CAPITULO I

LA DESCENTRALIZACION Y EL GOBIERNO REGIONAL

QU ES DESCENTRALIZACIN?
La Constitucin Poltica del Per seala de forma textual en su artculo 43 que:
La Repblica del Per es democrtica, social, independiente y soberana. El
Estado es uno e indivisible. Su gobierno es unitario, representativo y
descentralizado, y se organiza segn el principio de la separacin de poderes.
(El nfasis es nuestro).
Al respecto, debemos preguntarnos Qu significa que el gobierno del Per sea
descentralizado?
La descentralizacin, o devolution en el sistema anglosajn, es la hermana gemela
de la democracia, por lo que podramos llegar a definirla como la transferencia de
funciones y competencias del rgano central de gobierno a otros gobiernos
inferiores (Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales).
En ese sentido, en un gobierno descentralizado el poder no pertenece en su
totalidad al Gobierno Central, ya que no existe monopolio del poder por parte del
rgano central, como s lo hay en el centralismo.
Por tanto, centralismo y descentralizacin son dos formas de gobierno
excluyentes, ya que en el primero el poder se concentra en el rgano central, y en
el segundo, ste se ve diversificado, con el fin de lograr el progreso econmico y
social en toda la poblacin.

Adicionalmente, es necesario sealar que el concepto de desconcentracin es

distinto al de descentralizacin, ya que hemos definido descentralizacin como la
transferencia de funciones y competencias del rgano central de gobierno a otros
Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales. Por otro lado, la desconcentracin es
el procedimiento por el cual se distribuyen ciertas competencias a rganos
inferiores, pero siempre dentro de la misma organizacin o del mismo nivel de
gobierno.
Un ejemplo de desconcentracin sera la labor del Registro Nacional de
Identificacin y Estado Civil (conocido como RENIEC), que cumple con la emisin
del Documento Nacional de Identidad (DNI), aquella es una labor desconcentrada,
pues la competencia pertenece a RENIEC, ya que sta puede emitir los
documentos de identidad en Lima, o en otro departamento del pas. Por otro lado,
un ejemplo de descentralizacin sera la transferencia de competencias
relacionadas al sector salud que se han distribuido a los Gobiernos Regionales.

CAPITULO II
DESCENTRALIZACIN, REGIONALIZACIN Y REFORMA DE LA
CONSTITUCIN DE 1993
A pesar de que la propia Constitucin, en su artculo 43, reconociera de forma
textual que la forma de gobierno del Per es descentralizada, y contar con un
captulo XIV, denominado De la descentralizacin, las regiones y las
municipalidades, en trminos concretos no se avanz en el proceso de
descentralizacin, favoreciendo as al centralismo que reinara toda la dcada de
los noventa en el Per.
En ese sentido, consideramos que durante el perodo 1993-2002 los artculos
contenidos en el captulo XIV de la Constitucin constituyeron letra muerta, ya que
gran parte de las competencias las tena de manera absoluta el Gobierno Central.
La Constitucin de 1993 se reform por la Ley N 27680 en el ao 2002. La
reforma se dio a consecuencia de que el gobierno de turno comprendi que el
poder deba transferirse, ya que el Gobierno Central no poda ocuparse de todas
las competencias y gobernar un pas extenso y con mltiples diferencias sociales,
tnicas, lingsticas y de diversa ndole. El gobierno lleg a interiorizar que el
desarrollo econmico y social deba ser equilibrado para todos los peruanos, y no
slo para los capitalinos. Ese cambio de mentalidad resulta un hito en el progreso
del Estado Peruano.
Los reformadores de la Constitucin de 1993 fueron conscientes de que nuestro
pas dependa del Gobierno Central, por lo que, no existiendo planes de gobierno

que puedan perdurar a travs de diversos mandatos presidenciales, y buscando

que no se d un retroceso en el proceso de descentralizacin, se regul
constitucionalmente que la descentralizacin es permanente, obligatoria y
progresiva. Adems, de legislar en la Ley de Bases de la Descentralizacin: la
permanencia, el dinamismo, la irreversibilidad, el carcter democrtico del
proceso, la integralidad, la subsidiaridad y la gradualidad5.
Con la reforma constitucional se inicia un verdadero proceso de descentralizacin,
apostando por el modelo de regionalizacin, ya que se transfieren competencias a
los Gobiernos Regionales a travs de la Constitucin, la Ley de Bases de la
Descentralizacin; y, tambin a travs de la Ley Orgnica de Gobiernos
Regionales. Adems, de ser reconocidas las ordenanzas regionales como normas
con rango de ley, tema que trataremos a profundidad ms adelante.
En consecuencia, el proceso de regionalizacin, y con ello el de una verdadera
descentralizacin, se inicia en nuestro medio a partir de la reforma de la
Constitucin de 1993 en el ao 2002, llegando a regularse a los Gobiernos
Regionales.

CAPITULO III
GOBIERNOS REGIONALES
Los Gobiernos Regionales son una forma de gobierno intermedio que cuenta con
autonoma poltica, econmica y administrativa en asuntos de sus competencias
dentro del mbito nacional.
El hecho de considerarlo gobierno intermedio quiere decir que se encuentra entre
el Gobierno Central y los Gobiernos Locales, lo cual de ninguna manera implica
que necesariamente exista una relacin jerrquica entre las autoridades
regionales y locales.
Los Gobiernos Regionales cuentan con una estructura propia, que en
concordancia con la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, a continuacin
sealamos:

3.1. Presidencia:
Es el rgano ejecutivo del Gobierno Regional. El Presidente es elegido por
sufragio directo, conjuntamente con un Vicepresidente por un perodo de 4
aos.
3.2. Consejo Regional:
Es el rgano normativo y fiscalizador del Gobierno Regional. Est integrado
por el Presidente Regional, el Vicepresidente Regional (estos dos con voz

pero sin voto) y los Consejeros de las provincias de cada regin, con un
mnimo de 7 y un mximo de 25. El Consejero delegado es el que asume las
veces de presidente.
3.3. Consejo de Coordinacin Regional:
Es el rgano consultivo y de coordinacin del Gobierno Regional con las
municipalidades. Est integrado por el Presidente Regional, los Alcaldes
Provinciales y por los representantes de la sociedad civil.

Asimismo, la misma ley orgnica establece que los Gobiernos Regionales cuentan
con Gerencias Regionales para la ejecucin administrativa de las funciones
especficas que les han sido asignadas. El Gerente General Regional es el
responsable administrativo del Gobierno Regional. Adems existen:

1) Gerencia de Desarrollo Econmico;

2) Gerencia de Desarrollo Social;
3) Gerencia de Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento
Territorial;
4) Gerencia de Infraestructura;
5) Gerencia de Recursos naturales y gestin del medio ambiente.

La normatividad aplicable para los Gobiernos Regionales son bsicamente la

Constitucin, la Ley de Bases de la Descentralizacin y la Ley Orgnica de
Gobiernos

Regionales.

En

ese

sentido,

esta

normatividad

regula

sus

competencias, las sanciones que pueden emitir, sus rganos, sus procedimientos,
y toda accin administrativa.

CAPITULO IV
ORDENANZAS REGIONALES: NORMAS CON RANGO DE LEY
Con el fin que los Gobiernos Regionales puedan cumplir con sus funciones, stos
pueden emitir normas jurdicas. Ello es una competencia por la cual pueden emitir
normas con rango de ley sin necesidad de pasar por el Congreso de la Repblica,
ni por la refrendacin del Presidente de la Repblica.
Al respecto, cabe sealar que los Gobiernos Regionales, a travs del Consejo
Regional pueden emitir ordenanzas regionales y acuerdos del Consejo Regional,
por otro lado, a travs de la Presidencia Regional puede emitir decretos regionales
y resoluciones regionales. En este trabajo analizaremos la norma jurdica con
mayor jerarqua que puede emitir un Gobierno Regional: las ordenanzas
regionales.
La ordenanza regional es una norma con rango de ley emitida por el Consejo
Regional. En nuestra opinin ello se desprende del artculo 200, inciso 4 de la
Constitucin que seala en forma textual:
La Accin de Inconstitucionalidad, que procede contra las normas que tienen
rango de ley: leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados,
reglamentos del Congreso, normas regionales de carcter general y ordenanzas
municipales que contravengan la Constitucin en la forma o en el fondo. (El
nfasis es nuestro)
En ese mismo sentido, mediante sentencia de observancia obligatoria6 el Tribunal
Constitucional ha interpretado que las ordenanzas regionales son normas con

rango de ley, al igual que las leyes ordinarias y orgnicas, los tratados no referente
a Derechos Humanos, los decretos legislativos, los decretos de urgencia, el
Reglamento del Congreso, las resoluciones legislativas, las ordenanzas
municipales y las sentencias expedidas por el propio Tribunal Constitucional que
declaran la inconstitucionalidad de una ley o norma con rango de ley.
Al respecto, cabe preguntarnos Cul es el efecto prctico de que las ordenanzas
regionales sean consideradas normas con rango de ley?
El efecto prctico es que segn el Tribunal Constitucional una ordenanza regional
tiene igual jerarqua que una ley, por lo que, en una contradiccin entre una ley y
una ordenanza, primara la ordenanza dentro de la jurisdiccin de la regin donde
fue emitida, con lo que llegaramos a interpretar que una ordenanza sera preferida
sobre una ley emitida por el propio Congreso de la Repblica dentro de la
jurisdiccin de su regin.
En esa lnea, el Tribunal Constitucional mediante sentencia de observancia
obligatoria, seala que dado que las ordenanzas regionales son normas con rango
de ley (artculo 200, 4 de la Constitucin), no se encuentran jerrquicamente
subordinadas a las leyes nacionales del Estado, por lo que para explicar su
relacin con stas no hay que acudir al principio de jerarqua, sino al principio de
competencia, pues tienen un mbito normativo competencial distinto.
En nuestra opinin, consideramos que si bien las ordenanzas regionales son
normas con rango de ley, ya que la Constitucin, norma jurdica suprema del
ordenamiento jurdico, y el propio Tribunal Constitucional, quin es el intrprete

supremo de la misma, as lo sealan de forma textual, pues se les ha brindado

autonoma a los Gobiernos Regionales, con el fin de que puedan emitir
ordenanzas dentro de su jurisdiccin. Sin embargo, en la actualidad existe un
abuso por parte de los Gobiernos Regionales en la emisin de las
ordenanzas regionales, pues buscan contravenir los propios cimientos del
Estado, e intentan de forma unilateral imponer sus normas, contraviniendo la
esencia de un Estado Unitario.
En consecuencia, si bien es cierto que el hecho de considerar como normas
con rango de ley a las ordenanzas regionales es fruto de un mandato legal,
no lo es menos que en la realidad, esta facultad no es utilizada por los
Gobiernos Regionales con responsabilidad, pues stos con frecuencia creen
que cada regin es un Estado distinto, y cada presidente regional es el
Presidente de la Repblica de su regin.
En ese sentido, a continuacin analizaremos cuales son los lmites que tienen
dichas ordenanzas regionales.

CAPITULO V
LMITES A LAS ORDENANZAS REGIONALES
Toda conducta humana tiene lmites. En ese sentido, hasta los propios derechos
humanos no son absolutos, pues se ven limitados. Entonces debemos
preguntarnos Si los derechos fundamentales tienen lmites, a- fortiori (a mayor
razn) la Autonoma Regional tambin se vera limitada? Consideramos que la
respuesta cae por su propio peso, ya que en este mundo nada es absoluto.
La autonoma regional no es ilimitada, es decir que la libertad de los Gobiernos
Regionales para emitir ordenanzas regionales siempre debe ir acorde con la
transferencia de competencias que les hiciera el Gobierno Central, as como
observando los lmites Constitucionales, el respeto a los derechos humanos, al
bloque de constitucionalidad, a los tratados y a las polticas nacionales.
5.1. PRIMER LMITE: LA CONSTITUCIN
La Constitucin es la norma suprema del ordenamiento jurdico. Al ser calificada
como suprema, toda la normatividad existente en nuestro sistema legal debe ser
acorde con la ley de leyes. En esa lnea, KELSEN denomin a esta caracterstica
como regularidad, ya que es la relacin de correspondencia entre un grado inferior
y un grado superior del orden jurdico.

En ese sentido, consideramos que las ordenanzas regionales que emitan los
Gobiernos Regionales no deben ir en contra de la Constitucin, por lo que, si ello
sucediera

dicha

norma

con

rango

de

ley tendra

que

ser

declarada

inconstitucional, mediante un proceso de inconstitucionalidad ante el Tribunal

Constitucional.
Recordemos que al dividirse la Constitucin en una parte dogmtica y en otra
parte orgnica, las normas emitidas por los Gobiernos Regionales no podran ir en
contra de los derechos fundamentales reconocidos en los artculos 2 y 3 de la
Constitucin, ni contra la organizacin del Estado que ha elaborado el legislador
constituyente.
Por ende, el poder normativo de los Gobiernos Regionales debe ser empleado con
respeto a la Constitucin. La doctrina denomina a este respeto como lealtad
regional:
(Que) deriva implcitamente de los artculos 189, 191 y 192 de la Constitucin.
Opera como una garanta institucional, pues asegura que el proceso de
descentralizacin no degenere en uno de desintegracin en el que los Gobiernos
Regionales puedan confundir el principio de autonoma que le ha sido reconocido
constitucionalmente (artculo 191) con los de autarqua o soberana interna.
5.2. SEGUNDO LMITE: LOS TRATADOS DE DERECHOS HUMANOS
Es evidente que la normatividad regional debe respetar los derechos humanos.
Ellos se garantizan en la misma Constitucin, en el Sistema Regional de

Proteccin a los Derechos Humanos y en diversos tratados internacionales en los

cuales el Estado Peruano es parte.
Al respecto, cabe sealar que el perodo de proclamacin de los derechos
humanos se dio mediante la Declaracin de Virginia, en Los Estados Unidos, en el
ao 1776, y con la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, en
Francia, en el ao 1789. En palabras de GARCA TOMA:
Estos textos devendran en los santos evangelios de la poca actual: la libertad,
la igualdad ante la ley y la consagracin convencional de la institucionalizacin del
ejercicio del poder poltico, se manifestarn como catecismo y oracin cvica de la
humanidad.
En nuestros das, la Constitucin recoge esto, primordialmente en su artculo 2 y
3, imposicin obligatoria frente a los ciudadanos, no solo al Gobierno Central,
sino tambin a todos los niveles de gobierno.
5.3. TERCER LMITE: EL BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD
El Tribunal Constitucional en una de sus sentencias, de observancia obligatoria, ha
considerado que el bloque de constitucionalidad es aquel conjunto de
disposiciones que deben ser tenidas en cuenta para apreciar los vicios de
constitucionalidad de una ley sujeta a su control.
En ese sentido, somos de la opinin que el bloque de constitucionalidad refleja las
normas que debemos observar para analizar si la norma en controversia
contraviene la Constitucin.

En consecuencia, para el tema de la descentralizacin las normas que constituyen

el bloque de constitucionalidad son la Ley de Bases de la Descentralizacin y la
Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, adems de la propia Constitucin. En esa
misma lnea, el Cdigo Procesal Constitucional en su artculo 79 seala
textualmente lo siguiente:
Para apreciar la validez constitucional de las normas el Tribunal Constitucional
considerar, adems de las normas constitucionales, las leyes que, dentro del
marco constitucional, se hayan dictado para determinar la competencia o las
atribuciones de los rganos del Estado o el ejercicio de los derechos
fundamentales de la persona.
Por ende, las ordenanzas regionales tampoco podrn contravenir la Ley de Bases
de la Descentralizacin y la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, y dems
normas que se dicten para determinar sus competencias, ya que de hacerlo sus
normas seran inconstitucionales.
Por otro lado, y sin nimo de ahondar en el tema, consideramos que las normas
que se enmarcan dentro del bloque de constitucionalidad no tienen la misma
jerarqua que la Constitucin, ya que el Tribunal Constitucional las considera como
normas interpuestas, y no como normas constitucionales.
5.4. CUARTO LMITE: LOS TRATADOS
En palabras de RUBIO CORREA los tratados son:
Acuerdos internacionales que toma el Estado con los otros Estados pares o con
los organismos internacionales. Como palabra formalmente empeada, son

disposiciones obligatorias y por lo tanto deben ser cumplidas. Esto les da fuerza
jurdica y plantea por consiguiente el problema de cmo se insertan dentro del
sistema de Derecho.
En ese sentido, el Gobierno Nacional es el rgano competente para celebrar un
tratado, ya que ste representa al Estado Peruano. Por ello, los Gobiernos
Regionales no pueden celebrar un tratado ni ir en contra de stos.
Al respecto, el artculo 55 de la Constitucin seala de forma textual que Los
tratados celebrados por el Estado y en vigor forman parte del derecho
nacional. (El nfasis es nuestro)
En nuestra opinin, consideramos los Gobiernos Regionales de ninguna forma
pueden ir en contra de los tratados en los cuales el Estado Peruano es parte, ya
que se contravendra la competencia del Gobierno Nacional, el cual segn el
artculo 26, inciso c. de la Ley de Bases de la Descentralizacin tiene como
competencia exclusiva las relaciones exteriores.
En esa lnea, el Tribunal Constitucional seala que el Estado de nuestro pas es
unitario, pero a la vez, con un gran compromiso hacia el futuro: su
descentralizacin, tal como se presenta en la Constitucin: Su gobierno es
unitario, representativo y descentralizado. Es decir, que si bien nuestro pas es
descentralizado y tiene tres niveles de gobierno, tambin es claro que tanto los
Gobiernos Regionales como los Gobiernos Locales pertenecen a un nico Estado.
En ese mismo sentido, se considera que tanto el Gobierno Nacional como el
Regional y el Local poseen autonoma a nivel de Derecho Pblico Interno, pero

slo el Gobierno Nacional detenta la soberana a nivel del Derecho Pblico

Internacional, entonces quedan desfasadas las afirmaciones que pretendan
sostener que los Gobierno Regionales tendran soberana, ya que slo el Estado
goza de sta, y no sus niveles de gobierno.
De acuerdo a ello, el Tribunal Constitucional ha sealado que:
En este marco, la unidad estatal constituye el fundamento de la organizacin y
marcha de la estructura del Estado peruano. Respetando su contenido, existe una
redistribucin funcional y territorial. Es as como se subordina el principio de
jerarqua normativa al de competencia: la unidad prima sobre la diversidad.
En tal sentido, el Gobierno constitucional del Per no puede verse soslayado por
una autonoma excesiva que quieran arrogarse las regiones.
En consecuencia, ningn Gobierno Regional puede ir en contra de un tratado, ya
que su creacin, modificacin y/o extincin es competencia del Gobierno
Nacional, y no de los Gobiernos Regionales. Adicionalmente, stos deben
respetar la unicidad estatal, ya que el Estado es uno solo, y no tenemos, ni
podramos tener varios Estados en nuestro territorio.
5.5. QUINTO LMITE: LAS POLTICAS DE ESTADO
El Gobierno Central tiene lineamientos de poltica nacional que deben ser
cumplidos por los dems niveles de gobierno (Gobiernos Regionales y Gobiernos
Municipales). En ese sentido el Tribunal Constitucional ha considerado que las
polticas de los Gobiernos Regionales tendrn que estar en armona con las
nacionales y las locales.

Por ende, unos ejemplos de polticas de Estado seran: la lucha contra el

narcotrfico y el terrorismo, la defensa de nuestra soberana martima, la
disminucin de la pobreza, que las escuelas pblicas impartan una mejor
educacin, y otras polticas que el Estado Peruano pueda tener.
Al respecto, somos de la opinin que los tres niveles de gobiernos gozan de
autonoma, pero no por ello podrn contravenir las polticas nacionales.
En esa lnea, el propio Tribunal Constitucional ha sealado de forma textual que:
En tal medida, el ejercicio de las competencias de los gobiernos regionales deber
de realizarse en los trminos que establece la Constitucin y las leyes orgnicas,
preservando la unidad e integridad del Estado y la Nacin (artculo 189 de la
Constitucin), coordinando con las municipalidad sin interferir sus funciones y
atribuciones (artculo 191 de la Constitucin). En suma, en armona con las
polticas y planes nacionales y locales de desarrollo (artculo 192 de la
Constitucin).
Los gobiernos regionales, al tener un deber de cooperacin leal, o de lealtad
regional, en la consecucin de los fines estatales, no pueden dictar normas que se
encuentren en contradiccin con los intereses nacionales. Asimismo, tienen la
obligacin de facilitar el cumplimiento de la misin constitucionalmente asignada al
Gobierno Nacional as como a los gobiernos municipales. Tambin la de
abstenerse de realizar toda medida que pueda comprometer o poner en peligro el
cumplimiento de los fines constitucionalmente asignados a tales instancias de
poder estatal y vecinal.

LA

CONSTITUCIN

EL BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD

LMITES A LAS ORDENANZAS REGIONALES

LOS TRATADOS

LOS TRATADOS DE DERECHOS HUMANOS

LAS POLTICAS DE ESTADO

Por todo lo sealado, los lmites desarrollados no pueden ser considerados como
una vulneracin hacia la autonoma regional, ya que todo ente estatal tiene que
ser limitado, por lo que no se puede sostener que cada Gobierno Regional es tan
libre como por ejemplo de legalizar la hoja de coca y declararla como patrimonio
cultural, ya que stos siempre debern actuar con respeto al Estado
Constitucional y Democrtico de Derecho que se ha instaurado en el Per.
En conclusin, consideramos que la facultad de emitir ordenanzas regionales
por parte de los Gobiernos Regionales no debe hacernos llegar a una
autarqua, ms bien refuerza el principio de unidad que trae el proceso de
regionalizacin.