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Administraciongeneralypublica PDF
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INTRODUCCIN. I. CONCEPTO DE ADMINISTRACIN.- CONCEPTO DE ADMINISTRACIN PBLICA.- DIFERENTES CONCEPCIONES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA.- CONCLUSIN.- BIBLIOGRAFA.
INTRODUCCIN
Resulta pertinente precisar que el derecho administrativo contiene, en su mayor
parte, el estudio de las normas relativas a la administracin, en ese sentido el umbral
de esa disciplina es la determinacin del concepto de administracin y su relacin y
diferencias con la Administracin Pblica.
El presente ensayo tiene como propsito toral el establecer conceptualmente
los trminos de administracin, administrado, administrador y administracin pblica, con el objeto de establecer las diferencias entre administracin en general y
administracin pblica.
Para ello emplearemos los mtodos deductivo, inductivo, analtico y sinttico con
la finalidad de dar claridad a todos y cada uno de los conceptos referidos.
MARCO CONCEPTUAL
II. CONCEPTO DE ADMINISTRACIN
El maestro Jorge Olivera Toro citando al tratadista Herbert A. Simon Donald seala
que cuando dos hombres se ayudan a mover una piedra que ninguno de los dos puede
mover por s solo, han aparecido los rudimentos de la administracin, toda vez que existe
un propsito y hay una accin conjunta; y que por eso la administracin puede definirse
como las actividades de grupos que cooperan para alcanzar determinados objetivos.1
OLIVERA TORO, Jorge. Manual del derecho administrativo, 1 ed., Mxico, Editorial Jurdica Mexicana,
1963, p.1.
SERRA ROJAS, Andrs, Derecho administrativo, 6. ed. Mxico, Porra, 1974, p. 47.
ENCICLOPEDIA JURDICA OMEBA, Buenos Aires, Driskill, 1979, Tomo I, p. 483.
Organizacin
Administracin
Direccin
Control
GUZMAN VALDIVIA, Isaac, La ciencia de la administracin, 1. ed., Limusa-Wiley, Mxico, 1967, p. 11.
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3. Los trabajadores seran contratados para una labor puramente operativa, mecnica, rutinaria, esencialmente repetitiva. Y su nico incentivo -porque no necesitaran otro- sera de carcter econmico.
4. Este plan contiene lo ms importante de la administracin cientfica.
Por su parte, Charles-Jean Baptise Bonnin contribuy a la administracin con
su obra Principios de Administracin la cual es considerada de las ms importantes
porque establece la cientificidad de la administracin al retomar principios primitivos
de doctrina, principios fundamentales y reglas generales y universales comunes a la
legislacin de todos los pueblos. Los principios de Bonnin son los siguientes:
Principios de Bonnin
1.- La administracin, en general, es una consecuencia del gobierno del que
forma parte.
2.- Su carcter es la accin.
3.- Se divide en administracin Pblica y en administraciones especiales.
4.- La administracin pblica tiene la aplicacin de las leyes en cada parte del
territorio.
5.- En administracin, la ejecucin de las leyes est en la accin, el examen y el
juicio.
6.- Las funciones administrativas son por naturaleza temporales y revocables.
7.- Los actos administrativos no pueden ser intitulados decretos, reglamentos ni
proclamas; llevan el nombre de decisiones.
8.- Toda persona tiene derecho a enviar peticiones individuales a toda autoridad
constituida.
9.- La administracin tiene por objeto especial la aplicacin de las leyes del
Estado en las materias generales y comunes a todos.
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Por administracin pblica se entiende, generalmente aqulla parte del Poder Ejecutivo a cuyo cargo est la responsabilidad de desarrollar la funcin administrativa. De
esta manera, la administracin pblica puede entenderse desde dos puntos de vista, uno
orgnico, que se refiere al rgano o conjunto de rganos estatales que desarrollan la
funcin administrativa y desde el punto de vista formal y material, segn el cual debe
entenderse como la actividad que desempean este rgano o conjunto de rganos.7
Cabe puntualizar que con frecuencia, suele identificarse a la funcin administrativa,
como la actividad de prestacin de servicios pblicos a satisfacer las necesidades de la
colectividad, esto quiere decir que la Administracin Pblica es la parte ms dinmica de
la estructura estatal, que acta en forma permanente, sin descanso y sin horario.
Es un hecho que la Administracin Pblica, da a da acrece sus agencias, oficinas, departamentos o unidades administrativas, el personal de stas y los medios
materiales con que cuenta para ello; en ese sentido sociolgicamente podemos considerar que el aumento de poblacin, el avance tecnolgico y cientfico y las bsquedas
de metas de progreso y bienestar dentro de la sociedad, han provocado que la Administracin Pblica actu en campos que hasta hace poco tiempo eran desconocidos.
Ahora bien, para hacer frente a esas actividades el Estado tiene que crear agencias o unidades administrativas que se encarguen precisamente de cumplir con los
nuevos cometidos; y en razn de ello es que surgen estructuras administrativas, que
antes eran desconocidas como la descentralizacin, la desconcentracin, las empresas pblicas y el fideicomiso pblico.
Es as, como la Administracin Pblica moderna, tiene que enfrentarse a una
problemtica distinta y aplicar mtodos y sistemas acordes con la poca, para realizar
con eficacia su funcin y lograr una coordinacin entre la multitud de rganos que la
integran, as como los rganos de los otros poderes y de las entidades federativas y
municipales, en un sistema federal como el nuestro.
Es conveniente sistematizar la estructura de la Administracin Pblica, sus relaciones entre s y con los otros poderes y rganos del Estado y, sobre todo, regular con
7
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS DE LA UNAM, Diccionario Jurdico Mexicano, 13. ed.,
Mxico, 1999, Tomo A-CH, p. 107.
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mayor precisin lo que denominan sector descentralizado, constituido por una diversidad
enorme de organismos pblicos que no tienen una estructura perfectamente definida.
Otro sector muy importante de la moderna administracin, es el elemento humano
denominado burocracia.
DIFERENTES CONCEPCIONES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
Existen diversas definiciones sobre la nocin de la Administracin Pblica:
El tratadista Miguel Acosta Romero, seala que la Administracin pblica es la parte
de los rganos del Estado que dependen directa o indirectamente del Poder Ejecutivo,
tiene a su cargo toda la actividad estatal que no desarrollan los otros poderes (Legislativo y
Judicial), su accin es continua y permanente, siempre persigue el inters pblico, adopta
una forma de organizacin jerarquizada y cuenta con: a) elementos personales; b) elementos patrimoniales; c) estructura jurdica, y d) procedimientos tcnicos.8
Para el doctrinario emrito Gabino Fraga, la Administracin pblica debe entenderse desde el punto de vista formal como el organismo pblico que ha recibido
del poder poltico la competencia y los medios necesarios para la satisfaccin de los
intereses generales y que desde el punto de vista material es la actividad de este
organismo considerado en sus problemas de gestin y de existencia propia tanto en
sus relaciones como organismos semejantes como con los particulares para asegurar la ejecucin de su misin.9
Por su parte, el maestro Serra Rojas define a la Administracin pblica como una
organizacin que tiene a su cargo la accin continua encaminada a la satisfaccin de
las necesidades de inters pblico, con elementos tales como: un personal tcnico
preparado, un patrimonio adecuado y mediante procedimientos administrativos idneos o con el uso, en caso necesario de las prerrogativas del poder pblico que
aseguren el inters estatal y los derechos de los particulares.10
ACOSTA ROMERO, Miguel, Teora general del derecho administrativo, 3. ed., Mxico, Porra, 1979, p. 60.
FRAGA, Gabino, Derecho administrativo, 36. ed., Mxico, Porra, 1997, p. 119.
10
SERRA ROJAS, Andrs, Op.cit., nota 2, p. 55.
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Acorde con las definiciones que se han reproducido, resulta pertinente sealar
que en ellas no slo se alude al contenido conceptual del trmino administracin pblica, sino que tambin se hace referencia a los elementos que la integran; en tal consideracin en dos sentidos se puede entender y explicar la administracin pblica: esttico y dinmico; conforme al primero, la administracin pblica es la estructura integrada depositaria de la funcin pblica administrativa.
En tanto, en su sentido dinmico, se explica como la accin del sector pblico en
ejercicio de la funcin pblica administrativa, en cuya virtud da vida, dicta y aplica las
disposiciones al cumplimiento y observancia de las leyes, en aras del inters pblico.
La estructura de la administracin pblica est compuesta, en rigor por reas distribuidas en los tres poderes tradicionales: Legislativo, Ejecutivo y Judicial, as como en los
rganos no adscritos por la Constitucin a los mencionados poderes; pero tradicionalmente se alude a la administracin pblica para referirse exclusivamente a su rea
inserta en el Poder Ejecutivo, que es con mucho la mayor, lo que no impide la existencia
de un rea de administracin pblica, tanto en el Congreso de la Unin como en el Poder
Judicial Federal o bien los organismos constitucionales autnomos.
Ahora bien, la Administracin Pblica puede estudiarse desde un punto de vista
orgnico y desde un punto de vista funcional o dinmico.
Desde el punto de vista orgnico, se le identifica con el Poder Ejecutivo y todos los
rganos o unidades administrativas que directa, o indirectamente dependen de l; esto
quiere decir que la Administracin Pblica Federal est constituida por el Presidente
de la Repblica y todos los rganos centralizados, desconcentrados, descentralizados,
las empresas, sociedades mercantiles de Estado y fideicomisos pblicos.
La administracin pblica local estar constituida por el gobernador y todos los
rganos que dependen de l en forma centralizada, desconcentrada, descentralizada
o de empresas estatales.
Pueden afirmarse los mismos principios respecto del municipio, en cuanto al
Ayuntamiento.
Desde el punto de vista funcional, la administracin pblica se entiende como la
realizacin de la actividad que corresponde a los rganos que forman ese sector. En
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este sentido, administrar es realizar una serie de actos para conseguir una finalidad
determinada. En este caso, los fines del Estado, que ya vimos son mltiples y complejos; y para cuya consecucin se necesita tambin una complejidad de rganos encargados de realizarlos de una manera armnica, que se logra a travs de su enlace y
coordinacin jerarquizados.
La administracin pblica, para realizar su actividad, cuenta con una estructura
jurdica, con elementos materiales o sea, el conjunto de bienes que en un momento
dado tiene a su disposicin y el elemento personal, que es el conjunto de funcionarios,
empleados y trabajadores que prestan sus servicios a la administracin.
En otro orden del pensamiento, en dos sentidos se puede entender y explicar la
administracin pblica: esttico y dinmico; conforme al primero, la administracin
pblica es la estructura integrada depositaria de la funcin pblica administrativa. En
tanto, en su sentido dinmico, se explica como la accin del sector pblico en ejercicio
de la funcin pblica administrativa, en cuya virtud da vida, dicta y aplica las disposiciones al cumplimiento y observancia de las leyes, en aras del inters pblico.
En la administracin pblica, al Estado le interesa que se cumpla el fin que la ley
determine, es decir, existe una tutela del Estado a la actividad que realiza la administracin. En la administracin privada existe slo una fiscalizacin, para salvaguardar los
intereses de la sociedad.
La anterior distincin no puede tomarse en forma radical, dado que el
intervencionismo del Estado afecta hoy no slo en la fiscalizacin de los entes de la
administracin privada, sino que abarca tambin su tutela o control y aun la realizacin
indirecta de sus actividades.
Por otra parte, la administracin pblica ha tenido que adaptarse en algunos casos
a una flexibilidad de tipo empresarial privado, dentro del campo de la llamada administracin econmica, flexionando el rigorismo administrativo, al producir bienes o servicios.
Administracin privada y administracin pblica
Por supuesto que las diferencias entre la administracin pblica y la administracin privada pueden precisarse, en el sentido de que la institucin privada persigue un
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propsito de lucro y la satisfaccin de un inters particular, en tanto que la administracin pblica slo se justifica por los intereses generales que la ley le confiere.
En la literatura jurdica administrativa se sealan, entre otras caractersticas de la
administracin pblica, las siguientes:
1) La tarea gubernamental es enorme, compleja, difcil. El tamao de las operaciones, la multiplicidad de los propsitos y la complejidad de los programas exigen
formas especiales de administracin.
2) La universalidad y soberana del gobierno suponen que ste ha de resolver los
conflictos de intereses privados, tratando de alcanzar el mximo posible de bienestar
general. Para esta funcin hay requisitos de imparcialidad y equidad que condicionan
la conducta administrativa, distinguindola de las empresas privadas. Son evidentes las
manifestaciones de este rasgo caracterstico.
3) El gobierno es responsable ante el pueblo. Sus actuaciones estn constantemente expuestas a la publicidad y a la crtica. Cualquier asunto puede convenirse en
un ingrediente explosivo para la opinin pblica. Sin duda, la administracin gubernamental tiene que adaptarse a tales exigencias con mayor apego que la privada. En un
sistema democrtico el carcter representativo del gobierno acenta esta peculiaridad.
4) Los gobernantes, desde los ms altos en la jerarqua hasta los de nivel inferior,
representan a un poder inmenso de coaccin, frente al cual se requieren protecciones
especiales. Sus actuaciones deben estar controladas por la supervisin de sus colegas, del pueblo y sobre todo, de su propio sentido de responsabilidad. Esto presupone
procedimientos, actitudes y formas de organizacin especiales que limiten la autoridad
evitando su abuso.
5) La eficiencia de una entidad gubernamental no debe medirse por la maximizacin
de sus ingresos o la minimizacin de sus gastos, sino por la calidad e intensidad con
que realice los propsitos pblicos. Es una equivocacin comn la de juzgar al gobierno en trminos de sus ganancias y prdidas como si fuese una empresa comercial
con el empeo de que gaste poco, no incurra en deudas y mantenga sus presupuestos
equilibrados. A menos que el gobierno sea un negocio de los gobernantes, su eficiencia siempre debe juzgarse con arreglo a cmo contribuye a la satisfaccin de las
necesidades y los ideales del pueblo.
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Semejanzas:
Tanto la Administracin como la Administracin Pblica Federal, ambas son ramas
especializadas de la ciencia administrativa, por lo tanto aplican los mismos principios:
-
Planeacin.
Organizacin.
Direccin.
Coordinacin.
Control.
Administracin Pblica
1. Es el Gnero.
2. Tiene un rango de aplicacin a cualquier tipo de organizacin.
3. El tamao de sus estructuras y procedimientos es menor.
4. El nmero de personal es menor.
5. Las presiones de grupo se da en menor proporcin.
1. Constituye la especie.
2. Est vinculada a la funcin administrativa del Estado.
3. El tamao de sus estructuras y procedimientos es mayor y ms complejo.
4.- El nmero de personal generalmente es mayor.
5. Las presiones de grupo se dan en
mayor proporcin.
6. Tiene como finalidad el inters pblico.
7. Mayor rigidez legal y reglamentaria.
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8. Mayor dinamismo.
9. Diversidad de medios.
10. Mando mltiple.
CONCLUSIONES
Primera. La administracin es un concepto que se refiere tanto a la actividad
privada como a la pblica, dado que cualquier organizacin requiere tomar decisiones, coordinar actividades, manejar personal, as como evaluar la ejecucin dirigida
hacia objetivos de grupo.
Segunda. La administracin pblica es una expresin adjetivada donde el sustantivo ofrece el gnero propio, y el adjetivo la diferencia especfica.
Tercera. La administracin pblica se puede entender en dos sentidos: esttico y
dinmico; conforme al primero, la administracin pblica es la estructura integrada
depositaria de la funcin pblica administrativa, en su sentido dinmico, se explica
como la accin del sector pblico en ejercicio de la funcin pblica administrativa, en
cuya virtud da vida, dicta y aplica las disposiciones al cumplimiento y observancia de
las leyes, en aras del inters pblico.
Cuarta. La diferencia toral entre la administracin pblica y la privada es que la
primera tiene como finalidad el inters general de la sociedad y no tiene el nimo de lucro,
mientras que la segunda tienen generalmente un inters particular y un propsito de lucro.
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BIBLIOGRAFA
ACOSTA ROMERO, Miguel, Teora general del derecho administrativo, 3. ed., Mxico, Porra, 1979, p. 60.
FRAGA, GABINO, Derecho Administrativo. 36. ed., Mxico,
Porra, 1997.
GUZMAN VALDIVIA, Isaac, La ciencia de la administracin, 1. ed.,
Limusa-Wiley, Mxico, 1967, p.11.
OLIVERA TORO, Jorge. Manual del Derecho Administrativo, 1
ed. Mxico, editorial Jurdica Mexicana, 1963.
SERRA ROJAS, Andrs. Derecho Administrativo, T. I, 6. ed., Mxico, Porra, 1974.
DICCIONARIOS JURDICOS
ENCICLOPEDIA JURDICA OMEBA, Buenos Aires, Driskill, S.A.
1979, tomo I.
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS DE LA UNAM,
Diccionario Jurdico Mexicano, 13. ed., Mxico, Porra, 1999,
t. II I-O.
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