tuido por las facultades que a favor de ellas no se haban consignado expresamente. Es importante subrayar esta ltima circunstancia, ya que en el sistema de distribucin de competencias entre las diputaciones provinciales y el
Gobierno central se atisba uno de los principios cardinales que caracterizan al
rgimen federativo.
El territorio vastsimo de la Nueva Espaa estaba dividido en reinos y gobernaciones y stas, a su vez, se subdividan en provincias. As, el llamado
"Reino de Mxico" comprenda las de Mxico, Tlaxcala, Puebla, Antequera
(Oaxaca) y Michoacn; el de "Nueva Galicia", las de Jalisco, Zacatecas y
Colima; la "Gobernacin" de Nueva Vizcaya abarcaba las provincias de Guadiana (Durango) y Chihuahua; la de Yucatn, la provincia de este mismo
nombre y las de Tabasco y Campeche. Adems, sin subdivisiones provinciales
exista el Nuevo Reino de Len y las provincias de Nuevo Santander o Tamaulipas, Tejas o Nueva Filipinas, Coahuila o Nueva Extremadura, Sinaloa, Nayarit o
Nuevo Reino de Toledo, Vieja California, Nueva California y Nuevo Mxico.
En 1786, por Real Ordenanza de Intendentes, las provincias se agruparon en
intendencias. Estas, al declararse la independencia de nuestro pas, eran doce,
comprendiendo las siguientes provincias: la de Mxico, Puebla, Veracruz,
Mrida, Antequera de Oaxaca, Valladolid de Michoacn, Santa Fe de
Guanajuato, San Luis Potos, Guadalajara, Zacatecas, Durango, Sonora y Sinaloa. Adems, existan dos provincias internas: la de Oriente, que abarcaba los
gobiernos del Nuevo Reino de Len, Colonia del Nuevo Santander, provincia de
Coahuila y provincia de Tejas; y la de Occidente, con los gobiernos de Nueva
Vizcaya y la provincia de Nuevo Mxico. Por ltimo, Tlaxcala, Vieja California y
Nueva California dependan directamente del virrey.
Esta era, grosso modo, la divisin territorial y poltica de la Nueva Espaa en
1810. De esta guisa, por virtud de la Constitucin de 1812, a cada provincia se
reconoci el derecho de formar su diputacin, misma que estaba investida con
las facultades anteriormente sealadas. Por consiguiente, en ese Cdigo
Poltico se estableci un sistema de gobierno nacional al que concurran las distintas provincias a travs de sus respectivas diputaciones, consignndose de
esta manera una especie de autonoma gubernativa en su favor y que poco
tiempo despus iban a defender apasionadamente, frente a las tendencias
centralizadas del poder, hasta propugnar el sistema federal en los comienzos
del Mxico independiente. .
"As pues, el origen del federalismo en Mxico -segn juicio muy certero de
Nettie Lee Benson- se puede remontar a la forma de gobierno establecida por
la Constitucin de 1812 para Espaa y sus colonias. Provey de un Gobierno
representativo y de independencia poltica a cada provincia. Cre las diputacio nes provinciales, de las que seis se adjudicaron a Mxico. Y es muy posible que
Ramos Arizpe, uno de los diputados liberales americanos ms sagaces, que
nunca perda la oportunidad de sostener los derechos de las Amricas
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O p. cit., p. 21
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dichas juntas y el plan para su realizacin partieron de los espaoles absolutistas, enemigos de la Constitucin de 1812, y precisamente por este carcter,
opositores a todas sus instituciones, entre ellas, a las diputaciones provinciales.
Iturbide, con miras polticas futuristas y explotando en favor de sus personales
ambiciones de poder la comisin pacificadora que le haban encomendado los
congregados de la Profesa y la fuerza militar que stos pusieron bajo' su
mando, interpret a su modo las instrucciones recibidas, expidiendo el famoso
Plan de Iguala.
Este documento, segn afirmamos, aunque no consigna una declaracin
expresa contra la Constitucin de 1812, en sus principios fundamentales la
repudia, al prever la instalacin de las Cortes "que lo hicieren efectivo" trabajando, "luego que se reunieren, la Constitucin del Imperio Mexicano": No se
alude para nada en dicho Plan a las diputaciones provinciales y ni siquiera a las
provincias de la Nueva Espaa. La referencia constante a conceptos propios de
una monarqua o de un imperio, y la declaracin categrica de que Fernando
VII (repulsar de la Carta de Cdiz) y en su caso los de su dinasta o de otro
reinante sern los emperadores" (Art. 49), aunadas a la mencionada omisin,
hacen suponer que la tendencia poltica del Plan de Iguala en lo que a la firma
estatal respecta, era la implantacin de un rgimen monrquico centralizado,
diferente del instituido en el Cdigo de 1812.
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unirse a Mxico, aun cuando antes hubiesen dependido de otras provincias del
mismo reino de Guatemala." 637
La finalidad primordial para la que fue instituida la Junta Provisional Gubernativa consisti en la convocacin a un Congreso Constituyente. Se lanz la
convocatoria segn las prescripciones de la Constitucin espaola de 1812 y el
Congreso deba quedar instalado el 24 de febrero de 1822. Los diputados que
lo integraron se dividieron en tres grupos, de acuerdo con las corrientes ideolgicas que a la sazn existan, a saber: la que sostena el Plan de Iguala y los
Tratados de Crdoba; la que propugnaba el desconocimiento de estos documentos polticos para proclamar emperador a Iturbide; y la que, acogiendo el
ideario de la insurgencia, pretenda establecer un rgimen republicano y
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democrtico.
Bien es sabido que don Agustn, contando con el apoyo militar, urdi una
maniobra parlamentaria para que el Congreso, coaccionado por la soldadesca,
lo exaltara a un trono imperial ficticio y sin ningn arraigo en nuestra vida
poltica; y as, el 19 de mayo de 1822, fue proclamado Iturbide "emperador de
Mxico".
Bien pronto se vieron en franco desacuerdo el Congreso e Iturbide, suscitndose entre ellos una enconada hostilidad. Con la seguridad que el "emperador" abrigaba, en el sentido de seguir siendo en el nimo del pueblo el hroe
que a la cabeza del Ejrcito Trigarante consum la independencia nacional y
que contaba, en su concepto, con el respaldo militar, disolvi el Con greso el 31
de octubre de 1822, designando en su lugar a una Junta Instituyente", que
aprob el 18 de diciembre del propio ao el Reglamento provisional poltico del
Imperio Mexicano.
Este ordenamiento era el antecedente inmediato de la pretendida organizacin
constitucional del Imperio, que Iturbide deseaba fervientemente para
consolidar, conforme a derecho, su situacin y la de sus psteros en el ejerci cio
del poder. El Reglamento citado aboli la Constitucin de Cdiz, que an segua
invocndose en las gestas parlamentarias como documento bsico rector de la
vida poltica del pas. Al declarar sin vigencia ni aplicacin el Cdigo
Constitucional de 1812, que haba asignado a las provincias una especie de autonoma a travs de sus diputaciones, las tendencias federalistas, que en stas
tuvieron su gnesis, se vieron seriamente obstruidas. Bien es cierto que el
mencionado Reglamento declar subsistentes las diputaciones provinciales
"con las atribuciones que tenan" (Art. 87), pero esta declaracin se antoja una
engaifa si se atiende a que estaban supeditadas al "jefe poltico" residente er
cada capital de provincia y cuyo nombramiento provena directamente del emperador, debiendo tratar dicho "jefe poltico" todo asunto concerniente al
gobierno poltico provisional con el Ministro del Interior (Arts. 44 y 47).
La creacin de la Junta Nacional Instituyente y el Reglamento Provisiona del
Imperio Mexicano fueron las causas determinantes de la sublevacin di Santa
Anna en Veracruz, que desconoci a Iturbide como emperador y pro clam la
Repblica. Las tropas que se destacaron para sofocar ese levanta miento, a su
vez, expidieron el llamado Plan de Casa Mata", en el que propugnaron
508
ilegales los actos realizados desde la proclamacin del Imperio. Por decreto de
la misma fecha, declar insubsistente la forma de gobierno establecida en el
Plan de Iguala, el Tratado de Crdoba y el Decreto de 24 de febrero de 1822,
quedando la nacin en absoluta libertad para constituirse como le
acomodase."638
El Plan de Casa Mata dio la oportunidad para que se desarrollara el germen
federalista. Al conocerse su proclamacin, varias provincias, entre ellas
Oaxaca, Puebla, Nueva Galicia, Guanajuato, Quertaro, Zacatecas, San Luis
Potos, Michoacn y Yucatn, se adhirieron a l a travs de sus respectivas diputaciones, no sin que stas deliberaran ampliamente acerca de la
conveniencia de su adopcin. Esta circunstancia revela la conciencia que
tenan las provincias sobre su propia autonoma, que es el supuesto poltico e
ideolgico de todo rgimen federal. Pero es ms, puede afirmarse que las
provincias estuvieron en la posibilidad de erigirse en Estados independientes
de no haber aceptado voluntariamente el consabido Plan, cuya finalidad
esencial, o sea la reinstalacin del Congreso disuelto por Iturbide, las vinculaba
en una nacin unitaria, pero no central. As apareci en nuestra historia un
fenmeno inherente al federalismo, consistente en la autonoma consciente de
las partes para seguir formando el todo, conservando su personalidad poltica
dentro de ste.
"Con la adopcin del Plan de Casa Mata -sostiene Nettie Lee Benson-, en
menos de seis semanas, por parte de casi todas las circunscripciones territoriales principales, Mxico qued dividido en provincias o Estados independientes.
Al tiempo que cada una de ellas prestaba su adhesin al Plan, asuma el
dominio absoluto sobre sus asuntos provinciales y se declaraba as mismo
independiente del an existente Gobierno de Iturbide', agregando que "las
provincias haban tomado por completo el cuidado de su administracin dentro
de sus propias fronteras" y que "el jefe poltico se haba convertido en el
ejecutivo provincial y la diputacin provincial o alguna junta haba asumido las
funciones legislativas ... "639
Mientras en el Congreso, ya reinstalado, se discuta si deba tener el carcter
de convocante a nuevas elecciones para diputados o de constituyente que
diera forma jurdica y poltica al pas, algunas provincias, entre ellas la de
Guadalajara, se pronunciaron por el sistema federal, proclamando su plena
autonoma en lo que a su rgimen interior se refera. Desde entonces, la
provincia de Guadalajara adopt el nombre de "Estado Libre de Jalisco" en un
plan gubernativo provisional de 16 de junio de 1823.
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que haba tenido ste que luchar con cien partidos? Para conocer mejor la falsedad de esta proposicin, ser bien que la comparemos con las seales que
para venir en conocimiento de la voluntad general nos dej el mismo
Rousseau, que fue el primero que habl de ella y dio el nombre de ley a su
expresin. Dice pues, en el captulo 3 9 del libro II del Contrato social, que se
lograr el enunciado de la voluntad general, cuando el pueblo, suficientemente
informado, delibere, cuando" los ciudadanos no tengan entre s ninguna
comunicacin, cuando cada uno opine por s mismo y cuando no haya ninguna
sociedad parcial en el Estado. Dice ms: que cuando hay diversos partidos no
hay voluntad general, que slo lo ser la de cada uno, con respecto a sus
miembros, quedando particular con relacin al Estado; aadiendo que aun
cuando algn partido supere los dems, no hay por eso voluntad general,
porque el voto que prevalece este caso no es ms que un voto particular.
Permtame vuestra soberana que
refiera sus mismas palabras para mayor claridad: "Si cuando el pueblo, suficientemente informado, delibera y no tienen los ciudadanos entre s alguna
comunicacin, del gran nmero de pequeas diferencias resultar siempre la
voluntad general, y la deliberacin ser siempre buena; mas cuando se forman
facciones y juntas parciales a expensas de la grande, la voluntad de cada una de
esas asociaciones viene a ser general por relacin a los miembros, y particular con
respecto al Estado: no se puede decir entonces que hay tantos votantes como
hombres, sino tantos cuantas asociaciones: las diferencias vienen a ser menos
numerosas y dan un resultado menos general. En fin, cuando una de estas juntas
es tan grande que supera todas las otras, entonces no hay por resultado una suma
de pequeas diferencias, sino una diferencia nica, ni hay tampoco la voluntad
general, porque el voto que prevalece no es ms que un voto particular.'
"Para lograr el enunciado de la voluntad general, es menester que no haya
sociedad parcial en el Estado y que cada ciudadano opine por s...
"Parece que basta la simple lectura de este prrafo para convencerse de que en la
que se llama voluntad general de nuestra nacin para constituirse en Repblica
federal, no se encuentran las seales que deban clasificarla de esa suerte, y que
por lo mismo es enteramente falsa su existencia...
"La repblica federal, seor, en la manera que se propone en el proyecto, con
Estados libres, soberanos e independientes, es un edificio que amenaza ru-> nas y
que no promete ninguna felicidad a la nacin. No es una mquina sencilla y de una
sola rueda, que nada tiene en qu tropezar, ni que le impida seguir su movimiento:
es una mquina complicada y que se compone de otras tantas ruedas cuantos son
los Congresos provinciales, de las que bastar que se pare una o tome direccin
contraria para estorbar su movimiento y aun causar su destruccin...
"Con la federacin se crearn rivalidades y se aumentarn las que estn creadas.
513
Isidro Montiel y Duarte. Derecho Pblico Mexicano. Torno I1, pp. 14, 15, 20 y 21.
Citado por Reyes Heroles. El Liberalismo Mexicano. Tomo 1, p. 407. El discurso en
que el doctor Mier expuso sus ideas antifederalistas se reproduce en las pginas 280 a
294 de la obra "Acta Constitutiva de la Federacin", publicada por el Gobierno de la
Repblica en el ao de 1974 para conmemorar el sesquicentenario de la implantacin
del federalismo en Mxico.
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Como acertadamente lo sostiene Jess Reyes Heroles, quien influy notablemente
en la redaccin y contenido de este documento y, por ende, en la implantacin del
rgimen federal en Mxico, fue don Prisciliano Snchez a travs de su estudio-proclama
que nomin "El Pacto Federal del Anhuac", de 26 de julio de 1823. Cfr. "El Liberalismo
Mexicano". TOMO I, pp. 383 a 390. Dicho Pacto se encuentra transcrito en el volumen
segundo de la importante obra intitulada "La Repblica Federal Mexicana. Gestacin "
Nacimiento", publicada por el Gobierno de Mxico en 1974
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que "si el jefe del Ejecutivo rompa sus ttulos legtimos y se rebelaba, en el
fondo, contra su propia administracin, el Congreso no poda guardar una
actitud ponderada"; el mal ejemplo cundi y la asamblea legislativa declar
que en ella residan "por voluntad de la nacin todas las facultades
extraconstitucionales necesarias para hacer en la Constitucin de 1824
cuantas alteraciones crea convenientes, bien de la misma nacin, sin las trabas
y moratorias que ella prescribe". La asamblea tuvo el intil pudor de limitar sus
funciones, y despus de desconocer prcticamente la Constitucin de 1824,
que al margen de ella misma iba a reformar, quiso respetar uno solo de sus
preceptos, el 171, que prohiba terminantemente cualquiera enmienda sobre la
libertad e independencia del pas, su religin, forma de Gobierno, divisin de
Poderes, o que atacase la libertad de imprenta. Pero este proceder pareci
tmido y el Sexto Congreso consider preferible declararse por s y ante s en
verdadero constituyente, "con amplias facultades para variar la forma de
Gobierno y constituir a la nacin de nuevo".
"La asamblea destruy en esta forma el principio que sustentaba su propia
legalidad. Dio un original 'golpe de Estado parlamentario', que por lo dems fue
calificado, en aquel entonces, como 'la nica navecilla que por ahora puede
salvar a la nacin de un naufragio' (palabras del diputado Pacheco pronunciadas el 29 de abril de 1835) Y de aqu salieron las llamadas Siete Leyes, que
formaron la primera Constitucin centralista del pas y que, del ao de 1836 al
de 1841, haban de ser el estatuto fundamental de nuestra organizacin
poltica."
Ni en la Constitucin de 1836, ni en las "Bases" que la precedieron, se utiliz el
concepto de "Repblica central". El cambio de la "forma de Gobierno", que en
puridad jurdica equivali al cambio de la "forma de Estado", se deduce, dentro
de su articulado mismo y prescindiendo de las ideas que lo inspiraron, de la
supresin de la palabra "federal" y de la conversin de los "Estados libres,
soberanos e independientes" en "departamentos" (Arts. 3 y 8 de las Bases y 1
Q de la Ley Sexta de la Constitucin).
Se ocurre la pregunta de si la supresin del rgimen federal en los dos
documentos mencionados y la adopcin, no abiertamente declarada, del rgimen central, realmente implicaron una transformacin radical o sustancial en
la forma de Estado en nuestro pas. Comnmente se ha aducido que existe una
discriminacin tajante e irreconciliable entre ambos sistemas. Creemos que se
ha exagerado, de de un punto de vista estrictamente jurdico, el antagonismo
entre el federalismo y el centralismo. Puede afirmarse con validez
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aos, en que nuestro Congreso deca que las provincias pedan el rgimen
federal: la palabra provincias s tena un eco remoto y nos llevaba en idea
hasta los pies de Hernn Corts. Nuestra federaci6n ha comenzado, pues, en
sentido absolutamente inverso de como se hacen todas las del mundo y de
como se hizo la que tomamos por modelo: all las soberanas existan
realmente y aqu se creaban; all de muchos cuerpos endebles se haca un
todo fuerte, y aqu dividamos un todo demasiado compacto para formar
cuerpos robustos; all era y es la divisa. E pluribus unum y en nosotros fue la
inversa.
"A pesar de esto, nos apropiamos la palabra federacin, y con ella no logra mos
otra cosa que subvertir su significado para darle otro, que es exactamente su
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atributos, para proveer a su inters general. 2'" Que bajo este principio, la
escala de las federaciones es inmensa, sin que dejen de ser tales, por lo ms o
menos estrecho de su constitucin federativa. 3' Que la federacin es,
propiamente hablando, un sistema poltico, pero no una forma de gobierno. 4'
Que la palabra federacin se subvierte y es impropia desde el momento en que
se aplica a un pacto social encaminado a relajar los resortes de unin. De estas
proposiciones concluimos que, siendo la palabra federal impropia en poltica y
en el idioma, aplicada a una forma de gobierno, no debamos admitirla como
adicin en el prembulo del proyecto, porque nuestra misin es la de dar
constitucin a una nacin y no a Estados independientes y soberanos.
"Nuestros desastres han acaecido en la poca ms brillante de la federacin,
cuando su constitucin permaneca intacta y lo que es principalmente al
intento de esta digresin, cuando los Estados eran ms fuertes y poderosos
que el mismo gobierno federal; sin embargo, cules fueron las tendencias
que entonces se manifestaban? .. las de romper la unin federal para formar
varias repblicas independientes. La convencin citada para Lagos en 1833,
que no ejerci influjo alguno poltico y que pas inapreciada; esta convencin,
aunque compuesta de unos cuantos comisionados, aunque convencida de que
ni sus mismos Estados le daban importancia, esta junta, repetimos, diverta sus
ocios en redactar una constitucin para formar una Repblica de los Estados
internos. Cuando el actual
seor Presidente fue hecho prisionero en 1833 por el general Arista y se supo
que se le propona la dictadura, los diputados se apresuraron luego a levantar
un acta secreta, por la cual se comprometan a formar cuatro repblicas
independientes de los diversos Estados de la federacin." 645
Como hemos afirmado, el Congreso Constituyente que debi haber quedado
instalado el primero de junio de 1842 no pudo discutir los proyectos de los
grupos mayoritario y minoritario de la comisin que al efecto se form, en
virtud de que fue disuelto, nombrndose en su lugar a la ya mencionada "Junta
de Notables", misma que expidi las llamadas Bases de Organizacin Poltica
de la Repblica Mexicana. Este ordenamiento, cuya legitimidad fue notoria,
reiter el rgimen central implantado por la Constitucin de 1836.
Durante la vigencia de dichas "Bases" nuestro pas se vio obligado a declarar la
guerra a los Estados Unidos de Norteamrica. Esta declaracin signific la
oportunidad para el partido federalista de soliviantarse contra el gobierno
centralista.
As, el 4 de agosto de 1846, el general Mariano Salas formul un Plan en la
Ciudadela de Mxico, que desconoci el rgimen centralista y pugn por la
formacin de un nuevo congreso "compuesto de representantes nombrados
popularmente, segn las leyes electorales que sirvieron para el nombramiento
del de 1824". En dicho Plan se invit a Antonio Lpez de Santa Anna para que
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que ella misma afianz; al de las libertades locales, tan queridas de la nacin;
al de nuestra respetabilidad exterior que permaneci inviolable durante su
reinado; al de los nicos das pacficos y venturosos de que hasta hoy hemos
disfrutado. El menos detenido examen de nuestras circunstancias actuales
debe convencernos de que nos hallamos muy lejos de poder contar con tan favorables auspicios; debe persuadirnos a que nada ser hoy tan patritico como
el colocar las leyes fundamentales de la Repblica bajo el amparo de todos
esos prestigios".
El rgimen federal, restaurado por el Acta de Reformas de 1847, fue quebrantado de hecho por el gobierno autocrtico y dictatorial de Santa Anna,
despus de que sucesivamente asumieron la Presidencia de la Repblica Ma-
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por establecer "la forma central, ms omisiosa todava que la de las Bases
Orgnicas, haciendo que el Gobierno general se injiera en la administracin
interior de los Estados".
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federales. Por ello, era indispensable que dichas materias, como las que hemos
reseado, se segregaran de la competencia de las autoridades locales para ingresarlas al mbito legislativo de la Federacin. De esta guisa, la Constitucin
de 57 logr la consolidacin de la unidad nacional, dejando para el gobierno
interior de los Estados aquellas cuestiones que podan manejarse legislativa y
administrativamente por cada uno de ellos, dentro de su rbita autnoma, sin
afectar los intereses econmicos y sociales vitales de la nacin. No de otra manera se enfoca la evolucin de un pas hacia el fortalecimiento de su propio ser
poltico-jurdico dentro del concierto internacional, ya que dicho fortalecimiento
slo puede obtenerse mediante la solidificacin de los vnculos que unen a las
partes componentes de un Estado, lo cual necesariamente exige una directriz
comn de las materias en que todas ellas por igual y como integrantes de una
entidad total estn interesadas. Jams la evolucin de un rgimen federal se
debe orientar hacia la ampliacin paulatina de la autonoma de los Estados, ya
que este impulso traera como consecuencia fatal la disgregacin del todo
mediante la ereccin de stos, en entidades soberanas capaces de separarse
de l. Por eso, el llamado "derecho de secesin" de los Estados ha sido
repudiado en forma absoluta por la doctrina constitucional, no slo por
antijurdico, sino tambin por peligroso para la unidad nacional.
Como dijimos en otra ocasin, la idea federativa qued definitivamente
consagrada en la Constitucin de 1857. A partir de este ordenamiento, ninguna
tendencia centralista, en el orden jurdico-poltico, reapareci en el escenario
de la vida pblica de Mxico. Sin embargo, en la realidad y bajo la prolongada
etapa gubernamental de Porfirio Daz, la autonoma de los Estados, sobre todo
la democrtica, fue seriamente afectada por el centro, de donde emanaban las
designaciones de gobernadores y de otros funcionarios que, conforme a la
Constitucin, eran de eleccin popular. Los comicios locales significaron
verdaderos fraudes electorales urdidos por el Presidente y sus corifeos para
hacer escarnio de la voluntad del pueblo. De esta manera, aunque
jurdicamente los Estados de la Federacin Mexicana gozaban de facultades
para elegir o nombrar a sus gobernantes, stos, de lacto, eran impuestos
desde el Palacio Nacional. Bajo el porfiriato, Mxico fue, de hecho, un Estado
central.
El ludibrio que la realidad poltica de nuestro pas haca de su rgimen
constitucional en lo que al sistema federativo respecta fue destacado con giros
fulminantes por don Venustiano Carranza en el Proyecto de Reforma a la
Constitucin de 1857 que present al Congreso de Quertaro el primero de
diciembre de 1916.
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"Igualmente, ha sido hasta hoy una promesa vana -deca el ilustre var de
Cuatro Cinegas-- el precepto que consagra la federacin de los Estados que
forman la Repblica Mexicana, estableciendo que ellos deben ser libres y
soberanos en cuanto a su rgimen interior, ya que la historia del pas
demuestra que por regla general y salvo raras ocasiones, esa soberana no ha
sido ms que n: minal, porque ha sido el Poder central el que siempre ha
impuesto su voluntad limitndose las autoridades de cada Estado a ser los
instrumentos ejecutores las rdenes emanadas de aqul. Finalmente, ha sido
tambin vana la promesa de la Constitucin de 1857, relativa a asegurar a los
Estados la forma republicana,
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clero a las agrupaciones polticas llamadas Estados. En Mxico han existido dos
partidos nacionales, es decir, brotados de la masa general de la Nacin, que
han obrado pretendido obrar nombre de sta, nombre de sus intereses,
de su religin, de sus tradiciones generales, no nombre de los intereses
locales de uno varios Estados y si alguna vez esos partidos han encarnado
sus tendencias y sus programas el uno en el centralismo, el otro en el
federalismo; si el grito de i Viva su Alteza! i Viva el Imperio! y el de i Viva la
Federacin! han sintetizado aparentemente los propsitos opuestos de ambas
facciones, no son ciertamente los Estados como entidades los que han
empuado el lbaro federal para defender su autonoma y sus fueros histricos
constitucionales, es el pueblo, es la masa general de la nacin, es un partido
derramado en todo el territorio nacional y extrao en sus luchas todo espritu
local y de provincialismo el que se ha agrupado alrededor de esa bandera para
cobijar con ella propsitos ms serios o tendencias ms radicales.
"El rgimen federativo ha tenido importancia ms bien como disolvente de
todo despotismo, que como disolvente de despotismo federal; ha sido un factor
de libertad nacional y no un factor de autonomas cantonales; el partido
progresista se ha encariado instintivamente con ese sistema, porque l llama
un nmero de individuos la vida pblica y derrama y distribuye el poder en
multitud de fracciones, y no porque tenga la virtud de equilibrar y unir
intereses provinciales; el partido del retroceso le ha visto con temor instintiva
antipata, no por sus propiedades de composicin administrativa, sino porque
su amparo creca y se alimentaba el espritu de reforma en la vitalidad poltica
de las provincias.
"Cuando un partido gritaba i Viva la federacin! no quera decir viva la
soberana de los Estados, sino viva la vida poltica derramada en mayor nme ro de individuos, viva la libertad de accin y de pensamiento en veinticuatro
localidades, viva la variedad en veinticuatro cenculos de novadres y reformistas. Cuando el partido opuesto gritaba i viva la M anarqua! viva el cen tralismo! quera decir: ivivan las tradiciones, viva la religin de nuestros
antepasados, viva la forma econmica del rgimen virreinal con sus clases
aforadas, sus millares de conventos, su sacerdocio privilegiado, protegido todo
esto por un Gobierno centralizado en pocas manos, encomendado a la parte
escogida de la sociedad, a la clase depositaria de la tradicin.
"As es como se explica que en los Estados Unidos del Norte, el pacto federativo, el Gobierno federal, han sido extraos las transformaciones polticas y
sociales, los cambios en sentido democrtico operados en las constituciones
de
los Estados, las que se han modificado sin alterar para nada el pacto federal;
mientras que en Mxico la Constitucin federal y el partido federalista son los
que han sometido a su influencia las constituciones particulares de los
Estados, los que han sometido toda la nacin al impulso progresista iniciado
por los poderes federales. Podremos, pues, afirmar que en el pueblo !
l0rteameri.cano. la Constitucin federal es obra de los Estados, una obra que
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El
texto
de
la
disposicin
constitucional
transcrita
involucra
una
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el precepto que comentamos presenta una clara incongruencia con la declara cin de que "es voluntad del pueblo mexicano" organizarse en una repblica
federal, declaracin que s refleja la verdad histrica en la formacin federativa, puesto que, tericamente o ficticiamente al menos, en la asamblea constituyente de la que eman el ordenamiento fundamental de 1824 se encontraba "representado" el pueblo mexicano y no "estado libre y soberano"
alguno. Con tal representacin, los diputados respectivos adoptaron en nombre
de l la forma federal de Estado, creando a las entidades federativas que, mu tatis muntandis, correspondan a las antiguas provincias neoespaolas. En Mxico, por ende, la federacin no surgi de ningn pacto o "unin" entre Estados
preexistentes, sino de la decisin popular, bajo el supuesto representativo
indicado, de otorgar al Estado la referida forma. Estas mismas ideas las expuso
el licenciado Emilio Velasco desde el siglo pasado al comentar los artculos 39 y
40 de la Constitucin de 57, comentarios que no han perdido su actualidad
atendiendo a que los preceptos vigentes no hacen sino reproducir en su integridad las disposiciones constitucionales sealadas.
"La Constitucin de 1857, dice dicho jurisconsulto, supone que los Estados
existieron antes de ella; lo indica as el prembulo donde se asienta que los
representantes de los diferentes Estados, del Distrito y Territorios se reunieron
para decretar la Constitucin; lo confirman varios artculos de ella, lo
comprueba, por ltimo, la circunstancia de haber sido firmada por los
diputados en su carcter de representantes por los Estados. No reconocemos
que esta preexistencia de los Estados sea una verdad histrica; slo la
admitimos como una ficcin legal, de la cual se derivan varias consecuencias
jurdicas y constitucionales intiles de mencionar.
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torial que a cada una de ellas pertenece, las citadas funcione pblicas. En consecuencia, dentro del territorio de las mencionadas entidades se ejercen el
poder pblico federal y el poder pblico local, dualidad que podra implicar una
trastornadora interferencia entre ambos si no existiera un principio cardinal
sobre el que se sustenta el sistema competencial entre los rganos federales y
los de los Estados federados. Por virtud de ese principio, las autoridades de la
Federacin deben tener facultades expresamente consignadas en la
Constitucin para desempear cualquiera de las tres funciones pblicas
aludidas, pudiendo las autoridades locales ejercerlas sobre las materias que no
encuadren dentro del marco competencial de los rganos federales. Dicho
principio se preconiza por el artculo 124 de la Constitucin mexicana de 1917
que corresponde con toda exactitud al artculo 117 de la Ley Suprema de
1857.656 Fcilmente se comprende que este precepto es la base sine qua non
para delimitar las rbitas competenciales entre las autoridades federales y las
locales en el desempeo de las funciones legislativa, ejecutiva o administrativa
y jurisdiccional, es decir, que conforme a l los rganos federales que las
ejercen deben tener facultades constitucionales expresas para desplegarlas,
gozando los locales de una competencia reservada a efecto de poderlas
realizar. Por "facultades expresas" deben entenderse aquellas que prescribe
explcitamente la Constitucin para los rganos federales y las que la misma
Constitucin considera globalmente necesarias para ejercerlas, o sea, las
implcitas que sean el medio indispensable para desempear las explicitas"657
Don Felipe Tena Ramrez, al comentar el artculo 124 constitucional, reafirma
esta consideracin en cuanto a la naturaleza y alcance de las facultades
expresadas para los rganos de la Federacin, en el sentido de que stas "no
pueden extenderse por analoga, por igualdad, ni por mayora de razn a otros
casos
distintos de los expresamente previstos. La ampliacin de la facultad as ejerci tada significara en realidad o un contenido diverso en la facultad ya existente
o la creacin de una nueva facultad; en ambos casos, el intrprete sustituira
indebidamente al legislador constituyente, que es el nico que puede investir
de facultades a los poderes federales.
"Tenemos, pues, en nuestro derecho constitucional un sistema estricto que
incluye a los Poderes federales dentro de una zona perfectamente ceida. Sin
embargo, existe en la Constitucin un precepto, que es a manera de puerta de
escape, por donde los Poderes federales estn en posibilidad de salir de su
encierro para ejercitar facultades que, segn el rgido sistema del artculo 124,
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los Estados, las que en ningn caso podrn contravenir las estipulaciones del
pacto federal." Claramente se advierte que, conforme a este precepto, en el
Estado mexicano funcionan los dos rdenes jurdicos mencionados, correspondiendo la hegemona normativa no slo a la Ley Fundamental Federal, sino a la
legislacin secundaria de la Federacin y a los tratados internacionales, segn
se colige del artculo 133 constitucional que ya examinamos en el captulo
anterior. Es ms, dicha hegemona impone a los gobernadores de los Estados
federados la obligacin de publicar y hacer cumplir las leyes federales
decretada por el artculo 120 de la Ley Suprema. Por consiguiente, dentro del
sistema
jurdico
mexicano,
la
pirmide
normativa
est
formada
jerrquicamente de maiore ad minus" por los siguientes ordenamientos: a) la
Constitucin federal;665 b ) leyes federales Y tratados internacionales que no se
opongan a ella; c) reglamentos heternomos federales; d) constituciones
particulares de los Estados; e) leyes locales, y f) reglamentos loca1es. 666 Esta
665
Para Kelsen, toda Constitucin Federal es el Estado federal mismo, es decir, el ordenamiento jurdico omnicomprensivo y total, sin el cual no podran existir el orden
normativo nacional ni los rdenes normativos de las entidades federadas. Al respecto,
el afamado jurista viens asienta: "Del mismo modo que de los Estados que integran la
comunidad jurdica internacional no puede considerarse que se hallan coordinados sino
por referencia al Derecho Internacional situado sobre todos ellos, delegndolos, no es
posible hablar tampoco de una coordinacin entre el Estado superior y los miembros,
en el Estado federal, sino por referencia a la constitucin total que delega en ambos
rdenes parciales. Esta constitucin es la que merece propiamente el nombre de
Estado federal Y la que le representa en el sentido de una totalidad que abraza tanto a
la unin como a los miembros -a la manera de como un marco abraza su contenido-.
(Teora General del Estado, p. 262.)
666
Es de suponerse, atendiendo a la natural opinabilidad que caracteriza a la Ciencia
Jurdica, que respecto de la gradacin que forma la pirmide normativa dentro del
sistema mexicano, existen diferentes clasificaciones elaboradas por la doctrina. As,
Jorge Carpizo expone los criterios de Garca Mynez, Gabino Fraga y Mario De la Cueva,
principalmente, en un interesante estudio intitulado "Interpretacin del Artculo 133
constitucional", cuya lectura recomendamos. Debemos hacer notar que De la Cueva
coincide mis o menos con nuestra clasificacin jerrquica, colocando, sin embargo,
entre la Constitucin Federal y las leyes federales a lo que llama "leyes
constitucionales" Y a los tratados internacionales, entendiendo por "leyes
constitucionales" las que emanan material Y formalmente del ordenamiento supremo y
por "federales ordinarias" las que slo por modo formal derivan de l (Carpizo. Estudio
mencionado, publicado en el tomo II. Nueva serie nmero 4. Enero-Abril de 1969.
Boletn Mexicano de Derecho Comparado). Para nosotros, lo que De la Cueva llama
leyes constitucionales son las "orgnicas o reglamentarias de preceptos
constitucionales" cuando stos expresamente prevn u ordenan su expedicin, acto
que no necesariamente es de la competencia de los rganos federales, sino que
tambin puede incumbir a las entidades locales, como en los casos de la
reglamentacin profesional (Art. 5) y de la expropiacin por causas de utilidad pblica
(Art. 27). Consiguientemente, lo que dicho maestro denomina "leyes constitucionales"
por emanar "material y formalmente de la Constitucin", si son de carcter local no
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CAPITULO SEXTO
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A este respecto, S. V. Linares Quintana apunta que "El vocablo gobierno indica la
accin y el efecto de mandar con autoridad, ordenar, dirigir y regir" (aspecto
funcional) y haciendo suyas las palabras de Jimnez de Archega anota que "el
gobierno es un sistema orgnico, creando, afirmando y desenvolviendo el orden
jurdico". Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional, Tomo VI, pp. 9 y 10
672
Principios de Derecho Pblico y Constitucional, p. 360; y Derecho Constitucional
Mexicano, novena edicin, 1968, pp. 197 y ss., respectivamente. Tambin Kelsen
identifica ambas formas, al estimar a la aristocracia, la democracia, la monarqua y
la repblica como "formas de Estado", siendo, por lo contrario, "formas de gobierno"
(Teora General del Estado, Cap. IX).
673
Sera demasiado prolijo, y hasta tedioso, exponer todas las concepciones que se
han sustentado sobre la implicacin de la idea "formas de gobierno",
concretndonos a recordar algunas de ellas. As, Linares Quintana dice que "la
forma de gobierno es la manera de hacer efectiva la representacin reflexiva y
especial en que el gobierno consiste. El gobierno del Estado obra mediante
instituciones polticas, por lo que su forma ser segn stas se constituyan y
combinen" (Op. cit., p. 13), coincidiendo en este punto con el pensamiento de
Posada. Para Karl Loeuienstein "el trmino forma de gobierno se refiere en general
al ordenamiento funcional --coordinacin y subordinacin- de los diversos rganos
en el proceso de determinacin de la voluntad del Estado" (Reflexions sur la valeur
des constitutions dans une poque rvolutionnaire: Esquisse d'une ontologie des
Constitutions, "Revue Francaise de Science Politique", Pars, enero-marzo de 1952,
vol. II, nm. 1, p. 17. Cita contenida en la obra de Linares Quintana ya mencionada:
tomo VI, p. 15)
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No est en nuestro nimo estudiar exhaustivamente la Constitucin espaola de 1812 ni abrigamos la intencin de comentar las diferentes instituciones que en ella se implantaron. Nuestro propsito sencillamente estriba en
no dejar de hacer referencia a dicho ordenamiento constitucional, toda vez
que se puso tericamente en vigor en dos ocasiones durante la postrera
dcada de la colonia neoespaola, o sea, en los aos de 1813 y 1820.
Adems, esa referencia se justifica en virtud de que la Carta de Cdiz tuvo
una repercusin innegable en la vida poltica de la Nueva Espaa
precisamente durante el periodo en que la efervescencia por la
independencia se tradujo en diversos acontecimientos de sobra conocidos.
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Op, eit., p. 8.
Este subterfugio consisti, como se sabe, en el rehusamiento del Gobierno
mexicano para pagar a un fondero francs llamado Remontel la cantidad de sesenta
u ochenta mil pesos por concepto del precio de unos pasteles que dijo le fueron
"robados" por algunos oficiales mexicanos. Sobre este hecho, que ridiculiz al
gobierno de Luis Felipe representado en Mxico por el barn Deffaudis, don Manuel
Payno comenta con irona indignada que: "La poltica de la Francia ha sido desde
hace aos atrs, invadir con cualquier pretexto a las naciones dbiles y
proporcionar a sus soldados el modo de ganar con facilidad lo que se llama gloria
militar. En esta vez era menester que uno de los prncipes de la casa de Orlens
hiciera su aprendizaje a costa nuestra... Las reclamaciones exageradas de algunos
de sus nacionales por daos y perjuicios que se les haban originado en nuestras
guerras civiles dieron el pretexto. Entre ellas figuraba una enorme reclamacin que
se llam generalmente de los pasteles, porque un pastelero francs deca que le
haban sido robados pasteles por valor de sesenta a ochenta mil pesos" (Cita
contenida en la obra "De Barradas a Baudin" de don Carlos Pe re ira. Edicin 1904,
p. 213, nota 1). A su vez, este distinguido historiador manifiesta que "Hubo, pues,
pasteles y razn para llamar a aquella guerra la de los pasteles; as la bautiz el
ingenio popular cuyo instinto certero hiri en la fibra de ridculo a la altiva potencia
que nos hundi con su flota." (Op. cit., pp. 213 y 214.) En relacin con la guerra
"pastelaria", el mismo Pereira formula las siguientes observaciones a guisa de
corolario: "El gobierno mexicano contest las demandas de la legacin francesa con
moderacin y serenidad. Cuando se present el ultimatum, apoyado por una flota,
acept la guerra. Se estableci un bloqueo, comenzaron las hostilidades, y tras una
breve y torpe resistencia militar hubo de ceder el gobierno, otorgando cuanto
pedan los representantes de Francia, que contaban con veintisis barcos bajo el
mando del almirante Baudin". "En 1833 no pudo Mxico presentar fuerzas
defensivas para impedir o resistir al menos con herosmo los atropellos de Francia,
por el estado general de desorganizacin del pas, que alcanzaba al ejrcito,
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ahora, ese pas privilegiado. Pero la triste experiencia de lo que ese sistema
ha sido para nosotros, parece que nos autoriza ya a hacer en nuestra patria
un ensayo de verdadera monarqua en la persona de un prncipe
extranjero."687
Para Gutirrez de Estrada, el federalismo y el centralismo haban rotundamente fracasado en Mxico, opinando que las Constituciones de 1824 y de
1836 "eran inadecuadas para el bienestar de la nacin". Comentando sobre
este punto su pensamiento, don Manuel Rivera Cambas lo hace decir que
"Atribuir a la segunda todos los males, y considerar que quedaban
remediados restableciendo la primera era, en concepto del citado estadista,
una grata fantasa, pues cualquiera Constitucin viene a ser letra muerta si
no hay hombres que sean y quieran poner en prctica sus benficas
disposiciones. Segn el seor Gutirrez, no existan en nuestro pas hombres
capaces de tomar en sus hombros semejante empresa: la de hacer de las
instituciones una realidad."688
Idem. P. 335.
La Intervencin y el Imperio. Tomo IA, p. 91.
Cita contenida en la obra de Reyes Heroles ya sealada, p. 337 del tomo 11.
No resistimos la tentacin de reproducir los documentos en que tan airadas protestas
se contienen, tomando su texto de la importante obra de Rivera Cambas, donde se halla
inserto. "El Gobierno Supremo ha visto con el debido aprecio y satisfaccin los
sentimientos de indignacin y patriotismo que V. E. manifiesta en la representacin que
me remite, con motivo a la publicacin del impreso a que se refiere, y dispone le diga
por resultado: que el seor Presidente abunda en las mismas ideas que V. E. no slo por
los deberes sagrados que le impone el alto puesto que ocupa, y a que est ligado por el
solemne juramento que hizo de sostener el sistema republicano, sino tambin por tener
la grande satisfaccin de haber contribuido a la consumacin de la Independencia
nacional en unin del inmortal Iturbide, de cuyo precioso bien quedaramos privados si
lo que es imposible, llegase a tener efecto el antinacional programa de establecer en
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Las gestiones para una intervencin europea en Mxico se dirigieron preferentemente ante Napolen !II, emperador de los franceses, sin que
ninguna
de ellas, durante los aos de 1857 a 1861, hubiese obtenido xito, ya que
dicho monarca puso como condicin que en la empresa actuaran conjuntamente Espaa, Inglaterra y Francia.
"Aunque el partido del seor Jurez triunf en 1861, dice don Manuel Rivera
Cambas, en mayo de este mismo ao resolvieron ofrecer los
intervencionistas la corona de Mxico al duque de Mdena, que acababa de
perder sus Estados y haba quedado con una inmensa fortuna; pero
sondeando el asunto, encontraron los monarquistas que el duque no
aceptara, y el intento qued sin verficativo. La dificultad proveniente de
que Espaa nada hara por s sola y de que Francia exiga el acuerdo con
Inglaterra, as como la seguridad de que sta no se movera el
consentimiento de los Estados Unidos, que jams admitiran la monarqua ni
la intervencin, detuvieron las gestiones de los monarquistas, y a no haber
sobrevenido acontecimientos inesperados, no se habra visto en Mxico un
segundo Imperio."693
La condicin del acuerdo tripartita para atacar a la soberana mexicana inManuel Rivera Cambas. Op. cit., tomo IA, p. 290.
Idem, p. 296.
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Idem, p. 386
561
terviniendo en la vida interior de Mxico mediante la invasin de su territorio, qued cumplida a travs de la firma de la llamada "Convencin de Londres" el 31 de octubre de 1861 por los representantes de Inglaterra, Espaa
y Francia, que de esta manera celebraron su asociacin delictuosa para
apoderarse y repartirse el botn que para esas potencias significaba nuestro
inerme, pobre y dbil pas.
Bajo el pretexto de que las personas y propiedades de sus respectivos
sbditos haban sido vctimas de la "conducta arbitraria y vejatoria de las
autoridades de la Repblica de Mxico", dichos tres Estados europeos
decidieron tomar "las medidas necesarias para enviar a las costas de Mxico
fuerzas combinadas de mar y tierra" a fin de "poder tomar y ocupar las
diversas fortalezas y posiciones militares del litoral mexicano". Se autoriz,
adems, "a los comandantes de las fuerzas aliadas para practicar las dems
operaciones que juzgasen ms a propsito en el lugar de los sucesos, para
realizar el objetivo indicado en la Convencin, y especialmente para
garantizar la seguridad de los residentes extranjeros" (Art. 1). En el artculo
segundo se pact que ninguna de las potencias signatarias poda adquirir
territorio mexicano ni "ejercer en los asuntos interiores de Mxico ninguna
influencia que pudiese afectar el derecho de la nacin mexicana de elegir y
constituir libremente la forma de su gobierno". En el mismo documento se
determin invitar a los Estados Unidos para asociarse en la empresa,
previndose que si se retardase la adhesin norteamericana, Espaa,
Francia e Inglaterra actuaran sin ella (Art. 4) . 694
Los propsitos de estas tres naciones, en el sentido de no injerirse en el
rgimen interior de Mxico, es decir, de no imponerle ningn rgimen gubernativo, se reiteraron por sus respectivos comisionados en una proclama
562
563
La actitud de Napolen "el pequeo", como lo llam Vctor Rugo, provoc acres censuras en
el Cuerpo Legislativo Francs. El diputado Aquiles Jubinal dijo: "Si vamos a Mxico, seores,
para defender a nuestros nacionales y proteger eficazmente nuestros intereses, no tengo
sino agradecimiento para el gobierno del Emperador. Si, por el contrario, vamos a
564
565
cooperacin del pas" y de que "una manifestacin nacional viruese a atestiguarle de un modo indudable el deseo de la nacin de verlo ocupar el
trono", agregando que "Slo entonces me permitira mi conciencia unir mis
destinos a los de vuestra patria (de Gutirrez de Estrada), porque solamente
entonces se establecera desde su origen mi poder en esa confianza mutua
entre el gobierno y los gobernados, que es, a mis ojos, la base ms slida de
los imperios, despus de la bendicin del cielo." 699
Mientras quedase establecido el imperio, el general Forey, comandante en
jefe del cuerpo expedicionario francs, emiti con fecha 16 de junio de 1863
un decreto para "organizar los poderes pblico" que reemplazaran "a la intervencin en la direccin de los asuntos de Mxico". Este decreto fue uno
de los prolegmenos para la estructuracin normativa del imperio y sus
disposiciones principales eran las siguientes: que se procediese a la
integracin de una Junta Superior de Gobierno con treinta y cinco
ciudadanos mexicanos (Art. 1); que dicha Junta nombrase a tres ciudadanos
que se encargaran del Poder Ejecutivo (Art. 6); que la misma Junta se
asociara a doscientos quince ciudadanos mexicanos sin distincin de rango
ni de clase para formar la "Asamblea de Notables" (Art. 10); que esta
Asamblea se ocupase "de la forma de gobierno definitivo de Mxico" (Art.
14); que los miembros del Poder Ejecutivo se dividiesen los seis ministerios
(Art. 21); y que el Poder Ejecutivo promulgase, como decretos, las
resoluciones de la Asamblea de Notables, teniendo el derecho de veto (Art.
22).700 El mismo Forey, obedeciendo la consigna de Morny, ministro de
Napolen IlI, nombr el 18 de junio de 1863 a los miembros de la Junta
Superior de Gobierno, entre cuyos treinta y cinco componentes figur el
distinguido jurista don Teodosio Lares, quien fungi como presidente de este
cuerpo, as como cuatro de las personas que entrevistaron a Maximiliano
para comunicarle su designacin como emperador de Mxico, a saber:
Francisco Javier Miranda, Ignacio Aguilar y Marocho, Joaqun Velzquez de
Len y Adrin Woll.701 A su vez, la mencionada Junta design el 21 siguiente
a los individuos en quienes residira provisionalmente el Poder Ejecutivo, es
decir, al general Juan N. Almonte, al arzobispo Pe/agio Antonio de Labastida
y Dvalos y al general Mariano Salas, as como a dos suplentes quienes
fueron Juan B. Ormaechea, obispo de Tulancingo, e Ignacio Pavn,
presidente de la Suprema Corte de Justicia. Con fecha 29 de junio de 1863
qued integrada la Asamblea de Notables por el nombramiento respectivo
que en favor de doscientas quince personas hizo la Junta Superior de
699
566
567
568
Idem, p. 467
707
Las palabras que pronunci fueron las siguientes: "Ahora pues, puedo cumplir la promesa
569
570
571
572
712
573
Al respecto, don Jos Ma. Iglesias opinaba: "Hemos estudiado la historia de las
monarquas, y nada hemos encontrado en ella que nos decida a su favor, ni aun
tratndose de las hereditarias, que se reputan muy superiores a las electivas. Juego
de dados en el nacimiento de un rey bueno o malo, minoridades, regencia,
favoritas, privados, dilapidaciones, luchas de clases, despotismos y arbitrariedad:
he aqu en compendio las grandes ventajas de que han gozado los pases
gobernados por el rgimen monrquco. Las excepciones, bien poco numero as por
cierto, de esas espantosas plagas sociales, sirven solamente para confirmar la
regla. Siempre hemos sido republicanos por carcter; por conviccin lo hemos sido
desde que nuestros estudios nos han hecho ver las cosas tales como son en s.
"Suponiendo, empero, que estemos equivocados en nuestras apreciaciones y que
sirva de compensacin a los males que hemos indicado el quietum servtum de
Tcito, faltara an examinar si existen hoy en la sociedad mexicana los elementos
constitutivos e indispensables de toda monarqua. No creemos que los hubiera ni en
1821, como lo prueba el triste ensayo de la de Iturbide, efmera y hasta ridcula;
pero si algunos haba al consumarse la Independencia, han desaparecido en
cuarenta aos de vida republicana, vida agitada, vida en pleno siglo XIX, que vale
por centurias en otra poca. Nuestros hbitos, nuestras costumbres, nuestras ideas,
nuestra enseanza, hasta nuestros instintos, todo es enteramente republicano; un
trono sera en Mxico una planta extica, de esas que slo se conservan
artificialmente en un invernadero; de esas que mueren al simple contacto del aire y
de la luz" (Revistas Histricas sobre la Intervencin Francesa en Mxico, pp. 18 y 19.
Coleccin "Sepan Cuantos". Editorial Poma, S. A.).
574
575
Esta
potestad,
576
fuerza poltica tremenda; y lleg a serlo tambin la aspiracin a la conciliacin y a la paz: sta, como repudio a la solucin violenta de los conflictos
polticos; aqulla, como repudio a un distanciamiento entre hermanos". 714
III. LA REPBLICA
A. Ideas generales
El concepto de "repblica" ha sido empleado en la doctrina y la legislacin
con diversas acepciones. Se le suele con frecuencia identificar
especficamente con la idea de Estado en la terminologa jurdico-poltica. Se
habla, en efecto,
577
Teora General del Estado, p. 434. Traduccin de Luis Legaz Lacarnbra, 1948.
Teora General del Derecho y del Estado. Traduccin de Eduardo Garca Mynez.
Edicin 1950. Imprenta Universitaria
717
578
Cfr. Teora General del Estado. Captulo XX. El distinguido profesor de Heidelberg
dice, en efecto, que" ... si bien es inexacto que todo poder corresponda
necesariamente al rey, s es cierto, respecto de todas las monarquas, incluso de las
que han dado en sus constituciones cabida al principio democrtico, que todas las
funciones del Estado tienen su punto de partida y, por tanto, su punto de unin, en
el monarca". "En las monarquas, contina Jellinek, no precisan, por tanto, todos los
dems rganos estar subordinados de un modo necesario al monarca; pero s
necesitan al menos depender de l en el sentido de la direccin de su actividad; su
funcionamiento ininterrumpido y la prestacin de fuerza de ley a sus acuerdos han
de depender de su voluntad" (Op. cit., p. 554).
719
Teora de la Constitucin, pp. 46 Y 47.
579
de
la
sangre
580
o
una
clase
privilegiada
581
582
722
583
Los plebiscitos implicaban no slo una especie de referndum popular, sino los
decretos o acuerdos tomados en ellos. Como dice Teodoro Mommsen, "Los
plebiscitos (plebi-scita, lo que agrada al pueblo) no eran, por s mismos, decretos
con fuerza de ley; venan a ser lo mismo que las decisiones o acuerdos tomados en
nuestros mtines modernos, pero consistiendo la diferencia entre los comicios por
centurias y los comicios por tribus, menos en el fondo que en la forma, por lo que
quisieron los plebeyos dar valor legal a estas emanaciones de libre voto de la
ciudad. La ley Icilia, por ejemplo, proceda de un plebiscito." (Historia de Roma.
Editorial Aguilar, p. 343.) La ley Icilia, votada en el ao 492 antes de Jesucristo (Ao
262 de la fundacin de Roma) impona severas penas a quien interrumpiese en sus
discursos a los tribunos de la plebe o disolviese una asamblea popular.
724
El clebre romanista ya citado explica que patricios y plebeyos se pusieron de
acuerdo, despus de graves y continuas disenciones, en que "deba procederse a la
redaccin del Cdigo y march inmediatamente una embajada a Grecia para
estudiar y traer de all las leyes de Soln y las de los dems legisladores helnicos.
Al regreso de los embajadores, se nombraron lo nobles (decenviros), hacia el ao
303 (451 a. J. C.) con la misin de redactar las leyes romanas: tuvieron la autoridad
suprema en lugar de los cnsules (decenviri consulari imperio legibus scribundis);
suspendise el tribunado, as corno el recurso de apelacin y los nuevos
magistrados slo se obligaron a no atentar contra las libertades juradas por el
pueblo. Si examinamos a fondo todas estas medidas, no hallaremos en ellas otro
objeto principal que la limitacin del poder consular por el texto de la ley escrita.
Parece que se convencieron de la imposibilidad de prolongar una situacin en que la
anarqua oficial y permanente conduca por fuerza a la ruina del Estado, sin
provecho para nadie". El mismo Mommsen agrega que "Los decenviros del ao 303
(451 a. J. C.) llevaron su proyecto de ley ante el pueblo, que lo vot, y quiso que se
grabase en lo tablas de bronce y despus fuese clavado en el Forurn, en la tribuna
de las arengas, delante de la curia. Sin embargo, pareciendo necesarias otras
adiciones, se eligieron nuevos decenviros para el ao 304 (450 a. J. C.), los cuales
deban completar la ley, redactando dos tablas suplementarias. As se promulg la
famosa Ley de las Doce Tablas, el primero y el nico Cdigo de Roma." (Op. eit., p.
352.)
584
585
d) Edad Media
Las repblicas que se destacan durante este periodo de la historia de la
Humanidad, caracterizado por las monarquas absolutas y el feudalismo, son
las de Venecia, Gnova y Florencia, todas ellas en la pennsula itlica.
1. Venecia se form desde el siglo sptimo por una especie de federacin o
alianza pactada entre los habitantes de las islas que geogrficamente la
componen y a cuya cabeza colocaron a un funcionario vitalicio denominado
duce o conductor, quien, de hecho, era un prncipe absoluto. Medio siglo
despus se limit su autoridad por medio de la intervencin de dos tribunos
encargados de legalizar sus actos, es decir, de aprobarlos o rechazarlos.
Posteriormente se cre un consejo, cuyos miembros se llamaban pregadi,
siendo una especie de senado en el que se deposit la funcin legislativa.
Para restringir an ms el poder del duce, los dos tribunos fueron sustituidos
por un consejo electivo de seis miembros. En resumen, en los comienzos del
siglo XII la dignidad del duce se convirti en una magistratura republicana,
ya que este funcionario era designado por doce electores nombrados por los
ciudadanos. Sin embargo, dentro del pueblo veneciano se fue formando una
especie de aristocracia que tendi a conquistar el poder de la repblica. Sus
designios fueron favorecidos por el espritu aventurero de los venecianos, a
quienes impuls para apoderarse de las islas del Adritico y del mar Egeo a
efecto de extender el imperio comercial de Venecia que se arrog sobre
dichos mares una cierta "soberana" que le fue "otorgada" por el Papa
Alejandro III, mediante la simblica donacin representada por la entrega de
su anillo al duce como signo de la superioridad martima de dicha repblica.
Desde entonces se implant la costumbre de que cada ao este funcionario,
desde un bajel denominado Bucentauro, arrojase al Adritico un anillo
bendito en seal de los simblicos esponsales entre la repblica veneciana y
este mar.
586
En medio de sus grandes expediciones, de sus xitos y reveses, de sus gue rras contra los genoveses y de sus trastornos interiores, Venecia necesitaba
progresivamente del apoyo y servicio de una oligarqua compuesta por las
familias aristocrticas que formaban una especie de patriciado, fundado
primordialmente en sus bienes de fortuna. Tales familias, de usurpacin en
usurpacin, se apoderaron del gobierno de la repblica mediante la
integracin de un organismo llamado el Gran Consejo, al que slo sus
miembros podran tener acceso a perpetuidad con derecho a trasmitir el
cargo a sus descendientes. Se suprimi todo vestigio democrtico,
abolindose las elecciones, por lo que Venecia experiment un retroceso
poltico en el siglo XIV al reemplazar la incipiente democracia por una
desptica oligarqua que concentr todas las funciones pblicas.
2. Gnova. Esta repblica, una de las ms poderosas de Italia y cuna de
Cristbal Coln, estaba gobernada, al finalizar el siglo XIII, por dos capitanes
del pueblo y un abad del pueblo, cargos que se disputaban en sangrientas
luchas las familias Doria y Grimaldi, entre otras, y los grupos denominados
587
Los "gelfos" eran, en Italia, los partidarios del Papa y los "gibelinos" los de los
emperadores durante la Edad Media y llegaron a significar, respectivamente, grupos
"democrticos" y "aristocrticos.
728
Historia de la Revolucin Francesa. Editorial Aerpago, Argentina. Tomo V, p. 112.
588
589
repblica, o al menos dar este nombre, a un gobierno que deriva todos sus
poderes directa o indirectamente de la gran masa del pueblo y que
administra por personas que conservan sus cargos a voluntad de aqul,
durante un periodo limitado o mientras observen buena conducta. Es
esencial que semejante gobierno proceda del gran conjunto de la sociedad,
no de una parte inapreciable, ni de una clase privilegiada de ella; pues si no
fuera ese el caso, un puado de nobles tirnicos, que lleven a cabo la
Justicia para juzgar a los miembros del cuerpo legislativo o del Directorio, previa acusacin de
dicho cuerpo. La Constitucin a que nos referimos, que fue ratificada por el voto popular, fue
la obra de los republicanos moderados que queran, por temor a los excesos, alejar al pueblo
del ejercicio directo del poder, y para conciliar el orden con la libertad, establecieron la
eleccin indirecta, fundaron el sistema bicamaral y fortalecieron al poder ejecutivo, tomando
como base la amarga experiencia que haban dejado los ordenamientos constitucionales
anteriores
733
Los aspectos ms sobresalientes de esta Constitucin consistieron en el establecimiento
del Consulado y del Senado Conservador, al cual hacemos referencia en nuestra obra "El
Juicio de Amparo", captulo primero, a cuyas consideraciones nos remitimos. En cuanto al
Consulado, este rgano estaba compuesto de tres miembros designabIes por diez aos y
reelegibles indefinidamente. Uno de dichos miembros se lIam "primer cnsul", funcionario
que en realidad concentraba todas las facultades consulares. Tena la prerrogativa de iniciar
leyes, de proveer a la seguridad interior y exterior del Estado, de conducir las negociaciones
diplomticas, de nombrar y deponer a los ministros y dems funcionarios pblicos. Los otros
dos cnsules simplemente fungan como consejeros, pudiendo suplir las faltas del primer
cnsul. La Ley Fundamental francesa a que aludimos implant propiamente una repblica
aristocrtica, pues a diferencia de las anteriores restringi el derecho de voto activo de los
ciudadanos mediante un sistema de eleccin indirecta para la confeccin de la "lista de
notabilidades", la cual era una relacin de los hombres ms destacados de Francia y de la
que necesariamente deberan nombrarse los funcionarios pblicos. El orden establecido por
la Constitucin del ao VIII se modific sustancialmente a travs de disposiciones contenidas
en lo que, a imitacin del Derecho Romano, se llam "senatus-consulta", ya que mediante
stos se cre el consulado vitalicio y despus el imperio hereditario en beneficio de Napolen
1, como se sabe, bajo cuyo rgimen desapareci la repblica emanada de la Revolucin de
1789
590
591
Ya hemos recordado los primordiales argumentos expuestos por los monarquistas para tratar de demostrar la atingencia de sus ideas y la
conveniencia de su institucionalizacin en Mxico, destacando la
consideracin de que la forma republicana de gobierno era la causa toral, si
no nica, de los trastornos, agitaciones, crisis, desunin, atraso, pobreza e
incultura en que por varios lustros se debati dolorosamente nuestro pas, y
soando con la panacea monrquica para aliviar radicalmente todos estos
males. Dichas apreciaciones ya las hemos refutado con antelacin, en cuya
virtud no vamos a insistir en las razones que al r pecto expusimos en esta
misma obra. En la presente ocasin slo quisiramos responder, de modo
breve y somero, a la pregunta de si la repblica como forma gubernativa ra
o no la que convena a Mxico o la que, por necesidad histrica, deba
implantar e.
Es innegable que las ideologas jurdicas, polticas y filosficas que inflamaron a la Revolucin franca tuvieron una gran repercusin en Amrica. Tan es
as, que sobre ellas se construye el edificio constitucional norteamericano
en 1787. Pese a la estricta y abominable censura civil y eclesistica, a las
constantes amenazas y persecuciones de que eran vctimas por parte del
gobierno virreinal y a los riesgos que su libertad y vida corran, los idelogos
y jefes de nuestro movimiento 'de independencia, significativamente
Hidalgo y Morelos, nutrieron sus espritus con el pensamiento que dichas
ideologas proclamaron y difundieron. El concepto de repblica para los
pensadores franceses y norteamericanos tena un contenido muy
exhuberante y sustancioso, segn lo hemos recordado. De ese contenido
form parte esencial el principio de la radicacin popular de la soberana, es
decir, la idea de que el pueblo o la nacin tiene en todo tiempo, como
elemento connatural de su ser, el poder de auto determinarse y de elegir
libremente a sus propios gobernantes. Estos ingredientes del concepto
republicano estaban en abierta oposicin con los principios y sistemas
monrquicos de gobierno, conforme a los cuales la soberana del Estado
resida en el rey, cuya sucesin al trono era generalmente hereditaria, sin
que, por tanto, la voluntad popular nacional pudiese designar al sucesor de
la corona. Era, pues, lgico que nuestros autnticos insurgentes no creyeran
en ninguna forma de gobierno distinta de la repblica, por lo que, en la
esfera de las meras posibilidades polticas, la adopcin de sta fue un hecho
que necesariamente tena que apoderarse de las conciencias de los
genuinos directores del movimiento insurgente, segn lo comprueba la
diversa documentacin que de l eman y primordialmente la Constitucin
de Apatzingn de 14 de octubre de 1814.
Por otra parte, en el mbito de la facticidad sociolgica, el establecimiento
del rgimen monrquico en Mxico no era de ninguna manera posible. La
poblacin de la Nueva Espaa, diseminada en un vastsimo territorio sin
fronteras precisas, era notoriamente heterognea desde el punto de vista
tnico, socio econmico y cultural. Merced a esa heterogeneidad, las
grandes mayoras humanas estaban postradas en la extrema pobreza y
sufran un lacerante analfabetismo. La politizacin de los grupos
mayoritarios de la poblacin neoespaola
FORMAS DE GOBIERNO
37
acababa de conquistar su independencia, y que se entregaba a las ilusiones del mis venturoso
porvenir: la Nacin entera la recibi como el precio de sus sacrificios pasados, como el emblema
de sus esperanzas futuras; y le conserv un tal amor, que fueron necesarios el engao y la
opresin para arrebatarla de sus manos, que nunca ha dejado de combatir por ella. Por otra
parte, el recuerdo de esa Constitucin est unido al del establecimiento de la Repblica y del
sistema representativo, que ella misma afianz; al de las libertades locales, tan queridas de la
nacin: al de nuestra respetabilidad exterior, que permaneci inviolable durante su reinado; al de
los nicos das pacficos y venturosos de que hasta hoy hemos disfrutado. El menos detenido
examen de nuestras circunstancias actuales debe convencernos de que nos hallamos muy lejos
de poder contar con tan favorables auspicios: debe persuadirnos a que nada ser hoy tan
patritico como el colocar las leyes fundamentales de la Repblica bajo el amparo de todos esos
prestigios.
Siete Leyes Constitucionales o Constitucin de 1836 y Bases Orgnicas de 1843.
737
No podemos resistir el impulso de reproducir el mensaje lleno de fe republicana y fervor
patritico que lanz Jurez al pueblo mexicano el 15 de julio de 1867, inmediatamente despus
de que se extingui el imperio de Maximiliano con su dramtico fusilamiento en el Cerro de las
Campanas de Quertaro el 19 de junio de ese mismo ao. "El gobierno nacional, dice el mensaje,
vuelve hoya establecer su residencia en la ciudad de Mxico, de la que sali hace cuatro aos.
Llev entonces la resolucin de no abandonar jams el cumplimiento de sus deberes, tanto mis
sagrados, cuanto mayor era el conflicto de la nacin. Fue con la segura confianza de que el
pueblo mexicano luchara sin cesar contra la inicua invasin extranjera, en defensa de sus
derechos y de su libertad. Sali el gobierno para seguir sosteniendo la bandera de la patria por
todo el tiempo que fuera necesario, hasta obtener el triunfo de la causa santa de la
independencia y de las instituciones de la Repblica. .
736
"Lo han alcanzado los buenos hijos de Mxico, combatiendo solos, sin auxilio de nadie, sin
recursos, ni los elementos necesarios para la guerra. Han derramado su sangre con sublime
patriotismo, arrastrando todos los sacrificios, antes que consentir en la prdida de la Repblica y
de la libertad.
"En nombre de la patria agradecida, tributo el mis alto reconocimiento a los buenos mexicanos
que la han defendido y a sus dignos caudillos. El triunfo de la patria, que ha sido el objeto de sus
nobles aspiraciones, ser siempre su mayor titulo de gloria y el mejor premio de sus heroicos
esfuerzos.
FORMAS DE GOBIERNO
39
inflamado de pasin
republicana de los idelogos y polticos de la Revolucin francesa con el pensamiento
tenaz, indoblegable y austero del insigne indio de Guelatao y de los ilustres hombres
de la Reforma que compartieron con l las amarguras de una de las pocas ms
cruentas de nuestra historia, podemos concluir que entre uno y otro hay tal similitud,
que se identifican dentro de una mstica por la repblica en la que se conjugan los ms
altos valores polticos y humanos.
Desd que se adopt para Mxico la forma republicana, sta necesariamente tuvo que
ser, como lo es, representativa, pues la representacin poltica, ntimamente ligada a la
democracia, es una figura jurdica imprescindible en todo Estado moderna. Slo las
comunidades humanas demogrficamente exiguas y confinadas en un reducido
territorio pueden organizarse en una repblica en que la democracia sea directa,
"Lleno de confianza en ellos, procur el gobierno cumplir sus deberes, sin concebir jams un slo
pensamiento de que le fuera licito menoscabar ningunos de los derechos de la nacin. Ha
cumplido el gobierno el primero de sus deberes no contrayendo ningn compromiso en el
exterior ni en el interior, que pudiera perjudicar en nada la independencia y soberana de la
Repblica, la integridad de su territorio o el respeto debido a la Constitucin y a las leyes. Sus
enemigos pretendieron establecer otro gobierno y otras leyes, sin haber podido consumar su
intento criminal. Despus de cuatro aos, vuelve el gobierno a la ciudad de Mxico con la
bandera de la Constitucin y con las mismas leyes, sin haber dejado de existir un solo instante
dentro del territorio nacional.
"i No ha querido, ni ha debido antes el gobierno, y mnos debiera en la hora del triunfo completo
de la Repblica, dejarse inspirar por ningn sentimiento de pasin contra los que lo han
combatido! Su deber ha sido y es pesar las exigencias de la justicia con todas las conside raciones de la benignidad. La templanza de su conducta en todos los lugares donde ha residido,
ha demostrado su deseo de moderar en lo posible el rigor de la justicia, conciliando la indul gencia con el estrecho deber de que se apliquen las leyes, en lo que sea indispensable para
afianzar la paz y el porvenir de la nacin.
"MEXICANOS: Encaminemos ahora todos nuestros esfuerzos a obtener y a consolidar los
beneficios de la paz. Bajo sus auspicios, ser eficaz la proteccin de las leyes y de las autorida des para los derechos de todos los habitantes de la Repblica.
"Que el pueblo y el gobierno respeten los derechos de todos. Entre los individuos, como entre las
naciones, el respeto al derecho ajeno es la paz.
"Confiemos en que todos los mexicanos, aleccionados por la prolongada y dolorosa experiencia
de las calamidades de la guerra, cooperarmos en lo de adelante al bienestar y la prosperidad
de la nacin, que solo pueden conseguirse con un inviolable respeto a las leyes y con la
obediencia a las autoridades elegidas por el pueblo.
"En nuestras libres instituciones, el pueblo mexicano es rbitro de su suerte. Con el nico fin de
sostener la causa del pueblo durante la guerra, mientras no poda elegir sus mandatarios, he
debido conformarme al espritu de la Constitucin, conservar el poder que me haba conferido.
Terminada ya la lucha, mi deber es convocar desde luego al pueblo, para que sin ninguna presin
de la fuerza, y sin ninguna influencia ilegtima, elija con absoluta libertad a quien quiera confiar
sus destinos.
"MEXI CANOS: Hemos alcanzado el mayor bien que podamos desear, viendo consumada por
segunda vez la independencia de nuestra patria. Coopermos todos para poder legarle
nuestros hijos un camino de prosperidad, emanado y sosteniendo siempre nuestra independencia y nuestra libertad.
"Mxico, Julio 15 de 1867.-Benito Jurez," (Inserto en la "Coleccin de Leyes" de Dublan " Lozano.
Tomo X.
igual al que, con el mismo numeral, contena la Ley Fundamental de 1857. Por
virtud de la representacin poltica, que esencialmente es distinta de la
representacin civil, segn veremos, se entiende jurdicamente que los rganos
del Estado y sus titulares nunca actan per se sino en nombre del pueblo o la
nacin. Suponer lo contrario equivaldra a subvertir todos los principios sobre
los que descansa la repblica democrtica, al considerar que las autoridades
estatales pudieren vlidamente realizar sus diferentes funciones sin ninguna
relacin jurdico-poltica con el elemento popular o nacional. Esta
consideracin, a su vez, implicara la eliminacin de este elemento como
soporte de la soberana y la imputacin de sta al jefe del Estado o a cualquier
grupo oligrquico o aristocrtico. Por ello, siguiendo los principios tericos
inherentes a la repblica democrtica, el artculo 39 constitucional, que con
anterioridad comentamos en esta misma obra, declara que "todo poder pblico
dimana del pueblo y se instituye para beneficio de ste", disposicin que funda
1gicamente la representacin poltica del mismo pueblo por los rganos del
Estado a travs de las diversas funciones pblicas en que dicho poder se
738
Abundando en esta afirmacin, el tratadista mexicano Miguel Lanz Duret sostiene que "Las
doctrinas que establecen una diversa forma de gobierno, o sea el representativo, y que desde el
punto de vista de los principios admiten discusin, no pueden dar lugar actualmente a dudas
sobre su conveniencia y su aplicacin prc)tica tratndose de la existencia econmica, social y
poltica del Estado moderno tan complejo, provisto de enormes facultades y teniendo a su cargo
tan tremendas responsabilidades de la vida contempornea; por lo tanto, ha quedado
descartado definitivamente el rgimen de gobierno directo en todas las grandes naciones en la
actualidad y sujetas al rgimen representativo. Claro que cuando hablamos de gobierno directo
nos referimos al puro, al que concentra todas las facultades y el ejercicio y prctica de las
mismas directamente en el pueblo.
"Si en las pequeas repblicas de la antigedad, como en Atenas y Esparta, y an en la misma
Roma, pudo haber el gobierno directo, especialmente en lo que toca al ejercicio de la funcin
legislativa, en los Estados modernos, tan complicados y tan lIenos de problemas y
responsabilidades, no cabe suponer la posibilidad de que el pueblo tenga ni el espacio adecuado
para ejercitar en un momento dado todas las funciones polticas, ni el tiempo necesario para
dedicarse a las mismas, puesto que necesita llenar las otras mil funciones de carcter
domstico, econmico y social que desempean los ciudadanos actualmente; ni por ltimo,
puede tener los conocimientos y la capacidad intelectual bastantes para el ejercicio de las
difciles funciones gubernamentales. Por lo tanto, en razn de todas esas imposibilidades que
presenta el gobierno directo, el pueblo en la actualidad ha sido admitido simplemente a designar
representantes, es decir, hombres ilustrados, especializados, dispuestos a consagrar todo su
tiempo a las funciones pblicas y que posean a la vez aptitudes suficientes para dirigir los
negocios del Estado." (Derecho Constitucional Mexicano, pp. 50 y 51.)
Por su parte, Kelsen asevera que "En la actualidad slo tienen el carcter de democracia directa
las constituciones (sic) de algunos pequeos cantones suizos" cuya asamblea popular se
denomina "Landsgemeine", agregando que "Como estos cantones son comunidades muy
pequeas y tienen solamente el carcter de Estados miembros de un Estado federal, la forma de
FORMAS DE GOBIERNO
41
desarrolla. Esta idea nos lleva a la ficcin de que todos los actos de autoridad
en que las propias funciones se manifiestan, como las leyes, los actos
administrativos y los jurisdiccionales, se emiten siempre con la subyacente
referencia al pueblo por efecto de la representacin poltica.
Ahora bien, esta figura no necesariamente est ligada a la democracia. En
otras palabras, puede existir una repblica representativa sin que, por modo
fatal e ineludible, sea democrtica, sino aristocrtica, pues en este ltimo caso
los rganos del Estado, en puridad jurdico-poltica, slo representan a los
grupos socioeconmicos que intervengan en la eleccin o designacin de sus
titulares, quedando las mayoras populares, ab origine, desvinculadas de ellos,
aunque sean las destinatarias del poder pblico. Fcilmente se advierte, en
consecuencia, que la extensin de la representacin poltica, derivada de la
fuente electiva o designativa de los titulares de los rganos primarios del Estado, determina el carcter democrtico o aristocrtico de una repblica.
No todas las Constituciones mexicanas que adoptaron la forma republicana de
gobierno instituyeron al mismo tiempo la democracia abierta, ya que no
implantaron el sufragio universal que es la base de la representacin poltica
autnticamente popular. As, las Siete Leyes Constitucionales o Constitucin
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las que dicha idea se apoya y la "justicia" que persegua slo correspondan en
la polis griega a un nmero reducido y privilegiado de su poblacin.
"Qu libertad, qu igualdad, son las que Aristteles preconiza? Cul es la
justicia que define como suprema virtud del Estado? Quines son los ciudadanos, es decir, los que tienen derecho a la cosa pblica y deben participar
directamente de los comunes beneficios?", se pregunta Manuel Herrera ~'
Lasso, y responde: "La libertad, la igualdad, la justicia misma, slo se
establecen en beneficio de los ciudadanos. Y no son ciudadanos ni los esclavos,
ni los metecos, ni los obreros. Como el soberano bien reside en el placer
intelectual, todas las profesiones tiles son incompatibles con el ttulo de
ciudadano. Los agricultores, los artesanos, los comerciantes, los industriales,
no pueden ser miembros de la 'polis'. A tal punto el pensamiento de entonces
est informado en estos conceptos que tanto en Platn como en Aristteles se
encuentra, indiscrepante, la misma irreductible distincin entre las dos
categoras: hombres superiores y hombres inferiores. ('Potentiores' y
'humiliores, dirn ms tarde los romanos, de los componentes de la 'civitas'.) 740
Santo Toms de Aquino tambin postul a la democracia como la forma de
gobierno que ms conviene a los pueblos. Al respecto, el Doctor Anglico
afirmaba: "Acerca de la buena constitucin de los prncipes en una ciudad o
nacin, es necesario atender a dos cosas: primera, el que todos tengan alguna
participacin en el gobierno; as se conserva la paz del pueblo, y todos pueden
amar y proteger tal constitucin, como dice la Poltica, libro 2, cap. 1. Segunda,
respecto al tipo de rgimen y a la forma de gobierno; y siendo diversos los
posibles tipos de gobierno, como dice la Poltica, libro 3, captulo 5, se pueden
stos dividir en rgimen real, en el cual slo un hombre tiene el poder del
gobierno; y en aristocracia, en la cual unos cuantos tienen el poder. Pero la
mejor constitucin de una ciudad o reino es aquelIa en la cual uno solo tiene la
presidencia de todos y es el depositario del poder; pero de tal modo que otros
participen de tal poder, y que todos sean los dueos de tal poder, tanto porque
puedan ser elegidos cualesquiera del pueblo, como porque deban ser elegidos
por todos. Tal es la mejor poltica: la que est presidida por uno, pero con un
rgimen mixto; se da entonces tambin la aristocracia, ya que algunos
participan del poder, y
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pueblo o en la nacin y que el poder pblico del Estado, encauzado por el derecho, dimana de la soberana. Dicha declaracin, en el fondo, no tiene sino un
valor terico, pues ninguna norma jurdica puede arrebatar al pueblo su poder
soberano, o sea, que el pueblo nunca se compromete a no variar el orden de
derecho en que se autodetermin. En resumen, un sistema de gobierno es
democrtico cuando el orden jurdico fundamental en que se implanta
reconoce declarativamente que la soberana reside en el pueblo, o sea, cuando
en su nombre la asamblea constituyente reitera que el poder soberano
suscita diversas cuestiones que son de indispensable tratamiento para demarcarla correctamente en su dimensin positiva y dinmica. Surge, en consecuencia, la pregunta primordial de cmo opera ese "autogobierno", sobre todo
si se atiende a que en la vida misma del Estado hay por necesidad "gobernantes" y "gobernados", es decir, "detentadores" del poder estatal y "destinatarios" de ese mismo poder, empleando la terminologa no muy pulcra de
Loewenstein. La diferenciacin entre ambos tipos de sujetos desvirta lgicamente el mencionado concepto y lo hace realmente impracticable, toda vez
que en los Estados, desde que rebasaron los estrechos lmites de la "polis"
griega, es imposible que funcione lo que se ha llamado la "democracia directa".
Por otra parte, en los sistemas democrticos, el pueblo indispensablemente
tiene una participacin en el gobierno, ya que sin ella no habra democracia;
pero cul es esa participacin y qu alcance tiene? Adems, aunque el pueblo
es una unidad real asentada permanentemente en un territorio, est integrado
por distintos grupos que independientemente de sus condiciones econmicas,
sociales y culturales, se subsumen en dos grandes sectores: el de los
capacitados jurdicamente para "participar" en el gobierno y el de los que estn
privados de esa capacidad. De ah que el pueblo, en su implicacin so ciolgica
como totalidad humana, no es el pueblo participante, que slo es el "pueblo
poltico", segn lo hemos afirmado. Dbese recordar tambin que dentro de
este mismo no se forma una "voluntad unnime" en lo que atae a los
aspectos en que puede participar en el gobierno, o sea, en el propio "pue blo
poltico" hay "mayoras" y "minoras" que tienen "quereres" opuestos y que se
traducen en discrepancias de opinin. Estas son las principales cuestiones que
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una persona colocada en una situacin jurdica determinada, con la que tiene
un individuo perteneciente a otro estado de derecho particular diferente. El criterio que sirve de base para constatar si existe o no igualdad desde un punto
de vista jurdico es, pues, la situacin de derecho determinada en que dos o
ms personas se hallen.
Ahora bien, el individuo, como persona jurdica, es susceptible de ser estimado
por el orden de derecho bajo diferentes aspectos. Estas distintas maneras de
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incapacidad correlativamente, originan que en el derecho fundamental o constitucional del Estado se otorgue la calidad de "ciudadanos" a los nacionales que
sean naturalmente capaces y hayan rebasado determinada edad para que
compongan el pueblo poltico que es parte del pueblo sociolgico. Estimamos
que cualquier otra restriccin a esa capacidad que no provenga de alguna de
las limitaciones sealadas merma la democracia, llegndose inclusive a
instaurar la aristocracia. No sera democrtico un rgimen en que la ciudadana
se reservara a los varones, a los que gozaran de cierta posicin econmica, a
los que pertenecieran a determinada clase social o a los que tengan un
especial grado de cultura. Un pueblo poltico as compuesto sera tan reducido
que el sistema en que actuara no merecera el nombre de democracia. Su
correcto calificativo sera el de aristocracia, manifestada de diversos modos,
entre ellos el de plutocracia o gobierno de los ricos.
Ahora bien, cul es la participacin del pueblo poltico o ciudadana en el
gobierno democrtico? Ya hemos recordado que el gobierno directo del pueblo,
es decir, su autogobierno absoluto, es impracticable en el Estado moderno.
Rousseau as lo admiti al afirmar: "bien mirado todo, no creo que en adelante
le sea posible al soberano (pueblo o nacin) conservar entre nosotros el ejercicio de sus derechos, si la ciudadana no es muy pequea." 755 "Si en las pequeas repblicas de la antigedad, como Atenas y Esparta, dice, Miguel Lanz
Duret ,756 y an en la misma Roma pudo haber el gobierno directo,
especialmente en lo que toca al ejercicio de la funcin legislativa, en los
Estados modernos, tan complicados y tan llenos de problemas y
responsabilidades, no cabe suponer la posibilidad de que el pueblo tenga el
espacio adecuado para ejercitar en un momento dado todas las funciones
polticas, ni el tiempo necesario para dedicarse a las mismas, puesto que
necesita llenar las otras mil funciones de carcter domstico, econmico y
social que desempean los ciudadanos actualmente; ni por ltimo, puede tener
los conocimientos y la capacidad intelectual bastante para el ejercicio de las
difciles funciones gubernamentales. Por lo tanto, en razn de todas esas
imposibilidades que presenta el gobierno directo, el pueblo en la actualidad ha
sido admitido simplemente a designar representantes, es decir, hombres
ilustrados, especializados, dispuestos a consagrar todo su tiempo a las
funciones pblicas y que posean a la vez aptitudes suficientes para dirigir los
negocios del Estado."
La entidad estatal, lo hemos dicho muy insistentemente, es una institucin
pblica organizada en el derecho fundamental o Constitucin, es decir, est
dotada de rganos que, dentro de su respectivo marco competencial, desempean las funciones en que se desenvuelve el poder pblico. Pero esos rganos, sin personificacin, no pueden ejercerlas, requiriendo necesariamente de
una o varias personas fsicas que los encarnen. Estas personas fsicas son sus
titulares, llamados funcionarios pblicos. Ahora bien, si en el orden
constitucional
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se prev que la eleccin de los titulares de los rganos primarios del Estado
debe provenir del pueblo poltico, o sea, de los ciudadanos, se estar en
presencia del segundo elemento que caracteriza al sistema democrtico,
siendo dichos rganos, segn lo manifestamos en otra ocasin, generalmente
el ejecutivo y el legislativo. En el acto electivo -sufragio- se registra la
participacin popular en el citado sistema, pues es la voluntad mayoritaria de
la ciudadana la fuente de la encarnacin o personificacin de tales rganos
estatales.757
Hemos subrayado la locucin "voluntad mayoritaria" en virtud de que es
imposible, o al menos inslito, que en la eleccin opere la voluntad unnime
dentro del pueblo poltico. Lo comn, Y pudiramos decir lo inexcepcional o
normal, es que haya discrepancias entre la masa de ciudadanos en cuanto a la
designacin de una persona o de varias para ocupar un cargo pblico, ya que
cada elector tiene su propia opinin sobre los candidatos propuestos, la cual,
inclusive, puede dejar de emitirse, pudiendo darse el caso de que los
sufragantes representen un nmero reducido en proporcin al de la ciudadana.
"Pero aun dentro de esa minora cvicamente activa, dice Tena Ramrez, no es
posible siempre -casi nunca es posible- obtener la adecuacin ntegra entre el
'querer hacer' de cada uno y el 'deber hacer' de todos, pues para que as sucediera se necesitara la unanimidad de voluntades individuales. A falta de unanimidad, la democracia admite como expresin de la voluntad general la
voluntad de la mayora...", agregando ms adelante: A nuestro entender, la
democracia se justifica y se practica ntegramente en cuanto proporciona
oportunidad igual a todos para externar libremente su voluntad. Dar
satisfaccin igual a cada uno cuando el satisfactor tiene que ser nico y cada
quien lo quiere distinto, es lo que no puede hacer la democracia ni ningn
sistema. El compromiso previo, implcito en todo evento democrtico, de que
los disidentes habrn de someterse al criterio de los ms, siempre y cuando
aqullos y stos sean escuchados por igual, es lo que a nuestro juicio deja a
salvo el principio de la autodominacin; la dominacin de la mayora, aceptada
de antemano a condicin de ser discutida con libertad, es cabalmente una
autodominacin. Por lo dems, hay dos razones de orden prctico por las que
debe prevalecer como decisin la voluntad de la mayora. En primer lugar, es la
mayora la que generalmente tiene la fuerza, y ya sabemos que la autoridad
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actan per-se, sino en nombre del pueblo todo, no en el de los que mayoritariamente los hubieren elegido.
"En su acepcin poltica, que es tambin su acepcin corriente y vulgar, dice
Lanz Duret repitiendo las expresiones de Carr de Malberg, el trmino rgimen
representativo designa de una manera ya hoy de tradicin, un sistema
constitucional en e1.cual el pueblo se gobierna por medio de sus elegidos, en
oposicin, sea al rgimen de despotismo, en el que el pueblo no tiene ninguna
accin sobre sus gobernantes, sea al rgimen de gobierno directo, en el que los
ciudadanos se gobiernan por s mismos." 762 "El rgimen representativo,
sostiene por su parte el autor francs mencionado, implica, pues, cierta
participacin de los ciudadanos en la gestin de la cosa pblica, participacin
que se ejerce bajo la forma y en la medida del electorado. El rgimen implica
adems cierta solidaridad o armona entre elegidos y electores; a los elegidos
se les nombra slo por un tiempo limitado, y estn obligados a volver, en
intervalos bastante cortos, ante sus electores para hacerse reelegir; lo que,
naturalmente, slo conseguirn si se han mantenido, durante ese tiempo, de
acuerdo con sus electores. Finalmente, el rgimen representativo implica que
las asambleas elegidas tendrn una poderosa influencia en la direccin de los
asuntos del pas. No slo hacen las leyes, de las que depende, entre otras
cosas, la accin administrativa, sino que tambin tienen la votacin del
impuesto, lo que coloca a la autoridad gubernamental bajo su dependencia, y
adems se hallan directamente asociadas a los actos de gobierno ms
importantes, no pudiendo hacerse stos sino mediante su autorizacin."763
La representacin poltica fue negada por Rousseau, quien para apoyar su tesis
manifestaba: "El soberano puede decir: 'Quiero actualmente lo que quiere tal o
cual hombre'; pero no puede decir: 'Lo que este hombre quiera maana yo lo
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puede ver por estos diversos rasgos cules son los caracteres de la funcin del
diputado. El diputado no realiza un mandato que lo encadene, sino que ejerce
una funcin libre. No expresa la voluntad de sus electores, sino que se decide
por s mismo y bajo su propia apreciacin. No habla ni vota en nombre y de
parte de sus electores, sino que forma su opinin y emite su sufragio segn su
conciencia y sus opiniones personales. En una palabra, es independiente con
respecto a sus electores. Desde te dos estos puntos de vista, existe una
absoluta divergencia entre la representacin de derecho pblico y el sistema
del mandato; pues los elementos esencial del mandato, aquellos que, por su
definicin misma, son indispensables para realizacin de este contrato, faltan
todos en la representacin de derecho pblico. Por lo tanto, cmo pretender
establecer una semejanza, incluso nicamente una analoga, entre la situacin
del diputado y la del mandatario? La verdad es que, entre la idea de la
representacin en el sentido que tiene sta en derecho pblico y la de
mandato, existe una absoluta incompatibilidad, que excluye toda clase de
aproximacin entre ellas. Se desprende de esto, dice Esmein, q la expansin
usual de mandato legislativo, en todos respectos es incorrecto inexacta, es una
expresin poco feliz de la que hay que abstenerse. La misma palabra
'representacin' debe entenderse, en esta materia, con cierta prudencia. De
todos modos, si los elegidos son representantes, no representan a sus
electores."766
A todas las consideraciones de Carr de Malberg slo quisiramos aadir que
brevemente vamos a exponer para corroborar la idea de que los titulares de los
rganos del Estado, y entre ellos los electos por la voluntad mayoritaria del
pueblo, no son mandatarios de ste ni de sus electores, y que su denominacin
como tales encierra un despropsito jurdico. En la relacin entre mandante y
mandatario ste acta por instrucciones expresas de aqul o, al menos, con su
autorizacin general para desempear una conducta dentro de una esfera
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Al abordar este mismo tpico, Kelsen afirma: "La libertad que resulta posible dentro
de la sociedad y, especialmente, dentro del Estado, no puede ser libertad de todo
vnculo, sino libertad en relacin a una especie particular de vnculos. El problema de la
libertad poltica es ste: cmo es posible encontrarse sujeto a un orden social y
permanecer libre? Rousseau ha formulado as la pregunta a que la democracia da
respuesta. Un sbdito es polticamente libre en la medida en que su voluntad individual
se encuentra en armona con la voluntad 'colectiva' (o 'general') expresada en el orden
social. Esa armona entre la voluntad 'colectiva' y la voluntad individual solamente
queda garantizada cuando el orden social es creado por los individuos sujetos al propio
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asumen los titulares de los rganos estatales dentro de un rgimen verdaderamente democrtico que no se escude con falsa dentro de este nombre,
consiste no slo en respetarlas, sino tambin en atender las pretensiones que a
travs de su desempeo persiguen quienes las ejercen en el marco jurdico que
las reconoce, para que de esta manera se entable una permanente
comunicacin o "dilogo" .entre gobernantes y gobernados, ya que slo en los
sistemas autocrticos y totalitarios, de cualquier ideologa que sean, a stos
incumbe "obedecer y callar". '
El dilogo, que es un intercambio alternativo de ideas, necesariamente debe
desenvolverse en un ambiente pacfico, comprensivo y respetuoso. Consiste no
slo, como bien se sabe, en escuchar pasivamente, sino en ponderar las
consideraciones que el interlocutor formula sobre algn tema y en emitir las
propias opiniones. Por tanto, el dilogo, como signo del rgimen democrtico,
no debe estribar simplemente en que los gobernados hagan peticiones,
presenten sus protestas o realicen manifestaciones pblicas de cualquier ndole, sino en que los gobernantes los escuchen y traten con ellos las cuestiones, puntos o problemas sobre los que aqullos versen.
La complejidad de la vida colectiva contempornea, provocada por su vastsima problemtica en perpetuo acrecentamiento, imposibilita a los titulares
de los rganos directivos del Estado para gobernar atingentemente al pueblo
sin la imprescindible informacin que deben recibir de los diferentes sectores
comunitarios donde diversificadamente incide dicha problemtica. Esa informacin, que constituye el objeto primordial del dilogo poltico, es una de las
bases sobre las que descansa todo gobierno democrtico" y requiere un alto
grado de politizacin y civismo en los detentadores y destinatarios del poder
772
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69
menos los primarios, surgen generalmente de un partido poltico, cuyos principios, programas y normas de accin poltica, social, econmica y cultural
ponen en prctica con motivo del desempeo de las funciones pblicas que el
cargo respectivo les encomienda. El partido poltico, por ende, es el laboratorio
donde se formulan las directrices de un gobierno, cuyos funcionarios las
desarrollan si, habiendo sido postulados por l, obtienen la mayora de sufragios. Sin los partidos polticos, la vida democrtica estara desorganizada y sujeta a la improvisacin en la eleccin de los referidos titulares. La postulacin
de una persona como candidato a un puesto de eleccin popular es fruto de la
seleccin que, entre sus miembros, haga un partido, tomando en cuenta un
conjunto de calidades que debe reunir para ejercer atingentemente el cargo
correspondiente. Desde el punto de vista meramente electoral, el partido poltico es un ente de seleccin del candidato y el pueblo poltico o ciudadana, un.
cuerpo de eleccin del funcionario. La tarea selectiva que tiene a su cargo un
partido poltico debe obedecer, a su vez, al proceso democrtico "de abajo a
arriba", es decir, a la circunstancia de que la voluntad mayoritaria de su
membreca intervenga en la seleccin, ya que de otra manera, o sea, si dicha
seleccin proviene de los "jefes" sin que en ella participen todos los componentes de la citada entidad, se degenera en la oligarqua o en el autocratismo
dentro del partido de que se trate.
Ahora bien, en una verdadera democracia debe haber Pluralidad de parti dos
polticos. El "partido nico" es negativo de este sistema, pues coarta o impide
la libertad de asociacin poltica de los ciudadanos que no estn afiliados a l.
El partido nico, en el fondo, es el "partido en el gobierno", existiendo entre
ste y aqul una identidad que evita el desarrollo democrtico, ya que no es
posible la uniformidad de la opinin ciudadana. Si el gobierno "piensa y acta"
como lo decide el partido del cual emana, se incide en la demagogia
poltica; y si el partido "piensa y acta" como lo determina el gobierno, se entroniza la dictadura o la oligarqua, que tienen como trasfondo el "culto a la
personalidad" del llamado "jefe de Estado" o de los miembros del grupo que
detente el poder. Con toda razn Burdeau sostiene "que la existencia de un
partido nico es inconcebible" porque "la libertad liberal (sic) supone una posibilidad de escogitacin" y porque "la tcnica gubernamental es inseparable
de la discusin",774 arguyendo ms adelante que: "Sera seguramente inexacto
decir que la democracia gobernada (representativa) es hostil a los partidos; los
utiliza, por lo contrario, ampliamente para encuadrar y canalizar la voluntad
774
Ibd., p. 733.
Citado por Antonio Gmez Robledo en su magnfica monografa "Meditacin sobre la
Justicia", p. 165.
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71
Es inconcuso, por otra parte, que en cualquier rgimen en que imperen los
sistemas bipartidistas o pluripartidistas, uno de los partidos polticos es el
dominante. Esta preponderancia, que por cierto es normal en todo Estado de
gobierno democrtico y no caracterstica de las "sociedades subdesarrolladas"
como errneamente lo considera Maurice Duverger, no desvirta la democracia, siempre que el partido dominante derive su hegemona sobre el otro o
sobre los dems, no de la imposicin violenta, del fraude ele toral o de la
coaccin gubernamental, sino de su permanente vinculacin a las mayoras
populares que le sirven de respaldo y apoyo o, como afirma dicho autor, de su
identificacin con el conjunto de la nacin, con sus ideas, con su doctrina y su
estilo, agregando que entre los partidos "existe uno que es ms importante que
los dems, detentando l solo la mayora absoluta de los escaos parlamentarios, con un amplio margen de seguridad, sin que parezca que esta confortable mayora se le escape antes de mucho tiempo". 777
El estudio de los partidos polticos entraa un importante y trascendental tema
que en sustancia no corresponde al Derecho sino a la Ciencia Poltica. Es el
tratadista francs que acabamos de citar uno de los que ms se han destacado
en el examen de la temtica, problemtica, funcionamiento, teleologa,
proyeccin y dems modalidades de dichos partidos. Sera imperdonable que
no hicisemos referencia, aunque breve y somera, a las consideraciones sobresalientes que respecto al consabido tema expone Duverger, quien, manejando
hbilmente el mtodo inductivo basado en la facticidad y normatividad
polticas de diversos pases histricamente dados, formula una construccin
eidtica de anlisis y crtica que procuraremos esquematizar a continuacin.
(a) Estima a dichos partidos como entidades canalizadoras y sistematizadoras
de las corrientes de opinin pblica en un rgimen democrtico, ya que sin
ellos "habra slo tendencias vagas, instintivas, variadas, dependientes del
temperamento, de la educacin, de las costumbres, de la situacin social,
etc.", agregando que no dejan de informar constantemente a dicha opinin,
especialmente durante las campaas electorales en las que sus tareas
"consisten en definir una plataforma susceptible de atraer al mximo de
electores" . 778
(b) Considera que en la realidad los partidos pueden acentuar, atemperar o
eliminar los efectos del clsico principio de separacin de poderes, argumentando que estos fenmenos acaecen en vista de la integracin de las
asambleas legislativas y del rgano ejecutivo supremo del Estado por individuos pertenecientes al mismo o a diferentes partidos. "Si el mismo partido
ocupa al mismo tiempo, dice, la presidencia y la mayora de las dos asambleas,
777
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73
servando que "En la medida en que son elegidos, la oligarqua del partido se
ampla, pero no se convierte en democracia: porque la eleccin la hacen los
miembros que son una minora en relacin con los que dan sus votos al partido
en las elecciones generales." 780
(d) Estima dicho autor, con toda razn, que los partidos polticos son un
"puente selectivo" entre el cuerpo electoral o ciudadana y los candidatos a los
puestos de eleccin popular. "Antes de ser escogido por sus electores, asevera,
el diputado es escogido por su partido: los electores no hacen ms que ratificar
esta seleccin."781 En otras palabras, dentro del rgimen de partidos se realiza
un acto previo a la eleccin, cual es la nominacin de candidatos que postulan
ante los ciudadanos, y si recordamos que, segn el propio Duverger, su
organizacin es oligrquica, resulta que la postulacin no proviene de la
mayora de sus miembros, sino de sus cuadros dirigentes o de su jefe. Sin em bargo, creemos que la nominacin tiene efectos positivos en la eleccin ciudadana de los titulares de los rganos primarios del Estado, pues dada la complejidad de la vida pblica contempornea, que se desenvuelve en una prolija
diversidad de fenmenos econmicos, sociales y culturales que presentan, a su
vez, una exuberante problemtica, surge la imperiosa necesidad de que los
gobernantes tengan los conocimientos, la experiencia y la habilidad que el desempeo atingente de las funciones estatales requiere, calidades que, por lo
general, no son advertidas por la mayora de los electores.
780
Adems, al proclamar la antinomia entre la organizacin de los partidos polticos (se entiende
los histricamente dados, no los ideales) y la democracia, lanza severas crticas contra sta.
"Vivimos, dice, con una nocin totalmente irreal de la democracia, forjada por los juristas,
siguiendo a los filsofos del siglo XVIII, 'Gobierno del pueblo por el pueblo', 'gobierno de la nacin
por sus representantes': bellas frmulas, propias para levantar el entusiasmo y facilitar los
desarrollos oratorios. Bellas frmulas que no significan nada. Jams se ha visto a un pueblo
gobernarse por s mismo, y no se ver jams. Todo gobierno es oligrquico, ya que implica
necesariamente el dominio de un pequeo nmero sobre la mayora. Rousseau lo vio, aunque
sus comentadores hayan olvidado leerlo: 'Tomando el trmino en el rigor de la acepcin, jams
ha existido verdadera democracia y jams existir. Va contra el orden natural que el mayor
nmero gobierne y que el menor nmero sea gobernado.' La voluntad de un pueblo es
profundamente anrquica: aspira a hacer todo lo que le place. Oscuramente, considera al
gobierno como un mal necesario: frente a l, su actitud instintiva es de oposicin. Alain ha
descrito notablemente la antinomia natural de gobernantes y gobernados. Todo gobierno supone
una disciplina. Toda disciplina es impuesta desde fuera: la 'disciplina interior misma es producto
de la educacin que supone una primera disciplina externa; y siempre es muy limitada. Gobierno
y sujecin son inseparables: pero, por la misma definicin, la sujecin es exterior al sujeto. Un
pueblo no se sujeta: es sujetado. No se gobierna: lo gobiernan. Proclamar la identidad de
gobernantes y gobernados, de los que someten y los sometidos, constituye un admirable medio
de justificar la obediencia de los segundos respecto a los primeros. Todo esto es puro juego de
palabras y construccin del espritu.
"La verdadera democracia es otra cosa: ms humilde, pero ms real. Se define, en primer lugar
por la libertad 'para el pueblo y para cada porcin del pueblo', como decan los constituyentes de
1793. No slo la libertad de los privilegiados por el nacimiento, la fortuna, la funcin la
educacin: sino la libertad real de todos, lo que supone cierto nivel de vida, cierta instrucin
general, cierta igualdad social, cierto equilibrio poltico" (Op. cit., pp. 449 Y 450).
781
Op. Cit., p. 378.
Por su parte, el socilogo Roger-Gerard Schwartezberg, profesor de la Universidad de Derecho, Economa y Ciencias Sociales de Pars, asigna a los partidos polticos las caractersticas siguientes: continuidad de organizacin; organizacin completa hasta el nivel local; voluntad de ejercer el poder y
procuracin de obtener el respaldo popular. Como funciones primordiales de
todo partido poltico aduce la formacin de la opinin pblica; la seleccin de
candidatos y la relacin permanente entre los electos y los electores. Habla di cho autor de dos principales tipos de partidos polticos, a saber: los de cuadros
y los de masas. Afirma que los primeros aparecieron en los orgenes de la
democracia, consistiendo su ms importante actividad en la participacin en
los proceso electorales y en reclutar para su membreca a los personajes ms
notables del pas respectivo. Sostiene que los partidos de masas se gestaron a
fines del siglo XIX y a principios del siglo XX por los movimientos socialistas,
considerando dentro de su tipo a los partidos comunistas. 783
2. Los partidos polticos en Mxico (a) Antecedentes histricos
La formacin de cualquier partido poltico autntico deriva de la politizacin de
un pueblo y de su educacin cvica. Estas calidades hacen susceptibles a las
mayoras populares para participar consciente y responsablemente en la vida
poltica, participacin que de manera ms o menos espontnea y natural
propicia la creacin de los partidos polticos. A su vez, la politizacin y el civismo tienen como base de sustentacin un conjunto de condiciones relativamente homogneas de carcter social, econmico y cultural en que viva y se
desenvuelva la poblacin de un Estado. Esas condiciones deben ser positivas,
ya que las negativas, que se traducen en la extrema pobreza, suma ignorancia
y en circunstancias vitales indecorosas e indignas de las mayoras,
imposibilitan el inters de stas por la cosa pblica al colocarlas al margen de
la vida poltica. En tal situacin de negatividad se encontraban los grupos
mayoritarios de la poblacin de la Nueva Espaa en la primera dcada del siglo
XIX, es decir, al iniciarse el movimiento insurgente. Los estratos o clases en
que dicha poblacin se divida784 presentaban entre s una marcada
782
Como la exposicin, el anlisis y la crtica de estas diversas especies de partidos implican una
temtica que rebasara el contenido propio de este libro, nos remitimos a las consideraciones
783
que al respecto expone Duverger en su tantas veces citada obra (pp. 31, 32, 33, 93,
94, 100 Y 147 a 150). Consltese asimismo el libro de Daniel Moreno intitulado "Los
Partidos Polticos del Mxico Contemporneo", cuarta edicin, 1975
Cfr. Sociologie Politiqueo Edicin 1977. Pars, pp. 476 Y ss.
Segn Miguel Othn de Mendizbal, dichos estratos comprendan numricamente
los siguientes grupos: espaoles, 70,000; criollos, 1.245,000; indios, 3.100.000; negros,
10,000 Y castas (mestizos), 1.412,000 ("El origen histrico de nuestras clases medias."
En Ensayos sobre las Clases Sociales en Mxico. Editorial Nuestro Tiempo, 1970, p. 9).
784
FORMAS DE GOBIERNO
75
de abulia no slo frente a la cosa pblica, sino ante su propia superacin. Estos
fenmenos negativos, signo de la mansedumbre con cuyo velo el clero
envolva a las masas explotando su credulidad ignorante y su proclividad fantica, permitieron que durante los tres siglos de dominacin, la Nueva Espaa no
registrara movimientos polticos importantes ni fuera escenario de agitaciones
y trastornos ms o menos graves que hubiesen tenido por finalidad sustituir o
corregir el orden social injusto dentro del que plcidamente transcurra la vida
colonial para las clases privilegiadas, "que solamente vio alterada su letrgica
tranquilidad por rebeldas individuales o de pequeos grupos, espordicos e
intrascendentes".785 La falta de cohesin entre los diferentes grupos tnicos
que componan la poblacin neoespaola, los haca soportar "las espoliaciones,
vejaciones e injusticias de que los hacan vctimas las autoridades, los
espaoles peninsulares y los criollos ricos, sin que su descontento encontrara
el denominador comn que lo uniera en la protesta, en la resistencia o en la
rebelin".786 En estas condiciones, es evidente que la insurgencia no brot de
las masas populares, sino de un reducido grupo de criollos y mestizos
ilustrados encabezado por don Miguel Hidalgo y Costilla, quien, conociendo la
ignorancia que envolva a los feligreses de su parroquia y la explotacin de que
las clases desheredadas eran vctimas por parte de los peninsulares, lanz, no
un grito de autntica independencia, sino de rebelin contra el mal gobierno,
vitoreando a la Virgen de Guadalupe y excitando al populacho a "coger
gachupines". Estos hechos, en sus dimensiones crudas y reales, expuestos sin
eufemismos patrioteros, demuestran la ausencia de conciencia cvica y, por
ende, de toda idea de verdadera emancipacin poltica por parte de las masas
populares que se lanzaron violentamente en seguimiento de los primeros insurgentes, cuyo grupo, sin haber formado un verdadero partido, se enfrent a
la faccin que sostena al gobierno virreinal.
Con Morelos, uno de nuestros ms puros y autnticos hroes, la insurgencia
adquiere ya forma poltica y asume una teleologa definida, aspectos que se
revelan claramente en la Constitucin de Apatzingn que en otra ocasin
comentamos. El grupo insurgente que se integr en tomo al gran cura de
Carcuaro, ya no excit a las muchedumbres a la mera rebelin contra el "mal
gobierno", sino que propugn la verdadera emancipacin de la Amrica
Septentrional, es decir, de la Nueva Espaa, con base en una estructura
785
786
durante tres siglos, detentaban los bienes y recursos econmicos como instrumentos de explotacin y gozaban de una situacin jurdica y poltica privilegiada.
Del Plan de Iguala y los tratados de Crdoba surge el partido iturbidista que
pretenda instaurar un trono imperial independiente de la dinasta borb nica, la
cual a su vez, contaba con la faccin realista adversaria de don Agustn y sus
simpatizadores y de los verdaderos insurgentes, cuyo movimiento debilitado
representaba don Vicente Guerrero. Estos tres grupos pugnaban por asumir el
gobierno a raz de la consumacin de la independencia para organizar al pas
respectivamente como monarqua o como repblica o para reincorporarlo al
Estado espaol. La frustracin del efmero imperio de Iturbide y la exclusin de
los realistas o borbonistas, abrieron el escenario poltico de Mxico en favor de
la ideologa insurgente que tremolaba la idea republicana, cuyos partidarios, a
su vez, se dividieron en dos facciones, a saber: la federar lista y la centralista.
Por otra parte, ese escenario no fue ajeno a la actuacin de las logias
masnicas durante el periodo que abarca la vigencia relativa de la Constitucin
de 1824. De los ritos escocs y yorkino surgen respectivamente las tendencias
conservadoras y las progresistas 787 que, formando grupos en torno al culto de
las personalidades de la poca, trataron de aduearse del gobierno788 objetivo
ste que tampoco era indiferente a las facciones que abominaban de la
787
El historiador Jos Fuentes Mares sintetiza las tendencias y composicin de las logias
escocesas en las siguientes palabras: "Para no faltar a las que fueron luego tradiciones
de la masonera mexicana, las logias escocesas tenan su programa poltico, que en
sntesis consista en el sostenimiento del Plan de Iguala, por lo menos en lo que sus
postulados no resultara incompatibles con los principios liberales que ya imperaban en
Espaa. Sustentaban los escoceses, adems, un criterio poltico de tipo centralista. y
aun cuando buscaban excluir al clero de los centros directores de la educacin juvenil,
saban transigir en cierta forma con la Iglesia, y sobre todo con los espaoles de
Mxico, cuya era la nacionalidad de varios de los ms destacados miembros de esas
lgicas" (Historia de Una Gran Intriga. Editorial Jus. Mxico, 1951, p. 123).
FORMAS DE GOBIERNO
77
"La masonera del rito escocs parece ser que empero a existir con trabajos
regulares a partir de 1813. Los escoceses fueron factor decisivo en la consumacin de
la independencia y en los primeros congresos mexicanos. Su pecado era cierta
exclusividad espaola y criolla y ligas con los intereses creados. Estas ltimas ligas se
fortalecen y ensanchan al percibir los escoceses que el poder se les escapa de las
manos, ante la fuerza obtenida por los yorkinos, rito que queda establecido en 1825,
aun cuando contaba con antecedentes.
"Es as como de 1826 a 1830, en medio de las sociedades en pugna, se presenta una
complicada lucha entre yorkinos y escoceses, coincidiendo a veces con la lucha de las
sociedades, complicndola en ocasiones, en virtud de los intereses de personas y de la
intensidad de las pasiones de yorkinos y escoceses. El Sol viene a ser el peridico de
los escoceses; el Correo de la Federacin, de los yorkinos, y El guila, para 1828, de los
'imparciales', corriente esta ltima que surge ante el encono de la disputa entre
escoceses y yorkinos" (Reyes Heroles Jess. El Liberalismo Mexicano. Tomo II, pp. 49 y
50).
789
Cfr. "Historia de una gran intriga" de Jos Fuentes Mares, pp. 124 y ss
790
Don Valentn, a quien la historia de Mxico adjudica el ttulo de "precursor de la
Reforma" por los decretos avanzados que expidi cuando en 1833 funga como
vicepresidente de la Repblica encargado de la presidencia por ausencia temporal de
Santa Anna y que posteriormente fue presidente honorario del Congreso Constituyente
de 1856-57, se manifest como incondicional partidario del establecimiento del imperio
de Iturbide en el Congreso Constituyente de 1822. La proposicin de Gmez Faras para
este efecto y que fue aprobada bajo la presin de la soldadesca, est concebida en los
siguientes trminos: "Seor: El grande" y memorable acontecimiento que se nos ha
comunicado el da de hoy, lo tena preparado el mrito singular del hroe de Iguala. Su
valor y sus virtudes lo llamaban al trono; su modestia, su desinters, y la buena f en
sus tratados lo separaban. Si la soberbia Espaa hubiera aceptado nuestra oferta, si
Fernando VII no hubiera despreciado los tratados de Crdoba, si no nos hiciera la
guerra, si no hubiera provocado a otras naciones a que no reconociesen nuestra
emancipacin, entnces fieles al juramento, y consecuentes a nuestras promesas, seiriamos las sienes del monarca espaol con la corona del imperio de Mxico; pero rotos
ya el plan de Iguala y tratados de Crdoba como es bien constante por documentos
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79
793
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81
795
En tales declaraciones el general Daz afirm que "He esperado con paciencia el da
en que el pueblo mexicano estuviera preparado para seleccionar y cambiar su gobierno
en cada eleccin sin peligro de revoluciones armadas, sin perjudicar el crdito nacional
y sin estorbar el progreso del pas. Creo que ese da ha llegado. Yo ver con gusto un
partido de oposicin en la Repblica, si se forma. Lo ver como una bendicin, no como
un mal... no tengo deseos de continuar en la Presidencia; esta nacin est lista para su
vida definitiva de libertad.
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83
lvaro Obregn, se crearon los partidos "Liberal Democrtico", "Nacional Cooperativista", "Liberal Yucateco", "Liberal Independiente", "Liga Democrtica",
"Liberal Constitucionalista", "Laborista Mexicano", "Nacional Agrarista" y otros
ms cuya sola enumeracin sera demasiado prolija y tediosa. Todos estos
grupos polticos tenan como finalidad primordial, por no decir nica, llevar a la
presidencia de la Repblica a distintos personajes de sus simpatas y
796
En dicho informe, el Presidente Calles manifest: "Hay que advertir, en efecto. que
el vaco creado por la muerte del seor general Obregn intensifica necesidades y
problemas de orden poltico y administrativo ya existentes y que resultan de Ja
circunstancia de que serenada en gran parte la contienda poltico-social por el triunfo
definitivo de los principios cumbres de la Revolucin, principios sociales que, como los
consignados en los artculos 27 y 123, nunca permitir el pueblo que le sean
arrebatados; serenada, decamos por el triunfo la contienda poltico-social, hubo de
iniciarse, desde la Administracin anterior, el periodo propiamente gubernamental de
la Revolucin mexicana, con la urgencia cada da mayor de acomodar derroteros y
mtodos polticos y de gobierno a la nueva etapa que hemos ya empezado a recorrer.
"Todo esto determina la magnitud del problema; pero la misma circunstancia de que
quiz por primera vez en su historia se enfrenta Mxico con una situacin en la que la
nota dominante es la falta de 'caudillos', debe permitirnos, va a permitirnos orientar
definitivamente la poltica del pas por rumbos de una verdadera vida institucional,
procurando pasar, de una vez por todas, de la condicin histrica de 'pas de un
hombre' a la de 'nacin de instituciones y de leyes'" (Historia de la Convencin
Nacional Revolucionaria. Edicin, mayo de 1929, pp. 17 y 18)
797
Como tales deben mencionarse el Partido Accin Nacional (PAN); el Partido Popular
Socialista (PPS), el Partido Autntico de la Revolucin Mexicana (P ARM), el Partido
Comunista Mexicano (PCM), el Partido Socialista Unificado Mexicano (PSUM) que lo
sucedi en 1981, y el Partido de la Revolucin Democrtica (PRD), y cuyo estudio no
nos corresponde formular en esta obra.
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85
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87
de 72, en los trminos de los artculos 29, fraccin I y 23, fraccin I de los
respectivos ordenamientos). Las leyes aludidas restringan la actuacin de los
partidos polticos en cuanto que deban ajustarla a los preceptos
constitucionales y desarrollarla siempre respetando las instituciones
establecidas por la Ley Fundamental (Art. 29, frac. II y Art. 20, frac. 1,
respectivamente). Por ende, en Mxico no poda haber un partido poltico que
propugnara por sus fines, medios de accin y programa polticos, la
transformacin de las instituciones constitucionales mediante la sustitucin de
los principios ideolgicos que la sustentan, pues es evidente que lo que se
"respeta" es lo que no se toca ni altera, sino que se acata, se venera u
obedece. Ahora bien, la transgresin a esta prohibicin por parte de alguna
agrupacin poltica nicamente impeda que sta fuera registrada por la
Secretara de Gobernacin y que, en consecuencia, se le reputara como
"partido poltico nacional" con las prerrogativas inherentes a que las citadas
leyes se referan, pero de ninguna manera entraaba que dicha agrupacin
debiera desaparecer o no debiera actuar aunque no fuese con el aludido
carcter. Suponer lo contrario implicara atentar contra la garanta de libre
asociacin poltica que consagra el artculo 9 de la Constitucin Federal en
favor de todo ciudadano,801 ya que el derecho pblico subjetivo que comprende
slo est condicionado a que el fin asociativo sea lcito y nadie que discurra
sensatamente puede pensar que por medios pacficos, sin que se incite a la
comisin de ningn delito, sea ilcito realizar una labor de proselitismo entre la
ciudadana para que se elija, en la oportunidad conducente, a personas que,
como titulares de los rganos primarios del Estado, puedan promover
modificaciones esenciales a las instituciones constitucionales vigentes en un
momento histrico determinado. Es ms, las mismas leyes electorales
federales, acatando la invocada garanta constitucional, no prohiban la
formacin ni la actuacin de las agrupaciones polticas en general, pues slo
les vedaba
Esta garanta y su relacin con los partidos polticos la estudiamos en nuestra obra
Las Garantas Individuales, capitulo quinto, pargrafo D, a cuyas consideraciones nos
remitimos.
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89
760 bis. No corresponde al contenido del presente libro hacer un anlisis exhaustivo
de los partidos polticos tal como stos se estructuran en los dos ordenamientos
invocados.
803
760c En las citadas adiciones constitucionales destaca, adems, la creacin de un
Tribunal electoral que funcionar en Pleno y en Salas regionales y que tendr la
competencia que determine la ley. Sus resoluciones sern inatacables pues contra ellas
"no proceder juicio ni recurso alguno", salvo cuando se dicten con posterioridad a la
jornada electoral, pudiendo ser revisadas y modificadas por los Colegios. Electorales de
ambas Cmaras del Congreso de la Unin. Se debe enfatizar que en base a tales
adiciones, se expidi el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales,
ordenamiento que se public el 5 de agosto de 1990 y cuyo estudio no corresponde al
presente libro, por lo que nos remitimos a sus disposiciones.
La existencia de dicho Tribunal Electoral se reiter en las reformas introducidas al
artculo 41 constitucional que se publicaron en el Diario Oficial el 3 de septiembre de
1993 con la novedad de que cuatro de sus integrantes debern ser miembros de la
judicatura federal que con el presidente del Tribunal Federal Electoral deben integrar la
Sala de segunda instancia, elegibles para cada proceso electoral por el voto de las dos
terceras partes de los miembros presentes de la Cmara de Diputados.
Otra novedad de dichas reformas estriba en la supresin de los colegios electorales
como revisores de las resoluciones del mencionado Tribunal Electoral Federal, lo que
implica una garanta de imparcialidad en lo que a su funcionamiento conciernen.
Nos permitimos transcribir dichas reformas: "Artculo 41. La ley establecer las regias a
que se sujetarn el financiamiento de los partidos polticos y sus campaas electorales.
La ley establecer un sistema de medios de impugnacin de los que conocern el
organismo pblico previsto en el prrafo octavo de este artculo y el Tribunal Federal
Electoral. Dicho sistema dar definitividad a las distintas etapas de los procesos
electorales y garantizar que los actos y resoluciones se sujeten invariablemente al
principio de legalidad.
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91
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761 Este principio lo erige nuestra Constitucin en garanta del gobernado, la cual
se contiene en los artculos 14 y 16 que estudiamos en el capitulo sptimo de nuestra
obra respectiva.
807
762 En Mxico, el primordial medio impugnativo de tales actos es el juicio de
amparo. Cr. nuestro correspondiente libro.
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95
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97
particulares para hacerla efectiva o para exigir ante los tribunales competentes
la responsabilidad pecuniaria que hubiese contrado el funcionario o empleado,
por daos y perjuicios, al cometer los hechos u omisiones que se le imputen.
Esta responsabilidad ser exigible siempre que se comprueben 101 daos y
perjuicios ocasionados con dichos actos u omisiones, aun cuando se absuelva
al inculpado en el procedimiento penal."
Es la responsabilidad penal de los funcionarios pblicos la que se prev y
regula constitucionalmente, segn dijimos, siendo la legislacin secundaria
sobre responsabilidades oficiales, la reglamentaria de las disposiciones
fundamentales respectivas. Ahora bien, en lo que atae a este tipo de
responsabilidad, jurdicamente existe una distincin entre los altos funcionarios
de la Federacin y los que no tienen este carcter, tanto por lo que respecta a
la tipificacin de los delitos oficiales como al procedimiento para aplicar las
sanciones correspondientes a esta clase de delitos y a los rganos del Estado
competentes para ello.
c) El fuero constitucional
Los altos funcionarios federales, como el Presidente de la Repblica, los
senadores y diputados al Congreso de la Unin, los ministros de la Suprema
Corte, los Secretarios de Estado y el Procurador General de la Nacin, gozan de
lo que se llama fuero constitucional, cuya finalidad estriba no tanto en proteger
a la persona del funcionario, sino en mantener el equilibrio entre los poderes
del Estado para posibilitar el funcionamiento normal del gobierno institucional
dentro de un rgimen democrtico.
En esta idea coincide la doctrina constitucional mexicana. As, don
Jacinto Palla res sostiene que "La necesidad de que los funcionarios a
quienes estn encomendados los altos negocios del Estado, no estn
expuestos a las prfidas asechanzas de sus enemigos gratuitos, el evitar
que una falsa acusacin sirva de pretexto para eliminar a algn alto
funcionario de los negocios que le estn encomendados y el impedir las
repentinas acefalias de los puestos importantes de la administracin
pblica, son los motivos que han determinado el establecimiento del
fuero que se llama constitucional, .consignado en los artculos 103 y 107
del Cdigo fundamental (de 1857). Este fuero da lugar a dos clases de
procedimiento, segn se trate de delitos comunes o de delitos oficiales
de los funcionarios que lo gozan. Tratndose de los primeros, el fuero se
reduce a que no se proceda
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771 Dicho artculo 3 considera como delitos oficiales "los actos u omisiones de los
funcionarios o empleados de la Federacin o del Distrito Federal cometidos durante su
o con motivo del mismo, que redunden, en perjuicio de los intereses pblicos y del
buen despacho", sealando como tales los siguientes: "I. El ataque a las instituciones
democrticas; II. El ataque a la forma del gobierno republicano, representativo y
federal; III. El ataque la libertad de sufragio; IV. La usurpacin de atribuciones; V.
Cualesquiera infraccin a la constitucin o a las leyes federales, cuando causen
perjuicios graves a la Federacin o a varios Estados de la misma, o motiven algn
trastorno en el funcionamiento normal instituciones; VI. Las omisiones de carcter
grave en los trminos de la fraccin anterior;
VII. Por las violaciones sistemticas a las garantas individuales o sociales; VIlI. En
general los dems actos u omisiones en perjuicio de los intereses pblicos y del buen
despacho, siempre que no tengan carcter delictuoso conforme a otra disposicin legal
que los defina como .delitos comunes." (La Ley de Responsabilidades vigente, que
seala tales delitos oficiales, se public el 4 de enero de 1980.)
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105
d) El juicio poltico
Por juicio poltico se entiende el procedimiento que se sigue contra alto
funcionario del Estado para desaforarlo o aplicarle la sancin legal conducente
por el delito oficial que hubiese cometido y de cuya perpetracin declare
culpable. En el primer caso, a dicho procedimiento se le denomina tambin
antejuicio",819 puesto que slo persigue como objetivo eliminar el
impedimento que representa el fuero para que el funcionario de que se trate
818
772 Nuestra tesis est en pleno desacuerdo con el criterio de Tena Ramrez, para
quien los gobernadores y diputados legales s gozan de fuero constitucional "por
infracciones delictuosas a la Constitucin y Leyes Federales, lo que se traduce, agrega,
en que no pueden ser perseguidos por las autoridades federales (que es a las que
compete conocer de las violaciones a los ordenamientos federales) si previamente no
son desaforados en los trminos de los artculos 109 y 111" (Op.cit., p. 537). Debemos
observar que el caso que contempla dicho tratadista no es posible jurdicamente, pues
por ningn delito oficial que cometa un alto funcionario. Y por equiparacin legal, un
gobernador o un diputado local, surge la competencia de ningn tribunal (federal o del
orden comn), sino la de la Cmara de Diputados y del Senado en los trminos del
artculo 111 de la Constitucin, precepto que, por cierto, no prev ninguna hiptesis de
"desafuero" como lo pretende el autor mencionado, sino en el caso de que el delito
oficial tuviese sealada en la ley una pena distinta de la privacin del puesto y de la
inhabilitacin para obtener otro.
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Consejo General del Instituto Federal Electoral. Dicho fuero estriba en que
ninguno de estos funcionarios pblicos puede se cesado por cualquier delito
tipificado en la legislacin penal, mientras la Cmara de Diputados no declare
"por mayora absoluta de sus miembros presentes en sesin si ha o no lugar a
proceder contra el inculpado" (prrafo primero de dicho precepto). Es evidente
que de dicho fuero gozan los aludidos funcionarios cometan los expresados
delitos "durante el tiempo de su encargo" (dem) en el caso de que no lo estn
desempeando (art. 112). Sin embargo, si al funcionario de los ya sealados
perpetr un delito sin haber estado investido de fuero durante su comisin y
despus goza de esta prerrogativa inherente al cargo que posteriormente
desempee, deber ser desaforado en los trminos ya indicados por la Cmara
de Diputados, segn se infiere claramente de lo dispuesto en el segundo
prrafo del invocado artculo 112.
En lo que atae a los gobernadores de los Estados, a los diputados magistrados
de sus respectivos tribunales superiores, tambin opera el fuero procesabilidad
a que nos hemos referido por lo que respecta a los delitos federales que se les
imputen. Por consiguiente, es la mencionada Cmara la competente para
despojados de la citada prerrogativa mediante una "declaracin de
procedencia", que es lo mismo que el desafuero, "para el efecto de que se
comunique a las legislaturas locales a fin de que en ejercicio de sus
atribuciones procedan corresponda" (art. 111, quinto prrafo).
truosa por todos los delitos que durante su alto cargo hubiese perpetrado. Esta
suposicin, que pugna contra toda justicia social y que auspiciara la corrupcin
incastigable de quien haya sido Presidente, equivaldra a permitir o tolerar que
el sujeto que ocupe este alto cargo pueda cometer toda clase de delitos
durante su desempeo sin que incurra en responsabilidad penal alguna, lo que
se antoja absurdo e irracional.
III. Reforma de 2002
Con fecha 14 de junio de este ao se expidi un decreto congresional que
adicion un segundo prrafo al artculo 113 de la Constitucin disponiendo que:
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"La responsabilidad del Estado por los daos que, con motivo de su actividad
administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares,
ser objetiva y directa. Los particulares tendrn derecho a una indemnizacin
conforme a las bases, lmites y procedimientos que establezcan las leyes."
IV. Breve nota histrica
Siendo la responsabilidad de los funcionarios pblicos un signo de la
democracia, en todos los regmenes que bajo esta forma de gobierno se han
estructurado, se han implantado instituciones jurdicas que la prevn
sustantivamente y la regulan adjetivamente. Pero aunque dicha
responsabilidad tenga esa denotacin, no por ello ha dejado de exigirse a
funcionarios importantes, pero secundarios, en los sistemas monrquicos
absolutistas, en los que slo el rey era responsable ante sus sbditos y
nicamente responsable ante Dios. El monarca era el autor de las leyes
humanas sin estar sujeto a ellas. Este principio, del cual ya hemos hablado y
que es el de "legibus solutus", impeda toda responsabilidad jurdica que aqul
pudiese contraer en el ejercicio del poder del Estado. Es ms, el rey
irresponsable sujetaba a responsabilidad a los funcionarios pblicos en quienes
delegaba el desempeo de ciertas funciones que a l originariamente
correspondan a virtud de su investidura divina. Recurdese la institucin
llamada "juicio de residencia" a que se someta a los virreyes espaoles y al
que ni el mismo Hernn Corts pudo sustraerse, 823 y cuyo juicio importa un
ntido antecedente jurdico novo-hispano del "juicio poltico" o "juicio de
responsabilidad" de los funcionarios pblicos, as como el "impeachment" del
derecho anglo-sajn.
Al juicio de residencia estaban sujetos los funcionarios pblicos al
concluir su mandato, pudiendo presentar cualquier persona que se
sintiese agraviada por ello su reclamacin ante el tribunal ad hoc,
personificado en un juez (oidor) designado por el rey. Si el residenciado
era el virrey, y el fallo le era adverso, poda apelar ante el Consejo de
Indias, organismo que, durante el esplendor de su autoridad, tena
facultad para llamar a cuentas a dicho funcionario aun antes de la
expiracin del plazo de su gestin gubernativa. Segn don Juan de
823
776 "Ante las dificultades creadas por los desrdenes que siguieron a la expedicin
de las Hibueras; ante las acusaciones que los enemigos de Corts no cesaban de
formular temerosos de un justo castigo por la conducta que haban observado en su
ausencia, Carlos V se encontraba en la necesidad de tomar una medida, sin saber cul;
ni poda dar entera fe a las detracciones, ni, en su carcter suspicaz, caba dejar que
Corts siguiera disfrutando de una autoridad que pudiera llevarlo al extremo de
levantarse con un reino que l haba conquistado. En aquella circunstancia otro habra
pensado mandar un general al mando de un ejrcito; pero aquel monarca pens en un
togado, en una solucin de orden judicial: el juicio de residencia, y nombr al licenciado
Luis Ponce de Len juez de la causa, lo cual tena en el caso una amplsima
connotacin, puesto que, para residenciar a Corts, era necesario dejarlo sin autoridad,
y substituirlo en sus variadas y omnmodas facultades." (Toribio Esquivel Obregn).
Apuntes para la Historia del Derecho en Mxico. Tomo 11, pp. 298 Y ss. obra en la que
su ilustre autor transcribe las provisiones reales para entablar juicio de residencia
contra don Hernando, fechadas el 4 de noviembre de 1525.)
FORMAS DE GOBIERNO
117
de las Cmaras, o del jefe del Estado"; de ratificacin o sancin, "cuando la norma en
cuestin slo se convierte en ley por la previa aprobacin del cuerpo electoral, que
viene a sustituir as la autoridad sancionadora de las leyes (ordinariamente el jefe del
Estado)"; y consultivo, "cuando el resultado del referndum no tiene carcter
vinculatorio para las autoridades legislativas ordinarias". 827
Para Carl Schmitt, el referndum es la "votacin popular sobre confirmacin o no
confirmacin de un acuerdo del cuerpo legislativo", pudiendo ser "general obligatorio",
"obligatorio para determinadas clases de ley" y "facultativo". 828
Bielsa sostiene que el referndum es el "acto por el cual los electores o mandatarios,
en un rgimen de democracia representativa, opinan, aprueban o rechazan una
decisin de los representantes constitucionales o legales" . 829
Bidart Campos" estima como referndum "toda consulta al cuerpo electoral, sea que
recaiga sobre leyes, constitucin, reformas, decisiones polticas o de gobierno, etc.", y
lo clasifica tambin en consultivo, decisorio, obligatorio y facultativo. 830
El tratadista mexicano Hctor Gonzlez Uribe afirma que "El referndum es la ms
importante de las manifestaciones del gobierno directo y es aquella institucin en
virtud de la cual los ciudadanos que componen el cuerpo electoral de un Estado,
aceptan o rechazan una proposicin formulada o una decisin adoptada por otro de los
poderes pblicos."
Agrega dicho autor, para complementar su pensamiento, que "Hay numerosas clases
de referndum. Las dos principales son el referndum legislativo y el administrativo. El
primero, desde luego, es el que reviste mayor importancia, tiene diferentes tipos. En la
doctrina constitucional francesa y en la prctica legislativa se habla del referndum
consultivo, el referndum de veto y el referndum de ratificacin. Por el consultivo, el
gobierno somete al pueblo el principio inspirador de una ley; por el de veto, un grupo
de ciudadanos manifiesta su opinin o una ley adoptada por los rganos legislativos y
entonces se somete a un referndum para su aprobacin final o reprobacin; y por el
de ratificacin, se somete al pueblo la ley ya aprobada y se le pide su aceptacin." 831
que en las asambleas por tribus formulaban sus tribunos. Dichas resoluciones podran tener,
incluso, el carcter de leyes, como la ley Valera y Horatia que estableci la obligatoriedad de los
propios plebiscitos, la ley Publia que oblig al Senado a sancionar las determinaciones de los
comicios tribales y la ley Hortencia que confirm la citada obligatoriedad. Como se ve, los
FORMAS DE GOBIERNO
119
787 Modernas Tendencias del Derecho Constitucional. Edicin 1934. Editorial Reus,
SA, Madrid.
788 La Teora Pura del Derecho. Editorial Losada. Buenos Aires, pp. 96 a 98.
789 Estos temas los tratamos en nuestra obra El Juicio de Amparo, cuyas
consideraciones reproducimos.
837
790 Op. cit. Cap. XXII.
836
FORMAS DE GOBIERNO
121
real del pueblo para asumir el carcter de legtimo y autntico. Sin esa
adecuacin, o sea, sin que la constitucin jurdico-positiva exprese el ser, el
modo de ser y el querer ser populares, el Estado que en ella se estructure y
articule no ser Estado democrtico en el sentido puro del calificativo. En tal
hiptesis, dicha constitucin ser impuesta al pueblo coactivamente sin
implicar el documento normativo en que sus esencias reales y teleolgicas se
recojan preceptivamente, circunstancias negativas que manifiestan su
ilegitimidad o su falta de autenticidad. Ahora bien, aunque estas ltimas notas
se presenten en el momento de la elaboracin constitucional, pueden
desaparecer en la facticidad histrico-poltica si la mayora popular respalda y
se acoge voluntaria y espontneamente a la constitucin impuesta ab origine,
pues entonces sta se legitima. El fenmeno de la legitimacin constitucional
elimina, pues, el vicio gensico de la constitucin impuesta, sanendola de su
falta prstina de autenticidad.839
Segn nuestra opinin, el principio de juridicidad es el ms importante de todo
rgimen democrtico y hasta puede decirse que, sin l, ste no podra existir ni
operar en la realidad. Tal principio es mucho ms trascendente que el que
estriba en el origen popular de los titulares de los rganos primarios del Estado
y del cual hemos hablado. Sin la subordinacin de todos los actos del poder
pblico a las normas jurdicas, bien sea constitucionales o legales, se destruira
la democracia, entronizndose, en cambio, la autocracia, la dicta dura o la
tirana, incluso por aquellos funcionarios que hubiesen sido electos por la
voluntad mayoritaria del pueblo. A la inversa, aunque la investidura de las
autoridades primarias del Estado provenga de la autntica expresin de dicha
voluntad, no por esta circunstancia se garantizara la efectividad democrtica,
pues el jefe o los jefes de Estado, sin el principio de juridicidad, podran
fcilmente convertirse en autcratas y aniquilar de esta manera el rgimen
democrtico dentro del que hubiesen sido nominados. 840
838
839
792 Los tpicos relacionados con los conceptos de "constitucin real", "constitucin
jurdico-positiva", "fundamentalidad", "supremaca" y "legitimidad" constitucional, los
abordamos en el captulo cuarto de esta obra.
funcionar rganos estatales con competencia ad hoc para invalidar todo acto
de autoridad que viole la Constitucin o la ley, rganos que generalmente son
de ndole judicial, como acontece entre nosotros. Son, en consecuencia, los
jueces controladores del mencionado principio quienes, dentro de los sistemas
genuinamente democrticos, estn investidos con una especie de supremaca
respecto de los dems rganos del Estado, segn dijimos, de lo que se infiere
que los pases donde no exista ese control judicial no pueden veraz y
autnticamente ostentar el carcter de democrticos, a pesar de que sus
autoridades procedan de la voluntad popular mayoritaria.
H. Sptimo elemento: La divisin o separacin de poderes
Es evidente que, para que opere la juridicidad mediante los dos tipos de control
mencionados sobre los actos del poder pblico, se requiere la divisin o
separacin de poderes, que es otro signo denotativo de la democracia. Ya
Montesquieu seal la necesidad de este principio como garante de la
seguridad jurdica. Si las autoridades encargadas de la aplicacin de las leyes
fueran las mismas que las elaboran y si no existiese entre una y otras ningn
rgano que decidiese jurisdiccionalmente los conflictos surgidos con motivo de
dicha aplicacin y que velara por la observancia de la Constitucin, en una
palabra, si fuere un solo rgano del Estado el que concentrara las funciones
legislativa, ejecutiva y judicial, no habra sistema democrtico, que es de
frenos y contrapesos recprocos, sino autocracia, cualquiera que fuese el
contenido ideolgico del rgimen respectivo.
840
792 bis La omnicomprensividad del Derecho y, por ende, del principio de juridicidad
ha sido enfatizada por el distinguido jurisfilsofo alemn Rudolf Von lhering, quien
afirma: "El Derecho abarca a la persona en todos los aspectos de su existencia; slo
donde el Derecho domina, prospera el bienestar nacional, el comercio y la industria se
vuelven florecientes; slo all se desarrolla la fuerza moral y espiritual inherente al
pueblo en su vigor pleno. El Derecho es la poltica bien comprendida del poder, no la
poltica miope del momento, el inters del instante, sino la poltica de larga visin, que
mira al futuro y considera el fin." "El pueblo hace el arte, pero el arte hace a su vez al
pueblo, el pueblo hace el Derecho, pero el Derecho hace a su vez al pueblo." (El fin en
el Derecho. Editorial Cajica, pp. 72, 276 y 280.)
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Ahora bien, el principio de divisin de poderes ensea que cada una de esas
tres funciones se ejerza separadamente por rganos estatales diferentes, de tal
manera que su desempeo no se concentre en uno solo, como sucede en los
regmenes monrquicos absolutistas o en los autocrticos o dictatoriales.
Divisin implica, pues, separacin de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial
en el sentido de que su respectivo ejercicio se deposita en rganos distintos,
interdependientes, y cuya conjunta actuacin entraa el desarrollo del poder
pblico del Estado. Debemos enfatizar que entre dichos poderes no existe
independencia sino interdependencia. Si fuesen independientes no habra
vinculacin recproca: seran tres poderes "soberanos", es decir, habra tres
"soberanas" diferentes, lo que es inadmisible, pues en esta hiptesis se
romperan la unidad y la indivisibilidad de la soberana.
Esta ltima apreciacin inaceptable, que contradice el pensamiento de
Rousseau, la formula Montesquieu, quien aduce el supuesto de que existen tres
poderes al afirmar: "En cada Estado hay tres especies de poderes: el poder
legislativo, el poder ejecutivo de las cosas que dependen del derecho de gentes,
y el poder ejecutivo de las que dependen del derecho civil. Por el primero, el
prncipe o el magistrado hace las leyes por un tiempo o para siempre, y corrige
o abroga las que hayan sido hechas. Por el segundo, hace la paz o la guerra,
enva o recibe embajadas, establece la seguridad, previene las invasiones. Por el
tercero, castiga los crmenes o juzga las diferencias entre particulares. Se
llamar a este ltimo potestad de juzgar; y a la otra simplemente potestad
ejecutiva del Estado. Cuando en la misma persona o el mismo cuerpo de
magistrados la potestad legislativa' se rene con la potestad ejecutiva, no
puede haber
libertad, porque se puede temer que el mismo monarca o el mismo senado haga
leyes tirnicas para ejecutadas tirnicamente. Todo estara perdido si el mismo
hombre, o el mismo cuerpo de principales, o de nobles, o del pueblo, ejerciera
estos tres poderes: el de hacer las leyes, el de ejecutar las resoluciones pblicas
y el de juzgar los crmenes o las diferencias entre particulares." 841
Como sostiene Lanz Duret, "el rasgo esencial de esta doctrina consiste en que
Montesquieu descompone y secciona la soberana del Estado en tres poderes
principales, susceptibles de ser atribuidos separadamente a tres clases de
titulares, constituyendo stos a su vez dentro del Estado tres autoridades
primordiales, iguales e independientes: es decir, a la nocin de la unidad del
poder estatal y de la unidad de su titular primitivo, Montesquieu opona un
sistema de pluralidad de autoridades estatales, fundado sobre la pluralidad de
poderes" ,842
Por su parte, Carr de Malberg afirma: "En principio, la potestad del Estado es
una. Consiste, de una manera invariable, en el poder que tiene el Estado de
querer por sus rganos especiales por cuenta de la colectividad y de imponer su
voluntad a los individuos. Cualesquiera que sean el contenido y la forma
variable de los actos por medio de los cuales se ejerce la potestad estatal, todos
841
842
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797 "Es preciso tambin distinguir, afirma Carr de Malberg, en este poder que es
uno (el poder del Estado) por una parte las funciones del poder, que son mltiples, y
por otra parte los rganos del poder que pueden ser igualmente mltiples. Las
funciones del poder son las diversas formas bajo las cuales se manifiesta la actividad
conminadora del Estado; dictar la ley, por ejemplo, es uno de los modos de ejercicio de
la potestad estatal, o sea una funcin del poder. Los rganos del poder son los
diferentes personajes o cuerpos pblicos encargados de desempear las diversas
funciones del poder. El cuerpo legislativo, por ejemplo, es el rgano que desempea la
funcin legislativa del poder estatal. Esta distincin tan sencilla entre el poder, sus
funciones y sus rganos est oscurecida, desgraciadamente, por el lenguaje usado en
materia de poder, lenguaje que es completamente vicioso. En la terminologa vulgar y
hasta en los tratados de derecho pblico, se emplea indistintamente la palabra 'poder'
para designar a la vez, sea el mismo poder, o sus funciones o sus rganos. As por
ejemplo, se emplea el trmino 'poder legislativo' bien para designar a la funcin
legislativa o bien para referirse a ID asambleas que redactan las leyes. Es evidente, sin
embargo, que el cuerpo legislativo y la funcin legislativa son dos cosas muy
diferentes." (Op. cit; p. 249.)
846
798 Tales confusiones tambin las registra el lenguaje comn usado inclusive en
crculos polticos y jurdicos y empleado por la legislacin y la jurisprudencia, sin que
nosotros hayamos escapado de dicho error que conscientemente y en aras de la
facilidad expresiva solemos con frecuencia cometer.
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849
801 bis Informe de 1979, Segunda Sala, pp. 97 y 98, tesis 109.
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a) Su implicacin
Al hablar de la finalidad genrica del Estado, dijimos que consiste en el objetivo
que esta entidad persigue mediante el ejercicio del poder pblico que se
desarrolla en las clsicas funciones legislativas, ejecutivas y jurisdiccionales
encomendadas a los rganos estatales. Ahora bien, esa finalidad genrica se
traduce en fines especficos que, en relacin con cada Estado en concreto, se
sealan en su respectivo orden jurdico fundamental. De ah que la ndole de
tales fines especficos sirve como criterio de calificacin de las formas de
gobierno y del Estado mismo, pues segn sea su contenido ideolgico y su
proyeccin en la realidad social, la entidad estatal en particular puede
encuadrarse dentro de diversos tipos que generalmente son el socialista, el
burgus y el democrtico.
Esta aseveracin, que aparentemente pudiera adjetivarse como ligera o, al
menos, poco ortodoxa, requiere una explicitacin. Hemos afirmado que el
concepto de democracia se integra con la concurrencia, confluencia o
combinacin de los distintos elementos que someramente expusimos, dentro
de los cuales se incluye el que estamos tratando. El conjunto de dichos
elementos confiere al sistema democrtico una tnica jurdica y poltica
compleja en la que todos ellos se conjugan. Conforme a esta consideracin,
entendemos que la democracia no radica simplemente en que los titulares de
los rganos primarios del Estado sean electos por la voluntad mayoritaria del
pueblo, ni en que el orden jurdico proclame la igualdad y libertad como
conceptos abstractos deshumanizados, ni en que se declare dogmticamente
que la soberana reside en la nacin. Si los fines del Estado no tienen un
enfoque determinado, que es el que trataremos de exponer, aunque en su
estructura jurdica se renan los atributos apuntados, incluyendo la juridicidad
de que hemos hablado, no existir democracia sino demagogia en el correcto
sentido aristotlico de la palabra o "plutogogia", palabra que etimolgicamente
denota "conduccin en favor de los ricos".
El pueblo o la nacin como unidad real es el elemento humano del Estado
sobre el cual y en beneficio del cual se despliega el poder pblico y, por ende,
las funciones en que se manifiesta. Dentro del pueblo o nacin existen dos
esferas irreductibles e innegables: la individual y la colectiva. La primera est
representada por las personas particularmente consideradas y la segunda por
los grupos humanos no individualizados que, colocados en diferentes estratos
sociales, econmicos o culturales, constituyen los sectores mayoritarios de la
sociedad. Tanto las
personas como entes individuales y los referidos grupos humanos son centros
de imputacin normativa, es decir, sujetos del derecho, entre los cuales se
establece vinculacin obligatoria, imperativa y coercitiva que ste entraa
como atributo esencial. Ahora bien, la persona humana es un autofn en cuanto
856
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V. LA AUTOCRACIA
A. Idea general
Esta es una forma de gobierno en la cual el poder supremo del Estado reside
en un solo individuo, sin que su actuacin gubernativa est sometida a normas
jurdicas preestablecidas, es decir, a normas que no provengan de su voluntad.
Con esta idea queremos expresar no que en un rgimen autocrtico no exista
derecho positivo, sino que ste es creado por el sujeto que ejerce el poder
pudiendo variarlo a su arbitrio.
Etimolgicamente autocracia significa El poder con que una persona se inviste
a s misma autos, a s mismo; cratos, poder-. Conforme a esta concepcin, el
rgimen autocrtico es generalmente espurio e ilegtimo, ya que emana de una
usurpacin que por lo comn obedece al empleo de la fuerza o del ardid
poltico para derrocar a un gobierno jurdicamente instituido.
Desde el punto de vista del origen del poder, la autocracia se distingue
claramente de la monarqua absoluta, o sea, el gobierno por un solo individuo,
pues al monarca se le considera como el titular legtimo de dicho poder por el
reconocimiento de su legitimidad en la conciencia de sus sbditos. En cambio,
el autcrata, segn se dijo, no deriva su potestad de ningn ttulo legtimo, sino
de la fuerza para imponerse a los gobernados que los constrie a tolerarlo,
pero no a reconocerlo. Desde este punto de vista, el autcrata equivale al
tirano, calificativo que se aplica al que obtiene contra derecho el gobierno de
un Estado, rigindolo sin justicia y a medida de su voluntad.
La autocracia, adems, diverge radicalmente de la democracia a tal punto que
ambas formas de gobierno se oponen por esencia. En efecto, la autocracia
ostenta los caracteres contrarios a los elementos inherentes a la democracia y
que reseamos precedentemente, destacando entre ellos el de juridicidad, que
implica la subordinacin del poder pblico y consiguientemente de la actuacin
de todos los rganos del Estado al derecho. En la autocracia no slo no existe
esa subordinacin respecto al autcrata, sino que el orden jurdico emana de
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147
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derecho de los trabajadores para mejorar sus condiciones vitales, pues este
objetivo depende de la voluntad graciosa de la entidad estatal. Si bien es cierto
que el advenimiento del comunismo obedece a la lucha de clases, tambin es
verdad que su implantacin la excluye absolutamente al abolir la clase de los
"explotadores". Por ende, tanto en el fascismo como en el comunismo tal lucha
queda suprimida, fenmeno que no acontece dentro de los regmenes
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151
878
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153
Se debe hacer hincapi, por otra parte, en la diferencia que existe entre
882
CAPTULO SPTIMO
EL PODER LEGISLATIVO
PODER LEGISLATIVO
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con la justicia (Surez), con la razn natural -Lex ratio summa insita in natura ... lex
naturae vis- (Cicern), con la naturaleza de las cosas (Montesquieu), o inclusive con la
explotacin del proletariado por el Estado burgus (Marx y Lenin). La elaboracin del
concepto jurdico de "ley" debe basarse en la consideracin pura y exclusiva de que
sta es un acto de imperio del Estado con independencia de los mltiples y variados
contenidos temporal-espaciales que puedan vaciarse en l. Bajo esta idea formal, la ley
no deja de ser tal aunque lo que ordene o mande se contraponga a principios
ideolgicos de diversa ndole, a los valores del espritu o al ser un modo de ser de los
hombres, las cosas o las sociedades. "Dura lex sed lex" reza un proverbio jurdico que,
parafraseado, nos conduce a la conclusin de que puede haber, como las hay, leyes
injustas, antieconmicas, antisociales, inhumanas, etc., adjetivos stos que resultan de
su estimacin valorativa, mas no de su esencia misma.
884
834) Manual de Droit Constitutionnel, pp. 88, 90 y 91.
)
Por su parte, Kelsen sostiene que "En la funcin legislativa, el Estado establece
reglas generales, abstractas; en la jurisdiccin y en la administracin,
despliega una actividad individualizada, resuelve directamente tareas
concretas; tales son las respectivas nociones ms generales. De este modo, el
concepto de legislacin se identifica con los de 'produccin', 'creacin', o
'posicin de Derecho'."885 y 886
De acuerdo con estas ideas, todo acto de autoridad que establezca normas
jurdicas con la tnica sealada, ser siempre una ley en su contextura
intrnseca o material, aunque no provenga del rgano estatal en quien se
deposite predominantemente la funcin legislativa. En puntual congruencia
lgica se afirma, por lo contrario, que no todo acto que emane de dicho rgano
es una ley si sus notas esenciales son no la abstraccin, la impersonalidad y la
generalidad, sino la concrecin, la personalidad y la particularidad que
caracterizan a los actos administrativos y jurisdiccionales. De ah que un
rgano llamado "legislativo" puede desempear el poder legislativo mediante
la expedicin de leyes o el poder administrativo o el jurisdiccional segn sean
los actos que realice conforme a su competencia constitucional. A travs de
esta consideracin se corrobora lo indebido o incorrecto de la identificacin
entre el rgano y el poder, pues sera absurdo que el "poder legislativo" como
funcin "ejerza" los otros dos poderes o viceversa.
Atendiendo a los elementos materiales de la ley, sta no slo es aqulla que
expide el rgano investido preponderantemente con la facultad legislativa,
como el Congreso de la Unin, sino que su misma naturaleza la tienen los actos
emanados de otras autoridades del Estado, siempre que ostenten los atributos
de abstraccin, generalidad e impersonalidad. Esto acontece con los llamados
reglamentos heternomos o autnomos que elaboran el Presidente de la
Repblica887 o los gobernadores de las entidades federativas, pues aunque
desde el punto de vista formal sean actos administrativos por provenir de
rganos de esta ndole, en cuanto a su materialidad intrnseca contienen
normas jurdicas que presentan los aludidos caracteres.
885
PODER LEGISLATIVO
157
(611)
Bien se ve, por lo que se ha expuesto, que el poder legislativo, como actividad
o funcin de imperio del Estado, es susceptible de ejercerse por cualquier
rgano de autoridad, segn la competencia respectiva que establezca la
Constitucin. En otras palabras, las normas jurdicas generales, abstractas e
impersonales que integran el derecho positivo y cuya creacin es el objeto
inherente al poder o actividad legislativa, pueden emanar no slo del rgano
legislativa propiamente dicho, sino tambin de otros en quienes por excepcin
o temperamento se deposita constitucionalmente.
Hemos dicho que el poder pblico estatal es indivisible y como el poder
legislativo es uno en los que se traduce, ste tambin tiene dicha calidad. No
existen, en consecuencia, varios "poderes legislativos", sino uno solo, como
tampoco existen varios "poderes administrativos o judiciales", insistimos, a la
misma actividad o funcin de imperio del Estado. Ahora bien, en un rgimen
federal, como el nuestro, se suele hablar de dos tipos de poderes: el que
corresponde a la Federacin y el que atae a las entidades federativas. Esta
divisin es jurdicamente inadmisible lo que sucede es que dentro de dicho
rgimen opera un sistema de distribucin competencial entre las autoridades
federales y las de los Estados miembros en lo que concierne al ejercicio de los
consabidos poderes, fincado en el principio que ensea que las atribuciones
que la Constitucin no concede expresamente a tal primeras se entienden
reservadas a las segundas y que se contiene en el artculo 124 de nuestra Ley
Suprema. Conforme a l, y tratndose especficamente del poder legislativo, la
Constitucin seala las materias sobre las que el Congreso de la Unin tiene la
facultad para desempearlo, es decir, para elaborar leyes, incumbiendo a las
legislaturas locales ejercerlo en las dems. Ambos tipos de rganos legislativos
despliegan una misma funcin dentro de un cuadro competencial diferente, sin
que ello implique que existan dos especies de poderes, sino dos clases de
entidades, la federal y las locales, en quienes se deposita ratione materiae.
Claro est que si se confunde, como sucede frecuentemente, el poder con el
rgano que lo ejerce, puede incorrectamente hablarse de "poder legislativo
federal" y "poder legislativo local", locuciones que, segn hemos afirmado
reiteradamente, entraan un despropsito jurdico.
888
(612)
lado caracterstico de todo rgimen democrtico, en diferentes realidades
polticas histricamente dadas ya se practicaba, pues prescindiendo de los
Estados monrquicas absolutistas, en que toda la actividad pblica se
concentraba en una sola persona que asuma diversas denominaciones y
tratamientos, los poderes o funciones legislativas, ejecutivas y judiciales se
desempeaban por distintos rganos.
Para corroborar estas aserciones cabe recordar la historia poltica de Atenas,
cuyo derecho pblico, aunque constituido por diferentes legislaciones dictadas
por los gobernantes que en determinados momentos se adueaban de la
confianza de sus gobernados y asuman la rectora de sus destinos, tradujo
claramente esa divisin o separacin funcional. As, bien es sabido que a Saln
se atribuye la llamada "constitucin ateniense", la cual, sin parentesco alguno
con el concepto moderno respectivo, se compona de un conjunto de leyes que
regulaban desarticuladamente los principales aspectos de la vida pblica de la
gran polis y la privada de sus ciudadanos y de sus habitantes en general que,
por causas y factores de diferente ndole que no viene al caso mencionar, no
tena esta privilegiada calidad. En la democracia ateniense, que alcanz su
grado mximo de florecimiento durante el gobierno de Pericles, la autoridad
soberana era la asamblea popular, o "ecclesia", integrada nicamente por los
ciudadanos, es decir, por los hijos de padre y madre atenienses. 889 A ella
corresponda la elaboracin de leyes o sea, la funcin o poder legislativo,
habiendo existido la costumbre de que cada ley llevara el nombre de su
proponente, quien durante un ao contraa la responsabilidad de sus
consecuencias. Para moderar la actividad legislativa de la "ecclesia", evitando
los peligros de la improvisacin y la demagogia en que suelen incidir los
cuerpos colegiados numerosos, se cre en Atenas durante el siglo v a. C., un
respetable organismo llamado el Senado o la "Bule", que comparta con ella el
889
PODER LEGISLATIVO
159
(613)
de Servio Tulio y posteriormente por centurias, eran las asambleas polticas
que desempeaban la funcin legislativa con la concurrencia del rey y Senado.
As, al rey corresponda la proposicin o iniciativa de leyes, a 1os comicios su
aprobacin y al Senado su ratificacin. 891
Durante la Repblica, el rey fue sustituido por dos funcionarios con facultades
coextensas llamados cnsules, subsistiendo los comicios y el Senado. A los
comicios por centurias incumba el poder legislativo, ya que el Senado no
estaba investido con la potestad correspondiente, considerndosele, sin
embargo como "el baluarte de las tradiciones romanas". 892 Debe destacarse en
poca republicana la existencia de un funcionario, dotado de facultades
vetatorias, denominada tribunos plebis", quien tena la atribucin de
suspender la vigencia de las leyes cuando afectaran los intereses y derechos
de la plebe mediante la "intercessio", que era un acto intrnsecamente
legislativo.
A la repblica sucede la etapa del principado o diarqua, en que el poder
supremo del Estado romano se comparte entre el emperador y el Senado, cual
asumi la funcin legislativa. Aunque subsistieron los comicios, su papel como
890
891
892
PODER LEGISLATIVO
161
(615)
caracterstico de la Edad Media en casi todos los pueblos europeos. El seor
feudal era en la realidad poltica un verdadero rey; su autoridad dentro en su
feudo no reconoca restriccin alguna, pues entre l y el monarca slo exista
una ficticia relacin de vasallaje, un espejismo de supeditacin y obediencia.
En los Estados europeos del Medioevo, fraccionados territorial, poltica y
socialmente por causa del rgimen feudal, no exista, aunque parezca absurdo,
una sola soberana, sino tantas cuantos eran los seores feudales, multiplicidad
que afectaba concomitantemente al poder legislativo, pues cada uno de ellos
poda dictar leyes dentro de sus dominios. Esta situacin hizo surgir la nota
comn que peculiariza el desarrollo histrico de la Edad Media, a saber: las
(616)
El parlamento de Pars, en su origen, fue deambulatorio y se convirti en
sedentario por una ordenanza de 23 de marzo de 1302, reunindose primero
dos veces al ao y permanentemente despus a partir de 1380. Estuvo
integrado por diferentes salas o "cmaras" cuya competencia se determin
ratione materiae" e intuitupersonae", pues conocan en ltimo grado de
894
PODER LEGISLATIVO
163
asuntos penales y de los negocios judiciales en que las partes fuesen los pares
de Francia y cuyas controversias se relacionasen con los intereses del rey, de la
corona, de la Universidad y de los establecimientos hospitalarios de Pars.
En los Reinos Espaoles de Castilla y Len, la potestad legislativa correspondi
al rey, salvo en materia de impuestos, pues en este caso eran las Cortes las
que tenan la facultad exclusiva. En Navarra, Aragn y Catalua, por lo
contrario, estos organismos s ejercan esa potestad que compartan en
colaboracin con el monarca, cuyas ordenanzas, sin la aquiescencia de las
Cortes, eran nulas.
En el derecho poltico espaol anterior a la Constitucin gaditana de 1812, las
"Cortes" eran las asambleas que en distintas fechas, periodos y lugares se
reunan para tratar de diversos asuntos religiosos y civiles. Se componan de
representantes o procuradores de la nobleza, el clero y el estado llano (pueblo)
y su origen se remonta a los "concilios" de los primeros siglos de la Edad Media
espaola, principalmente a los que se celebraban en la poca visigtica.
"Estos concilios, dice Enrique de Tapia Ozcariz, ayudaron eficazmente a los
reyes en el gobierno de sus Estados. En el Concilio III de Toledo, celebrado el
ao 587, Recaredo instituy la unidad catlica de Espaa. De aquellos concilios
emanaron leyes encaminadas a cortar los abusos de la autoridad real,
intervinieron no slo en la declaracin de la paz y de la guerra, sino en el
establecimiento de impuestos, avalo y aquilatamiento de la moneda, y sobre
todo en el derecho de peticin por parte de los que se consideraban
agraviados." 895
Es, pues, un error generalizado sostener que el rgimen poltico de los reinos
espaoles del Medioevo implicaba un sistema monrquico absolutista en el
cual el rey, por voluntad divina, era el gobernante irrestrictamente autocrtico,
ya que el poder real estaba a tal punto limitado, que la potestad legislativa,
segn hemos visto, no le incumba, sin que, por otro lado, haya estado
totalmente excluido de su desempeo. Es interesante observar, adems, que
aparte del fenmeno de colaboracin en la creacin de leyes, en dicho rgimen
funcionaba embrionariamente el principio de divisin o separacin de poderes,
pues el ejercicio de stos no se concentr en un solo rgano, sino que se
desplegaba primordialmente por el monarca y por las Cortes. Es de justicia
reconocer que, situndose imaginativamente en plena Edad Media, cuando las
bases del moderno derecho constitucional eran an desconocidas, los reinos
espaoles, en cuanto a su organizacin poltica, denotaron un marcado
adelanto en relacin con los dems pases europeos, en los cuales, sin contar a
Inglaterra, se registr la tendencia hacia la consumacin del rgimen
(617)
895
845 Las Cortes de Castilla. Editorial Revista de Derecho Privado. Madrid, 1954, p. 3.
846 "Hay que advertir, dice Tapia Ozcariz, que las Asambleas se renen donde a la
sazn se hallan el Rey y su Corte (de aqu que a estas grandes Juntas o Parlamentos
legislativos se les llamase Cortes). No olvidemos que el Monarca y su cortejo eran las
ms de las veces, un grupo de variable densidad, pero siempre ambulante, y que ello
obliga a variar el lugar donde las Cortes se reunan. Hubo circunstancias en que fueron
tenidas en cuenta la importancia de la comunidad, la utilidad pblica y hasta la
salubridad o el clima, pues en algunas zonas se vean seriamente afectadas por pestes
y epidemias" (Op. cit., p. 10).
897
847 "En nuestras Cortes medievales, afirma Tapia Ozcariz, se decan verdades
amargas a los monarcas, siempre aderezadas con respetosos consejos y sabias
advertencias. Como ha podido ver el lector, los 'servicios' concedidos por los
procuradores en Cortes representantes de los tres estados, revestidos de la fuerza
moral y legal que les daba su calidad de diputados elegidos por los gremios y
municipios -en unin del clero y la nobleza-, con poderes para fiscalizar y otorgar
subsidios, desaparecen a partir del ao 1700, cuando ocupa el trono de Espaa el
primer Borbn. Las Cortes de Castilla quedan limitadas a la jura del Soberano y del
Prncipe heredero; ceremonia que no exige ms que una o dos sesiones, puramente
protocolaria, de la antigua Asamblea legislativa, que se ha ido extinguiendo en el siglo
XVIII y terminar por desaparecer." (Op. cit., p. 249.)
PODER LEGISLATIVO
165
potestad legislativa ejercida hasta entonces por el rey y desplaza a favor de las
asambleas del pueblo su desempeo. La soberana real y todos los postulados
de las teoras polticas que la pretendieron justificar se sustituyeron en la
(618)
realidad y en el pensamiento por el principio de su radicacin en la voluntad
popular y por el de su desempeo a travs de los representantes de la nacin,
como slidos pilares en que descansa el derecho constitucional moderno hasta
nuestros das y con independencia de su contenido ideolgico. El poder
legislativo deja de ser un atributo inherente a la potestad real para erigirlo al
rango de manifestacin prstina e inseparable de la soberana popular,
fijndose as la trayectoria que hubiere de seguir en lo futuro la evolucin
jurdica y poltica de la Humanidad.
Esta aseveracin no involucra la idea de que antes de la Revolucin francesa y
especficamente de la Declaracin de 1789, no hubiesen existido regmenes en
que el poder legislativo haya tenido una radicacin popular. As, desde su
fundacin, las diversas colonias inglesas de Amrica tuvieron sus legislaturas
integradas con representantes de los colonos, an sbditos britnicos, y que
desde el siglo XVII fueron asumiendo la potestad de elaboracin legal. Pero la
existencia y el funcionamiento de esas legislaturas y las ideas que las
sustentaban no tuvieron trascendencia universal. Impelidos por propsitos
utilitarios o pragmticos, caractersticos del temperamento anglosajn, los
polticos coloniales ingleses, con espritu localista, no pretendieron revolucionar
el pensamiento, ni abatir el estado de cosas que fuera de su mbito geogrfico
prevaleca a .la sazn. Prueba de ello es que, a pesar de esa especie de
soberana popular que se descubre en el rgimen interior de las colonias
inglesas de Amrica, en Europa, incluyendo obviamente a Espaa,
coetneamente se pensaba an en el "derecho divino de los reyes" y
funcionaba el rgimen monrquico absoluto, sin que las innovaciones polticas
operadas en ellas hayan implicado siquiera motivo de preocupacin para
Inglaterra.
III. EL PODER LEGISLATIVO EN MXICO HASTA LA CONSTITUCIN DE
1917 (GENERALIDADES)
Este tema especfico lo abordaremos en relacin con cada una de las etapas en
que suele dividirse la historia de nuestro pas, a saber: la precolonial, la colonial
y la que comprende su vida poltica independiente. No est en nuestro nimo
formular un estudio pormenorizado sobre ese tpico, ya que slo intentaremos
presentar un panorama general acerca de l, tan someramente como lo
hicimos en el pargrafo precedente.
El derecho precolonial, comprendiendo dentro de l al de todos los pueblos precolombinos que habitaron el actual territorio nacional, estaba integrado por un
conjunto de prcticas o usos sociales, habiendo tenido, por tanto, un marcado
carcter consuetudinario. Sus diferentes normas polticas, civiles y penales se
(619)
leyes,
es decir, si stas no comprenden nicamente a las escritas, puede
afirmarse, en este supuesto razonable, que el poder legislativo en los pueblos
preecortesianos, o sea, el poder de formacin normativa, era su vida social
misma aserto que es vlido para cualquier rgimen en que la costumbre sea
fuente inmediata del Derecho, es decir, prctica vivida y constante donde ste
se registra como fenmeno social. Ante la propia ndole de su derecho, los
antiguos pobladores de nuestro territorio vivan una autntica democracia
jurdica, pues, con independencia de las formas polticas en que estaban
organizados, las normas Que en diferentes materias lo componan estaban
imbbitas en sus costumbres, prcticas y usos, sin imposicin ajena alguna, tal
como sucede en, los regmenes de derecho escrito.
898
PODER LEGISLATIVO
167
(620)
reconocieron expresamente como fuente de derecho, contndose entre ellas,
en forma destacada, a las Leyes de Indias, cuya ley 4 de su ttulo primero, libro
2, prescriba: "que las leyes y buenas costumbres que antiguamente tenan los
indios para su buen gobierno y polica y sus usos y costumbres observadas y
guardadas despus que son cristianos, y que no se encuentren con nuestra
sagrada religin, ni con las leyes de este libro, y las que han hecho y ordenado
de nuevo, se guarden y ejecuten y, siendo necesario, por la presente las
aprobamos y confirmamos".
Por otra parte, debe subrayarse que la autoridad real, primordialmente por lo
que concierne a la expedicin de ordenamientos legales, sola no obrar en
forma arbitraria, pues para todas las cuestiones o materias susceptibles de
normacin en las colonias espaolas de Amrica, se cre por el emperador
Carlos V el famoso Consejo de Indias en el ao de 1519. Este Consejo, aunque
tena ciertas facultades legislativas "sobre encomiendas, conservacin y
tratamiento de indios, expediciones de descubrimiento y conquistas, misiones
y trfico martimo", 901 su ejercicio lo realizaba en nombre del monarca, en
quien, repetimos, resida el poder de elaboracin legal. Adems, la
organizacin del mencionado Consejo, su rbita competencial y el
nombramiento de sus miembros correspondan al rey, debindosele considerar,
por tanto, como una autoridad subordinada a la voluntad real, y no como un
rgano coextenso a ella, surgido de la misma fuente e intocable por ella, segn
acontece con los verdaderos rganos legislativos.
Las dems autoridades coloniales, como el virrey y las reales audiencias, y
dentro de la indiferenciacin funcional en que todas ellas actuaban,
900
850 "Qu haba de entenderse por derecho natural?", se pregunta don Toribio
Esquivel y Obregn, y responde "Las partidas reproducen la definicin de Ulpiano: jus
natural, est quod natura omnia animalia docuit, nam jus istud non humani gen ris
proprium, s,d omJ.: nium animalium quae in terra qua in mare nascuntur. Huic
descendit maris atqu, fo,mi, conjunctio, quam nos matrimonium appelamus . Si esta
definicin no era ya exacta en 1os tiempos romanos, en que no poda confundirse la
mera unin del hombre y la mujer con matrimonio, institucin de derecho civil, menos
poda serlo ante una concepcin cristiana derecho como algo exclusivamente humano.
Por eso la glosa de Gregorio Lpez se separa del texto y adopta la definicin de Santo
Toms, que deriva el derecho natura1, de la naturaleza racional del hombre, que lo
hace realizar el bien y evitar el mal segn el conocimiento de las cosas y los dictados
de la razn" (Apuntes para la Historia del Derecho en Mxico, tomo 11, p. 85).
901
851 Esquive! Obregn. Apuntes para la Historia del Derecho en Mxico. Tomo n, pp.
158 Y 159.
(621)
muchas Cdulas, Cartas, Provisiones, Ordenanzas, Instrucciones, Autos de
Gobierno, y otros despachos, que por la dilatacin, y distancia de unas
Provincias a otras no han llegado a noticia de nuestros vasallos, con que se
puede haber ocasionado grande perjuicio al buen gobierno, y derecho de las
partes interesadas. Y Nos deseando ocurrir a estos inconvenientes, y
considerando que las materias son tan diversas, y los casos tantos, y tan
arduos, y que todo lo provedo y acordado por Nos es justo que llegue a noticia
de todos, para que universalmente sepan las leyes con que son gobernados y
deben guardar en materia de gobierno, justicia, guerra, hacienda, y las dems,
y las penas en que incurren los transgresores... acordamos y mandamos, que
las leyes en este libro contenidas, y dadas para la buena gobernacin, y
administracin de justicia de nuestro Consejo de Indias, casa de Contratacin
de Sevilla, Indias Orientales, y Occidentales, Islas, y Tierra firme del mar
Ocano, Norte, y Sur, Armadas, y Navos, y todo lo adyacente, y dependiente,
que regimos y gobernamos por el dicho Consejo, se guarden, cumplan, y
ejecuten, y por ellas sean determinados todos los pleitos, y negocios, que en
estos, y aquellos Reynos ocurrieren, aunque algunas sean nuevamente hechas,
y ordenadas, y no publicadas, ni pregonadas, y sean diferentes, o contrarias a
otras leyes, captulos de Cartas, y pragmticas de estos nuestros Reynos de
Castilla, Cdulas, cartas acordadas, Provisiones, Ordenanzas, Instrucciones,
Autos de gobierno, y otros despachos manuscritos, o impresos: todos los cuales
es nuestra voluntad, que de ahora en adelante no tengan autoridad alguna, ni
PODER LEGISLATIVO
169
(622)
El ideario de la insurgencia, desde su precursin con el licenciado Verdad
principalmente, gir en torno al principio de la soberana popular y al de la
radicacin, en sta, del poder legislativo y el de su ejercicio en los
representantes de la nacin. As se advierte de dos importantsimos
documentos polticos, antecedentes de la Constitucin de Apatzingn, llamada
"Decreto Constitucional para la Libertad de la Amrica Mexicana", de 22 de
octubre de 1814. Se trata de los "Elementos Constitucionales" de Rayn y de
los "Sentimientos de la Nacin" de Morelos.
El primero, en su artculo 5, declara que "la soberana dimana inmediatamente
del pueblo, reside en la persona del seor don Fernando VII (sic) y su ejercicio
en el Supremo Congreso Nacional Americano". No acertamos a despejar la
contradiccin que encierra este precepto entre las expresiones "dimanacin
inmediata" y "residencia" de la soberana. Si sta surge del pueblo, es lgico
por necesidad que en l reside o radica, o sea, que el pueblo es la fuente de la
(623)
(Art. 8), Que no es sino la soberana popular o nacional misma, tal como lo
afirm Rousseau y lo corrobor la Declaracin francesa de 1789. Previ el
fenmeno de la colaboracin funcional en el desempeo del poder legislativo,
en el sentido de otorgar la facultad vetatoria al Supremo Gobierno compuesto
por tres individuos, y al Supremo Tribunal de Justicia formado por cinco
miembros (Arts. 128, 132 y 181).
De la Constitucin de Apatzingn y del ideario insurgente que en ella se
plasm, por una parte, y del Plan de Iguala y de los Tratados de Crdoba de 24
902
PODER LEGISLATIVO
171
(624)
tema que no lleg a dilucidarse suficientemente. El diputado D. Lorenzo de
Zavala calificaba la situacin de "falta de reglas". Iturbide consideraba que la
903
904
905
906
PODER LEGISLATIVO
173
(625)
La reinstalacin del Congreso no produjo los frutos apetecidos por el Plan de
Casa Mata y en su lugar se estableci uno nuevo, reunido el 5 de noviembre de
1823, y en cuyo seno prevaleci la idea federalista, habiendo expedido el 31 de
enero de 1824 el Acta Constitutiva de la Federacin Mexicana, antecedente
directo e inmediato de la Constitucin Federal de 4 de octubre de ese mismo
ao. En ambos documentos se adopt el sistema bicameral, depositndose el
poder legislativo en una Cmara de Diputados (representativa del pueblo de la
nacin) y en el Senado (representacin de los Estados) como integrantes del
Congreso General (Arts. 10 y 7, respectivamente). Dicho sistema "no vino en
teora de las doctrinas de Apatzingn, ni del hbito prctico de la Constiitucin
de 1812, ni de la Constitucin francesa que desde 1795 estableci un Poder
Legislativo compuesto de un consejo de ancianos y del consejo de los
quinientos; y muy probablemente vino de la americana, que en su articulo 1
cre el Congreso de los Estados Unidos, compuesto de un Senado y de una
Cmara de representantes". 907 Con esta opinin coincide Lorenzo de Zavala en
cuanto que en varios aspectos, entre ellos el relativo al establecimiento del
Senado, los constituyentes de 1824 se inspiraron en la Ley Fundamental
estadunidense, pues sostiene que "Los diputados de los nuevos Estados
vinieron llenos de entusiasmo por el sistema federal y su manual era la
Constitucin de los Estados Unidos de Norte, de la que corra una mala
traduccin impresa en Puebla de los ngeles, que serva de texto y de modelo
a los nuevos legisladores." 908
El sistema bicameral se implant en los Estados Unidos de Amrica a ejemplo
del parlamento ingls que se introdujo en las colonias americanas de
Inglaterra. Opera, como su nombre lo indica, a travs de dos cmaras, una de
representantes o diputados y que suele llamarse "Cmara baja", y otra
denominada Senado o "Cmara alta", las cuales, en el rgimen jurdico
britnico, corresponden a la de los comunes y a la de los lores,
respectivamente. La cmara de representantes o diputados se integra por un
nmero determinado de individuos segn la densidad demogrfica o poblacin
de un pas, y el Senado se compone orgnicamente con la representacin
igualitaria de los Estados miembros dentro de un sistema federal. En la
Constitucin de 1824 se adoptaron estas bases de integracin de ambas
cmaras, siendo los diputados de eleccin popular directa por los ciudadanos y
de acuerdo con la poblacin (Arts. 8 y 10), en tanto que los senadores, dos por
cada Estado, eran acreditados por las legislaturas correspondientes "a mayora
absoluta de votos".
La divisin del organismo legislativo en dos cmaras responde a exigencias de
tipo poltico y su operatividad prctica genera saludables ventajas 909 en
907
(626)
aquellos regmenes, llamados congresionales, en que la hegemona la tiene el
legislador frente al ejecutivo. Los partidarios del sistema bicameral se apoyan
en esta consideracin que, desde luego, es indisputable, siempre que en la
realidad poltica exista la premisa toral en que se basa, es decir, el predominio
del rgano legislativo, pero se nos antoja innecesario en los regmenes
presidencialistas, dentro de los que al ejecutivo corresponde la supremaca
juridico-poltica.910 Es por ello por lo que la implantacin del senado en la
Constitucin de 1824 no tuvo ninguna justificacin real, ya que el rgano
legislativo estaba muy lejos de adquirir hegemona frente al ejecutivo, el cual,
segn lo revela nuestra historia, ha sido casi siempre el poder fuerte,
circunstancia que ha dado la tnica de rgimen presidencialista a los diferentes
sistemas constitucionales y polticos en que se ha organizado Mxico, salvo
excepciones muy contadas v a las cuales nos referiremos posteriormente.
Por otra parte, aunque el poder legislativo como funcin de creacin de normas
jurdicas abstractas, generales e impersonales (leyes) se deposit por la
Constitucin de 24 en un Congreso General (Art. 7), el Presidente de la
Repblica, a quien se encomend el ejercicio del Poder Ejecutivo, no dej de
tener injerencia en la elaboracin normativa, pues, por un lado, se le otorg la
facultad de formular iniciativas de ley y el veto (Arts. 52, inciso 1 y 55) y, por el
otro, se le concedi la potestad reglamentaria (Art. 110, frac. II), la cual,
atendiendo a su naturaleza intrnseca o material, importa un verdadero poder
legislativo, ya que los reglamentos se componen con autnticas normas
jurdicas que presenta los atributos antes anotados.
El sistema bicameral subsisti bajo el centralismo. Las Siete Leyes
Constitucionales de 1836 declararon en el artculo 1 de su Ley Tercera que el
ejercicio del poder legislativo se deposita en el congreso general de la Nacin,
el cual se compondr de dos cmaras", o sea, la de diputados y la de
senadores. Como es lgico deducir, en el citado ordenamiento constitucional la
existencia del Senado careca de justificacin poltico-jurdica. Dentro de un
rgimen federal, el Senado es el rgano que representa a los Estados
federados, pues se integra con los individuos (senadores) que igualitariamente
cada uno de ellos acredita, con independencia de la forma de su designacin o
eleccin. En pases como Inglaterra, por otra parte, dicho rgano o cmara alta
o de los lores es un cuerpo de clase social. Ninguna de estas implicaciones tuvo
la otra intervenir como mediadora; si el conflicto se presenta entre el ejecutivo y las
dos cmaras, hay la presuncin fundada de que es el Congreso quien tiene la razn. 3.
La rapidez en las resoluciones, necesaria en el poder ejecutivo, no es deseable en la
formacin de las leyes; la segunda Cmara constituye una garanta contra la
precipitacin, el error y las pasiones polticas; el tiempo que transcurre entre la
discusin en la primera cmara y la segunda, puede serenar la controversia y madurar
el juicio" (Derecho Constitucional Mexicano, p. 284).
910
860 As lo considera Bidart Campos, quien afirma que en sus relaciones con el
Ejecutivo, "una sola cmara hara al parlamento demasiado fuerte frente al gobierno en
tanto dos cmaras recompensaran el equilibrio, y que contendran mejor ejecutivo". (El
Derecho Constitucional del Poder, p. 226.)
PODER LEGISLATIVO
175
(627)
8 de la Ley Tercera). Aunque las juntas departamentales estaban investidas con
la facultad electiva, sta slo poda ejercitada limitadamente, es decir, en
relacin con las personas incluidas en las listas que los tres cuerpos
mencionados les enviaban, sin poder designar a nadie que en ellas no
estuviese comprendido. Por tanto, tales juntas, ms que elegir, seleccionaban,
lo cual redujo considerablemente su funcin poltica en lo que a la integracin
del Senado respecta.
Tambin en la Constitucin centralista de 1836 se observa el fenmeno de
colaboracin funcional por lo que atae al ejercicio del poder legislativo. Al
congreso general incumba expedir toda clase de leyes, pero en su formacin
constitucional tena injerencia el Presidente de la Repblica a travs de la
facultad de iniciativa y del veto (Arts. 26, frac. I y 35 de la Tercera Ley). La
primera de ellas tambin podan desempear las juntas departamentales y la
Suprema Corte, respectivamente, en materia de impuestos, educacin pblica,
industria, comercio, administracin municipal y variaciones constitucionales y
administracin de justicia (Arts. 26, fracs. II y III).
El bicamerismo se reiter en los Proyectos mayoritario y minoritario que los
grupos respectivos de la "comisin de Constitucin" redactaron en el ao de
1842 con motivo del Congreso Constituyente convocado por Santa-Anna en
diciembre de 1841 y que deba quedar instalado en junio siguiente. Como es
sabido, dicho congreso no pudo discutir tales proyectos, porque por decreto
expedido el 19 de diciembre de 1842 por Nicols Bravo, a la sazn Presidente
de la Repblica merced a la "designacin" que en su favor hizo su Alteza
Serensima, se nombr una Junta de Notables "compuesta de ciudadanos
distinguidos por su ciencia y patriotismo", encargada de formar las bases para
organizar a la nacin. En estas Bases, expedidas en el ao de 1843, se dio
mayor injerencia a los departamentos en la composicin del congreso general,
pues por lo que respecta a los diputados, stos seran elegibles uno por cada
setenta mil habitantes de su correspondiente poblacin, sin que ninguno dejara
de tener un diputado en el caso de que su densidad demogrfica no alcanzara
ese nmero; y por lo que atae al Senado, las dos terceras partes de sus
miembros componentes procedan de la eleccin de las asambleas
(628)
su sustancioso voto" de 5 de abril, haba sugerido. Hasta entonces, ninguno
de nuestros polticos y juristas se haba ocupado en trazar el papel que dentro
de un rgimen de frenos y contrapesos desempea el Senado ni en razonar la
manera como ste debiera integrarse. Quiz las ideas del ilustre jalisciense
estaban muy por encima de la realidad poltica de la poca y su aplicabilidad
positiva, su vivencia, exiga una evolucin que an no haba experimentado
Mxico; pero independientemente de que, a pesar de haberse acogido en el
Acta de Reformas, no hubiesen encontrado un campo propicio para su
realizacin, tienen tales dimensiones, que el transcurso de ms de un siglo de
que fueron expuestas, nuestra vida poltica actual, por lo que al Senado
concierne, se va ajustando a ellas. No podemos abstenemos de reproducir el
juicioso "voto" de Otero, verdadero compendio de Derecho Constitucional, en
aquellos fragmentos en que describe su ideal de Senado y al que nuestro pas
paulatinamente se va acercando. 911
"Pasando de estas dos materias a la organizacin de los Poderes Federales,
objeto principal de la Constitucin, se presenta luego el Legislador, ejercido por
un Congreso compuesto de dos Cmaras. Popular y numerosa la una,
representa la poblacin y expresa el principio democrtico en toda su energa.
Ms reducida y ms lenta la otra, tiene un doble carcter muy difcil, pues
representa a la vez a los cuerpos polticos considerados como iguales, y viene a
llenar la urgente necesidad que tiene toda organizacin social de un cuerpo,
depsito de sabidura y de prudencia, que modere el mpetu de la demacrada
911
PODER LEGISLATIVO
177
(629)
"En orden a las condiciones de elegibilidad, mi opinin es muy franca: las
estimo como un tristsimo medio de acierto: creo que la suprema condicin es
obtener la confianza del pueblo, y que en esta materia no puede haber
garantas ms que en la organizacin del electorado. En efecto, que se pongan
todas las condiciones de elegibilidad que se quieran, que se exija una edad
madura, una profesin respetable, una renta cmoda, la vecindad o el
nacimiento en determinado lugar. Por ventura, todos los que renen estas
cualidades sern buenos para diputados? Y los pueblos habrn de elegirle
porque las tienen? No; un publicista distinguido (Pinheiro Ferreira. Curso de
Derecho Pblico), observa que 'las elecciones recaen en determinadas
personas precisamente porque tienen cualidades que faltan a la mayor parte
de los que renen las legales"; y la experiencia nos ensea que mientras la ley
habla de la edad, de la renta y de la vecindad, el elector busca la opinin que
l cree patritica, los intereses que estima como nacionales, y la aptitud ms
conveniente para hacer triunfar esas mismas opiniones y esos mismos
intereses: la ley no pasa a las costumbres ni influye en los hechos; en una
palabra, es intil.
"Ella tampoco puede evitar que personas poco dignas entren al santuario de
las leyes, porque las condiciones que exige no sern nunca ms que una
probabilidad y probabilidad remota de ciertas cualidades; y cuando el cuerpo
electoral extraviado quiere hacer una mala eleccin, todas esas condiciones
(630)
tiempos antiguos a la organizacin del Senado, que reuniendo todos los
hombres eminentes, gobern, por siglos, los negocios con alta sabidura. En los
Estados Unidos, observa el autor de la Democracia en Amrica, 'el Senado
rene los hombres ms distinguidos, asegurando que todas las palabras que
salen de aquel cuerpo haran honor a los ms grandes debates parlamentarios
de la Europa'.
"En nuestro pas, la necesidad de un cuerpo semejante se ha hecho sentir de
tal manera, que en la organizacin del Senado es precisamente en lo que ms
se han diferenciado nuestros ensayos constitucionales, y sobre lo cual se han
presentado mayor nmero de proyectos, siempre que se ha tratado de las
reformas; gozando ltimamente no poco ni despreciable favor la idea de llamar
a la clase propietaria. Pero esta idea es en efecto justa? Permitseme, seor,
PODER LEGISLATIVO
179
decir que no, para que busquemos por otros medios esa instituci4n que tan
imperiosamente necesitamos. Me parece que en una Repblica, la
representacin de ciertas clases que no tienen privilegios polticos, carece del
fundamento con que subsiste en otras instituciones, y sacrifica a una sola
condicin, a la de cierto amor al orden, todas las otras condiciones eminentes
de sabidura y patriotismo que se requieren en el cuerpo conservador. Sin que
sean propietarios, en un pas donde la carrera poltica no produce a la probidad
ms que desgracias, y tal vez miseria, si la Constitucin llama al Senado a los
hombres ms capaces y ameritados, ellos presentarn al orden pblico, a la
estabilidad de las leyes y al respecto de los intereses legales de las minoras,
que es preciso no exterminar ni herir, sino hacer obrar en el sentido del bien
general, aquellas garantas que se buscan con el llamamiento de ciertas clases,
y reunirn adems al ardiente amor a la patria, el culto de la libertad y la
ciencia de los negocios, que no dan los simples bienes de fortuna y que son
absolutamente indispensables en aquel elevado puesto; quedando tambin
abierta a la clase propietaria, y ms fcilmente que a ninguna de las otras esta
carrera de honor, si rene esas mismas condiciones, sin las cuales ningn
derecho puede tener al gobierno de su pas.
"Sin dejar de apreciar la dificultad que presenta esta reforma, yo entiendo,
seor, que conservando en el Senado ntegra la representacin de los cuerpos
confederados, el problema puede ser resuelto por medios sencillos, como lo
son todos los de las instituciones mejor combinadas que conocemos. Si la
duracin de esta Cmara es ms larga que la de los otros cuerpos y las otras
autoridades del Estado, con esto habremos conseguido que su accin sea la
ms permanente y regularizada. Si adems de su participacin del Poder
Legislativo, se extienden sus atribuciones a otros objetos igualmente
interesantes, si se le deja, en parte de su totalidad, de cuerpo consultivo, para
que est siempre al alcance de los grandes negocios de la poltica interior y
exterior, se le har tambin el poder de mayor influencia. Si se le renueva
parcialmente, dejando siempre una mayora considerable, ninguna dificultad
tendr en conservar una poltica nacional. Si se exige para pertenecer a l una
carrera pblica anterior, que suponga versacin en los negocios, el Senado se
compondr de hombres experimentados, y se considerar como el honroso
trmino de la carrera civil. En fin, si despus de haberlo hecho as el cuerpo
ms importante, el ms influyente duradero y respetable del Estado, se recurre
para el acierto de la eleccin a ese admirable medio que contienen las
instituciones democrticas, y que encomian 1o mismo los publicistas antiguos
que los modernos; si a un periodo fijo en cada Estado s agita el espritu
pblico y se produce la crisis electoral, nada
(631)
ms que para el nombramiento de tan alto magistrado, entonces slo una
reputacin distinguida podr obtener los sufragios de la mayora de los
ciudadanos. Confiando, pues, en estos medios, tengo la ilusin de creer que sin
desnaturalizar la democracia, sin exclusiones odiosas ni privilegios
862 El artculo 7 del Acta de Reformas acogi esta idea y modific el artculo 11 de
la Constitucin de 24-, rebajando a cincuenta mil y a una fraccin que excediese de
veinticinco mil el nmero de poblacin por cada diputado elegible.
913
863 As lo previ el artculo 9 del Acta al disponer: "El Senado se renovar por
tercios cada dos aos, alternando en ellos, ao por ao, la eleccin de los Estados con
la que deba verificarse por el tercio de que habla el articulo anterior."
914
864 El artculo 10 del mismo documento estableca al respecto que "Para ser
senador se necesita la edad de treinta aos, tener las otras calidades que se requieren
para ser diputado, y adems haber sido Presidente o Vicepresidente constitucional de
la Repblica; o por ms de seis meses Secretario del Despacho; o Gobernador del
Estado; o individuo de las Cmaras; o por dos veces de una Legislatura; o por ms de
cinco aos enviado diplomtico; o ministro de la Suprema Corte de Justicia; o por seis
aos juez o magistrado; o Jefe superior de Hacienda; o general efectivo."
915
865 La comisin estuvo integrada por los diputados Ponciano Arnaga, Manano
Yez, Len Guzmn, Pedro Escudero y Echnove, Jos Mara Castillo Velasco, Jos M.
Corts Esparza y Jos Mana Mata.
PODER LEGISLATIVO
181
(632)
de la Unin" fue una de las cuestiones que con mayor vehemencia y
apasionamiento se debatieron. Inclusive, entre los miembros de la comisin no
hubo unanimidad en cuanto a dichos tpicos. Dado el inters que representan
para la historia legislativa de Mxico los argumentos que en pro y en contra de
la desaparicin del Senado se formularon en la exposicin de motivos del
proyecto constitucional, estimamos indispensable transcribir la parte
conducente en que se esgrimieron.
"Entramos ahora en una de las cuestiones ms delicadas y difciles que se han
presentado al voto de la comisin, y que al fin ha dividido el parecer de sus
individuos. El poder legislativo de la Federacin se deposita en una sola
asamblea o congreso de representantes.
"No podr negar la mayora de la comisin que las muchas y muy luminosas
observaciones que se manifestaron en favor de la subsistencia del Senado, la
hicieron fluctuar y meditar mucho tiempo, antes de resolver este punto, y que
ya resuelto, se ha encontrado con fuertes dificultades para llenar el vaco que
en la estructura de la Constitucin dejaba la falta de aquella cmara.
"Que este brazo del Poder legislativo es el que en una Federacin establece la
perpetua igualdad de derechos entre los Estados, sin tener en cuenta 'su
mayor o menor extensin territorial, su ms o -menos poblacin o riqueza ...
Que esta cmara de pares, como la llama el seor Story en sus Comentarios a
la Constitucin angloamericana, es la que asegura las mejores deliberaciones y
los ms provechosos resultados en la legislacin, la que neutraliza el mal de los
gobiernos libres, poniendo estorbos a la excesiva facilidad de expedir leyes, y
garantizando la lentitud de las reformas, pues la experiencia demuestra que el
espritu humano es ms propenso a las innovaciones que a la tranquilidad y al
mantenimiento de las instituciones. Que el Senado es el freno ms fuerte que
puede ponerse contra los arranques de una legislacin precipitada y opresiva,
conteniendo los mpetus, las irritaciones e impaciencias de las asambleas, que
suelen dejarse arrastrar por el calor y la violencia de las pasiones, y
desconcertando el ascendiente extraordinario que algunos jefes populares
adquieren, por lo regular, en las mismas asambleas. .. Que el confiar la
totalidad de las facultades legislativas a una sola cmara es desconocer la
fuerte propensin de todos los cuerpos pblicos a acumular Poder en sus
manos, a ensanchar su influencia y extender el crculo de los medios y objetos
sometidos a su competencia, hasta llegar el caso de justificar las usurpaciones
mismas, con el pretexto de la necesidad o de la conveniencia pblica. Que las
deliberaciones del Senado dan tiempo a la reflexin y permiten reparar los
errores de una ley intempestiva antes de que ellos causen un perjuicio
irreparable; que es mucho ms difcil engaar o corromper a dos cuerpos
polticos que a uno solo, sobre todo cuando los elementos de que se componen
difieren esencialmente. Que como la legislacin obra sobre la comunidad
entera, abraza intereses difciles y complicados, y debe ser ejercida con
prudencia, es de una grande importancia contar en el examen de las leyes con
todas las opiniones y sentimientos, aun los ms divergentes y opuestos.
"Todas estas razones, y otras muchas que no solamente los apologistas de la
constitucin angloamericana, sino tambin otros muchos notables escritores,
exponen para demostrar la necesidad y conveniencia de la asamblea de
senadores, que por la edad, por espritu de corporacin, por el estmulo y por el
(633)
extravos de una asamblea popular: todas estas razones, decimos, han sido
examinadas y largamente discutidas por la comisin.
"Qu ha sido del Senado en nuestro rgimen poltico, especialmente en sus
ltimos das? No por su existencia se mejoraron nuestras leyes, ni se
perfeccionaron nuestras instituciones. En lugar de poner racionales y justos
diques a la facilidad legislativa de las asambleas populares, era la oposicin
ciega y sistemtica, la rmora incontrastable a todo progreso y a toda reforma.
En vez de representar la igualdad de derechos y el inters legtimo de los
Estados, se olvidaba de los dbiles, cuando no los tiranizaba y oprima. Lejos
de hacer escuchar la voz pacfica de todas las opiniones, era el inexpugnable
baluarte de la conspiracin. Distante del generoso pensamiento de dar treguas,
para que la reflexin y la calma corrigiesen los errores, quera ejercer un veto
terrible, tena pretensiones a una superioridad exclusiva. No vimos con
escndalo y en los momentos ms crticos, en los ms serios peligros de la
situacin, ir y venir tantas veces de una a la otra cmara los proyectos de ley
ms urgentes y las ideas ms saludables, sin que el Senado cediese nunca de
su propsito de disolver la Repblica? Poderosamente contribuy al descrdito
de las instituciones que detestaba, y a l se debe no pequea parte de la ruina
en que cayeron para levantar sobre sus escombros la dictadura ms ominosa y
degradante que han sufrido los mexicanos.
"No se puede concebir la existencia de una segunda cmara, sino con
diferentes condiciones de edad, de censo a base para la eleccin, y de formas
electorales. Basta cualquiera de estas diferencias entre la organizacin de la
cmara popular, y la segunda cmara, para que sta sea precisamente el
refugio y el punto de apoyo de todos los intereses que quieren prevalecer con
perjuicio del inters general. El estado de sociedad es y ser por mucho tiempo
un estado de lucha permanente. De un lado la ambicin, la avaricia y la
vanidad de un pequeo nmero de hombres, quieren aprovecharse de la
ignorancia y apata de las masas, para adquirir, extender o conservar injustas
prerrogativas; del otro lado las masas, haciendo, para mantener la igualdad,
esfuerzos por lo regular mal concertados y poco perseverantes.
"Depende de las instituciones que esta lucha se manifieste/en discusiones
pacficas, sometidas al arbitraje de hombres elegidos por todos, y en quienes
tienen confianza todos, porque las formas de su eleccin prestan todas las
garantas de imparcialidad, en el terreno de lo posible; o bien, que los intereses
privilegiados hallando en una asamblea especialmente formada para
defenderlos, proteccin constitucional o legal, se resisten bajo este abrigo a
todos los esfuerzos de la opinin, hasta que el resentimiento popular, tocando
sus ltimos extremos, haga pedazos a viva fuerza los abusos, cuya reforma no
puede alcanzar de otra manera.
PODER LEGISLATIVO
183
(634)
"A estas doctrinas prcticas y experimentales poco tiene que aadir la
comisin. Dir, sin embargo, que ha procurado con la mayor solicitud
establecer toda clase de garantas para la organizacin del Congreso federal y
para la expedicin de las leyes. La asamblea ser doblemente numerosa de lo
que ha sido hasta ahora, una vez admitida la eleccin de un diputado por cada
treinta mil habitantes o por una fraccin que pase de quince mil. En ella,
adoptado el principio de la eleccin' indirecta en primer grado, que realmente
no se opone a la posible expresin del sufragio universal, estarn
representados todos los intereses legtimos y las opiniones razonables ... Las
leyes tendrn varios debates, diversos periodos y votaciones distintas. Para
que no se frustre el objeto de la igual representacin de los Estados, cuando la
diputacin de algunos de ellos lo pida por unanimidad, la ley ser votada por
diputaciones. Para que sea el consejo de la razn y no el prurito del amor
propio, la opinin del Ejecutivo sera consultada oportunamente, y no tendr
lugar aquel sistema de observaciones en que el gobierno sola ponerse al
frente del Congreso, como rival o enemigo de ste y discuta de oficio y de un
modo estrepitoso, las cuestiones ms vitales, contribuyendo a que la ley,
acordada ya por la mayora del Congreso, en vez de tener a su favor las
presunciones del acierto, perdiese su autoridad y su prestigio."
La subsistencia del Senado fue apoyada en atendibles razones por el diputado
Olvera, quien en el voto que formul el 15 de junio de 1856 manifest lo
siguiente:
"La utilidad de la divisin del poder legislativo se funda adems en otras
razones no menos importantes. Da garantas contra una legislacin
intempestiva, precipitada y peligrosa, es ms fcil reparar los errores antes que
se vuelvan fatales al pueblo, por la dilacin que encuentran una medida en el
doble debate que tiene que sufrir una proposicin, dndose as ms tiempo a la
reflexin de los representantes y a la calma de las pasiones; las facciones y el
gobierno encuentran ms obstculos para la seduccin de los diputados y
senadores, pues no es probable que siempre puedan apoderarse de los dos
cuerpos; stos se vigilarn mutuamente sobre el cumplimiento de sus deberes
(635)
"Los ataques se dirigen al Senado tal cual exista conforme a la Carta de 1825
y al Acta de Reformas. Conviene en que tal Senado tena algo de aristocracia,
porque no se derivaba del pueblo; porque lo elegan las legislaturas, y porque
siendo requisito indispensable para ser electo haber servido ciertos cargos
pblicos, la cmara revisora se converta en cuartel de invierno de todas
nuestras nulidades polticas. El tercio que nombraban los otros poderes no
respetaba al pueblo, sino a la poltica dominante o a bastardos intereses. Pero
si por estos antecedentes se ha de suprimir el Senado, sera preciso tambin
suprimir la presidencia, recordando cun funestos han sido muchos
presidentes, y suprimir la Corte de Justicia, porque este tribunal ms de una
vez ha consentido la impunidad de los grandes culpables. Lo lgico es
averiguar en qu consista el mal y aplicar el remedio. Se dice que con dos
cmaras habr muchas demoras para la expedicin de las leyes, y esto en el
orden normal de los sistemas constitucionales es una garanta y una ventaja de
aciertos para los pueblos. La accin de un congreso nunca debe ser tan
expedita como la dictadura, y la discusin, las votaciones, la revisin y las
enmiendas, son nuevas garantas de acierto favorables a los intereses de la
sociedad."
Uno de los ms tenaces opositores a la idea de conservar el Senado fue don
Ignacio Ramrez, quien, manejando ms la irona y el sarcasmo que la
argumentacin jurdica, expres:
Por qu lo que han de hacer dos cmaras no ha de hacerlo una sola? Si la
segunda ha de ser apoyo de la primera, est de ms y slo equivale a
aumentar el nmero de diputados. Si ha de ser revisora, se busca un poder
superior a los representantes del pueblo.
PODER LEGISLATIVO
185
(636)
a los indecisos, a esas facciones fluctuantes que en todo quieren decir s y en
todo quieren decir no. 916
Las opiniones que apoyaban o rechazaban la implantacin del sistema
bicameral dividieron a tal punto al Congreso Constituyente, que el proyecto en
lo tocante a este tema fue aprobado por una ligera mayora de seis votos,
habiendo quedado convertido su artculo 53 en el artculo 51 de la Constitucin
de 1857, que estableca: "Se deposita el ejercicio del supremo poder legislativo
en una asamblea que se denominar Congreso de la Unin."
Mediante iniciativa de 13 de diciembre de 1867 se propuso ante el Congreso de
la Unin la reimplantacin del Senado.
La mencionada iniciativa se apoy en las consideraciones siguientes: "La
marcha normal de la administracin exige que no sea todo el poder legislativo,
y que ante l no carezca de todo poder propio el ejecutivo. Para situaciones
916
866 Isidro Montiel, Derecho Pblico Mexicano, tomo IV, pp. 639 y 640.
(637)
suspendi constantemente el curso de aquellas resoluciones. Sin duda hizo un
bien a los Estados Unidos, y acaso lo hizo tambin a Mxico.
"Por lo dems, el gobierno ha cuidado de no proponer en ese primer punto la
idea precisa del senado, o cualquiera otra forma de una segunda cmara. En el
pensamiento del gobierno, lo sustancial es la existencia de dos cmaras,
dejando a la sabidura del congreso resolver la forma y combinacin de ellas."
917
917
867 Circular a los Gobernadores de los Estados girada el 14 de agosto de 1867 por
don Sebastin Lerdo de Tejada, inserta en la obra "La Constitucin Federal de 1824",
pginas 854 y 855, publicada por el Gobierno de la Repblica en el ao de 1974.
PODER LEGISLATIVO
187
(638)
unicameral, puede inferirse esta conclusin: ninguno de los dos es conveniente
o inconveniente por modo absoluto, o sea, dentro del terreno de la pura
abstraccin especulativa. Su correspondiente justificacin debe provenir del
rgimen poltico-jurdico o de la realidad poltica de que se trate. Prescindiendo
de la implicacin que el Senado ha tenido como cuerpo legislativo aristocrtico
en diferentes pases histricamente dados, dentro de un rgimen democrtico
slo puede legitimarse si la forma estatal en que se estructura es la federal, en
(639)
PODER LEGISLATIVO
189
(640)
como precepto constitucional en la forma siguiente: "La Cmara de Senadores
se compondr de dos miembros por cada Estado y dos por el Distrito Federal,
nombrados en eleccin directa. La legislatura de cada Estado declarar electo
al que hubiese obtenido la mayora de los votos emitidos."
Dado el inters que representa el discurso que pronunci Machorro Narvez al
pretender sacar avante el dictamen de la comisin, sin haberlo logrado, no nos
resistimos a reproducir la parte conducente de su peroracin, en la que expuso
una sinopsis de la significacin que el Senado ha tenido en diferentes
regmenes polticos y lo que debe ser entre nosotros.
"El Senado, como lo indica la palabra y todos lo sabemos, desde los tiempos
remotos, en los pueblos de la antigedad, ha estado compuesto de las
personas de mayor experiencia, sabidura y edad, como suceda en Grecia y en
Roma; pero no solamente eran ~a edad y la experiencia lo que se requera, el
Senado ha tenido otro carcter en todos los pases, desde hace dos mil aos es
una institucin de carcter meramente aristocrtico. El Senado siempre ha
representado a las clases ms altas: en Roma el patriarcado; en Venecia,
igualmente y hasta en la moderna Inglaterra la Cmara de los Lores, que
equivale a la de los senadores o al Senado de las dems naciones, es la
representacin directa de las clases ms altas. Por este motivo, las naciones
europeas, al admitir el rgimen representativo en el siglo XIX, comenzando por
Francia al entrar los borbones, establecieron el Senado con un carcter
verdaderamente aristocrtico; all haba curules para los prncipes de la sangre,
para los nobles, para los militares, para el Clero, en fin, todas las clases
privilegiadas tenan all su ltimo reducto; las clases populares entraban a la
Cmara de Diputados, a la Cmara de los Comunes, como se dice en
Inglaterra. La Cmara alta no es la Cmara de los Comunes, sino la cmara del
partido de la nobleza y de los privilegiados.
"Por este motivo, al hacerse la Constitucin de 1857, desde la Comisin que
form el proyecto hasta la mayora de los diputados constituyentes de aquella
poca, estuvieron contrariados al Senado, porque vean en l una institucin de
carcter aristocrtico y, no obstante las dificultades que se presentaron por la
falta de la Cmara colegisladora, se vot en 1857 la Cmara nica o sea la
Asamblea popular, como representacin exclusiva de la opinin del pueblo;
entonces el odio, el aborrecimiento al Senado y el recuerdo de los
antecedentes histricos que haba tenido, fueron completos y triunf de un
modo absoluto en la opinin de los diputados; pasaron algunos aos, y en
1874, durante el gobierno del seor Lerdo, durante el cual se procur hacer las
instituciones mexicanas un poco ms adaptables" comprendiendo la necesidad
de que hubiera dos Cmaras, para que la segunda Cmara, compuesta de
miembros de ms experiencia y conocimientos, revisara los actos de la primera
PODER LEGISLATIVO
191
(641)
en Mxico una formacin distinta de la de la Cmara de Diputados; si
representara intereses distintos y fuera una Cmara aristocrtica, si las clases
privilegiadas, los ricos, los industriales, los propietarios, los profesionales,
tuvieran representacin en la Cmara de Senadores, entonces la formacin de
esta Cmara debera ser de otra manera, como la establecieron las
Constituciones de 1843 y 1836, en las cuales los senadores eran electos, dos
terceras partes, por las legislaturas locales. y la otra tercera parte por la
Cmara de Diputados, por el Presidente de la Repblica y por la Suprema Corte
de Justicia; era, pues, de carcter enteramente privilegiado, era el Gobierno,
por decirlo as, que entraba a la formacin de la ley, como entidad poltica,
como ser distinto del grupo social ... " 919
IV. EL CONGRESO DE LA UNIN
A) Breves consideraciones previas
El Congreso de la Unin es el organismo bicameral en que se deposita el poder
legislativo federal, o sea, la funcin de imperio del Estado mexicano
consistente en crear normas jurdicas abstractas, generales e impersonales
llamadas "leyes" en sentido material. La aludida denominacin equivale a los
nombres de "Congreso General" (que utiliza el artculo 50 de la Constitucin),
"Congreso Federal" o "Congreso de los Estados Unidos Mexicanos", es decir,
"Congreso de la Federacin".920 El Congreso de la Unin es un organismo
constituido, no una asamblea constituyente, pues su existencia, facultades y
funcionamiento derivan de la Ley Fundamental que lo instituye, y aunque tiene
la potestad de reformar y adicionar la Constitucin con la colaboracin de las
legislaturas de los Estados (Art. 135), esta atribucin no implica el ejercicio del
poder constituyente propiamente dicho, puesto que, segn hemos afirmado, no
le compete alterar ni sustituir los principios jurdicos, sociales, econmicos o
919
869 Diario de los Debates del Congreso Constituyente, pp. 189 a 193.
870 Sin embargo, el Congreso de la Unin funge tambin como rgano legislativo
del Distrito Federal (Art. 73, frac. VI, de la Constitucin), en cuyo caso su denominacin
es inapropiada, pues acta no como cuerpo federal, sino como local, en modo
semejante a como operan las legislaturas de los Estados.
920
(642)
sucesivamente por cada una de las Cmaras que lo componen y cuya
actuacin con junta produce los actos respectivos en que se traducen: las
leyes, los decretos y los fallos. De esas tres clases de facultades, la poltico es
la menos dilatada, segn veremos, pues slo se desempea en casos
especficos y nicamente en relacin con sus miembros individuales
componentes -diputados y senadores-, con los altos funcionarios de la
Federacin, Presidente de la Repblica, ministros de la Suprema Corte,
secretarios de Estado, procurador general de la Repblica- y de los Estados
-gobernadores y diputados de las legislaturas locales- y en los casos a que se
refieren los artculos 108 a 111 constitucionales que ya examinamos en otra
ocasin.921
B) Facultades legislativas del Congreso de la Unin
Estas facultades consisten en las atribuciones que en favor de este organismo
establece la Constitucin para elaborar normas jurdicas abstractas,
impersonales y general~, llamadas leyes en su sentido material o intrnseco,
las cuales, por emanar de l, asumen paralelamente el carcter formal de
tales. En otras palabras, un acto jurdico de imperio presenta la naturaleza de
ley desde el punto de vista constitucional cuando, adems de reunir los
atributos materiales ya expresados (aspecto intrnseco), proviene de dicho
cuerpo (aspecto extrnseco).922 Debe tomarse muy en cuenta que cuando la
Constitucin emplea el trmino "ley" conjunta estos dos aspectos, pues aunque
921
871 Vase captulo sexto" apartado IV, pargrafo D, inciso e) de esta misma obra.
872 Debe recordarse que, sin los elementos intrnsecos o materiales, ningn acto
del Congreso de la Unin es ley en el sentido jurdico constitucional del concepto, pues
configurara una "ley privativa", que slo presenta el aspecto formal de "ley" y cuya
aplicacin est prohibida por el artculo 13 de nuestra Constitucin (Cfr. nuestra obra
las Garantas Individuales, captulo cuarto, inciso D).
922
PODER LEGISLATIVO
193
(643)
por exclusin, no estn previstas constitucionalmente por modo explcito. De
estas ideas se colige que el Congreso de la Unin, aunque orgnicamente es
idntico en la acepcin aristotlica del concepto de identidad, funcionalmente
desempea dos especies de actividades legislativas en lo que respecta al
imperium espacial o territorial de las leyes que elabora, a saber: la que
concierne al mbito nacional y la que atae a la esfera de la citada entidad
federativa. De l emanan, pues, las leyes federales y las leyes locales de la
misma entidad, dentro de cuyo territorio, por ende, rigen los dos tipos de
normas jurdicas en las materias de regulacin correspondiente y que no slo
son esencialmente distintas, sino tambin excluyentes.
a) El Congreso de la Unin como legislatura local
Mediante reforma constitucional publicada el 25 de octubre de 1993 se
suprimi la fraccin VI del invocado artculo 73. El nuevo texto da facultad al
citado Congreso "Para expedir el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y
legislar en lo relativo al Distrito Federal, salvo en las materias expresamente
conferidas a la Asamblea de Representantes" y a las cuales nos referiremos en
el Captulo Dcimo, pargrafo II de esta obra. 923
923
(644)
entidades federativas participarn en el rendimiento de estas
contribuciones especiales, en la proporcin que la ley secundaria federal
determine" y que "'Las legislaturas locales fijarn el porcentaje
correspondiente a los municipios, en sus ingresos por concepto del
impuesto sobre energa elctrica."
Las disposiciones constitucionales transcritas plantean el problema consistente
en determinar si la facultad impositiva que prev la fraccin VII slo debe
ejercitarse por el Congreso .de la Unin en las materias a que alude la fraccin
XXIX o en cualesquiera otras no incluidas en ella. Esta ltima hiptesis origina
el fenmeno que se conoce como doble tributacin", en el sentido de que
alguna materia, no comprendida en la fraccin XXIX, es susceptible de
gravarse tanto por la legislacin federal como por la de los Estados.
Aparentemente, la duplicidad impositiva peca contra el principio proclamado
en el artculo 124 constitucional, el cual, aplicado a la esfera tributara,
apoyara la conclusin de que, no teniendo dicho Congreso facultad expresa
para establecer contribuciones en materia distintas de las enumeradas en la
fraccin XXIX, las leyes respectivas seran de la incumbencia de las legislaturas
PODER LEGISLATIVO
195
(645)
Constitucin, es infundada y agravia la soberana de los Estados. La
Federacin, a su vez, no puede ocupar ni disponer de las rentas de los
Estados, ni impedir la recaudacin de las contribuciones de stos, porque
ello infringe el artculo 40 de la Constitucin. Por tal motivo, es en mi
sentir anticonstitucional el impuesto sobre lotera en la parte que exige
el diez por ciento sobre los premios que ingresan al tesoro local. Pero en
los dems, las facultades del Congreso Federal y de las Legislaturas de
los Estados en materia de impuesto son concurrentes y no exclusivas; es
decir, aqul puede decretar una contribucin que recaiga aun sobre el
mismo ramo de la riqueza pblica, ya gravado por el Estado. Fuera de
esta ltima conclusin, sostenida fuertemente por los textos
924
(646)
dicho artculo 73 ni conciernan a ninguna de las prohibiciones que la
Constitucin impone a los Estados en el ramo tributario y a las cuales
oportunamente nos referimos en esta misma obra.
Al efecto, la tesis jurisprudencial a que aludimos sostiene que la
Constitucin general no opta por una delimitacin de la competencia
federal y la estatal para establecer impuestos, sino que sigue un sistema
925
PODER LEGISLATIVO
197
(647)
926
876 Semanario Judicial de la Federacin. Apndice al tomo CXVIII. Tesis 557. Quinta
poca. ldem, tesis 15 del Informe de 1981, Pleno.
927
877 En los casos sealados, las entidades federativas tienen la participacin a que
alude la fraccin XXIX, in fine, del artculo 73 constitucional.
928
877 bis Tratndose de las instituciones de crdito y de seguros, una votacin
minoritaria habida en el Pleno de la Suprema Corte consider que los Estados no las
pueden gravar. Dicha votacin contradice el criterio mayoritario sustentado por el
propio Pleno en el amparo en revisin 1267/92 promovido por el Banco Nacional de
Mxico, S. A. La ejecutoria, emanada de los votos mayoritarios es de 7 de mayo de
1996 y los ministros de la minora fueron Sergio Salvador Aguirre Anguiano, Genaro
David Gngora Pimentel Jos de Jess Gudio Pelayo, Oiga Snchez Cordero Dvila y
Vicente Aguinaco Alemn.
878 En materia tributaria, los Estados tienen las siguientes prohibiciones conforme a
los citados preceptos constitucionales: "gravar el trnsito de personas o cosas que
atraviesen su territorio". "Prohibir ni gravar directa ni indirectamente ]a entrada a su
territorio, ni la salida de l, a ninguna mercanca nacional o extranjera", "Gravar la
circulacin ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o
derechos cuya exaccin se efecte por aduanas locales, requiera inspeccin o registro
de bultos o exija documentacin que acompae ]a mercanca"; "Expedir ni mantener
en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen diferencia de impuesto o requisitos
por razn de la procedencia de mercancas nacionales o extranjeras, ya sea que esta
diferencia se establezca respecto de la produccin similar de la localidad, o ya entre
producciones semejantes de distintas procedencias" (fracciones IV, V, VI y VII del
articulo 117) y "Establecer derechos de tonelaje, ni otro alguno de puertos ni imponer
contribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones" ('Frac. I del Art. 118).
930
878bis. Tesis 56 del Apndice 1985, Pleno, que establece: "Una interpretacin
sistemtica de los preceptos constitucionales que se refieren a materia impositiva,
determina que no existe una delimitacin radical entre la competencia federal y la
estatal, sino que es un sistema complejo y las reglas principales las siguientes: a)
Concurrencia contributiva de la Federacin y los Estados en la mayora de las fuentes
de ingresos (artculos 73, fraccin VII, y 124); b) Limitacin a la facultad impositiva de
los Estados mediante la reserva expresa y concreta de determinada materia a la
Federacin (artculo 73, fraccin XXIX) y e) Restricciones expresas a la potestad
tributaria de los Estados (artculos 117, fracciones IV, V, VI Y VII, Y 118)." Idem, tesis
172 del Apndice 1995, Materia Constitucional.
PODER LEGISLATIVO
199
(648)
celebren "para la ejecucin de obras que directamente produzcan un
incremento en los ingresos pblicos, salvo los que se realicen con propsitos de
regulacin monetaria, las operaciones de conversin y los que se contraten
durante alguna emergencia declarada por el Presidente de la Repblica en los
trminos del artculo 29" .931 y 932
El control econmico a. que nos referimos se extiende a la aprobacin anual de
los montos de endeudamiento que debern incluirse en la Ley de Ingresos que
requieran el gobierno del Distrito Federal y las entidades de su sector pblico,
debiendo tambin informar anualmente el Ejecutivo Federal al Congreso de la
Unin "sobre el ejercicio de dicha deuda a cuyo efecto el jefe del Distrito
Federal le har llegar el informe que sobre el ejercicio de los recursos
correspondientes hubiere
realizado", informe
que
tambin deber
proporcionarse a la Asamblea de Representantes de esta entidad federativa. 933
(b) Segn la fraccin IX del artculo 73 constitucional, la facultad del Congreso
de la Unin consiste en impedir que en el comercio de Estado a Estado se
establezcan restricciones", misma que evidentemente debe ejercerse mediante
la expedicin de aquellos ordenamientos legales que tiendan a eliminar
cualquier obstculo en el desarrollo de las actividades comerciales que se
realicen por personas fsicas o morales entre dos o ms entidades federativas.
Tales ordenamientos no seran sino reglamentarios de las prohibiciones
impuestas a stas por los artculos 117 y 118 de la Constitucin, en el sentido
de que no pueden en ningn caso "gravar el trnsito de personas o cosas que
atraviesan por su territorio"; vedar o gravar "directa ni indirectamente la
entrada a su territorio, ni la salida de l, a ninguna mercanca nacional o
extranjera"; "gravar la circulacin ni el consumo de efectos nacionales o
extranjeros con impuestos o derechos"; "expedir ni mantener en vigor leyes o
disposiciones fiscales que importen diferencia de impuestos o requisitos por
razn de la procedencia de mercancas nacionales o extranjeras, ya sea que
esta diferencia se establezca respecto de la produccin similar de la localidad,
o ya entre producciones semejantes de distinta procedencia"; ni establecer
derechos de tonelaje ni decretar (contribuciones o derechos sobre
importaciones o exportaciones.934
931
(649)
constituyentes de 1823-24.935 Al plantearse dicha facultad en el proyecto de
Constitucin de 1857 y al discutirse, se declar q\le no era conveniente adoptar
el texto de la Ley Fundamental de 1824 que haba encontrado reticencias por
parte de los Estados, ya que auspiciaba la intromisin del Congreso General en
su rgimen interior. Se estim, por tanto, que este organismo federal slo
deba "impedir, por medio de bases generales, que en el comercio de Estado a
Estado se establezcan restricciones onerosas".
(c) Una importante facultad legislativa del Congreso Federal se prev en la
fraccin X del invocado artculo 73 constitucional atendiendo a las materias
sobre las Que se ejerce y que se vinculan estrechamente con destacados
aspectos de la vida socioeconmica del pas. Tales materias se relacionan con
los hidrocarburos (gas natural y petrleo), la minera, la industria
cinematogrfica, el comercio, los juegos con apuestas y sorteos,
intermediacin y servicios financieros, energa elctrica ) nuclear, y para
expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artculo 123. 936 La implicacin
de estas materias no requiere ningn comentario salvo, la que concierne a la
de comercio, en relacin con la cual formularemos algunas breves
consideraciones para tratar de demarcar su alcance.
Las relaciones de comercio son vnculos que se entablan entre sujetos
colocados en una situacin de coordinacin, es decir, entraan nexos entre
particulares o entre stos y los rganos del Estado sin que se formen, en este
ltimo caso, por la realizacin de actos del poder pblico.
correlativa del artculo 72 de la Constitucin de 1857. Esta facultad se suprimi por
decreto de 13 de octubre de 1942 atendiendo a razones de carcter prctico, pues
dada la movi1idad,dinamismo y circunstancialidad que presentan las relaciones
comerciales internacionales, de suyo esencialmente variables, no es posible someterlas
a aranceles fijos que una asamblea deliberante, como el Congreso de la Unin, estarla
poco capacitada para agilizar.
935
881 Dicha clusula se contiene en el articulo 1, seccin VIII, inciso 3, del Cdigo
fundamental estadunidense, que declara que el Congreso de los Estados Unidos tiene
facultad "para regular el comercio con las naciones extranjeras y entre los distintos
Estados, y con las tribus de indios". La traduccin literal de esta frmula y su
incorporacin a la Constitucin de 1824 se encuentra en su artculo 50, fraccin XI.
936
882. En la misma fraccin X se facult al Congreso federal para "establecer el Banco
de Emisin nico en los trminos del artculo 28 se la Constitucin". Esta facultad se
antoja obsoleta e innecesaria en la actualidad, pues se desempe con la creacin del
Banco de Mxico en el ao de 1825, sin que, desde el punto de vista de la tcnica
legislativa, se haya debido insertar en una disposicin permanente sino transitoria.
Esta facultad se suprimi por reforma de 18 de agosto de 1993.
PODER LEGISLATIVO
201
(650)
que en las relaciones tenidas como de Derecho pblico hay siempre una
persona (fsica o jurdica) investida del jus imperii, esto es, de autoridad
oficial y que en tal' calidad funciona como sujeto activo o pasivo de la
relacin. Semejante calidad falta en las relaciones consideradas como de
Derecho privado, aun en las de familia, en que se advierte una analoga
con las relaciones de Derecho pblico, dada la existencia de superiores o
inferiores; pues la autoridad domstica en el estado actual de civilizacin
carece de jus imperi, y para ejercitar su derecho tiene que recurrir a la
autoridad del Estado." 937 Coincidiendo con la opinin de dicho autor, don
Felipe de J. Tena arguye que "El Derecho Civil y el Mercantil forman parte
del Derecho Privado, ya que ambas disciplinan relaciones entre
particulares, es decir, entre personas desprovistas del jus imperi." 938
La doctrina, como se ve, considera acertadamente que las relaciones de
comercio estn regidas por el Derecho Privado, que es precisamente el
Derecho Mercantil y sus disciplinas conexas, puesto que se entablan entre dos
o ms sujetos en su carcter de particulares. En otras palabras, tales
relaciones. se llaman de coordinacin, pudindose citar a infinidad de
tratadistas que sostienen estas ideas.
La materia de comercio, en consecuencia, se integra con una diversidad de
actos mercantiles, es decir, de actos que se realizan entre dos o ms personas
como particulares, colocadas en un plano jurdico de igualdad. 939 El artculo 75
del Cdigo de Comercio menciona cules son los actos mercantiles, y aunque
alude a diferentes tipos de empresas, considerndolos de esta ndole, debe
937
938
939
(651)
A semejantes conclusiones llegan destacados juristas mexicanos. As, don
Gustavo R. Velasco sostiene que "en tanto la fraccin IX (del artculo 73
constitucional) concede (al Congreso de la Unin) una facultad amplia con
relacin a un objeto especial como es la supresin de trabas en el comercio
entre los Estados, la fraccin X establece una facultad limitada sobre una
materia que el mismo legislador deber precisar o sea sobre el 'comercio' en
general. En trminos ms concretos, contina aseverando dicho autor, por la
fraccin IX el Congreso General puede dictar toda clase de leyes con tal que
tengan como finalidad la eliminacin de los impedimentos al comercio
interestatal; por la fraccin X, las leyes que apruebe pueden referirse a todo el
comercio, tanto interior como exterior y tanto interestatal como intraestatal,
pero han de ser leyes de una clase o naturaleza especial, esto es, leyes cuya
aplicacin slo afecte intereses de particulares". Como consecuencia de estas
ideas, concluye Velasco que dicho Congreso no tiene facultades para expedir
leyes administrativas sobre el comercio en general, considerndolo en su
carcter de actividad en s mismo.940
Por su parte, don Eduardo Ruiz, interpretando las disposiciones correlativas de
la Constitucin de 1857 sobre la facultad legislativa a que estamos haciendo
alusin, afirmaba que las legislaturas locales "pueden expedir leyes
protectoras, gravar y declarar libres de impuesto las mercancas que formen
940
886 Les Facultades del Gobierno Federal en Materia de Comercio. Estudio publicado
en la revista "Jus", nmero 73. agosto de 1944, pp. 200 y ss.
PODER LEGISLATIVO
203
(652)
Unin el Que tiene facultades para dictar las leyes respectivas; pero cuando
dichas cuestiones o problemas incidan dentro del mbito de algn Estado, es
ste el que, de conformidad con el artculo 124 constitucional, puede expedir la
legislacin correspondiente sin invadir la esfera competencial legislativa
federal.
Sobre este tpico, don Felipe Tena Ramrez sostiene que "El concepto de
salubridad general se relaciona sin duda con la salubridad que interesa a
todo el pas y no slo a una entidad federativa", agregando, sin
embargo: "Pero obsrvese que pueden presentarse casos, recluidos por
lo pronto en una zona determinada, que no obstante interesan a todo el
pas; por ejemplo, la aparicin de un borde de epidemia susceptible de
propagarse rpida y peligrosamente", de cuya hiptesis concluye el
citado autor que "Lo restringido y local de estas situaciones no es bice
para incluirlas en la competencia federal, pues en realidad se trata de
941
887 Curso de Derecho Constitucional, Administrativo. Tomo II, pp. 103 y 104.
888 Cfr. Cuestiones constitucionales (votos). Tomo II, pp. 114 a 119.
943
889. Estas facultades, que deliberadamente nos abstenemos de comentar por su
fcil inteligencia, se prevn en las fracciones XI, XIII, XIV, XV, XVII, XVIII, XIX, XX, XXI,
XXII, XXIII. XXIV y XXIX del citado precepto.
944
889 bis La normacin de la condicin jurdica de los extranjeros comprende no slo
su situacin migratoria sino sus derechos privados segn lo ha establecido la
jurisprudencia de la Suprema Corte (Cfr. tesis 34 del Apndice 1985, Pleno). ldem. tesis
34 del Apndice 1985, Materia Constitucional.
942
PODER LEGISLATIVO
205
(654)
948
949
PODER LEGISLATIVO
suspender garantas y
debe ceirse este acto,
necesarias" para que
comprendindose en
extraordinarias. 950
207
(655)
consignando en l las modalidades generales a que
ya que puede conceder "las autorizaciones que estime
el aludido funcionario "haga frente a la situacin",
ellas, adems, el otorgamiento de facultades
(656)
y que implica su tnica esencial. Contrariamente a lo que algunos autores han
sostenido, el Congreso de la Unin y las legislaturas locales en el desempeo
de la facultad mencionada no actan como rgano constituyente, sino como
rganos constituidos, aunque su labor legislativa sea indiscutiblemente de
mayor importancia que la que estriba en la expedicin de la legislacin
ordinaria o secundaria.
(i) En materia educativa, el Congreso de la Unin puede expedir leyes con
vigencia en toda la Repblica con el fin de coordinar la educacin,
distribuyendo la funcin social respectiva entre la Federacin, los Estados y los
municipios, fijando "las aportaciones econmicas. correspondiente a ese
servicio pblico" y sealando "las sanciones aplicables a los funcionarios que
no cumplan o no hagan cumplir las disposiciones relativas, lo mismo que a
todos aquellos que las infrinjan". (Art. 3 const., frac. IX). Dicha facultad
legislativa se extiende hacia el establecimiento y organizacin en todo el pas
de "escuelas rurales elementales, superiores, secundarias y profesionales; de
investigacin cientfica, de bellas artes y enseanza tcnica; escuelas prcticas
de agricultura y de minera, de artes y oficios, museos, bibliotecas,
observatorios y dems institutos concernientes a la cultura general de los
habitantes de la Nacin" as como para legislar sobre monumentos
arqueolgicos, artsticos e histricos. (Art. 73 const., frac. XXV.)
(j) La cuestin expropiatoria tambin es susceptible de legislarse por el
mencionado Congreso en su carcter de rgano legislativo federal, ya que la
Constitucin le otorga competencia para determinar los casos "en que sea de
utilidad pblica la ocupacin de la propiedad privada" (Art. 27, frac. VI, prrafo
segundo). Ahora bien, la utilidad pblica debe tener dimensiones nacionales o
incidir en algn ramo que corresponda a la Federacin para que la
consignacin legal de las causas respectivas pueda ser hecha por el Congreso
de la Unin, toda vez que si no rebasa el mbito de los Estados, son las
legislaturas de stos a quienes incumbe la expedicin de leyes expropiatorias
(ldem). Huelga decir, por lo dems, que la Ley de Expropiacin del Distrito
Federal tiene imperio normativo en toda la Repblica en los casos en que el
acto ex propietario obedezca a una causa de utilidad pblica que interese a la
nacin o que se refiera a un ramo federal.
(k) De las fracciones X y XI del artculo 27 constitucional se desprende otra
facultad legislativa del Congreso de la Unin, en el sentido de que ste puede
dictar leyes en materia agraria sobre dotacin de tierras y aguas en favor de
los ncleos de poblacin y todas las reglamentaciones que proceda para
realizar ese importante objetivo social, as como para fijar, en la rbita federal,
PODER LEGISLATIVO
209
(657)
(l) Tratndose de la tipificacin de delitos o faltas oficiales que puedan cometer
los funcionarios y empleados de la Federacin y del Distrito Federal, tambin el
Congreso de la Unin tiene facultad expresa consignada en el Ttulo Cuarto de
la Constitucin.
(m) Por lo que respecta a la campaa contra el alcoholismo, existe una
colaboracin entre el mencionado rgano legislativo federal y las legislaturas
de los Estados, pudiendo ambos expedir las leyes pertinentes a objeto de
realizar esa labor de profilaxis social. Es inconcuso decir que e] Congreso de la
Unin sobre esta materia legisla en toda la Repblica fijando las medidas
generales que en todo el pas deben adoptarse para combatir el alcoholismo y
encomendando su aplicacin a rganos administrativos federales, entre ellos,
al Consejo de Salubridad General, cuya creacin se consigna en la misma Carta
Fundamental como ya dijimos (Art. 73, frac. XVI); y sin perjuicio de que, dentro
de su respectiva jurisdiccin territorial, las legislaturas de los Estados pongan
en vigor los ordenamientos que tiendan a la consecucin de la consabida
finalidad.
(n) El artculo 121 constitucional previene que "En cada Estado se dar entera
fe y crdito a los actos pblicos, registros y procedimientos judiciales de todos
los otros; y como este terminante mandamiento implica una cuestin que
interesa a las entidades federativas, es lgico que el mismo precepto
establezca Que corresponde a dicho Congreso prescribir mediante leyes
generales la manera de probar dichos actos, registros y procedimientos y su
eficacia, conforme a las bases que consigna a cuyo texto nos remitimos. La
citada facultad cogresional excluye la competencia de las legislaturas de los
Estados para determinar en las leyes locales la forma de comprobacin y la
efectividad de los actos, registros y procedimientos judiciales provenientes de
las distintas entidades federativas, siendo inconstitucionales los ordenamientos
no federales que provean sobre estas materias.
(o) Por lo que concierne a la legislacin del trabajo, su expedicin incumbe al
Congreso Federal desde septiembre de 1929, pues con anterioridad la
953
(658)
Unin al servicio pbico o al uso comn" (fuertes, cuarteles, almacenes de
depsito, etc.), su rgimen jurdico debe establecerse por la legislacin federal
y estn sujetos "a la jurisdiccin de los Poderes Federales" (Art. 132). Sin
embargo, esta disposicin constitucional, tal como la hemos expuesto, debe
entenderse que slo rigi respecto de los inmuebles que ya estaban destinados
por el Gobierno federal al servicio pblico o al uso comn antes de que entrara
en vigor la Constitucin de 17 (primero de mayo de 1917) ,pues por lo que
respecta a los adquiridos con posterioridad y a los que se obtengan en lo
sucesivo para dichas finalidades, fue y es necesario el consentimiento de la
legislatura del Estado dentro de cuyo territorio se encuentran ubicados (dem).
3. Facultades en relacin con los asentamientos humanos
En febrero de 1976 se adicion el artculo 73 constitucional con la fraccin
XXIX-C, a efecto de otorgar: facultades al Congreso de la Unin para legislar en
materia demogrfica. La disposicin adicionada establece que en esta materia
las leyes que expida dicho organismo legislativo federal tendern a lograr "la
adecuada concurrencia de las entidades federativas, de los municipios y de la
propia Federacin, en el mbito de sus respectivas competencias, en materia
de asentamientos humanos, con objeto de cumplir los fines previstos en el
prrafo tercero del artculo 27 y de conformidad con las fracciones IV y V del
artculo 115 de esta Constitucin". Es imprescindible demarcar el alcance de
dicha facultad legislativa atendiendo a que su extensin est directamente
vinculada a lo que prev el prrafo tercero del artculo 27 constitucional, el cual
tambin se adicion simultneamente con el 73.
PODER LEGISLATIVO
211
Conforme a dicho tercer prrafo, "la Nacin tiene en todo tiempo el derecho de
imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el inters pblico, as
como el de regular el aprovechamiento, en beneficio social, de los elementos
naturales susceptibles de apropiacin, con el objeto de hacer una distribucin
equitativa de la riqueza pblica, cuidar de su conservacin, lograr el desarrollo
equilibrado del pas y el mejoramiento de las condiciones de vida de la
poblacin rural y urbana". Los "derechos nacionales" que consigna la
disposicin constitucional transcrita son las siguientes:
1. Decretar imprescriptiblemente las modalidades que se basen en el inters
pblico para la propiedad privada;
2. Regular el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de
apropiacin (se entiende individual o colectiva) para beneficiar el inters social,
mediante la distribucin equitativa de la riqueza pblica y su conservacin;
3. Lograr el desarrollo equilibrado del pas;
4. Obtener el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin rural y
urbana.
Cualesquiera de los anteriores objetivos se pueden conseguir a travs de
"medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer
adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a
efecto de ejecutar obras pblicas y de planear y regular la fundacin,
conservacin, mejoramiento y crecimiento de los centros de poblacin".
(659)
El planteamiento de los mencionados objetivos y la adopcin de las medidas
tendientes a lograrlos deben quedar a la apreciacin prudente y discrecional de
los rganos del Estado que intervienen en la funcin legislativa federal, como
son los que tienen la facultad de iniciar leyes y, evidentemente, el Congreso de
la Unin. Por consiguiente, la facultad que establece la fraccin XXIX-C del
artculo 73 constitucional tiene la amplitud que demarca el prrafo tercero del
artculo 27 ya transcrito; y aunque su ejercicio es prudente y discrecional, no
por ello se debe considerar que su desempeo, a travs de los casos concretos
que se presenten, no pueda ser controlado por la jurisdiccin federal mediante
el juicio de amparo que se promueva contra las leyes que no traduzcan
debidamente los mencionados objetivos ni implanten las medidas adecuadas
para lograrlo.
A nuestro entender, la facultad legislativa a que nos referimos se justifica si se
toma en cuenta el crecimiento demogrfico desordenado que se ha observado
en nuestro pas, pues los asentamientos humanos se han intensificado en
determinadas ciudades importantes de la Repblica en forma incontrolada y sin
la planeacin conveniente, provocando mltiples problemas de muy variada
ndole que han venido a acentuar los dolorosos contrastes que se observan
entre las diferentes clases sociales y econmicas, que postran a los grandes
sectores mayoritarios de la poblacin en lastimosas condiciones de pobreza,
insalubridad y analfabetismo. Los rganos del Estado tienen como misin
fundamental la realizacin de los fines estatales, segn lo hemos aseverado en
esta misma obra; y uno de esos fines consiste en lograr un equilibrio dinmico
entre las variadas condiciones vitales de los diferentes grupos integrantes de la
poblacin para propiciar su verdadero y armnico desarrollo.
(660)
palpita un verdadero inters social, el cual consiste en el desideratum de
resolver esos tremendos problemas, o al menos, en evitar su agravacin o
disminuir su intensidad.
Para nadie es desconocido el principio que ensea que el inters privado debe
ceder ante el inters social. Este principio, aplicado a la propiedad particular,
se consagr en nuestra Constitucin vigente por su artculo 27 desde que
nuestra Ley Suprema fue expedida por el Congreso Constituyente de
Quertaro. Todos los abogados sabemos que a consecuencia de tal principio la
propiedad privada asume una funcin social en el sentido de que el uso, el
disfrute y la disposicin de los bienes muebles e inmuebles sujetos a su
rgimen, pueden ser objeto d~ modalidades que legalmente se establezcan y
PODER LEGISLATIVO
213
que se funden en los imperativos del inters pblico, nacional, social, comn o
colectivo.
Las reformas introducidas al tercer prrafo de su artculo 27 no hacen sino
reiterar el principio invocado al facultar el Congreso de la Unin y a las
autoridades de los Estados y municipales para aplicar las medidas proclamadas
constitucionalmente. Debemos todos tener conciencia de que sin la adopcin o
realizacin de dichas medidas, el problema de la concentracin demogrfica de
nuestro pas se ir acentuando con perfiles dramticos a lo largo del tiempo. A
nadie escapa que ese problema amenaza con convertir a la ciudad de Mxico y
a otras importantes ciudades de la Repblica en centros de asentamientos
humanos verdaderamente inhabitables. Por ese motivo y por otras varias
razones que sera prolijo aducir, estimamos que las reformas y adiciones
constitucionales aludidas no implican sino la previsin jurdica para que
conforme a ellas se trate de resolver en el futuro tan pavoroso problema.
Las breves reflexiones anteriores, expuestas grosso modo, nos inducen a
considerar que la causa final que determin la adicin que comentamos al
artculo 73 constitucional, se justifica por la realidad econmica y social de la
poblacin de nuestro pas, que revela un notable desequilibrio entre los
sectores minoritarios y mayoritarios que la componen. Sin embargo, debe
hacerse la observacin de Que los objetivos demogrficos y sociales y las
medidas para lograrlos q\le establece el tercer prrafo del artculo 27
constitucional, deben ser prudentemente previstos en las leyes que expida el
Congreso de la Unin, tomando en cuenta las verdaderas urgencias de
beneficio colectivo que justifique el correcto desempeo de la facultad
legislativa a que aludimos.
La facultad congresional de que tratamos debe ser claramente precisada para
evitar equvocos o confusiones a que su posible indebida interpretacin pueda
conducir. Dicha facultad estriba en que el Congreso de la Unin puede expedir
"Las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno federal, de los Estados
y de los municipios, en el mbito de sus respectivas competencias, en materia
de asentamientos humanos, con objeto de cumplir los fines previstos en el
prrafo tercero del artculo 27 de esta Constitucin." La mencionada
concurrencia debe consistir nicamente en la aplicacin de la legislacin
federal
(661)
que dicho Congreso expida en ejercicio de la aludida facultad, y no en autorizar
a las legislaturas de los Estados, y mucho menos a los ayuntamientos
PODER LEGISLATIVO
215
(662)
normas y criterios generales para la realizacin de los objetivos que consigna el
tercer prrafo del artculo 27 de la Constitucin y para la adopcin de los
medios tendientes a lograrIos, .de tal manera que dichas normas, criterios y
medios los apliquen las autoridades de la Federacin, las de los Estados y las
municipales dentro de su correspondiente esfera competencial demarcada
tanto en la Ley Fundamental del pas como en las constituciones y leyes de las
entidades federativas.
(d) Se infiere de lo anteriormente expuesto que el Congreso de la Unin, con
motivo del ejercicio de la referida facultad, no puede autorizar a las legislaturas
locales y mucho menos a los ayuntamientos municipales para dictar leyes o
disposiciones de carcter abstracto, general e impersonal sobre asentamientos
humanos, pues tal autorizacin no est comprendida dentro de la atribucin
congresional a que aludimos.
(e) Por otra parte, si la realizacin de los objetivos que prev el prrafo tercero
del artculo 27 constitucional exige la imposicin de modalidades a la
propiedad privada que dicte el inters pblico o social, la facultad impositiva
correspondiente slo pertenece al Congreso de la Unin como representante de
la nacin.
"Por modalidad a la propiedad privada, dice la Suprema Corte, debe
entenderse el establecimiento de una norma jurdica de carcter general
y permanente, que modifique la forma jurdica de la propiedad. Son,
pues, dos elementos los que constituyen la modalidad: el carcter
general y permanente de la norma que la impone y la modificacin
sustancial del derecho de propiedad, en su concepcin vigente. El primer
elemento exige que la regla jurdica se refiera al derecho de propiedad,
sin especificar ni individualizar cosa alguna, es decir, que introduzca un
cambio general en el sistema de propiedad y, a la vez, que esa norma
llegue a crear una situacin jurdica estable. El segundo elemento, esto
es, la modificacin que se opere en virtud de la modalidad, implica una
limitacin o transformacin del derecho de propiedad; as, la modalidad
viene a ser un trmino equivalente a la limitacin o transformacin. El
concepto de modalidad se aclara con mayor precisin si se estudia el
problema desde el punto de vista de los efectos que aqulla produce, en
relacin con los derechos del propietario. Los efectos de las modalidades
que se impriman a la propiedad privada consisten en una extincin
parcial de los atributos del propietario, de manera que ste no sigue
gozando, en virtud de las limitaciones estatuidas por el Poder Legislativo,
de todas las facultades inherentes a la extensin actual de su derecho."
954
897 bis Semanario Judicial de la Federacin, Quinta poca, tomo L, segunda parte,
pginas 2568 y 2569.
(663)
"El Estado al expropiar, dice nuestro mximo Tribunal, reconoce la
existencia de un rgimen de propiedad privada que no altera la
expropiacin y, antes bien, la respeta por medio de la indemnizacin que
paga al expropiado, y la razn jurdica "propiedad", como dice lvarez
Gendn, es sustituida por la razn jurdica "indemnizacin". As es que,
vista desde sus consecuencias, la expropiacin se caracteriza por la
sustitucin del dominio o del uso de una cosa, por la percepcin de la
indemnizacin correlativa. Ahora bien, precisados los conceptos de
modalidad a la propiedad privada y de expropiacin, las diferencias que
las separan son fcilmente perceptibles, pues la primera supone una
restriccin al derecho de propiedad, de carcter general y permanente, y
la segunda implica la transmisin de los derechos sobre un bien
concreto, mediante la intervencin del Estado, del expropiado, a la
entidad, corporacin o sujetos beneficiados. La modalidad se traduce en
una extincin parcial de las facultades del propietario; la expropiacin
importa la sustitucin del derecho al dominio o uso de la cosa por el
goce de la indemnizacin; en aqulla, la supresin de facultades
parciales del propietario se verifica sin contra prestacin alguna, en sta
se compensan los perjuicios ocasionados, mediante el pago del valor de
los derechos lesionados, o lo que es lo mismo, en la modalidad, la
restriccin del derecho de propiedad se verifica sin indemnizacin y, en
cambio, la expropiacin slo es legtima cuando media la indemnizacin
correspondiente." 955
Aplicando el criterio tan claro y preciso que sustenta la Suprema Corte sobre la
implicacin de la modalidad a la propiedad privada y su diferencia con la
expropiacin por causa de utilidad pblica, cabe concluir que la expedicin de
normas generales permanentes que modifiquen el derecho de propiedad en s
slo corresponde al Congreso de la Unin como representante de la nacin
mexicana, y que, cuando se trate de expropiar bienes determinados y
concretos o de actos ocupatorios de los mismos, las legislaturas de los Estados
s pueden dictar leyes que prevean y regulen tales actos dentro de los
respectivos territorios de las entidades federativas, segn sucede en la
realidad.
(f) Las ideas anteriormente expuestas nos permiten demarcar la extensin de
la facultad congresional que prev la fraccin XXIX-C del artculo 73
constitucional y cuyo texto ya qued transcrito. As, el Congreso de la Unin,
.en el desempeo de dicha facultad, debe fijar los criterios y las reglas
generales segn las cuales las autoridades federales, las de los Estados y las
955
897c Ibid.
PODER LEGISLATIVO
217
(664)
para la agrupacin de los diputados, segn su afiliacin de partido, a efecto de
garantizar la libre expresin de las corrientes ideolgicas representadas en la
Cmara de Diputados".
Esta ley se considera como sustituta del Reglamento Interior del Congreso, 956
sin Que su previsin constitucional la consideremos necesaria, puesto que
dicho cuerpo colegiado, sin ella, siempre ha estado facultado para organizarse
legislativamente como corresponde.
En la misma adicin que someramente comentamos se establece la
peculiaridad novedosa de que la ley que expida el Congreso
autoestructurndose y para los fines de agrupamiento a que nos hemos
referido, no est sujeta al veto ni a la promulgacin del Ejecutivo Federal para
entrar en vigor.
La exposicin de motivos de la citada iniciativa presidencial contiene
razones tendientes a justificar la adicin aludida, expresadas en los
siguientes trminos: "La costumbre parlamentaria consagr que la
estructura interna, los rganos de gobierno y los sistemas de
funcionamiento de'! Congreso de la Unin se regulen por un reglamento
propio pero que, por su jerarqua normativa, realmente constituye un
ordenamiento con caractersticas de ley orgnica.
"El vigente Reglamento del Congreso de la Unin expedido hace tiempo,
ha dado lugar a que, por los requerimientos de los sucesivos momentos,
se le hagan peridicas reformas, no obstante que, en trminos
generales, dicho ordenamiento ha conservado sus lneas tradicionales.
propiciando con ello que en la actualidad sea un texto que carece de
unidad sistemtica.
"Si a esto aadimos que la Reforma Poltica que se propone mediante
esta iniciativa, de ser aprobada, incrementar el nmero de miembros
de la Cmara de Diputados casi al doble de sus integrantes actuales,
resulta evidente que una asamblea de tal magnitud requerir, desde
.luego, formas especficas de organizacin y mecanismos de
956
(665)
la transferencia de tecnologa y la generacin, difusin y aplicacin de los
conocimientos cientficos y tecnolgicos que requiere el desarrollo nacional
(Fracs. XXIX-D, XXIX-E y XXIX-F). Fcilmente se comprende la enorme extensin
que tienen las aludidas facultades legislativas congresionales en materia
econmica, cuyo ejercicio no slo reafirma sino que ensancha dilatadamente la
rectora econmica "del Estado estructurada en los artculos 25, 26 y 28 de la
Constitucin, preceptos que analizamos en nuestra obra "Las Garantas
Individuales" (a partir de la decimosptima edicin, 1983). Este
ensanchamiento concomitantemente tender a restringir en forma progresiva
la libertad econmica de los gobernados en las mltiples actividades en que se
desempea, colocndolas bajo la frula del Poder Ejecutivo Federal, ya que
dentro de nuestro rgimen presidencialista, es a dicho Poder al que pertenece
constitucionalmente y en nuestra realidad poltica la formulacin de las
iniciativas correspondientes, primordialmente.
6. Facultades en materia ecolgica
Al respecto, la fraccin XXIX G del multicitado precepto constitucional dispone
que el Congreso de la Unin puede expedir leyes "que establezcan la
concurrencia del Gobierno Federal, de los gobiernos de los Estados y de los
municipios, en el mbito de sus respectivas competencias, en materia de
proteccin al ambiente y de preservacin y restauracin del equilibrio
ecolgico".
7. Facultades en materia contencioso-administrativa
PODER LEGISLATIVO
219
Dicho Congreso, conforme a ellas, puede emitir leyes que instituyan "tribunales
de lo contencioso-administrativo dotados de plena autonoma para dictar sus
fallos, que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la
administracin pblica federal y que tengan a su cargo dirimir las controversias
que se susciten entre la administracin pblica federal y los particulares,
estableciendo las normas para su organizacin, su funcionamiento, el
procedimiento y los recursos contra sus resoluciones". (Art. 73, frac X XIX .H).
8. Facultades implcitas
Hemos reiteradamente aseverado que, merced al principio contenido en el
artculo 124 constitucional, las facultades legislativas del Congreso de la Unin
como rgano de la Federacin tienen que estar expresamente establecidas en
la Constitucin, es decir, que sin facultades expresas no puede expedir leyes
con imperio normativo en toda la Repblica. Ahora bien, la fraccin XXX del
artculo 73 prev lo que slIc1cdcnominarse "facultades implcitas" del citado
Congreso, en el sentido de que est capacitado para expedir "todas las leyes
que sean necesarias a objeto de hacer efectivas" todas las facultades que le
otorga la Constitucin y que sta concede a los poderes de la Unin.
Aparentemente, esta disposicin constitucional rompe el principio que se ha
invocado,
(666)
pero lejos de contrariarlo lo corrobora, pues las facultades implcitas que
establece no son irrestrictas, ya que no pueden desempearse sin una facultad
expresa previa consagrada por la misma Ley Suprema en favor de dicho
organismo o de los rganos en quienes se deposita el ejercicio del poder
pblico federal. Las leyes que en el desempeo de la autorizacin que otorga la
invocada disposicin de la Constitucin al mencionado Congreso no son sino
normas reguladoras de tales facultades expresas, sin las cuales
constitucionalmente no deben ex pedirse, pues entraan el antecedente o
presupuesto ineludible para su validez jurdica.
Estas consideraciones estn apoyadas por la doctrina. As, don Eduardo
Ruiz, al comentar la disposicin correspondiente de la Constitucin de 57
(fraccin XXX del artculo 72) argumentaba: "La fraccin que estudiamos
no concede una facultad ms al Congreso; ni siquiera se la concede en
trminos generales, como han credo algunos. Es simplemente el medio
prctico de ejercer las facultades que le estn expresamente concedidas.
Por ejemplo, el Congreso tiene la facultad por la fraccin XIII, de levantar
el Ejrcito; pues por la fraccin XXX tiene la de adoptar el sistema de
enganche voluntario o de decretar el servicio obligatorio, segn le
parezca ms propio o necesario.
957
958
959
PODER LEGISLATIVO
221
(668)
9. Creacin de entidades paraestatales
Ante la proliferacin de este tipo de entidades, con personalidad jurdica
propia, en su carcter de organismos pblicos descentralizados o de empresas
de participacin del Estado,' se ha planteado la cuestin de si el Congreso de la
960
901 Cita contenida en el libro Derecho Constitucional Mexicano, de don Miguel Lanz
Duret, p. 190.
961
902 Citado por Herman Pritchett en el libro "La Constitucin Americana", p. 233.
PODER LEGISLATIVO
223
(669)
mediante la ley que expide para normar tanto las relaciones entre los
gobernados, como las de stos con el Poder Pblico. Por ejemplo, si es
una ley de minera la que tiene facultad de expedir conforme a la
Constitucin, ello no lo faculta para darse por s y ante s la facultad de
dedicarse a explotaciones mineras; lo mismo que en materia de
comercio, petrleo, ferrocarriles o cualquiera otra. Esto, sin embargo, se
tiene por jurdico, aunque restringido, en las leyes de minera y de
petrleo vigentes, al crear y disponer de ciertas 'zonas de explotacin
para el Estado', sometiendo a un rgimen especial las llamadas 'zonas
de reserva', en las que se exploten directamente por el Gobierno cuando
as lo estime conveniente; es decir, que si el Ejecutivo lo dispone as, el
Estado se convierte en minero o en petrolero en el mismo plano
aparente que los particulares o empresas, pero en el fondo con una
posicin privilegiada que amenaza seriamente con vencer rpida y
eficazmente a sus 'competidores' simples ciudadanos, que no tienen el
poder ni los elementos de todo gnero que s tiene el Gobierno.
"Resulta pues, que no hay entre las facultades del Congreso en el
artculo 73, ninguna que ampare o funde la actividad econmica de la
Administracin para fundar empresas, comerciar o explotar riquezas, etc.
Slo la fraccin final del propio artculo 73 que concede al Congreso la
facultad de 'expedir todas las leyes que sean necesarias para hacer
efectivas las facultades anteriores (que enumera el mismo) y todas las
otras concedidas por esta Constitucin a los Poderes de la Unin', obliga
a examinar si stos 'poderes implcitos' como los comentaristas
denominan a las que son propiamente 'complementarias' en unin de las
que en otros artculos de la Constitucin se sealan al Poder Federal, son
fundamento de la accin del Gobierno en el campo mercantil, bancario,
de seguros, de pensiones, etc.
"Si de las facultades 'complementarias' o 'implcitas' se trata, es
elemental concluir que ellas, como su nombre lo indica, comprenden
nada ms las encaminadas directamente a dar efectividad a las ya
concedidas por la Constitucin. Fuera de esto ya no sera complementar,
sino adicionar, agregar o crear nuevas facultades, lo cual sera absurdo;
y requerira siempre la demostracin de que la supuesta facultad
implcita es, en su ejercicio, indispensable para la efectividad de otra ya
concedida expresamente, pues de lo contrario vendra a ser una puerta
ancha por la que se dara salida a todas las extralimitaciones de poder, a
todas las arbitrariedades y a todos los abusos. Si de otras facultades se
trata concedidas expresamente por diversos preceptos de la
Constitucin, como lo dice el segundo prrafo del inciso final del artculo
73, transcrito antes, entonces procede examinar tales preceptos para
ver si ellos autorizan siquiera vagamente que el Estado pueda absorber
paulatinamente o de golpe el vasto campo de accin econmica en sus
mltiples ramificaciones, reservado en todo sistema democrtico y
liberal a la actividad de los particulares." 962
962
902 bis. El estudio a que nos referimos se encuentra reproducido en el nmero 309,
correspondiente al mes de julio de 1980, de la serie intitulada "Temas
PODER LEGISLATIVO
225
(671)
decretos,964 y sin que entraen la resolucin de ningn conflicto o controversia,
toda vez que en esta hiptesis se tratara de actos jurisdiccionales.
Respecto de las facultades poltico-administrativas del Congreso de la Unin
rige el mismo principio consignado en el artculo 124 constitucional, en cuanto
que slo son ejercitables en los casos que expresamente prevea la Constitucin
Federal. Este ordenamiento, principalmente en su artculo 73, enumera tales
casos, siendo los siguientes: admisin de nuevos Estados o territorios a la
Unin Federal, ereccin de los territorios en Estados, formacin de nuevos
Estados dentro de los lmites de los existentes, arreglo definitivo de las
diferencias entre los Estados por lo que atae a lmites territoriales y cuando
no tengan carcter contencioso, cambio de residencia de los poderes federales,
declaracin de guerra, etc.
Adems, debe destacarse una importante funcin del tipo sealado con que
est investido el mencionado Congreso y que estriba en erigirse en Colegio
Electoral cuando falte absolutamente el Presidente de la Repblica, a efecto de
que la persona que designe para ocupar este elevado cargo lo asuma, en sus
respectivos casos, con el carcter de interino o de sustituto constitucional,
segn lo disponen los artculos 84 y 85 de la Constitucin a cuyo texto nos
remitimos.
Si se analiza cada uno de los casos brevemente apuntados, se advertir que el
ejercicio de las facultades correspondientes en favor del Congreso de la Unin
desemboca en actos administrativos lato sensu, puesto que se refiere a
cuestiones concretas, particulares y no contenciosas; y en el supuesto de que
impliquen controversia algunos de los sealados, su resolucin deja de
pertenecer al citado organismo para atribuirse a la Suprema Corte en los
trminos del artculo 105 constitucional y siempre que susciten cualquiera de
964
903 As, el artculo 70 de la Constitucin dispone que "Toda resolucin del Congreso
tendr el carcter de ley o decreto." La palabra "decreto" tiene dos acepciones, a
saber: una lata y otra restringida. En el primer caso significa "resolucin"
"determinacin" o "decisin" proviniendo del verbo latino descernere que denota
"decidir'" o "falIar". Bajo esta significacin, dentro del concepto "decreto" puede
incluirse la idea de "ley" o de "sentencia", pues ambas entraan una resolucin, orden
o decisin. En el segundo significado, "decreto" es la forma de un acto poIticoadministrativo del Congreso de la Unin o del Presidente de la Repblica, implicando
una resolucin, orden o decisin para un caso concreto, particular o personal (exclusin
de los atributos materiales de la ley), sin dirimir ningn conflicto o controversia previos
(exclusin de los atributos de la sentencia o acto jurisdiccional).
(672)
D) Facultades poltico-jurisdiccionales del Congreso de la Unin
Tratndose del ejercicio de las facultades legislativas y poltico-administrativas
de este organismo, son las dos Cmaras que lo integran las que sucesivamente
desempean los actos en que se traducen, obrando ambas con autonoma
entre s. Este fenmeno tambin se observa respecto de la funcin poltico
jurisdiccional que el Congreso tiene encomendada, slo que con caracteres
ms marcados, pues el juicio poltico, en que esta funcin se manifiesta,
comprende dos periodos o etapas en que cada una de dichas Cmaras tiene
atribuciones diferentes.
El juicio poltico en que las dos intervienen debe referirse a los delitos oficiales,
o sea, a aquellos en que incurran los altos funcionarios de la Federacin
(senadores y diputados al Congreso de la Unin, ministros de la Suprema Corte,
secretarios de Estado y Procurador General de la Repblica etc.) 965durante el
desempeo de su cargo o comisin pblica, ya que por lo que concierne a los
delitos del orden comn que puedan cometer, compete nicamente a la
Cmara de Diputados la decisin sobre si ha lugar o no a proceder contra el
acusado, para que, en caso afirmativo, sea la autoridad judicial que
corresponda la que lo juzgue en definitiva, decisin que se conoce con el
nombre de "desafuero" .
En el caso de algn delito oficial, la Cmara de Diputados debe formular la
acusacin contra el alto funcionario de que se trate, incumbiendo al Senado
erigirse en Gran Jurado para declarar si el acusado es o no culpable, oyndolo
previamente en defensa y practicando las diligencias pertinentes para el
esclarecimiento de los hechos. Si la declaracin fuese de culpabilidad, el
965
PODER LEGISLATIVO
227
(673)
V. LA CMARA DE DIPUTADOS
A. La representacin poltica en general
La representacin poltica es una figura que implica una conditio sine qua non
de los regmenes democrticos, en los que se supone el poder del Estado
proviene del pueblo, ejercido a travs de funcionarios primarios cuya
investidura procede de una eleccin popular mayoritaria. Sin dicha
representacin no puede hablarse vlidamente de democracia, aunque sta se
proclame como forma de gobierno dogmticamente en la Constitucin.
Es inconcuso que la representacin poltica, para no denotar una simple
frmula constitucional, debe ser efectiva en la realidad, en cuanto que los
representantes populares autnticamente deriven su nombramiento o eleccin
de la voluntad mayoritaria de la ciudadana. En pginas anteriores hemos
afirmado que uno de los elementos de la democracia est involucrado en el
origen popular de los titulares de los rganos primarios del Estado, elemento
que, a su vez, entraa la representacin poltica, cuya veracidad, no su
verosimilitud formal, es la base de la legitimidad de los funcionarios pblicos
que encarnan a dichos rganos estatales.
Por el principio de la representacin, dice el jurista argentino Jorge Reinaldo A.
Vanossi, se reputa que la legitimidad del poder descansa en el consentimiento
de los gobernados y que ninguna autoridad puede ejercerse si no es por virtud
966
(674)
repetltivo de las ideas de tan afamada constitucionalista. Por consiguiente, nos
permitiremos transcribir sus valiosas opiniones sobre el expresado tema.
Es tambin frecuente confundir, dice, tanto en textos legales como
doctrinales, representacin, delegacin y mandato. Se trata, sin embargo, de
trminos que pueden y deben distinguirse con precisin. Delegacin, en
sentido jurdico pblico, es el acto en virtud del cual el titular de una
competencia la transfiere total o parcialmente a otro sujeto. Significa, pues,
una transmisin de competencia en la que se manifiesta simultneamente la
cesacin y la imputacin de una competencia, fundndose ambos actos en la
voluntad del que hasta ahora era su titular. El mandato es mucho ms limitado,
y significa el simple ejercicio de una competencia extraa. Mientras que la
delegacin lleva consigo una transformacin de la ordenacin de
competencias, el mandato no la altera. El mandatario no recibe ninguna nueva
competencia, sino simplemente la orden o la comisin de actuar en nombre de
otro. As pues, mientras que el delegado acta en su propio nombre y bajo su
propia responsabilidad, el mandatario acta siempre in alieno nomine, es un
suplente, un sustituto, un lugarteniente. De aqu tambin que la delegacin sea
impersonal, ya que se refiere a la ordenacin orgnica, mientras que el
mandato se concede, en general, ad hominem y est vinculado a una persona
concreta. Si bien ambos trminos tienen de comn la posibilidad de una
968
PODER LEGISLATIVO
229
(675)
B. La representacin mayoritaria y la proporcional. Ideas generales
Tradicionalmente, en los regmenes democrticos y en todos los pases que los
han adoptado, se considera a la Cmara de Diputados o de representantes o
Parlamento como un organismo que ostenta la representacin popular en el
desempeo de las diferentes funciones pblicas que constitucionalmente se le
encomiendan, en especial la legislativa. El citado organismo cobra gran
importancia en los sistemas uni-camerales, ya que en la direccin y decisin de
los asuntos nacionales es el nico cuerpo legislativo, sin que ningn otro, como
el Senado, le haga contrapeso, desvirtuando, modificando o neutralizando sus
determinaciones.
La integracin de la Cmara de Diputados o Parlamento puede obedecer a dos
tipos de representacin poltica, a saber la mayoritaria y la proporcional. La
primera de ellas se funda en que el candidato se convierte en diputado por
969
(676)
fundan su parecer en que sta traduce el sistema genuino y acendrado para
que en la cmara o parlamento estn representadas todas las primordiales
corrientes de opinin y no solamente la que, a travs de una mera votacin
mayoritaria, haya logrado tener uno o varios diputados en dicho cuerpo. Se
sostiene, no sin razn, que el sistema de la simple mayora provoca la
marginacin, fuera de la representacin poltica, con gran nmero de
ciudadanos que hayan emitido sus sufragios por el candidato que no alcanz la
mayora de votos, y que, en consecuencia, dicha representacin sea parcial o
fraccionaria y no autnticamente popular por abarcar slo a una simple
mayora sin extenderse a la totalidad de los electores o votantes. Tambin se
PODER LEGISLATIVO
231
PODER LEGISLATIVO
233
(678)
problemtica de un pas, pueden intervenir todos los partidos mediante sus
diversos diputados, evitndose as los criterios unilaterales y las opiniones
inconsultas y obstinadas, que muchas veces son eco de las consignas del
Ejecutivo, como nicos ndices para las determinaciones de la asamblea
legislativa. A mayor abundamiento, se ha comprobado por la misma realidad
que la confrontacin y las discrepancias eidticas entre diputados de diferente
ideologa y distintas tendencias, eleva su nivel poltico y cultural, pues es lgico
que en las discusiones, polmicas o debates entre ellos se procure, al menos
por dignidad personal, que no hagan acto de presencia la ignorancia, la
estulticia, el servilismo y la adulacin. 972 Los vicios y defectos de que adolece el
sistema de eleccin puramente mayoritaria se remedian, o al menos se
972
PODER LEGISLATIVO
235
914 Las reglas bsicas que ste consignaba eran las siguientes: a) Slo los partidos
polticos nacionales registrados legalmente con un ao, por lo menos, de anterioridad
al da de la eleccin, podan acreditar dichos diputados (frac. V); b) Para tener este
derecho, el partido deba haber obtenido el uno y medio por ciento de la votacin total
en el pas en las elecciones de diputados federales, en cuyo caso podra acreditar a
cinco diputados, "y a uno ms, hasta veinticinco como mximo, por cada medio por
ciento ms de los votos obtenidos" (frac. 1); c) Si dicho partido obtuviera la mayora de
votos en veinticinco o ms distritos electorales, es decir, si por este triunfo sus
candidatos se convertan en diputados de eleccin popular, no tendra derecho a
acreditar diputados de partido, a no ser que tal mayora se hubiese alcanzado en
menos distritos, pues en este caso poda completar hasta veinticinco diputados,
sumando a los de eleccin popular los de partido, siempre que obtuviese el porcentaje
a que se ha hecho referencia (frac. II); d) Los diputados de partido no podan ser
acreditados conforme al arbitrio del partido que tuviese derecho a ello, sino que deban
ser seleccionados "por riguroso orden, de acuerdo con el nmero decreciente de
sufragios que hayan logrado en relacin a los dems candidatos del mismo partido en
todo el pas". El porcentaje y el mximo de diputados de partido a que se referan las
reglas b) y e) se establecieron segn reformas al artculo 54 constitucional publicadas
en el Diario Oficial correspondiente al 14 de febrero de 1972. Anteriormente dicho
porcentaje y mximo eran, respectivamente, de dos y medio de la votacin total en el
pas y veinte diputados.
976
915 Entre dichos requisitos figura el consistente en la edad mnima para figurar
como candidato a diputado. Dicha edad es de 21 aos cumplidos el da de la eleccin.
Antes de la reforma que estableci dicho mnimo, la edad deba ser de 25 aos. La
exposicin de motivos de la iniciativa presidencial que propuso la modificacin al
artculo 55 constitucional en lo que a dicho requisito atae, est concebida en los
siguientes trminos: "Reducir a la edad de 21 aos el requisito para ser electo
diputado, corresponde a un viejo anhelo revolucionario, que en nuestro momento es
posible considerar. Voces muy destacadas del Constituyente de 1917 (la del diputado
Francisco J. Mjica) se pronunciaron por la elegibilidad de los diputados a partir de los
21 aos. 'Fueron los jvenes quienes hicieron la Revolucin', se afirm en Quertaro
para promover la medida. Hoy la Revolucin est en posibilidad, de ser aprobada esta
iniciativa por el Poder Legislativo, de asociar a las nuevas generaciones a la
representacin nacional. Para ello se propone la modificacin correspondiente a la
fraccin II del artculo 55 de la Constitucin."
"Desarrollar el sistema poltico implica una continua revisin de todos los elementos
que lo forman, a fin 'de incrementar su racionalidad y capacidad. Fundamenta a
nuestras instituciones una filosofa democrtica social y el proceso cvico debe permitir,
en consecuencia, una cada vez mayor y ms calificada participacin de los ciudadanos
en la orientacin de ,las actividades gubernamentales, propiciar en todo momento una
adecuada y eficiente representacin popular, incorporar a las nuevas generaciones al
ejercicio del poder pblico, facilitar la articulacin de los intereses minoritarios y
brindarles conductos para su expresin legitima y alcanzar resultados que
(681)
acreditados por verdaderos partidos polticos que se llaman nacionales y no
por simples agrupaciones que por su formacin ocasional o el nmero exiguo
de sus miembros no comprendan a importantes sectores del pueblo.
La exposicin de motivos de la iniciativa presidencial de la reforma
constitucional que cre los diputados de partido, fechada el 22 de diciembre de
1962, claramente apunt las anteriores ideas. Ante la imperiosa necesidad de
conservar la vieja tradicin mexicana del sistema de mayoras, por una parte, y
por la otra, ante la urgencia de dar legtimo cauce a la expresin de los
partidos polticos minoritarios; y despus de estudiar minuciosamente los
sistemas conocidos de representacin proporcional, el Ejecutivo de la Unin
considera conveniente configurar uno que, asentado con .firmeza en la realidad
nacional, sea netamente mexicano.
Este sistema, que pudiera llamarse mixto, consiste en mantener el principio
de mayoras, complementado por otro, yuxtapuesto, de representacin
minoritaria, de tal manera que adems de diputados logrados por el sistema de
mayoras, cada uno de los partidos, si no obtuvo un mnimo de. triunfos
electorales directos, cumpliendo determinados requisitos, tiene derecho a un
nmero proporcional de representantes, que llamaremos 'diputados de
partido'.
PODER LEGISLATIVO
237
Para que el sistema funcione correctamente, debe tener dos condiciones: una
en cuanto al mnimo de votos obtenidos y otra en cuanto al mximo de
diputados de partido.
Se ha calculado que un partido necesita obtener dos y medio por ciento de la
votacin total nacional, que es una proporcin fcilmente asequible, para tener
derecho a la obtencin de 'diputados de partido'. Esta condicin obedece a la
necesidad de impedir que el sistema degenere en una intil e inconveniente
proliferacin de pequeos partidos que no representen corrientes de opinin
realmente apreciables por el nmero de quienes las sustentan, ya que se ha
sealado como objetivo bsico de esta reforma, y es connatural de toda
organizacin parlamentaria, que dentro de la representacin popular estn las
minoras, siempre y cuando tengan tambin un mnimo de significacin
ciudadana.
Las corrientes de opinin que no tengan el respaldo de un nmero suficiente
de ciudadanos para hacerlos respetables, no tienen, realmente, por qu estar
representadas en el Congreso de la Unin.
Sin embargo, el acreditacin de diputados de partido no denot la
representacin proporcional que, segn lo hemos dicho reiteradamente, es una
de las instituciones jurdico-polticas que acendran la democracia. En efecto,
entre las modalidades constitucionales que regan la nominacin de dicho tipo
de diputados y la referida representacin median diferencias sustanciales que
se advierten con facilidad al comparar sus respectivos elementos
caractersticos. En la representacin proporcional, el nmero de diputados no
es fijo, ya que depende de la cantidad de votos que minoritariamente hubiesen
obtenido los candidatos, tomndose siempre en cuenta un cociente variable
segn la densidad demogrfica de cada pas. Como dice Tena Ramrez, en la
representacin proporcional se usa de ordinario un cierto nmero de votos
como medida comn para determinar el nmero de representantes de cada
partido, de tal modo que el nmero de veces que la unidad de medida se
comprenda
(682)
en el nmero de votos de un partido, determinar el nmero de curules a que
tiene derecha dicha partida. 977
En abierta contradiccin con la variabilidad numrica de las diputadas en el
sistema de la representacin proporcional, exista el lmite mximo de
veinticinco diputados de partido que estableca la fraccin 1 del artculo 54
constitucional. En dicha sistema se procura que importantes minoras
ciudadanas estn representadas en la Cmara por los diputados respectivos,
cuyo nmero, adems de ser variable segn se dijo, puede llegar a ascender
hasta cerca de la mitad del nmero de integrantes de ese rgano de Estado.
Conforme al rgimen de diputados de partido, cuando un partido poltico
nacional alcanzaba cuando menos el una y medio por ciento de la votacin
total que se haya efectuado en el pas, tena derecho para acreditar cinco
individuos con ese carcter, aunque stos no hubieran obtenida sufragios por
mayora en ninguna de las distritos electorales correspondientes (Art. 54, frac.
977
(683)
que enfrentan a los partidos fuertes y a los dbiles en un plano de igualdad en
el reclutamiento de votos necesarios para obtener tantas curules como veces
alcancen el cociente electoral. 979 Por su parte, Miguel de la Madrid Hurtado
sostiene que el sistema de diputados de partido conform un rgimen de
representacin mayoritaria suplementado con algunas tcnicas de
representacin
proporcional,
y
mejor
diramos,
de
representacin
minoritaria.980
978
PODER LEGISLATIVO
239
Coincide con los anteriores puntos de vista don Felipe Tena Ramrez al aseverar
que la reforma constitucional que implant el rgimen de los diputados de
partido conserva en toda su pureza el sistema mayoritario, ya que tocante al
mismo no se introduce variante alguna, agregando que al lado de este
sistema y sin rozado siquiera, se introduce un sistema nuevo de acoplamiento
a la posible representacin de las minoras, sistema que no es, sin embargo, el
de representacin proporcional' y respecto del que formula el siguiente juicio
crtico que no podemos dejar de reproducir: Sin desconocer los peligros que
amagan al sistema recientemente implantado, originados casi todos ellos en
las taras ancestrales de nuestra democracia, pensamos no obstante que la
reforma es realista, por cuanto propicia una solucin slo en parte del vasto y
perdurable problema.. Ninguna solucin total y repentina puede erradicar las
causas sociales e histricas del mal secular; haber pulsado las posibilidades
actuales de saneamiento cvico, haberse ajustado a esas posibilidades y, al
mismo tiempo, haber dejado franca la puerta para todas las coyunturas del
porvenir, en eso consiste a nuestro ver la esperanza de xito del sistema que
confa a su propia flexibilidad la suerte de su destino. 981
b) Sistema vigente desde 1978: los diputados de eleccin mayoritaria y los de
representacin proporcional
En diciembre de 1977 se modificaron y adicionaron diversos preceptos
constitucionales a consecuencia de la reforma poltica por lo que atae a la
composicin de la Cmara de Diputados. Este cuerpo dej de estar integrado
por diputados de mayora y diputados de partido, en el sentido de que,
conservndose el primero de dichos tipos, se cre el de diputados de
representacin proporcional en los trminos a que posteriormente nos
referiremos. El abandono del sistema de diputados de partido obedeci a que
stos, segn dijimos con antelacin, no representaban a importantes corrientes
ideolgicas de grupos minoritarios de la ciudadana, sino, como su nombre lo
indic, a los partidos polticos. La institucin de los diputados de representacin
proporcional, unidos a los de mayora, ha venido a otorgar a la Cmara de
Diputados mayor representatividad popular pluripartidista y plurideolgica,
denotando la nueva composicin de dicha Cmara un avance democrtico.
La exposicin de motivos de la iniciativa presidencial que propuso diversas
reformas y adiciones a distintos preceptos constitucionales concernientes a la
(684)
integracin de la Cmara de Diputados, es lo suficientemente explcita para
justificar la variacin del sistema respectivo. As, se afirm en dicha exposicin
de motivos lo siguiente:
Objetivo fundamental de esta iniciativa es promover una ms amplia y
diversificada concurrencia en la Cmara de Diputados de las corrientes de
opinin y las tendencias ideolgicas existentes en el pas; para lograrlo es
necesario revisar los principios electorales vigentes.
981
920 Derecho Constitucional Mexicano. Novena Edicin, 1968, pp. 270 y 273.
PODER LEGISLATIVO
241
(685)
representantes y representados, se estrecha el contacto entre ellos en
beneficio de una mejor atencin a los problemas y aspiraciones de las
comunidades.
De igual manera, al suprimirse el factor demogrfico como elemento
determinante de la divisin territorial electoral, se evitarn las frecuentes
reformas a la Carta Magna a que obliga el sistema actual que est en funcin
del crecimiento poblacional.
2. Diputados de representacin proporcional segn la Reforma Poltica de 1977.
El artculo 52 de la Constitucin estableca que, adems de los trescientos
diputados por mayora, la Cmara respectiva se integrar con cien diputados
que sern electos segn el principio de representacin proporcional, mediante
el sistema de listas regionales, votadas en circunscripciones plurinominales.
Para este efecto, el artculo 53 dispona que se constituirn hasta cinco
circunscripciones electorales plurinominales en el pas, dejando a la ley
reglamentaria correspondiente la determinacin de la forma de demarcar
territorialmente dichas circunscripciones.
Por su parte, el artculo 54 constitucional consignaba los requisitos y
condiciones que deba satisfacer todo partido poltico nacional para participar
dentro del sistema de la representacin proporcional en la eleccin de los
diputados respectivos.
Tales requisitos y condiciones, que la Ley de Organizaciones Polticas y
Procesos Electorales detall minuciosamente, eran los siguientes:
a) Que el partido interesado registrara ante la autoridad competente las listas
regionales que elabore;
b) Que acreditara que ha postulado candidatos a diputados por mayora por lo
menos en la tercera parte de los trescientos distritos nominales;
e) Que no hubiese obtenido sesenta o mas constancias de mayora y que
alcanzara por lo menos el uno y medio por ciento del total de la votacin
emitida para todas las listas regionales en las circunscripciones plurinominales,
con el objeto de que tuviese derecho a que se le atribuyan diputados electos
segn el principio de representacin proporcional.
El partido poltico que cumpla con las condiciones y requisitos anteriores tena
derecho a que le fuesen asignados por dicho principio el nmero de diputados
de su lista regional que corresponda al porcentaje de votos obtenidos en la
circunscripcin plurinominal correspondiente, de acuerdo a las frmulas
electorales y los procedimientos que determinan la ley ordinaria sealada. 982
982
920 bis La Legislacin electoral seala cules son dichas frmulas, cuyo comentario
no abstenemos deliberadamente de hacer, por pertenecer su estudio a la materia de
Derecho Electoral o Poltico, la cual, segn ya hemos dicho, por su importancia y
trascendencia se ha desprendido del Derecho Constitucional.
PODER LEGISLATIVO
243
PODER LEGISLATIVO
245
(690)
III. Al partido poltico que cumpla con lo dispuesto por las dos bases anteriores,
adicionalmente a las constancias de mayora relativa que hubiesen obtenido
sus candidatos, les sern asignados por el principio de representacin
proporcional, de acuerdo con su votacin nacional emitida, el nmero de
diputados de su lista regional que le corresponda en cada circunscripcin
plurinomina!. En la asignacin se seguir el orden que tuviesen los candidatos
en las listas correspondientes;
IV. En ningn caso un partido poltico podr contar con ms de 315 diputados
por ambos principios;
V. El partido poltico que haya obtenido ms del 60% de la votacin nacional
emitida, tendr derecho a que se le asignen diputados por el principio de
representacin proporcional, hasta que el nmero de diputados por ambos
PODER LEGISLATIVO
247
(691)
inconcuso de legislacin que se repite con frecuencia, que es necesario
respetar a las minoras ... que el Congreso Constituyente de 1843 resuelva el
problema de que la representacin nacional se componga de los diversos
elementos polticos y en la misma proporcin que se encuentran en la
Repblica.983
D. Las facultades exclusivas de la Cmara de Diputados
983
(692)
Tambin dicha disposicin constitucional impone a los Secretarios del
Despacho con cuyos ramos se relacionen dichas iniciativas y proyectos, la
obligacin de comparecer ante la aludida Cmara para producir la informacin
pertinente.
984
PODER LEGISLATIVO
249
(693)
985
PODER LEGISLATIVO
251
(694)
necesarias para cubrir, acto ste que no puede realizar la mencionada
Cmara. Por otra parte, la discusin previa de los impuestos sin poder
establecidos es una funcin intil como facultad exclusiva de la Cmara de
Diputados, pues en el proceso de formacin de las leyes tributarias sta deber
discutir los proyectos o iniciativas correspondientes en su carcter de rgano
colegislador.
La cuestin que acabamos de tratar slo reviste un inters meramente
especulativo, pues la contradiccin que hemos apuntado qued eliminada con
las reformas que se introdujeron a la fraccin IV del artculo 74 y al artculo 65
de la Constitucin, en el sentido de considerar como facultad exclusiva de la
Cmara de Diputados la aprobacin del presupuesto anual de gastos y la
revisin de la cuenta pblica, que antes de dichas reformas incumba al
Congreso de la Unin segn la fraccin XXVIII del artculo 73, que fue
suprimida.
En la exposicin de motivos que sustenta la iniciativa presidencial que propuso
las mencionadas reformas, se afirm lo siguiente: De aprobarse esta Iniciativa,
tanto la revisin de la Cuenta Pblica como la votacin del Presupuesto sern
facultades exclusivas de la Cmara de Diputados, solucin que no es ajena a
nuestro sistema de competencias y a la tradicin de otros pases, en cuanto
que el control financiero de la administracin pblica toca ejercerlo a la Cmara
ms directamente vinculada a la representacin popular.
De esta manera, y con la finalidad de evitar confusiones, toda vez que las
facultades del Congreso aparecen reguladas en el artculo 73, se propone una
nueva redaccin para el artculo 65, de tal forma que quede establecido que el
Congreso de la Unin se reunir a partir del primero de septiembre de cada ao
para ocuparse del estudio, discusin y votacin de las iniciativas de ley que
presenten y de la resolucin de los dems asuntos que le corresponda,
conforme a esta Constitucin. Se prescinde de hacer mencin en el nuevo
texto del desarrollo de las facultades relativas a la aprobacin del presupuesto
y a la votacin de la Cuenta Pblica, que quedaran reguladas como facultades
exclusivas de la Cmara de diputados. Concordantemente con ello, se suprime
la fraccin XXVIII del artculo 73, que confiere a las dos Cmaras la revisin de
la Cuenta Pblica.
c) Las facultades exclusivas de carcter poltico-jurisdiccional con que est
investida esta Cmara son acusatorias, de desafuero y destitutorias. En el
primer caso, segn dijimos en ocasin anterior, 986 corresponde al mencionado
rgano formular acusaciones ante el Senado por delitos oficiales que cometan
los altos funcionarios del Estado, y en el segundo, le compete erigirse en gran
jurado para determinar si contra stos ha lugar o no a proceder por delitos del
orden comn (Art. 74, frac. V). Con anterioridad a las reformas que se
introdujeron a dicho artculo 74 por Decreto Congresional publicado el 28 de
986
(695)
abolida por haber significado su ejercicio un oprobio para el Poder Judicial
Federal y el Poder Judicial del Distrito Federal.
A diferencia de las facultades poltico-administrativas, las polticojurisdiccionales tienen como presupuesto un conflicto actual o potencial en que
los protagonistas son, de un lado, el funcionario acusado y, por el otro, el
acusador o el Presidente de la Repblica. Ante ese conflicto, la Cmara de
Diputados debe decidir si est o no justificada la peticin que corresponda para
proceder, en caso afirmativo, al ejercicio de la acusacin ante el Senado o del
desafuero o a la declaracin destitutoria, la cual puede ser o no confirmada por
este ltimo. Debemos advertir que no obstante que contra las decisiones
respectivas no procede recurso alguno ni el juicio de amparo, no por ello la
Cmara de Diputados puede dejar de observar la garanta de audiencia en
favor del funcionario acusado, pues el artculo 14 constitucional que la instituye
es imperativo para todas las autoridades del pas, incluyendo al mencionado
rgano estatal, debindose brindar al presunto afectado por los actos de
privacin que entraan tales facultades, la oportunidad defensiva y probatoria
que implica la esencia de la aludida garanta. 987
d) La Cmara de Diputados no slo tiene las facultades exclusivas previstas en
el artculo 74 constitucional, sino que goza de Las dems que le confiere
expresamente la Constitucin (frac. VIII). Entre esas otras facultades se
encuentra la establecida en el artculo 60 de la Ley Suprema, en el sentido de
calificar la eleccin de sus miembros. Para este efecto, el colegio electoral en
que la mencionada Cmara debe erigirse, se integrar con todos los presuntos
diputados segn las constancias que expida la Comisin Federal Electoral.
Una de las importantes innovaciones que se implantaron con motivo de la
reforma practicada a dicho artculo 60 proveniente de la iniciativa presidencial
de octubre de 1977, consiste en haber creado el recurso de reclamacin ante la
Suprema Corte contra las resoluciones del Colegio Electoral de la Cmara de
Diputados. Segn el invocado precepto, tal recurso debi sustentarse en
violaciones esenciales que se hubieren cometido durante el desarrollo del
proceso electoral o en la calificacin de la eleccin misma, en la inteligencia de
que la decisin de dicho alto tribunal sobre la perpetracin de tales violaciones,
se debera hacer del conocimiento de la citada Cmara para que emita nueva
resolucin, misma que tendr el carcter de definitiva e inatacable.
987
PODER LEGISLATIVO
253
(696)
A mayor abundamiento, la resolucin que la Corte debe emitir al fallar el citado
recurso de reclamacin se consider por la exposicin de motivos de la
iniciativa presidencial mencionada, como meramente declarativa y no
anulatoria, lo que la despoj de toda ndole y efectividad compulsorias. Al
respecto, en dicha exposicin se afirma: El Ejecutivo Federal a mi cargo,
considerando la importancia de imprimir una mayor objetividad a los
resultados de una eleccin y acercarse ms a la imparcialidad electoral, cree
procedente instituir mediante la adicin del artculo 60 constitucional, un
recurso de reclamacin ante la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, contra
las resoluciones dictadas por el Colegio Electoral de la Cmara de Diputados al
calificar la eleccin de los aspirantes a formar parte de la misma.
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin, al conocer el recurso, verificar los
planteamientos que formule el reclamante y determinar si existieron
violaciones en el desarrollo del proceso electoral o en la calificacin misma. Es
propsito dejar asegurada la independencia de la Suprema Corte de Justicia,
por lo que en esos casos actuar slo como tribunal de derecho y no como
rgano poltico electoral; analizar los hechos tal como aparezcan probados y
resolver de acuerdo con los elementos de conviccin que se le presenten. Las
resoluciones que se emitan tendrn carcter declarativo y, en consecuencia,
no convalidarn ni anularn la calificacin hecha por los colegios electorales.
La intervencin de la Suprema Corte en materia electoral a travs del recurso
de reclamacin fue suprimida mediante la Reforma constitucional de 1986. Se
consider que dicho alto tribunal no deba descender de su sitial de rgano de
control de la Constitucin eminentemente jurdico. La exposicin de motivos en
que dicha supresin se funda as lo estim. Al respecto, en la iniciativa
presidencial de 3 de noviembre de ese ao se afirm:
Recogiendo otra de las propuestas ms reiteradas por los partidos polticos y
por diversos sectores de la sociedad, se propone la desaparicin del recurso de
reclamacin, establecido en los prrafos tercero, cuarto y quinto del artculo 50
constitucional. En efecto, uno de los aspectos que ms controversias ha
producido entre los juristas y los publicistas en la historia reciente de nuestras
instituciones polticas, ha sido el asignar a la Suprema Corte de Justicia
facultades en asuntos electorales en virtud del recurso de reclamacin,
establecido por la reforma de 1977. La demanda por su desaparicin es una
924 bis Ese organismo, cuya importancia es evidente, se denomina Instituto Federal
Electoral.
PODER LEGISLATIVO
255
(698)
repeticiones, nos remitimos a las consideraciones que sobre estos tpicos
hemos formulado.989
A. Su composicin
a) Anterior a la reforma de 1993
El Senado tiene, como la Cmara de Diputados, un origen electivo popular
directo. No representa, consiguiente mente, a ninguna clase social sino a los
Estados de la Federacin mexicana y al Distrito Federal, siendo la poblacin de
estas entidades la que por mayora elige a sus miembros con independencia de
su densidad demogrfica, por lo que en su formacin concurren paritariamente.
As, el artculo 56 constitucional dispone que La Cmara de Senadores se
compondr de dos miembros por cada Estado y dos por el Distrito Federal,
nombrados en eleccin directa. La Cmara se renovar por mitad cada tres
aos.990
Caracterizndose el rgimen federal, entre otros atributos, por la circunstancia
de que en la expresin de la voluntad nacional, principalmente por lo que a la
creacin legislativa concierne, confluyen todas las entidades que lo conforman,
el Senado, dada su composicin orgnica, es el cuerpo estatal en que esa
confluencia se manifiesta, de tal suerte que, a travs de l, se logra la
igualacin poltico-jurdica entre ellas. Sin el Senado, las mencionadas
entidades no estaran en situacin paritaria, en cuanto a las funciones diversas
989
(699)
Nuestra estructura poltica se basa en la teora constitucional del equilibrio
representativo de los grandes y pequeos Estados. La lucha entre los grandes
Estados, que lgicamente traten de atribuirse una representacin mayoritaria,
y los pequeos, que pretendern estar en plan de igualdad, se resuelve por
medio del sistema bicameral, en el que la Cmara de Diputados se integra por
un principio de mayoras y, por tanto, los Estados de mayor poblacin tienen
ms representantes, mientras que en el Senado, elemento equilibrador en ste
como en otros sentidos, los Estados se ven representados paritariamente, sin
importar el nmero de sus habitantes.
La sabidura del sistema ideado por los constituyentes mexicanos y la obvia
necesidad de mantener el equilibrio entre todos los Estados con el doble
principio de integracin, uno por cada Cmara, nos hace apoyar enfticamente
la conservacin de la vieja frmula: igualdad de los Estados en el Senado y
proporcionalidad demogrfica en la Cmara de Diputados.
Las anteriores consideraciones no excluyen, sin embargo, la posibilidad de que
en el Senado haya senadores que pertenezcan a diversos partidos polticos,
posibilidad que se funda en que por cada Estado y el Distrito Federal debe
haber dos de ellos. Por tanto, bien puede suceder que un candidato a senador
por un partido obtenga la mayora de votos populares en la cantidad de que se
trate y que otro candidato, postulado por un partido diferente, logre ms votos
sobre los restantes y quede colocado en segundo lugar dentro del nmero de
PODER LEGISLATIVO
257
(700)
el voto simple, pues no se puede determinar por cul de los dos candidatos a
senador propietario se emiti ste. La obligacin de sufragar por los dos
candidatos a senador de un partido, mediante un solo voto, sin posibilidad de
optar por uno de un partido y otro de uno distinto, entraa una
antidemocrtica y grave restriccin a la libertad de elegir. Eliminar esta opcin
por medio de una frmula rgida bipersonal que no autorizan la Constitucin o
la ley, produce las siguientes consecuencias:
a) Impedir la votacin por dos candidatos a senador, individualmente
considerados, constriendo al elector a votar por un partido poltico, que no es
titular del llamado voto pasivo, puesto que esta prerrogativa corresponde a
los ciudadanos (Art. 35 constitucional, fraccin II).
b) Evitar que los ciudadanos tengan la opcin de votar por los candidatos que
consideren conveniente, aun cuando pertenezcan a dos partidos polticos
distintos.
(701)
Nosotros consideramos que aunque en nuestra ley fundamental quedan
vestigios de la unin: sistema federal-senado, en la estructura de la
constitucin de 1917 se acepta que los senadores, as como los diputados, son
representantes de la nacin y no de las entidades federativas; para esta
afirmacin nos basamos en las siguientes ideas: los requisitos para ser senador
son los mismos que para ser diputado, con la excepcin de la edad; el rgimen
que priva para los diputados es el mismo que para los senadores; es decir: no
pueden ser re electos para el periodo inmediato, son inviolables por las
opiniones que expongan en el desempeo de sus cargos, no pueden ocupar
ningn otro empleo federal o estatal por el cual obtengan honorarios, existe el
PODER LEGISLATIVO
259
926 bis La Reforma Poltica Mexicana de 1977. Anuario Jurdico VI, 1979. Publicacin
del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, pp. 72 y 73.
PODER LEGISLATIVO
261
(703)
c) Segn la Reforma de 1996
En esta reforma se modific la composicin del Senado en el sentido de
agregar treinta y dos senadores elegibles por el principio de representacin
proporcional.
d) Sus facultades exclusivas
Hemos afirmado que dentro de un sistema bicameral como el nuestro, la
funcin legislativa no puede desempearse por una sola cmara. Por ende, el
Senado, sin la concurrencia de la Cmara de Diputados, no tiene atribucin
alguna para expedir leyes. Sus facultades exclusivas, en consecuencia, son
nicamente ejercitables en materia poltico-administrativa y excepcionalmente
en materia poltico-jurisdiccional, o sea, que slo en los casos que dentro de
ellas establece la Constitucin puede actuar con independencia de la Cmara
de Diputados.
Conforme al artculo 76 constitucional son facultades exclusivas del Senado las
que a continuacin comentaremos brevemente.
a) Aprobar los tratados y convenciones diplomticas que celebre el Presidente
de la Repblica con las potencias extranjeras (frac. I). Esta facultad se
corrobora por el artculo 133 de la Constitucin, el cual inviste a los tratados
internacionales que con aprobacin de dicho rgano concerte el Ejecutivo
Federal, con el carcter de normas supremas de la nacin, pero siempre que no
estn en desacuerdo con la Constitucin misma. Sin embargo, esta facultad
exclusiva est contradicha por la fraccin X del artculo 89 que consigna la
atribucin del Presidente de la Repblica para Dirigir las negociaciones
diplomticas y celebrar tratados con las potencias extranjeras, sometindolos a
la ratificacin del Congreso Federal. Esta contradiccin debe decidirse en el
sentido de que la facultad mencionada es exclusiva del Senado, ya que
obedece a un mero descuido parlamentario. Bajo el sistema unicameral que
implant la Constitucin de 57, la aprobacin de los tratados internacionales
corresponda, como era lgico, al Congreso Federal compuesto nicamente por
diputados (frac. XIII de su Art. 72); pero esta disposicin se debi entender
derogada al crearse el Senado mediante las reformas y adiciones
constitucionales de 13 de noviembre de 1874 y dentro de cuyas facultades
exclusivas se consider la potestad aprobatoria aludida. No se tuvo el
escrpulo de modificar la fraccin X del artculo 85 de la Ley Fundamental de
1857 para evitar la contradiccin apuntada y en este descuido tambin
incurrieron los constituyentes de 17, pues, sin advertirla, aprobaron el artculo
89 del Cdigo
(704)
supremo vigente estimando en la fraccin X de este precepto que la
ratificacin de los tratados internacionales deba corresponder al Congreso
Federal.
b) Tambin en materia de relaciones internacionales el Senado tiene la facultad
de analizar la poltica exterior desarrollada por el Ejecutivo Federal con base
en los informes anuales que el Presidente de la Repblica y el Secretario del
Despacho correspondiente rindan al Congreso. Esta atribucin senatorial, en s
misma, resultara prcticamente ociosa si no se ejerciera como
complementaria o preparatoria de la anterior. En efecto, la actividad que
consiste en el simple anlisis, entraa el examen de un todo a travs de las
partes que lo componen, y en cuanto a la poltica exterior que realice el
Presidente de la Repblica, estribara simplemente en ponderarla y comentarla
sin ningn resultado pragmtico.
El ntimo nexo entre la facultad de aprobar los tratados y las convenciones
internacionales y la de analizar la poltica exterior que asuma el Ejecutivo
Federal, se aduce en la exposicin de motivos de la iniciativa presidencial de
octubre de 1977 que modific la fraccin 1 del artculo 76 que comentamos, al
sostenerse lo siguiente: Por otra parte, la iniciativa propone conferir a la
Cmara de Senadores la facultad de analizar la poltica exterior emprendida
por el Ejecutivo Federal. En la actualidad, el Senado de la Repblica tiene a su
cargo aprobar los tratados internacionales y las convenciones diplomticas que
celebra el Presidente de la Repblica; ello es congruente con la naturaleza
orgnica que les es propia y que le confiere intervencin en los asuntos que
involucran al sistema federal en su conjunto. El anlisis de la poltica exterior
vendra a complementar esta facultad que est conferida al Senado.
La fraccin 1 del artculo 76 se reformara para establecer que ser facultad
exclusiva de la Cmara de Senadores el anlisis de la poltica exterior, con base
en los informes que presenten el Titular del Ejecutivo Federal y el Secretario del
Despacho correspondiente, tal como lo establecen los artculos 69 y 93 de la
Constitucin.
c) Ratificar los nombramientos que el Presidente de la Repblica haga del
Procurador General de la Repblica, agentes diplomticos, cnsules generales,
empleados superiores de hacienda, coroneles y dems jefes superiores de
Ejrcito, Armada y Fuerza Area nacionales (frac. II). Esta facultad concuerda
con la que dicho alto funcionario tiene conforme a las fracciones II y III del
artculo 89 constitucional, debiendo subrayarse que tratndose de la
designacin de cargos pblicos diversos de los mencionados, no se requiere la
PODER LEGISLATIVO
263
(706)
disponer de aqulla fuera de sus respectivos Estados o territorios, cuando para
ello lo autoriza el Senado (Art. 76, frac. IV y 89, frac. VII).
Aparte de las diferencias anotadas, los nombramientos y ascensos en el ejrcito se
hacen de acuerdo con una reglamentacin estricta que, con apoyo en la fraccin XIV
del 73, ha expedido el Congreso y a la cual debe subordinarse el Ejecutivo, adems de
que los nombramientos de coroneles y dems oficiales superiores estn sometidos a la
ratificacin del Senado (Art. 89, fracs. IV y V). En cambio, el nombramiento de los jefes
y oficiales de la guardia se hacen en forma democrtica, pues se reserva a los
ciudadanos que la forman (Art. 73, frac. XV).
Infirese de todo lo dicho que el ejrcito es una institucin federal, en cuya
organizacin y mando tienen injerencia total y exclusiva dos poderes federales como
son el legislativo y el ejecutivo de la Unin, y es una institucin permanente y
profesional, sometida a una reglamentacin rigurosa; mientras que la guardia nacional
es una institucin que pertenece a los Estados y en la cual la federacin slo interviene
para reglamentaria, por medio el Congreso, y para moverla fuera de su lugar, por
medio del Presidente con aprobacin del Senado; no es institucin profesional ni
tampoco permanente.996 y 997
f) Declarar, cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales de un
Estado, que es llegado el caso de nombrarle un gobernador provisional (frac. V). Esta
facultad suele interpretarse incorrectamente, pues conforme a ella no incumbe al
Senado declarar la desaparicin de los poderes locales, sino nombrar un gobernador
cuando todos ellos hayan desaparecido. La desaparicin de poderes en un Estado es un
fenmeno de facto que implica el rompimiento, dentro de l, del orden institucional, es
decir, la violacin de todo principio de autoridad provocada generalmente por
disturbios interiores de diversa ndole que entraan el desconocimiento de sus rganos
constituidos y la rebelda sistemtica para acatar sus decisiones. En otras palabras,
desaparecen los poderes de un Estado cuando por causas de distinta naturaleza de sus
996
PODER LEGISLATIVO
265
Ahora bien, ante esta situacin fctica, el Senado simplemente declara que,
para restablecer el orden institucional alterado, debe nombrarse un gobernador
provisional a efecto de que convoque a elecciones conforme a las leyes
(707)
constitucionales del Estado de que se trate, nombramiento que se sujeta a las
reglas consignadas en la fraccin V del artculo 76 constitucional, a cuyo tenor
nos remitimos.
Surge, por otro lado, una cuestin muy importante sobre el ejercicio de la
facultad senatorial a que nos estamos refiriendo, pues la parte final de dicha
fraccin establece que Esta disposicin regir siempre que las constituciones
de los Estados no prevean el caso. Desde luego, a este respecto se suscitan
las siguientes dudas: las constituciones locales pueden hacer inaplicables
todas las prescripciones contenidas en la fraccin citada o simplemente excluir
la imposibilidad de que el gobernador provisional nombrado por el Senado sea
electo gobernador constitucional en las elecciones que se verifiquen en virtud
de la convocatoria que aqul expidiere? Esta ltima hiptesis nos parece
inadmisible, ya que ninguna constitucin local puede contrariar la prohibicin
que se involucra en el artculo 115 de la Carta Federal, en el sentido de que el
gobernador sustituto constitucional o el designado bajo cualquier
denominacin para concluir el periodo en caso de falta absoluta del
constitucional, nunca puede ser electo para el periodo inmediato. En cuanto a
la primera hiptesis apuntada, tampoco es aceptable, puesto que el ejercicio
de la consabida facultad entraa como condicin de Facto imprescindible la
desaparicin de todos los poderes de un Estado, sin que subsista, en
consecuencia, ninguno que pueda aplicar la constitucin respectiva para
restaurar la normalidad institucional. Por consiguiente, en ninguna de las dos
hiptesis que planteamos tiene aplicacin la ltima parte de la fraccin V del
998
(708)
Esta idea se deduce de las razones que extern don Paulino Machorro Narvez,
miembro de la comisin, quien asever:
Para cambiar la redaccin de la fraccin V, se tuvieron en cuenta dos razones:
una, que la discusin de este artculo se haba suscitado desde el tiempo de la
Constitucin del 57, y el debate vers sobre si bastaba la desaparicin de uno
solo de los poderes o si era necesario que se verificara la desaparicin de los
tres poderes. La Comisin tuvo en cuenta que faltando uno solo de los tres
poderes y quedando los otros dos en cada Estado, faltando el Ejecutivo, por lo
general el Legislativo nombra otro, de cualquier otra manera, para sustituirlo.
Si falta el Legislativo, no es completamente esencial para el funcionamiento
momentneo de los poderes de un Estado. Se puede convocar a elecciones, y
se sustituye de aquella manera; si falta el Judicial naturalmente que para que
la Federacin intervenga, y hasta cierto punto invada la soberana, se necesita
que falten los tres poderes; ste es un caso enteramente anormal, pero
posible, sobre todo en tiempo de convulsiones polticas. Para evitar que la
Federacin pudiera abrogarse (sic) la soberana porque faltara alguno de los
PODER LEGISLATIVO
267
poderes, se quiso expresar que faltaran todos los poderes, que no hubiera
quin gobernara aquel momento ... .999
La facultad del Senado que comentamos se justifica plenamente. A este
respecto, don Eduardo Ruiz sostena:
Una revolucin intestina en un Estado, una invasin extranjera, otra
cualquiera causa, puede hacer que desaparezca all la Legislatura y el
Gobernador. Antes de la adicin constitucional que estudiamos, no haba
solucin legal posible para un caso de esta naturaleza, y la fuerza de la
necesidad hizo que algunas veces se declarase en estado de sitio el Estado en
que la acefala o la anarqua se haban entronizado.
La reforma vino a llenar ese vaco, y desde entonces vemos que casi han
desaparecido las disensiones locales que antes con frecuencia turbaban a las
entidades federativas. En las pocas veces que ellas han surgido, el Senado,
obrando con prudencia, y slo en el extremo caso de una acefala, ha hecho la
declaracin correspondiente; y un gobernador provisional, auxiliado por el
poder central, ha establecido el rgimen constitucional.
Es esto intervenir en la soberana del Estado? Hemos dicho que los Estados,
libres y soberanos en lo que ve a su rgimen interior, no son independientes,
sino que estn unidos en una federacin establecida segn los principios de la
Ley fundamental (Art. 40) y que deben estar organizados bajo la forma de
gobierno republicano, representativo y popular (Art. 109); luego, si dentro de
ellos no hay un rgimen poltico o este rgimen es opuesto a las instituciones
establecidas por la Ley fundamental, la Federacin tiene pleno derecho de
exigir que, en obedecimiento de la Ley suprema, se organicen y que esta
organizacin sea la prescrita por la Constitucin. Slo al pueblo le es concedido
el derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno (Art. 39), es decir, al
pueblo mexicano, a la Nacin entera, y segn las reglas establecidas para
llevar a cabo cualquiera reforma constitucional.
(709)
Verdad que en este ltimo caso se afecta el inters de los Estados; pero est
afectado de la misma manera el inters popular, el inters de la Nacin; y de
aqu depende que cualquiera alteracin en la forma del gobierno pertenezca,
de derecho, al cuerpo poltico en general.
Si en un Estado desaparecen los poderes locales, poderes que forman su
gobierno, se rompe el equilibrio federal, no existe entre las entidades
federativas una perfecta igualdad; y en semejante caso hay la urgente, la
ineludible necesidad de la reorganizacin. La Nacin en general puede seguir
marchando con sus instituciones en su rgimen interior y tener completa
personalidad en sus relaciones exteriores, pero el inters federal est herido; y
como dentro del Estado en donde ya no hay Poder Ejecutivo ni Legislativo, no
existe autoridad que tenga el derecho de convocar a nuevas elecciones, slo la
999
PODER LEGISLATIVO
269
terreno estricto del derecho, delimitar la competencia del Senado, por una
parte, y de la Corte, por la otra, para dirimir tales cuestiones, ya que no es
dable escindir en ellas su carcter poltico de su ndole jurdica.
Este interesante tpico fue brillantemente debatido en el Congreso
Constituyente de Quertaro, destacando las intervenciones opuestas de dos
ilustres diputados, don Paulino Machorro Narvez y don Hilario Medina. El
proyecto constitucional presentado por don Venustiano Carranza no incluy en
el artculo 76 la facultad de que tratamos. Fue la Comisin quien adicion dicho
proyecto con la disposicin que instituye, la mencionada facultad, habiendo
Machorra Narvez formulado un importante voto particular para que sta no se
otorgara al Senado, con vista a que la Suprema Corte tena competencia para
conocer de las controversias que surgieren entre los poderes de un mismo
Estado sobre la constitucionalidad de sus actos. No podemos prescindir de
transcribir el aludido voto, dada la consistencia de los argumentos que en l
esgrime su autor.
Al discutirse en el seno de la Comisin las facultades exclusivas del Senado
expresadas en el artculo 76 del proyecto, una parte de dicha Comisin opin
que entre tales facultades deba estar la que daba al mismo cuerpo la fraccin
VI, inciso b) del artculo 72 de la Constitucin de 1857, reformada en 1874,
consistente en resolver los conflictos polticos que surjan entre los poderes de
un Estado, cuando alguno de ellos ocurra con ese fin al Senado, etc. Estos
conceptos forman la fraccin VIII del artculo del proyecto que a vuestra
soberana ha sometido la Comisin.
La otra parte de la Comisin opin que la facultad de resolver esos conflictos
debe dejarse a la Suprema Corte de Justicia, tal como lo propone actualmente
el artculo 104 del proyecto del C. Primer Jefe; y a fin de que el Congreso tenga
a la vista estos dos extremos en cuestin de tanta trascendencia, la Comisin,
de comn acuerdo, determin que se presentara uno de estos puntos de mira
en el conjunto del proyecto y el otro en este voto particular.
Al efecto, los subscriptos fundan este ltimo en los trminos siguientes: Los
conflictos que surjan entre los poderes de un Estado, o se fundan en la
aplicacin de una ley, que cada uno de dichos poderes contendientes trate de
aplicar en su favor, o bien son conflictos meramente de hecho. Esto, en
realidad, es muy difcil que se presente en asuntos desprovistos de todo
carcter legal, pues los negocios de gobierno siempre buscan el apoyo en
algn precepto de ley; porque siendo el Estado una entidad jurdica, de un
modo natural se estima que todos los actos del Estado deben forzosamente
justificarse con una ley. As es que, de modo general, podemos decir que los
conflictos entre los poderes de un Estado siempre se fundarn en la aplicacin
de una ley, que cada uno de dichos poderes interpreta a su favor.
Ahora bien; la interpretacin de la ley, su aplicacin a los casos particulares y
la
(711)
932 Diario de los Debates. Tomo II, pp. 351, 352 y 356.
PODER LEGISLATIVO
271
PODER LEGISLATIVO
273
(714)
Ni la Constitucin de 57 ni la vigente antes del ao de 1933 contenan la
prohibicin aludida, cuyo establecimiento obedeci a una razn de
congruencia, en el sentido de adoptar relativamente para los diputados y
senadores el principio poltico de no reeleccin que, al menos en lo que atae
al Presidente de la Repblica, fue uno de los lemas de la Revolucin de 1910.
Este principio, concebido originariamente con temperamentos respecto de este
alto funcionario, relativizado en el artculo 83 primitivo de la Constitucin de
17, se limit ms a travs de las reformas de 1927 y 1928, 1004 hasta que en
1933 se instituy de manera inexcepcional, tal como rige en la actualidad bajo
la frmula siguiente: "El ciudadano que haya desempeado el cargo de
Presidente de la Repblica electo popularmente y con el carcter de interino,
provisional o sustituto, en ningn caso y por ningn motivo podr volver a
desempear ese puesto".
B) Inviolabilidad de los diputados y senadores
A este respecto, el artculo 61 constitucional prev que stos son "inviolables
por las opiniones que manifiesten en el desempeo de sus cargos y jams
podrn ser reconvenidos por ellas". Esta disposicin consagra lo que se llama
fueronidad, distinto del fuero de no procesabilidad. En efecto, el fuero
constitucional con que estn investidos el Presidente de la Repblica, los
1004
(715)
trminos del artculo 108 constitucional, que dispone que dicho alto funcionario
durante el tiempo de su encargo slo puede ser acusado por traicin a la patria
y por delitos graves del orden comn.
Como ya hemos afirmado, 1005 tratndose de los senadores y diputados, dicha
inmunidad absoluta slo opera durante el desempeo del cargo
correspondiente, es decir, con motivo de las funciones que realicen como
miembros' integrantes de la Cmara respectiva, pero no en razn de su
investidura misma. Dicho de otra manera, no por el hecho de ser diputado o
senador, la persona que encarne la representacin correlativa goza de la
inmunidad prevista en el artculo 61 constitucional, sino nicamente cuando
est en su ejercicio funcional. De esta guisa, cualquier miembro del Congreso
de la Unin, cuando emita opiniones fuera del desempeo de su cargo, o sea,
en el caso de que no est en funciones, no es inviolable, pudiendo ser
reconvenido por aqullas, pues la inmunidad slo se justifica por la libertad
parlamentaria que todo diputado o senador debe tener dentro de un rgimen
democrtico basado en el principio de divisin de poderes, sin que deba
significar irresponsabilidad por actos que realice en su conducta privada. Por
otra parte, si las opiniones que emita un diputado o senador en el desempeo
de su cargo configuran la incitacin a algn hecho delictivo comn u oficial o si
su externacin implica en s misma un delito de cualquier orden, operan la
inmunidad mencionada en el sentido de que el opinante permanece inviolable
y de que no puede ser reconvenido por tales opiniones, pero ello no implica
que contra l no se promueva el llamado "juicio poltico" que puede culminar
con su desafuero, a consecuencia del cual quedara a disposicin de las
autoridades judiciales penales que corresponda.
El fuero que se traduce en la no procesabilidad ante las autoridades judiciales
ordinarias federales o locales no equivale a la inmunidad de los funcionarios
1005
PODER LEGISLATIVO
275
(716)
artculo 110 constitucional, no quedan sujetos a la potestad jurisdiccional
ordinaria. El juicio poltico es de la incumbencia cognoscitiva y decisoria de la
Cmara de Diputados o de la de Senadores, segn se trate respectivamente de
delitos comunes ti oficiales, y se sustancia conforme al procedimiento
establecido en los artculos 109 a 114 de la Constitucin, a cuyo tenor nos
remitimos.1006
C) Exclusividad en el desempeo del cargo
En el artculo 62 constitucional se establece la regla de que "Los diputados y
senadores propietarios, durante el periodo de su encargo, no podrn
desempear ninguna otra comisin o empleo de la Federacin o de los Estados
por los cuales se disfrute sueldo, sin licencia previa de la Cmara respectiva".
Esta prohibicin debe hacerse extensiva a los organismos descentralizados que
no gocen de plena autonoma y a las empresas de participacin estatal, pues
aunque unos y otras son entidades distintas del Estado y estn dotadas de
personalidad jurdica propia, su vinculacin a l es tan estrecha que desde el
punto de vista funcional y econmico se antojan verdaderas dependencias
estatales, con excepcin de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico.
Adems, aunque el precepto sealado no los incluya, los cargos pblicos
dentro del Distrito Federal deben comprenderse en la disposicin constitucional
transcrita, ya que el espritu que la anima consiste en que el diputado o
senador conserve su independencia de criterio en el ejercicio de sus funciones,
1006
(717)
amparo. Esta inatacabilidad se reiter por las reformas de 1986 y de 1989. 1007
Sin embargo, la hiptesis a que nos referimos qued insubsistente por las
modificaciones introducidas al artculo 60 que se publicaron el 3 de septiembre
de 1993 y a las cuales ya hemos aludido.
E) Casos de sesiones conjuntas
Dentro del sistema bicameral implantado en nuestra Constitucin, cada cmara
celebra sus sesiones ordinarias separada e independientemente, dentro del
lapso de duracin de los dos perodos respectivos, 1008 sin que ninguna de ellas
pueda prorrogarlos, teniendo el Presidente - de la Repblica la facultad de
resolver lo que proceda en caso de que no lleguen al acuerdo de concluirlos
antes de su fecha de fenecimiento (arts. 65 y 66). No es bice, pues, para la
terminacin de los perodos ordinarios de sesiones que queden pendientes de
tratarse cualesquiera asuntos por ms importantes que sean, ya que la
prohibicin constitucional de extender dichos perodos despus del 31 de
diciembre o del 15 de julio de cada ao es contundente, sin perjuicio de que si
algn negocio pblico as lo amerita, se convoque al Congreso a sesiones
extraordinarias. Esta convocatoria debe formularla la Comisin Permanente por
s o a propuesta del Presidente de la Repblica y nicamente para que en
1007
PODER LEGISLATIVO
277
dichas sesiones se traten el asunto o los asuntos fijados en ellas (Arts. 67, 79,
frac. IV y 89, frac. XI).
Las sesiones extraordinarias pueden celebrarse por una sola de las Cmaras o
por ambas como integrantes del Congreso de la Unin, segn corresponda la
competencia para tratar el negocio o negocios especficos que determine la
convocatoria respectiva. Ahora bien, hemos dicho que las sesiones ordinarias
se realizan por cada Cmara separada e independientemente para tratar todos
los asuntos a que se refiere el artculo 65. Esta regla tiene como excepcin el
caso de que se trate de sesiones extraordinarias del Congreso, pues entonces
stas se celebran conjuntamente, as como en el supuesto que prev el artculo
69 constitucional, o sea, cuando el Presidente de la Repblica acude a la
iniciacin del periodo ordinario a rendir su informe sobre el estado general que
guarde la administracin pblica del pas. 1009
F) Cambio de residencia de las Cmaras
Del artculo 44 constitucional se infiere claramente que las Cmaras residen
(718)
en el Distrito Federal, pudiendo, sin embargo, acordar su traslacin a otro
lugar, conviniendo "en el tiempo y modo de verificada, designando un mismo
punto para la reunin de ambas" (Art. 68). En caso de que difieran "en cuanto
al tiempo, modo y lugar, el Ejecutivo terminar la diferencia, eligiendo uno de
los dos extremos en cuestin" (idem).
Debemos advertir que dicha traslacin debe ser ocasional y transitoria,
motivada por causas circunstanciales, sin que signifique cambio de residencia
permanente. Ninguno de los Poderes de la Unin, sin la concurrencia de los
restantes, puede radicarse definitivamente fuera del Distrito Federal. Esta
observacin se funda en lo dispuesto por el artculo 44 constitucional, que
requiere que todos ellos se trasladen a otro lugar para que dicha entidad se
convierta en el Estado del Valle de Mxico, conversin que no puede operar si
uno permanece dentro de ella. De la relacin lgica entre los artculos 44 y 68
constitucionales se deduce la anterior conclusin, en el sentido de que el
segundo autoriza la traslacin transitoria y ocasional de ambas Cmaras,
1009
939 La Constitucin de 1857, en su artculo 63, estableca que el Presidente del Congreso
deba contestar el Informe presidencial "en trminos generales". Esta obligacin se suprimi en
la Constitucin vigente, por lo que no tiene carcter constitucional. Asimismo bajo el imperio de
nuestra Constitucin prxima anterior, las Cmaras que formaron el Congreso de la Unin a
partir de 1874: en que se implant el sistema bicameral, y el Congreso General hasta ese ao
dentro del unicamarismo, tena dos perodos ordinarios de sesiones, a saber: el primero que
comenzaba el 16 de septiembre y terminaba el 15 de diciembre y el segundo que iniciaba el
primero de abril para concluir el ltimo de mayo (Art. 62).
En lo que respecta al informe presidencial el Congreso de la Unin nicamente debe escucharlo,
sin que ninguno de sus miembros tenga el derecho de interpelar al presidente. Es inadmisible
que este alto funcionario, depositario del Poder Ejecutivo Federal, conteste las preguntas que le
pudieren formular los diputados o los senadores. La discusin con el Presidente de la Repblica
sobre tpicos que comprenda su informe es constitucionalmente impracticable, ya que el propio
informe deber ser analizado y evaluado en sesiones separadas de cada Cmara, las cuales no
tienen facultad para hacer comparecer en ellas al Ejecutivo Federal, quien, en ningn caso puede
ser interpelado por dichos cuerpos legislativos, aunque stos puedan censurar crticamente su
actuacin, posibilidad que no debe confundirse con la interpelacin.
(719)
legislativa consignado en el artculo 72 constitucional, a cuyas prevenciones
nos remitimos.1010
H) Terminologa de los actos de las Cmaras
Conforme al artculo 70 de la Constitucin, toda resolucin del Congreso de la
Unin, es decir, de las dos Cmaras que lo forman y actuando conjuntamente,
tiene el carcter de "ley" o "decreto". Ambas denominaciones no slo tienen
implicacin terminolgica o meramente formal, sino que expresan la distinta
naturaleza intrnseca o material de los actos que provienen de dicho
organismo. As, cuando se trata de la creacin de normas jurdicas generales,
1010
940 Entre las minuciosas reglas que tal precepto establece se encuentran las
relativas a la discusin, aprobacin y desechamiento de los proyectos legislativos por
cada Cmara al veto presidencial y a la presuncin de que si ste no se formula dentro
del trmino de diez das, las leyes emitidas por el Congreso de la Unin se estiman
aprobadas por el Ejecutivo.
PODER LEGISLATIVO
279
abstractas e impersonales, el acto respectivo es una ley; en tanto que los actos
no legislativos, esto es, los poltico-administrativos y los polticoJurisdiccionales que inciden dentro de su competencia constitucional, son
decretos en sentido estricto, teniendo los atributos contrarios, a saber: la
particularidad, la concrecin y la personalidad.
I) Potestad de iniciar leyes de los diputados y senadores
Una de las importantes atribuciones que tienen los diputados y senadores
individualmente considerados consiste en la facultad de iniciar leyes o decretos
a la que se refiere el artculo 71 de la Constitucin en su fraccin II. En lo
tocante al ejercicio de esta facultad, los diputados y senadores se encuentran
en una situacin de inferioridad respecto del Presidente de la Repblica y de
las legislaturas de los Estados, a quienes tambin se atribuye su desempeo
conforme al invocado precepto. Esta desigualdad se manifiesta en que las
iniciativas de leyes o decretos que formulen los diputados o senadores debe
sujetarse a los trmites consignados en la legislacin interna del Congreso de
la Unin, en tanto que las que presenten el Ejecutivo Federal o las legislaturas
locales se turnan inmediatamente a comisin para su dictamen. Consideramos
indebida semejante situacin inequitativa, pues la distincin procedimental a
que nos referimos debe fundarse en la importancia o trascendencia que tenga
una iniciativa y no en el carcter de su autor.
J) Qurum
Segn el artculo 63 constitucional, "las Cmaras no pueden abrir sus sesiones
ni ejercer su cargo sin la concurrencia, en la de Senadores, de las dos terceras
partes, y en la de Diputados de ms de la mitad del nmero total de sus
miembros", obligando dicho precepto a los presentes a "compeler a los
ausentes a que concurran dentro de los treinta das siguientes" a la fecha de la
reunin.
(720)
La sancin para los diputados y senadores propietarios que no asistan a las
sesiones de la Cmara respectiva consiste en la presuncin de que no aceptan
su cargo, en el que debern ser sustituidos por los suplentes, y si stos
tampoco se presentaren "se declarar vacante el puesto y se convocar a
nuevas elecciones".
La falta de asistencia de los diputados y senadores por ms de diez das
consecutivos sin causa justificada o sin la previa licencia que les haya otorgado
el presidente de la Cmara respectiva, supone la renuncia "a concurrir hasta el
periodo inmediato, llamndose desde luego a los suplentes". El mencionado
trmino debe entenderse no desde el punto de vista meramente cronolgico,
ya que la consecutividad a que se refiere el invocado artculo 63 de la
Constitucin entraa la falta de asistencia a diez sesiones consecutivas, sin
(721)
en 1307, que se celebran cada bienio; esto sin perjuicio de la Diputacin
permanente, viga de la observancia de los fueros y del Tesoro general". 1012
Ha sido prctica poltico-constitucional generalizada la implantacin de un
organismo que, bajo distintas denominaciones, funciona durante los recesos de
los rganos legislativos, no para sustituirlos en sus atribuciones, sino para
preparar los negocios pblicos que stos deben tratar durante los periodos
ordinarios de sesiones, para convocarlos a sesiones extraordinarias y para
conocer de determinados asuntos urgentes que, dada su premura, no pueden
1011
1012
PODER LEGISLATIVO
281
(722)
"Convocar a Cortes extraordinarias en los casos previstos por la Constitucin"
(Art. 160).
La Constitucin Federal de 1824 cre un "Consejo de Gobierno" que funcionaba
durante el receso del Congreso General y que se compona con la mitad de los
1013
943 Op. cit., pp. 433 Y 434. No estimamos acertada la expresin del mencionado
tratadista en el sentido de que "la Comisin Permanente responde a un precepto
exagerado de la predominancia legislativa", puesto que la existencia y el
funcionamiento de este organismo no amplan las facultades de los rganos legislativos
ni se sustituyen a ellos, ni, en suma, restringen la competencia constitucional de los
dems poderes del Estado, fenmenos que, de producirse, s provocaran esa
predominancia.
PODER LEGISLATIVO
283
944 Este precepto lo estudiamos en nuestro libro Las Garantas Individuales (Cfr.
captulo tercero.)
PODER LEGISLATIVO
285
(726)
VI. Conceder licencia hasta por treinta das al Presidente de la Repblica y
nombrar el interino que suple esa falta;
PODER LEGISLATIVO
PGINA EN BLANCO
287
CAPITULO OCTAVO
EL PODER EJECUTIVO
SUMARIO: l. Su implicacin.-II. Los sistemas parlamentario y presidencial (Ideas
generales): A. Sistema parlamentario; B. Sistema presidencial. -11I. Breve
resea del Poder Ejecutivo en Mxico hasta la Constitucin de 1917.-IV El
Presidente de la Repblica: A. Unipersonalidad del Ejecutivo; B. Requisitos para
ser Presidente; C. La No Reeleccin; D. Diversas clases de presidente.- V. Las
facultades constitucionales del Presidente: A. Facultades legislativas: a)
Consideraciones previas; b) El presidente como legislador; e) El Presidnte
como colaborador en el proceso legislativo; d) El presidente como titular de la
facultad reglamentaria. B. Facultades administrativas: a) Facultades de
nombramiento; b) Facultades de remocin; e) Facultades de defensa y
seguridad nacionales; d) Facultades en materia diplomtica; e) Facultades de
"relacin poltica"; f) Facultades en relacin con la justicia; g) Facultades
generales de administracin pblica; h) Facultades para expulsar extranjeros; i)
Facultad expropiatoria, y j) Facultades en materia agraria. C. Facultades
jurisdiccionales.-VI. Los Secretarios de Estado y Jefes de Departamento.-VII. El
Procurador General de la Repblica y el Ministerio Pblico Federal.-VIII.
Apreciacin general sobre el presidencialismo mexicano.
l. SU IMPLICACIN
Hemos dicho reiteradamente que el concepto de "poder" implica la idea de
actividad, fuerza, energa o dinmica. Desde este punto de vista, cuando tal
actividad, fuerza, energa o dinmica se despliegan por el Estado a travs de
sus mltiples rganos, se est en presencia del "poder pblico" que es un
poder supremo de imperio, de mando o de gobierno que subordina, somete o
encauza a todos los entes individuales y colectivos que dentro del territorio
estatal existen y actan.
Tambin hemos sostenido que el poder pblico del Estado es uno e indivisible y
que, por tanto, no existen "tres" poderes como indebidamente se supone y
asevera, sino tres funciones en que se desenvuelve dinmicamente mediante
mltiples y variados actos de autoridad que provienen de los diversos rganos
del Estado. Una de esas tres funciones es la ejecutiva, que suele
impropiamente designarse como "poder ejecutivo", equivalencia terminolgica
que, por lo dems, ha adquirido carta de naturaleza en el lenguaje jurdico y
poltico,
EL PODER EJECUTIVO
289
(729)
emplendose en la legislacin, la doctrina, la jurisprudencia y la postulancia
profesional. Tomando en cuenta esa equivalencia, obviamente se infiere que
por "Poder ejecutivo" se entiende la "funcin ejecutiva" a travs de la cual se
ejerce, en coordinacin e interdependencia con la legislativa y jurisdiccional, el
poder pblico o de imperio del Estado mediante la actuacin de un conjunto de
rganos de autoridad estructurados jerrquicamente dentro de un cuadro
unitario y sistematizado.
El Poder Ejecutivo, en su acepcin funcional, suele adjetivarse tambin con la
denominacin de un poder administrativo", es decir, de funcin administrativa
del Estado.1015 Como toda funcin, la administrativa o ejecutiva se manifiesta
en una diversidad cualitativa y cuantitativa de actos de autoridad especficos
que corresponden al tipo abstracto de un acto administrativo". Este acto,
segn sus atributos esenciales, presenta sustanciales diferencias respecto de
los actos legislativos o leyes, por una parte, y de los actos Jurisdiccionales por
la otra. Estas diferencias lgicamente repercuten en la distincin entre el poder
ejecutivo como funcin pblica y los Poderes legislativo y jurisdiccional bajo la
misma conceptuacin. As, al tratar el tema concerniente al poder legislativo,
dijimos que ste, como funcin pblica del Estado, se traduce en actos de
autoridad lato sensu llamados "leyes" que son normas jurdicas que tienen
como elementos intrnsecos la abstraccin, la impersonalidad y la generalidad.
Ahora bien, el poder ejecutivo, en su carcter de funcin, igualmente se
manifiesta en innumerables actos de autoridad de ndole administrativa, los
cuales presentan las notas contrarias a las de la ley, es decir, son actos
concretos, particularizados e individualizados. El elemento concrecin implica
que el acto administrativo se emite, se dicta o se realiza para uno o varios
casos numricamente determinados, denotando la particularidad y la
individualidad que el mismo acto rige para las situaciones inherentes a dichos
casos y para los sujetos de diferente naturaleza que en ellas sean
protagonistas. Conforme a estos elementos intrnsecos, el acto administrativo
slo tiene operatividad en tales casos, situaciones o sujetos, sin extenderse
ms all del mbito concreto en relacin con el cual se haya producido.
1015
(730)
desenvuelve en variadsimos actos administrativos, cuyos atributos
caractersticos ya quedaron sealados. Ahora bien, los elementos concrecin,
particularidad e individualidad tambin peculiarizan al acto jurisdiccional frente
al acto legislativo. Sin embargo, aunque el acto jurisdiccional y el acto
administrativo ostentan las mismas notas intrnsecas que los diferencian de la
ley en su sentido material, el segundo no se motiva por ningn conflicto,
controversia o cuestin contenciosa, ni, consiguientemente, tiene como
finalidad resolver o dirimir ninguna situacin conflictiva concreta. Por lo
contrario, el acto jurisdiccional tiene como objetivo primordial la solucin
jurdica de esta situacin, solucin en la que "se dice el derecho" entre los
contendientes o sujetos del conflicto o cuestin contenciosa, locucin de la que
deriva el calificativo "jurisdiccional".
De lo brevemente expuesto se colige, segn nuestra opinin, que entre el acto
legislativo, el acto administrativo y el acto jurisdiccional median ntidas
diferencias, mismas que se proyectan a las funciones o "poderes" respectivos
del Estado. Ahora bien, al tratar acerca del principio llamado de la "divisin o
separacin de poderes" aseveramos que sustancialmente y con propiedad
jurdica entraa la distribucin que dichas funciones entre diferentes grupos de
rganos estatales a efecto de que opere, entre ellos, el sistema de equilibrio o
de frenos y contrapesos que caracteriza al rgimen democrtico. Esa
distribucin nunca importa la adscripcin separada y exclusiva de una
determinada funcin a un solo grupo de rganos estatales, puesto que stos,
independientemente de su ndole e integracin formales, son susceptibles de
ejercitar, dentro de su competencia constitucional y legal, actos que suelen
imputarse, por sus elementos intrnsecos, a distintas funciones o "poderes",
con el natural predominio o la lgica hegemona de un cierto tipo funcional
sobre los otros dos. De este predominio o hegemona proviene la clasificacin
de los rganos del Estado en ejecutivos o administrativos, legislativos y
jurisdiccionales o judiciales. As, si las principales atribuciones con que est
investido un rgano estatal ataen en su conjunto mayoritario a alguna de
dichas funciones, ese rgano se califica en razn de la funcin predominante
que desempea.
De las anteriores consideraciones podemos deducir la conclusin de que el
Poder Ejecutivo, tambin llamado administrativo, implica la funcin pblica que
se traduce en mltiples y diversos actos de autoridad de carcter concreto,
particular e individualizado, sin que su motivacin y finalidad estriben,
respectivamente, en la preexistencia de un conflicto, controversia o cuestin
contenciosa de ndole jurdica, ni en la solucin correspondiente. Esta idea es
EL PODER EJECUTIVO
291
(731)
"actuacin" se entiende una serie normal, continua o continuada de actos
sucesivos que pueden o no tener nexos de causalidad o de teleologa.
Atendiendo a esta modalidad, aunque los rganos legislativos y los rganos
judiciales del Estado tengan competencia excepcional para realizar ciertos
actos de ndole administrativa, no por ello se debe inferir que ejercen el poder
o la funcin administrativa o ejecutiva. A la inversa, si los rganos
administrativos o ejecutivos pueden constitucional y legalmente emitir actos
de carcter legislativo o jurisdiccional en ciertos y determinados supuestos
previstos por el Derecho, de esta potestad no debe concluirse que tales
rganos desempean la funcin legislativa o la jurisdiccional, consideradas
como actuacin permanente y primordial.
Il. LOS SISTEMAS PARLAMENTARIO Y PRESIDENCIAL.
IDEAS GENERALES
Independientemente de su implicacin dinmica, por "poder ejecutivo" suele
entenderse el conjunto de rganos estatales en que ste se deposita o a los
que se confa. Segn esta indebida pero naturalizada concepcin, el poder
ejecutivo, como sistema orgnico jerarquizado, se encabeza por un funcionario
denominado "presidente" o por un cuerpo colegiado que se llama "gabinete",
que a su vez se encuentra presidido por un "primer ministro" en regmenes
monrquicos o republicanos. Estas dos posibilidades fundan la dicotoma
jurdico-poltica que se manifiesta en dos principales tipos estructurales del
Poder Ejecutivo, o sean, el sistema parlamentario y el sistema presidencial, a
los que nos referiremos brevemente.
A. Sistema parlamentario
Este sistema entraa una de las formas orgnicas de ejercicio del Poder
Ejecutivo del Estado y su denominacin obedece a la circunstancia de que es el
mismo parlamento el organismo de cuyo seno surge la entidad que lo
desempea y que se llama gabinete, sin el cual el parlamentarismo no podra
EL PODER EJECUTIVO
293
(733)
mayora de representantes populares y jefe del citado rgano ejecutivo o de
gobierno, cuyos integrantes tambin deben pertenecer al parlamento, siendo
individual o colectivamente responsables ante ste.
Aunque a virtud de su numerosa composicin humana el parlamento no puede
gobernar, tiene reservadas, sin embargo, algunas funciones consistentes en
representar la opinin popular, en el control financiero del Estado, en la
adopcin de las decisiones polticas fundamentales y en la expedicin de las
leyes, es decir, en el desempeo del poder legislativo. Fuera de este cuadro
competencial, la actividad gubernativa reside en el gabinete, fungiendo el rey
como rgano de equilibrio, muy relativo por cierto, para zanjar las crisis
ministeriales que suelen presentarse.
Los rasgos generales del parlamento britnico someramente descritos
permiten, por induccin, sealar las caractersticas del sistema respectivo que
pueden combinarse con bastante prolijidad en regmenes jurdico-polticos
concretos, dando lugar a diferentes "parlamentarismos heterodoxo". Esas
caractersticas las apunta con toda claridad Loewenstein y son las siguientes:
a) identidad personal entre los miembros del gabinete y los del parlamento; b)
el gobierno, encomendado al gabinete, "est fusionado con el parlamento y
forma parte integral de ste"; c) el gabinete est presidido por un jefe llamado
hasta nuestros das. En la actualidad, y a partir de 1911, dicho rgano virtualmente
permanece integrado por la Cmara de los Lores y la de los Comunes, pero esta ltima
es la que tiene tal prevalencia que, como afirma Newman, es la nica que en la
realidad poltica lo compone.
1018
948 Op. cit., p. 72.
(734)
gabinete, exista el presidente o el rey, ya que generalmente ese alto dignatario
no ejerce el gobierno del Estado sino que lo representa interior e
internacionalmente, sin perjuicio de su intervencin en casos anormales para
conjurar alguna crisis poltica, principalmente a travs de la disolucin del
parlamento.1021 Creemos que la concentracin funcional a que aludimos es la
principal caracterstica del parlamentarismo y no la colaboracin de poderes de
que habla Loewenstein, puesto que esta colaboracin, como necesaria
interdependencia de los rganos primarios del Estado, es imprescindible para
el equilibrio gubernativo en todo rgimen jurdico-poltico, incluyendo
obviamente al presidencialista.
Con toda razn Robert G. Newman, a quien ya hemos citado, al referirse al
sistema ingls dice: "El verdadero ejecutivo no es el rey sino el gabinete,
aunque el gabinete sea ms que esto", agregando que "La teora expuesta por
Montesquieu y repetida por otros, de que el genio del gobierno ingls consisti
1019
1020
1021
EL PODER EJECUTIVO
295
(735)
sino que, por el contrario, las Constituciones que rigen en los Estados
parlamentarios instituyen la dualidad de Poderes polticos independientes.
"La verdad es que dentro de las prcticas ya definitivamente establecidas y de
los precedentes aceptados y confirmados constantemente en los pases
parlamentarios, si bien existe todava una dualidad de Poderes, es obvio que
stos no slo no son independientes ni iguales, sino que la orientacin, la
caracterstica del rgimen parlamentario hoy da es la sujecin, la absorcin y
el control absoluto del Ejecutivo por el Parlamento.
1022
952 Op. cit., p. 34. La fusin de que habla Newman no debe entenderse en el
sentido de que el gabinete tenga facultades legislativas, sino en cuanto que a travs
de dicho rgano el parlamento concentra la funcin legislativa y la ejecutiva, pues,
como seala Schmitt, "Una transferencia de la facultad legislativa del parlamento a
comisiones o al gobierno, la delegacin y autorizacin para emitir leyes, son
inadmisibles e irreconciliables con una conciencia certera del significado de la opinin
pblica" (Teora de la Constitucin, p. 367).
1023
953 Op. cit., p. 376.
(736)
cmaras o en una sola, por el jefe del Estado. Es el restablecimiento del
equilibrio: el parlamento controla al poder ejecutivo y puede hacerlo caer, pero
el jefe del Estado -no el jefe del gobierno- puede disolver el parlamento. g) Los
1024
EL PODER EJECUTIVO
297
1025
1029
959 Vase captulo sexto, pargrafo VI, apartado e, de esta misma obra.
EL PODER EJECUTIVO
299
(738)
En el sistema presidencial, por lo contrario, ninguno de esos signos de
supeditacin al congreso o, parlamento se registra, pues el titular del rgano
administrativo supremo del Estado asume su investidura por la voluntad
mayoritaria del pueblo en elecciones directas o indirectas; y aunque pudiere
darse el caso de que dicho titular sea designado por la asamblea legislativa,
sta carece de facultad para de ponerlo mediante el retiro de su "confianza",
elemento que es distintivo de los regmenes parlamentarios. En otras palabras,
aunque el rgano legislativo tenga la potestad de nombrar al presidente, la
permanencia de ste no est subordinada a la decisin parlamentaria o
congresional por el simple hecho de que la asamblea le pierda la confianza y le
formule un voto de censura, situacin que debe entenderse sin perjuicio de la
deposicin de dicho alto funcionario por la responsabilidad jurdica en que
pueda incurrir. 1030
b) Si al presidente se le confa la funcin administrativa como supremo rgano
ejecutivo del Estado, al mismo tiempo se encuentra investido con la necesaria
facultad de nombrar a sus inmediatos colaboradores para la atencin y
despacho de los diversos ramos de la administracin pblica; y como l es
personalmente responsable ante la nacin de su gestin gubernativa,
paralelamente tales colaboradores asumen responsabilidad directa ante el
propio alto funcionario. Por tanto, la responsabilidad presidencial no slo es el
motivo que justifica dicha facultad de nominacin, sino la consiguiente
atribucin de remover libre y discrecionalmente a sus mencionados
colaboradores cuando lo juzgue oportuno, conveniente o necesario para los
intereses del Estado y la buena marcha de su gobierno.
c) Los colaboradores ms cercanos o inmediatos del presidente no son, en
puridad, ministros como en el rgimen parlamentario, sino secretarios de
Estado, ya que fungen como auxiliares suyos en los distintos ramos de la
administracin pblica. Entre tales secretarios y el congreso o parlamento no
hay ninguna relacin jurdico-poltica directa, como contrariamente sucede en
el parlamentarismo, ya que el nico responsable del gobierno en todos sus
aspectos es el presidente.
1030
960 Al referirse a las notas caractersticas del sistema presidencial que se acaban
de esbozar, Maurice Duverger las hace consistir en que "el jefe de Estado (presidente)
es elegible por la nacin y no designable por el parlamento: la eleccin popular
confiere un gran prestigio al presidente"; y en el hecho de que "ni el presidente, ni los
ministros que escoge pueden ser eliminados del poder por el parlamento mediante un
voto de desconfianza" (Op. cit., p. 186). A su vez, Bidart Campos sostiene que "Al
presidencialismo se le cataloga entre los sistemas de separacin de poderes, mientras
al parlamentarismo se le ha ubicado entre los de colaboracin", agregando que "en el
primero, poder ejecutivo y parlamento no estn vinculados recprocamente al estilo
parlamentario: ni el ejecutivo precisa de la confianza parlamentaria, ni es polticamente
responsable ante las cmaras, ni dimite cuando stas se hallan en desacuerdo con l,
ni tampoco puede disolverlas" (Op. cit., p. 113).
(739)
aunque pudiesen integrar un mero rgano de consulta y orientacin en las
tareas trascendentales de la gestin presidencial. Suponer que los secretarios
de Estado pudiesen crear un rgano diverso del presidente en cuanto a las
funciones decisoria y ejecutiva, que no puedan ser removidos libremente por
este alto funcionario y que tuviesen facultades para vetar las resoluciones
presidenciales, implicara implantar un sistema diferente del presidencialismo
que se aproximara al rgimen parlamentario, si tales secretarios fueren
designados y depuestos por el congreso y si el conjunto de ellos compusiese un
cuerpo similar al gabinete.
e) La representacin interna y externa del Estado corresponde obviamente al
presidente en el sistema respectivo. Por ello, a este funcionario se le suele
designar con el nombre de "jefe de Estado", expresin que no guarda ningn
nexo con el trmino "dictador", "autcrata" o "tirano". Como jefe de Estado, al
presidente incumbe la direccin de la poltica nacional e internacional mediante
la adopcin de las decisiones, normas de conducta y medidas fundamentales
que considere pertinente, siendo el nico responsable de sus resultados,
repercusiones y consecuencias. Como autoridad administrativa suprema del
Estado, al multicitado funcionario compete asimismo la planeacin de las
actividades socioeconmicas que deban desarrollarse en beneficio del pueblo,
as como la implantacin de los sistemas, medios y mtodos para afrontar su
problemtica, satisfacer sus necesidades y elevar sus niveles de vida. En un
autntico sistema presidencial, a ningn otro rgano corresponde la realizacin
de esas tareas en la va administrativa, sin que tal exclusividad entrae la falta
de colaboracin de los secretarios de Estado y de asistencia o asesora jurdica,
tcnica y cientfica, ni signifique que en ciertos casos, que varan segn las
estructuras constitucionales de cada entidad estatal, las resoluciones
presidenciales no deban ser controladas por el congreso o parlamento.
f) Es evidente que en el sistema presidencial instaurado dentro de un rgimen
democrtico, el presidente no es titular de la facultad legislativa, es decir en l
no reside la funcin pblica de imperio que consiste en la creacin de normas
jurdicas abstractas, impersonales y generales llamadas "leyes". La ausencia de
dicha facultad no es, desde luego, absoluta o inexcepcional, por el presidente
en casos especficos s est legitimado constitucionalmente para desempear
dicha funcin, as como para colaborar en el proceso de forma legislativa.
Suponer que el presidente estuviese investido por modo general, la facultad de
EL PODER EJECUTIVO
301
(740)
jurdica, tcnica y cientfica necesaria que requieren las actividades
gubernativas en el Estado contemporneo. Para atender y solucionar los
mltiples y complicados problemas de la existencia vital de un pueblo, que en
muchas ocasiones exigen medidas oportunas y expeditas, aunque nunca
inconsultas, se requiere un ejecutivo fuerte y gil con la debida competencia
jurdica para desempear las ingentes labores administrativas que le
incumben. El rgimen parlamentario, en que comnmente opera el
bipartidismo poltico y hasta el pluripartidismo, en muchas ocasiones es
inadecuado para la accin gubernativa que reclama el funcionamiento cada
vez ms intenso y complejo del Estado moderno. Un rgano deliberante, como
es el congreso parlamentario, no tiene la presteza necesaria para afrontar la
realidad dinmica que en efervescencia va creando multitud de problemas que
deben atacarse con decisiones que no sean asunto de apasionadas discusiones
que aplazan nocivamente el remedio eficaz para una situacin conflictiva.
La centralizacin de la accin gubernativa en el presidente por los motivos
enunciados, no implica que este funcionario pueda actuar sin control alguno
por parte del congreso, pues como dice el afamado jurisfilsofo italiano Jorge
del Vecchio "la funcin ejecutiva del Estado comprende muchas especies de
actividades, por lo que puede afirmarse que a la administracin le corresponde
toda la actividad estatal, con excepcin de la legislacin y de la jurisdiccin",
agregando que "la funcin administrativa debe desenvolverse en todos los
casos con subordinacin a las leyes y que "Esa conformidad con las leyes debe
poder ser controlada por los rganos judiciales." 1031 En efecto, admitir el
supuesto contrario equivaldra a convertir al presidente en un dictador y a
hacer intil y nugatoria la asamblea legislativa, llmese congreso o
parlamento. La amplitud, variedad y diversidad cualitativas y cuantitativas que
deben caracterizar el cuadro de atribuciones presidenciales no deben
paralelamente significar arbitrariedad ni conversin del presidente en un
rgano incontrolado, adjetivo ste que repugna a todo rgimen democrtico.
Huelga decir, adems, que por imperativos inherentes a la juridicidad, que es
1031
(741)
disposiciones constitucionales, sino un hbil gobernante que, dentro del mbito
competencial en que debe actuar, decrete las medidas adecuadas para
resolver la extensa y complicada problemtica que la existencia y la vida del
pueblo presentan, para atender con atingencia las cuestiones y necesidades
que la administracin pblica suscita y plantea en sus diferentes ramos y para
planificar la actividad gubernativa sobre ideas y tendencias claras y verticales,
cuya realizacin redunde en un diversificado beneficio colectivo.
Fcilmente se comprende que las trascendentales tareas que se acaban de
esbozar requieren un "poder ejecutivo" en un sentido orgnico- fuerte y
compacto que funcione dentro de un amplio marco de atribuciones jurdicas de
muy variado contenido social, econmico y poltico. Tal requerimiento slo es
posible en un sistema presidencial unipersonal, o sea, en el que el Poder
Ejecutivo o administrativo, como funcin pblica, resida en una sola persona,
llamada presidente, auxiliada por funcionarios que ella misma nombra y
remueve libremente, es decir, los secretarios de Estado, segn indicamos con
anterioridad.
h) Indiscutiblemente, en un sistema presidencial el predominio gubernativo
corresponde al rgano ejecutivo supremo. En el dilatado mbito de la
administracin pblica del Estado, l es quien concentra todas las facultades
que ejerce directa y personalmente o por conducto de autoridades
subordinadas de diferente categora y competencia material, colocadas en una
relacin jerrquica. Lo que impide que dicho sistema degenere en autocracia es
la necesaria sustraccin de las funciones legislativa y jurisdiccional de ese
extenso mbito, sin perjuicio de que excepcional o temperamentalmente el
presidente intervenga en ellas. Sin esa sustraccin, que hace pervivir el
EL PODER EJECUTIVO
303
(742)
poder legislativo al poder ejecutivo unipersonal y la abdicacin tctica
voluntaria y consciente de los diputados y senadores para desempear las
facultades de control que la Constitucin les encomienda sobre la actuacin del
Presidente. "Tericamente, dice, la subordinacin del poder legislativo al
Presidente es explicable, pues la mayora parlamentaria est compuesta de
miembros del partido oficial, cuyo jefe supremo es el Presidente de la
Repblica, aun cuando formal y abiertamente no aparezca como tal. La
verdadera razn, sigue aseverando don Daniel, sin embargo, es de otra
naturaleza. Los candidatos a diputados y senadores desean en general hacer
una carrera poltica, y como el principio de la no reeleccin les impide ocupar el
mismo lugar en el Congreso por mucho tiempo, se sienten obligados a
distinguirse por su lealtad al Partido y al Presidente para que, despus de servir
tres aos como diputado, puedan pasar en el senado otros seis, y de all,
digamos, otros tantos de gobernadores de sus respectivos estados o alcanzar
un puesto administrativo importante. Esto quiere decir que despus de los tres
aos de su mandato, el porvenir de un diputado no depende en absoluto de los
ciudadanos de su respectivo distrito electoral, sino del favor de los dirigentes
del Partido y en ltima instancia de la voluntad presidencial." Concluye Coso
Villegas, como consecuencia lgica de sus anteriores afirmaciones, que "Todos
estos hechos, y varios otros que podran agregarse, nos explican de un modo
(743)
i) Los atributos que configuran jurdicamente al sistema presidencial los
establece claramente la Constitucin mexicana de 1917. As, el Presidente de
la Repblica es elegible directamente por la voluntad popular mayoritaria (Art.
81); el Poder Ejecutivo Federal se deposita en un solo individuo, quien
libremente puede designar y remover a sus colaboradores ms inmediatos
llamados secretarios de Estado (Art. 89, frac. II); y el conjunto de atribuciones
constitucionales con que est investido le asigna el papel trascendental de ser
el supremo administrador pblico, el representante del Estado Mexicano y el
responsable directo ante el pueblo. La esfera de sus facultades jurdicas es tan
extensa que abarca todos los ramos administrativos que se conjugan y
compenetran en la compleja vida de la nacin, sin que, por otra parte, su
actuacin gubernativa est exenta de limitaciones impuestas por el rgimen de
juridicidad que caracteriza a la democracia ni libre de los necesarios controles
legislativos y jurisdiccional, entre estos ltimos el juicio de amparo, institucin
1032
1033
EL PODER EJECUTIVO
305
(744)
III. BREVE RESEA DEL PODER EJECUTIVO EN MXICO HASTA LA
CONSTITUCIN DE 1917
En varias ocasiones hemos sostenido que el Poder Ejecutivo, en su correcta
acepcin de funcin pblica y en cuanto que implica energa, dinmica o
actividad, no est sometido a ninguna variacin tempo-espacial en s mismo
considerado. Por consiguiente, el bosquejo histrico que respecto de dicho
poder formularemos en la presente ocasin, no se referir evidentemente a su
implicacin dinmica, sino a su depsito, atribucin o imputacin a los rganos
1034
964 Nos referimos obviamente a nuestro libro El Juicio de Amparo, cuya primera
Edicin se public en marzo de 1943.
(745)
ciertos aspectos del sistema parlamentario, ya que los secretarios del
despacho no dependan del monarca ni eran polticamente responsables ante
l, sino, como ya se dijo, ante el referido cuerpo legislativo que tena la
facultad de vigilar y controlar su actuacin. Por otra parte, es pertinente
recordar que la Constitucin espaola de 1812 previ la creacin de un Consejo
1035
EL PODER EJECUTIVO
307
(746)
1036
EL PODER EJECUTIVO
309
(747)
E. El Acta Constitutiva de la Federacin Mexicana de 31 de enero de 1824
simplemente dispuso que el "supremo poder ejecutivo" se depositara "en el
individuo o individuos" que la Constitucin sealare (Art. 15), estableciendo en
su artculo 16 el cuadro competencial del Presidente de la Repblica formado
por las facultades administrativas, polticas y de colaboracin legislativa que se
adscriben usualmente a este funcionario. 1038 En el mencionado documento
preconstitucional se apunta claramente el establecimiento del sistema
presidencial que debera implantarse en la Constitucin definitiva que se
expidi el 4 de octubre de ese mismo ao, al disponerse que la persona o
personas a quienes se confiara el Poder Ejecutivo Federal podan "Nombrar y
heredero, convocada por el ministerio de relaciones, y compuesta por una comisin del
cuerpo legislativo, de los cuatro secretarios de estado y del despacho, de los dos
consejeros arriba dichos, y de los tenedores respectivos de las llaves de las arcas. En
seguida de este acto se reunir la regencia sin prdida de tiempo en el palacio
imperial, y los individuos otorgarn ante el cuerpo legislativo el juramento siguiente.
"N. N. (aqu los nombres) juramos por Dios y por los Santos Evangelios, que
defenderemos y conservaremos la religin, catlica, apostlica, romana, y la. disciplina
eclesistica sin permitir otra alguna en el imperio; que seremos fieles al emperador:
que guardaremos y haremos guardar el reglamento poltico y leyes de la monarqua
mexicana, no mirando en cuanto hiciramos sino al bien y provecho de ella: que no
enajenaremos, cederemos ni desmembraremos parte alguna del imperio: que no
exigiremos jams cantidad alguna de frutos, dinero ni otra cosa sino las que hubiere
decretado el cuerpo legislativo: que no tomaremos jams nadie su propiedad: que
respetaremos sobre todo la libertad poltica de la nacin, y la personal de cada
individuo: que cuando llegue el emperador ser mayor (en caso de impotencia se dir
que cuando cese la imposibilidad del emperador) le entregaremos el gobierno del
imperio, bajo la pena, si un momento lo dilatamos, de ser habidos y tratados como
traidores: y si en lo que hemos jurado o parte de ello, lo contrario hiciremos, no
debemos ser obedecidos, antes aquello 'en que contraviniramos ser nulo y de ningn
valor. As Dios nos ayude y sea en nuestra defensa; si no, nos lo demande."
1038
968 Tales facultades eran las siguientes: "l. Poner en ejecucin las leyes dirigidas a
consolidar la integridad de la federacin, y a sostener su independencia en lo exterior,
y su unin y libertad en lo interior. II. Nombrar y remover libremente los secretarios del
despacho. III. Cuidar de la recaudacin, y decretar la distribucin de las contribuciones
generales con arreglo a las leyes. IV. Nombrar los empleados de las oficinas generales
de hacienda, segn la Constitucin y las leyes. V. Declarar la guerra, previo decreto de
aprobacin del Congreso general; y no estando ste reunido, del modo que designe la
Constitucin. VI. Disponer de la fuerza permanente de mar y tierra, y de la milicia
activa para la defensa exterior, y seguridad interior de la federacin. VII. Disponer de la
milicia local para los mismos objetos; aunque para usar de ella fuera de sus respectivos
Estados, obtendr previo consentimiento del Congreso general, quien calificar la
fuerza necesaria. VIII. Nombrar los empleados del ejrcito, milicia activa y armada, con
arreglo a ordenanzas, leyes vigentes y a lo que disponga la Constitucin. IX. Dar retiros,
conceder licencias y arreglar las pensiones de los militares de que habla la atribucin
anterior conforme a las leyes. X. Nombrar los enviados diplomticos y cnsules, con
aprobacin del Senado, y entretanto ste se establece, del Congreso actual. XI. Dirigir
las negociaciones diplomticas, celebrar tratados de paz, amistad, alianza, federacin,
tregua, neutralidad armada, comercio y otros; mas para prestar o negar su ratificacin
a cualquiera de ellos deber preceder la aprobacin del Congreso general. XII. Cuidar
de que la justicia se administre pronta y cumplidamente por los tribunales generales, y
de que sus sentencias sean ejecutadas segn la ley. XIII. Publicar, circular y hacer
guardar la Constitucin general y las leyes; pudiendo por una sola vez objetar sobre
stas cuanto le parezca conveniente dentro de diez das, suspendiendo su ejecucin
(748)
F. La Constitucin Federal de 1824 deposit dicho poder en un solo individuo
que deba ser "ciudadano mexicano por nacimiento, de edad de treinta y cinco
aos cumplidos al tiempo de la eleccin y residente en el pas" (Arts. 74 y 76),
debiendo durar en el cargo respectivo cuatro aos (Art. 95). Imitando
extralgicamente a la Carta norteamericana, dicha Constitucin cre la
vicepresidencia, en cuyo titular deban recaer "en caso de imposibilidad fsica o
moral del presidente, todas las facultades y prerrogativas de ste" (Art. 76). La
eleccin del presidente y del vicepresidente era indirecta y culminaba un
procedimiento que se iniciaba en las legislaturas de los Estados, las cuales
deberan designar "a mayora absoluta de votos, dos individuos" cuyos
nombres se remitiran en pliegos certificados al presidente del consejo de
gobierno para que se leyeran "en presencia de las cmaras reunidas", 1039 a
efecto de que la de diputados, sin la concurrencia de la de senadores,
"calificara las elecciones" y procediese "a la enumeracin de los votos",
declarndose presidente a la persona que hubiese obtenido la mayora
absoluta de stos y quedando cmo vicepresidente el individuo que hubiese
alcanzado el nmero inmediato inferior, en la inteligencia de que, en caso de
empate, la cmara de diputados designara como presidente a alguno de los
empatantes, asumiendo el otro la vicepresidencia (Arts. 79 a 85). Previendo
que no se integrara dicha mayora absoluta de los votos de las legislaturas, el
mencionado ordenamiento constitucional dispuso que la aludida cmara
eligiera al presidente y vicepresidente "escogiendo en cada eleccin uno de los
dos que tuvieren mayor nmero de sufragios" (Art. 86). 1040 Huelga decir, por
otra parte, que el presidente o el vicepresidente, en sus respectivos casos,
hasta la resolucin del Congreso. XIV. Dar decretos y rdenes para el mejor
cumplimiento de la Constitucin y leyes generales. XV. Suspender de los empleos hasta
por tres meses, y privar hasta de la mitad de sus sueldos, por el mismo tiempo, a los
empleados de la federacin infractores de las rdenes y decretos; y en los casos que
crea deber formarse causa a tales empleados, pasar los antecedentes de la materia al
tribunal respectivo."
1039
969 Este consejo era la Comisin Permanente del Congreso Federal (Art. 113 a
116).
1040
970 La provisin de los cargos de presidente y vicepresidente en los casos en que
no se hubiesen podido efectuar las elecciones correspondientes en los trminos
brevemente reseados o en que las personas electas no pudiesen tomar posesin de
ellos, se regulaba en la forma siguiente: "Si por cualquier motivo las elecciones de
presidente y vicepresidente no estuvieren hechas y publicadas para el da 1 de abril,
en que debe verificarse el reemplazo, o los electos no se hallasen prontos a entrar en
el ejercicio de su destino, cesarn, sin embargo, los antiguos en el mismo da, y el
supremo poder ejecutivo se depositar interinamente en un presidente que nombrar
la cmara de diputados, votando por Estados (Art. 96).
EL PODER EJECUTIVO
311
(749)
De imitar extralgicamente las instituciones norteamericanas, es decir, sin
tomar en cuenta que el Derecho, principalmente en materia gubernativa, no
puede tener vigencia real y benfica sin el adecuable elemento humano a sus
prevenciones. En un ambiente de ambiciones polticas por asumir el cargo
presidencial, de luchas personalistas por el poder, de facciones que pretendan
conservar sus privilegios o de destruir las prerrogativas clasistas, la
vicepresidencia era la mejor posicin constitucional para que su titular fuese el
ariete que produjera la anarqua en la funcin ejecutiva y el obstculo
infranqueable para su normal y progresivo ejercicio. El solo hecho de que el
vicepresidente fuese el presidente sustituto por mandamiento de la
Constitucin era el incentivo para precipitar la sustitucin poniendo en juego
ardides y maniobras de diversa ndole contra el' titular en turno de la
presidencia. Lejos de que la vicepresidencia fuese lo que ha sido en los Estados
Unidos de Norteamrica, o sea, la institucin que opera y garantiza la
continuidad pacfica y constructiva del Poder Ejecutivo, signific en Mxico no
slo el debilitamiento del sistema presidencial, sino la ocasin permanente del
desorden y la rebelin y, por ende, el nefasto motivo del caos poltico que
provoca la violencia como nico medio regresivo de tratar de atemperar,
aunque no de resolver, las situaciones conflictivas en que suele manifestarse.
La realidad histrica ha demostrado que en nuestro pas la vicepresidencia ha
sido el venero de enemigos del presidente y el cargo en que se han incubado
los opositores emboscados de su gestin gubernativa o la fuente de su
impopularidad. Con toda razn, Lanz Duret nos recuerda la indiscutible
negatividad de la vicepresidencia creada por la Constitucin de 1824, al
afirmar, con referencia a la realidad poltica en que debi funcionar, que "Los
acontecimientos pronto demostraron que el vicepresidente o se converta en
un simple instrumento del primer mandatario de la Nacin, ejecutando todas
EL PODER EJECUTIVO
313
(752)
que se practic al artculo 79 constitucional el 3 de octubre de 1882, segn la
cual incumba esa prerrogativa al presidente o vicepresidente del Senado o, en
su caso, de la Comisin Permanente, situacin que subsisti hasta el 24 de
abril de 1896, en que se volvi a modificar dicho precepto en el sentido de que
"En las faltas absolutas del Presidente, con excepcin de la que proceda de
renuncia, y en las temporales, con excepcin de la que proceda de licencia", el
cargo respectivo lo deba ocupar el Secretario de Relaciones Exteriores y en su
defecto el de Gobernacin, mientras el Congreso designaba al presidente'
sustituto o al interino en los trminos de las disposiciones reformativas a cuyo
texto nos remitimos.1047 La vicepresidencia de la Repblica se restableci
mediante reforma constitucional de 6 de mayo de 1904, que modific el
mencionado artculo 79 y conforme a la cual el vicepresidente sustitua al
1046
EL PODER EJECUTIVO
315
presidente en sus faltas temporales y en las absolutas "hasta el fin del periodo
para el que haya sido electo." 1048
En lo que concierne al problema de la sustitucin presidencial, el Constituyente
de Quertaro se pronunci porque fuese el Congreso quien nombrara al
sustituto, criticndose duramente los sistemas hasta entonces implantados en
nuestras leyes fundamentales y sus reformas y que sustancialmente consistan
en la predeterminacin del funcionario que deba reemplazar al presidente de
la Repblica en sus faltas temporales y absolutas.
En el dictamen de la Comisin encargada de opinar sobre punto tan importante
1049
se dijo: "El vicepresidente de Mxico ha sido el ave negra de nuestras
instituciones polticas, y una dolorosa experiencia nos acredita que nuestros
vicepresidentes, salvo acaso la nica excepcin de don Valen un Gmez Faras,
han sido otro peligro para la estabilidad de las instituciones, o individuos
privados de prestigio poltico y de miras personales propias, que han tenido por
objeto sostener una poltica dada, de un grupo dado. (Don Ramn Corral.)
"Suprimir la vicepresidencia en Mxico es quitar un peligro y un amago para la
paz de la Repblica.
"El sistema de los secretarios de Estado, que establece una graduacin
constitucional de estos mismos para que sustituyan al presidente en sus
faltas ... contiene el vicio de que, en caso de ocupar la presidencia un ministro,
el ms alto puesto de la Repblica no ser el resultado de la eleccin popular,
lo cual contrara el rgimen democrtico.
"Se ha experimentado tambin que el presidente de la Suprema Corte de
Justicia ocupe la Primera Magistratura cuando falte el titular de ella. Se ha
(753)
repetido que esto tiene el inconveniente de dar a la Corte un papel poltico que
puede malearla, y que debe quedar fuera de las actividades serenas e
imparciales para impartir justicia.
"La sustitucin presidencial por la persona que designe el Congreso de la
Unin, erigido en Colegio Electoral, participa en cierto modo del voto popular,
supuesto que el Congreso es el resultado de la eleccin del pueblo, y no tiene
1048
978 Comentando esta reforma, Lanz Dulet asevera. que "De esta manera qued
consumado el ms grande error cometido por la administracin porfirista en su ocaso,
y cuando ya el pas no pensaba en la permanencia ni en la continuidad indefinida de
los procedimientos del gobierno dictatorial, sino que como una aspiracin nacional,
uniforme y creciente, el pueblo crea en la necesidad de la desaparicin de aquel
rgimen y peda el advenimiento de un gobierno institucional, es decir, no basado en la
calidad ni en la significacin de los mandatarios, sino en el funcionamiento equilibrado,
armnico y jurdico de todos los Poderes Pblicos representados por titulares
transitorios y con atribuciones perfectamente definidas y limitadas" (Op. cit., p. 249).
1049
979 Esta Comisin estuvo integrada por los diputados Paulino Machorro Narvez,
Heriberto Jara, Arturo Mndez, Agustn Garza Gonzlez e Hilario Medina.
EL PODER EJECUTIVO
317
1051
983 "Se han visto en la eleccin directa inconvenientes, deca Zarco, que no
existen; pero no se han examinado los que presenta la indirecta. Para referirlos no se
necesita que los invente la imaginacin, porque los ensea la experiencia. Del sufragio
indirecto han resultado nuestros presidentes, recrranse sus nombres y entre ellos
como excepcin se encuentran la probidad y la aptitud. Cuntos hombres de Estado
han sido presidentes? Cuntos han comprendido lo noble y lo elevado de su
magistratura? De quines han venido los ataques la libertad, los insultos a la nacin,
los atentados de todas clases, las dilapidaciones y los escndalos? Pues todo lo que ha
pasado y no puede olvidarse, se debe la eleccin indirecta. Habr quien sostenga
que la elevacin de ciertos hombres funestos se ha verificado por la voluntad del
pueblo? No, porque todos han visto falsear esa voluntad, que ha sido reemplazada por
el juego de cubiletes que se llama eleccin indirecta. Y esto es natural, no hay
hombres, no hay faccin que pueda seducir ni corromper a los millones de votantes
que habra en la eleccin directa, mientras la intriga, el cohecho y la coaccin son muy
fciles en los colegios electorales, que se componen de nmero muy limitado de
personas." A su vez, Ramrez en tono vehemente exclamaba: "Se teme la exaltacin de
los partidos, es decir, se teme siempre la accin del pueblo, y este miedo ha de hacer
al fin que sucumba toda idea republicana, y se acepte la monarqua absoluta, para que
el pueblo no tenga ms que hacer que obedecer en calma. No se quiere la eleccin
directa, porque el pueblo puede exaltarse; se rechaza el juicio por jurados, porque el
pueblo puede excederse; se tiene horror al derecho de asociacin, porque el pueblo
puede extraviarse; inspira miedo el derecho de peticin, porque el pueblo puede
desmandarse... Pero este paso, si no se ha de dejar al pueblo ningn derecho, si
todos han de quitrsele por precaucin, debe suprimirse la repblica ya que los tmidos
no ven, ni comprenden, lo que es el pueblo.
"La eleccin indirecta se funda en el absurdo de suponer que los menos son ms
difciles de extraviar que los mas, y que no pueden corromperse. Mientras menos sean
los electores, mas fcil es corromperlos. Cohechar todo el pueblo es imposible,
porque no hay que darle, y es sabido que nadie se corrompe gratis. A los electores se
les puede dar dinero, empleos, esperanzas. Un elector pretende el correo, otro el
estanquillo, otro la sacrista de la parroquia, otro la exencin de la alcabala, y todos
votan aquel de quien esperan el logro de sus miserables aspiraciones. Cuando la
eleccin la haga el pueblo, las esperanzas sern legtimas, las aspiraciones se dirigirn
al bienestar y al engrandecimiento del pas." Melchor Ocampo, por su parte condens
su pensamiento en favor de la eleccin directa en una lacnica pero sustanciosa frase
al afirmar que "Si el pueblo yerra alguna vez, esto no es motivo para arrancarle sus
derechos, es el dueo de la casa y pondr a administrarla a quien juzgue ms a
propsito" (Historia del Congreso Constituyente. Tomo II, pp. 454
EL PODER EJECUTIVO
319
(756)
econmicas y culturales en que vivan numerosos grupos mayoritarios. Tena
razn don Len Guzmn al afirmar en el seno del Congreso constituyente de
1856-57 que la eleccin directa del presidente, como uno de los elevados
ideales del rgimen democrtico, deba ser la meta que con el tiempo
alcanzara el pueblo, una vez que, a consecuencia de su educacin y de la
eliminacin de los factores negativos en que viva, pudiese tener conciencia de
la problemtica nacional y el suficiente criterio para elegir a la persona que
desde ese alto cargo pudiese afrontarla y resolverla atingentemente. La frase
de "an no es tiempo", tan frecuentemente proferida por los moderados para
1054
(757)
EL PODER EJECUTIVO
321
984 bis Hemos afirmado que el Estado mexicano no est compuesto por "Estados
libres y soberanos", sino por entidades autnomas en lo que concierne a su rgimen
interior. Adems, y segn tambin lo aseveramos, nuestro rgimen federal no surgi
por modo centrpeto, en el sentido de que haya sido el resultado de un pacto o unin
entre Estados independientes, como sucedi en Norteamrica. En consecuencia, la
Repblica mexicana no se integra con "Estados unidos", puesto que stos, como
entidades libres, soberanas e independientes no preexistieron a la adopcin de dicho
rgimen en el Acta Constitutiva de la Federacin de 31 de enero de 1824 y en la
Constitucin Federal de 4- de octubre de ese mismo ao. Por ende, desde el punto de
vista designativo, el presidente no debe llamarse "Presidente de los Estados Unidos
Mexicanos", sino "Presidente de la Repblica", que es el nombre usual que se emplea
con atingencia y ms frecuencia en otros preceptos de la Constitucin, en distintas
leyes primordialmente administrativas, en la jurisprudencia y en la doctrina.
(758)
Puede decirse que el "ejecutivo unipersonal", con el dilatado poder poltico y la
amplitud de facultades administrativas que configuran la actividad pblica de
su titular, es creacin del constitucionalismo norteamericano, desde cuya
incubacin triunf dicho sistema frente a las tendencias a hacer del presidente
un simple rgano ejecutor del congreso. Afirma Herman Pritehett que en la
Convencin de Filadelfia, al discutirse el proyecto de Constitucin, se manifest
el temor de que el presidente, con una extensa esfera de atribuciones que lo
apartara de una situacin de dependencia frente al rgano legislativo, fuese un
"verdadero rey" con ms poderes que los monarcas europeos. 1056 El depsito
unipersonal del Poder Ejecutivo es el fundamento jurdico del rgimen
presidencialista que se acenta en la realidad poltica de los Estados
latinoamericanos, entre ellos Mxico. En nuestro pas, tal acentuacin ha
obedecido a la peridica ampliacin de las facultades constitucionales del
Presidente de la Repblica, fenmeno que generalmente ha sido provocado por
la necesidad de Que el -Ejecutivo Federal concentre ms funciones para hacer
frente a la siempre creciente y cada vez ms compleja problemtica nacional,
que indirectamente ha alterado el sistema de equilibrio entre los poderes del
Estado en favor de dicho alto funcionario administrativo, a tal extremo de
hacer aplicable al medio mexicano la frase de Seward: "Elegimos un rey por
cuatro aos (seis entre nosotros) y le otorgamos un poder absoluto que, dentro
de ciertos lmites, l puede interpretar por s mismo." 1057
El ensanchamiento de la rbita competencial del presidente lo propugn don
Emilio Rabasa desde 1912, recordando que la hegemona congresional
derivada de las extensas facultades con que la Constitucin de 57 invisti a la
asamblea legislativa, reduca a la impotencia e ineficacia al Poder Ejecutivo.
1056
985 "Por una parte, deca exista la preferencia en favor de un poder ejecutivo que
no fuera- ms que una institucin destinada a poner en prctica la voluntad de la
legislatura, con un titular designado por ella y responsable ante la misma. Por la otra
parte se encontraba la fraccin partidaria de un poder ejecutivo fuerte, que deseaba
una funcin unipersonal independiente de la legislatura. Y a medida que deliberaba la
Convencin, las decisiones fundamentales favorecieron cada vez ms a este ltimo
criterio." Agrega dicho publicista que "En el debate acerca de la ratificacin de la
Constitucin, el temor a estos poderes ejecutivos fuertes fue uno de los motivos
explotados ms ampliamente por los opositores a la nueva carta. En el nmero 67 de
'El Federalista', Hamilton ridiculiz los intentos realizados de presentar a la funcin
como poseedora de prerrogativas prcticamente reales. En cuanto a la unidad del
poder ejecutivo, sostuvo que, lejos de constituir un peligro, hacia a la institucin ms
susceptible de vigilancia y control popular, al mismo tiempo que garantizaba la energa
en el ejercicio de la funcin, 'una caracterstica distintiva en el ejercicio del buen
gobierno' (La Constitucin Americana. Edicin 1965, p. 381). Hamilton, en efecto, se
encarg de demostrar que a pesar de las amplias facultades con que se invisti al
presidente, de ninguna manera poda equiparse ste a un monarca absoluto
(consltese El Federalista, pp. 292 a 295. Edicin del Fondo de Cultura Econmica,
1943. Versin espaola y prlogo de Gustavo R. Velasco)."
1057
986 Cita inserta en el libro de Eduardo S. Corwin, "El Poder Ejecutivo".
EL PODER EJECUTIVO
323
Deca el ilustre tratadista que "En la organizacin (la implantada por dicha Ley
Fundamental) el Poder Ejecutivo est desarmado ante el Legislativo, como lo
dijo Comonfort y lo repitieron Jurez y Lerdo de Tejada", agregando que "la
accin constitucional, legalmente correcta del Congreso, puede convertir al
Ejecutivo en un juguete de los antojos de ste, y destruirlo, nulificndolo". 1058
(759)
Nuestra Constitucin de 57, en opinin de Rabasa, "no slo rebaj la fuerza que
en facultades haba dado al Ejecutivo, sometindola al Legislativo, sino que, al
depositar ste en una sola Cmara y expeditar sus trabajos por medio' de
dispensas de trmites que de su sola voluntad dependan, cre en el Congreso
un poder formidable por su extensin y peligrossimo por su rapidez en el
obrar".1059 Es curioso observar, como lo hace don Emilio, que pese a la
supremaca congresional fundada en el mismo orden constitucional, en Mxico
hayan surgido varias dictaduras presidenciales a despecho de esta situacin
jurdica, pues segn l, "la dictadura ha sido una consecuencia de la
organizacin constitucional, y la perpetuidad de los presidentes una
consecuencia natural y propia de la dictadura". 1060Esta extraa relacin de
causalidad la explica Rabasa como una lgica reaccin de. autodefensa de los
presidentes de Mxico ante su insignificancia constitucional en lo que al
ejercicio del poder pblico se refiere, sosteniendo que "Fuera del orden legal, el
presidente rene elementos de fuerza que le dan superioridad en la lucha con
el Congreso; dispone materialmente de la fuerza pblica, cuenta con el ejrcito
de empleados que dependen de l, tiene de su parte el inters de los que
esperan sus favores, y arrastra por lo comn las simpatas populares, que slo
en momentos de agitacin intensa gana la personalidad colectiva y casi
annima de una asamblea legislativa." 1061 Estas apreciaciones condujeron a
nuestro distinguido constitucionalista hacia la propugnacin de un
fortalecimiento jurdico del Poder Ejecutivo como base para la estabilidad del
pas, la unidad de accin administrativa que debe estar en manos del
presidente y su responsabilidad ante la nacin. Las crticas que dirigi contra la
hegemona congresional y la consiguiente situacin de debilidad y dependencia
en que se encontraba el Ejecutivo y las ideas que expres para ampliar el
mbito de las facultades presidenciales, tuvieron repercusin en el Congreso
de Quertaro, pues como sostiene don Andrs Serra Rojas" ... debemos anotar
un autntico triunfo de Rabasa cuando en el proyecto del Primer Jefe del
Ejrcito Constitucionalista y ms tarde en la propia Constitucin de 1917, se
aceptan sus ideas sobre la revisin de las amplias facultades del Poder
Ejecutivo y del Poder Legislativo, con el propsito de fortalecer al Ejecutivo y
aminorar la preponderancia del Legislativo. y es que el maestro Rabasa
imaginaba con proftica intuicin la posicin moderna del Poder Ejecutivo,
como el ms poderoso medio para mantener la integridad del Estado y
consolidar el orden interior del pas". 1062 Estas palabras encierran gran dosis de
1058
1059
1060
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(760)
El sistema presidencial unipersonal que establece la Constitucin de 1917 est
jurdica y polticamente consolidado por estos principios fundamentales, a
saber: el que prescribe la eleccin popular directa del presidente, el que
concierne a la irrevocabilidad del cargo respectivo y el que atae a la
relatividad de la responsabilidad de dicho alto funcionario administrativo. El
primero de ellos, que someramente comentamos con anterioridad, 1063 justifica
el de irrevocabilidad, pues si la investidura del titular de la presidencia de la
Repblica emana de la voluntad mayoritaria del pueblo mexicano expresada en
votacin directa de los ciudadanos, sera absurdo que cualquier otro rgano del
Estado, por ms encumbrado que se suponga, como el Congreso de la Unin
verbigracia, pudiese removerlo del citado cargo. Debemos advertir, sin
embargo, que el principio de irrevocabilidad no implica que el presidente no
pueda renunciar a su elevado puesto, siendo esta posibilidad muy limitada, ya
que la renuncia debe basarse en "causa grave" que debe calificar dicho rgano
legislativo (Arts. 86 y 73, frac. XXVII). Tampoco entraa que el mencionado
funcionario no pueda ausentarse temporalmente del ejercicio de sus funciones
mediante la licencia que para este efecto le otorga el Congreso (Art. 73, frac.
1063
EL PODER EJECUTIVO
325
1068
Por lo que concierne a la exigencia de que el Presidente deba ser hijo de padres
mexicanos tambin por nacimiento, es necesario formular algunas importantes
reflexiones. En el constitucionalismo mexicano ningn ordenamiento prescriba
tal exigencia, pues las leyes fundamentales de Mxico se contrajeron a
determinar que el titular del Poder Ejecutivo deba ser mexicano por
nacimiento. La Constitucin de 1857, cuyo espritu nacionalista es inelegible,
slo requiri tal condicin, sin exigir que tambin la tuvieran sus padres. Fue el
Congreso Constituyente de Quertaro el que implant el multicitado requisito
al aprobar, en relacin a l, el proyecto de don Venustiano Carranza. Segn el
distinguido maestro Vctor Carlos Garca Moreno "el origen histrico de la
restriccin nsita en el mencionado artculo 82, fraccin I, fue el nombramiento
de Limantour como secretario de Hacienda del rgimen de don Porfirio Daz, en
1893, que lo puso en primera lnea como posible sucesor del dictador"; aade
que "en 1902, se acrecentaron los ataques contra Limantour" y que "para
1909, los dos funcionarios con mayores posibilidades de relevar al general Daz
en el poder eran, por un lado, el mencionado Limantour, hijo de franceses, y,
por el otro el general Bernardo Reyes, de padres nicaragenses".
Independientemente de tan deleznable antecedente carente de toda
racionalidad, el requisito tantas veces aludido adolece de ilegitimidad
sustancial, ya que no se justifica por modo absoluto. En los trminos del
artculo 30 de la Constitucin, son mexicanos por nacimiento "los que nazcan
en territorio de la Repblica, sea cual fuere la nacionalidad de sus padres"; El
artculo 34 del mismo ordenamiento atribuye la calidad de ciudadano mexicano
a quien tenga la nacionalidad respectiva, sin distingo alguno, figurando entre
1067
EL PODER EJECUTIVO
327
(763)
slo los mexicanos hijos de padres, de abuelos y de antepasados mexicanos
por nacimiento, son forzosamente buenos, eficaces, tiles y patriotas
ciudadanos. 1069
En la historia de nuestro pas y en toda poca abundan los ejemplares de
psimos funcionarios que han traicionado bajo diversas formas al pueblo de
Mxico, que han saqueado las arcas nacionales y resquebrajado su economa,
a pesar de la "nacionalidad mexicana por nacimiento" de sus padres. Por otra
parte como dice don Felipe Tena Ramrez, "nunca se ha dado el caso de que por
medio de un Presidente, hijo de padres extranjeros, ejerza influencia en los
destinos de Mxico el pas de origen de los padres" 1070
Confirman las apreciaciones de tan distinguido maestro los casos de Sebastin
Lerdo de Tejada, Valentn Gmez Faras, Lucas Alamn, Mariano Arista, Jos
Mara Iglesias y Ezequiel Montes, entre otros muchos, algunos de los cuales
lleg a ocupar la Presidencia de la Repblica. Esta aseveracin concierne a
Ignacio Comonfort, hijo de franceses; Anastasio Bustamante, hijo de espaoles;
al mismo Jos Mara Morelos y Pavn, a quien sus bigrafos atribuyen su
condicin tnica de criollo o mestizo; en la misma situacin ltima estaba
Vicente Guerrero. Es bien sabido que el mestizo es hijo de espaol e india o
viceversa, por lo que su "sangre total" no deriva exclusivamente de mexicanos
"por nacimiento".
1069
1070
EL PODER EJECUTIVO
329
(765)
Relacionando lgicamente la fraccin II del artculo 30 de la Constitucin con la
fraccin I de su artculo 82 se debe llegar a la misma conclusin, en el sentido
de que es suficiente que alguno de los progenitores del Presidente sea
mexicano por nacimiento para que se colme el requisito a que la segunda de
dicha disposicin se contrae. Sostener lo contrario implicara interpretar
incongruentemente ambas prevenciones constitucionales, toda vez que las dos
se refieren a la misma materia, que es la nacionalidad mexicana. Sera
paradjico que, si para ser mexicano por nacimiento, segn el jus sanguinis,
basta que alguno de los padres tenga dicha nacionalidad, se exigiera sta para
los dos progenitores del Presidente. A mayor abundamiento, cuando se emplea
la expresin "los padres", se debe entender que comprende al padre o la
madre indistintamente, o a ambos, tal como sucede con la fraccin II del
artculo 30 constitucional y en la legislacin civil.
EL PODER EJECUTIVO
331
(767)
EL PODER EJECUTIVO
333
(768)
e) No estar en servicio activo, en caso de pertenecer al Ejrcito, seis meses
antes del da de la eleccin (frac. V). Este requisito, como es obvio, slo atae a
los militares, sin que, en consecuencia, los aspirantes civiles a la presidencia
deban observarlo. Su justificacin es inobjetable, pues se supone que quien
tiene el mando de tropas puede presionar el proceso electoral para obtener en
su favor la calificacin de la eleccin presidencial, lo que no amerita mayor
comentario.
f) No ser Secretario o Subsecretario de Estado, Jefe o Secretario General de
Departamento Administrativo, Procurador General de la Repblica, ni
Gobernador de algn Estado a menos que se separe de su puesto seis meses
antes del da de la eleccin (frac. VI). Este requisito se justifica por anlogos
motivos que el anterior, persiguiendo como finalidad garantizar la
imparcialidad en las elecciones presidenciales.
g) No estar comprendido en alguna de las causas de incapacidad establecidas
en el artculo. 83 (frac. VII). Esta exigencia ratifica el principio de no reeleccin,
en el sentido de que toda persona que haya sido presidente electo
popularmente o con el carcter de interino, provisional o sustituto, "en ningn
caso y por ningn motivo podr volver a desempear el puesto".
Surge la cuestin consistente en determinar si todos los anteriores requisitos
deben exigirse para cualquier especie de presidente a que alude el artculo 83
constitucional. Por razones lgicas, creemos que tratndose del presidente
interino, del provisional y del sustituto no son operantes los que previenen las
fracciones V y VI del artculo 82, toda vez que, como es el Congreso o la
Comisin Permanente los rganos que los designan o eligen, no puede
predecirse el momento de la eleccin o designacin para que el interesado se
separe del servicio activo en el Ejrcito o del puesto a que se refiere dicha
fraccin VI, con la anticipacin de seis meses a tal momento, el cual no es
posible adivinar. Por ende, no compartimos la idea contraria que postulan don
Felipe Tena Ramrez y Jorge Carpizo. 1075
C. La No Reeleccin
El periodo gubernativo presidencial tiene una duracin invariable de seis aos
contados a partir de cada primero de diciembre (Art. 83 const.), 1076 sin
1075
(769)
que por ningn motivo pueda extenderse. Esta imposibilidad significa que el
presidente, cualquiera que sea su carcter --constitucional, interino o
provisional,1077 no debe permanecer en el cargo, en ningn momento, una vez
fenecido dicho periodo, ni tampoco reelecto para uno nuevo por modo absoluto
(dem). Esta ltima prohibicin se involucra en el principio de no reeleccin"
que proclama nuestro orden constitucional vigente y respecto del que
formularemos algunas someras consideraciones.
Tericamente, la soberana popular, como poder autodeterminativo, no tiene
lmites heternomos, afirmacin que preconiza que el pueblo puede elegir a
cualquier individuo que rena los requisitos constitucionales para personificar a
los rganos primarios del Estado, primordialmente el presidencial. Ese poder
autodeterminativo, adems, tiene como capacidad inherente la potestad de
reeleccin de los funcionarios pblicos al expirar su periodo gubernativo.
Tratndose del Presidente de la Repblica y en el estricto terreno de la teora
acerca de la radicacin popular de la soberana, es evidente que el pueblo
tiene el derecho de reelegir a la persona que encarna el cargo respectivo
cuantas veces lo considere pertinente. Impedir la reeleccin presidencial
denota
lgicamente
la
restriccin
jurdico-poltica
de
su
poder
autodeterminativo, es decir, la limitacin heternoma de dicha soberana, lo
que se antoja contradictorio.
Sin embargo, debe hacerse la importante observacin de que los principios
jurdico-polticos que suelen proclamarse y sostenerse racionalmente en la
esfera de la teora y las conclusiones lgicas que de ellos se derivan, en
muchas ocasiones no pueden aplicarse atingentemente en la realidad de los
pueblos, bien en atencin a que sta es refractaria a dicha aplicacin, o bien
porque su proyeccin objetiva u ntica producira resultados negativos. Hemos
aseverado repetidamente que siempre debe existir una adecuacin entre la
normatividad del Derecho y la normalidad del pueblo cuya vida tiende a regir.
Sin dicha adecuacin, las normas jurdicas y, por ende, los postulados de
diferente ndole que preconizan, seran inoperantes o se impondran
opresivamente en la realidad, provocando una situacin de permanente
inquietud que tiene la proclividad de degenerar en la violencia como muchas
veces ha sucedido. La forma normativa, estructurada en un ordenamiento
constitucional, debe adaptarse al ser y modo de ser populares y recoger sus
tendencias de superacin en todos los aspectos de su polifactica existencia
dinmica. Estos imperativos deontolgicos cobran ms fuerza cuando se trata
Orgnicas de 1843 (Art. 83). La Constitucin de 1857 fij el periodo presidencial en
cuatro aos segn lo dispuso su artculo 78 antes de la reforma de 6 de mayo de 1901,
que lo ampli a seis aos. La Ley Fundamental de 1917, en su artculo 83 original lo
seal con una duracin de cuatro aos y por reforma de 30 de diciembre de 1927,
publicada en el Diario Oficial el 24 de enero de 1928, dicho lapso se extendi a seis
aos, que es el vigente.
1077
998 A estas distintas clases de presidente nos referimos en el pargrafo D
siguiente.
EL PODER EJECUTIVO
335
(770)
jurdico donde hay que localizar las razones que justifican esta afirmacin, sino
en la facticidad de la sociedad mexicana. La falta de madurez cvica de grandes
sectores del pueblo de Mxico proveniente de la inercia en que su incultura y
pobreza los han situado, ha sido al menos hasta hace relativamente pocos
lustros, el motivo que ha determinado la formacin de circunstancias propicias
a las ambiciones personalistas, mezquinas y antisociales de poder. Esa
inmadurez origin, durante los regmenes de eleccin presidencial indirecta,
que los ciudadanos no acudieran a las urnas para designar a los cuerpos
electorales encargados de la nominacin del presidente, dando ocasin a
votaciones falsas cuyos resultados se pre-fabricaban a gusto de los "hombres
fuertes" del pas. Estos fenmenos antidemocrticos solan repetirse
peridicamente, y al reiterarse, la presin de un determinado presidente iba
aumentando hasta hacer imposible la renovacin del titular del rgano
ejecutivo supremo del Estado por aplicacin del principio de autodeterminacin
popular. Ante la nugatoriedad prctica de ste, la sustitucin presidencial slo
pudo lograrse mediante continuadas convulsiones polticas que generaron
movimientos armados, retardando, cuando no impidieron, la evolucin normal
del pas y sus progresivas transformaciones sociales y econmicas. Con toda
razn Lanz Duret sostiene, conociendo plenamente la realidad mexicana, que
"la permanencia indefinida o largamente prolongada en el poder transforma a
los gobernantes en tiranos y destruye el funcionamiento normal de las
instituciones, sujetando a los pueblos a la voluntad arbitraria de un solo
individuo. Y cuando no son las leyes las que establecen expresamente la No
Reeleccin, son las tradiciones de los pueblos mismos las que exigen, como
vlvula de seguridad, el cambio frecuente de autoridades".
Para corroborar estos certeros comentarios, dicho tratadista acude a la
ejemplificacin histrica, y censurando a la Constitucin de 1857 por haber
permitido la reelegibilidad indefinida del presidente, asevera que este
ordenamiento "por un error imperdonable, pues quiso olvidar nuestra historia y
las impaciencias de nuestros polticos, reprodujo el texto de la Constitucin
americana, estableciendo que el Jefe del Estado durara en su encargo cuatro
aos, sin cortapisas de ninguna especie para lo futuro y permitiendo, en
consecuencia, la reeleccin indefinida. Los resultados no podan ser otros que
los que se obtendrn siempre en nuestro pas cuando los presidentes intenten
(771)
Por otra parte, la reeleccin presidencial en los Estados Unidos tampoco ha
estado exenta de crticas. As, desde fines del siglo pasado el jurista francs
Adolfo de Chambrun, al comentar dicho sistema en la Unin norteamericana,
sostiene que "Cuando el jefe del Poder Ejecutivo quiere reelegirse, emplea,
para alcanzar este objetivo, toda la fuerza que la Constitucin le otorga. Si ha
concebido este designio mucho antes que comience la campaa presidencial,
se asocia a los miembros de su partido que quieran secundar su empresa con
el objeto de lograr dentro de ste el apoyo que le prest al haber sido electo
por primera vez. Gracias al empleo de todos los recursos de que dispone la
administracin, se adquiere el mayor nmero posible de peridicos que apoyen
la reeleccin. Poco a poco, los funcionarios se organizan de un confn a otro del
pas para integrar las asambleas primarias, que hbilmente se forman con
partidarios adictos al presidente. Una vez dado este paso, se celebra una
convencin nacional, compuesta de delegados escogidos cuidadosamente, la
cual ratifica la decisin que bastante tiempo atrs torn el jefe del Poder
Ejecutivo. A partir del momento en que la nominacin se formula, las fuerzas
del partido se combinan con la organizacin administrativa de los Estados
Unidos, confundindose a tal punto que su existencia separada cesa durante
algn tiempo, sin saberse, entonces, dnde encontrar a los hombres del
partido y a los funcionarios, puesto que todos ellos se transforman en agentes
electorales. Cuando la lucha electoral se entabla, no se puede conservar la
neutralidad si un poltico pretende conservar su independencia y permanecer
fiel a su partido, la disciplina lo fuerza bien pronto a pronunciarse; y si se
rebela contra esta tirana, cualesquiera que hayan sido los servicios que
hubiese prestado, ser denunciado como traidor. La inmoralidad de semejante
espectculo tiende a corromper las costumbres republicanas, siendo necesario
impedir que se repita lo que slo puede conseguirse prohibiendo la reeleccin
del presidente.1079
1078
1079
EL PODER EJECUTIVO
337
(772)
pudiendo ser reelecto "hasta pasado un cuatrienio" (Art. 57) ; y por ltimo, el
Proyecto constitucional de 16 de julio de 1856, que se convirti en la Ley
Suprema de 1857, no propuso la prohibicin de la reeleccin presidencial ni la
consider diferible, declarando en su artculo 80 que "El presidente entrar a
ejercer sus funciones el 16 de septiembre y durar en su encargo cuatro aos".
Durante la vigencia de la Constitucin Federal de 1857, la reelegibilidad
absoluta e inmediata del Presidente de la Repblica se sustituy por la diferida
mediante las reformas practicadas a su artculo 78 en cinco de mayo de mil
ochocientos setenta y ocho y el veintinueve de octubre de mil ochocientos
ochenta y siete.1080 Como esta sustitucin implicaba un obstculo jurdico para
que el general Daz siguiese ocupando la presidencia sucesiva y
1080
(773)
Con anterioridad, la oposicin al gobierno de don Porfirio, encabezada por los
hermanos Ricardo y Enrique Flores Magn, Juan Sarabia y Antonio l. Villarreal,
elabor un programa de reformas constitucionales fechado el 19 de julio de
1906, imputando su autora al "Partido Liberal Mexicano" que dichos
precursores revolucionarios fundaron. En ese programa y en el famoso Plan de
San Luis de 5 de octubre de 1910, se proclamaron la supresin de la reeleccin
presidencial y la efectividad del sufragio popular, tendencias que fueron el
lema poltico de la Revolucin mexicana, institucionalizndose hasta la
Constitucin de 1917.1082
1081
EL PODER EJECUTIVO
339
(774)
D. Diversas clases de presidente
El rubro del tema que vamos a abordar no debe interpretarse en el sentido de
que existan distintas especies de rganos presidenciales, suposicin que
evidentemente contradira la radicacin unipersonal del Poder Ejecutivo. El
presidente, como rgano del Estado, es nico e indivisible. Por ende, "las
diversas clases de presidentes" que seala nuestra Constitucin se refieren al
titular de dicho rgano, es decir, al individuo o persona que en un periodo
determinado ocupe el cargo respectivo y ejerza las funciones inherentes a l.
Atendiendo al depsito unipersonal del Poder Ejecutivo, es lgico que slo
pueda haber un presidente. En consecuencia, la diversidad de que hablamos se
1083
1084
(775)
sido designada durar en el cargo hasta que se elija popularmente y tome
posesin el individuo que deba concluir el periodo presidencial de que se trate.
La eleccin correspondiente debe ser convocada por el mismo Congreso,
"debiendo mediar entre la fecha de la convocatoria y la que se seale para la
verificacin de las elecciones, un plazo no menor de catorce meses ni mayor de
dieciocho" (dem).
EL PODER EJECUTIVO
341
EL PODER EJECUTIVO
343
(777)
Injerencia que dicho funcionario tiene en el proceso de su elaboracin. De ah
que las mencionadas facultades pueden clasificarse en dos grandes grupos, a
saber: las de creacin normativa y las de colaboracin en el proceso legislativo.
En el primer caso, es el Presidente de la Repblica el legislador y en el segundo
el colaborador del Congreso de la Unin en la tarea constitucional que ste
tiene encomendada para expedir leyes sobre las materias que integran su
rbita competencial.
b) El presidente como legislador
1. El artculo 49 de la Constitucin y como excepcin al principio de divisin o
separacin de poderes que consagra, establece que nicamente en los dos
casos a que nos vamos a referir el Congreso de la Unin puede conceder
facultades extraordinarias al Ejecutivo Federal para legislar, o sea, que en ellos
ste puede fungir como legislador.
El primero de ellos se contrae al supuesto consignado en el artculo 29
constitucional, es decir, cuando se presente una situacin de emergencia en la
vida institucional normal del pas, provocada por las causas que el propio
precepto prev.1086 Segn dijimos, previa la suspensin de garantas, el
Congreso de la Unin puede otorgar al Presidente de la Repblica autorizacin
para tomar todas las medidas que estime necesarias a objeto de hacer frente a
dicha situacin; y es obvio que tales medidas no slo pueden ser de carcter
administrativo, sino legislativo. En esta hiptesis, el Ejecutivo Federal se
convierte en legislador extraordinario con capacidad por s mismo, sin la
concurrencia de ningn otro rgano del Estado, para expedir leyes, o sea,
normas jurdicas abstractas, generales e impersonales, cuyo conjunto forma lo
que se llama "legislacin de emergencia" con vigencia limitada a la duracin o
subsistencia de la situacin anmala o emergente.
El segundo de los casos apuntados estriba en que el Congreso puede conceder
al Presidente de la Repblica facultades extraordinarias para legislar conforme
a lo dispuesto en el segundo prrafo del artculo 131 de la Constitucin, esto
es, para expedir leyes que aumenten, disminuyan o supriman las cuotas de las
tarifas de exportacin e importacin, que restrinjan o prohban las
importaciones, las exportaciones y el trnsito de productos, artculos y efectos,
a fin de regular el comercio exterior, la economa del pas, la estabilidad de la
produccin nacional, o de realizar cualquier otro propsito en beneficio del
pas". A travs de esta ltima expresin, la disposicin constitucional que
comentamos, si no se interpreta restrictivamente, en el sentido de que slo
debe regir en el mbito econmico que implica su materia de regulacin,
podra significar el quebrantamiento del principio de divisin de poderes, pues
dara lugar a que el Congreso de la Unin otorgara facultades extraordinarias al
Ejecutivo Federal para dictar leyes tendientes a obtener "cualquier beneficio"
para el pas, lo que convertira al Presidente de la Repblica en un legislador
con facultades dilatadsimas que no se compadecen con dicho principio. El
propsito de realizar "cualquier beneficio" debe circunscribirse, por tanto, a los
1086
1007 Esta cuestin la tratamos en el captulo tercero de nuestra obra Las Garantas
Individuales.
(778)
2. Independientemente de que, previas las autorizaciones congresionales en
los casos apuntados, el presidente puede expedir leyes, tambin la
Constitucin lo inviste con la facultad legislativa directamente, sin la
intervencin del Congreso, para reglamentar la extraccin y utilizacin de las
aguas del subsuelo "que pueden ser libremente alumbradas mediante obras
artificiales" por el dueo del terreno donde broten, as como para establecer
zonas vedadas respecto de dichas aguas y de las de propiedad nacional (Art.
27 const., prrafo quinto). La citada reglamentacin inconcusamente debe
contenerse en ordenamientos legales, o sea, en actos jurdicos abstractos,
impersonales y generales llamados "leyes", debindose contraer estrictamente
el cuadro normativo de stas al alcance constitucional de dicha facultad
presidencial, ya que, en el supuesto de que lo rebasara, se invadira por el
presidente la rbita competencial del Congreso de la Unin, rgano que tiene la
atribucin para legislar "sobre el uso y aprovechamiento de las aguas de
jurisdiccin federal" (Art. 73, frac. XVII). Aparentemente la facultad presidencial
y la congresional a que nos acabamos de referir se encuentran en
contradiccin; sin embargo, la interpretacin sistemtica de las disposiciones
constitucionales que las consagran las demarcan claramente, evitando su
interferencia. En efecto, el presidente puede reglamentar la extraccin y
aprovechamiento de las aguas del subsuelo de terrenos particulares expidiendo
las leyes respectivas, sin poder legislar sobre tales actos en relacin con las
aguas de propiedad nacional, pues en lo que concierne a stas slo puede
establecer zonas vedadas. Por lo contrario, el Congreso tiene facultad,
conforme al precepto constitucional invocado, para dictar toda clase de leyes
sobre "aguas de jurisdiccin federal", es decir, distintas de las que broten en
predios pertenecientes a sujetos diversos de la nacin, cuya propiedad
hidrolgica se establece en el prrafo quinto del artculo 27 de la Ley Suprema.
c) El presidente como colaborador en el proceso legislativo
Tres son los actos jurdicos-polticos mediante los cuales el Presidente de la
Repblica interviene en el proceso de elaboracin legislativa, a saber: la
iniciativa, el veto y la promulgacin.
1. El primero de ellos entraa la facultad de presentar proyectos de ley ante
cualquiera de las Cmaras que componen el Congreso de la Unin, 1087 para
que, discutidas y aprobadas sucesivamente en una y otra, se expidan por ste
como ordenamientos jurdicos incorporados al derecho positivo. Es obvio que
dicha facultad comprende la de proponer modificaciones en general a las leyes
vigentes sobre cualquier materia de la competencia federal de dicho Congreso
1087
EL PODER EJECUTIVO
345
(779)
La facultad de iniciar leyes que el artculo 71, fraccin 1, de la Constitucin,
otorga al Presidente de la Repblica siempre se ha estimado como un
fenmeno de colaboracin legislativa del Ejecutivo para con los rganos
encargados de su expedicin. En Mxico todas las constituciones que han
regido lo previeron, pues se ha considerado con toda justificacin que es dicho
funcionario quien, por virtud de su diaria y constante actividad gubernativa,
est en contacto con la realidad dinmica del pas y quien, por ende, al
conocerla en los problemas y necesidades que afronta, es el ms capacitado
para proponer las medidas legales que estime adecuadas a efecto de
resolverlos y satisfacerlas. Adems, y esto acontece frecuentemente en la
prctica, los proyectos de ley que emanan del Presidente de la Repblica, por
el mejor conocimiento de causa que su formulacin supone, son los que menos
errores, absurdos o aberraciones contienen, permitiendo su confeccin serena
y desapasionada una mejor sistematizacin de las normas que comprende, sin
motivarse, por lo general, en la demagogia poltica que suele matizar a los que
provienen de los diputados o senadores. 1088
Debe observarse, por otra parte, que la colaboracin presidencial en las tareas
del Congreso o de cualquiera de sus Cmaras integrantes concierne no slo a
la funcin legislativa, sino tambin a la poltico-administrativa de tales rganos,
que se traduce en la expedicin de decretos en sentido material, segn se
advierte del artculo 71 constitucional en su fraccin i.
2. El veto, que procede del verbo latino "vetare", o sea, "prohibir", "vedar" o
"impedir", consiste en la facultad que tiene el Presidente de la Repblica para
hacer observaciones a los proyectos de ley o decreto que ya hubiesen sido
aprobados por el Congreso de la Unin, es decir, por sus dos Cmaras
componentes. El veto presidencial no es absoluto sino suspensivo, es decir, su
ejercicio no significa la prohibicin o el impedimento insuperable o ineludible
para que una ley o decreto entren en vigor, sino la mera formulacin de
objeciones a fin de que, conforme a ellas, vuelvan a ser discutidos por ambas
Cmaras, las cuales pueden considerarlas inoperantes, teniendo en este caso
el Ejecutivo la obligacin de proceder a la promulgacin respectiva.
1088
EL PODER EJECUTIVO
347
(782)
corresponda el ramo sobre el que versen, sin cuyo refrendo no asumen fuerza
compulsara (Art. 92 const. ). La promulgacin no es una facultad, sino una
obligacin del presidente (Art. 89, frac. 1), y su incumplimiento origina que una
ley o un decreto no entren en vigor por no satisfacerse el requisito formal que
entraa. Ahora bien, cmo puede constreirse constitucionalmente al
Ejecutivo a cumplir dicha obligacin? La ley o el decreto no promulgados
cmo pueden adquirir vigencia si el presidente se niega o rehusa ordenar su
publicacin?
La protesta que otorga el presidente al asumir su cargo de guardar y hacer
guardar la Constitucin (Art. 87) le impone un deber cuyo quebrantamiento no
tiene sancin alguna durante el desempeo de sus funciones, ya que en los
trminos del artculo 108 constitucional, slo puede ser acusado por traicin a
la patria y delitos graves del orden comn. Por consiguiente, el incumplimiento
de la obligacin que tiene de promulgar las leyes y decretos del Congreso de la
Unin no origina acusacin alguna, aunque implique la desatencin de dicho
deber y una grave violacin constitucional. Tampoco el Congreso tiene a su
disposicin medios jurdicos para compelerlo al cumplimiento de tal obligacin.
Sin embargo, creemos que ante la negativa o rehusamiento presidencial, el
acto promulgatorio, o sea, la publicacin de una ley o decreto, puede asumirse
por el Congreso de la Unin obviando al Ejecutivo. Conforme al procedimiento
establecido por el artculo 72 constitucional, una ley o decreto se estiman
aprobados al agotarse ste, aunque el presidente no los promulgue. Pues bien,
si dicho Congreso tiene la facultad de-expedir leyes o decretos en las materias
que expresamente la Constitucin coloca dentro de su rbita competencial,
1091
EL PODER EJECUTIVO
349
(783)
embargo, creemos que dicha facultad slo la debe ejercer el Presidente de la
Repblica en la esfera administrativa, esto es, en todos aquellos ramos
distintos del legislativo y jurisdiccional. En otras palabras, no puede
desempearse en relacin con leyes que no sean de contenido material
administrativo, es decir, que no se refieran a los diferentes ramos de la
administracin pblica estrictamente considerada. De acuerdo con esta idea, el
presidente no tiene capacidad constitucional para proveer a la exacta
observancia de leyes que no correspondan a este mbito, sino a la esfera de
los poderes legislativo y judicial. En efecto, las leyes, segn lo hemos
aseverado reiteradamente, son normas jurdicas abstractas, generales e
impersonales que regulan la actividad de los diferentes rganos del Estado
entre s o frente a los gobernados, as como las relaciones entre particulares o
entre entidades de diverso tipo socioeconmico que no despliegan el jus
imperii. Su aplicacin se encomienda por ellas mismas a distintas autoridades
estatales que pueden ser formalmente administrativas, judiciales o inclusive
legislativas. Ahora bien, nicamente cuando los rganos estatales de aplicacin
o cumplimiento de las leyes sean de carcter administrativo, puede el
Presidente de la Repblica desempear la consabida facultad y no, por
exclusin, en los casos en que tal aplicacin o cumplimiento correspondan a
rganos de carcter legislativo o judicial. As, verbigracia, este alto funcionario
(784)
que tienen por objeto la ejecucin de la ley, desarrollando y complementando
en detalles las normas contenidas en los ordenamientos jurdicos expedidos
por el Congreso de la Unin. El reglamento es un acto formalmente
administrativo y materialmente legislativo; participa de los atributos de la ley,
aunque slo en cuanto ambos ordenamientos son de naturaleza impersonal,
general y abstracta. Dos caractersticas separan la ley del reglamento en
sentido estricto: este ltimo emana del ejecutivo, a quien incumbe proveer en
la esfera administrativa a la exacta observancia de la ley, y es una norma
subalterna que tiene su medida y justificacin en la ley. Pero aun en lo que
aparece comn en los dos ordenamientos, que es su carcter general y
abstracto, seprense por la finalidad que en el rea del reglamento se imprime
a dicha caracterstica, ya que el reglamento determina de modo general y
1092
EL PODER EJECUTIVO
351
abstracto los medios que debern emplearse para aplicar la ley a los casos
concretos." 1093
Por otra parte, el mismo Alto Tribunal, al travs de su Segunda Sala 1094, ha
sustentado el criterio de que dentro de la facultad reglamentaria con que est
investido el Presidente figura la potestad de u crear autoridades que ejerzan
las atribuciones asignadas por la ley de la materia a determinado organismo de
la administracin pblica" .1095
La heternoma de los reglamentos implica no slo que no pueden expedirse sin
una ley previa a cuya pormenorizacin normativa estn destinados, sino que su
validez jurdico-constitucional depende de ella, en cuanto que no deben
contrariarla ni rebasar su mbito de regulacin. As, al igual que una ley
secundaria no debe oponerse a la Constitucin, un reglamento no debe
tampoco infringir o alterar ninguna ley ordinaria, pues sta es la condicin y
fuente de su validez a la que debe estar subordinado. 1096
"Esta subordinacin del reglamento a la ley, dice Tena Ramrez, se debe a que
el primero persigue la ejecucin de la segunda, desarrollando y completando
en detalle las normas contenidas en la ley. No puede, pues, el reglamento
exceder el alcance de la ley ni tampoco contrariarla, sino que debe respetarla
en su letra y en su espritu. El reglamento es a la ley lo que la leyes a la
Constitucin, por cuanto la validez de aqul debe estimarse segn su
conformidad con la ley. El reglamento es la ley, en el punto en que sta ingresa
en la zona de lo ejecutivo; es el eslabn entre la ley y su ejecucin, que vincula
el mandamiento abstracto con la realidad concreta." 1097
La necesaria subordinacin del reglamento heternomo a la ley respectiva
implica tambin, lgicamente, que si sta se abroga, deroga o modifica, aqul
experimenta los mismos fenmenos. En el caso de la abrogacin legal, el
reglamento queda sin aplicabilidad, puesto que se extingue, aunque no exista
declaracin expresa sobre esta extincin. De la misma manera, si la ley se
deroga, el reglamento debe entenderse derogado en lo que concierne a
aquellos
(785)
preceptos que pormenoricen las disposiciones derogadas de la ley,
registrndose el mismo fenmeno en cuanto a las modificaciones o reformas
legales.
Las anteriores consideraciones, fundadas estrictamente en la lgica jurdica,
tienen su innegable razn en el principio de que el Presidente de la Repblica,
titular de la facultad reglamentaria, no puede convertirse, motu proprio, en
1093
1013 bis Apndice 1975, Segunda Sala. Tesis 512. ldem, Tesis 732 del Apndice
1995. Materia Administrativa.
1094
1095
1096
1097
(786)
EL PODER EJECUTIVO
353
(787)
organismo d que debe establecer la normacin correspondiente, sin que pueda
desplazar como facultad legislativa en favor del Presidente de la Repblica
fuera de los casos contemplados por los artculos 49 y 29 constitucionales.
Dicho alto funcionario est habilitado, conforme al artculo 89, fraccin I, de
nuestra Ley Suprema, para pormenorizar la normacin que se contenga en las
leyes expedidas por el Congreso de la Unin a travs de los reglamentos
correspondientes, sin que stos tengan el carcter de reglamentos de polica y
gubernativos. Dicho de otra manera, cualquier reglamento sobre alguna
materia que est comprendida dentro del mbito legislativo federal del
Congreso de la Unin, no puede tener dicha naturaleza. En conclusin, en el
orden federal no pueden existir reglamentos gubernativos ni de polica, sino
slo ordenamientos que traduzcan una pormenorizacin de las leyes expedidas
por dicho Congreso. Suponer lo contrario equivaldra a admitir los siguientes
fenmenos inconstitucionales: a) delegacin de facultades legislativas en favor
del Presidente de la Repblica fuera de los casos previstos por los artculos 49
y 29 de la Ley Fundamental (es decir, si el Congreso de la Unin se abstiene de
normar por si mismo las diferentes materias de su competencia federal,
autorizando simplemente a dicho funcionario para regularlas); b) invasin por
parte del presidente de la Repblica a la esfera competencial del Congreso de
la Unin con quebranto del principio de la separacin de poderes, en caso de
que, sin estar autorizado por dicho organismo, expida reglamentos sobre las
materias cuya ordenacin incumbe a ste; e) usurpacin de las facultades
reservadas a las autoridades de los Estados con violacin al artculo 124
constitucional, en la hiptesis de que el "Jefe" del Poder Ejecutivo Federal
reglamente por si mismo materias cuya regulacin no corresponda al Congreso
de la Unin por no tener ste facultades expresas consignadas en la Ley
Suprema; y, en general, violacin a la competencia constitucional del
mencionado alto funcionario.
Por lo que concierne al Distrito Federal, el problema que hemos planteado se
complica, pues como para dicha entidad' el Congreso de la Unin tiene
facultades legislativas de carcter reservado, o sea, para expedir leyes sobre
materias que no sean del orden federal, sin que la competencia local de dicho
organismo est fijada constitucionalmente, en qu casos de normacin debe
existir un ordenamiento legal propiamente dicho y en cules otros es posible
que se autorice la expedicin de reglamentos gubernativos y de polica en
favor del Presidente de la Repblica como gobernador nato del Distrito
Federal ?
Conforme a la fraccin VI, inciso primero, del artculo 73 constitucional, 1098 (f El
gobierno del Distrito Federal estar a cargo del Presidente de 14 Repblica,
quien lo ejercer por conducto del rgano u rganos que determine la ley
respectiva." El concepto de "gobierno" a que dicha disposicin alude debe
estimarse en su acepcin funcional, es decir, como la accin o la potestad de
1098
EL PODER EJECUTIVO
355
(788)
los intereses pblicos. Dentro de esta finalidad, el gobierno se ejerce a travs
de diversas funciones especficas, a efecto de conseguir tales propsitos en las
diferentes materias que constituyan el mbito de incidencia de dichos
intereses. As, la accin gubernativa debe tender a evitar o reprimir cualquier
acto o situacin que altere la paz o tranquilidad pblica; a velar por la
salubridad colectiva; a procurar la seguridad comn en diferentes aspectos; a
proteger la moralidad de la poblacin; a obtener y conservar la belleza de las
villas o ciudades; a facilitar los medios econmicos para el sustento de la
comunidad tratando de aliviar las necesidades pblicas o haciendo posible su
mejor satisfaccin; y, en general, a impedir la causacin de un dao pblico, a
colmar urgencias colectivas o a procurar un bienestar comn. Por tanto, el
Presidente de la Repblica, a cuyo cargo est el gobierno del Distrito Federal,
es decir, su direccin o rectora, puede lograr cualesquiera de dichos objetivos
mediante actos administrativos propiamente tales o a travs de actos
materialmente legislativos, o sea abstractos, generales e impersonales, los
cuales no son otros que los reglamentos gubernativos y de polica. Estos, en
consecuencia, tienen como materia de regulacin cualquier actividad o
situacin que est vinculada directamente con alguno de los mencionados
objetivos gubernamentales, pudiendo establecerse, en la normacin
reglamentaria, obligaciones o prohibiciones a cargo de 108 particulares, cuyo
no cumplimiento o cuya transgresin signifiquen sendos obstculos para la
obtencin de cualquiera de las citadas finalidades de inters colectivo. Quedan,
por ende, fuera de la rbita material de los reglamentos gubernativos y de
polica y dentro de la esfera competencial del Congreso de la Unin en su
carcter de rgano legislativo para el Distrito Federal, los casos en que no se
trate simplemente de dirigir o encauzar la actividad gubernamental en
consecucin de cualquiera de los referidos objetivos, y especialmente aquellos
que conciernan a la normacin de las relaciones de coordinacin entre
particulares, a la previsin de los delitos del orden comn, a la imposicin de
tributos o contribuciones pblicas y a la organizacin y funcionamiento de la
actividad jurisdiccional. Ahora bien, teniendo el Congreso de la Unin amplias
facultades legislativas en lo que respecta al Distrito Federal sobre materias que
no compongan expresamente su esfera de competencia federal, puede por s
mismo establecer la normacin para cualquier funcin gubernativa expidiendo
las leyes correspondientes o contraerse a sealar los casos generales en que el
Presidente de la Repblica puede elaborar los reglamentos gubernativo" y de
polica en los trminos apuntados, sin que ello impida a dicho organismo
asumir, a su vez, la funcin legislativa sobre los propios casos. 1099
1099
(789)
Orgnica del Departamento del Distrito Federal, creando diferentes rganos de
gobierno mediante los cuales el Presidente de la Repblica desempea la
funcin gubernativa correspondiente, misma que se ejerce en los casos
sealados por dicha ley y por conducto de diversas dependencias (direcciones),
cuya actividad est centralizada en un funcionario llamado "Jefe del
Departamento del Distrito Federal". Ahora bien, el citado ordenamiento, al
determinar las materias de la funcin gubernamental dentro de la mencionada
entidad federativa, en algunas de sus disposiciones establece expresamente
que
dicha
funcin
debe
desplegarse
mediante
reglamentos.
Consiguientemente, es la mencionada Ley Orgnica la que, al organizar y
regular para el Distrito Federal la actividad gubernativa que ejerce el "Jefe" del
Ejecutivo Federal, atribuye a dicho funcionario la facultad de expedir
reglamentos, o sea, disposiciones de carcter general, abstracto e impersonal,
mediante las cuales desarrolla el gobierno de dicha entidad federativa. Tal
facultad reglamentaria puede desempearse sin que previamente exista una
ley que por s misma establezca la normacin a las distintas materias
gubernativas previstas en la Ley Orgnica del Departamento del Distrito
Federal, por lo que los reglamentos que con tal motivo se elaboren tienen una
naturaleza autnoma, pues slo se autorizan en el indicado ordenamiento
legal.
Ahora bien, tratndose del rgimen interior de los Estados, sus respectivas
constituciones pueden prever (y as acontece en la realidad) facultades
reglamentarias en favor de los gobernadores y cuyo ejercicio se traduce en la
expedicin de reglamentos heternomos o autnomos. Por consiguiente, la
demarcacin de dichas facultades por lo que a unos otros atae, responde a
las ideas que brevemente se han expuesto. Debemos enfatizar que a las
legislaturas locales no les es dable despojarse de sus atribuciones legislativas
para desplazarlas hacia el gobernador, por lo que los reglamentos heternomos
de los Estados deben siempre reconocer, para su validez jurdica, una ley
preexistente, y los autnomos una autorizacin general que en los
ordenamientos legales locales secundarios o en las constituciones particulares
se contenga. Suponer lo contrario implican quebrantar el principio de divisin o
separacin de poderes y que tambin es imperativo para los Estados, en el
EL PODER EJECUTIVO
357
sentido de que sus constituciones deben consagrar lo. De no ser as, stas
violaran la supremaca de la Constitucin Federal que, en los trminos de su
artculo 41, las supedita a sus mandamientos. 1100
B. Facultades administrativas
La rbita competencial del presidente se compone primordialmente de
facultades administrativas, en cuyo ejercicio este alto funcionario realiza actos
administrativos de muy variada ndole. El conjunto de estos actos integra la
funcin administrativa, la cual, en su implicacin dinmica, equivale a la
administracin pblica del Estado. En ocasiones anteriores hablamos
indiferenciadamente de "funcin ejecutiva" y "funcin administrativa",
empleando ambas locuciones como sinnimas para distinguirlas de la "funcin
legislativa" y de la "funcin jurisdiccional" . Esa sinonimia no encierra ningn
desacierto si se
(790)
toma en cuenta que dentro de un rgimen de derecho, en el que impera como
condicin sine qua non el principio de legalidad lato sensu (que comprende el
de constitucionalidad -superlegalidad segn Maurice Hauriou- y el de legalidad
stricto sensu), la funcin administrativa siempre debe desplegarse mediante la
aplicacin o ejecucin, estricta o discrecional, de las normas jurdicas
abstractas, impersonales y generales que componen dicho rgimen. Sin
embargo, esta aplicacin o ejecucin tambin se realizan necesariamente
como medios para producir actos jurisdiccionales, o sean, los que dirimen o
resuelven cualquier cuestin contenciosa. Por ende, en rigor lgico-jurdico, la
ejecucin, en su acepcin de aplicacin normativa, se traduce en un medio
para emitir actos administrativos y actos jurisdiccionales, es decir, para
desempear las funciones pblicas respectivas, por lo que estrictamente no
debiera identificarse la administrativa con la ejecutiva. No obstante,
prescindiendo de este rigorismo, en el lenguaje y en la conceptuacin jurdica
se usan indistintamente las expresiones e ideas de "funcin administrativa" y
"funcin ejecutiva", obedeciendo esta ltima diccin a la .tradicional diferencia
entre lo "ejecutivo" por una parte, y lo "legislativo" y "judicial" por la otra. Estas
reflexiones, que pudieran antojarse bizantinas, nos han impulsado a preferir la
locucin "facultades administrativas del presidente" sobre la de "facultades
ejecutivas" del mismo funcionario, aunque en otras ocasiones las hayamos
empleado como equivalentes siguiendo la clsica terminologa jurdica. 1101
1100
(791)
Si a nuestro parecer las ideas de "funcin administrativa" y de "administracin"
se conciben claramente como conjunto de actos administrativos en los
trminos en que someramente acabamos de exponer el concepto respectivo,
en la doctrina descubrimos criterios divergentes para definidas. No
corresponde a la temtica de la presente obra comentar las distintas
definiciones que sobre "funcin administrativa" se han formulado,
concretndose a recordar que sta se suele distinguir de la "funcin poltica"
para concluir que el presidente, segn desempee una u otra, acta como
administrador o como rgano poltico del Estado.
Aludiendo a esta distincin, don Gabino Fraga hace esta interesante reflexin:
"Se habla con frecuencia, dice, de actos de gobierno y de actos polticos como
si se tratara de una particular actividad del Estado, no comprendida en algunas
de las funciones que hemos definido, habindose llegado a afirmar que la
actividad de gobierno es una cuarta actividad del Estado, que existe al lado de
la legislacin, la justicia y la administracin.
"Se afirma que esta actividad es la que realiza el Poder en su calidad de rgano
gubernativo o poltico, por medio de actos de soberana que excluyen la idea
de normas legales a las cuales haya de sujetarse, y la de intervencin de
tribunal que la controlen, oponindolo as a la actividad administrativa que se
1102
1017 Respecto de este ltimo elemento, que nos permite diferenciar la funcin
administrativa:" de la jurisdiccional, Fraga asevera: "La funcin administrativa no
supone una situacin preexistente de conflicto. ni interviene con el fin de resolver una
controversia para dar estabilidad al orden Jurdico. La funcin administrativa es una
actividad ininterrumpida que puede prevenir conflictos por medidas de polica; pero
cuando el conflicto ha surgido se entra al dominio de la funcin jurisdiccional. Si la
funcin administrativa llega en algn caso, a definir una situacin de derecho, lo hacen
no como finalidad, sino como medio para poder realizar otros actos administrativos"
(Derecho Administrativo, pp. 55 Y 56).
EL PODER EJECUTIVO
359
(792)
para ejecutar alguna obra pblica. Todos estos actos son administrativa por la
sencilla tazn de que son concretos, particularizados y personalizados, o sea,
no tienen como atributos la abstraccin, generalidad e impersonalidad que
peculiarizan a las leyes, y, adems, porque no dirimen ninguna controversia o
conflicto jurdico preexistente, distinguindose as de los actos jurisdiccionales.
Por consiguiente, todos los actos que constitucional y legalmente puede
realizar el presidente, distintos de los que como legislador excepcional o como
colaborador en el proceso legislativo desempea y de los jurisdiccionales que
inslitamente puede emitir, son actos administrativos que, a su vez, tienen
diferente contenido, determinado por diversa motivacin y teleologa. Como ya
dijimos, en aras del principio de juridicidad, tales actos, que en su conjunto
desarrollan la funcin administrativa; deben traducir el ejercicio de alguna
facultad que integre la competencia constitucional o legal del presidente. Nos
contraeremos a examinar la primera, ya que el estudio de la segunda es un
tema de Derecho Administrativo que no nos incumbe abordar en la presente
obra.
1103
1104
(793)
c) Facultades de defensa y seguridad nacionales
Estas facultades las tiene el Presidente de la Repblica como jefe del Ejrcito,
Guardia Nacional, Armada y Fuerza Area, incumbindole el mando supremo de
estos cuerpos para hacer frente a la grave responsabilidad que tiene a su
cargo, en el sentido de defender al Estado mexicano, a su territorio y poblacin
contra agresiones exteriores y de asegurar el mantenimiento de las
instituciones del pas ante trastornos interiores (Art. 89, frases. VI y VII).
Congruentemente con estas facultades, dicho alto funcionario est tambin
EL PODER EJECUTIVO
361
(794)
f) Facultades en relacin con la justicia
Es obligacin presidencial facilitar al Poder Judicial los auxilios que sus rganos
requieran para el expedito ejercicio de sus funciones (Art. 89, frac. XII)
1105
(795)
1107
EL PODER EJECUTIVO
363
EL PODER EJECUTIVO
365
(797)
b) Por lo que concierne a la responsabilidad penal de un ex-presidente, su
exigencia, por conducto del Ministerio Pblico, tendra que basarse en la
comprobacin plena de los hechos delictivos que la hagan surgir y en pruebas
idneas que acrediten su probable responsabilidad en su comisin. Debe
advertirse, por otro lado, que si bien es cierto que el Presidente de la
Repblica, durante el tiempo de su 'encargo, slo puede ser acusado por
traicin a la Patria y por delitos graves del orden comn, la persona que
hubiese tenido dicho carcter, ya como simple ciudadano, s puede ser
acusado por cualquier delito que hubiese perpetrado durante su gestin
presidencial, aunque, como ya se dijo, el ejercicio de la accin penal en su
contra debe fundarse en las condiciones anteriormente apuntadas, que son de
muy difcil satisfaccin.
c) Contra un ex-presidente, a nuestro entender, no debe promoverse ningn
juicio poltico ni tampoco presentarse ninguna denuncia penal sin las pruebas
idneas que la apoyen. Dicha responsabilidad, distinta de la "poltica" y de la
"penal", es de carcter constitucional, segn lo demostraremos a continuacin.
El artculo 87 de la Constitucin establece que al asumir su cargo, el Presidente
prestar ante el Congreso de la Unin o ante la Comisin Permanente, en los
recesos de aqul, la protesta consistente en "guardar y hacer guardar la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de ella
emanen, y desempear leal y patriticamente el cargo de Presidente de la
Repblica", gobernando "en todo por el bien y prosperidad de la Unin", en la
inteligencia de que si faltare a este ingente compromiso, la Nacin puede
demandado.
La violacin a este terminante y enftico precepto constitucional y de la
obligacin que involucra, se manifiesta en lo que genricamente se denomina
"mal gobierno", no slo en lo que respecta a las infracciones Constitucionales
en que el ex-presidente pudo haber incurrido durante su encargo, sino en los
graves daos y perjuicios que su actuacin hubiese causado al pueblo
derivados de actos, informes y declaraciones engaosas, torpes o dolosos
manejos financieros, olvido o desatencin de los problemas que afectan a las
grandes mayoras de la poblacin, asuncin de una poltica econmica y social
contraria a los intereses nacionales, proteccin de los grupos econmicos
minoritarios mexicanos o extranjeros, y en general, empobrecimiento del pas y
descrdito de ste frente a la comunidad internacional, generando pobreza,
endeudamiento, malestar, zozobra, temor y desconfianza en los diversos
mbitos de la vida del pueblo.
Cuando los anteriores fenmenos se registran durante un sexenio presidencial,
el ex-presidente respectivo debe responder ante la Nacin, la cual, como
entidad damnificada, tiene derecho de exigir la responsabilidad consiguiente.
(798)
hacerse efectiva contra el Estado, cuando el funcionario directamente
responsable no tenga bienes, o los que tenga no sean suficientes para
responder del dao causado".
La Nacin, que es una persona moral as concebida jurdicamente por el
artculo 25 fraccin I de dicho Cdigo, y que equivale heterodoxamente a la
Federacin, est representada por el Procurador General de la Repblica en
todos los negocios en que sea parte, segn lo prescribe el artculo 102
constitucional en su apartado A, pargrafo cuarto. En otras palabras, es dicho
Procurador el que tiene la obligacin de promover contra el ex presidente
responsable, violador del artculo 87 de la Constitucin, el juicio respectivo ante
el Juez de Distrito competente, substanciable segn las disposiciones
conducentes del Cdigo Federal de Procedimientos Civiles. Contra el fallo que
dicho Juez Federal emita proceder la apelacin ante la Suprema Corte de
Justicia conforme a lo establecido en la fraccin III del artculo 105
constitucional.
La invocacin de los susodichos preceptos revelan indudablemente que nuestra
Constitucin seala el camino jurdico para exigir la responsabilidad del expresidente derivada del desacato del artculo 87 de nuestra Ley Suprema; y
aunque dicho ex-funcionario no tenga ostensiblemente bienes propios o los que
aparezcan a su nombre sean notoriamente insuficientes para garantizar los
graves daos que su mal gobierno haya causado a la Nacin, la declaracin
que formule la Suprema Corte de Justicia sobre la referida responsabilidad,
figurara en la historia poltica y jurdica de Mxico como un hecho relevante
que pudiere servir de admonicin para evitar ad-futurum la repeticin de los
"malos gobiernos presidenciales".
Es evidente que las anteriores consideraciones inciden en el mbito jurdico
deontolgico. Es indudable, adems, que pudieren ser quimricas e imposibles
de aplicarse a nuestra realidad poltica, en la que, por desgracia, los expresidentes se vuelven intocables por la proteccin que su sucesor en turno les
acostumbra impartir, quiz por va de gratitud, cautela, precaucin o temor. Sin
embargo, este sntoma del presidencialismo, que ha sido causa de muchos
problemas nacionales, de su agravacin y de su falta de solucin, podra
erradicarse si el Procurador General de la Repblica, como una especie de
EL PODER EJECUTIVO
367
(799)
procesos o controversias en que sea parte, como en el caso del artculo 87
constitucional. Su designacin podra hacerla el Senado de entre una lista de
juristas que le presentara, por ejemplo, la Facultad de Derecho de la UNAM y
que reunieran las mismas cualidades requeridas para ser ministro de la
Suprema Corte, abolindose, adems, la facultad presidencial de libre
remocin. De esta manera se desvinculara al Presidente de la Repblica de la
procuracin de justicia en cuyo mbito no debiera actuar, ya que esta funcin
no es administrativa sino ejercitable en la esfera jurisdiccional a la que el
Ejecutivo Federal debe ser ajeno. Estas proposiciones generales aseguraran la
efectividad real de la responsabilidad constitucional del Presidente prevista en
el invocado artculo 87 y contribuiran a sanear el gobierno presidencial y
eliminar la impunidad de quienes lo hayan desempeado.
Por otra parte, debe hacerse la observacin de que cualquier persona fsica o
moral tiene el derecho de pedir por escrito y de manera pacfica y respetuosa
al Procurador de la Repblica, que ejercite en nombre de la Nacin la accin
indemnizatoria a que se ha hecho referencia, teniendo dicho funcionario la
obligacin de contestar, tambin -por escrito, la citada solicitud, dando a
conocer la respuesta en breve trmino a la peticionaria conforme a lo dispuesto
en el artculo 8 de la Constitucin. En el supuesto de que se omita tal respuesta
o sta no sea congruente con lo pedido, la parte solicitante podr promover el
juicio de amparo ante el juez de Distrito competente por violacin al invocado
precepto.
En resumen, y como se habr advertido de las consideraciones anteriores,
nuestro sistema constitucional y legal s permite someter a juicio a cualquier
ex-presidente sin necesidad de reforma jurdica alguna.
VII. LOS SECRETARIOS DE ESTADO y JEFES DE DEPARTAMENTO
EL PODER EJECUTIVO
369
(801)
unipersonalidad del Ejecutivo que caracteriza al sistema presidencial conforme
al orden constitucional mexicano, ya que, por ficcin, todos los actos de los
secretarios del despacho son referibles al presidente, en cuanto que ste,
aunque no tuviese competencia legal para realizarlos, s responde
polticamente de ellos y de sus consecuencias en los diversos campos de su
incidencia. Con base en esa ficcin, don Cabina Fraga sostiene que, merced a
ella, "los actos de un Secretario de Estado no pueden jurdicamente ser
revisados en la va jerrquica por el Presidente de la Repblica, porque falta
esa jerarqua desde el momento en que el acto del Secretario es acto del
Presidente".1115
Corroborando mutatis mutandis tal referencia ficta, la jurisprudencia de la
Suprema Corte ha establecido que "sostener" que la Ley de Secretaras de
Estado encarga a la de Economa (hoy de Comercio) la materia de monopolios,
y que esa ley, fundada en el artculo 90 de la Constitucin, debe entenderse en
el sentido de que dicha Secretara goza de cierta libertad y autonoma en esta
materia, es desconocer la finalidad de aqulla, que no es otra que la de fijar la
1115
(802)
sentido de ser meros colaboradores del presidente, en quien slo se deposita la
funcin administrativa federal. El refrendo tradicionalmente ha sido, en
Derecho privado y pblico, el medio por el cual se legaliza algn acto
proveniente de los rganos estatales, dando fe de la autenticidad de la firma
de la persona que funja como su titular. Desde este punto de vista, el
secretario del despacho, como refrendatario de los actos presidenciales a que
se refiere el artculo 92 de la Constitucin, no es sino un simple autentificador
de la firma del presidente que calce los documentos en que tales actos
consten. El tratadista Felipe Tena Ramrez adscribe al refrendo secretarial otras
dos finalidades que hace consistir en limitar la actuacin presidencial y
"trasladar la responsabilidad del acto refrendado, del jefe del gobierno al
1116
1028 Compilacin 1917-1965. Tesis 224. Sala Administrativa. Tesis 510 del
Apndice 1975, Segunda" Sala. Idem Tesis 402 del Apndice 1985, Segunda Sala.
1117
1028 bis Esta disposicin est corroborada por la jurisprudencia de la Suprema
Corte. Cfr. tesis 101 del Apndice 1985, Pleno. Sin embargo, tratndose del acto de
promulgacin de una ley, que proviene del Presidente de la Repblica, dicho alto
tribunal ha sostenido, en una tesis jurisprudencial posterior, que basta el refrendo de
tal acto que otorgue el Secretario de Gobernacin, sin que sea necesario el de los
Secretarios a cuyo ramo corresponda la ley promulgada. (Gaceta del Semanario Judicial
de la Federacin. Nm. 26, marzo-julio de 1988).
EL PODER EJECUTIVO
371
(803)
obran en nombre de aqul y son designados libremente por l mismo. No
debemos olvidar que la irresponsabilidad poltica de los secretarios del
despacho existe slo a- nivel jurdico, ya que en el mbito de la facticidad estos
funcionarios
s
son
polticamente
responsables.
Adems,
dicha
irresponsabilidad no excluye la penal, que s es jurdica, por los delitos del
1118
(804)
1122
EL PODER EJECUTIVO
373
la propia facultad consisti en que las Cmaras legisladoras deben estar bien
informadas Para discutir las iniciativas de ley que se formulen en relacin con
cualquier ramo de la administracin pblica, a fin de que el ordenamiento que
expidan recoja la temtica y la problemtica que se suscite en dicho ramo.
En la poca en que se cre la Constitucin de 1917, la administracin pblica
estaba integrada por distintos ramos encomendados a diversas Secretaras de
Estado. Por esta razn de carcter histrico, en el artculo 93 constitucional
slo se hizo mencin de los Secretarios respectivos, pues no existan
organismos descentralizados ni empresas de participacin estatal encargadas
de desempear importantes servicios socioeconmicos y culturales en
beneficio de los sectores mayoritarios componentes del pueblo de Mxico.
Las transformaciones sociales, econmicas y culturales que ha experimentado
nuestro pas desde 1917 hasta la actualidad, han hecho surgir la necesidad de
que el Estado, ya no slo a travs de las tradicionales Secretaras, sino
mediante instituciones que l mismo crea, realice una actividad diversificada.
Para desempearla ha instituido organismos descentralizados y concurrido con
los Particulares en la formacin de empresas de inters pblico en las que
figura como socio mayoritario y como controlador de las funciones respectivas.
Si en cualquiera de las Cmaras del Congreso de la Unin se discute una
iniciativa de ley cuya materia normativa est constituida por cualquier ramo de
servicio pblico que est encomendado a alguna institucin pblica o alguna
empresa de participacin estatal, es absolutamente indispensable que los
directores de tales entidades, aunque no sean Secretarios de Estado, sean
citados para que proporcionen a los cuerpos legislativos la informacin
necesaria para el desempeo adecuado, correcto y certero de su cometido.
Adems de la razn histrica que explica por qu en el artculo 93
constitucional slo se hablaba de Secretarios de Estado, y de la interpretacin
extensiva que a dicho precepto debe darse a efecto de que la facultad que ste
contiene se proyecte a los directores de organismos descentralizados y de
empresas de participacin estatal, opera el principio jurdico que dice donde
existe la misma razn debe existir la misma disposicin" para corroborar la
extensividad mencionada.
No es bice para sostener vlidamente las anteriores conclusiones la
circunstancia de que dicho artculo 93 constitucional slo se refera a los
Secretarios de Estado, pues la interpretacin literal de un precepto normativo
no siempre equivale a su interpretacin exacta, la cual debe fundarse no en el
texto empleado por el legislador, sino en el espritu y en la esencia causal y
teleolgica del mismo que ya qued expresada. En muchos casos, la
interpretacin literal de una ley conduce a conclusiones aberrativas. As, si se
interpretara literalmente el artculo 1 de nuestra Constitucin, los titulares de
las garantas que instituye nicamente seran los individuos o personas fsicas,
sin tener este carcter cualesquiera sujetos privados, pblicos o sociales que
gozan de las mismas y las que, por esta razn, desde hace muchos aos y en
nuestras modestas obras, clases y conferencias, hemos denominado "garantas
del gobernado".
(805)
La interpretacin literal del artculo 93 constitucional condujo a la aparente
necesidad de reformarlo para el efecto de que tambin los Jefes de
Departamentos Administrativos y los Directores y Administradores de
Organismos Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal tuviesen las
obligaciones que dicho precepto impone a los Secretarios de Estado. La
mencionada reforma la estimamos innecesaria por las razones que acabamos
de exponer en lneas anteriores, toda vez que la interpretacin teleolgicocausal del invocado artculo 93 auspicia la conclusin de que ste, antes de
modificarse, comprenda a los funcionarios distintos de dichos Secretarios. 1123
Mediante una importante adicin introducida al precepto invocado, derivada de
la iniciativa presidencial de octubre de 1977, se facult a cualquiera de las
Cmaras del Congreso de la Unin para integrar comisiones tendientes a
investigar el funcionamiento de los organismos paraestatales y para hacer del
conocimiento del Ejecutivo Federal los resultados de las investigaciones.
Dicha adicin est concebida en los siguientes trminos: "Las Cmaras, a
pedido de una cuarta parte de sus miembros tratndose de los diputados, y de
la mitad, si se trata de los senadores, tienen la facultad de integrar comisiones
para investigar el funcionamiento de dichos organismos descentralizados y
empresas de participacin estatal mayoritaria. Los resultados de las
investigaciones se harn del conocimiento del Ejecutivo Federal."
En la exposicin de motivos de la citada iniciativa presidencial, se aducen
razones muy atendibles que justifican la adicin de referencia. "El desarrollo
econmico experimentado por el pas en los ltimos aos, dice, ha provocado
el crecimiento de la Administracin Pblica, fundamentalmente del sector
paraestatal, multiplicndose el nmero de organismos descentralizados y
empresas de participacin estatal. Acorde con el propsito de la reforma
administrativa y con los ordenamientos que de ella han surgido, se hace
necesario buscar frmulas que permitan poner una mayor atencin y vigilar
mejor las actividades de dichas entidades.
"Con el fin de que el Congreso de la Unin coadyuve de manera efectiva en las
tareas de supervisin y control que realiza el Poder Ejecutivo sobre las
corporaciones descentralizadas y empresas de participacin estatal, se agrega
al artculo 93 de la Constitucin, un nuevo prrafo, que, en caso de ser
aprobado, abre la posibilidad de que cualquiera de las dos Cmaras pueda
integrar comisiones que investiguen su funcionamiento, siempre y cuando lo
solicite la tercera parte de sus miembros tratndose de los diputados, y de la
mitad si se trata de los senadores. Esta facultad se traducir en nuevos puntos
de equilibrio entre la Administracin Pblica y el Poder Legislativo.
1123
EL PODER EJECUTIVO
375
(807)
"Departamento Administrativo" obedece a que la importancia del ramo que a
aqulla pertenece es mayor que la del que corresponde a ste. Si este criterio
puede ser atendible desde un punto de vista prctico, no existe ninguna razn
jurdica que justifique tal distincin, pues dentro del sistema presidencial tanto
los secretarios del despacho como los jefes de dichos departamentos son
simples colaboradores del presidente." quien puede designar y remover
libremente a unos y otros. Tampoco hace valedera la mencionada distincin, la
diversidad de actividades que en el Congreso de Quertaro se supuso que
deba existir entre las realizables por una secretaria y las desplegables por un
departamento administrativo, pues ambos tipos de entidades desarrollan
dentro de su respectivo ramo la administracin pblica del Estado en funciones
tcnica, poltica y econmicamente coordinadas que no admiten ninguna
separacin dinmica tajante que rompa la situacin de igualdad jurdica que
debe existir entre todos los colaboradores inmediatos y directos del presidente.
VIII. EL PROCURADOR GENERAL DE LA REPBLICA y EL MINISTERIO
PBLICO FEDERAL
A. Breves consideraciones generales
Otro colaborador inmediato del presidente es el funcionario llamado
"Procurador General de la Repblica", quien al mismo tiempo preside la
institucin denominada "Ministerio Pblico de la Federacin" (Art. 102 const.).
Su nombramiento y remocin provienen de la voluntad presidencial, por lo que
dicho procurador depende directamente del presidente, as como la
mencionada entidad, pues los diversos funcionarios que la componen derivan
su designacin de ste, segn lo disponen dicho precepto de la Constitucin y
la Ley Orgnica respectiva, a cuyas prescripciones nos remitimos." 1127
se ha sostenido, y as aparece de su gestacin parlamentaria, que el Ministerio
Pblico Federal es una institucin que representa a la sociedad en las funciones
que constitucionalmente tiene encomendadas y que son: la persecucin de los
delitos del orden federal ante los tribunales y su intervencin en la
administracin de justicia impartida por los rganos judiciales de la Federacin,
1125
EL PODER EJECUTIVO
377
(808)
fracclon XV, constitucionales, aunque este ltimo precepto, tratndose del
juicio de amparo, personifique al Ministerio Pblico Federal en el Procurador
General de la Repblica o en el agente que ste designare.
En lo que atae a su funcin persecutoria, se ha dicho que la mencionada
institucin es de buena fe, en cuanto que no tiene la proclividad de acusar
sistemtica, inexorable e inexcepcionalmente a toda persona contra quien se
formule alguna denuncia por algn hecho que se suponga delictivo, sino que,
actuando como una especie de prejuzgador, debe determinar su presunta
responsabilidad penal mediante la ponderacin imparcial de los elementos de
conviccin que se allegue oficiosamente o que se le proporcionen. Ya en 1932,
cuando fungi como Procurador General de la Repblica, don Emilio Portes Gil
afirmaba que "La acusacin sistemtica del Ministerio Pblico sera en esta
poca una remembranza inquisitorial muy ajena a las nuevas orientaciones del
Derecho Pblico y del Derecho Penal Moderno, que de expiatorio est pasando
a ser protector al mismo tiempo que de los intereses individuales, de los
intereses sociales" 1129
Por lo que concierne a su intervencin en la administracin de la justicia
federal, el Ministerio Pblico debe ser un leal colaborador de los rganos
jurisdiccionales, en el sentido de que, dentro del cuadro de su competencia
constitucional y legal, vele por la estricta e imparcial aplicacin de la ley en los
actos decisorios y en la secuela procesal, a efecto de que, como ordena el
artculo 102 del Cdigo supremo, "los juicios se sigan con toda regularidad" y
se logre la prontitud y expedicin que deontolgicamente deben tener. Esa
intervencin en la materia de justicia, segn el pensamiento de don Luis
Cabrera tiende a hacer fructferos "los esfuerzos por la conquista del derecho",
los que "seran estriles si no se vieran ayudados por la accin oficial de un
representante de la sociedad que ayude en la lucha por el derecho, es decir, un
rgano del poder pblico que se encargue de vigilar la aplicacin de la ley,
1128
(809)
dos o ms Estados de la Unin, entre un Estado y la Federacin y entre los
poderes de un mismo Estado" (prrafo tercero); tener injerencia, por s o por
conducto de alguno de los agentes del Ministerio Pblico Federal; en todos los
negocios en que la Federacin sea parte, en los casos de los diplomticos y
cnsules generales, y en los dems en que deba intervenir dicha institucin
(prrafo cuarto); y fungir como consejero jurdico del gobierno (prrafo
quinto) .1132
Del cuadro de facultades constitucionales que respectan al Ministerio Pblico
Federal como institucin y al Procurador General de la Repblica como
funcionario individualmente considerado, se. advierte que ste puede
desempear una dualidad de funciones que se antojan incompatibles, segn lo
demostraremos a continuacin. Como jefe del Ministerio Pblico Federal, es
obvio que el procurador puede ejercitar las atribuciones que competen a esta
institucin consistentes en la persecucin de los delitos federales ante los
tribunales correspondientes y en su injerencia en la administracin de justicia
en el fuero federal y especficamente en el juicio de amparo, atribuciones que
tienden sustancialmente a que se observen o cumplan las normas
constitucionales y legales en todos los casos en que el aludido funcionario
tiene competencia para intervenir. Por otra parte, el procurador,
individualmente considerado y con prescindencia de su carcter de jefe del
1130
EL PODER EJECUTIVO
379
(810)
intereses del Estado Federal, mxime si se toma en cuenta que es, adems, el
consejo jurdico de su gobierno. No es conveniente para el buen
funcionamiento de las instituciones jurdicas y la consecucin de las finalidades
que persiguen, que en un mismo rgano estatal converjan funciones
incompatibles, convergencia que se registra dentro del mbito competencial
del procurador, quien, por ser simultneamente jefe del Ministerio Pblico
Federal y representante jurdico de la Federacin, siempre se encuentra ante
un dilema potencial o actualizado. En efecto, la primera calidad lo constrie a
velar por el acatamiento cabal y la debida aplicacin de las normas
constitucionales y legales que deben servir de base para la solucin atingente
de las controversias jurdicas en que intervenga con legitimacin distinta de la
de las partes. Este deber lo tiene que cumplir a pesar de que su observancia
signifique la afectacin de los intereses de la Federacin, y como al mismo
tiempo es representante jurdico de esta entidad, tiene la obligacin de
pretender que los fallos que se dicten en los juicios en que su representada sea
parte, sean favorables a sta.
La incompatibilidad constitucional a que nos referimos fue sealada con toda
precisin y con acopio de argumentos por el licenciado Luis Cabrera en una
ponencia que present en el Congreso Jurdico Nacional celebrado durante el
mes de septiembre de 1932 bajo el patrocinio de la Barra Mexicana de
(811)
de subordinacin al Poder Ejecutivo, que tiene el Ministerio Pblico en su
calidad de consejero jurdico y representante judicial del mismo Poder.
"El Procurador General de la Repblica es adems, conforme a la nueva
Constitucin el Consultor Jurdico del Gobierno.
"Esta novedad tan importante se debe a los sesudos estudios hechos por el
seor Lic. Don.Jos Natividad Macas, como preporcin al proyecto de
Constitucin presentado al Congreso Constituyente por el C. Dn. Venustiano
Carranza.
"Este carcter de Consultor Jurdico del Gobierno es notoriamente incompatible
con las funciones del Ministerio Pblico propiamente dichas, pues
especialmente al intervenir el Ministerio Pblico en la materia de amparo no
podra desempear el doble papel de defensor de la Constitucin y de
Consejero del Gobierno en actos que el mismo Poder Ejecutivo hubiera
EL PODER EJECUTIVO
381
(813)
los rganos judiciales federales, sin haber sido titular de la accin penal, pues
sta slo la poda ejercitar el Fiscal "en grado" o sea, en instancias ulteriores a
la primera "en los procesos instruidos contra los presuntos responsables de
1134
EL PODER EJECUTIVO
383
EL PODER EJECUTIVO
385
(815)
Es interesante recordar que el tratadista Jorge Carpizo con todo acierto seala
las causas que denomina "facultades metaconstitucionales del presidente",
que determinan la hegemona de este alto funcionario en todos los aspectos de
la poltica y de la economa mexicana, afirmando al respecto que: "Las causas
del predominio del presidente mexicano son: a) es el jefe del partido
predominante; b) el debilitamiento del poder legislativo; e) la integracin, en
buena parte, de la suprema Corte de Justicia; d) su marcada influencia en la
economa; e) la institucionalizacin del Ejrcito, cuyos jefes dependen de l; f)
la fuerte influencia sobre la opinin pblica a travs de los controles y
facultades que tiene respecto de los medios masivos de comunicacin; g) la
concentracin de recursos econmicos en la Federacin, especficamente en el
Ejecutivo; h) las amplias facultades constitucionales y extraconstitucionales; i)
la determinacin de todos los aspect9Sinternacionales en los cuales interviene
el pas, sin que para ello exista ningn freno en el Senado; j) el gobierno directo
de la regin ms importante y, con mucho, del pas, como lo es el Distrito
Federal y k) un elemento sicolgico: ya que en lo general se acepta el papel
predominante del ejecutivo sin que mayormente se le cuestione.
"Las razones por las cuales el presidente ha logrado subordinar al poder
legislativo y a sus miembros son principalmente las siguientes: a) la gran
mayora de los legisladores pertenecen al PRI, del cual el presidente es el jefe,
y a travs de la disciplina del partido, aprueban las medidas que el Ejecutivo
desea; b) si se rebelan, lo ms probable es que estn terminando con su
carrera poltica, ya que el presidente es el gran dispensador de los principales
cargos y puestos en la administracin pblica, en el sector paraestatal, en los
de eleccin popular y en el poder judicial; e) por agradecimiento, ya que saben
que le deben el sitial; d) adems del sueldo, existen otras prestaciones
econmicas que dependen del lder del control poltico, y e) la aceptacin de
que el Poder Legislativo sigue los dictados del Ejecutivo, lo cual es la actitud
ms cmoda y la de menor esfuerzo." 1139
Una costumbre poltica, que ya tiene varios lustros de observarse sin
interrupcin, consiste en que el presidente en turno designe a su sucesor. Se
suele afirmar que esta designacin, propia de una monarqua hereditaria,
desvirta el rgimen democrtico diseado por la Constitucin. Esta afirmacin
no es absolutamente veraz, sino condicionadamente cierta. La persona del
presidente, no el rgano del Estado que encarna, es simultneamente "jefe"
del partido predominante, como lo observa Carpizo. Ambas calidades auspician
el hecho de que de la voluntad presidencial emane el candidato de dicho
partido a la presidencia de la Repblica. En el sealamiento de su sucesor, el
presidente no obra caprichosamente, pues su decisin obedece a una previa
1139
(816)
no se ha actualizado en nuestra realidad poltica es porque dichos partidos,
llamados "de oposicin", no han arraigado suficientemente en la conciencia
ciudadana para contrarrestar la influencia que en ella ejerce el partido
predominante u "oficial". Es verdad que esa influencia se crea y mantiene con
una profusa y muy costosa propaganda cuya solvencia proviene del erario
nacional, privilegio del que no gozan los dems partidos polticos; pero tambin
es cierto que gracias a esta situacin, que pudiera antojarse antidemocrtica,
Mxico ha conservado su estabilidad poltica y evitado la anarqua y la
violencia que en otros pases de incipiente democracia han sembrado
incertidumbre, zozobra y temor.
Es muy importante advertir que lo que se entiende por "presidencialismo" en
Mxico implica un verdadero "sistema" integrado por diferentes reglas de juego
poltico consuetudinarias. No estn, ni pueden estarlo, escritas en ningn
ordenamiento jurdico. Su aprendizaje, de suyo difcil, slo se obtiene
experimentando activamente la .poltica mexicana, lo que abarca muchos aos
de prctica. La observancia de esas reglas consuetudinarias es lo que
caracteriza a nuestro presidencialismo. Su cumplimiento, en el caso de las
elecciones populares, se arropa con el acatamiento de las normas jurdicas
formales insertas en la Constitucin y en la legislacin ordinaria sobre la
materia. Aristotlicamente hablando, dichas reglas del juego poltico implican
la sustancia de nuestra vida poltica y las normas de derecho su forma. Por ello,
consideramos que el sistema poltico mexicano en su sola dimensin de
facticidad, como fuente de tales reglas, s es presidencialista, sin que este
carcter lo ostente dentro de nuestro sistema jurdico constitucional, en el que
el presidente de la Repblica, como todo funcionario, est subordinado al
imperio del derecho.1140
1140
EL PODER EJECUTIVO
387
-incluso los peores-, aquella crtica que de alguna manera pone en peligro su
permanencia. Una dictadura que adems ha creado una retrica que lo justifica, una
retrica de izquierda para la cual, a lo largo de su historia, reclut muy eficientemente
a los intelectuales, a la inteligencia. Yo no creo que haya en Amrica Latina ningn caso
de sistema de dictadura que haya reclutado tan eficientemente al medio intelectual,
sobornndolo de una manera muy sutil a travs de trabajos, a travs de
nombramientos, a travs de cargos pblicos, sin exigirle una duracin sistemtica
como hacen los dictadores vulgares; por el contrario pidindole, ms bien, una actitud
crtica, porque esa era la mejor manera de garantizar la permanencia de ese partido en
el poder.
Un partido de derecho nico, porque era el partido que financiaba a los partidos
opositores.
Esa dictadura es una dictadura, es decir, puede tener otro nombre, una dictadura muy
'sui generis', muy especial, muy diferente pero tanto es una dictadura, que todas las
dictaduras latinoamericanas -desde que yo tengo uso de razn- han tratado de crear
algo equivalente al PRI en sus propios pases". (Uno ms Uno, jueves 30 de agosto de
1990).
Los asertos de Vargas Llosa revelan un doble desconocimiento, a saber, el del concepto
de "dictadura" y el de la realidad poltica mexicana. En el primer caso ignora dicho
escritor peruano qu implica la idea de "dictadura", la cual entraa un gobierno que se
ejerce fuera o contra del
orden jurdico. En Mxico, a pesar del presidencialismo, segn dijimos, cuando menos
se cumple formalmente con la Constitucin y con la ley. En el segundo caso, nuestro
"presidencialismo" no elimina los elementos esenciales de toda democracia y que en
esta misma obra hemos explicado. En nuestro pas se vive un ambiente de libertad,
circunstancia que nadie puede negar sensata y vlidamente. Todos los ciudadanos
tienen libertad poltica y la ejercen no solamente en las urnas electorales sino en la
afiliacin al partido que ms les simpatice y en la formacin de grupos y asociaciones
polticas. En la falsa "dictadura perfecta" de que habla Vargas Llosa, es decir, en
Mxico, funciona el pluripartidismo, la confrontacin y concertacin de ideas y de
tendencias polticas, la amplia discusin parlamentaria entre los diputados de diferente
filiacin partidista e ideolgica. En nuestras universidades e instituciones de cultura en
general impera la libertad de ctedra y la libre emisin del pensamiento en todos los
mbitos del quehacer humano. Estas breves anotaciones desmienten categricamente
el punto de vista de Vargas Llosa acerca de nuestra realidad poltica y lo ostentan como
una persona que, a pesar de ser un respetable escritor, es un ignorante de nuestro
sistema poltico e incluso de nuestro presidencialismo.
CAPITULO NOVENO
EL PODER JUDICIAL
Sumario I. Consideraciones previas: A. Observaciones conceptuales y
terminolgicas; B. La dualidad de funciones jurisdiccionales de los tribunales
federales: a) La funcin judicial propiamente dicha; b) La funcin de control
constitucional. II. La Suprema Corte. Situacin anterior a las reformas que
entraron en vigor el l de enero de 1995: A. Sus miembros competentes
(ministros): a) Su nombramiento; b) Su remuneracin; c) La suplencia; d)
Renuncias y licencias; e) El juicio poltico (inamovilidad); B. Su competencia (de
la Corte): a) En cuanto a la funcin judicial propiamente dicha; b) En cuanto a
la funcin jurisdiccional de control constitucional; c) Actos administrativos
diversos; d) Su intervencin en materia poltica; e) Necesaria capacitacin de la
Corte para iniciar leyes. III. Los Tribunales de Circuito (Ideas generales). IV.
Los Jueces de Distrito: A. Funcin judicial propiamente dicha: a) Juicios civiles y
penales federales; b) Juicios sobre derecho martimo; c) Casos concernientes a
los miembros del cuerpo diplomtico y consular; d) Controversias entre un
Estado y uno o ms vecinos de otro; B. Funcin jurisdiccional de control
constitucional. V. La inamovilidad judicial. VI. Exclusividad en el desempeo
del cargo. La hiptesis del artculo 101 constitucional. VII. Breve resea
histrica. VIII. Necesaria reestructuracin competencial y humana del Poder
Judicial Federal. XI. Reforma judicial iniciada por el Presidente Ernesto Zedillo
Ponce de Len: A. Introduccin; B. Composicin de la Suprema Corte; C. Falta
de independencia de la Corte; D. Segregacin de la Corte el Control de
legalidad; E. Consejo de la Judicatura Federal; F. Supresin del principio e
inamovilidad; G. Las acciones de inconstitucionalidad; H. Las controversias
constitucionales; 1. Demarcacin de competencia de la Suprema Corte; J.
Afectacin del principio de divisin de poderes; K Principales modificaciones
que deben hacerse a la reforma judicial del Presidente Ernesto Zedillo Ponce de
Len; L. El Tribunal Federal Electoral.
I. CONSIDERACIONES PREVIAS
A. Observaciones conceptuales y terminolgicas
La locucin poder judicial suele emplearse, como se sabe, en dos sentidos
que son: el orgnico y el funcional Conforme al primero, que es impropio
aunque muy usual, el poder judicial denota a la judicatura misma, es decir, al
conjunto de tribunales federales o locales estructurados jerrquicamente y
dotados de distinta competencia. Bajo el segundo sentido, dicho concepto
implica la funcin o actividad que los rganos judiciales del Estado
desempean, sin que sea total y necesariamente jurisdiccional, puesto que su
ejercicio tambin comprende, por excepcin, actos administrativos. Tampoco la
funcin jurisdiccional slo es desplegable por los rganos judiciales
formalmente considerados, ya que es susceptible de ejercitarse por rganos
que, desde el mismo punto de vista, son administrativos o legislativos. As, en
los dos captulos retro prximos aludimos a los casos en que el Presidente de la
Repblica y el Congreso de la Unin, a travs de sus dos Cmaras,
EL PODER JUDICIAL
389
821
ellos mediante el control de sus actos. La funcin judicial propiamente dicha de
los tribunales federales consiste, por ende, en resolver controversias jurdicas
de diferente naturaleza sin perseguir ninguno de los objetivos indicados,
traducindose su ejercicio en los llamados juicios federales, esencialmente
distintos del amparo, y que pueden ser civiles lato sensu, o sea, mercantiles y
civiles stricto sensu, penales y administrativos, conociendo de ellos en primera
instancia los jueces de Distrito.
Los juicios civiles stricto sensu del orden federal pueden ser ordinarios,
ejecutivos, de concurso, sucesorios, etc., segn se desprende de los artculos
322, 400, 504, 510, etc., del Cdigo Federal de Procedimientos Civiles.
Los juicios mercantiles, en los cuales encuentran aplicacin principal diversas
leyes como la de Ttulos y Operaciones de Crdito, el Cdigo de Comercio, la
Ley General de Sociedades Mercantiles, etc., pueden ser ordinarios o
ejecutivos, en atencin a lo preceptuado por los artculos 1377 y 1391 del
segundo de los ordenamientos mencionados, aparte de los procedimientos
especiales como el de quiebras, suspensin de pagos, registro de sociedades,
etc., establecidos y regulados por diferentes cuerpos de leyes. Tratndose de
juicios civiles federales en sentido estricto como de los mercantiles, cuando la
aplicacin de las leyes federales respectivas afecte slo intereses particulares,
el interesado puede ocurrir a los tribunales federales o bien a los jueces del
orden comn, existiendo en este caso lo que se llama jurisdiccin concurrente,
opuesta a la k, en la que la competencia se reserva separadamente a
cualquiera de dichos dos rdenes de rganos jurisdiccionales.
En cuanto a los juicios de carcter administrativo, stos se revelaban
principalmente en los llamados de oposicin, suscitados entre el particular
afectado por un impuesto fiscal y la Secretara de Hacienda en los diversos
casos que la ley relativa sealaba, y que propiamente quedaron eliminados (los
juicios de oposicin) por la creacin del Tribunal Fiscal de la Federacin, de
primero de enero de 1937, cuya competencia est sealada por el Cdigo
Fiscal de la Federacin y en su ley orgnica. Otros juicios de carcter
administrativo por ser de tal naturaleza la materia jurdica sobre la que
versaban, eran, por ejemplo, los llamados revocatorios, en los cuales, como su
nombre lo indica, se pretenda la revocacin de las resoluciones que sobre
registro, invasin, etc., dictaba la Secretaria de la Economa Nacional respecto
de marcas, patentes y nombres comerciales, y cuyo procedimiento estaba
previsto por el ordenamiento de la materia (Ley de Patentes, Marcas y Nombres
Comerciales, de 26 de junio de 1928, ya abrogada).
Tambin incumbe a los Tribunales Colegiados de Circuito, fuera del juicio de
amparo, el conocimiento de los recursos de revisin que se interpongan
Contra las resoluciones definitivas de los tribunales contenciosoadministrativos creados por el Congreso de la Unin en los trminos de la
fraccin XXIX H del artculo 73 de la Constitucin que ya mencionamos.
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Federal
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en los trminos de la ley respectiva (art. 106 Const.). Esta ley debe ser la
Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin que no contiene ninguna
prevencin acerca de si los Jueces de Distrito o los Tribunales de Circuito,
unitarios o colegiados, tienen la competencia a que se contrae el artculo 106
constitucional, omisin que produce la inaplicabilidad prctica de este precepto
con grave dao de administracin de justicia.
b) La funcin de control constitucional
Afirmamos anteriormente que el ejercicio de la funcin judicial propiamente
dicha no entraa ninguna relacin poltica, de poder a poder, entre el rgano
jurisdiccional titular de la misma y cualquiera otra autoridad, sea legislativa,
ejecutiva o judicial federal o local, puesto que no tiene como objetivo
primordial el mantenimiento del orden constitucional, sino que su finalidad slo
estriba en resolver el problema jurdico que se somete a su conocimiento. Por
lo contrario, cuando los rganos del Poder Judicial Federal, con exclusin de los
Tribunales Unitarios de Circuito, despliegan su actividad jurisdiccional de
control constitucional, se colocan en una relacin poltica, en el amplio sentido
de la palabra, con los dems poderes federales o locales, al abordar el examen
de los actos realizados por stos para establecer si contravienen o no el
rgimen constitucional, cuya proteccin y tutela son el principal objeto de la
funcin de que tratamos, con las inherentes limitaciones legales.
De lo expuesto con antelacin se infiere que el Poder Judicial Federal, en el
desempeo de ambas funciones, se coloca en una situacin jurdica distinta, a
saber: cuando ejecuta la funcin judicial se traduce en un mero juez que
resuelve un conflicto de derecho exclusivamente, y en el caso del ejercicio de
la funcin de control constitucional se erige en mantenedor, protector y
conservador del orden creado por la Constitucin en los distintos casos que se
presenten a su conocimiento.
Encontramos, pues, las siguientes diferencias principales que median entre la
naturaleza jurdica de ambas funciones:
1. Al ejercer la funcin de control constitucional, el Poder Judicial Federal se
coloca en una relacin poltica, de poder a poder, con las dems autoridades
del Estado, federales y locales, mientras que cuando desempea la funcin
judicial propiamente dicha, no surge esa relacin.
2. El objetivo primordial histrico y jurdico de la funcin de control
constitucional consiste en la proteccin y el mantenimiento del orden
constitucional, realizados en cada caso concreto que se presente. En cambio, la
otra funcin, o sea, la judicial, no tiene dicha finalidad inmediata y primordial,
ya que no tiende a impartir dicha proteccin, sino a resolver el problema de
derecho que se presente, sin que se tenga la mira de salvaguardar el rgimen
constitucional violado por actos de autoridades estatales.
3. Por consiguiente, al desempear la funcin de control constitucional, el
Poder Judicial Federal se erige en organismo tutelar del orden creado por la Ley
Fundamental; en cambio, cuando la funcin que desarrolla es la judicial
propiamente dicha, se le concibe con caracteres de mero juez,
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requisitos
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Dichas sugerencias las formulamos con ocasin del Congreso Nacional de Barras de
Abogados celebrado en el mes de junio de 1972 en la ciudad de Mxico. Adems,
hemos formulado un Proyecto de Reformas al Poder Judicial Federal proponiendo la
reestructuracin de la Suprema Corte. Tal Proyecto lo incluimos como Apndice en
nuestra obra El Juicio de Amparo desde el ao de 1980.
1151
Derecho Constitucional Mexicano. Novena edicin, p. 447.
1152
Al comentar el artculo 127 invocado, Tena Ramrez sostiene que ste deriva de la
Constitucin de 1857, en la que la prohibicin mencionada estaba justificada al igualar
a los ministros de la Corte con los dems funcionarios, puesto que todos ellos eran de
nombramiento popular. Adems, no exista en aquella Constitucin un mandamiento
como el actual artculo 94, que se refiere especialmente a la prohibicin de disminuir el
sueldo de funcionarios judiciales federales. Pero en la actualidad, cuando los ministros
de la Corte ya no son de eleccin popular y s, en cambio, existe una disposicin
especial en el artculo 94, respecto a sus emolumentos, el 127 no puede justificarse.
Ante la incongruencia que existe entre ambos preceptos constitucionales, el mismo
autor opina que debe prevalecer el artculo 94 dejando as balda la prohibicin de
aumentar los emolumentos de los ministros durante su encargo, que contiene el
artculo 127, ...no slo porque ya no se justifica la disposicin del 127, referida a los
ministros de la Corte, sino por la razn definitiva de que la disposicin del 94 es
posterior (por ser reforma de 1928) a la del 127, y como tal deroga a la anterior, es por
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Debe advertirse que las controversias, conflictos y contiendas a que alude el artculo
105 constitucional deben ser de naturaleza jurdica, no poltica. Adems de la
competencia de la Suprema Corte se excluyen los casos en que se trate de diferencias
no contenciosas que existan entre las entidades federativas a propsito de lmites
territoriales y las que ataen a las cuestiones polticas que surjan entre los poderes de
un Estado cuando alguno de ellos ocurra con ese fin al Senado, o cuando, con motivo
de dichas cuestiones, se haya interrumpido el orden constitucional mediante un
conflicto de arms. La atencin de estos casos corresponde, respectivamente, al
Congreso de la Unin y al Senado, segn lo disponen los artculos 73, fraccin IV y 76,
VI, de la Constitucin.
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. Informe de 1968, pp. 32 y 34, donde se hace mencin de las cinco ejecutorias en
que se sostiene el citado criterio, dictadas en materia de revisin fiscal e Informe de
969, pginas 161 a 16+, primera parte. Este mismo criterio se sustenta en las tesis
jurisprudenciales 49 y 50 del Tribunal Pleno y 412 de la Segunda Sala, publicadas en el
Apndice 1975. Tesis 39 y 40 del Apndice 1985. Pleno.
22
El Juicio de Amparo. Captulo decimoprimero.
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Para llenar los propsitos con que hoy escribo, me basta haber manifestado,
siquiera con la brevedad que esos lmites me imponen, las razones que en mi
sentir existen para sostener la incompetencia judicial en asuntos polticos, y
haber expuesto las teoras americanas que prohben los tribunales juzgar de
negocios que no sean de naturaleza judicial; teoras que creo deben seguirse
entre nosotros, no ya por la autoridad que tiene en la Repblica vecina, smo
porque apoyadas en la razn y sostenidas por nuestros textos constitucionales,
no se pueden desconocer sin llegar hasta negar la divisin de poderes. 24
Apndice 1975. Tesis 112. Pleno. Idem, tesis 117 del Apndice 1985. Pleno.
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El Juicio de Amparo.
Por dicho periodo entendemos el lapso de vida humana en el que, en razn de la
edad del hombre, se presume que ste conserva toda su capacidad psicofsica para
desarrollar las arduas labores de juzgador, de tal manera que al rebasar cierta edad, el
funcionario judicial debe ser retirado del cargo que ocupe, otorgndosele su jubilacin
per vitam a modo de prestacin de previsin social por causa de vejez y como
compensacin a los servicios prestados en la judicatura. En Mxico, tal derecho
jubilatorio ha sido implantado en favor de los ministros de la Suprema Corte de Justicia
segn la ley relativa aprobada por el Congreso de la Unin en el periodo de sesiones
correspondiente al ao de 1950 y a cuyo tenor nos remitimos.
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inamovibles en Espaa... Qu hayamos establecido en las leyes para el caso
en que los magistrados y jueces se hagan responsables o cometan otro delito?
Qu el rey los deponga, o que una orden del ministro los separe?? No: las
leyes expresan las penas que se les han de imponer; y cuando se habla de
penas y de su imposicin, nadie desconoce la necesidad de que proceda un
juicio. Las leyes mandan que se les forme causa y se les oiga. Est en esto bien
claro el espritu de nuestra legislacin. Cuando algn magistrado o juez deba
ser separado, se ha de hacer por medio de justicia no por, medio de gobierno.
As se ha entendido, y as se ha practicado constantemente. Cuando se ha
provisto una toga, todos han credo que el agraciado obtena un empleo
perpetuo, del cual no se vera privado si no cometa un delito. Cuando se
nombraba a un corregidor o alcalde mayor, todos entendan que haba de
servir su destino, antes por tres, y despus por seis aos. El mismo gobierno
supremo pensaba de este modo; y jams hubo un ministro bastante osado o
impudente para atreverse a decir que era rbitro de separar a los magistrados
y jueces, ni tampoco que el monarca tena esta facultad libre y voluntaria. De
esta manera la opinin pblica generalmente recibida y la aquiescencia
manifiesta del gobierno reconocan la inamovilidad de los magistrados y
jueces. 33
El principio de la inamovilidad judicial no slo no ha sido desconocido en
Mxico, sino que fue implantado en diferentes ordenamientos constitucionales.
As, en la Constitucin espaola de 18 de marzo de 1812, que rompi la
tradicin jurdica pblica de la Madre Patria al establecer un sistema escrito
unitario de organizacin y funcionamiento del Estado que antes de ella se
implicaba en la costumbre y en un derecho estatutario fragmentario, se
dispona que:
33
EL PODER JUDICIAL
425
su misin.
El famoso Proyecto de la Minora de 1842, en cuya elaboracin intervino
preponderantemente el ilustre don Mariano Otero, contena de manera expresa
el principio de la inamovilidad judicial, al ordenarse en el artculo 69 respectivo
que los ministros propietarios de la Suprema Corte seran perpetuos,
habindose considerado slo como amovibles a los suplentes.
Las Bases Orgnicas de 12 de junio de 1843 no consagraron el principio
multicitado, sin haber sido explcitas, por otra parte, en lo que concierne a la
declaracin de la amovilidad judicial. Por ello, podemos colegir que la
inamovilidad de los jueces de toda categora (ministros de la Suprema Corte de
Justicia, magistrados de los tribunales superiores y jueces inferiores de los
Departamentos) no exista bajo el rgimen instituido en dicho ordenamiento
constitucional centralista, puesto que si dicha calidad no se establece en la
Constitucin, la legislacin secundaria est habilitada para determinar la forma
y trminos de duracin de un funcionario en un cargo
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No hay que desconfiar tanto del pueblo, no hay que creer que mandar a la
Corte curanderos y parteras, y si alguna vez se equivoca, mandando un imbcil
a la Corte como suele mandarlos a otras partes, el mal no es eterno, porque los
magistrados van a ser amovibles, aunque esta reforma ser tambin
combatida, sostenindose que el que una vez es magistrado, magistrado ha de
ser toda su vida, para poder ser independiente y justiciero. La eleccin y la
renovacin son excelentes garantas; los buenos sern reelectos, los malos no
se perpetuarn en la magistratura, y habr as un estmulo a la probidad;
sabiendo que todos estn vigilados por la opinin pblica y sujetos a su fallo.
34
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36
Diario de los Debates del Congreso Constituyente de 916-17, tomo IT, p. 512.
Op. cit., p. 514.
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para ocupar un puesto judicial no rene las dotes inherentes al sujeto abstracto
de hombre-juez, como son la honestidad, el valor civil, la comprensividad
humana, la cultura, el patriotismo, la sapiencia jurdica, etc., se perpetuara en
el cargo que se le confiera merced a la inamovilidad, constituyendo un serio
obstculo para que la administracin de justicia fuere realmente respetable.
Desgraciadamente, los nombramientos de jueces y magistrados de la
judicatura comn para el Distrito Federal hechos en la poca del gobierno del
general vila Camacho, y que fueron favorecidos por la reimplantacin del
principio de la inamovilidad judicial en septiembre de 1944, no fueron
generalmente precedidos por ningn examen selectivo de las personas que
mediante ellos fueron exaltadas a los cargos correspondientes, sino que su
designacin se llev a cabo sin analizar sus posibles aptitudes de juzgadores.
Por ello, la inamovilidad no vino sino a garantizar en los puestos judiciales de la
mencionada entidad federativa la permanencia vitalicia de personas que, salvo
excepciones honrosas, han distado mucho de asemejarse al tipo ideal de juez,
circunstancia que, aunada a la pobreza material en medio de la que se
desempea la labor judicial, a la intromisin poltica del sindicalismo mal
entendido en el nombramiento de los secretarios y dems personal de los
Juzgados y Salas del Tribunal Superior de Justicia y al rgimen antijurdico de
impunidad que se ha entronizado en el mbito de la judicatura del fuero comn
para no sancionar verdaderos delitos oficiales cometidos en el ejercicio de sta,
gener una era de lamentable depravacin en la administracin de justicia.
Podra pensarse que la erradicacin definitiva de los vicios y defectos que han
maculado la justicia comn sera susceptible de lograrse, si se hicieran
efectivos los medios jurdicos de responsabilidad judicial implantados en la
Constitucin y en la legislacin secundaria respectiva. Y es que dentro de un
sistema de inamovilidad debe existir, como existe en varios pases, un rgimen
estricto y eficaz para exigir a los jueces, que de una u otra manera traicionen
su alto y noble cometido, la responsabilidad oficial delictiva correspondiente
que provoque su destitucin justificada. En nuestra Ley Fundamental, el
artculo 111 facultaba al Presidente de la Repblica para pedir ante la Cmara
de Diputados la destitucin, por mala conducta, de cualquiera de los ministros
de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, de los magistrados de Circuito, de
los jueces de Distrito, de los magistrados del Tribunal Superior de Justicia del
Distrito Federal y de los Territorios y de los jueces del orden comn del Distrito
Federal y de los Territorios. Sin embargo,
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445
49
875
Al efecto, don Francisco Parada Gay relata que El da 23 de diciembre de 1824, el Congreso
General Constituyente declar Ministros de la Corte Suprema a los seores: 1 Miguel
Domnguez, el ilustre Corregidor de Quertaro; 2 D. Jos Isidro Yez, Oidor de la Audiencia de
Mxico y miembro de la Primera Regencia; 3 D. Manuel de la Pea y Pea, notable jurisconsulto
y tratadista que fue Presidente Interino de la Repblica por dos veces 4 D. Juan Jos Flores
Alatorre, abogado de gran reputacin, Diputado a las Cortes de Espaa por la Provincia de
Zacatecas y Presidente de la Academia de Jurisprudencia; 5 D. Pedro Vlez, que desempe el
Supremo Poder Ejecutivo asociado a los seores Luis Quintanar y Lucas Alamn; 6 D. Juan
Nepomuceno Gmez Navarrete, anteriormente Diputado a las Cortes de Espaa por Michoacn y
Ministro de Justicia, que ley ante el Congreso la exposicin en la que el seor D. Agustn de
Iturbide hacia la abdicacin de la Corona; 79 D. Ignacio Godoy, abogado de la Real Audiencia,
individuo del ilustre Colegio de Abogados y Diputado a los primeros Congresos Generales de
Mxico; 8 D. Francisco Antonio Tarrazo, miembro del Congreso Constituyente, que en un rasgo
de honradez y rectitud renunci al cargo de Ministro por no tener la edad requerida por la ley y
despus fue el primer Gobernador de Yucatn; 99 D. Jos Joaqun Avils y Quiroz; 10. D. Antonio
Mndez, el uno y el otro abogados distinguidos, y como todos los dems ministros, respetables
por sus costumbres y probidad; 11. D. Juan Raz y Guzmn, recto abogado y Agente Fiscal de la
Audiencia, que fue despus Secretario de Relaciones. Result electo Fiscal D. Juan Bautista
Morales, el clebre Gallo Pitagrico, escritor y miembro del Congreso Constituyente de 182+
(Breve Resea Histrica de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, pp. 7 y 8).
50
Dentro de esta curiosa estructura instancial, las Salas de la Corte estaban colocadas en una
situacin jerrquica, de tal modo que a una corresponda la primera instancia, a otra la segunda
y a la restante la tercera, en los casos en que dicho cuerpo judicial conociese conjuntamente en
dos o tres grados. Cfr. Los artculos 26, 27 y 28 de las mencionadas Bases.
51
Cfr. dicho Reglamento en el tomo de la Coleccin de Leyes de Dubln y Lozano (pp. 782 a
792), as como en el tomo 1, pp. 80 a 97 de la obra El Juicio de Amparo y el Poder Judicial de la
Federacin, de don Manuel Yez Ruiz.
52
876
Al sustituirse el rgimen federal por el central en la Constitucin de 1836, los
Tribunales de Circuito y los Juzgados de Distrito desaparecieron. En su lugar se
implantaron los Tribunales Superiores de los Departamentos, los de
Hacienda y los Juzgados de Primera Instancia, habindose conservado a la
Corte Suprema de Justicia como el rgano mximo de la Repblica integrado
por once ministros y un fiscal (Arts. 1 y 2 de la quinta ley). Como lo hace notar
don Francisco Parada Gay, dicho alto tribunal, bajo la referida Constitucin
centralista, tena una extensa rbita de atribuciones.
Iniciaba leyes relacionadas con el ramo de justicia e interpretaba las que
contenan dudas, nos recuerda tan distinguido jurista: revisaba todas las
sentencias de tercera instancia de los Tribunales Superiores de los
Departamentos o intervena en la constitucin de los Poderes Ejecutivo y
Legislativo; poda excitar al Supremo Poder Conservador para que declarara la
nulidad de alguna ley cuando fuere contraria a la Constitucin y entenda en
asuntos de Derecho Cannico; nombraba a los magistrados de los Tribunales
Superiores y los procesaba, por lo cual era evidente la sujecin de ellos a la
incontestable superioridad de la Corte que, adems, conoca de los
nombramientos de los jueces inferiores para ratificarlos; por ltimo, competa
al Tribunal revisar los aranceles de honorarios de jueces, curiales y abogados.
53
Sin embargo, pese a todas esta atribuciones, la Corte, al igual que todos los
dems rganos del Estado, se encontraba bajo la frula del Supremo Poder
Conservador instituido en la Segunda Ley, pues ste poda declarar la nulidad
de los actos de dicho tribunal en el caso de usurpacin de facultades, excitado
por alguno de los otros dos poderes, as como suspenderlo cuando
desconociese al Legislativo o al Ejecutivo, o tratase de trastornar el orden
pblico 54
Las Bases Orgnicas de 1843 conservaron la estructura del Poder Judicial
nacional establecida en el ordenamiento constitucional anterior, y no obstante
que en ellas se suprimi el Supremo Poder Conservador, la autonoma funcional
de la Corte se afect considerablemente por la injerencia que en la
administracin de justicia tena el Poder Ejecutivo. En efecto, se dispuso por
dicha segunda Constitucin centralista que el Presidente de la Repblica deba
cuidar que se administrara pronta justicia por los tribunales y juzgados
cuando tuviese noticia de que obraran con morosidad o que en ellos se
cometieran desrdenes perjudiciales para dicha administracin, llegando la
intervencin del citado alto funcionario al extremo de ordenar a los tribunales
53
EL PODER JUDICIAL
447
55
EL PODER JUDICIAL
449
Op. cit., pp. 40 y 41 y artculo primero del Plan de Ayala. El mismo autor tantas veces
invocado alude a la defensa que los integrantes del Tribunal Supremo (o Corte
Suprema) esgrimieron ante el gobierno provisional emanado de dicho Plan, y en cuya
ocasin expusieron lo siguiente: . . . en la dilatada serie de pronunciamientos y
revoluciones que han perturbado a la Repblica, ninguna, hasta la que puso en la
dictadura a D. Antonio Lpez de Santa Anna, se haba atrevido a poner las manos sobre
el Poder Judicial. Lejos de eso, el Tribunal y los Ministros que lo formaban se creen no
haber desmerecido la confianza de la Nacin, porque aunque vilipendiados y alejados
por la administracin del dictador, tuvieron la firmeza de fallar contra los intereses del
mismo, contra los de sus allegados y parientes, y contra los de sus recomendados y
opiniones de sus Ministros, cuantos negocios ofrecieron con alguna de esas
circunstancias, porque afortunadamente en ninguno de ellos encontr la justicia de
parte del dictador, pues si la hubiera encontrado se la habra declarado, aunque la
maledicencia lo hubiera atribuido a un principio bastardo (Cita inserta en la obra ya
mencionada, p. 42).
Parada Gay, op. cit., pp. 43 y 44. Adems de las atribuciones legales que este autor
resume, el Estatuto Orgnico confirm a la Corte las facultades constitucionales que se
enumeran en su artculo 98, a cuyo texto nos remitimos.
61
El ordenamiento que estructur la competencia de la Suprema Corte para funcionar
en Pleno y en Salas fue el Cdigo de Procedimientos Federales de 1897 por reforma de
3 de octubre de 1900 (Arts. 11 a 15 y 55 y 63) y la Ley Orgnica del Poder Judicial de la
Federacin de 16 de diciembre de 1908 (Arts. 33, 34, 35 y 39 a 44).
62
La instalacin respectiva se efectu el primero de junio -de 1917, habiendo sido sus
primitivos integrantes los licenciados Enrique M. de los Ros, Enrique Colunga,
EL PODER JUDICIAL
451
Victoriano Pimentel, Agustn del Valle, Manuel E. Cruz, Santiago Martnez Aloma, Jos Mara
Truchuelo, Alberto M. Gonzlez y Agustn Urdapilleta. Su secretario fue don Francisco Parada Gay,
a quien constantemente hemos citado y cuya bien documentada obra monogrfica nos ha
proporcionado, en su mayora, los datos histricos de la Suprema Corte que hemos reproducido
en esta breve semblanza.
880
Parada Gay, por Decreto de 11 de julio de 1916 se organiz la Justicia Federal
sin dicho alto tribunal, previniendo que las facultades que a este incumba las
ejerciera la Primera Jefatura, o sea, el mismo Carranza por s o por conducto de
personas o cuerpos nombrados ad hoc en cada caso concreto, siempre que no
fuera posible o conveniente dejarlas (dichas facultades) a los Tribunales de
Circuito.63
La somera resea que antecede no ha tenido la pretensin de exponer la
historia del Poder Judicial de la Federacin en Mxico. Nos hemos contrado a
mencionar, grosso modo, la diversa situacin que en nuestro
constitucionalismo han ocupado los tribunales federales, principalmente la
Suprema Corte. Tampoco, en esta ocasin, nos hemos referido a los
antecedentes histricos de los elementos o principios que configuran
exhaustivamente a dicho Poder como conjunto de rganos en los que se
deposita la funcin jurisdiccional del Estado mexicano, pues, como se habr
advertido, al aludir a cada uno de tales elementos o principios, hemos
procurado exponer su antecedencia normativa en el derecho constitucional de
nuestro pas. Igualmente, no ha estado en nuestro nimo relatar, ni siquiera
sucintamente, los hechos que en el transcurso de la vida histrico-poltica de
Mxico han acreditado la dignidad de los tribunales federales y el patriotismo y
valor civil de las personas que en diferentes pocas los han encarnado, como
jueces, magistrados o ministros y cuyas decisiones han sido, en muchas
ocasiones, el escudo protector de la vida y libertad humanas.
Para avalar este calificativo, nada ms oportuno que reproducir las palabras
que en el ao de 1929 virti don Francisco Parada Gay en honor de la Suprema
Corte, a la que por muchos aos prest sus valiosos servicios como Secretario
General. La Suprema Corte de Justicia, dice, naci en 1824 como una
institucin extica en una sociedad acostumbrada al rgimen colonial. No fue
heredada de la Audiencia. Desde el principio tuvo organizacin y facultades
peculiares, que se fueron modificando paulatinamente, o perduraron y se
consolidaron en el curso del tiempo.
El Tribunal fue generalmente respetado, aun en las pocas ms turbulentas de
nuestra historia. No se le toc sino hasta en 1857, para reorganizarlo y darle
trascendentales atribuciones, que en 1917 fueron ampliadas de una manera
considerable.
La historia del Alto Cuerpo nos demuestra que ha sabido conservar su decoro,
que ha defendido las libertades pblicas y que si en alguna ocasin no pudo
sobreponerse a la tirana de un gobierno desptico, en muchas otras cometi
actos que revelan apego a la ley, firmeza, rectitud y valor.
Cuando se haga un concienzudo estudio de las tesis y resoluciones que ha
pronunciado el Tribunal durante su larga vida, en relacin con las condiciones
de nuestra sociedad en sus diferentes pocas, se podr definir hasta qu punto
esos fallos han calmado la sed de justicia sufrida por nuestro pueblo y cmo
han favorecido el imperio del derecho. Entonces ser posible saber lo que debe
la justicia al Tribunal o lo que ste debe a la justicia. 64
63
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propuestas.
5. El Consejo de la Judicatura Federal debe constar, como la Suprema Corte, de
once miembros que deber nombrar el Senado o, en su caso, la Comisin
Permanente, de entre las propuestas a que se refiere el prrafo, inmediato
anterior.
L. El Tribunal Federal Electoral
Este organismo, previsto en los artculos 94 y 99 de la Constitucin, tiene la
importante facultad de fungir como instancia jurisdiccional mxima en materia
de elecciones. Indebidamente se agreg al
64 e
PGINA EN BLANCO
469
CAPTULO DCIMO
LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
SUMARIO: I. Los Estados: A. Su naturaleza jurdica y sus elementos: a) La
poblacin; b) El territorio; c) El orden jurdico; d) El poder pblico; B. Forma de
gobierno; C. Rgimen municipal: a) Consideraciones generales sobre el
municipio; b) El municipio en Mxico (generalidades) : 1. Sinopsis histrica; 2.
Bases constitucionales del municipio; 3. Observaciones finales; D. El poder
legislativo: a) Consideraciones generales; b) La facultad legislativa de los
Estados en relacin con el prrafo tercero del artculo 27 constitucional; E. El
poder ejecutivo; F. El poder judicial.II. El Distrito Federal: A. Consideraciones
previas; B. Resea histrica; C. Bases constitucionales de su organizacin: a)
Ideas generales; b) Poder legislativo; c) Poder ejecutivo; d) Poder judicial; e)
Ministerio Pblico; f) Referndum; g) El patrimonio.
I. LOS ESTADOS
A. Su naturaleza jurdica y sus elementos
Dentro del rgimen federativo, los Estados representan porciones del Estado
federal con determinados atributos caractersticos que brevemente
describiremos continuacin. Desde luego, independientemente del proceso de
formacin federativa, tema que ya tratamos en esta misma obra, 65 los Estados
son entidades con personalidad jurdica que les atribuye o reconoce el derecho
fundamental o Constitucin Federal. Con esta personalidad, los Estados tienen
la concomitante capacidad para adquirir derechos y contraer obligaciones
tanto en sus relaciones recprocas, como frente al Estado federal y en las de
coordinacin que entablen con sujetos fsicos o morales que no estn
colocados en la situacin de autoridad. Consiguientemente, los Estados no
implican meras fracciones territoriales ni simples divisiones administrativas del
Estado federal, sino personas morales de derecho poltico que preceden a la
creacin federativa conservando su entidad jurdica o que surgen de la
adopcin del rgimen federal como forma estatal en el derecho bsico o
Constitucin que la implanta. El atributo de la personalidad jurdica es una de
las notas que distinguen a los Estados como miembros del Estado federal, de
los Departamentos o provincias en que suele descentralizarse regionalmente el
Estado central y que, en rigor, no son
65
471
Este fenmeno aconteci cuando los territorios de Baja California y Norte de Tepic (Nayarit),
fueron convertidos en sendos Estados (Arts. 45, segundo pargrafo, y 47 constitucionales).
71
Dichos requisitos son los siguientes: 1. Que la fraccin que se pretenda segregar de un Estado
cuente con una poblacin de ciento veinte mil habitantes, por lo menos; 2. Que tenga los
elementos para proveer a su existencia poltica; 3. Que se oiga a la legislatura del Estado del que
se trate de formar otro, as como al Ejecutivo federal; 4. Que la ereccin estatal sea votada por
las dos terceras partes de los diputados y senadores presentes en sus respectivas Cmaras; 5.
Que la decisin congresional correspondiente sea aprobada por la mayora de las legislaturas
locales y en caso de que la del Estado del que se pretenda formar un nuevo se hubiere opuesto,
se requiere que la mencionada aprobacin se formule por las dos terceras partes del nmero
total de legislaturas.
72
En el captulo segundo, pargrafo III, apartado C, de esta obra aludimos a los bienes que
constitucionalmente se reputan del dominio de la nacin o del Estado federal mexicano.
473
475
477
479
Sobre la historia municipal, consltese la obra del tratadista Moiss Ochoa Campos
intitulada El Municipio. Su evolucin institucional (Edicin 1981), en la que su autor
se refiere prolijamente a los municipios en la Antigedad, en la Edad Media, en la Edad
Moderna y en la poca Contempornea.
84
La Reforma Municipal, p. 23.
481
483
Op. cit., p. 93. El primer municipio de esta ndole fue el de Tlaxcala donde en 1531 se
fund paralelamente al gobierno indgena, el primer corregimiento espaol,
encabezado inicialmente por un corregidor, luego por un alcalde mayor, y
posteriormente por un gobernador, el que, con excepcin de un corto periodo, rigi
hasta la consumacin de la Independencia en 1821 (Actas de Cabildo de Tlaxcala
547-1567. Publicacin del Archivo General de la Nacin y el Instituto Tlaxcalteca de la
Cultura. 1985. P. III, Prembulo)
485
Ibd., p. 25.
As, Manuel M. Moreno, al referirse al ayuntamiento de la ciudad de Mxico, afirma
que su integracin vari mucho a travs de los tiempos, agregando que Las
ordenanzas de gobierno de 11 de diciembre de 1682, indican los trminos en que
deban efectuarse los cabildos, la manera de tomar las votaciones, las preeminencias
correspondientes a los miembros del Ayuntamiento, el nmero y calidad de los
alcaldes, regidores y oficiales dependientes de la corporacin, as como el modo de
proveer a sus designaciones (Breve Resee Histrica de la Organizacin Poltica y
Administrativa del Distrito Federal. Codificacin de las Disposiciones Administrativas
Vigentes cuya Aplicacin corresponde al Departamento del Distrito Federal. Edicin
1943).
100
Moiss Ochoa Campos seala entre los cargos respectivos los siguientes: los
diputados de pobres, los de propios, el obrero mayor, los diputados de fiesta, los de
polica, los de alhndiga y depsito, el contador, el mayordomo de Propios y Rentas,
dos ejecutores, un fiel encargado de marcar los pesos, pesas, romanas, marcos y
medidas y un veedor del Matadero (Cfr. Op. cit., p. 147).
99
Op. cit.
Por lo que atae a las facultades que correspondan a cada funcionario municipal,
nos remitimos a la exposicin y comentario que hacen los autores que hemos venido
siguiendo en sus respectivas obras ya citadas, pues reiteramos que el tratamiento del
tema concerniente al municipio en lo que atae a sus aspectos exhaustivos, no
incumbe estrictamente al Derecho Constitucional.
103
Esta designacin, dice Ochoa Campos, se haca de acuerdo con la reglamentacin
que aparece consignada en la Recopilacin de Leyes de Indias conforme a las
siguientes bases que el mismo autor seala: 1. En las poblaciones que se fundaban
por capitulacin o asiento con determinada persona, sta y su hijo o heredero deban
nombrar los regidores, segn lo dispuesto por Felipe II. Pasadas dos vidas, los puestos
se llenaban segn los principios del derecho comn. 2. Cuando no haba capitulacin,
los vecinos los nombraban en cabildo abierto, conforme lo dispuso Carlos V en 26 de
junio de 1525. En este caso, despus de la primera eleccin, los regidores eran
designados a su vez por principios del derecho comn (Recopilacin de Indias, 1, 4, 10,
3). (Op. cit., p. 152.)
102
487
municipales.
El carcter genuinamente popular de los regidores, dice Ochoa Campos,
cambi por la viciosa costumbre de vender los oficios. Por cdula de la reina
doa Juana, de 15 de octubre de 1522, el cargo de regidor pas a ser vendible
y renunciable, lo que significaba que deba ser adjudicado al mejor postor, el
cual poda renunciarlo en otra persona. Si mora sin hacerlo, reverta el empleo
a la corona, procedindose a venderlo de nuevo. Con referencia a la Nueva
Espaa, el citado autor
489
cuatro mil alms, y en los pueblos que tengan ocho mil (dem, Art. 22),
disponiendo que dichos cuerpos se integraran con el nmero de
alcaldes, regidores y sndicos que fijaran las juntas departamentales,
recayendo la eleccin respectiva en el pueblo en los trminos que
arreglara una ley (dem, Art. 23). La funcin de los ayuntamientos
qued reducida a la recaudacin e inversin de los propios y arbitrios
(Art. 25), es decir, a actos meramente hacendarios. 107
112
491
493
495
presupuestos ha sido hecha por los Estados, por los Gobiernos de los
respectivos Estados. En una palabra: al municipio se le ha dejado una libertad
muy reducida, casi insignificante; una libertad que no puede tenerse como tal,
porque slo se ha concretado al cuidado de la poblacin, al cuidado de la
polica, y podemos decir que no ha habido un libre funcionamiento de una
entidad en pequeo que est constituida por sus tres poderes. Agreg dicho
diputado que . . . los municipios, las autoridades municipales, deben ser las
que estn siempre pendientes de los distintos problems que se presenten en
su jurisdiccin, puesto que son las que estn mejor capacitadas para resolver
acerca de la forma ms eficaz de tratar esos problems, y estn, por
consiguiente, en mejores condiciones para distribuir sus dineros, las
contribuciones que paguen los hijos del propio municipio y son los interesados
en fomentar el desarrollo del municipio en las obras de ms importancia, en las
obras que den mejor resultado, en las que ms necesite, en fin, aquel
municipio. Seguramente que los habitantes de un municipio son los ms
interesados en el desarrollo de ste. Concluy Jara su intervencin
parlamentaria
497
120
122
499
501
503
505
507
Cfr. Apuntes Sobre la Doctrina Poltica de la Constitucin Mexicana, pp. 136 y ss.
As, verbigracia, en los artculos 117 y 118 del Cdigo Fundamental del pas, se
prevn diversas prohibiciones para los Estados, por lo que, en los casos que en ellas se
comprenden, ninguna legislatura local puede dictar ley alguna.
509
La Constitucin de los Estados Unidos de Amrica. Edicin Kraft, Ltda. Tomo II,
pgina
511
Dicho artculo ordena: Tampoco pueden (los Estados), sin consentimiento del
Congreso de la Unin: 1. Establecer derechos de tonelaje, ni otro alguno de puertos, ni
imponer contribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones; II. Tener en
ningn tiempo, tropa permanente ni buques de guerra; III. Hacer la guerra por s a
alguna potencia extranjera, exceptundose los casos de invasin y de peligro tan
inminente, que no admita demora. En estos casos darn cuenta inmediata al
presidente de la Repblica.
131
Dichas bases conciernen a la forma de gobierno de los Estados, que deber ser
republicana, representativa y popular; a su divisin territorial y organizacin poltica y
administrativa, traducida en el rgimen municipal; al periodo de gobierno de los
ejecutivos locales que no deber exceder de seis aos; a la eleccin de los
gobernadores y de los miembros de las legislaturas, que deber ser directa; a la no
reeleccin absoluta de los gobernadores cuyo origen sea la eleccin popular, ordinaria
o extraordinaria; a la no reeleccin relativa de los mismos funcionarios, cuando hayan
tenido el carcter de sustituto constitucional, interino o provisional, para el periodo
inmediato; a los requisitos exigidos para ser gobernador constitucional de un Estado,
consistentes en ser mexicano por nacimiento y nativo de l, o con residencia efectiva
no menor de cinco aos inmediatamente anteriores al da de la eleccin; a la
proporcionalidad del nmero de diputados de las legislaturas locales en relacin con de
los habitantes de cada Estado; al nmero mnimo de individuos integrantes de dichos
rganos legislativos (siete, nueve y once en respectivos medios) a la irreelegibilidad de
dichos diputados para el periodo inmediato y a la representacin proporcional.
513
La Reforma poltica Mexicana de 1977 En Anuario Jurdico VI, 1979. Publicacin del
Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM.
515
requisito para ser gobernador del Estado donde vio la primera luz, a pesar de
su apartamiento absoluto de las necesidades, problems y aspiraciones de su
poblacin y de su desconocimiento sobre la vida social, econmica y poltica de
dicha entidad federativa.
517
aunque lo haya ignorado por mucho tiempo, pudiese estar habilitada para
ocupar el cargo de referencia.
En resumen, dentro de la primera condicin que seala el artculo 116
constitucional en su fraccin I figura el requisito del jus soli, es decir,
LAS ENTIDADES FEDERATIVAS 941
el consistente en haber nacido en el Estado de que se trate, siendo susceptible
de satisfacerse con independencia del lugar donde el aspirante a gobernador
resida o haya residido. La segunda de tales condiciones se refiere al jus
domicilli dentro de la correspondiente entidad federativa sin relevancia alguna
del lugar de nacimiento de dicho aspirante. Es evidente que ambas
condiciones, para operar disyuntiva y separadamente, deben apoyarse en el
supuesto ineludible de la ciudadana mexicana.
Con el objeto de evitar que el mero nacimiento (jus soli) fuese -la causa
determinante nica para legitimar a los gobernadores de los Estados y en
congruencia con las ideas expuestas en el Congreso Constituyente 1916-17,
ste implant la segunda condicin disyuntiva, es decir, el -jus domicilii, el
cual, junto con el jus soli, son las exigencias irrebasables para que cualquier
mexicano pueda aspirar vlidamente a la gubernatura de un Estado. Tales
exigencias jams las puede alterar, contrariar o sustituir ninguna constitucin
local sin quebrantar el principio de la supremaca de -la Constitucin federal
que esta misma -proclama en - sus artculos 41 y 133 que respectivamente
disponen: El pueblo ejerce su soberana -por medio de los Poderes de la Unin,
en los casos de la competencia de stos, y por los de los Estados,- en lo que
toca a sus regmenes anteriores,, en - los trminos -respectivamente
establecidos por la presente Constitucin Federal y las particulares de -los
Estados, las que en ningn caso podrn contravenir las estipulaciones del Pacto
Federal. Esta Constitucin, las leyes del Congreso de la Unin que emanen de
ella y todos los tratados que estn de acuerdo con la misma, celebrados y que
se celebren por el Presidente de la Repblica; con aprobacin del Senado,
sern la Ley Suprema de toda la Unin. Los jueces de cada Estado se
arreglarn a dicha Constitucin, leyes y tratados a pesar de las disposiciones
en contrario- que pueda haber en las Constituciones o -leyes de los Estados.
De las breves consideraciones expuestas se derivan - las siguientes
conclusiones excluyentes y separadamente operantes de la legitimacin para
ser gobernador: a) Ningn ciudadano mexicano, que no sea nativo del Estado
de que se trate (jus soli) puede asumir dicho cargo; b) Ningn ciudadano
mexicano no nacido en el propio Estado, pero que no tenga su residencia efectiva en l por un trmino no menor de cinco aos inmediatos anteriores al
da de- la eleccin (jus domicilli), tampoco pede ser gobernador; c) Ni el jus
sanguinis ni ningn otro factor distinto de las dos condiciones disyuntivas
anteriores, pueden capacitar a nadie para ser electo a la gubernatura estatal;
d) Cualquier constitucin local que no acate las citadas condiciones tiene
validez formal ni, por ende, aplicatividad.
Por ltimo, consideramos pertinente formular una importante reflexin que
ayudara a precisar la condicin die ser nativo de un Estado frente a la
llamada ciudadana en relacin a cada entidad federativa. Varias
constituciones locales, por no decir todas, hablan de ciudadana tambin
locales. En otras palabras, segn estos ordenamientos, cada Estado tiene sus
ciudadanos, de tal manera que todo ciudadano mexicano podra tener dos
519
Los actos administrativos vedados a los Estados son los siguientes: la celebracin de
alianza, tratados o coaliciones con otro Estado o con las potencias extranjeras (frac. I
del Art. 117); la acuacin de moneda y la emisin de papel moneda, de estampillas y
papel sellado (dem, frac. III); la emisin de ttulos de deuda pblica pagaderos en
moneda extranjera o fuera del territorio nacional, la contratacin directa o indirecta de
prstamos con gobiernos de otras naciones, la asuncin de obligaciones en favor de
sociedades o particulares extranjeros o cuando deban pagarse en moneda extranjera o
fuera del territorio nacional (dem, frac. VIII)
135
Dichas prohibiciones relativas conciernen a que los Estados no pueden, sin tal
consentimiento, Tener, en ningn tiempo, tropa permanente ni buques de guerra
(Art. 118, frac. II). Hacer la guerra por si a alguna potencia extranjera, exceptundose
los casos de invasin y de peligro tan inminente, que no admita demora, debindose
informar de esta situacin al Presidente de la Repblica (dem, frac. III).
136
Cfr. Captulo cuarto, pargrafo VI.
137
Cfr. Capitulo noveno.
521
Estas garantas las estudiamos en nuestra obra Las (aran tas Individuales, captulo
sptimo.
139
Cfr. El Juicio de Amparo (captulo cuarto, pargrafo V).
523
En 1790 el Congreso de los Estados Unidos decidi que a partir de 1800 la capital
federal se establecera en un distrito o territorio que no excediese de diez millas
cuadradas (que fue su extensin original) alrededor del ro Potomac, fundndose as el
Distrito de Columbia y su capital, la ciudad de Washington. La Constitucin
norteamericana, dice don Manuel Herrera y Lasso, atribuy al Congreso de la Unin
(Art. 1, sec. VIII, frac. XVII), la facultad de aceptar un territorio no mayor de diez millas
cuadradas cedido por alguno o varios Estados, para hacer de l la residencia de las
suprems autoridades federales y legislar, de modo exclusivo, sobre todas las materias
que a tal entidad conciernan. Los Estados de Maryland y Virginia cedieron el territorio
que, denominado por el Congreso Distrito de Columbia, vino a ser el asiento del
gobierno federal (Estudios Constitucionales, p. 90).
525
527
529
531
954
necesariamente, la reforma de este artculo constitucional aplicable al Distrito
federal instalado en el Valle de Mxico, pero no al Distrito federal establecido
en otra parte del territorio nacional.
De este reproche quedara a salvo el proyecto del Primer Jefe si hubiera
subordinado la redaccin de todos los artculos relativos al propsito, muy
razonable, que parece haber tenido de convertir el Valle de Mxico en la
residencia definitiva del Gobierno federal, dejando nicamente al Congreso la
facultad de variar esa residencia de modo extraordinario y transitorio: ms no
hizo tal y por ello el proyecto resulta deficiente. 149
La omisin a que aludimos fue subsanada por el Congreso Constituyente al
decidir que En caso de que los Poderes Federales se trasladen a otro lugar. se
erigir (el Distrito Federal) en Estado del Valle de Mxico, can las lmites y
extensin que le asigne el Congreso General (Art. 55 const.). Esta ltima
atribucin posibilita a este rgano legislativo para cercenar o mutilar el
territorio del Estado o de los Estados con el que se forme el nuevo Distrito
Federal con la extensin territorial que sefiale para dicho Estado potencial, sin
que se requiera en ninguno de los dos casos el consentimiento de las entidades
afectadas, ya que el supuesto normativo que contempla el artculo 44
constitucional es distinto del que prev la fraccin tercera del artculo 73 de la
misma Ley Suprema, o sea, del que estriba en la formacin de nuevos Estados
dentro de los lmites de los existentes. En efecto, en este ltimo caso, la
formacin estatal se supedita a la satisfaccin de las condiciones
demogrficas, polticas y eco nmicas que tal fraccin determina, en tanto que
la ereccin del Estado del Valle de Mxico es constitucionalmente imperativa y
automtica segn lo ordena el citado artculo 44, sin que este fenmeno quede
sujeto a la existencia o surgimiento de dichas condiciones, toda vez que su
causa determinante, es la simple traslacin de los Poderes Federales a otro
149
Op. cit., pp. 79 y 80. El propsito de don Venustiano al que se refiere el invocado
constitucionalista efectivamente emerge de las siguientes expresiones de la Comisin
dictaminadora respectiva: Los propsitos del C. Primer Jefe son militares, polticos y
civiles: el Valle de Mxico es una extensin territorial que tiene defensas naturales
propias, que lo hacen, en cierto modo, inaccesible, y debindose aprovechar estas
fortificaciones naturales, es muy fcil defenderlas. Hacer de la ciudad de Mxico,
comprendiendo toda ta circunscripcin, una formidable plaza fuerte que sera el ltimo
reducto, la ltima lnea de defensa del pas, en el caso de una resistencia desesperada
en alguna guerra extranjera. Haciendo del Valle una circunscripcin distinta,
independiente, esto es, una entidad con sus lmites propios, con sus recursos propios,
con su administracin propia, se establece efectivamente la residencia de los poderes
en un lugar especialmente adecuado para su objeto, y puede lograrse con esto,
tambin, la mayor independencia de los Estados, que ya no tendrn ms ligas ni ms
relaciones con el Poder del Centro que aquellas que correspondan propiamente a
nuestra organizacin constitucional, esto es, aquellas que no son del rgimen interior
de cada Estado (Diario de los Debates. Tomo II. pp. 721 y 722).
Codificacin del Departamento del Distrito Federal. Introduccin, pp. 76 y 77. Edicin
1943.
151
Op. cit., p. 78 de la Introduccin.
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535
537
959
En la base 5 de la fraccin VI del artculo 73 constitucional se contienen
diversas reglas que rigen al Poder Judicial del Distrito Federal, descollando
entre ellas la que concierne a la garanta de independencia de los magistrados
y jueces en el ejercicio de sus funciones, mediante las condiciones de ingreso,
formacin y permanencia de sus titulares que la propia ley seale. Asimismo es
de subrayarse la novedad consistente en que los nombramientos de dichos
funcionarios judiciales deben recaer preferentemente entre aquellas personas
que hayan prestado sus servicios con eficiencia y probidad en la administracin
de justicia o que lo merezcan por su honorabilidad, competencia y
antecedentes en otra rama de la profesin jurdica. En la invocada base 5a se
contienen otras reglas sobre el acto aprobatorio de los nombramientos de
magistrados del Tribunal Superior de Justicia5 sobre la suplencia de estos
funcionarios, sobre la duracin del cargo correspondiente, su remuneracin y
su destitucin conforme al Ttulo Cuarto de la Constitucin que ya hemos
comentado en relacin con el Poder Judicial Federal. 157 Y 158
Funcionarios, la duracin del cargo correspondiente que es de seis aos, su
remuneracin y su destitucin conforme al Ttulo Cuarto de la Constitucin que
ya hemos comentado en relacin con el Poder Judicial Federal. 158
2. Los conflictos laborales que surjan en el Distrito Federal y respecto de
industrias que no sean de jurisdiccin federal 159 son de la competencia de la
Junta Local de Conciliacin y Arbitraje de dicha entidad federativa, segn lo
prescribe el artculo 123 de la Constitucin en sus fracciones XX y XXXI a cuyo
texto nos remitimos, ya que su estudio corresponde al Derecho del Trabajo.
3. En cuanto a las controversias que se susciten entre el Gobierno del Distrito
Federal y sus trabajadores, la funcin jurisdiccional respectiva se ejerce por el
Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje, segn lo establece el invocado
precepto constitucional en su apartado B, in capite, y fraccin XII.
4. El artculo 104 de la Constitucin, que en otra oportunidad comentamos, 160
dispona que el Congreso de la Unin poda instituir tribunales de lo
contencioso-administrativo dotados de plena autonoma para dictar sus fallos,
para dirimir controversias que se susciten no slo entre la Administracin
Pblica Federal y los particulares, sino tambin entre stos y la Administracin
Pblica del Distrito Federal (frac. 1, prrafo segundo). Ahora bien, en ejercicio
de esta facultad, que se traslad a la fraccin XXIX-H del artculo 73
constitucional, el mencionado Congreso expidi la Ley de lo Contencioso
Administrativo del Distrito Federal,161 creando el Tribunal correspondiente,
cuyas Salas tienen competencia para conocer de los juicios que se promuevan
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PGINA EN BLANCO
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CAPTULO DECIMOPRIMERO
EL ESTADO Y LA IGLESIA
Sumario: 1. Breves consideraciones previas. II. Semblanza de la Iglesia. III.
Bosquejo de la Iglesia en Mxico: A. El Patronato real; B. Las rdenes religiosas;
C. La Inquisicin o Tribunal del Santo Oficio (Generalidades); D. La Iglesia en el
Mxico independiente hasta las Leyes de Reforma. IV. Las Leyes de Reforma:
A. Consideracin previa; B. La supresin de los fueros; C. La intervencin de
bienes eclesisticos; D. Votos monsticos; E. Desamortizacin de bienes; F.
Nacionalizacin de los bienes del clero; G. Estado civil de las personas; H.
Libertad de cultos. V. Somero juicio crtico sobre la Reforma. VI. Exgesis
del artculo 130 constitucional A. Reiteracin de la libertad religiosa; B.
Intervencin del poder pblico en el culto religioso; C. Incapacidades y
prohibiciones respecto de los ministros del culto; D. Agrupaciones religiosas; E.
Estado civil de las personas F. Disposiciones generales; G. Necesaria
supervivencia del artculo 130 constitucional.
I. BREVES CONSIDERACIONES PREVIAS
El artculo 130 de la Constitucin se desenvuelve preceptivamente en diversas
disposiciones que, en su conjunto, destacan no la separacin de la Iglesia y el
Estado como indebidamente suele afirmarse, sino la supeditacin de la Iglesia
al Estado. Esta situacin, que ha sido el resultado o la consecuencia de
diferentes acontecimientos que registra la historia sociopoltica y econmica de
Mxico, debe ser analizada desde distintos puntos de vista para justificar o
rechazar la mencionada supeditacin al poder estatal. En ese anlisis deben
concurrir varios criterios metodolgicos, pues debe dilucidarse, con pretensin
de objetividad y eliminando en lo posible el subjetivismo, si las prescripciones
constitucionales que forman el contexto de dicha subordinacin son
nicamente trasunto de situaciones fcticas que pertenecen al pasado, o si,
por lo contrario, deben necesariamente subsistir como norms jurdicas
fundamentales para evitar la colisin, tan frecuente en la historia, entre la
autoridad civil y la autoridad eclesistica, as como para imposibilitar la
hegemona de la Iglesia sobre el Estado que muchas veces ha impedido o
frustrado la realizacin de principios ideolgicos de carcter econmico,
poltico, cultural y social en beneficio de las grandes mayoras populares.
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162 e
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era, en la Tierra, la prueba mstica de la presencia de Cristo 163. Es ms, en la
ltima plegaria que el Divino Crucificado eleva al Padre, el Hijo de Dios dice:
Que todos sean uno. Padre, como T eres uno en M y yo en ti 164, de donde se
infiere el carcter de santidad de la Iglesia y cuya universalidad o catolicidad
deriva de la exhortacin de Cristo a sus discpulos para que fuesen a ensear
su doctrina a todas las naciones.
Como unidad de fe, de culto y de conducta, la Iglesia, desde su primitividad,
tuvo necesariamente una organizacin que se proyect a las comunidades
cristianas o iglesias que la integraban y que se establecieron en diversas
regiones del mundo antiguo a consecuencia de la difusin del Evangelio por los
discpulos y apstoles de Cristo. 165. Conforme a dicha organizacin, haba dos
clases de jefes, los obispos y diconos, y segn lo indica Rops, cuya autoridad
en la materia es indiscutible, cada comunidad pareca dirigida por un colegio
de episcopos o de presbteros bajo cuyas rdenes se hallaban los diconos,
quienes tenan contacto inmediato con los fieles. 166 Los obispos estaban
investidos con atribuciones litrgicas, es decir, dirigan los ritos sacramentales,
incumbindoles el deber de ensear la religin cristiana, de administrar los
bienes de la comunidad y de vigilar moral y espiritualmente la conducta de los
feligreses.
Cada fiel tena su modesto puesto; cada sacerdote, cada dicono tenan su
tarea que cumplir segn su rango; pero el obispo, por su parte, las asuma
todas; era responsable de todo. Velaba, pues, por la disciplina, por las buenas
costumbres, por la armona entre los cristianos. Si uno de ellos flaqueaba, se
portaba mal o apostataba, el obispo se resenta de estas faltas como de otras
tantas heridas en el cuerpo mstico, afirma el autor citado, quien agrega: Es
evidente que el sistema episcopal fue uno de los elementos fundamentales del
Cristianismo durante el decisivo periodo en que conquist el mundo. Debi a
ese sistema su firme flexibilidad, su solidez doctrinal y su eficacia material. No
conocemos a todos esos obispos de los primeros tiempos que fueron
verdaderamente las piedras sillares con que se edific la Iglesia, pero cuntos
entre los que conocemos se nos aparecen con un halo de genio y de santidad.
Pensemos en Ignacio de Antioqua, en Policarpo de Esmirna, en Dionisio de
Corinto, en Ireneo de Lyon; ms tarde en Cipriano de Cartago, en Hilario de
163
167
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San Mateo. Capitulo XVI. Versculo 18. Pedro denotaba piedra, y con este
nombre design Cristo a Simn y se conoce universalmente a este dispuso. Al ser ste
la piedra o fundamento de la Iglesia cristiana, fue al mismo tiempo su cabeza,
habindose disputado su legtima sucesin la Iglesia de Roma y la de Constantinopla,
sin que la polmica entre ambas se haya decidido en favor de ninguna, pues lo
propugnadores de las tesis en contradiccin siguen sosteniendo histrica y
teolgicamente sus respectivos puntos de vista.
169
Ferdinand Pratt. S. J. Jesucristo. Tomo II, p. 337.
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temor de ser perseguido, agregando que Pero lo que otorgamos a los
cristianos lo concedemos tambin a todos los dems. Cada cual tiene derecho
de escoger y de seguir el culto que prefiera, sin ser menoscabado en su honor
o en sus convicciones. Va en ello la tranquilidad de nuestro tiempo 171
Comentando el Edicto de Miln, el historiador Daniel Rops expresa en
acertadas palabras que La corriente general de la opinin, el conformismo de
las masas, que tanto actuaron en contra de la expansin cristiana, trabajaron
desde entonces en su favor. No haban reconocido oficialmente los
emperadores que se haban equivocado al tratar de destruir al Cristianismo?
No era evidente que el Dios de los cristianos era ms fuerte que las viejas
divinidades paganas, puesto que haba hecho triunfar a su amigo? En vez de
atribuir las calamidades de la poca a la impiedad de los cristianos, como se
haba proclamado tan menudo, no habra que buscar sus verdaderas causas
en la negativa opuesta por Roma durante tan largo tiempo a la nueva fe? El
mismo Constantino no deba distar mucho de pensar en tales cosas, y aun
cuando en los medios tradicionales e intelectuales era frecuente considerar el
cambio en curso como una espantosa regresin, el conjunto del pueblo,
simplista y supersticioso, haba de convencerse muy de prisa de que la victoria
de Cristo estaba inscrita en los arcanos del destino. 172
El Edicto de Miln se ha calificado con toda razn como un documento de
trascendencia universal, pues la libertad religiosa que proclam y el
reconocimiento oficial de la religin cristiana que el emperador Constantino
hizo consecuencia de ella por conviccin ideolgica o por conveniencia poltica,
fueron los factores que transformaron radicalmente las estructuras del Estado
romano. El Cristianismo ejerci influencia directa y decisiva sobre el derecho,
ya que determin la expedicin de varias leyes o edictos en que se recogieron
sus enseanzas, admoniciones, exhortaciones y prcticas culturales y
litrgicas.173 Y,173 bis La poltica tambin recibi el impacto cristiano, pues dicho
clebre emperador, al abrazar la fe de Cristo, transform la sociedad de su
poca sentando las bases de la Edad Media que iba a caracterizarse por el
171
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desataron la violencia en varios pases, sin excluir a Mxico. Las iglesias y sus
jefes, como grupos religiosos, independientemente de las creencias que
profesen y del culto que practiquen, son indiscutiblemente destinatarios del
imperium estatal que se desarrolla en actos de autoridad de diversa ndole. Por
ello, no slo la Constitucin sino tambin las leyes del Estado deben
subordinar, con carcter de formacin coercitiva, la conducta de dichas
comunidades y de sus dirigentes, demarcndoles, sin embargo, una esfera,
que es la estrictamente religiosa, dentro de la que, con respetable y respetuosa
autonoma, realicen sus objetivos espirituales sin intervencin alguna de las
autoridades estatales. Re chaza esa subordinacin equivaldra a proclamar el
principio de extraterrit0rialida dentro del Estado, en el sentido de que sus
norms constitucionales y legales y los actos de autoridad que en aplicacin de
ellas desempearan sus rganos de gobierno, no tuvieran observancia ni
vigencia para las iglesias y sus jefes. Entre la Iglesia y el Estado debe haber,
pues, respeto mutuo que, a su vez, descansa en la demarcacin de los mbitos
teleolgicos y dinmicos que corresponden a ambas entidades. La interferencia
de stas convierte a la Iglesia en una organizacin ajena a su origen divino,
prostituyendo su implicacin prstina y 41 Estado en opresor de la libertad
religiosa, quebrantndose el equilibrio que necesariamente debe haber entre
una y otro, producindose los consiguientes conflictos regresivos que tantos
pueblos han padecido. La verdadera Iglesia de Cristo debe ser una comunidad
como El la fund y en la que El est. msticamente presente por todos los
siglos, teniendo como finalidad suprema el perfeccionamiento moral y
espiritual de los hombres. La Iglesia poltica y la actividad poltica de sus
dirigentes cualquiera que sea su categora destruyen la unidad con el Mesas al
violar el principio que ensea que el reino del Salvador no es de este mundo.
Mover a los feligreses, con el seuelo de la religiosidad, hacia objetivos de
ndole poltica implica una conducta alejada del camino que traz Jesucristo, y
la conversin de la Iglesia, como ha sucedido en la historia, en un grupo de
presin sobre las autoridades del Estado.
Estas consideraciones no entraan, sin embargo, que los cristianos, cualquiera
que sea su credo especfico, no deban participar, como ciudadanos, en las
actividades polticas, abstencin que, por lo dems, sera absurda. Por lo
contrario, la conciencia cristiana, tan radicalmente distinta del fanatismo y la
supersticin, es uno de los mejores vehculos que conducen al verdadero
civismo, pues merced a ella y en cumplimiento de las enseanzas de
Jesucristo, la persona puede cooperar al mantenimiento del equilibrio entre la
Iglesia y el Estado a que pertenezca, dando a Dios lo que es de Dios y al Csar
lo que es del Csar. La actitud cristiana no slo debe observarse en la vida
subjetiva o inmanente del hombre ni nicamente se traduce en la mera
intencin de cumplir las enseanzas y exhortaciones de Cristo, sino que
esencialmente estriba en la adecuacin del comportamiento externo o
trascendente a los postulados que integran su doctrina. La religin cristiana no
es contemplativa, pasiva o esttica, sino eminentemente activa en cuanto que
sus profesantes tienen la obligacin de practicar sus mandamientos en los
distintos mbitos de su vida
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tenido por extrao de ello, y no pueda tener ni obtener Beneficio, ni oficio
Eclesistico en los dichos nuestros Reynos, y unos y otros incurran en las
dems penas establecidas por leyes de estos Reynos; y nuestros Virreyes,
Audiencias y Justicias Reales procedan con todo rigor contra los que faltaren a
la observancia y firmeza de nuestro derecho de Patronazgo, Procediendo de
oficio, pedimento de nuestros Fiscales, de cualquiera parte que lo pida, y
en la execucin de ello pongan la diligencia necesaria. 176
Claramente se advierte que el derecho comn, establecido en las leyes que
expeda el monarca espaol, sujetaba a la Iglesia en la Nueva Espaa a la
potestad real, convirtiendo al rey en un alto jerarca eclesistico de cuya
voluntad provena la integracin humana de las categoras que formaban la
organizacin del alto clero, pues el nombramiento de arzobispos, obispos y
abades que haca ci Papa deba ser propuesto por el soberano real. 177177 La
amplia intervencin que tena el rey en los asuntos eclesisticos conjuntaba en
su autoridad las dos potestades, o sean, la llamada espiritual o religiosa y la
temporal o civil y fue precisamente Felipe II quien hizo culminar esa
conjuncin durante su largo reinado que abarc ms de cuatro dcadas. 178178
Ejerciendo el derecho de patronazgo, el emperador Carlos V propuso en
diciembre de 1527 a la Santa Sede la designacin de fray Juan de Zum4rraga
para el obispado de Mxico, cuya consagracin se efectu en abril de 1533.
Posteriormente, el mismo monarca espaol cre los obispados de Antequera
(Oaxaca), de Michoacn cuyo primer titular fue el ilustre don Vasco de Quiroga,
oidor de la Segunda Audiencia de la Nueva Espaa 179179 y de Nueva Galicia
(Guadalajara), que tuvo como primer obispo a Pedro Gmez de Maraver. La
primera dicesis fue la de Mxico, teniendo como sufragneos a los obispos de
Tlaxcala, Oaxaca, Michoacn, Nueva Galicia, Yucatn y Chiapas.
B. Las rdenes religiosas
Independientemente del clero seglar presidido por los obispos y arzobispos
dentro de una organizacin jerrquica, exista y operaba en la Nueva Espaa
176
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180
181
Ibid., p. 287.
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185
Entre estas herejas destaca durante el siglo xis la llamada catarirmo, practicada
primordialmente por los habitantes de la ciudad de Albi, en Francia, por lo que tambin
se le conoce como Hereja de los albigenses. El catarismo sostena que el mundo
terrenal estaba infestado de corrupcin y de vicios, por lo que se neg a admitir que
fuese la obra de un Dios bueno, afirmando, por lo contrario, que era creacin de un ser
muy poderoso llamado Satn. Dios, decan los partidarios de esta hereja, es el que
reina sobre las alms en el cielo y el demonio gobierna a los hombres en la tierra. Para
acercarse a Dios, los hombres deban purificarse de todo vicio del cuerpo, llegando los
cataristas hasta el extremo de considerar la propagaciI de la especie humana como
un fenmeno vitando contrario a su naturaleza y destino espiritual. Por consiguiente,
execraban el acto sexual dentro y fuera del matrimonio al cual consideraban como un
concubinato legal, afirmando que matrimonium est meretricium, matrimonium est
lupanar (Cfr. LInquisition Medievale de Jean Guiraud. Edicin 1978. Pars).
187
Cfr. Enciclopedia Universal Ilustrada. Espasa Calpe. Tomo LXIV, p. 374.
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poca al imperativo de mantener la unidad poltica del Estado monrquico
espaol a base de la conservacin de la unidad religiosa expresada y
cimentada en el catolicismo, cuyos adalides, difusores y defensores eran los
mismos reyes espaoles merced a la institucin del patronazgo del que ya
hemos hablado brevemente. Este designio implic primordialmente el
establecimiento de dicho Tribunal en Espaa y sus colonias, y aunque desde un
punto de vista axiolgico su creacin no se pueda justificar, s se explica, por lo
contrario, atendiendo a la realidad poltica y religiosa que lo vio nacer y en la
cual tuvo que funcionar. Preservar una determinada fe ante los embates de las
herejas, cuando aquella se estimaba como la verdad y stas como las
mentiras desquiciantes del hombre, aniquiladoras de su alma y de su vida
terrenal y sobrenatural, era una postura perfectamente lgica y necesaria en
pases, como la Madre Patria, en que el catolicismo era la ltima razn de la
existencia individual y colectiva. Instaurar procesos contra los herejes que se
manifestaban eidticamente de diversos modos, desde la impugnacin
razonada de los dogmas eclesisticos hasta la superchera vulgar y fantica,
era la consecuencia obligada de esa postura; y en cuanto al tormento que se
aplicaba a los procesados para constreirlos a confesar una real o supuesta
hereja, era una prctica judicial que desde las ordalias se acostumbraba en los
tribunales laicos, sin haber sido privativa de la Inquisicin. 188 Su
establecimiento en la Nueva Espaa fue la medida institucional que impona el
objetivo de proteger la unidad poltico-religiosa que con tanto celo pretendieron
conservar los reyes hispanos mientras los hechos que la amenazaban pudieron
188
Sobre este punto, don Vicente Riva Palacio, distinguido - historiador liberal, comenta
que Si se estudia y se juzga Ja institucin del Santo Oficio por sus reglamentos, sus
instrucciones y sus formularios, seguramente que poco habr de tachrsele, pues
excepcin del riguroso secreto que exiga en todos sus trabajos, apenas podr
encontrarse en su manera de sustanciar los procesos algo que difiera de lo que, por el
derecho comn, los jueces ordinarios practicaban en aquella poca. Lo que ms
horrnriza de la Inquisicin es sin duda la cuestin de tormento y el suplicio de la
hoguera; pero en primer lugar el Santo Oficio cuid bien de que sus sentencias jams
declararan, sino que el reo como relajado sera entregado al brazo secular, y no que
deba morir y menos la clase de muerte que deba aplicrsele; es verdad que relajar a
un reo era tanto como dictar contra l la sentencia de muerte y entregarle al poder
temporal que la ejecutara; pero la Inquisicin quiso siempre salvar la forma, y los
jueces civiles sentenciaban a muerte conforme al derecho comn y as la ejecutaban.
Por otra parte, el poder civil no slo conden a morir en las flams a los herejes que la
Inquisicin le entregaba; reos haba tambin que sin pasar por la Inquisicin eran
quemados vivos, por ejemplo, los convictos del delito que la Biblia atribuye a los
habitantes de la antigua y perdida Pentpolis. En Mxico era muy comn esta clase de
ejecuciones: en los diarios que algunos hombres curiosos escriban de los sucesos de
sus tiempos y que despus se han publicado, a cada paso se encuentran la noticia de
uno, de dos y hasta de siete hombres quemados vivos el mismo da. El tormento como
medio de prueba y aun de purgacin de falta leve, se aplicaba por los tribunales del
fuero comn. En Madrid, bajo el gobierno del ilustre monarca Carlos III, en el decenio
de 1770 a 1780, todava se empeaban hombres eminentes como don Manuel
Lardizbal y Uribe y don Alonso Mara de Acevedo, en arrancar una ley que extinguiera
en los tribunales civiles y aun en los eclesisticos, la inhumana prctica del tormento,
que ya los alcaldes, de hecho, haban dejado de aplicar dsde el ao de 1777. (Mxico
a Tracs de los Siglos. Tomo II, p. 411.)
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189
A este respecto, Mariano Cuevas S. J., no sin pasin, refirindose a las leyes indianas
procedentes del monarca, dice: Pero no se crea que en ellas se encerraba todo lo que
estaba prescrito por la corona a la iglesia y a sus instituciones. Todos los veinticuatro
ttulos del libro primero, con un conjunto de seiscientas noventa leyes, con su
innumerable prole de reales cdulas, decretos virreinales o de las audiencias e
interpretaciones de los gobernantes, tenan, desde al Patriarca de las Indias hasta el
ms triste sacristn, desde los Concilios provinciales hasta los hospitalejos de indios,
completamente atados, en forma que, queriendo abusar el monarca o sus subalternos,
podan tener a la Iglesia, y de hecho la tuvieron en muchos casos, en bien dura y
humillante condicin (Historia de la Iglesia en Mxico. Tomo II, pp. 52 y 53).
194
Entre los precursores de la independencia destaca fray Melchor de Talamantes,
peruano de origen, que elabor un plan para organizar autnomamente a la Nueva
Espaa, y habiendo sido vctima de la Inquisicin, muri en la fortaleza de San Juan de
Ula, en abril de 1809. Tampoco debe dejarse de hacer alusin al inquieto y digno fray
Servando Teresa de Mier ni a fray Gregorio de la Concepcin (Gregorio Melero y Pia),
carmelita, que era entusiasta partidario de la independencia y corresponsal de Hidalgo;
ni olvidarse a los religiosos y clrigos que junto con ste fueron aprehendidos en
Acatita de Bajn, Chihuahua, el 21 de marzo de 1811, tales como Bernardo Conde,
franciscano, Pedro Bustamante, mercedario, Mariano Belleza, Francisco Olmedo,
Nicols Nava, Jos Maria Saicido, Antonio Ruiz, Antonio Beln e Ignacio Hidalgo.
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alentaba al bajo clero para propugnar un cambio radical del estado de cosas. El
primero reiteraba en proclamas, anatemas y condenas inquisitoriales la
sujecin al rey de Espaa, la radicacin en su persona de la soberana del
Estado y el mantenimiento de sus fueros y privilegios clasistas. 195 El segundo,
por contrapartida, preconizaba la emancipacin poltica de la Colonia por virtud
de que su pueblo deba reivindicar el poder soberano y estructurar al nuevo
Estado sobre leyes justas e igualitarias.
Segn afirma el historiador Vicente Riva Palacio, la independencia de Mxico
tuvo en su contra, desde el instante de su proclamacin, a los ricos y a los
grandes propietarios; a la aristocracia que se haba formado en la colonia entre
los descendientes de los conquistadores o por las ddivas y mercedes de los
reyes en el transcurso de los siglos; a los empleados que haban vivido en
medio de los abusos de una administracin complicada y exenta hasta
entonces de eficaz inspeccin; al alto clero, finalmente, que recibi con el rayo
en las manos y la maldicin en las manos el anuncio de que la patria alentaba,
de que la patria viva y que se alzaba a reivindicar derechos olvidados y a
conquistar libres y como tales mejores destinos, aadiendo que . . . el ltimo
(el alto clero) se alzaba tremendo a defender su vieja prepotencia amenazada
de muerte, adhirindose ms que nunca al tron de los reyes ,predicando
ardiente cruzada contra las nuevas ideas que asomaban como astro radiante
en los tristes horizontes de la patria, fulminando excomuniones contra los
autores de la revolucin y arrebatado de ira, contribuyendo al desprestigio de
la religin misma, porque el pueblo vea que los caudillos de la independencia
tambin la invocaban con ardor y que muchos de los humildes miembros del
clero corran a afiliarse bajo las nuevas banderas, de todo lo cual hubo de
deducir sin violencia que intereses puramente temporales y profanos
impulsaban al alto clero en su encono y resuelta hostilidad. 196 A la accin de
las armas virreinales, contina Riva Palacio, uni la Iglesia sus anatemas, su
inmenso y hasta entonces indisputable influjo, su vivsimo celo y sus tesoros.
Sobre cada cabeza de las que altivas se irguieron clamando libertad y patria
descarg el estallante rayo de la excomunin; y antes de que las balas
destrozaran los nobles corazones de los caudillos sacerdotes, la degradacin
eclesistica pretendi marcar sus frentes con un sello de reprobacin y de
infamia. Al primer rumor de independencia la Inquisicin atiz la hoguera y
195
197
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deducindose lgicamente que tal esclarecimientos no era sino la
propugnacin de la restauracin de la monarqua. 199
La extincin del patronato regio por efecto automtico de la consumacin de la
independencia suscit en Mxico una grave crisis en la Iglesia por lo que
concierne a la provisin de los altos puestos jerrquicos, es decir, de los
obispados y arzobispados, ya que, al haber reasumido el pontfice romano la
potestad de hacer las designaciones correspondientes, mientras no
reconociese a los nuevos Estados y sus gobiernos, no poda formularse ningn
nombramiento vlido.200 Previendo la nulidad de las designaciones respectivas,
los obispos se reunieron en una junta interdiocesana que tuvo lugar el 4 de
marzo de 1822 para informar a la Regencia del Imperio mexicano que por la
independencia de ste ces el uso del patronato que en sus iglesias se
concedi por la Silla Apostlica a los Reyes de Espaa, como reyes de Castilla y
Len: que para que lo haya en el Supremo Gobierno del Imperio sin peligro de
nulidad de los actos, es necesario esperar igual concesin de la misma Santa
Sede. . .201
Segn afirma Cuevas, durante los primeros aos de la independencia de
Mxico, los jerarcas eclesisticos fueron desapareciendo sin que se hubiese
podido proveer el nombramiento de altos prelados, concluyendo que en el ao
de 1829 la Repblica se qued sin ninguno, pues Fernando VII, por medio de
sus embajadores en Roma, opuso tenaz resistencia al nombramiento de
obispos para toda la Amrica, a ttulo de patrono lesionado en sus derechos,
porque segn l, dar pastores a los fieles era reconocer la independencia. 202
Esta acefalia eclesistica dur hasta 1831 en que, por gestiones del cannigo
angelopolitano Francisco Pablo Vzquez, la Sede romana cubri, libre del
patronato regio que no pudo transmitirse a los gobiernos de los pases
iberoamericanos, los vacantes obispados de Guadalajara, Puebla, Michoacn,
Durango, Linares y Chiapas.
Restablecida la alta jerarqua eclesistica, su principal tarea consisti en
intervenir directamente en los asuntos polticos del Estado mexicano. Uno de
sus primeros actos estrib en oponerse a las medidas progresistas, precursoras
199
Tal encclica la transcribe el jesuita Mariano Cuevas en su obra Historia de Iglesia en Mxico,
tomo V, pp. 184 a 187, y quien, por cierto, atribuye su expedicin maquinaciones diplomticas
espaolas, pretendieron vanamente exculpar al Papa de su tan anticristiano contenido. (Op. cit.,
pp. 165 a 169.)
200
La validez de las nominaciones para cargos eclesisticos hechas por la Junta de Regencia
espaola en favor de varias personas durante la invasin napolenica en Espaa, fue
cuestionada en virtud de que dicho cuerpo careca de facultades para formularlas, toda vez que
stas slo correspondan a los reyes con base en el patronato de que gozaban. Una de esas
nominaciones fue la de Manuel Abad y Queipo, quien, como obispo de Michoacn, excomulg a
Hidalgo y Morelos. Sobre este punto, Mariano Cuevas sostiene que Hidalgo conoca ms que los
suficientes cnones (sic) para cerciorarse desde el principio de que aquella excomuni&I era
invlida, porque Abad y Queipo no era su obispo, ni obispo de nadie, ni siquiera obispo electo
legtimamente. La Junta de Regencia que se deca haberle elegido no tena ningn derecho a
hacer tal, ni siquiera el previo derecho de presentacin, por eso ni Fernando VII cuando volvi al
trono, ni menos la Santa Sede quisieron reconocer a Abad y Queipo como obispo de Michoacn,
ni su nombre figura en los registros vaticanos, ni por ende su retrato debe figurar entre los de los
seores obispos de Michoacn (Op. cit. Tomo y, p. 65).
201
Parte del acta correspondiente que inserta Mariano Cuevas en su ya invocada obra.
202
Op. cit., p. 156.
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203
Ibid.
Consltese, entre otros autores, Jos Ma. Luis Mora (Obras Sueltas); Mariano Cuevas
(Obra ya citada); y Jan Bazant (dem).
208
Bazant. Op. cit., p. 11.
207
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nunca considerar una cuestin religiosa, sin recordar los tranquilos das de mi
infancia, en que cubrindome con sus caricias me enseaba mi padre a leer en
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es la que protege al gnero humano. Si ayer deca el seor Ramrez que la
imprenta no necesita de ser protegida porque sali ya armada de manos de
Gutenberg, con mucha ms razn puede decirse
595
211
Derecho Ptblico Mexicano. Tomo IV, pp. 246, 249, 254, 259 y 261. Isidro Montiel y
Duarte.
212
A este documento hacemos alusin constante en la presente obra.
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213
Sobre este punto, vase nuestro libro Las Garantas Individuales, captulo primero,
pargrafo XIII.
214
Dicha Junta estaba compuesta por don Valen Un Gmez Faras, don Benito Judrez,
don Francisco de P. Cendejas, don Diego Alvarez y don Joaqun Moreno.
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efecto ningn contrato, pacto o convenio que tenga por objeto el menoscabo, la
prdida o el irrevocable sacrificio de la libertad del hombre, ya sea por causa de
trabajo, de educacin o de voto religioso. La ley, en consecuencia, no reconoce rdenes
monsticas, ni pue cte permitir su establecimiento, cualquiera que sea la
denceninacin u objeto con que pretendan erigirse. Tampoco puede admitirse convenio
en que el hombre pacte su proscripcin o destierro.
221
De estos fueros, que eran personales, tratamos en nuestra obra Las Garantas
mdividuales, captuio quinto.
222
Las Leyes de Reforma en la Revista Jurdica Veracruzana. Nmero 3. Julio-AgostoSeptiembre. Ao de 1972, p. 119.
223
Cfr. Las Garantas Individuales. Captulo cuarto, pargrafo III, apartado D.
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224
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235
Los edificios que en la poca de su expulsin de la Nueva Espaa tenan los jesuitas
eran los siguientes: en Mxico los de San Pedro y San Pablo, San Andrs, La Profesa,
San Ildefonso y San Gregorio; en Puebla, los del Espritu Santo, San Ildefonso y San
Francisco Javier, as como los Colegios de Tepotzotln, Quertaro, Celaya, San Luis de la
Paz, Len, Guanajuato, Morelia, Guadalajara, Zacatecas, Chihuahua, Parras, Parral,
Veracruz, Pltzcuaro, Durango y San Luis Potos.
236
Exposicin de motivos de dicho decreto
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609
Exposicin inserta en el tomo VIII, pp. 676 y 677, de la obra Coleccin de Leyes de
Dubln y Lozano.
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613
Sobre esta libertad tratamos en nuestro libro Las Garantas Individuales, a cuyo
captulo quinto, pargrafo H, nos remitimos.
243
Dicha exposicin de motivos se contiene en el tomo VIII, pp. 766 a 777, de la obra
Coleccin de Leyes de Dubln y Lozano.
244
Este tema lo estudiamos en nuestra obra ya invocada, reiterando las
consideraciones que en elia exponemos.
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Sus integrantes fueron Paulino Machorro Narudez, Arturo Mndez, Hilario Medina y
Heriberto Jara
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CAPTULO DECIMOSEGUNDO
LA REFORMA DEL ESTADO
SUMARIO: Introduccin. 1. Reformas al Poder Legislativo Federal. II. Reformas al
Poder Ejecutivo Federal. III. Reformas al Poder Judicial Federal. IV. Autonoma
del Ministerio Pblico Federal. V. Eliminacin del financiamiento econmico a
los partidos polticos. VI. Observacin final.
INTRODUCCIN
Con mucha insistencia se ha hablado de la llamada Reforma del Estado. Esta
sola locucin no es ni jurdica ni lgicamente correcta. El Estado es una
persona moral suprema y omnicomprensiva. Es un ente poltico real y
constantemente se habla de l en una infinita gama de situaciones.
Es evidente que la pretendida Reforma del Estado no puede comprender a la
entidad total. La sola posibilidad contraria la extinguira o la convertira en otra
persona moral mediante la alteracin de todos sus elementos, entre ellos,
primordialmente, la poblacin y el territorio. Por esta incontrovertible razn la
Reforma del Estado no debe comprender estos elementos formativos sino los
otros que ya quedaron expuestos. Por consiguiente, tal reforma debe referirse
a la estructura jurdica bsica del Estado que entraa substancialmente la
Constitucin. En otras palabras, la Reforma del Estado debe referirse a esta
estructura que obviamente involucra al poder pblico y al gobierno en cuanto a
sus funciones legislativa, administrativa y judicial y a las declaraciones bajo las
cuales estas funciones deben desplegarse. Esta referencia, por tanto, debe ser
exhaustiva y, para serlo, se requiere revisar y, en su caso, modificar la
Constitucin. Sin esta ineludible tarea no sera posible la multicitada Reforma.
Los partidos polticos, los legisladores y los acadmicos, as como las mismas
autoridades estatales, movidos por la realizacin de la Reforma del Estado,
han organizado diversos foros, reuniones, conferencias y cursos para tratarla.
Esta actitud, empero, ha sido desarticulada, sin cohesin sistemtica, pues se
ha manifestado en la discusin de cuestiones especficas inconexas y
parcializadas. Se ha debatido sobre diversos tpicos sin relacin lgica alguna.
Se ha hablado sobre la reeleccin de diputados y senadores, sobre la
restriccin de las facultades presidenciales, sobre el nombramiento de los
llamados secretarios de Estado, sobre la organizacin de cuerpos policiacos,
sobre el federalismo, sobre las reglas de la diplomacia internacional y, en
general, sobre mltiples tems que desde el punto de vista lgico no deben
tratarse aisladamente, es decir, sin su vinculacin recproca. Esta situacin
catica, abordada con criterios polticos partidistas, no ha culminado en la
Reforma del Estado
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EPLOGO
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EPLOGO
LA CONSTITUCIN MEXICANA DE 1917,
EL CAMBIO SOCIAL Y SU RENOVACIN
I
No hemos querido dejar de tratar, a modo de eplogo, es decir, como
comentario conclusivo de los diferentes temas estudiados en esta obra, una
cuestin que peridicamente se suscita en Mxico y que estriba en la
confrontacin entre lo que suele llamarse cambio social y nuestra
Constitucin vigente. No faltan quienes, al impulso de arrebatos demaggicos y
despechados, claman en todos los tonos, adoptando actitudes oportunistas,
que la Ley Fundamental de 1917 es obsoleta, que ya no responde a las
transformaciones sociales que ha experimentado el pueblo en nuestro pas,
que implica un valladar para que stas se sigan realizando y que, en suma,
debe sustituirse por un nuevo ordenamiento que est en consonancia con las
tendencias y proyecciones evolutivas de Mxico. Es curioso observar que los
que as se expresan lo nico que revelan es su desconocimiento respecto de
nuestra Constitucin o su perversidad propendente a engaar a las masas
ignorantes de nuestro pueblo con el seuelo de una liberacin con que
dolosamente encubren la implantacin de una dictadura poltica y, lo que es
peor, de un totalitarismo estatal. Como la actual Ley Suprema de Mxico es un
obstculo para el logro de tan proclives y antirrevolucionarios propsitos, sus
obstinados adversarios se empecinan en abolirla o, al menos, en deteriorarla a
tal extremo, que deje de ser el insuperable valladar normativo a sus designios
anti mexicanos.
Los enemigos ms encarnizados de nuestra Constitucin se localizan en las
posiciones que por derivacin histrica se conocen como de izquierda
extrema268 o a ultranza, es decir, en los grupos o facciones que dicen
sustentar una ideologa Marx-leninista que distorsionadamente invocan para
pretender apoyar sus objetivos anti populares y aduearse del poder poltico a
travs de la ficcin absurda de la dictadura del proletariado. 269 Su actitud es
eviden
La izquierda tiene como origen el hecho de que loe jacobinos, es decir, los grupos
revolucionarios franceses avanzados y hasta extremistas, se colocaban en el lado
izquierdo de la Asamblea Nacional, ocupando el lado derecho de la misma las facciones
antirrevolucionarias integradas por el alto clero y la nobleza, de cuya circunstancia
deriva su denosninaci6n (Cfr. Historia de ls Girondinos de A. de Lamartine. Libro
Primero, pp. 15 y 22. Edici6n Espaiola, Madrid, 1877)
269
La crltica a esta expresin y al concepto que envuelve la formulamos en el apar.
tado k) del pargrafo del captulo tercero de esta misma obra.
270
Sobre la idea de justicia social, nos remitimos a las consideraciones que formulamos
en el captulo sexto, pargrafo IV, apartado g) de la presente obra
EPLOGO
651
EPILOGO 1055
una postiza monarqua para conservar sus privilegios a pretexto de la
pacificacin de la turbulenta vida de Mxico, siendo en la actualidad vocera del
imperialismo econmico de los Estados Unidos. El izquierdismo marx-leninista,
por su parte, representa un apndice de regmenes extranjeros cuyo sistema lo
proclama como base de sus estructuras polticas y econmicas y cuya ideologa
proscribe toda disensin como elemento esencial de la libertad de expresin
del pensamiento. A quienes defendemos y admiramos nuestra Constitucin de
1917, los paladines de dicha tendencia delirante nos lanzan inconsultamente
los eptetos de reaccionarios y burgueses, como si estos adjetivos
denotasen la adhesin consciente a los principios sociales que caracterizan a la
Ley Suprema mexicana y a la libertad que preconiza en favor de todos los
habitantes del pas, donde, a travs de ella, se preserva su dignidad como
seres humanos.
III
El pueblo de Mxico repudia los extremismos de izquierda y & derecha pese a
los esfuerzos que despliegan los grupos de presin que respectivamente
representan, anhelando que su vida, en todos sus, aspectos, se rija por la
Constitucin, en cuya observancia, por parte de gobernantes y gobernados,
radica el impulso de su mejoramiento social, econmico y cultural. La nacin
mexicana, sin radicalismo chauvinista alguno, quiere conservar su
individualidad esencial dentro del mundo internacional. Por eso ama a su
Constitucin que recoge normativamente las esencias de su ser colectivo, pues
est consciente que sin ella y sin su efectivo cumplimiento se la arrojara a la
servidumbre que, en posiciones antagnicas, preconizan el izquierdismo marxleninista liberticida y degradante de la persona humana el derechismo
reaccionario enemigo de todo progreso social.
IV
Las crticas contra el Derecho en general se explican, aunque no se justifican,
por la ignorancia jurdica, histrica, filosfica y social de sus impugnadores,
pero lo que es lamentablemente sorprendente es que sean algunos abogados,
quienes se conviertan en sus apasionados enemigos. Entre ellos se encuentra
el chileno Eduardo Novoa Monreal, quien fue profesor de la Universidad de
Chile y asesor del extinto Presidente Salvador Allende.
En su libro intitulado El Derecho como Obstculo al Cambio Social expone
ideas francamente insostenibles y contrarias a la verdad, sin que resistan el
menor anlisis desde el punto de vista de la Constitucin mexicana de 1917.
Afirma dicho autor en trminos categricos y contundentes, por no decir
desaprensivos e inconsultos, que el Derecho presenta cada vez mayor
alejamiento de la realidad social y que su renuencia a satisfacer lo que toda
sociedad alerta a sus propios fines espera de l, no es, sin embargo, su aspecto
negativo ms saliente. Agrega que la nota ms deprimente del Derecho
reside en que los
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653
EPILOGO 1057
equilibrio, las transformaciones sociales, lato sensu, se concentraran en uno
solo de dichos mbitos vitales, en detrimento de los dems que permaneceran
sin mutacin, e involucionaran o experimentaran una regresin. Por
consiguiente, los principios constitucionales que preconicen, posibiliten o
incrementen el cambio social, deben referirse a todos ellos dentro de una
formacin sistematizada y armoniosa. Adems, si dichos principios se
contrajeran a un solo mbito vital, sin abarcar los dems, la Constitucin no
slo no sera el instrumento jurdico idneo para la realizacin de todas las
transformaciones sociales que el pueblo requiera, sino que estara condenada a
desaparecer si no se le introdujeran las reformas sustanciales que el cambio
social integral exija.
En el terreno poltico nuestra Constitucin preconiza como declaracin
fundamental la democracia, cuya forma de gobierno hemos estudiado en esta
misma obra.272 Hemos afirmado, sin temor a equivocarnos, que el sistema
democrtico no ha sido superado por ningn otro rgimen, pues en aqul se
coordinan los intereses sociales y los individuales en un ideal que se denomina
justicia social. Sin el equilibrio entre ambos tipos de intereses, que es signo
vital de la democracia, se incide fcilmente en las autocracias de derecha o de
izquierda y, lo que es peor, en el totalitarismo estatal que degrada al hombre y
despoja a los pueblos de su condicin de sociedades humanas.
En el mbito socio-econmico, nuestra Ley Fundamental de 1917 instituye no
slo garantas sociales en favor de las clases obrera y campesina, sino que
considera a la propiedad privada como funcin social y, por ende, susceptible
de ser objeto de las modalidades que dicte el inters pblico, haciendo
prevalecer los derechos de los sectores mayoritarios de la poblacin sobre los
derechos individuales. Adems, los recursos naturales, indispensables para el
desarrollo econmico del pas, los estima categricamente como bienes de la
nacin, o sea, del mismo Estado mexicano, a travs de cuyos rganos
gubernamentales, organismos descentralizados y empresas de participacin
estatal, el pueblo de Mxico realiza su explotacin. En otras palabras, desde
hace varios lustros en nuestro pas se ha implantado la socializacin o
estatalizacin de dichos recursos, considerndose que stos no deben ser
objeto de propiedad privada ni materia de explotacin para satisfacer intereses
particulares. En resumen, es en la esfera socioeconmica en la que nuestra
Constitucin de 1917 presenta gallardamente el aspecto social y no
meramente poltico.
Nuestra Ley Fundamental vigente, por otra parte, es esencialmente humanista,
carcter que se revela en que exalta la personalidad del hombre, su libertad y
su dignidad. Por ello, dicho ordenamiento constitucional es un implacable
adversario de todo rgimen dictatorial, sea autocrtico o totalitario, ya que, al
establecer garantas en favor del gobernador, impide que el poder pblico del
Estado se desarrolle arbitrariamente, es decir, sin sujecin a ninguna norma
jurdica. Adems, sus declaraciones fundamentales estiman al ser humano
como un fin de s mismo para evitar, de esta guisa, su encuadramiento dentro
de grupos o masas serviles en los cuales slo representara un nmero
272
EPLOGO
655
EPILOGO 1059
V
Por otra parte, no est por dems advertir que la Constitucin vigente requiere
una revisin conceptual y terminolgica en la mayora de los preceptos que
integran su articulado.
Ante el nmero de reformas y adiciones que reclama la actualizacin de
nuestra Ley Fundamental, no han faltado quienes sugieran la expedicin de
una nueva que recoja preceptivamente las transformaciones sociales,
econmicas, culturales y polticas que se han registrado en Mxico desde 1917.
Sin embargo consideramos, por una parte, que no existe necesidad de sustituir
nuestro actual Cdigo Supremo por una nueva Constitucin, y, por la otra, que
la tendencia contraria estara embarazada por impedimentos jurdicos
insuperables. En efecto, las declaraciones fundamentales de diverso contenido
que forman el contexto esencial de nuestro ordenamiento constitucional
vigente, han permitido y permitirn durante muchos aos todava, que dentro
de los cauces que establece la Constitucin de 1917 haya operado y siga
operando la evolucin permanente del pueblo mexicano hacia objetivos de
superacin en los distintos mbitos y aspectos de su polifactica vida. Por otro
lado, y aun suponiendo sin conceder que nuestra actual Ley Suprema fuese ya
obsoleta e impeditiva para propiciar dicha evolucin, la expedicin de un
ordenamiento que la sustituya no podr lograrse vlidamente sin la ruptura
cruenta del vigente, que desembocara en un movimiento revolucionario o
contrarrevolucionario. As, existira la imposibilidad de que el Congreso de la
Unin y las legislaturas de los Estados se erigiesen, por s y ante s, en
asamblea constituyente, o de que sta se convocara por tales rganos o por el
Presidente de la Repblica, ya que ni ste ni aqullos, tienen facultades para
lanzar la convocacin respectiva. En otras palabras, sin la ruptura del actual
orden constitucional, provocada por el movimiento que triunfase sobre los
defensores posibles y hasta seguros de la Constitucin de 1917, sta no podra
reemplazarse por una nueva, la cual, de crearse, tendra el estigma de la
ilegitimidad, como lo tuvieron los ordenamientos constitucionales del
centralismo de 1836 y 1843.
Desde el punto de vista terminolgico, nuestra Ley Suprema vigente requiere
una revisin total a efecto de que los distintos preceptos que integran su
articulado se redacten de modo tal, que su texto recoja el lenguaje jurdico,
social, econmico y poltico que ya es usual en la doctrina contempornea y en
la jurisprudencia. Al emprenderse esta tarea, se debe aprovechar la
oportunidad para introducir una mejor sistemtica a las diferentes
disposiciones constitucionales, agrupndolas dentro del contexto de las
diversas instituciones y materias cuya regulacin bsica establece. Estos
propsitos, que simplemente nos permitimos enunciar en la presente ocasin,
se pueden realizar en los trminos del artculo 135 de nuestro ordenamiento
supremo, por el Congreso de la Unin y las legislaturas de los Estados, ya que
su logro no implicara ninguna variacin substancial a las declaraciones
fundamentales sobre las que se asienta la Constitucin, y las cuales, segn
hemos afirmado reiteradamente, slo pueden alterarse o sustituirse
EPLOGO
657
EPILOGO 1061
ile Goyri y Porfirio Muoz Ledo disienten de ella a travs de sus exposiciones
que tambin se insertan en la citada obra. El dilema entre una nueva
Constitucin y la renovacin de la de 1917 sigue siendo polmico. Conforme a
nuestro criterio, esta ltima postura es la que sostenemos. 273
VI
El presidente Vicente Fox, ha anunciado inconsultamente la expedicin de una
nueva Constitucin durante su periodo gubernativo. Creemos que tal
anuncio, obedece al desconocimiento de la historia jurdico-poltica de nuestro
pas, y a una falta de anlisis exhaustivo de la vigente Ley Suprema de Mxico.
La mencionada declaracin admonitoria de don Vicente, independientemente
de sus ingentes despropsitos, entraan una amenaza para la estabilidad de
nuestro sistema normativo fundamental al pretender destruirlo en detrimento
del pueblo.
Lo nuevo implica lo recin hecho o publicado, lo que se hace por primera
vez, lo distinto o diferente de lo que antes haba o se tena aprendido,
equivalencias a que se refiere la Enciclopedia del Idioma, publicada por Martn
Alonso y que involucra las ideas de mltiples lingistas expuestas en
numerossimos lxicos, glosarios y obras de consulta. Para Cicern, constructor
del bello, culto e imprescindible latn, base slida de las lenguas romnicas
como el espaol, novus, nova, novum entraa lo reciente, moderno, sin
estirpe, lo extraordinario e inaudito, es decir, lo que no tiene antecedente,
segn lo indica el Diccionario Latino-Espaol de don Manuel de Valbuena.
Aplicando estas acepciones del concepto nuevo a las pretensiones de Fox, se
concluye que la nueva Constitucin a que aspira sera una Constitucin
hecha por primera vez, reciente, distinta y diferente de la Constitucin
actual de 1917, lo cual es un colosal absurdo que rompera la historia
constitucional y poltica de Mxico.
Debe enfatizarse que lo nuevo es distinto de lo renovado. Esta ltima idea
significa actualizacin, mejoramiento y perfeccionamiento de nuestro
ordenamiento supremo vigente, no su sustitucin o abrogacin por uno
nuevo. Por tanto, hablar de una nueva Constitucin es un dislate
anticonceptual y antihistrico.
Siempre hemos sostenido que lo que se requiere urgentemente es la renovacin de la Constitucin vigente, conservando sus principios
fundamentales que expresan lo que el pueblo mexicano es y ha querido ser
durante su vida histrica en el mbito humanstico, poltico y cultural. Cambiar
esos principios, reemplazndolos por otros distintos y contrarios que
proclamara una nueva Constitucin equivaldra a destruir a la nacin.
Debemos recordar que tales principios forman la esencia de nuestra actual
Constitucin. Conciernen primordialmente al humanismo que recogen las ga
273
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EPILOGO 1063
renovada el bienestar que sigue anhelando en los diversos mbitos que
comprende la dinmica social contempornea.
Por va de interpelacin, es pertinente formular al Presidente Vicente Fox, la
siguiente pregunta a propsito de su proclividad para crear una nueva
Constitucin: En sta aboliran los principios fundamentales que proclama
nuestro ordenamiento constitucional vigente? Si la respuesta fuese afirmativa,
habra una nueva Constitucin abrogatoria de la actual, y si fuese negativa,
la pretendida nueva Constitucin no sera sino la reiteracin de la de 1917 en
lo que a su esencia preceptiva atae. Por consiguiente, en esta ltima hiptesis
la novedad, que don Vicente propala no existira, permitindonos
recomendarle que, mediante la sindresis, se aparte de la demagogia que
involucra su pretensin.
Por ltimo y con todo respeto nos atrevemos a manifestar al Presidente Fox
que con base en la Constitucin vigente asumi tan elevada calidad poltica y
que en los trminos de su artculo 87 rindi ante el Congreso de la Unin la
protesta de hacerla cumplir. En consecuencia, sera incongruente que propugne
una nueva Constitucin sustitutiva de la fuente de su alta investidura,
apartndose del deber que le impone el invocado precepto en el sentido de
desempear leal y patriticamente el cargo de Presidente de la Repblica
que el pueblo le ha conferido conforme a la Constitucin actual. Con el mismo
respeto nos permitimos recordar a don Vicente Fox que no es lo mismo
reformar este ordenamiento para renovarlo que abrogarlo y que si humanum
errare est, sapientium corrigere. En este adagio latino fundamos nuestra
esperanza de que desista del propsito de crear una anti popular nueva
Constitucin y de que se aleje de las insidias, que no precisan en qu
aspectos normativos nuestra actual Ley Suprema es contraria al bienestar del
pueblo mexicano. Huelga decir que las reformas renovadoras deben ser
confeccionadas por juristas que conozcan acadmica y pragmticamente el
Derecho Constitucional y no por polticos protagnicos que lo ignoren. 274
274
PGINA EN BLANCO
APNDICE I
661
APNDICE 1
Estructura del Distrito Federal
Nuevo Artculo 122 segn la Reforma Poltica de 1996
Articulo 122. Definida por el artculo 44 de este ordenamiento la naturaleza
jurdica del Distrito Federal, su gobierno est a cargo de los Poderes Federales y
de los rganos Ejecutivo, Legislativo y Judicial de carcter local, en los trminos
de este artculo.
Son autoridades locales del Distrito Federal, la Asamblea Legislativa, el Jefe de
Gobierno del Distrito Federal y el Tribunal Superior de Justicia.
La Asamblea Legislativa del Distrito Federal se integrar con el nmero de
diputados electos segn los principios de mayora relativa y de representacin
proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una circunscripcin
plurinominal, en los trminos que sealen esta Constitucin y el Estatuto de
Gobierno.
El Jefe de Gobierno del Distrito Federal tendr a su cargo el Ejecutivo y la
administracin pblica en la entidad y recaer en una sola persona, elegida por
votacin universal, libre, directa y secreta.
El Tribunal Superior de Justicia y el Consejo de la Judicatura, con los dems
rganos que establezca el Estatuto de Gobierno, ejercern la funcin judicial
del fuero comn en. el Distrito Federal.
La distribucin de competencias entre los Poderes de la Unin y las autoridades
locales del Distrito Federal se sujetar a las siguientes disposiciones:
A. Corresponde al Congreso de la Unin:
1. Legislar en lo relativo al Distrito Federal, con excepcin de las materias
expresamente conferidas a la Asamblea Legislativa;
II. Expedir. el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal;
III. Legislar en materia de deuda pblica del Distrito Federal:
IV. Dictar las disposiciones generales que aseguren el debido, oportuno y eficaz
funcionamiento de los Poderes de la Unin, y
V. Las dems atribuciones que le seala esta Constitucin.
B. Corresponde al Presidente de los Estados Unidos Mexicanos:
1. Iniciar leyes ante el Congreso de la Unin en lo relativo al Distrito Federal;
II. Proponer al Senado a quien deba sustituir, en caso de remocin, al Jefe de
Gobierno del Distrito Federal;
III. Enviar anualmente al
Congreso de la Unin, la propuesta de los montos de endeudamiento
necesarios para el financiamiento del presupuesto de egresos del Distrito
Federal. Para tal efecto, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal someter a la
consideracin del Presidente de la Repblica la- propuesta correspondiente, en
los trminos que disponga la Ley
APNDICE I
e) Revisar la cuenta pblica del ao anterior, por conducto de la Contadura
Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa, conforme a los criterios
establecidos en la fraccin IV del artculo 74, en lo que sean aplicables.
663
APNDICE 1067
La cuenta p6lica del ao anterior deber ser enviada a la Asamblea
Legislativa dentro de los diez primeros das del mes de junio. Este plazo, as
como los establecidos para la presentacin de las iniciativas de la ley de
ingresos y del proyecto del presupuesto de egresos, solamente podrn ser
ampliados cuando se formule una solicitud del Ejecutivo del Distrito Federal
suficientemente justificada a juicio de la Asamblea;
d) Nombrar a quien deba sustituir en caso de falta absoluta, al Jefe de Gobierno
del Distrito Federal;
e) Expedir las disposiciones legales para organizar la hacienda pblica, la
contadura Mayor y el presupuesto, la contabilidad y el gasto pblico del
Distrito Federal;
f Expedir las disposiciones que rijan las elecciones locales en el Distrito Federal,
sujetndose a las bases que establezca el Estatuto de Gobierno, las cuales
tomarn en cuenta los principios establecidos en los incisos b) al i) de la
fraccin IV del artculo 116 de esta Constitucin. En estas elecciones slo
podrn participar los partidos polticos con registro nacional;
g) Legislar en materia de Administracin Pblica local, su rgimen interno y de
procedimientos administrativos;
h) Legislar en las materias civil y penal; normar el organismo protector de los
derechos humanos, participacin ciudadana, defensora de oficio, notariado y
registro pblico de la propiedad y de comercio;
i) Normar la proteccin civil; justicia cvica sobre faltas de polica y buen
gobierno; los servicios de seguridad prestados por empresas privadas; la
prevencin y la readaptacin social; la salud y asistencia social; y la previsin
social;
j) Legislar en materia de planeacin del desarrollo; en desarrollo urbano,
particularmente en uso del suelo; preservacin del medio ambiente y
proteccin ecolgica; vivienda; construcciones y edificaciones; vas pblicas,
trnsito y estacionamientos; adquisiciones y obra pblica; y sobre explotacin,
uso y aprovechamiento de los bienes del patrimonio del Distrito Federal;
k) Regular la prestacin y la concesin de los servicios pblicos; legislar sobre
los servicios de transporte urbano, de limpia, turismo y servicios de
alojamiento, mercados, rastros y abasto, y cementerios;
l) Expedir normas sobre fomento econmico y proteccin al empleo; desarrollo
agropecuario; establecimientos mercantiles; proteccin de animales;
espectculos pblicos; fomento cultural cvico y deportivo; y funcin social
educativa en los trminos de la fraccin VIII, del artculo 3o. de esta
Constitucin;
m) Expedir la Ley Orgnica de los tribunales encargados de la funcin judicial
del fuero comn en el Distrito Federal, que incluir lo relativo a las
responsabilidades de los servidores pblicos de dichos rganos;
n) Expedir la Ley Orgnica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo para el
Distrito Federal;
) Presentar iniciativas de leyes o decretos en materias relativas al Distrito
Federal, ante el Congreso de la Unin, y
o) Las dems que se le confieran expresamente en esta Constitucin.
BASE SEGUNDARespecto al Jefe de Gobierno del Distrito Federal:
1. Ejercer su encargo, que durar seis aos, a partir del da 5 de diciembre del
APNDICE I
665
APNDICE I
667
APNDICE I
669
1070 APNDICE
F. La Cmara de Senadores del Congreso de la Unin, o en sus recesos, la
Comisin Permanente, podr remover al Jefe de Gobierno del Distrito Federal
por causas graves que afecten las relaciones con los Poderes de la Unin o el
orden pblico en el Distrito Federal. La solicitud de remocin deber ser
presentada por la mitad de los miembros de la Cmara de Senadores o de la
Comisin Permanente, en su caso.
G. Para la eficaz coordinacin de las distintas jurisdicciones locales y
municipales entre s, y de stas con la federacin y el Distrito Federal en la
planeacin y ejecucin de acciones en las zonas conurbadas limtrofes con el
Distrito Federal, de acuerdo con el artculo 115, fraccin VI de esta
Constitucin, en materia de asentamientos humanos; proteccin al ambiente;
preservacin y restauracin del equilibrio ecolgico; transporte, agua potable y
drenaje; recoleccin, tratamiento y disposicin de desechos slidos y seguridad
pblica, sus respectivos gobiernos podrn suscribir convenios para la creacin
de comisiones metropolitanas en las que concurran y participen con apego a
sus leyes.
Las comisiones sern constituidas por acuerdo conjunto de los participantes.
En el instrumento de creacin se determinar la forma de integracin,
estructura y funciones.
A travs de las comisiones se establecern:
a) Las bases para la celebracin de. convenios, en el seno de las comisiones,
conforme a las cuales se acuerden los mbitos territoriales y de funciones
respecto a la ejecucin y operacin de obras, prestacin de servicios pblicos o
realizacin de acciones en las materias indicadas en el primer prrafo de este
apartado;
b) Las bases para establecer, coordinadamente por las partes integrantes de
las comisiones, las funciones especficas en las materias referidas, as como
para la aportacin comn de recursos materiales, humanos y financieros
necesarios para su operacin, y
c) Las dems reglas para la regulacin conjunta y coordinada del desarrollo de
las zonas conurbadas, prestacin de su servicios y realizacin de acciones que
acuerden los integrantes de las comisiones.
H. Las prohibiciones y limitaciones que esta Constitucin establece para los
Estados se aplicarn para las autoridades del Distrito Federal.
ARTCULOS TRANSITORIOS
PRIMERO. El presente Decreto entrar en vigor al da siguiente de su
publicacin en el Diario Oficial de la Federacin, con excepcin de lo previsto
en los artculos siguientes.
SEGUNDO. Las adiciones contenidas en la fraccin II del artculo 105 del
presente Decreto, nicamente por lo que se refiere a las legislaciones
electorales de los Estados, que por los calendarios vigentes de sus procesos la
jornada electoral deba celebrarse antes del primero de abril de 1997, entrarn
en vigor a partir del lo. de enero de 1997.
Para las legislaciones electorales federal y locales que se expidan antes del lo.
de abril de 1997 con motivo de las reformas contenidas en el presente Decreto,
por nica ocasin, no se aplicar el plazo sealado en el prrafo cuarto de la
fraccin II del artculo 105.
Las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible
APNDICE I
671
APNDICE I
673
APNDICE II
675
APNDICE II
Nuevo artculo 130 constitucional
ARTCULO 130. El principio histrico de la separacin del Estado y las iglesias
orienta las normas contenidas en el presente artculo. Las iglesias y dems
agrupaciones religiosas se sujetarn a la ley. Corresponde exclusivamente al
Congreso de la Unin legislar en materia de culto pblico y de iglesias y
agrupaciones religiosas. La ley reglamentaria respectiva, que ser de orden
pblico, desarrollar y concretar las disposiciones siguientes:
a) Las iglesias y las agrupaciones religiosas tendrn personalidad jurdica como
asociaciones religiosas una vez que obtengan su correspondiente registro La
ley regular dichas asociaciones y determinar las condiciones y requisitos
para el registro constitutivo de las mismas;
b) Las autoridades no intervendrn en la vida interna de las asociaciones
religiosas;
c) Los mexicanos podrn ejercer el ministerio de cualquier culto. Los mexicanos
as como los extranjeros debern, para ello, satisfacer los requisitos que seale
la ley;
d) En los trminos de la ley reglamentaria, los ministros de culto no podrn
desempear cargos pblicos. Como ciudadanos tendrn derecho a votar, pero
no a ser votados. Quienes hubieren dejado de ser ministros de culto con la
anticipacin y en la forma que establezca la ley podrn, ser votados;
e) Los ministros no podrn asociarse con fines polticos ni realizar proselitismo
a favor o en contra de candidato, partido o asociacin poltica alguna. Tampoco
podrn en reunin pblica, en actos del culto o de propaganda religiosa, ni en
publicaciones de carcter religioso, oponerse a las leyes del pas o a sus
instituciones, ni agraviar, de cualquier forma, los smbolos patrios.
Queda estrictamente prohibida la formacin de toda clase de agrupaciones
polticas cuyo ttulo tenga alguna palabra o indicacin cualquiera que la
relacione con alguna confesin religiosa. No podrn celebrarse en los templos
reuniones de carcter poltico.
La simple promesa de decir verdad y de cumplir las obligaciones que se
contraen, sujetan al que la hace, en caso de que faltare a ella, a las penas que
con tal motivo establece la ley.
Los ministros de cultos, sus ascendientes, descendientes, hermanos y
cnyuges, as como las asociaciones religiosas a que aqullos pertenezcan,
sern incapaces para heredar por testamento, de las personas a quienes los
propios ministros hayan dirigido o auxiliado espiritualmente y no tengan
parentesco dentro del cuarto grado.
Los actos del estado civil de las personas son de la exclusiva competencia de
las autoridades administrativas en los trminos que establezcan las leyes, y
tendrn a fuerza y validez que las mismas le atribuyan.
Las autoridades federales, de los estados y de los municipios tendrn en esta
materia las facultades y responsabilidades que determine la ley.
PGINA EN BLANCO
BIBLIOGRAFA
677
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libro
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NDICE
Pgs.
PREFACIO A LA SEGUNDA EDICIN
5
PALABRAS PREVIAS SOBRE LA TERCERA EDICIN
5
PREFACIO A LA CUARTA EDICIN
6
PALABRAS PREVIAS SOBRE LA QUINTA EDICIN
6
PREFACIO A LA SEXTA EDICIN
7
PREFACIO A LA SPTIMA EDICIN
7
PALABRAS SOBRE LA OCTAVA EDICIN
7
PREFACIO SOBRE LA NOVENA EDICIN
7
PALABRAS SOBRE LA DCIMA FDICIN
8
PREFACIO SOBRE LA UNDCIMA EDICIN
8
PALABRAS SOBRE LA DUODCIMA, DECIMOTERCERA, DECIMOCUARTA Y
DECIMOQUINTA
EDICIN
8
PREFACIO SOBRE LA DECIMOSEXTA EDICIN
8
PRLOGO DEL AUTOR A LA OBRA EN GENERAL
9
INTRODUCCIN
La comprensin didctica del Derecho Constitucional
17
CAPTULO PRIMERO
LA ANTECEDENCIA HISTRICO-POLTICA
DEL ESTADO MEXICANO
I Someras consideraciones terminolgicas
29
II. La formacin del Estado en general
37
III. La gestacin del Estado mexicano
40
A. poca prehispnica
B. poca colonial
51
C. Etapa de la independizacin
74
CAPTULO SEGUNDO
I. Observaciones crticas sobre el concepto general del Estado.
90
41
691
II. La poblacin
95
A. Consideraciones generales
1084 NDICE
B. La poblacin como elemento del Estado mexicano
97
a) Observaciones previas
b) La nacionalidad mexicana
101
1. Concepto de nacionalidad
101
2. Los nacionales mexicanos
104
3. La doble nacionalidad
108
4. Prerrogativas de los mexicanos
110
5. Obligacin educativa de los mexicanos
117
La obligacin educativa
117
6. La obligacin tributaria de los mexicanos.
118
7. Prdida de la nacionalidad
132
c) Los extranjeros
136
1. Consideraciones generales
136
2. Situacin constitucional de los extranjeros.
137
3. Sinopsis histrica.
142
d) La ciudadana mexicana
146
1. Concepto de ciudadana
146
2. Los ciudadanos mexicanos
148
3. Las prerrogativas del ciudadano
97
NDICE 1085
a) Teora de Platn
194
b) Teora de Aristteles
195
e) Teora de San Agustn
196
d) Teora de Santo Toms de Aquino.
198
e) Teora de Francisco Surez
200
f) Teora de Toms Hobbes
201
g) Teora de John Locke
203
h) Teora de Montesquieu
203
i) Teora de Juan Jacobo Rousseau
206
j) Teora de Hegel
211
k) Teora marx-leninista
213
l) Teora de Jorge Jellinek
222
m) Teora de Len Duguit
225
n) Teora de Hans Kelsen
227
o) Teora de Carr de Malberg
228
p) Teora de Jacques Maritain
229
q) Teora de Adolfo Posada
232
r) Teora de Hermann Heller
233
s) Teora de Georges Burdeau
236
t) Observacin final
238
II. La soberana y el poder constituyente
239
A. Equivocidad del trmino soberana.
239
B. La soberana
244
C. El poder constituyente
248
693
695
1086 NDICE
IV. La deontologa constitucional
342
V. Los factores reales de poder y las decisiones fundamentales
348
A. Los factores reales de poder
348
B. Las decisiones fundamentales
353
VI. La fundamentalidad y la supremaca de la Constitucin
357
A. Consideraciones generales
357
B. El principio de supremaca en el constitucionalismo mexicano
362
VII. El principio de rigidez constitucional
367
A. Exposicin del principio
367
B. Gestacin parlamentaria del artculo 135 constitucional
374
VIII. La reformabilidad constitucional
377
A. Las reformas en general
377
B. Las reformas a los principios fundamentales
380
C. La llamada Reforma del Estado
386
IX. La inviolabilidad de la Constitucin
386
A. Explicacin previa
386
B. El derecho a la revolucin
387
C. Interpretacin y alcance del artculo 136 de la Constitucin mexicana de
1917
(128 de la Constitucin de 1857)
391
X. La interpretacin constitucional
393
A. Generalidades
393
B. Mtodos de interpretacin
394
a) Mtodo gramatical
395
b) Mtodo lgico
395
697
NDICE 1087
D. El hombre del estado mexicano
453
E. Exgesis bsica del rgimen federal en la Constitucin mexicana de 1917.
456
F. Realidad del federalismo en Mxico
464
CAPTULO SEXTO
LAS FORMS DE GOBIERNO
I. Las formas de gobierno en general
465
II. La monarqua
467
A. Ideas generales
467
B. El monarquismo en Mxico
468
a) poca colonial
468
b) La Constitucin espaola de 1812
469
c) El imperio de Iturbide
470
d) Persistencia de las tendencias monarquistas
471
e) El imperio de Maximiliano
480
f Observaciones conclusivas
488
III. La Repblica
490
A. Ideas generales
490
B. Bosquejo histrico de algunos regmenes republicanos
494
a) Esparta
494
b) Atenas
495
c) Roma
496
d) Edad Media
499
1. Venecia
499
2. Gnova
499
1088 INDICE
(c) Su estructura normativa a partir de 1966
553
(d) El Instituto Federal Electoral
553
(e) El Tribunal Federal Electoral
553
E. Cuarto elemento: La responsabilidad de los funcionarios pblicos.
554
I. Situacin anterior a las reformas de diciembre de 1982
554
a) Consideraciones generales
554
b) Diversos tipos de responsabilidad jurdica
557
c) El fuero constitucional
558
1. El fuero inmunidad
560
2. El fuero que se traduce de la no procesabilidad
562
d) El juicio poltico
566
1. Delitos comunes
566
2. Delitos oficiales
567
3. Accin popular
567
II. Reformas de diciembre de 1982
568
a) Consideraciones generales
568
b) Los servidores pblicos
568
c) El juicio poltico
569
d) Gobernadores y otros funcionarios locales
570
e) Enriquecimiento ilcito
571
f) Sanciones administrativas
571
g) Desafuero y responsabilidad penal comn
571
h) La situacin del Presidente de la Repblica
572
III. Reforma de 2002
574
699
701
NDICE 1089
II. Breve referencia histrica general
612
III. El poder legislativo en Mxico hasta la Constitucin de 1917 (Generalidades)
619
IV. El Congreso de la Unin
642
A. Breves consideraciones previas
642
B. Facultades legislativas del Congreso de la Unin
643
a) El Congreso de la Unin como legislatura local
644
b) El Congreso de la Unin como legislatura federal
644
1. Competencia tributaria
644
2. Competencia legislativa no tributaria
648
3. Facultades en relacin con los asentamientos humanos
659
4. Facultad legislativa de auto-estructuracin
664
5. Facultades en materia econmica
665
6. Facultades en materia ecolgica
666
7. Facultades en materia contencioso-administrativa
666
8. Las facultades implcitas
666
9. Creacin de entidades paraestatales
669
C. Facultades poltico-administrativas del Congreso de la Unin
671
D. Facultades poltico-jurisdiccionales del Congreso de la Unin
673
V. La Cmara de Diputados
674
A. La representacin poltica en general
674
B. La representacin mayoritaria y la proporcional. Ideas generales.
676
C. La composicin de la Cmara de Diputados
680
a) Sistema vigente hasta 1977: Los Diputados de eleccin mayoritaria y
los
Diputados de partido
680
703
1090 NDICE
VIII. La Comisin Permanente
721
A. Consideraciones previas
721
B. Su composicin
723
C. Sus facultades
724
CAPTULO OCTAVO
EL PODER EJECUTIVO
I Su implicacin
729
II Los sistemas parlamentario y presidencial. Ideas generales
732
A. Sistema parlamentario
732
B. Sistema presidencial
738
III. Breve resea del Poder Ejecutivo en Mxico hasta la Constitucin de 1917
745
IV. El Presidente de la Repblica
757
A. Unipersonalidad del Ejecutivo
757
B. Requisitos para ser Presidente
762
C. La No reeleccin
769
D. Diversas clases de presidente
775
a) Faltas absolutas
775
b) Faltas temporales
776
c) Breve explicacin de los distintos caracteres de presidente
776
V. Las facultades constitucionales del Presidente
777
A. Facultades legislativas
777
a) Consideraciones previas
777
b) El Presidente como legislador
778
c) El Presidente como colaborador en el proceso legislativo
779
705
NDICE 1091
VIII. El Procurador General de la Repblica y el Ministerio Pblico Federal
808
A. Breves consideraciones generales
808
B. Somera referencia histrica
813
IX. Apreciacin general sobre el presidencialismo mexicano
815
CAPTULO NOVENO
EL PODER JUDICIAL
I. Consideraciones previas
819
A. Observaciones conceptuales y terminolgicas
819
B. La dualidad de funciones jurisdiccionales de los Tribunales Federales
820
a) La funcin judicial propiamente dicha
820
b) La funcin de control constitucional
824
II. La Suprema Corte. Situacin anterior a las reformas que entraron en vigor
el 1 de enero de 1995
826
A. Sus miembros componentes (ministros)
826
a) Su nombramiento
826
b) Su remuneracin
831
c) La suplencia
833
d) Renuncias y licencias
834
e) Juicio poltico (inamovilidad)
835
B. Su competencia (de la Corte)
835
a) En cuanto a la funcin judicial propiamente dicha
835
b) En cuando a la funcin jurisdiccional de control constitucional
840
c) Actos administrativos diversos
840
d) Su intervencin en materia poltica
841
e) Necesaria capacitacin de la Corte para iniciar leyes
845
707
1092 NDICE
IX. Reforma judicial iniciada por el Presidente Ernesto Zedillo Ponce de Len.
882
A. Introduccin
882
B. Composicin de la Suprema Corte
882
C. Falta de independencia de la Corte
882
D. Segregacin de la Corte del Control de legalidad
884
E. Consejo de la Judicatura Federal
885
F. Supresin del principio de inamovilidad
886
G. Las acciones de inconstitucionalidad
888
H. Las controversias constitucionales
889
I. Demarcacin de competencia de la Suprema Corte
890
J. Afectacin del principio de divisin de poderes
893
K. Principales modificaciones que deben hacerse a la reforma judicial del
Presidente
Ernesto Zedillo Ponce de Len
894
L. El Tribunal Federal Electoral
894
CAPTULO DCIMO
LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
I. Los Estados
895
A. Su naturaleza jurdica y sus elementos
895
a) La Poblacin
896
b) El Territorio
897
c) El orden jurdico
900
d) El Poder pblico
901
B. Forma de gobierno
901
C. Rgimen municipal
902
709
NDICE 1093
B. Resea histrica
946
C. Bases constitucionales de su organizacin la reforma de 1993
954
a) Ideas generales
954
b) Poder Legislativo
955
c) Poder Ejecutivo
955
d) Poder Judicial
956
e) Ministerio Pblico
958
f) El patrimonio del Distrito Federal
958
D. La asamblea de representantes
959
E. Reestructuracin Constitucional del Distrito Federal segn las reformas de
1993
publicadas en el Diario Oficial de 25 de octubre del mismo ao
964
a) Ideas generales
964
b) Poder Legislativo
964
c) Poder Ejecutivo
964
d) Poder Judicial
965
e) Apreciacin general de las citadas reformas constitucionales
965
F. Estructura del Distrito Federal segn la Reforma Poltica de agosto de
1996.
965
G. Observacin final
967
CAPTULO DECIMOPRIMERO
EL ESTADO Y LA IGLESIA
I. Breves consideraciones previas
969
II. Semblanza de la Iglesia
971
III. Bosquejo de la Iglesia en Mxico
982
A. El patronato real
982
1094 NDICE
VI. El artculo 130 constitucional anterior al mes de enero de 1992
1022
A. Su antecedencia normativa y su ilegitimidad formal
1022
B. Su anlisis
1026
a) Reiteracin de la libertad religiosa
1026
b) Intervencin del poder pblico en el culto religioso
1026
c) Incapacidades y prohibiciones respecto de los ministros del culto.
1028
d) Agrupaciones religiosas
1031
e) Estado civil de las personas
1034
f) Disposiciones generales
1035
C. Necesaria reforma al anterior artculo 130 constitucional
1036
VII. El nuevo artculo 130 constitucional
1040
a) El laicismo estatal
1040
b) La apoliticidad eclesistica, y
1040
c) La cooperacin o colaboracin entre la iglesia y el estado.
1040
CAPTULO DECIMOSEGUNDO
LA REFORMA DEL ESTADO
Introduccin
1043
I. Poder Legislativo
1046
a) Supresin de los diputados plurinominales
1046
b) Exclusividad en la funcin legislativa
1048
c) Reeleccin de diputados
1048
d) Aumento de los requisitos constitucionales para ser diputado
1048
II. Poder Ejecutivo
1049
a) Supresin del fuero inmunidad
1049
b) Enjuiciamiento al Presidente
1049
c) Nombramiento de los Secretarios de Estado
711
1053
1065
1073