Violencia Chile Moderno PDF

Editores: Francisco Rojas Aravena Moufida Goucha
A m r i c a
L a t i n a
E l
C a r i b e
Seguridad Humana,
Prevencin de Conflictos
y Paz
Organizacin de las Naciones Unidas

para la Educacin, la Ciencia y la Cultura
SEGURIDAD HUMANA,
PREVENCIN DE CONFLICTOS y PAZ
en AMERICA LATINA y el CARIBE
Francisco Rojas Aravena
Moufida Goucha
Editores
Compilacin de artculos de la reunin de expertos
Paz, Seguridad Humana y Prevencin de Conflictos en
Amrica Latina y el Caribe,
organizado por UNESCO y FLACSO-Chile
Santiago, 26-27 de noviembre 2001
Organizacin de las Naciones Unidas

para la Educacin, la Ciencia y la Cultura
SEGURIDAD HUMANA, PREVENCIN DE CONFLICTOS

y PAZ en AMRICA LATINA y el CARIBE
Las ideas y opiniones expresadas en esta publicacin por los participantes en la
Reunin de Expertos de UNESCO/FLACSO-Chile sobre "Paz, Seguridad Humana y Prevencin de Conflictos en Amrica Latina y el Caribe" no representan
necesariamente las opiniones de UNESCO y FLACSO-Chile y en modo alguno
comprometen a estas organizaciones.
Las denominaciones empleadas en esta publicacin no implican la expresin de
alguna opinin de parte de UNESCO y FLACSO-Chile en cuanto a la condicin
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FLACSO-Chile
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323.4 Rojas Aravena, Francisco; Goucha, Moufida, eds.

F572 FLACSO-Chile; UNESCO
Seguridad humana, prevencin de conflictos
y paz en Amrica Latina y el Caribe. Santiago,
Chile: FLACSO-Chile, 2002
414 p. Coedicin FLACSO-Chile/UNESCO
ISBN: 956-205-166-8
SEGURIDAD CIUDADANA / SEGURIDAD REGIONAL /
PREVENCION DE CONFLICTOS / CONFLICTOS REGIONALES /
PAZ / CONFERENCIA / AMERICA LATINA / CARIBE
Santiago, mayo 2002, UNESCO/ FLACSO-Chile.
N Inscripcin N 126.179. Prohibido su reproduccin. Editado por FLACSO-Chile. Area de Relaciones Internacionales y Estudios Estratgicos.
Diseo de Portada: Claudia Winther
Diagramacin: Claudia Gutirrez Grossi, FLACSO-Chile
Produccin: Marcela Zamorano, FLACSO-Chile
Impresin: Editorial Universitaria
INDICE
PRESENTACIN
Las nuevas perspectivas de la seguridad
humana en Amrica Latina y el Caribe
Moufida Goucha
INTRODUCCIN
Seguridad humana: concepto emergente
de la seguridad del siglo XXI
I.
11
VISIONES GLOBALES SOBRE LA

SEGURIDAD HUMANA
Seguridad humana y vulnerabilidad mutua

Jorge Nef
29
Seguridad humana en una poca de incertidumbre:

reflexiones desde Europa
Patricio Silva
63
Paz, seguridad humana y prevencin de conflictos:

una visin desde Amrica del Norte
Hal Klepak
75
La Red de Seguridad Humana: desde Lysen a Santiago

Claudia F. Fuentes
89
II.
PERSPECTIVAS REGIONALES SOBRE LA

SEGURIDAD HUMANA
Paz, seguridad humana y prevencin de conflictos

en Amrica Latina
Hugo Palma
111
Centroamrica: integracin, seguridad y crisis del

sistema regional
Luis Guillermo Sols
123
La dinmica de la seguridad humana en la regin

Andina
Arlene B. Tickner
Ann C. Mason
III.
135
SEGURIDAD HUMANA: ORDEN POLITICO

Y SOCIAL
Seguridad democrtica en Guatemala: reflexiones

en torno a la construccin de un concepto de
seguridad en y para la democracia
Bernardo Arvalo de Len
149
Colombia: ms inseguridad humana, menos seguridad

regional
Juan Gabriel Tokatlian
167
Pobreza, conflicto social e inseguridad ciudadana:
algunos retos de la seguridad humana en Bolivia
Juan Ramn Quintana T.
193
Chiapas: crisis y ruptura de la cohesin social.

Desafos de la negociacin hacia el Siglo XXI
Ral Bentez Manaut
221
IV.
SEGURIDAD HUMANA:
SEGURIDAD CIUDADANA
Seguridad ciudadana en Centroamrica

Laura Chinchilla
251
Seguridad humana, percepciones y realidades

Alejandra V. Liriano
265
Seguridad humana y seguridad pblica: el global y

su influencia en el local
Jorge da Silva
281
Violencia e inseguridad en el Chile moderno

Hugo Frhling
297
V.
LA AGENDA DE LA SEGURIDAD HUMANA
Seguridad humana: redefinicin y retos para

Amrica Latina y el Caribe
Miriam Kornblith
337
La seguridad humana en la regin andina

Adrin Bonilla
359
La agenda de la seguridad humana: el caso del

MERCOSUR
Ernesto Lpez
375
Chile y la seguridad humana

Juan Anbal Barra
387
DOCUMENTOS
Seguridad Humana: la persona como objetivo
privilegiado de las polticas pblicas nacionales
e internacionales
Soledad Alvear
405
Lista de expertos que participaron

En el Seminario Internacional
409
PRESENTACION.
LAS NUEVAS PERSPECTIVAS DE LA SEGURIDAD HUMANA EN AMRICA
LATINA Y EL CARIBE
MOUFIDA GOUCHA1
FRANCISCO ROJAS ARAVENA2
Desde comienzos de los aos noventa, la nocin de seguridad humana

est al centro de muchos debates en el sistema de las Naciones Unidas,
en organizaciones internacionales y gobiernos de las distintas regiones,
as como en el mbito acadmico e intelectual. En efecto, con el fin de la
guerra fra se tom conciencia que se multiplicaban las amenazas no
armadas a la seguridad a nivel internacional, regional, nacional y local. Se
han desplegado muchos esfuerzos, tanto tericos como prcticos para
identificar las modalidades ms propicias para afrontar estas amenazas.
El impacto conjugado del uso de la fuerza al interior de los estados, del
deterioro del medio ambiente, la agravacin de la extrema pobreza, la
propagacin de las pandemias, la explotacin de diferencias culturales y
tnicas fomentan conflictos de variada ndole que afectan a un gran nmero de personas, en general, las poblaciones ms vulnerables y
desprotegidas.
1. Directora de la Unidad para la Paz y las Nuevas Dimensiones de la Seguridad, UNESCO.
2. Director de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO-Chile.
FLACSO-Chile/UNESCO
En el seno del sistema de las Naciones Unidas, con el Informe Mundial sobre el Desarrollo humano del PNUD de 1994, dedicado a la seguridad humana, se abrieron nuevas orientaciones para la accin. Esto incluye las acciones adoptadas por la UNESCO en el marco de su Proyecto Interdisciplinario de Promocin de la Cultura de Paz, que adquirieron
particular relieve en Amrica Latina y el Caribe, sobre todo en Amrica
Central, con la participacin de los gobiernos, de las fuerzas armadas y
de seguridad, de las organizaciones no-gubernamentales, de los
ombudsman, entre otros. En otros pases, como en Brasil, se ha puesto
nfasis en la movilizacin de la juventud en favor de la no violencia, recurriendo asimismo a la contribucin de los organismos de investigacin,
que han dado una slida base a las acciones emprendidas.
En noviembre de 2000, la UNESCO convoc una Reunin Mundial
de los Directores de las Instituciones de Investigacin y Formacin sobre Paz con miras a definir una agenda comn en materia de seguridad
humana y prevencin de conflictos. Una de las recomendaciones ms
importantes de dicha reunin fue la de invitar a la UNESCO a promover
enfoques regionales con miras a definir ms claramente las necesidades y
las modalidades de accin ms apropiadas, para promover conjuntamente la seguridad humana y la prevencin de los conflictos en cada contexto regional y cultural especfico. Esto ltimo, tomando debidamente en
cuenta las orientaciones de las principales iniciativas internacionales en
materia de seguridad humana, en particular la iniciada por el gobierno de
Canad y la Red Internacional de Seguridad Humana y tambin de la
Comisin de Seguridad Humana de las Naciones Unidas.
Fue en ese marco que se celebraron dos reuniones de expertos sobre paz, seguridad humana y la prevencin de conflictos a nivel regional.
La primera se efectu en Pretoria en Julio del 2001 organizada por
UNESCO y el Instituto de Estudios de Seguridad de frica del Sur. Los
resultados de esta reunin estn publicados en un libro con las perspectivas africanas sobre la seguridad humana. La segunda reunin regional se
realiz en Noviembre de 2001, co-organizada por UNESCO y FLACSOChile y cont adems con el auspicio del Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile. En este libro se presentan los artculos presentados en
este seminario con las perspectivas nacionales, latinoamericanas y
caribeas sobre este tema.
Como el lector podr comprobar, el concepto de seguridad humana
es un concepto en construccin, considerando la variedad de prioridades y dimensiones que hay que tomar en cuenta para lograr un enfoque
integrado de accin que responda a las necesidades, tambin de muy
variada ndole, que hay que satisfacer de manera urgente, sobre todo en
beneficio de las poblaciones ms vulnerables.
8
Presentacin. Las nuevas perspectivas...
Moufida Goucha / Francisco Rojas Aravena
Tambin cabe establecer ms claramente cuales son las articulaciones concretas entre la promocin de la seguridad humana, la prevencin
de conflictos y la accin en favor de los derechos humanos y de la democracia. A menudo, los cursos de accin en esos distintos campos obedecen a lgicas polticas, econmicas y sociales muy distintas y quizs ha
llegado el momento de crear espacios para una interaccin ms eficaz
entre ellas, en reas de elaboracin de polticas coherentes en cuya
implementacin deben colaborar todos los actores sociales sin excepcin.
Otro aspecto fundamental es la necesidad de disponer de una visin
a largo plazo de los procesos que pueden conducir a la emergencia de
nuevas amenazas no armadas a la paz y a la seguridad, una visin que
requiere una contribucin ms activa y conjunta tanto de las ciencias
sociales y humanas, como de las ciencias naturales, en particular en lo
que refiere a las interacciones entre el deterioro del medio ambiente y la
agravacin de la pobreza, y fundamentalmente la extrema pobreza.
Sobre la base de los resultados del Seminario de Expertos de Santiago de Chile, la UNESCO emprender, en 2002-2003, una nueva fase de
accin, esto es, la elaboracin de un marco regional de promocin de la
seguridad humana, con miras a integrar en dicha promocin una serie
de factores, tales como los fundamentos ticos de la seguridad humana,
los derechos humanos, la diversidad cultural y las distintas percepciones
de la seguridad a nivel regional, nacional y sobre todo local, con el fin de
propender a la proteccin de las poblaciones ms vulnerables.
La elaboracin de dicho marco se har en colaboracin con los organismos de investigacin ms activos en el campo de la promocin de la
seguridad humana en Amrica Latina y el Caribe, en primer lugar con
FLACSO-Chile, as como expertos en derechos humanos, relaciones internacionales y seguridad internacional de esta regin. En el segundo
semestre de 2002, en Montevideo, Uruguay se desarrollar una reunin
de expertos que tendrn como misin la formulacin de una propuesta
de marco regional que ser discutida, en una segunda etapa, en una Conferencia regional a efectuarse en Mxico a finales de 2002. Dicho marco
regional deber ser acompaado de un plan de accin a largo plazo,
coincidiendo con la estrategia a mediano plazo de la UNESCO para 20022007, en la que la promocin de la seguridad humana ocupa un lugar
destacado.
Una accin de la misma ndole se emprender para frica en 2003,
sobre la base de los resultados de la reunin de expertos co-organizada
por la UNESCO y el Instituto de Estudios de Seguridad de frica del Sur,
con sede en Pretoria. Cabe subrayar una vez ms la necesidad de asegurar un mayor intercambio de buenas experiencias e informaciones entre
9
FLACSO-Chile/UNESCO
las distintas regiones, ya que en muchos casos se deben afrontar problemas similares, a pesar de las diferencias histricas y en trminos de desarrollo econmico y social. En ese mbito, la red SECURIPAX de la
UNESCO (www.unesco.org/securipax) est llamada a asegurar un fortalecimiento de la puesta en redes de los distintos organismos, en particular las instituciones de investigacin y de formacin sobre la paz y la
seguridad humana en torno a una agenda comn.
Agradecemos profundamente a los autores de los trabajos que se
presentan en este libro, a todos los participantes del seminario desarrollado en Santiago de Chile del cual surgi este volumen debido a la alta
calidad de las ponencias y por su muy activa participacin en los debates,
lo que posibilit producir una serie de recomendaciones. Expresamos
un especial agradecimiento a Claudia Maresia y Claudia Fuentes de
UNESCO y FLACSO-Chile respectivamente, por el trabajo de organizacin de la Conferencia y las tareas de seguimiento que ella demand.
Hacemos asimismo votos para que el conjunto de las actividades en
curso contribuya a hacer de la promocin de la seguridad humana una de
las prioridades continentales, en particular para satisfacer las necesidades ms urgentes de las poblaciones ms vulnerables de Amrica Latina
y el Caribe.
Santiago-Pars, 22 de mayo del 2002
10
INTRODUCCIN.
SEGURIDAD HUMANA: CONCEPTO EMERGENTE DE LA
SEGURIDAD DEL SIGLO XXI
FRANCISCO ROJAS ARAVENA
Amrica Latina a inicios del siglo XXI muestra importantes debilidades

para enfrentar las consecuencias del proceso de globalizacin. En la regin se ha incrementado la inestabilidad y ella afecta de manera significativa a la mayora de la poblacin. Si bien en la regin se han superado los
principales temas de la seguridad clsica y Amrica Latina no ha contribuido de manera sustancial a la inestabilidad global, la regin est lejos de
tener polticas que promuevan la seguridad de las personas, la seguridad
humana. Ms an, el carcter intranacional de los conflictos aumenta las
vulnerabilidades de millones de latinoamericanos. Buscar un concepto
de seguridad comn para la regin es un desafo esencial a inicios del
siglo XXI, para el Grupo de Ro, para la Organizacin de Estados Americanos (OEA) y su Comisin de Seguridad Hemisfrica y para todos los
Estados de la regin. En esta tarea las organizaciones de la sociedad civil y las
instituciones acadmicas, como FLACSO, pueden jugar un importante rol.
FLACSO-Chile/UNESCO
El siglo XXI muestra la emergencia de nuevos actores transnacionales y

el surgimiento de actores no estatales, con importantes capacidades de
accin global. Este es un importante cambio en las relaciones internacionales y en la primaca que poseen los diferentes actores en sus interacciones.
Tambin, el siglo XXI muestra, con ms fuerza que etapas anteriores, la
necesidad de resolver los problemas de millones de seres humanos que se
ven afectados por grandes y crecientes inseguridades, en el mbito poltico, econmico, social, sanitario, personal y cultural. Una parte importante
de la poblacin mundial evidencia grandes vulnerabilidades en un sistema
inequitativo y de creciente interdependencia regional y global. Las consecuencias son que la (in)seguridad es global aunque sus manifestaciones
pueden ser diferenciadas en regiones y pases1.
Una aspiracin central es avanzar hacia la formacin de un nuevo
orden global capaz de ubicar a la persona humana en el centro del sistema planetario y que los estados, que continuarn siendo los actores de
mayor poder relativo, puedan garantizar de manera eficiente su seguridad y contribuir a superar las vulnerabilidades y las dificultades de acceso
al progreso y al desarrollo de cientos de millones de seres humanos.
Con el fin de la guerra fra y el proceso de globalizacin se
incrementaron las oportunidades de cooperacin en el sistema internacional y en diversas subregiones. La revolucin en las comunicaciones, la
nueva ola de democracia a nivel mundial y el fenmeno de la globalizacin,
han contribuido a universalizar los valores y principios establecidos en la
Carta de los Derechos Humanos. Su promocin y respeto exigen ms
asociacin y mayor cooperacin2.
Un acercamiento a las global politics desde la perspectiva de los intereses humanos, como lo desarrolla Mel Gurtov permite comparar matrices valricas. Esta distincin de valores se origina en diferentes perspectivas tericas3. La teora realista mira los fenmenos internacionales
enfatizando la conflictividad y esto significa que no se dimensiona de
manera adecuada la cooperacin entre los diferentes actores. Las visiones transnacionales corporate-globalist enfatizan los aspectos eco-
1. PNUD. Informe sobre desarrollo humano 1999. (Mundializacin con rostro humano).
Mundi Prensa Libros. Madrid, 1999.
2. Sobre globalizacin vase Ulrich Beck Qu es la globalizacin? Ed. Paids. Buenos
Aires, 1998: Clvis Brigago y Gilberto Rodrigues, Globalizao a olho N.U. O Mundo
conectado. Editora Moderna. Sao Paulo. 1998; Robert O. Keohane y Joseph S. Nye Jr.,
Power and Interdependence in the Information Age. En: Foreign Affairs, Vol. 77, N 5,
Sept.-Oct., 1998, pp. 81-94 y Francisco Rojas Aravena (ed.), Globalizacin, Amrica Latina y la diplomacia de cumbres. FLACSO-Chile, Santiago, 1998.
3. Mel Gurtov, Global Politics in the Human Interest. Lynne Rienner Publishers. Boulder,
Colorado, 1999.
12
Introduccin. Seguridad Humana: concepto...
nmicos la hegemona de un modelo de produccin y de divisin del

trabajo de carcter capitalista. Sin embargo, si bien estas reglas del juego son las que establecen la preservacin general, son vistas como juego suma cero frente a otros valores. En ambos casos, tanto el realismo
como el corporate globalist enfatizan, en ausencia de valores compartidos, la competitividad como fundamento del conflicto y la rivalidad permanente.
Al mirar el mundo desde una nueva perspectiva con una proyeccin
de carcter humanista-global, los valores que se enfatizan son distintos.
La necesidad de una perspectiva ms holstica significa plantearse la pregunta central quin habla por el planeta? Las relaciones internacionales,
a partir de esta pregunta, miran otros ngulos, lo que significa pensar en
las relaciones en el sistema internacional como una temtica de la gente4.
Con este enfoque es posible relacionar problemas diversos con nuevas prioridades. La principal prioridad necesariamente es la paz. Esta se
asocia directamente a lo social y justicia econmica, justicia poltica,
gobernabilidad humana y la responsabilidad comn en el balance ecolgico.
Todo lo anterior se expresa en nfasis distintos y muchas veces alternativos en trminos de los valores que buscan ser alcanzados. En el siguiente cuadro se comparan los principales valores que impulsan quienes
apoyan las principales teoras antes referidas.
Valores alternativos en las teoras principales
Realista
Institucional Negociacin
Normas
Estructura
Globalismo
corporativo
Humanismo
Global
Acceso
Fiscalizacin
(Accountability)
Gerencia
Igualdad de oportunidades
Descentralizacin
Influencia
Misin
Control
Jerarqua
Influencia
Consumo
Sistema de alianzas
Hegemona
Misin nacional
Capitalismo
Cultura global
Interdependencia
Proteccionismo
Intervencin
Laissez-faire
Integracin
Mantenimiento del
sistema
Bloques de poder
Mantenimiento del Transformacin del sistema

sistema
Orden liberal
Orden global
Necesidades bsicas
Interdependencia
Regmenes Internacionales
igualitaria
One world
Derecho internacional
Fuente: Mel Gurtov, Global Politics in the Human Interest. p. 25-26.
4. El Secretario General de la ONU, en el Informe del Milenio, busca recuperar para la

ONU el rol de representante de la gente y hablar desde nosotros los pueblos de las
Naciones Unidas.
13
FLACSO-Chile/UNESCO
En la actualidad existen condiciones para establecer una coalicin internacional, tanto de Estados como de organizaciones de la sociedad
civil, para apoyar y promover iniciativas que propendan a establecer mayor
seguridad para la persona humana y su desenvolvimiento como eje de la
seguridad internacional. Naciones Unidas esta impulsando esta perspectiva. Ello fundamentalmente a travs del perfeccionamiento de un nuevo
derecho internacional, que busca asegurar la paz y la gobernabilidad y de
la promocin de incentivos positivos. En este sentido destacamos la perspectiva sealada en la reunin de Lysen Innovative international
approach will be needed to address the source of insecurity, remedy the
synthoms and prevent the recurrent of threats which affect the daily
lives of million of people5.
Un mundo libre de temor es el objetivo que en el plano de la seguridad plantea Naciones Unidas. Lograrlo conlleva reconocer una nueva
realidad internacional caracterizada por un menor peso de los conflictos
interestatales y una mayor significacin de los conflictos intraestatales.
En el informe a la Asamblea General del Milenio, preparado por el Secretario General, Kofi Annan, Nosotros los pueblos6, se destaca que en
este tipo de guerras internas en la dcada de los noventa murieron ms
de cinco millones de personas. Tambin signific migraciones masivas,
refugiados; destruccin de infraestructura y alteraciones sobre el medio
ambiente. Todo ello vulnera los derechos humanos fundamentales de
millones de personas y dificulta la creacin de condiciones para que la
paz como derecho primordial- pueda ser la base de la construccin de
un mundo mejor.
Los anlisis de Naciones Unidas indican que los conflictos son ms
frecuentes en las regiones correspondientes a pases pobres, con lo cual
el desafo de proteger a las poblaciones ms vulnerables es an mayor.
Lo anterior plantea un dilema global, y tambin regional, sobre cules
son los mecanismos ms apropiados para alcanzar la estabilidad, la paz y
promover la cooperacin. La intervencin, si bien no se puede renunciar
plenamente a ella, ha demostrado que no es -en la mayora de las oportunidades- la mejor opcin para la resolucin de conflictos. Otro tanto
ocurre con el sistema de sanciones. En ese marco, las operaciones de
mantenimiento o imposicin de la paz deben ser revisadas. En el tipo de
conflicto que aparece como ms relevante a inicios del siglo XXI, el con5. Chairmans Summary, A Perspective on Human Security. Lysen, Norway, May
20th, 1999.
6. ONU, Informe del Milenio del Secretario General de las Naciones Unidas, Nosotros
los pueblos. La funcin de las Naciones Unidas en el siglo XXI. En: www.un.org/spanish/
milenio/sg/report/10/05/2000.
14
trol de armas livianas adquiere una magnitud tan significativa como la del
control de armas nucleares. Todo esto marca un cambio en la percepcin de los principales actores internacionales respecto de las situaciones de tensin y conflicto y, en un plano ms general, sobre los conceptos de seguridad.
El sistema internacional cambi de manera dramtica en menos de
una dcada. No solamente el desaparecimiento de la Unin Sovitica
marca lo definitorio de este cambio, sino que junto con aquello se producen modificaciones sustantivas, que acumuladas en el tiempo se expresan con particular fuerza en el contexto de posguerra fra. Desde la
perspectiva de los actores que se manifiestan en el sistema internacional
institucionalizado, los actores estatales se multiplicaron al menos por
cuatro desde el establecimiento del Organismo de las Naciones Unidas
(ONU) en 1945. Aparecieron otros actores con cada vez ms gravitacin en las relaciones internacionales, no solo los organismos internacionales con capacidad de cambiar su entorno, sino una serie de fuerzas
transnacionales expresadas con particular fuerza en empresas
transnacionales y organizaciones no gubernamentales. La aceleracin de
las comunicaciones, la revolucin tecnolgica y la globalizacin aceleraron los cambios. Su principal expresin es que el actor principal, el Estado, posee un menor poder.
Los Estados dejaron de tener un control monoplico o poseer capacidades para establecer y promover acciones en cinco reas fundamentales. Los Estados dejaron de tener el control sobre: 1) Las comunicaciones. Internet es el mejor ejemplo de vinculacin global sin control estatal. A ello se puede agregar la radio y la televisin. 2) El desarrollo tecnolgico depende mucho ms de las empresas que del Estado, ello afecta
las capacidades de inversin desde tecnologa gentica y clonacin a los
desarrollos tecnolgicos para la guerra. 3) Sobre las finanzas. Las transacciones financieras fluyen en la planeta y generan crisis regionales y
globales con una muy baja capacidad de intervencin del Estado. 4) Las
inversiones. Si bien los Estados generan reaseguros sobre la inversin su
capacidad de control de las decisiones de donde invertir y de donde
sacarlas es mnima. 5) Las migraciones internacionales y la capacidad de
controlar el movimiento de personas tambin se ha reducido en todos
los Estados. 6) El mbito del comercio es en el cual la apertura es cada
vez mayor y en este tambin se evidencian las dificultades de los Estados
para establecer controles y restricciones.
Lo anterior significa que se han generado percepciones de amenaza
distintas a las tradicionales y los mecanismos de accin para enfrentarlas
en muchos casos aparecen, y son, efectivamente anticuados. El mundo
15
FLACSO-Chile/UNESCO
posee ms informacin. Las vinculaciones son mayores. Los hechos polticos y sociales en un pas o regin no le son indiferentes a quienes los
perciben al otro lado del mundo7. Las decisiones econmicas que se
toman en una parte del planeta, poseen consecuencias directas sobre la
evolucin y la sustentabilidad econmica en otras reas. Todo lo anterior muestra cambios sustantivos en el concepto bsico de soberana y
evidencia la reduccin de las capacidades nacionales para enfrentar los
principales problemas8. De all que la coordinacin de polticas, el establecimientos de normas y la generacin de regmenes internacionales,
basados en valores compartidos constituya un punto esencial en el diseo del nuevo sistema internacional del siglo XXI. Slo la capacidad de
accin mancomunada posibilitar a los Estados recuperar capacidades
para generar, conjuntamente con otros actores, un orden legtimo capaz
de satisfacer las demandas planteadas, incluido el tema de la seguridad a
nivel planetario: construir un mundo libre de amenazas y temor.
El concepto principal que posibilita entender la seguridad en la posguerra fra es el concepto de cooperacin. Este aparece en todos los
informes que sistematizan los avances e interpretan los cambios en el
mundo. Tambin su rol es relevado en las distintas visiones, tanto para la
prevencin como para la promocin de la paz y la seguridad internacionales. El conjunto de perspectivas sealan que los nuevos fenmenos
que deben ser incorporados al concepto van ms all de lo militar, de all
que los elementos de cooperacin constituyan un punto fundamental. La
preocupacin y la necesidad de reconceptualizacin en este campo est
presente no slo en el mbito multilateral sino en los distintos pases del
mundo. Este debate en Estados Unidos ha tenido una gran significacin9.
En este marco se debe ubicar el desarrollo de las concepciones sobre la
seguridad humana.
Amrica Latina, en el perodo de guerra fra, fue percibida y se
autopercibi en un marco conceptual definido por el conflicto bipolar.
La principal amenaza era el enemigo extra-continental. Con esto se re7. Esto aument con el terrorismo global y el impacto de sus acciones y la lucha por
eliminarlo.
8. Roberto Bergalli y Eligio Resta (comp.), Soberana: un principio que se derrumba. Ed.
Paids, Buenos Aires, 1996.
9. Ann M. Florini y P.J. Simmons, The New Security Thinking: A Review of the North
American Literature. Rockefeller Foundation. Nueva York, 1998.
Ashton B. Carter, William J. Perry y John D. Steinbruner, A New Concept of Cooperative
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Joseph J. Romm, Defining National Security. The Nonmilitary Aspects. Council on Foreign
Relations Press. Nueva York, 1993.
Patrice M. Franco, Toward a New Security Architecture in the Americas. Center for
Strategic and International Studies. Washington, D.C., 2000.
16
afirmaban tendencias previas provenientes del perodo anterior a la segunda guerra mundial. Los pases de la regin estn a inicios del siglo
XXI, inmersos en un proceso de debate y reformulacin de los conceptos de seguridad. Apreciamos una transicin conceptual, desde la perspectiva de guerra fra que visualizaba un enemigo, expresado en acciones
impulsadas por un Estado y con un fuerte peso militar, hacia otra de
posguerra fra en la cual las amenazas son difusas y en ellas el peso de los
factores militares se ha reducido y aparecen muchas de ellas desligadas
de actores estatales, e incluso desterritorializadas.
Ms en general podemos sealar que con el fin de la guerra fra se ha
producido una revaluacin de las principales matrices tericas con las
que se evalan los fenmenos internacionales10. Ello permitir avanzar
hacia la conformacin de un nuevo paradigma en el cual, reconociendo
el conflicto y la confrontacin, se pueda colocar un mayor nfasis en la
cooperacin y la asociacin. Este cambio requiere de una gran voluntad
poltica de los actores centrales y formas especficas de articulacin.
El desarrollo de las teoras sobre regmenes internacionales11 y sobre
la conformacin de bienes pblicos globales12 adquiere una mayor significacin e importancia. Tambin, los aportes en teoras de negociacin13
y de instrumentos prcticos para desactivar tensiones14. La exploracin
terica en este campo permitir generar conocimientos adecuados para
mejorar el relacionamiento multilateral y los resultados que desde l
surjan. En particular, aquellos que tienen la fuerza para cambiar relaciones en el sistema internacional15.
10. Michael P. Snnar y D. Neil Snarr (eds.) Global Issues. Lynne Rienner. Boulder, Colorado, 1998.
Barry Buzan, Ole Waever, Iaap de Wilde, Security. A New Framework for Analysis.
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15. Stanley Hoffmann, World Disorders. Troubled Peace in the Post-cold war era. Rowman
y Littlepield Publishers, Inc. Boston, 1998.
17
FLACSO-Chile/UNESCO
La Seguridad Humana: un concepto emergente

Las nuevas vulnerabilidades demandan perspectivas holsticas. Es decir, la agregacin de variables ubicada en una perspectiva con ambicin
totalizadora. Es posible articular la conceptualizacin de seguridad internacional ha inicios del siglo sobre la base de relacionar los conceptos de
seguridad internacional, seguridad estatal y seguridad humana. La forma
en que establezcamos dicha relacin permitir satisfacer de manera simultnea las necesidades globales, estatales y de las personas y los pueblos. En la medida en que se incrementan las vulnerabilidades y amenazas
en la seguridad internacional, desde all se presionar al Estado para que
tome acciones en un contexto, como el que hemos definido, en el que el
Estado posee menores recursos de poderes reales. De all que impulsar
ms multilateralismo y un multilateralismo cooperativo, o un
multilateralismo corresponsable es esencial. A su vez, cuando se producen crisis y conflictos interestatales, estos afectan a la seguridad humana
y a la estabilidad internacional. Por lo que alcanzar una estabilizacin en
las relaciones interestatales desmilitarizando los vnculos es crucial. Por
otro lado, las demandas de la seguridad humana se expresan tanto hacia
el Estado, como al sistema internacional. En la promocin de este nivel
de la seguridad la incidencia de las organizaciones de la sociedad civil es
fundamental.
Cada dimensin posee su propia lgica. En la seguridad internacional
son los aspectos globales, la mundializacin y el peso que tienen los actores estatales, los organismos internacionales y actores no estatales. En
este nivel se producen las definiciones macros, y se promueven regmenes internacionales globales y/o regionales. La estabilidad constituye un
bien pblico a ser promovido.
La seguridad estatal corresponde a la seguridad clsica, a los aspectos
vinculados primordialmente con la soberana y los temas de fronteras. El
peso de las fuerzas militares y su balance, as como los conceptos asociados a la disuasin y la defensa se ubican en este nivel.
La seguridad humana aborda dimensiones ms locales aunque respondan a grandes masas humanas. Tambin ubica temticas globales que
afectan a la humanidad, como cuestiones ambientales o pandemias. En
ambos casos corresponde a temas no abordados no tradicionalmente en
los otros dos niveles en los que es posible analizar la seguridad.
En la construccin de una visin holstica es necesario destacar que
cada nivel debe producir respuestas especficas en al menos tres reas: el
uso de la fuerza, la prevencin de conflictos y la cooperacin internacional.
Los incrementos en la seguridad en un nivel no sustituyen ni eliminan las
18
demandas en los otros. Al contrario la inseguridad en alguno de los tres

niveles afecta los otros. Desde esta perspectiva la seguridad humana aparece como un tema emergente, que puede darle una mayor coherencia a
la interaccin, en el actual momento de globalizacin, a la seguridad internacional y la seguridad estatal.
La mirada que es necesario construir, con un mayor peso totalizador,
no significa la ampliacin del concepto de seguridad. La ampliacin conllevara a militarizar diferentes reas o securitizar todo lo importante.
Las nuevas perspectivas implican una mejor articulacin de sus niveles.
En esta etapa de posguerra fra y mundializacin es necesario destacar
cuatro elementos sustantivos: i) La seguridad internacional va ms all de
los componentes militares. ii) La seguridad internacional es transnacional,
global e interdependiente. iii) La seguridad internacional es producida
por una pluralidad de actores; el Estado dej de ser el actor exclusivo.
iv) La seguridad internacional en el siglo XXI ampla la agenda y demanda
una mayor cooperacin y asociacin.
En la triloga seguridad humana, seguridad estatal y seguridad internacional los nfasis sobre cul es el factor que posee primaca pueden variar segn sean los escenarios. En la inmensa mayora el peso de la articulacin recaer en la seguridad estatal. Ello porque el Estado contina
siendo el principal actor internacional. Para algunas regiones geogrficas,
principalmente para Africa, un mayor centro de gravitacin pueda estar
ubicado en la seguridad internacional -y sus principales actores-. Es decir, en la capacidad de reaccin del sistema internacional frente a la crisis
de gobernabilidad de los Estados frgiles o en desaparicin.
En el Informe del Milenio, se seala que el mundo avanza hacia una
nueva comprensin del concepto de seguridad. En efecto, en el documento se indica: En una poca era sinnimo de la defensa del territorio
contra ataques externos, pero las exigencias de la seguridad han hecho
que hoy en da abarque tambin la proteccin de las comunidades y los
individuos de diversos actos internos de violencia. A lo anterior agrega
la necesidad de aplicar criterios de seguridad ms centrados en el ser
humano es an mayor debido al peligro permanente que plantean para la
humanidad las armas de destruccin en masa muy en especial las armas
nucleares: su nombre mismo revela alcance y objetivos si alguna vez llegaran a utilizarse16. Lo anterior nos lleva a la necesidad de repensar y
reformular el concepto de seguridad. Se requiere construir un concepto
ms comprensivo, capaz de abordar las distintas dimensiones que afectan e inciden en la vida y la muerte de los seres humanos.
16. ONU, Un mundo sin temor, Captulo IV, numeral 194 y 195.
19
FLACSO-Chile/UNESCO
Desde 1994 en el sistema multilateral comenz a desarrollarse una

conceptualizacin sobre la seguridad humana que ha ido ganando crecientes espacios en los organismos multilaterales. De alguna manera se
est transformando en un punto de referencia de las tendencias principales sobre la seguridad global en el siglo XXI. En efecto, en el informe
sobre el Desarrollo Humano de 1994, el Programa de Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD) focaliz el anlisis en las nuevas dimensiones
de la seguridad humana y las defini sobre la base de dos componentes
principales: libertad respecto del miedo y libertad respecto de la necesidad. El PNUD indica que estos dos componentes son parte del origen y
fundamento de Naciones Unidas. En este sentido destaca el mundo
nunca tendr seguridad contra la guerra si los hombres y las mujeres no
tienen seguridad en sus hogares ni en sus empleos. La conceptualizacin conlleva una lista de amenazas que se agrupan en siete categoras,
que afectan distintos mbitos: seguridad econmica, seguridad alimentaria,
seguridad en salud, seguridad ambiental, seguridad personal, seguridad
de la comunidad, seguridad poltica17.
La capacidad de generar medidas de prevencin18 constituye, por lo
tanto, el punto medular de la accin internacional y de los organismos
rectores del sistema universal y regional19. En este sentido, Naciones
Unidas enfrenta el desafo y la imperiosa necesidad de establecer estrategias eficaces en la prevencin de conflictos de largo a corto plazo. Ms
an, el inters de Naciones Unidas es focalizar cada vez con ms fuerza
en las acciones de prevencin en el mbito de la seguridad internacional
como elemento crucial para avanzar hacia un mundo sin temor. Las
Naciones Unidas han comprobado triste y reiteradamente, en el ltimo
decenio, que las mejores intenciones del mundo no bastan para reemplazar la capacidad fundamental de demostrar una fuerza convincente,
sobre todo cuando se trata de una operacin compleja de mantenimiento de la paz20.
El uso de la fuerza por mandato legtimo de Naciones Unidas constituye, por lo tanto, un instrumento que se prev como sustantivo. Sin embargo, tal como el mismo informe seala seguidamente, la fuerza por s sola
no puede crear la paz, slo se puede crear un espacio para construirla.
17. PNUD Informe sobre el Desarrollo Humano 1994, en especial Captulo II Nuevas
dimensiones de la seguridad humana. Fondo de Cultura Econmica. Ciudad de Mxico,
1994.
18. Clingendael, Conflict Prevention and Early Warning in the Political Practice of
International Organizations. Working Paper. Netherlands Institute of International
Relations, Clingendael. La Haya, 1996.
19. Muthiah Alagappa y Takashi Inoguchi, International Security Management and the
United Nations. U.N. University Press. Tokyo, 1999.
20. ONU, Informe del grupo sobre las operaciones de paz de las Naciones Unidas (Comisin Brahimi). Asamblea General/Consejo de Seguridad. Nueva York, 21 de agosto, 2000.
20
Esta afirmacin constituye el eslabn fundamental que posibilita pensar

una y otra vez en la relacin entre la paz, el uso de la fuerza y las condiciones polticas. Ser la voluntad poltica, la limitacin al uso de la fuerza
en la resolucin de las disputas y el desarrollo de medidas disuasivas
eficientes las que posibiliten un mayor espacio para la poltica y para la
construccin de la paz.
La seguridad humana es un concepto amplio, que muestra las debilidades y vulnerabilidades del ser humano, as como sus potencialidades.
Las oportunidades de crecimiento y desarrollo estn cada vez ms ligadas o se constituyen en fuentes de inseguridad. La interconexin global
adquiere cada da mayor significacin y relevancia. Reducir los riesgos
implica una mayor coordinacin de polticas nacionales y globales. La
experiencia de los aos recientes muestra que es esencial concordar en
el diseo y luego en el establecimiento y en la ejecucin de los regmenes
internacionales que garanticen un orden internacional consensuado. Son
los regmenes internacionales los que pueden asegurar la proteccin de
las personas. Es sobre la base del accionar de los regmenes internacionales que ser factible superar vulnerabilidades. La coordinacin de polticas al interior de los regmenes internacionales, posibilitar incrementar las oportunidades para un desarrollo ms equitativo. Avanzar en este
camino slo ser posible con mayor asociacin y con ms cooperacin.
Un multilateralismo cooperativo en lo global y el estado de derecho en
lo nacional, son las mejores garantas para asegurar a las personas su
desarrollo y la proteccin.
La seguridad humana puede ser analizada y percibida desde diversas
variables. El profesor Jorge Nef21, en el documento base del seminario
internacional Seguridad Humana y vulnerabilidad mutua, nos propone al
menos cinco dimensiones: ecologa, economa, sociedad, poltica y cultura.
Cada una de estas variables puede ser visualizada en distintos niveles. Al
respecto quiero destacar su vinculacin principalmente con dos que son
cruciales: la globalizacin y el uso de la fuerza. Esto nos posibilitar focalizar
y estructurar recomendaciones de poltica en torno a un concepto en
construccin y en debate como es la seguridad humana.
21. Jorge Nef, Human Security and Mutual Vulnerability. IDRC. Ottawa, 1999. Segunda
edicin.
21
FLACSO-Chile/UNESCO
Variables
Efectos
Ecolgica
(Vida)
Economa
(Riqueza)
Sociedad
(Apoyo)
Poltica
(Poder)
Cultura
(Conocimiento)
Capital
ambiental
Capital
econmico
Capital
social
Capital
poltico
Capital
cultural
Equidad
Inequidad
Paz
Violencia
Sabidura
Ignorancia
Refugiados
Migraciones
Hiper urbanizacin
Gobernabilidad Identidades
Regmenes
Valores
globales
Cooperacin/
conflicto
Polarizacin
Ingobernabilidad
Rebelin
Seguridad ciudadana
Antiminas
Nios en guerra
Armas livianas
Desarme tradicional
Sustentabilidad Prosperidad
Desastre
Pobreza
Globalizacin Un mundo de
efectos
asociados
efecto invernadero
Uso fuerza
Lado oscuro
de la globalizacin y competencia, ms
inequidad
Bioterrorismo Crisis financieras

e-terrorismo
Lavado de
dinero
Intolerancia y
Guerras religiosas
Identidades locales en choque
con nacionales
y globales.
La globalizacin universaliz valores tales como, derechos humanos,

democracia y mercado22. Esta universalizacin tiene un fuerte acento
occidental. Los procesos fundamentalmente tecnolgicos y econmicos
asociados a la globalizacin, generaron una mayor interdependencia global con aspectos positivos y negativos (tales como un mayor comercio,
mayor difusin cientfica y ms informacin global. Tambin existe un
mayor peligro ambiental, el terrorismo adquiere dimensiones globales,
el crimen organizado es planetario y las crisis financieras no reconocen
fronteras). Sin instituciones apropiadas generar estabilidad y
gobernabilidad global es difcil. En este mbito se denotan dficits importantes. A su vez, en el contexto de la globalizacin la diferenciacin y
multiplicacin de actores internacionales es cada vez mayor y ello incide
en el grado de relevancia y los recursos de poder con los que cada uno
enfrenta los procesos y busca incidir en los cursos de accin futuros. La
visin de futuro es esencial. En este marco en el actual perodo del sistema internacional no estn decantadas las diversas conceptualizaciones
globales y en reas especficas como es la seguridad.
22. David Held, La Democracia y el orden global. Del Estado moderno al gobierno cosmopolita. Ed. Paids, Buenos Aires, 1997.
22
La seguridad humana visualiza un nuevo orden global, un mundo nico, fundado en un humanismo global. Lo central es resolver las necesidades bsicas de la poblacin en el contexto de la globalizacin y la interdependencia. Ello supone por un lado, una tendencia a la unificacin de
comportamientos, consumos y valores centrados en valores universales;
y por otra, la demanda de reconocimiento y el respeto por la diversidad
y las identidades y culturas particulares.
Sin embargo, hemos constatado que, en forma simultnea a lo anterior, la globalizacin aumenta las diferencias y no resuelve por s sola, las
necesidades. Tambin la globalizacin afecta prcticas culturales e identidades nacionales y locales. Todo ello en un contexto de polarizacin
econmica y social en diversas reas del planeta. La consecuencia es
ingobernabilidad local que transfiere inestabilidad al sistema global y los
subsistemas regionales. En la seguridad clsica se afirma que no existe
seguridad absoluta y que la mayor seguridad de un actor puede corresponder a un mayor grado de inseguridad de otro. En el caso de la seguridad humana podemos afirmar que las vulnerabilidades de unos se manifiesta como vulnerabilidades de todos, una vulnerabilidad mutua. En la
regin latinoamericana esto nos demanda una mayor atencin y bsqueda de alternativas en el conflicto colombiano.
Seguridad: perspectivas latinoamericanas

En Amrica Latina y el Caribe, evidenciamos una alta heterogeneidad
entre sus distintas regiones y pases. Sin embargo, se nos ve como regin. Tenemos diferencias sustantivas y en algunos casos se incrementan.
No obstante existe una base sustancial para actuar en comn que parte
del idioma y la cultura y se expresa en intereses comunes en todos las
reas. Un dficit sustantivo est en las dificultades que posee nuestra
regin para actuar con una sola voz. Nos cuesta coordinar posiciones e
impulsar concertadamente iniciativas en el sistema planetario e incluso
en el regional. Sin accin concentrada no hay posibilidades de incidir en
el diseo de las reglas del orden global23. De all la significacin del
relanzamiento del Grupo de Ro.
En el mbito de la seguridad internacional, Amrica Latina puede dar
un salto cualitativo. Una decena de tendencias lo prefiguran, aunque no
lo aseguran:
1) Se ha cerrado un importante ciclo de conflictos fronterizos, en especial, entre los pases mayores.
23. Joseph S. Tulchin y Ralph H. Espach (Eds.), Latin American in the New International
System. Lynne Rienner Publisher, Boulder, Colorado, 2001.
23
FLACSO-Chile/UNESCO
2) Ha aumentado la cooperacin y la integracin subregional y de all se

vislumbran oportunidades regionales.
3) Somos, pese a la globalizacin, una regin marginal, o ms bin
perifrica en cuestiones estratgicas. Ello abre oportunidades positivas
de nuevos espacios de cooperacin.
4) Una regin desnuclearizada y libres de armas de destruccin masiva.
5) En la dcada de los 90, aprendimos que se requiere un diseo y una
arquitectura para la cooperacin internacional en seguridad.
6) Se han efectuado esfuerzos, an sin resultados, para crear nuevos
regmenes de seguridad y disear nuevos bienes pblicos en la materia.
7) Se ha desarrollado un renovado dilogo en la Diplomacia de Cumbres, an con un bajo nivel operacional, sin embargo, con un fuerte carcter orientador.
8) Los principales avances en la distensin y la cooperacin en materias
de seguridad, se dan en el mbito subregional.
9) La Diplomacia de Segundo Carril (track II), ha jugado un importante
papel. Esta forma de diplomacia, requiere ser promovida y ampliada.
10) A mayor seguridad internacional mayor focalizacin en la
gobernabilidad democrtica y en la seguridad humana.
Pese a la potencialidad de estas tendencias se evidencian dficits importantes que se requieren superar. Una meta importante es construir y
desarrollar un concepto comn sobre seguridad internacional en las
Amricas. Requerimos, como regin, de un concepto holstico, capaz de
recoger las dimensiones de la seguridad tradicional, conjuntamente, con
las nuevas amenazas e incorporar los niveles y dimensiones relativos a la
persona humana. Relevar la Paz como valor esencial es una tarea permanente. Condenar el terrorismo y la violencia indiscriminada contra civiles es una demanda y una aspiracin que se asocia a la bsqueda de la paz.
Un concepto comn nos permitir:
Ms cooperacin, participacin y coordinacin interestatal a la vez
que se reduce la militarizacin y conflictividad de los vnculos.
Ms multilateralismo. Una mayor capacidad de asociacin y una mayor corresponsabilidad de los actores frente a la agenda internacional. El
multilateralismo cooperativo expresa esta dimensin.
Una accin mas coordinada de las Organizaciones de la Sociedad Civil, y un mayor peso de la sociedad en estos temas que la afectan directamente.
Lo anterior, nos indica que la regin tiene la oportunidad para construir
un Rgimen Multilateral de Seguridad Internacional en las Amricas. Este
24
podr enfrentar las dimensiones interestatales tradicionales, la emergencia de nuevas amenazas y contribuir a abrir espacios para la resolucin
de los conflictos intranacionales.
En el rgimen internacional multilateral de seguridad, el diseo y la
definicin de metas es muy significativo. Sin embargo, el elemento clave
y crucial es la voluntad poltica. Los nuevos conflictos, la presencia de
nuevos actores, la evidencias de nuevos riesgos demanda una nueva seguridad. Esta debe ser capaz de proveer: mecanismos de alerta temprana, espacios para el dilogo poltico estratgico, conjuntamente con dilogos informales en una diplomacia de II Carril. La revisin de la diplomacia coercitiva, le abre un mayor espacio a la coordinacin de polticas a
los regiones democrticas.
En definitiva, el rgimen internacional se organizar en torno a conceptos comunes que posibiliten focalizar las amenazas y disear cursos
de accin concertados. Es decir, controlar las amenazas en el mbito de
la defensa, abrir espacios para el dilogo diplomtico y reducir los riesgos para las personas. Esto incrementar los niveles de seguridad humana y con ello la seguridad clsica y la seguridad global.
25
I.
VISIONES GLOBALES SOBRE LA
SEGURIDAD HUMANA
SEGURIDAD HUMANA Y VULNERABILIDAD MUTUA
JORGE NEF1
Propsito y descripcin
El centro de inters de este trabajo se sita en la interseccin entre tres
reas problemticas que por lo general han sido tratadas en forma separada: el fenmeno de la globalizacin2, la transformacin de la naturaleza
del Estado contemporneo y la crisis del desarrollo3. El objetivo es ofrecer un conjunto de proposiciones para ayudar a explicar y entender la
gnesis y evolucin del orden socioeconmico y poltico vigente, desde
una perspectiva que ane visiones estructurales e histricas, micro y
macro-analticas. Aunque el propsito ltimo de este ejercicio es facilitar la aproximacin al estudio de fenmenos concretos, su orientacin
ser eminentemente terica, concentrndose en el vnculo entre los factores "internos" y "externos" que afectan los procesos mencionados ms
arriba.
1. Profesor Titutar de Poltica, Desarrollo Internacional y Extensin Rural, Universidad
de Guelph, Canad.
2. Vase, Robert Cox, "Global Restructuring: Making Sense of the Changing International
Political Economy" en Richard Stubbs y Geoffrey Underhill (eds.), Political Economy and
the Changing Global Order (Toronto: McClelland & Stewart, 1994), pp. 17-44.
3. Vase nuestro trabajo" Development Crisis and State Crisis: Lessons from the Latin
American Experience", en O.P. Dwivedi y P. Pitil (eds.) Development Admnistration in
Papua-New Guinea (Boroko: ADCOL-PNG, 1991), pp. 10-33.
FLACSO-Chile/UNESCO
Los dos conceptos centrales en nuestro enfoque son seguridad humana y vulnerabilidad mutua4. El primero se refiere a la creacin y mantencin de circunstancias propicias para la reduccin de riesgo e incertidumbre, permitiendo la realizacin de los que Lasswell llamase la "dignidad de
las personas" o "dignidad humana"5. El segundo, la vulnerabilidad mutua6,
se refiere a la interconexin de disfunciones, hoy da a escala global, conducentes al desequilibrio y entropa entre los factores que interactan
tanto en los niveles micro como macro del orden mundial. En nuestra
opinin, una discusin sobre globalizacin, la naturaleza del Estado, o sobre desarrollo, sin referencia a los conceptos de seguridad humana y vulnerabilidad mutua, sera insuficiente para entender los procesos de cambio del sistema mundial. Igualmente, un anlisis de las transformaciones
globales sin referencia a la transicin desde un sistema de destruccin
mutua asegurada (Mutual Assured Destruction: MAD) a uno de vulnerabilidad mutua asegurada (MAV) no podr captar en plenitud el perodo de la
pos guerra fra, en el cual trminos como "inters nacional" y an Relaciones Internacionales, relaciones Norte-Sur, o "Tercer Mundo" han perdido
capacidad heurstica.
Por varias dcadas han emergido diversos vocablos atingentes a la
"seguridad", tales como seguridad nacional7, seguridad pblica, seguridad
ciudadana8, seguridad cooperativa9 y otros. Si bien es cierto que para un
nmero de analistas el concepto de seguridad va aparejado a la nocin
de fuerza y al atributo de violencia "legtima" y "soberana" estatales10,
hay una tradicin histrica de igualmente antiguo linaje que usa el trmino seguridad para referirse a la reduccin de riesgos y contingencias
adversas que afectan a la llamada sociedad civil y a las personas. Esta
acepcin amplia de seguridad subyace an en las concepciones macro
4. J. Nef, Human Security and Mutual Vulnerability. The International Political Economy
of Development and Underdevelopment (Ottawa: IDRC Books, 1999) p. 13-14.
5. Harold Lasswell, Politics. Who Gets What, When and How? (Nueva York: Peter
Smith, 1950), pp. 3-25.
6. Ivan Head, On a Hinge of History: The Mutual Vulnerability of South and North
(Toronto: University of Toronto Press, 1991), passim.
7. Arturo Siat y Gregorio Iriarte, "De la seguridad nacional al trilateralismo," Cuadernos
de Cristianismo y Sociedad (Mayo 1978), pp. 17-30.
8. Vase Patricio Tudela, "Integracin regional y seguridad: desde las estrategias de defensa al crimen organizado y la seguridad ciudadana", Intervencin en el Panel II "Hiptesis de Conflicto -Seguridad y Defensa" del Seminario "Nuevos Escenarios de los Procesos de Integracin: Desafos y Realidades.", organizado por la Asociacin Chilena de
Ciencia Poltica y la Fundacin Konrad Adenauer. Santiago, 21 de Junio del 2001.
9. Vase, Francisco Rojas, "Seguridad Humana: una perspectiva acadmica desde Amrica Latina", en FLACSO-Chile (Francisco Rojas et al), Chile 1999-2000. Nuevo gobierno:
desafos de la reconciliacin (Santiago: FLACSO, 2000), pp. 71-73.
10. Jorge Nef y Francisco Rojas, "Dependencia compleja y transnacionalizacin del Estado en Amrica Latina", en Relaciones Internacionales N 8 y 9 (Diciembre 1984), pp.
101-122.
30
Seguridad Humana y vulnerabilidad mutua
Jorge Nef
polticas mencionadas ms arriba. Este es el caso con la nocin actuarial de

"seguro" y con las expresiones "seguridad social", "seguridad alimentaria"11,
"seguridad de la empresa"12 y otros vocablos, que van aparejados a las
ideas de "derechos humanos" (de segunda y tercera generacin), desarrollo humano y comunidades de seguridad (security communities). No hay
duda que existen puntos de inflexin entre estos trminos, cuyas semnticas
y significaciones a menudo obedecen a diversas formas de expresin de
trminos congruentes, o que enfatizan uno u otro aspecto de la realidad.
Pero esta congruencia no debiese llevarnos al equvoco de suponer que
todos estos discursos tienen necesariamente a una matriz conceptual, -o
an ms, valrica- comn. Por el contrario, ms all de las etiquetas de una
u otra poltica pblica hay concepciones divergentes de los derechos humanos, de las relaciones globales y de aquellas entre Estado y sociedad
civil, y sobre la naturaleza del Estado mismo en relacin con el sistema
regional y global. Este es particularmente el caso con la concepcin totalizadora de "seguridad nacional". Esta ltima privilegia una estrecha visin
de los medios para conseguir un tipo de seguridad (la defensa y lo militar)
sobre un entendimiento comprensivo y sistmico de los fines (teleologas),
contextos y consecuencias13.
Estructura del ensayo

Las nociones amplias y comprensivas de seguridad delineadas ms arriba
confluyen en el trmino Seguridad Humana. Examinaremos brevemente
sus orgenes, evolucin, las diversas contribuciones tericas en que se
basa, sus dimensiones analticas y sus implicaciones en trminos de opciones de polticas pblicas. Hay algunos que trazan el origen del concepto a nuestro trabajo con la Comisin Presidencial del CIID/IDRC en el
Canad en 1988 y las publicaciones del libro de Ivan Head, On a Hinge
of History 14 (1992) y Nef, Human Security and Mutual Vulnerability15
11. J. Nef y J. Vanderkop, Food Systems and Food Security in Latin America and the
Caribbean: Politics, Ideology and Technology, (Guelph: Centre for Food Security Research,
1989) pp. 1-5.
12. Concepto usado por Henri Fayol en Administracin industrial y general (1916), para
referirse a una de las 6 funciones de la empresa: aquella que tiene por objeto proteger el
patrimonio, los bienes, la salud y la integridad de la empresa.
13. Jean-Louis Weil, Joseph Comblin and Judge Senese, "The Repressive State: The Brazilian
National Security Doctrine and Latin America" en LARU Studies (Toronto: Latin American
Research Unit, LARU, 1979), pp. 36-73.)
14. Ivan Head, On a Hinge of History. The Mutual Vulnerability of South and North
(Toronto: University of Toronto Press, 1991), pp. 1, 95-97, 185-186.
15. J. Nef, Human Security and Mutual Vulnerability. The Political Economy of Global
Relations (Ottawa: IDRC Books, 1999)
31
FLACSO-Chile/UNESCO
(1995), que en la dcada de los noventa de alguna manera influyesen

en la formulacin de poltica exterior canadiense por el entonces Ministro de Asuntos Exteriores, Lloyd Axworthy16. Sin embargo, es altamente
probable que sus basamentos tericos se remonten a anteriores trabajos, incluidas las conceptualizaciones de Harold Lasswell sobre dignidad
humana, las obras de Kenneth Boulding y a la llamada Economa Poltica
Internacional17, en especial las contribuciones de Johan Galtung18 y Robert
Cox19. En todo caso, el marco conceptual de la seguridad humana ha
aflorado recientemente en las matrices de poltica exterior de un grupo
de 12 pases que incluye a Chile20. Curiosamente, es un concepto que es
aparentemente poco entendido, ms all de su atraccin semntica.
El ensayo interpretativo que desarrollaremos a continuacin est estructurado en torno a una serie de temas interrelacionados -medio ambiente, economa, sociedad, poltica y cultura- desde una perspectiva global. Primero, se presentar una visin general tanto descriptiva como terica del orden mundial pos guerra fra vista desde el prisma de la economa
poltica del desarrollo y el subdesarrollo. Se enfatizarn los enfoques estructurales e histricos que explican la naturaleza del dicho orden21, y la
limitacin de dichos enfoques para formular hiptesis tanto de valor
heurstico como orientadas a polticas pblicas. A continuacin se explorarn las nociones de vulnerabilidad mutua y seguridad (e inseguridad)
humana como alternativas analticas, explicativas, y normativas del nuevo
orden mundial. La presentacin comprender un anlisis de las races histricas y de las circunstancias estructurales-ambientales, econmicas, sociales, polticas y culturales del orden mundial y del desarrollo y subdesarrollo globales. Finalmente, se intentar una sntesis conceptual para abor-
16. Un bosquejo del concepto de seguridad humana, como base de poltica exterior se
encuentra en Government of Canada, Department of Foreign Affairs and International
Trade (DFAIT), "Statement, Notes for an Address by the Hounorable Lloyd Axworthy,
Minister of Foreign Affairs to the G-8 Foreign Ministers Meeting" 9 de Junio 1999, <http:/
/198.103.104.95/human-rights/statement-e.asp>
17. Martin Staniland. What is Political Economy? A Study of Social Theory and
Underdevelopment (New Haven: Yale University Press, 1985), pp. 1-9.
18. Johan Galtung, The True Worlds. A Transnational Perspective (Nueva York: Free
Press, 1980), pp. 1-39, 107-178, 255-303, 305-340.
19. Robert Cox, Production, Power, and World Order. Social Forces in the Making of
History (Nueva York: Columbia University Press, 1987) pp. 1-35, 407-415.
20. La red de seguridad humana inclua en 1999 a 12 pases -Austria, Canad, Chile,
Grecia, Irlanda, Jordania, Holanda, Mali, Noruega, Eslovenia, Tailandia y Suiza-- coordinados por encuentros ministeriales. Ver F. Rojas, "Seguridad Humana...", en FLACSO, Chile
1999-2000.., pp. 66-67.
21. Una visin general de las varias posturas tericas se encuentra en Jan Black,
Development in Thery and Practice. Paradigms and Paradoxes, ( Boulder, Co.: Westview,
1999), pp. 1-39.
32
Jorge Nef
dar el fenmeno del cambio sistmico a la luz de los factores histricos y

estructurales mencionados ms arriba y que ponen a prueba la capacidad
heurstica del paradigma de Seguridad Humana. En particular, se examinarn las continuidades y discontinuidades epistemolgicas, ideolgicas y
conceptuales (y de modelo de polticas pblicas) con otros paradigmas de
"seguridad", como la seguridad nacional, la seguridad pblica, la seguridad
cooperativa, y la seguridad ciudadana, entre otros.
El nuevo orden mundial y la semntica de la seguridad y el

desarrollo
Desde el fin de la Segunda Guerra Mundial, las nociones de seguridad y
desarrollo han sido los ejes teleolgicos del sistema mundial y de las
polticas exteriores de las grandes potencias. Dicha seguridad ha tendido
por lo general a referirse a los aspectos militares de las relaciones entre
pases o entre grupos sociales dentro de un pas. Aunque, como sealsemos ms arriba, el vocablo seguridad se ha usado ampliamente, y desde un comienzo, en el sentido de disminucin de riesgos, incertidumbre
y contingencias negativas, la mayor parte de la literatura en Ciencia Poltica de los ltimos 40 aos le ha asignado una connotacin restringida22.
Esta ltima se relaciona con el control de la violencia por medio de la
fuerza (o violencia desde "arriba"), como en la llamada seguridad nacional. La palabra desarrollo, por otra parte, se ha hecho sinnimo con las
nociones de progreso y calidad de vida de la poblacin. Sus orgenes se
remontan a la idea Agustiniana de movimiento providencial ascendente y
a su secularizacin trminos progreso, evolucin y modernidad23.
El desarrollo como contrainsurgencia

El uso corriente del trmino desarrollo se inicia a partir del Plan Marshall
y del programa del Punto Cuarto del Presidente Harry Truman24. Ha
sido entendido como un proceso de crecimiento econmico inducido,
con abundante ayuda financiera y tecnolgica exterior y cuyo resultado
es un cambio social progresivo y contnuo, que culmina en el fortalecimiento de una democracia occidental estable. Es esencial destacar este
22. Vase la observacin de F. Rojas, op. cit pp. 59-66.
23. Helio Jaguaribe, Economic and Political Development: A Theoretical Approach and a
Brazilian Case Study (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1968), pp. 4-12.
24. Michael Mason, Development and Disorder. A History of the Third World Since
1945, (Toronto: Between the Lines, 1997), pp. 16-23.
33
FLACSO-Chile/UNESCO
aspecto poltico del desarrollo, ya que desde los comienzos de la guerra

fra (y la preocupacin por la seguridad militar), se entendi el desarrollo
como una alternativa "suave" a la insurgencia25. Su contrapartida "dura"
era la fuerza militar. La Alianza para el Progreso fue una cristalizacin
muy clara de estas ideas. El desarrollo aparece aqu tanto como una
condicin, cuanto un correlato de la seguridad -nacional, hemisfrica o
global-desde la perspectiva occidental.
De lo dicho ms arriba se desprende que ambos trminos (seguridad y
desarrollo) han estado inextricablemente ligados a una cosmovisin
etnocntrica, en especial norteamericana, con mltiples redefiniciones, derivadas y retro-alimentadas por cuatro dcadas de investigacin acadmica. Este paradigma "ortodoxo" se basaba en tres supuestos bsicos, que en
su conjunto constituan la piedra angular del discurso desarrollista. Uno
era que la difusin y modernizacin eran las resultantes de la cooperacin
y asistencia tcnica internacional. El otro era una visin Keynesiana del
Estado -el Estado Administrativo y la administracin para el desarrollo.
Esto es, que el Estado era el principal motor del desarrollo inducido, por
medio de la planificacin. Estas ideas motrices de la Primera Dcada del
Desarrollo de las Naciones Unidas, se plasmaron en los diversos programas del sistema internacional multilateral, (en el PNUD, o la CEPAL), y de
asistencia bilateral, como la Agencia para el Desarrollo Internacional de
Estados Unidos (USAID) o la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (CIDA/ACDI). Sucesivas revisiones de la experiencia acumulada en las varias "dcadas del desarrollo", como los informes Pearson, Brandt,
Brundtland o Nyerere26, implicaron ajustes a los supuestos y direcciones
del desarrollo inducido, en trminos de objetivos compartidos,
sustentabilidad ambiental e interdependencia. Sin embargo, los dos supuestos centrales mencionados ms arriba se mantuvieron.
Lo que tambin se mantuvo como supuesto fundamental fue la nocin de que haba un sistema internacional cuyos dos ejes culturales y
estructurales eran la divisin entre Oriente y Occidente, y entre Norte
y Sur. Esto es, que haba a lo menos dos modelos de desarrollo posibles:
el capitalismo y el socialismo, con diversas opciones y permutaciones y
25. J. Nef y O.P. Dwivedi, Development Theory and Administration: A Fence Around
an Empty Lot?, Indian Journal of Public Administration Vol. XXVII No. 1 (1981), pp. 4266,68.
26. Para un anlisis de las ltimas tres dcadas del desarrollo de las Naciones Unidas
(1961-1991), vase Commission on International Development, Lester Pearson, Chairman, Partners in Development; Report. (Nueva York: Praeger, 1969); Willi Brandt, NorthSouth: A Program for Survival Informe de la comisin independiente sobre el desarrollo
internacional, bajo la presidencia de Willi Brandt (Cambridge, Mass.: MIT Press, 1980);
World Commission on Environment and Development (The Brundtland Commission),
Our Common Future (Nueva York: Oxford University Press, 1987), pp. 118-146; The
South Commission (Julius Nyerere, Chairman, The Challenge to the South: The Report
of the South Commission (Oxford: Oxford University Press, 1990).
34
Jorge Nef
que exista un "Tercer Mundo" (o "Sur") de pases pobres o subdesarrollados esencialmente no-alineados frente al creciente conflicto de la guerra fra. El presidente Kennedy expres muy claramente que el desarrollo y la revolucin constituan opciones opuestas al inaugurar la Alianza
para el Progreso, cuando dijo que aquellos que hacen el cambio social
imposible en el corto plazo, hacen la revolucin inevitable en el largo
plazo.
En consecuencia, el desarrollo es visto como una forma de evitar el
cambio revolucionario y como una opcin de poltica exterior para los
estados que buscan fortalecer su posicin defensiva en lo diplomtico y
militar. l se hace parte integral de una poltica exterior "realista"27 hacia
pases perifricos, en un contexto de bipolarismo econmico, ideolgico y militar. Dicho realismo constituy un paradigma con pretensin
hegemnica en la comunidad acadmica y poltico-militar Occidental. En
l, la bsqueda del inters nacional, definido como la preservacin de los
intereses territoriales y extraterritoriales de la elite en el poder (o "inters pblico") se logra a travs de acciones diplomticas y militares, configurando alianzas y contra-alianzas orientadas a mantener la paz, o equilibrio entre estados.
La teora de la balanza de poder tiene su referente emprico en el
sistema pragmtico de alianzas dinsticas entre las monarquas de Europa con posterioridad al Tratado de Westfalia (1649) en los Siglos XVII y
XVIII. En una situacin bipolar como la de la guerra fra, con su paraguas
nuclear disuasivo, las alianzas son fundamentalmente rgidas y altamente
ideolgicas, por lo que la bsqueda de control de regiones perifricas se
presume esencial para la preservacin del orden mundial. Desde esta
ptica, las interacciones entre los actores estn sobredeterminadas por
consideraciones estratgico-militares y geopolticas, en las que las relaciones conflictivas tienden a predominar sobre formas cooperativas. Es
ms, la cooperacin entre aliados y la ayuda exterior (llamada cooperacin internacional) es un instrumento de poltica exterior en un escenario de conflicto global bipolar. Pero la balanza de poder, bajo un sistema
de disuasin nuclear y rgidos lineamientos ideolgicos, resulta ms bien
en una balanza de terror que de poder, en la que la sobre reaccin y el
escalamiento del conflicto puede llevar a un holocausto nuclear28.
27. Hans Morgenthau, Politics Among Nations. The Struggle for Power and Peace, Sexta
Edicin, (Nueva York: Knopf, 1985), pp. 185-240.
28. John Herz, International Politics in the Atomic Age (Nueva York: Columbia University
Press, 1962), passim. Stanley Hoffman, Gulliver's Troubles; Or the Setting of American
Foreign Policy (Nueva York: Council of Foreign Relations, Mcgraw-Hill , 1968), pp. 3-21.
35
FLACSO-Chile/UNESCO
Bipolarismo y seguridad nacional

Un efecto inesperado del bipolarismo rgido fue que se configur un
sistema internacional complejo en el que el empate global de las superpotencias dio lugar a formas incipientes de policentrismo y an a manifestaciones de multipolarismo transfigurado29. Por un lado, las polticas
exteriores y de defensa que se sustentaban en un marco realista, fueron
cambiando. Se pas desde una postura de escudo nuclear con respuesta
masiva (massive retaliation) a una prescripcin de respuesta flexible (flexible response), que privilegiaba la utilizacin de instrumentos de fuerza
no nucleares, como cuerpos especiales y accin cvica30.
Este nicho conceptual de "respuesta flexible" tiene particular relevancia para Amrica Latina. Cuando la misin original del Tratado Interamericano de Asistencia Recproca (TIAR) de proveer una alianza militar
interamericana para contrarrestar un enemigo externo (la URSS) se fue
haciendo menos creble, surgieron otras tareas31 "profilcticas" como
mantener el orden interno y los intereses de la potencia hegemnica.
Las doctrinas de contrainsurgencia y en especial la llamada "doctrina de
seguridad nacional" constituyen las frmula justificatorias de dichas tareas . Aunque articulada originalmente en el ejrcito Francs durante las
guerras de Indochina y en especial Argelia, la doctrina recibi un aporte
significativo de las experiencias de Sir Robert Thompson durante la insurgencia en Birmania y Malasia y la contribucin norteamericana en Vietnam (Bernard Fall). Su marco conceptual ms amplio se encontraba en
las doctrinas geopolticas de Kjellen y Haushoffer con posterioridad a la
primera posguerra. Estas nociones influyeron muy directamente en las
ideas de espacio vital y del Estado como organismo de la Alemania nazi y
en las enseanzas en las academias militares del Cono Sur. Aunque el
trmino "doctrina de seguridad nacional" fue asociado primeramente en
Amrica Latina con el Centro de Altos Estudios Militares de Brasil en los
29. Hoffman, "The Acceptability of Military Force", en Force in Modern Societies: Its
Place in International Politics (London: Adelphi Papers No. 102).
30. William Barber y Neale Ronning, Internal Security and Military Power:
Counterinsurgency and Civic Action in Latin America (Columbus: Ohio State University
Press, 1966).
31. Siat e Iriarte, loc.cit.
36
Jorge Nef
aos 6032, la principal influencia en el resto de los pases se dio a travs

de los cursos de contrainsurgencia en la Escuela de las Amricas, en la
Zona del Canal de Panam y de los centros de entrenamiento de Fuerzas
Especiales en Estados Unidos33. La idea de Seguridad Nacional se convirti en el "software" cultural predominante en los ejrcitos y planificadores estratgicos de las Amricas, en particular durante el perodo de las
dictaduras militares, entre mediados de los '60 (Brasil 1964) y fines de
los '80 (Chile 1989). Esta ideologa cambio radicalmente la misin primordial de los ejrcitos, desde la defensa territorial contra un enemigo
externo -como lo plantease el realismo "clsico"- a la lucha mancomunada contra un enemigo interno: la sociedad civil.
Concretamente, la doctrina de seguridad nacional (o ms propiamente seguridad militar) es un subconjunto deontolgico-prescriptivo, e ideolgico, que se asienta en una variante del realismo -hegemnico y perifrico- en el cual la preocupacin por el "orden" y lo militar es la directiva
primaria. De hecho, proclama la soberana de los organismos castrenses
y de sus intereses institucionales, como los intereses "nacionales" por
encima de otras consideraciones, supedita otros objetivos nacionales
(como educacin o desarrollo) a las necesidades de la defensa y presupone la mutualidad de intereses entre el complejo militar-industrial del
"Norte" y sus aliados en el Sur. Ms importante an, se asienta en una
nocin maniquea de "amigo-enemigo", en la cual, como se indicase ms
arriba, la principal amenaza proviene de un "enemigo interno". La gran
diferencia entre la prctica de la doctrina entre el centro y la periferia es
que en el primero la doctrina postula una fuerte soberana territorial
(con un enemigo fundamentalmente externo), mientras que en la periferia, la soberana esta supeditada a los intereses congruentes entre fuerzas armadas locales y potencia dominante. Pese al fin del conflicto OrienteOccidente, la doctrina ha persistido en los programas de estudio de los
organismos de "seguridad". El peligro y el "enemigo", tanto interno como
32. La doctrina do segurana en Brasil tuvo en un comienzo una connotacin amplia, en

cuanto a una visin Neo-Bismarckiana del desarrollo y del "destino manifiesto " del pas
en cuanto a potencia. En cambio, su contrapartida estadounidense (que influy directamente a los militares del Cono Sur, Centroamrica, y el resto de Latinoamrica) estaba
ms bien limitada a un mnimo de accin cvica, en el sentido de "community development"
para prevenir insurgencia. El experimento peruano con Velasco Alvarado, tena atisbos
desarrollistas y populistas, pero esta postura de militarismo desarrollista fue poco comn, limitndose a breves perodos en Ecuador bajo Rodrguez Lara y Panam, bajo
Omar Torrijos.
33. Por ejemplo, vase US Army Special Warfare School, Counterinsurgency Planning
Guide, Special Text No. 31-176 (North Carolina: May 1964)
37
FLACSO-Chile/UNESCO
externo, no son ya directamente el comunismo o la insurgencia, sino

que el narcotrfico, el terrorismo, o el narco-terrorismo. La prescripcin sigue siendo, la misma de antes: un estado de seguridad nacional
para proteger a la sociedad, an contra si misma.
Paralelamente a la seguridad nacional, surgieron otros cuerpos
doctrinarios complementarios, como las doctrinas o programas de Seguridad Pblica. Aunque centrados ms en funciones "policiales" de seguridad internas (o de alcance medio) y en los conflictos de baja intensidad, una buena parte de estas doctrinas -propiciadas a travs de la Academia Internacional de Polica, la Agencia para el Desarrollo Internacional (AID) y la CIA- postulan un peligro insurgente, "terrorista" y criminal,
de guerra interna. La Seguridad Pblica fue un nexo entre la Seguridad
Nacional y su fijacin en las guerrillas "comunistas", apoyadas por Cuba y
la URSS, y las campaas contra el "narcoterrorismo" de los aos noventa. A diferencia de la Doctrina de Seguridad Nacional (DSN), los programas de seguridad pblica, se basan en la criminalizacin del peligro y en la
modernizacin y equipamiento de las fuerzas policiales.
En los aos siguientes a la cada del muro de Berln y la cesacin de la
insurgencia centroamericana, la Seguridad Nacional y el que Juan Bosch
llamase "Pentagonismo"34 perdieron mucha de su fuerza en cuanto a doctrina oficial, tanto en Estados Unidos como en Latinoamrica, especialmente con las transiciones hacia democracias "de baja intensidad"35. Nociones como el libre comercio, asentadas en el neoliberalismo, y al triunfo de la faccin Trilateralista en Washington, dieron surgimiento a otras
concepciones tericas, cuyos lineamientos ya se bosquejaban a partir de
mediados de la dcada de los 70.
Estas visiones, que pretendan explicar y dar directrices de polticas
fueron sin duda influidas por la incapacidad del bipolarismo como mecanismo de manejo de conflicto y por la creciente ineficiencia de las prescripciones de Seguridad Nacional para mantener el status quo, desde
Vietnam a Latinoamrica. Ms importante, las nuevas conceptualizaciones
reflejaron una dramtica expansin de la tecnologa, el comercio y los
sistemas de gestin global. De hecho el policentrismo emergente que
vaticinase Stanley Hoffman36 en los sesenta no se manifest necesariamente en el resurgimiento de mltiples polos nacionales (en Europa,
34. Juan Bosch, El Pentagonismo, substituto del imperialismo (Madrid: Guadiaga, 1968),
passim.
35. Barry Gil , Joel Rocamora y Richard Wilson, Low Intensity Democracy: Political
Power in the New World Order (Londres: Pluto Press, 1993), pp. 3-34.
36. Hoffman, "Restraints and Choices in American Foreign Policy", Daedalus (Otoo
1962), pp. 692-694. Una elaboracin ms extendida de estas ideas se encuentra en su
obra Gulliver's Troubles..., loc. cit.
38
Jorge Nef
Asia y el Medio Oriente), sino que en un conglomerado complejo con

numerosos centros de poder funcionales37, en un contexto de economa
global. El capitalismo transnacional paulatinamente reemplaz al capitalismo nacional Keynesiano y al socialismo, no slo en el Occidente y su
periferia, sino que en lo que otrora fuese el mundo de los llamados "socialismos reales".
Interdependencia compleja y teora de regmenes

Este nuevo contexto plante un desafio al paradigma realista dominante.
Las dinmicas del orden global, no podan ya explicarse slo con referencia al "inters nacional" territorial y a los condicionamientos derivados
de la balanza de poder. Es en este contexto que surge el paradigma de
interdependencia compleja de Robert Keohane y Joseph Nye38, como un
modelo heurstico para explicar las relaciones complejas entre regmenes fundamentalmente econmicos, que el mundo experimentase a partir de mediados de los aos setenta.
El cambio de perspectiva analtica no fue necesariamente una "revolucin" epistemolgica en el sentido usado por Thomas Kuhn39, sino que
se dio con paralelismos y soluciones de continuidad entre el realismo a la
Morgenthau y la interdependencia compleja -o teora de regmenes. En
la gran mayora de los departamentos de Ciencia Poltica y programas de
Estudios Internacionales, el realismo continu siendo el discurso predominante, con una incipiente orientacin hacia al "nueva" economa poltica internacional de corte neoliberal. Esto no quiere decir que el realismo
de guerra fra desapareciese, an con el fin del conflicto Oriente-Occidente. Como matriz conceptual es an la perspectiva preferida en programas de Seguridad Nacional en universidades y en especial de centros
vinculados a los sectores de defensa. Vista en retrospectiva, la teora de
regmenes no fue slo una respuesta al agotamiento heurstico del realismo conservador, sino que muy directa y explcitamente una respuesta
desde el Norte a las concepciones dependentistas generadas en el Tercer Mundo, especialmente Amrica Latina40. Lo interesante del modelo
37. David Blake y Robert Walters, The Politics of Global Economic Relations (Nueva
York: Prentice-Hall, 1976), pp. 1-10; tambin Joan Spero, The Politics of International
Economic Relations (Nueva York: St. Martin's Press, 1977)
38. Robert Keohane y Joseph Nye, Power and Interdependence: World Politics in
Transition (Boston: Little, Brown & Co., 1975).
39. Thomas Kuhn, The Structure of Scientific Revolutions 2nd Edition (Chicago: Chicago
University Press, 1970), pp. 15-17.
40. Keohane y Nye, ibid. pp. viii-10, 1-37.
39
FLACSO-Chile/UNESCO
de interdependencia compleja es que -a diferencia del realismo- plantea

una solucin de continuidad entre poltica "interna" y "externa". La visin ortodoxa de la Ciencia Poltica estadounidense conceba un orden
poltico nacional en el que el estado teleolgico "normal" era el consenso, mientras que en mbito internacional lo normal se perciba como un
estado de naturaleza Hobbesiano, sin reglas ni regmenes, otros que la
bsqueda del "inters nacional".
Teora crtica: dependencia, sistema mundial, y

vulnerabilidad mutua
Sin embargo, tal continuidad entre sistema internacional y orden interno
se daba en la economa poltica de raigambre crtica (Marxista, socialista
y anarquista), en cual las teoras de dependencia se afincaban. Esto es, el
conflicto entre estados era una continuacin del conflicto entre grupos
sociales dentro del Estado. La ms conocida de estas nociones es la tesis
del imperialismo, tanto en la versin de Hobson como la de Lenin. Por
su parte, la llamada "teora de la dependencia"41, cuyos orgenes se atribuyen, entre otros, al estructuralismo de la CEPAL y a las elaboraciones posteriores de Cardoso, Faletto y Frank, nunca fue una teora unificada. Tampoco fue explcita y fundamentalmente un paradigma de las
relaciones internacionales. Mas bien, la dependencia constituy un conjunto de formulaciones sociolgicas y econmicas que trataban de explicar el subdesarrollo latinoamericano desde una perspectiva de centroperiferia. Esta visin, sin duda acarreaba implicaciones profundas para
comprender la relacin entre subdesarrollo, marginalidad, inestabilidad
y penetracin.
Desde esta ptica, las ideas dependentistas minaban substantivamente
las concepciones etnocntricas predominantes sobre el desarrollo (la
"modernizacin"), las relaciones hemisfricas, y las polticas exteriores.
Al cuestionar la ortodoxia acadmica desde el Sur, los dependentistas
adquiran un tinte "subversivo". El cuestionamiento de la idea "radical" de
la dependencia (as como del realismo "conservador") constituy un
objetivo importante de la teora de regmenes, como lo indicasen explcitamente sus propios autores. Pocas propuestas tericas, fuera de la
tesis del imperialismo, han sido tan vilipendiadas como la dependencia.
Por otro lado, ha habido pocas conceptualizaciones que hayan remecido
41. Ver Jan Black, Development in Theory and Practice. Paradigms and Paradoxes, Segunda Edicin (Boulder, Co.: Westview Press, 1999), pp. 28-29.
40
Jorge Nef
los cimientos intelectuales del establishment Occidental como lo hiciese

la idea de dependencia. En forma significativa, las tesis dependentistas
influyeron decisivamente en las teoras del sistema mundial (world
systems) de Galtung y Wallerstein, la llamada "teora global" de Cox,
Rosenau y Gill y nuestras propias conceptualizaciones de "dependencia
compleja" (Nef y Rojas 1983)42 e inseguridad humana y vulnerabilidad
mutua. (1995, 1999).
Seguridad humana43
El paradigma de seguridad humana se asienta en la nocin de vulnerabilidad mutua. Esto es, que en un sistema global interconectado, la fortaleza
o solidez del conjunto -incluyendo sus componentes ms desarrollados
y aparentemente mejor protegidos- estn condicionados, paradojalmente,
por sus eslabones ms dbiles. Esto es, mientras exista vulnerabilidad e
inseguridad extrema en algunos sectores del conjunto, todos somos, en
cierta medida vulnerables. De este modo, el tema central de la seguridad
humana es la reduccin del riesgo colectivo (y compartido), por medio
de anlisis, decisiones, prevencin y acciones que disminuyan, ms all de
sus expresiones sintomticas, las causas y circunstancias de la inseguridad.
La definicin de seguridad usada en este trabajo se basa en la probabilidad la reduccin de riesgo y de vulnerabilidad: esto es, la disminucin
y control de la inseguridad. Esta definicin enfatiza la prevencin de las
causas de la inseguridad, por sobre los medios tcnicos para contener
sus sntomas. El tipo de inseguridad que nos interesa en particular es la
que afecta a la gran mayora de la poblacin, especialmente aquellos sectores susceptibles a una mayor vulnerabilidad y exposicin a factores de
riesgo. Es posible sugerir que la seguridad (o reduccin de riesgo) en los
niveles ms macro del sistema global, caeteris paribus, depende del logro
de la seguridad en los niveles ms micro. Igualmente, la seguridad subsistmica esta afectada en forma recproca por la seguridad del conjunto.
El logro de homeostasis sostenida (y sostenible), esto es la mantencin
del sistema, depende de una reduccin significativa y continua de riesgos
e inseguridades en todos los niveles.
Terminada la ilusin protectiva del paraguas nuclear, y del "Estado de
seguridad nacional", aparece claro que la seguridad real de las personas no
42. Nef y Rojas, loc. cit.
43. Esta seccin resume y elabora sobre nuestros trabajos en 1995 y 1999, Primera y
Segunda Edicin de Human Security and Mutual Vulnerability.
41
FLACSO-Chile/UNESCO
depende primordialmente de la posesin de instrumentos ofensivo-defensivos (fuerzas militares) convencionales o de otra especie. Ms bien, la
seguridad depende de diagnsticos y prescripciones -ya sea preventivas o
"curativas"- capaces de minimizar los riesgos en forma sistmica. Dichos
modos de anlisis y polticas se refieren primordialmente en las causas de
la inseguridad, y a las interacciones entre niveles micro y macro de factores mltiples, interactuantes y dinmicos en las esferas ecolgicas, econmicas, sociales, polticas y culturales.
Situaciones como la epidemia de SIDA y otras amenazas a la salud44,
el deterioro del medio ambiente, la progresin de las crisis econmicofinancieras globales, el narcotrfico, la expansin y propagacin de conflictos locales, la hambruna, los desplazamientos poblacionales catastrficos y el terrorismo, son peligros reales e inminentes para los cuales los
paradigmas tradicionales no funcionan. Todas estas amenazas se arrastran desde antes del fin de la guerra fra. Lo nuevo es que el conflicto
bipolar entre Oriente y Occidente que provey una suerte de cmara de
contencin de dichos problemas globales se desintegr como matriz ideolgico-cultural y material en 1989. Este giro dramtico, trajo tambin la
desaparicin del eje Norte-Sur.
La configuracin emergente fue la de un nuevo bipolarismo funcional.
El conflicto ahora se da entre un mundo aparentemente seguro, de aquellos que en cualquier latitud, acceden a los beneficios de la modernidad y
la globalizacin y el "otro" mundo de la periferia. Este ultimo esta constituido por la gran masa de las poblaciones en frica, Asia, el Medio
Oriente, Amrica Latina, y la creciente mayora del ex mundo socialista,
y an de Norteamrica y Europa Occidental que han sido marginados de
los beneficios de la modernidad, pero que tiene que vivir con sus efectos
disfuncionales. La problemtica emergente presenta un nmero de caractersticas comunes.
a) En primer lugar, el problema de la inseguridad creciente es transnacional,
en lo que fronteras y soberanas pierden importancia. Frente a ellos,
bilateralismo y poder hegemnico tienden a ser inoperantes y los mecanismos multilaterales existentes, pese a ser esenciales, son an inadecuados. Sin embargo, el encarar dichos problemas requiere de accin concertada, de prevencin, y de la configuracin de comunidades de seguridad (security communities) cada vez ms amplias.
44. Ver, nuestro trabajo "Health Security and Insecurity in Latin America and the
Caribbean", Ponencia presentada al foro Macalester International Round Table 2001,
entre el 11 al 14 de Octubre 2001. A publicarse como The Body: Meditations on Global
Health (St. Paul, Minn.: Macalester College, 2002).
42
Jorge Nef
b) En segundo lugar, la inseguridad es el resultado de amenazas complejas a la seguridad de todos. En ellas se entremezclan sistmicamente variables ambientales, econmicas, sociales, polticas y culturales que no
pueden encararse con las consabidas herramientas econmicas (por ejemplo asistencia tcnica o inversin extranjera) y militares (contrainsurgencia,
operaciones de baja intensidad).
c) En tercer lugar las nuevas amenazas a la seguridad tiene un carcter
fractal, en el que disfunciones a nivel micro (locales) tiene repercusiones
macro, y viceversa. Es por lo anterior, que la Seguridad Humana es una
poltica de Estado, basada en al cooperacin internacional multilateral, el
anlisis, planificacin y accin multi-sectorial, cuyas orientaciones son a
la vez, preventivas y pro-activas.
La seguridad de las personas no se agota, y en el hecho se distorsiona,
con una perspectiva exclusiva de uso de fuerza o de "modernizacion"
econmica o tecnolgica: una "ingeniera social" o deontologa puramente militar, econmica, o tecnocrtica. Desde tal ptica, las causas (y las
"preguntas") tienden a confundirse con las prescripciones (o "respuestas
tcnicas") y los intereses institucionales que propugnan tales respuestas.
Es ms, como ha podido constatarse en la experiencia de Amrica Latina
desde los aos 60, la prescripcin ha tenido que ver bastante con la
gnesis y reproduccin del "problema".
En otras palabras, la prctica de la contrainsurgencia o las recetas
econmicas se transforman en una profeca auto cumplida, agudizando
va teraputica, las races profundas del conflicto social y de la crisis
socioeconmica que pretenden resolver. La seguridad nacional (o de
Estado) se transforma en una causa principal de la inseguridad de la nacin (la poblacin) y en un vehculo reproductor de la violencia. Una
postura militar sin un contenido sustantivo de amplia cobertura es generalmente intil, salvo para agravar disfunciones. Lo mismo ocurre con el
consabido impacto subdesarrollante de numerosas polticas de desarrollo.
Esto no quiere decir que no haya un rol idneo (y an tico) para la
defensa y el uso de la fuerza, especialmente si esta es legitimada, sancionada y responsabilizada en la sociedad. Igualmente, efectivas estrategias
de desarrollo inducido pueden reducir significativamente la inseguridad
humana. La fuerza es sin duda un instrumento tctico-poltico esencial
de ultima ratio, pero requiere circunscribirse a un anlisis y planificacin
estratgicas muy cuidadoso y comprensivo. El crecimiento econmico
tiene sentido en la medida que reduce y no incrementa la desigualdad y
la inseguridad de las personas, es sustentable en trminos ambientales, y
43
FLACSO-Chile/UNESCO
se orienta primordialmente a la satisfaccin de necesidades de la poblacin. En la prctica, la seguridad nacional en Amrica Latina fue una doctrina justificatoria de los intereses hegemnicos (polticos y econmicos) del centro y de los sectores locales que instrumentalizaban tal seguridad. Algo semejante ocurri con los programas de seguridad pblica y
policial que complementaban o instrumentalizaban la seguridad "nacional". Por su parte, un anlisis de las polticas econmicas, tanto keynesianas
como neoliberales sugiere que, lejos de incrementar la seguridad del
empleo, mejorar los niveles de vida, reducir la pobreza y crear condiciones para un desarrollo sustentable, el resultado neto ha sido un incremento significativo de la inseguridad.
Por eso, se hace imperiosa la necesidad de un marco de referencia
integrador que posibilite el anlisis y la formulacin de polticas pblicas
desde un punto de vista distinto del de los pases centrales. Esta bsqueda de una perspectiva "diferente", y con un fundamento tico45, no solo
se limita a las naciones perifricas. Si examinamos el marco de las polticas exteriores de Canad o Noruega, se puede observar la bsqueda de
una perspectiva integradora acorde con su posicin internacional, y en
solucin de continuidad con otras polticas como las ambientales, de
derechos humanos y de apoyo a iniciativas multilaterales. Ni el realismo,
ni su variante perifrica de seguridad nacional (y de seguridad pblica), ni
la interdependencia compleja facilitan tal visin estratgica. Tampoco
reflejan las mltiples interacciones y circunstancias tecnolgicas, econmicas e ideolgicas de un mundo de unipolarismo difuso, como el que ha
emergido a partir del fin de la guerra fra.
La seguridad humana parte de la idea que en los sistemas sociales -a
diferencia de sus referentes naturales, electrnicos o mecnicos- los procesos de auto-correccin no son automticos. Ms bien, la capacidad de
correccin (homeostasis), o su opuesto (la entropa) tienen mucho que
ver con la capacidad o incapacidad de aprender46. De all que tanto la
seguridad como el desarrollo se hayan hecho consubstanciales a las nociones de planificacin estratgica y anlisis sistmico. En consecuencia,
la inseguridad, igual que la seguridad, es una resultante del juego entre
(a) un contexto cambiante, (b) una cultura que da sentido y propsito al
sistema, (c) un conjunto de estructuras, instrumentos y dispositivos (recursos, personas, lneas de comunicacin), (d) procesos por medio de
45. Mel Gurtov, Global Politics in the Human Interest (Boulder Co., 1999) pp. 25-26,
citado en Rojas, op. cit. p. 60.
46. Vase, Humberto Maturana y F. Varela, Autopoiesis and Cognition: The Realization
of the Cognitive (Boston, Mass: T.Reidel Publisher, 1980), passim.
44
Jorge Nef
los cuales las estructuras actan en la consecucin de propsitos y, (e)

los efectos de las acciones emprendidas sobre el contexto, la cultura y
las estructuras.
Aunque la inseguridad es un efecto compuesto de mltiples factores,
es posible analticamente discernir cinco dimensiones substantivas, y
subsistmicas, interrelacionadas. La primera es la dimensin ecolgica,
que se refiere al ambiente natural y biofsico en el cual la actividad
socioeconmica, poltica y cultural se desenvuelve. La segunda es la dimensin econmica: que se refiere a la creacin y distribucin de riqueza, a partir de los recursos extrados del medio ambiente y su transformacin en procesos de produccin y distribucin. La tercera dimensin
es de orden social: las estructuras y procesos de interaccin entre personas y las redes de relacin, jerrquicas o funcionales que facilitan la
cohesin y la convivencia. La cuarta dimensin es poltica: las relaciones,
estructuras y procesos que tienen que ver con el manejo de conflicto
entre grupos sociales, por medio de la creacin y distribucin de poder
en el orden socioeconmico. Finalmente, pero no en orden de importancia decreciente, esta la dimensin cultural, que tiene que ver con la
construccin y representacin simblica, valrica e instrumental del orden socioeconmico y poltico y de su entorno natural.
Sustantivamente, la seguridad humana implica un entrelazamiento de
estas dimensiones, centradas en la "dignidad humana"47 a la que hicisemos referencia. Esta ltima es, en trminos muy generales sinnima con
la nocin de derechos humanos, especialmente aquellos de segunda y
tercera generacin. Los subsistemas mencionados ms arriba se vinculan
entre ellos por medio de "puentes": recursos naturales entre ecologa y
economa, fuerzas sociales entre economa y sociedad, mediadores y
alianzas entre la sociedad y la poltica, e ideologas conectando la poltica
con la cultura.
Las interrelaciones antes mencionadas entre contexto, cultura, estructura y procesos, en los ordenes ecolgicos, econmicos, sociales,
polticos y culturales, podra representarse en forma esquemtica en la
siguiente matriz:
47. Harold Lasswell, loc.cit.
45
46
Ecocultura: cosmovisin
del medio ambiente
Dotacin de recursos
y distribucin espacial:
relacin entre medio
ambiente y recursos
Destruccin/Regeneracin de aire, agua, tierra,

flora y fauna
Sustentabilidad-entropa
Cultura
Estructura
Procesos
Efectos
Prosperidad-pobreza
Produccin y distribucin de bienes y servicios
Unidades econmicas:
consumidores/Productores; trabajo/capital
Doctrinas econmicas:
formas de entender la
economa
Estilos de desarrollo:
prcticas econmicas
Capital Econmico
ECONOMIA
(RIQUEZA)
Equidad-inequidad
Interacciones: cooperacin, conflicto, movilizacin/Desmovilizacin
Roles y status: estructuras sociales, grupos,

clases, fracciones
Doctrinas sociales: valores,

normas y actitudes; identitudes; identidad y personalidad modal
Expectativas, prcticas, y
tradiciones sociales
SOCIEDAD
(APOYO: bienestar,
afecto, respeto, rectitud)
Capital Social
48. Esta matriz ha sido adaptada del libro Human Security... Segunda Edicin (1999) p. 18.
El medio ambiente natural: entorno biofsico

de la vida social
Contexto
Capital Ambiental
VARIABLES ECOLOGIA
(Vida)
Matriz analtica de seguridad humana48
Paz-violencia
Resolucin de conflicto: consenso,

represin, rebelin,
empate
Mediadores e instituciones: grupos de inters, partidos, cliques, gobiernos, burocracias
Ideologas: la funcin
del estado y su relacin con el ciudadano
Conflictos internos y
externos: capacidades/
Aspiraciones, elites/
masas, Soberana/
Dependencia
Capital Poltico
POLITICA
(PODER)
Sabidura-ignorancia
Aprendizaje: construccin de conciencia, conocimiento, valores fundamentales,

procesos y teleologas
Estructuras educacionales formales e informales: escuelas, universidades, comunidades de aprendizaje
Filosofa, (axiologas,
teleologas y deontologas), tica y cdigos morales
Construccin del
mundo social y fsico
y experiencias
colectivas
CULTURA
(CONOCIMIENTO
DESTREZAS)
Capital Cultural
FLACSO-Chile/UNESCO
Jorge Nef
Una perspectiva global

Un concepto central en el estudio de la seguridad humana es la nocin
macro analtica de "sistema mundial"49. Este constructo comprende un conjunto de caractersticas histricas, estructurales y funcionales que permiten estudiar y reformular situaciones y coyunturas globales concretas,
irrespectivamente del tipo de configuracin, o polaridad, del orden vigente. Un sistema mundial puede ser multipolar, bipolar o unipolar, con diversas mutaciones y atributos particulares y con mltiples dinmicas de continuidad y cambio. Dicho sistema es tambin susceptible de estudiarse en
relacin con varios niveles relacionados: global, regional, nacional,
subnacional, local y personal. Un trmino bastante extendido hoy da es el
vocablo "global"50, descriptivo de la estrecha relacin entre los niveles ms
micro y macro del sistema -lo local se hace global y viceversa-. La seguridad y la inseguridad estn vinculadas en todos los niveles del sistema. La
seguridad micro es afectada por la inseguridad macro y la seguridad del
conjunto tiende a ser afectada por la inseguridad en los micro-niveles.
El sistema mundial actual est constituido por un padrn integrado
de produccin y distribucin, y de poder, globales cuyas bases se estableciesen en el Siglo XVII, pero cuya expansin y consolidacin ha sido
un fenmeno acelerado desde mediados del Siglo XIX, y an ms desde
la segunda posguerra. Su dinmica comprende procesos y estructuras de
intercambio desiguales y asimtricas entre un "centro" desarrollado, semiperiferias y periferias empobrecidas, en la cual las posibilidades de desarrollo y subdesarrollo estn interrelacionadas, pero no sobredeterminadas, histrica y funcionalmente. La tesis de la vulnerabilidad mutua
plantea que en un sistema interpenetrado, no hay irreversibilidad de desarrollo, ni proteccin "garantizada" no slo en la periferia, pero que los
centros, se han hecho crecientemente vulnerables en la medida que la
inseguridad aumenta en al periferia.
Centros y periferias
Por mucho tiempo, las nociones de centro, periferia, as como las de
intercambios desiguales se aplicaron exclusivamente a unidades geogr49. Vanse, entre otros, los trabajos de Johan Galtung, The True Worlds: A Transnational
Perspective (Nueva York: Free Press, 1980); tambin Emmanuel Wallerstein, The Modern
World System II (Nueva York: Academic Books, 1980)
50. Vase Arturo Escobar "Discourse and Power in Development: Michel Foucault and
the Relevance of his Work to the Third World", Alternatives Vol X (Winter 1984-85),
pp. 370-400.
47
FLACSO-Chile/UNESCO
ficas -pases, regiones o los llamados "mundos" del desarrollo (Primer,

Segundo y Tercer mundos). Se hablaba de estratificacin internacional,
con referencia a unidades geogrficas que se suponan para efectos del
anlisis, como esencialmente homogneas. Esta metodologa se aplic
igualmente al estudio del desarrollo nacional y de las relaciones internacionales, tanto realistas como dependentistas. La unidad de anlisis bsica era la nacin, o el pas; otras entidades se asuman comprendidas en
los compartimentos nacionales. Con un alto nivel de abstraccin se argumenta, por ejemplo, que la seguridad colectiva de una poblacin es
sinnima con seguridad nacional, definida por la elite gobernante, o por
las instituciones de la defensa. No obstante, el problema es que estas
abstracciones no pueden reflejar adecuadamente los actores concretos individuos, grupos, clases, etc.- que habitan un espacio y tiempo determinados. Desarrollo, subdesarrollo, pobreza, enfermedades y otras formas
de inseguridad son condiciones experimentadas por gente, no
agregaciones abstractas que definen la totalidad de un territorio. Por lo
tanto, la conceptualizacin de centros y periferias, aunque valida en su
conjunto, requiere redefinicin y afinamiento.
Para nosotros, el centro est constituido por los sectores de lite
que, en cualquier regin del globo, estn integrados transnacionalmente,
reciben los beneficios del desarrollo y la modernidad y experimentan, o
pueden adquirir, por lo general una ilusin de seguridad. La periferia esta
conformada por aquellos que en cualquier nacin estn marginados de
los beneficios del orden vigente, y experimentan vulnerabilidades agudas, pero que se encuentran generalmente integrados involuntariamente
en un sistema de intercambio desigual. Esta visin integrada de procesos
y estructuras, ms all de compartimentos estancos etiquetados a priori,
evita una aplicacin simplista y mecnica, tanto de la estratificacin como
de la dependencia, o de la falacia neofuncional de la "globalizacin" y la
interdependencia compleja.
Los trminos pases desarrollados y subdesarrollados, ricos y pobres,
oscurecen el hecho de que en cualquier sociedad concreta existe un grado
significativo de integracin transnacional de las elites y una efectiva
marginalizacin y explotacin de la mayora de la poblacin51. De este
modo es posible analizar la lgica que subyace a las relaciones entre centros, semi-periferias y periferias como parte de una sola estructura y procesos presentes y en el perodo largo52.
51. Osvaldo Sunkel "Transnational Capitalism and National Disintegration in Latin America"
Social and Economic Studies, Vol. 22, No. 1 (Marzo 1973), pp. 140-150.
52. Para una definicin del largo ciclo histrico, ver Fernand Braudel, "History and the
Social Sciences: The longue dure" en Braudel, (ed.) On History (Chicago: Chicago
University Press, 1980), pp. 25-54.
48
Jorge Nef
Regmenes
Un sistema mundial presupone la existencia de regmenes, o mecanismos de gobierno y manejo de conflicto, estructuras decisorias, reglas e
influencia. A diferencia del concepto de organizaciones internacionales,
que implica la existencia de mecanismos de gobierno y normas altamente diferenciados y formalmente sancionados, el rgimen se refiere a los
arreglos actualmente existentes para el manejo de conjuntos de problemas. Son subsistemas del sistema global ms amplio. Algunos son altamente institucionalizados, como el rea econmica-financiera (la Organizacin Mundial del Comercio, el Banco Mundial o el Fondo Monetario
Internacional), con jurisdicciones definidas y altos grados de centralidad.
Otros poseen una estructura tenue y sin una lnea jerrquica clara. En
general los regmenes varan en trminos de efectividad en el manejo de
los problemas que caen en su rbita de dominio. Para efectos de nuestro
modelo de anlisis, es necesario examinar las relaciones entre los regmenes de los cinco subsistemas mencionados ms arriba (ecologa, economa, sociedad, poltica y cultura), en sus niveles globales, regionales,
nacionales, subnacionales, locales, y personales.
Poder y gobierno
Un aspecto emprico importante en el anlisis de regmenes concretos
es detectar quien gobierna, ya que en las estructuras polticas reales el
poder no es siempre formal ni transparente. El poder -la capacidad de un
actor o grupo de actores de inducir obediencia en otros actores, que no
se hubiesen comportado as de no mediar dicha induccin53 - es un elemento central del sistema mundial y de sus regmenes constitutivos. Tambin lo es la ausencia de poder. Esto es, la seguridad e inseguridad siempre estn referidas a la poltica y el poder, pero este poder es dinmico,
relacional, multidimensional, y asume muchsimas formas. Dicho poder
implica una relacin fluida y cambiante entre fines ("para que") y medios
("por medio de que"), y es mucho ms que la suma total de las capacidades, o la proporcin de los recursos que puedan cometerse para lograr
un objetivo por parte de un actor o una alianza. Al final, la efectividad del
poder solo puede ser evaluada en una ecuacin tri-variable, expresada
en trminos de los resultados alcanzados, vis--vis los objetivos perseguidos y los recursos utilizados. En este sentido, la autoridad, en trmi53. Robert Dahl, Modern Political Analysis (Englewood Cliffs: Prentice-Hall, 1963), pp. 135.
49
FLACSO-Chile/UNESCO
nos Weberianos de poder legitimado, requiriendo un grado mnimo de

coercin (o alternativamente recompensas) constituye un elemento eficiente y efectivo de gobierno en cualquier rgimen. La habilidad de gobernar (la palabra Inglesa governance) siempre implica el efectivo manejo del conflicto, tanto por parte de quienes ejercen el poder, como por
parte de los gobernados.
Poder y meta poder

Un segundo aspecto importante en el anlisis de regmenes es la distincin entre poder y "control relacional", o meta poder54. Este ultimo se
refiere a la habilidad de algn actor o actores de afectar el resultado de
las decisiones, indecisiones, acciones e inacciones, en un rgimen dado,
por medio del control de las reglas del juego. La idea de meta poder se
asocia con tres concepciones fundamentales en el anlisis poltico. Una
es la conceptualizacin Weberiana de la legitimacin mencionada ms
arriba, ya sea sobre las bases de la tradicin, el carisma, o el clculo legalracional. La otra formulacin es la nocin Gramsciana de hegemona55.
La tercera es la observacin hecha por Michel Crozier en cuanto a la
relacin entre poder e incertidumbre56. Pocos actores poseen en algn
momento legitimidad suficiente, o pueden articular un discurso hegemnico, o establecer un control significativo sobre las fuentes de incertidumbre. Por lo general, aquellos que pueden determinar el resultado de
una interaccin, ya sea en el sistema global, en un subsistema funcional, o
en cualquiera de sus niveles son los sectores de elite en el centro del
orden domestico y global. Es precisamente esta habilidad de ejercer poder sobre el poder que define el rol principal de las elites del "centro" en
el sistema global.
Seguridad Humana y Democracia

Como indicsemos ms arriba, la seguridad y la inseguridad pueden verse en relacin con cinco reas problemticas: el medio ambiente, la eco54. See Thomas Baumgartner, Walter Buckley, Tom Burns y Robert Schuster, "Metapower
and the Structuring of Social Hierarchies" en Tom Burns y Walter Buckley (eds.) Power
and Control: Social Structures and their Transformation (Beverly Hills: Sage, 1976), pp.
224-225.
55. Una discusin sistemtica de las ideas de Antonio Gramsci se puede ver en Robert
Cox, "Gramsci, Hegemony and International Relations. An Essay on Method" Millennium:
Journal of International Studies Vol. 12, No. 2 (1984), pp. 162-175.
56. Michel Crozier, The Bureaucratic Phenomenon (Chicago: the University of Chicago
Press, 1964), passim.
50
Jorge Nef
noma, la sociedad, la poltica y la cultura. Aunque todas estas dimensiones en sus niveles micro y macro son esenciales en la realizacin de la
"dignidad humana", la dimensin poltica juega el rol principal. Es en la
esfera de lo poltico que los derechos ambientales, econmicos, sociales
y culturales pueden ser salvaguardados. La poltica, en cuanto a distribucin de cosas valiosas y necesarias por medio de decisiones de autoridad, constituye el principio organizador de la vida en comunidad. Sin ella,
las otras "seguridades" seran imposibles.
En este sentido, el consenso y la democracia -tanto substantiva, como
en cuanto a proceso y norma- son consubstanciales a la seguridad poltica. El proceso poltico implica un flujo contnuo de manejo (y resolucin)
de conflictos entre tres contradicciones simultneas. La primera es entre capacidades econmicas y aspiraciones sociales. La segunda es entre
aquellos que obtienen la mayor parte del excedente (o lites) y el resto
de la poblacin ("masas"). La tercera contradiccin ocurre entre la capacidad de autogobierno (autonoma) y la subordinacin o dependencia a
otras unidades57. Sin embargo, la posibilidad de que un sistema poltico
pueda enfrentar crisis y proveer seguridad para sus miembros, depende
menos de su base econmica o an de su autonoma, que de la capacidad
colectivamente aprendida para manejar el conflicto. En otras palabras, la
seguridad poltica es una funcin del buen gobierno (governance). Al
contrario, un aumento de la inseguridad poltica, ms all de situaciones
de escasez extrema y perdida de autonoma, tender a depender de un
modo de manejo de conflicto inefectivo e ilegtimo.
Amenazas a la seguridad humana

Las principales amenazas a la seguridad surgen como una consecuencia
directa de las disfunciones internas de regmenes ambientales, econmicos, sociales, polticos y culturales que afectan tanto los espacios domsticos como globales. Estos espacios estn estrechamente relacionados,
de manera que las disfunciones en un subsistema tienden a reproducirse
en otros subsistemas conexos. Vale decir, la vulnerabilidad mutua est
constituida de disfunciones yuxtapuestas que se vinculan en circuitos de
causalidad mltiple.
En un conglomerado complejo, frgil y altamente asimtrico, como
es el sistema internacional contemporneo, las crisis son altamente impredecibles, fractales y con amplias repercusiones. A partir de 1989, la
rpida desintegracin de formas asociativas que se dieron durante la guerra
57. J. Nef, "Stalemate and Repression in the Southern Cone. An Interpretative Synopsis"
New Scholar No. 8 (Otoo 1983), pp. 372-373.
51
FLACSO-Chile/UNESCO
fra, como el bloque Euro-Oriental (el Tratado de Varsovia y el

COMECON), el Movimiento No-Alineado, y el propio "Tercer Mundo",
ha dejado un vaco sistmico. Tambin ha limitado el espacio de mediacin para "poderes" intermedios.
Esta tendencia se expresa en dos direcciones. Una es el surgimiento
de bloques econmicos fuertes, como la Comunidad Europea, el bloque
asitico, el NAFTA, y el MERCOSUR. La otra es una cada aparente del
podero industrial de Estados Unidos, frente a Europa y Japn. Pero este
"poli centrismo" es engaoso, ya que la supremaca militar y financiera
estadounidense es formidable. Susan Strange ha usado el termino "poder
estructural", para referirse a este meta poder sobre una constelacin de
intereses globales que incluyen a las elites del Norte y del Sur58.
La nueva inseguridad es la resultante de la convergencia de numerosos factores. Dicha conjuncin se expresa en disfunciones
interrelacionadas en los mbitos ecolgicos, econmicos, sociales, polticos y culturales. Analizaremos brevemente estos temas utilizando la
matriz conceptual de seguridad humana y vulnerabilidad mutua bosquejada en la primera parte de este ensayo.
a. La crisis ambiental59
La existencia de una crisis ambiental global ha sido un lugar comn por
muchos aos. Tambin es indiscutible que es un problema a escala
planetaria cuyos orgenes son fundamentalmente humanos y no "naturales", aunque sus resultados se expresan en un deterioro dramtico del
entorno biofsico. Tales efectos nocivos en la biosfera implican una larga
lista de disfunciones que se refuerzan entre ellas, en una suerte de crculo vicioso, al centro del cual hay polticas y modelos de desarrollo.
Por ejemplo, la deforestacin resultante de la explotacin extrema
de los bosques, reduce la capa vegetal, daa la variabilidad gentica, y
fomenta la erosin aluvial y la desertificacin. El debilitamiento de la capa
de ozono en la atmsfera superior, debida principalmente al uso de
flurocarbonos industriales, tiene efectos nocivos en la cadena alimenticia
de los ocanos y presenta graves peligros de radiacin para el reino
animal. La contaminacin atmosfrica resultante de las emisiones de carbonos y sulfuros, ambos productos de la industrializacin y de la expansin automotriz, crea enormes problemas de salud. A partir de estas
emisiones, se genera lluvia cida, la que amenaza la vida lacustre, y con58. Susan Strange, "The Future of the American Empire", Journal of International Affairs,
Vol. 42 No. 1, (1988), pp. 1-17.
59. Vase Rodney White, North, South and the Environmental Crisis (Toronto: Toronto
University Press, 1993), pp. 22-38, 98-1000, 146.
52
Jorge Nef
tribuye a la defoliacin. Dicha lluvia, es una fuente importante en la contaminacin masiva de fuentes de agua. Combinada con la descarga de
materias fecales e industriales en ros y lagos, la acidulidad pone en peligro las reservas hdricas, ya severamente afectadas por sequas y otras
formas de escasez extrema. En un contexto de perdida de bosques y
especies vegetales, tanto la sequa como los comportamientos climticos
extremos se entrelazan con desastres sociopolticos (guerras y migraciones forzosas), que exacerban la degradacin, erosin y desertificacin
de los suelos. La resultante prdida de superficie cultivable contribuye
en buena medida a la inseguridad alimentaria, aunque esta ltima es a
menudo gatillada y condicionada por comportamientos econmicos y
polticos. A su vez, la contaminacin y dao a los mares y ocanos, resultantes del uso continuado de la hidrsfera como alcantarilla global, la
industrializacin, los conflictos blicos, la sobre-explotacin, y accidentes martimos, han llevado a todo el sistema biocenico a un punto critico.
Una resultante es un estado medioambiental catastrfico en la salud
de la biosfera, tanto vegetal como animal. El deterioro ambiental se entrelaza con otros factores del bio-sistema, como micro-organismos, generando enfermedades y epidemias que ponen en peligro la vida y bienestar de las personas. La cadena de disfunciones no termina aqu. Existen
serias amenazas a la variabilidad gentica que emanan de la manipulacin
y la apropiacin de genes naturales, lo que conlleva cadenas de vulnerabilidad crecientes. Existen tambin los peligros de la llamada "Revolucin
Verde"60 en el agro, derivados del uso masivo de variedades hbridas,
fertilizantes, pesticidas y grandes cantidades de energa y recursos hidrulicos, para no mencionar los peligros potencialmente ms serios de
la revolucin bio-tecnolgica. Finalmente, esta la acumulacin exponencial
de desperdicios nocivos relativos a la vida "moderna" en basurales,
vertederos, descargas de contaminantes en cursos de agua y en la atmsfera.
b. La crisis econmica
Virtualmente en solucin de continuidad -y acusacin mltiple- con el
problema ambiental, la crisis econmica refleja una creciente incapacidad de los sistemas de produccin, comercio y finanzas para solucionar
60. Frederick Buttel, Martin Kenney y Jack Kloppenburg, "From Green Revolution to
Biorevolution: Some Observations on the Changing Technological Bases of Economic
Transformations in the Third World", Economic Development and Cultural Change,
Vol. 34, No. 1 (Octubre 1985, pp. 37-38).
53
FLACSO-Chile/UNESCO
las lacras ms graves de pobreza, desempleo e inequidad. Un punto de

referencia esencial es que la pobreza ha tendido no solo a persistir, si no
que, contrariamente a visiones basadas en al idea de "goteo por gravedad", ha tendido a expandirse61. Otro punto relacionado se refiere a la
crisis de crecimiento62. En las ltimas dcadas ha habido a nivel mundial
una reduccin de las tasas de crecimiento que se han usado para "medir"
la riqueza mundial. Pero an en los casos excepcionales de crecimiento
relativo, ha habido una tendencia generalizada hacia una distribucin regresiva del ingreso63. Esto ha ido acompaado por una larga crisis de la
deuda externa64, combinada con una cada importante (o deterioro) de
los trminos de intercambio. A esto hay que agregar los impactos del
"lado oscuro de la competitividad": la generalizada perdida del empleo
que acompaa tanto a perodos recesivos como expansivos, en el cual la
competitividad provee la justificacin para despidos en gran escala.
c. La crisis social
La crisis social ha ido aparejada con las crisis econmicas y ambientales,
en una cadena de deterioro ambiental, pobreza, desintegracin social y
marginalidad. La disminucin de las capacidades y excedentes en medio
de una distribucin regresiva ha tendido a crear un desbalance entre
poblacin y recursos. En tal sentido, pareciese que una gran parte de la
poblacin se hiciese relativa, y an en algunos casos, absolutamente redundante, frente a las capacidades requeridas para su reproduccin y
subsistencia. Un resultado de la "sobrepoblacin relativa" es la migracin, ya sea del campo a la ciudad, de la "periferia" al "centro", o simplemente en bsqueda de espacios de sobrevivencia negados por guerras,
hambrunas o falta de oportunidades. Un aspecto de estos desplazamientos ha sido, el flujo creciente de refugiados65, huyendo de zonas de peligro poltico, ambiental y econmico, cuyo efecto neto es crear situaciones de creciente inestabilidad y mayor vulnerabilidad, a escala local, regional y planetaria.
61. Ver Wayne Ellwood, The No-Nonsense Guide to Globalization (Toronto: Between
the Lines, 2001), p. 101. El coeficiente entre ricos y pobres aument de una diferencia de
ingresos de 30 a 1 en 1960, a 74 a 1 en 1997.
62. La tasa de crecimiento per cpita a nivel mundial cay de un promedio de 3.2 % anual
en 1960-70, a 1.6 en 1970-80, a 1.1 en 1980-90, a una tasa negativa de -1.9 en 1990-92.
Las cifras desde 1998 son an peores.
63. Ellwood, loc. cit.
64. IDRC, The Global Cash Crunch. An Examination of Debt and Development, Searching
Series No. 5, (Ottawa: IDRC, 1991), pp. 3-31.
65. Vase, UNHCR, The State of the Word's Refugees. Fifty Yaears of Humanitarian
Action (Nueva York: Oxford University Press, 2000), pp. 275-287.
54
Jorge Nef
A esto hay que agregar dos fenmenos estrechamente vinculados.

Uno es la hiper- urbanizacin; el otro es la declinacin y cada de las
comunidades. El primero dice relacin con el crecimiento acelerado de
megalpolis y grandes centros urbanos, generalmente incapaces de sostener y de servir a un influjo poblacional creciente. Este proceso va acompaado por un deterioro significativo del medio ambiente, de la calidad
de vida y de la seguridad de las personas. En relacin con lo anterior, la
declinacin y eventual "muerte" de las comunidades y de las relaciones
primarias, produce el quiebre del capital y cadenas sociales de apoyo y
mantencin. Las condiciones de anoma y desintegracin, conducentes a
la atomizacin social, perdida de significado y violencia criminal e
interpersonal se hacen persistentes, creando una presin an mayor por
abandonar las localidades e incrementar los flujos hacia urbes inhspitas.
d. La crisis poltica
Como indicsemos ms arriba, la poltica desempea un rol estructurador
en los diferentes ordenes -ecolgicos, socioeconmicos y culturales- y
niveles (micro y macro) en cuanto a sus mecanismos y regmenes de
gestin y el manejo de conflicto. Detrs de las diversas crisis de los
subsistemas mencionados aqu hay un sin nmero de conflictos
inmanejables. Dos tendencias generales confluyen en la crisis poltica
contempornea. Uno es la transformacin del sistema de poder global,
resultante del fin de la guerra fra. Otro es una profunda alteracin de los
estados como mecanismos de resolucin de conflictos y de tomas de
decisiones soberanas por actos de autoridad. Esta confluencia se manifiesta especficamente en cinco tendencias disfuncionales.
La primera es la expansin, aparentemente incontenible -en frica,
Asia, el Medio Oriente y Amrica Latina- del conflicto sub nacional, de
"baja intensidad" y de guerras internas66, derivadas del quiebre de regmenes polticos. Esto, a pesar de un supuesto "triunfo de la democracia"67. La segunda tendencia es la presencia generalizada de formas extremas de violencia, como el terrorismo, y su contrapartida, el contraterrorismo. La tercera es la declinacin del orden legal, expresada en
una creciente criminalidad y en la criminalizacin del conflicto social. La
cuarta tendencia es una quiebre generalizado de la sociedad civil y el
66. Ver UNHCR, The State of World Refugeespp. 185-273.

67. Francis Fukuyama,"The End of History?", The National Interest No. 16 (verano 1989,
pp. 3-18; tambin "Liberal Democracy as a Global Phenomenon" PS: Political Science and
Politics (December 1991), p. 660.
55
FLACSO-Chile/UNESCO
orden poltico (republicano o no), derivado de la presencia avasalladora

de polticas neoliberales68 y de estados "sndicos de quiebra"69, cuya misin es manejar su propia bancarrota. Contra este trasfondo, exacerbado por un recrudecimiento del conflicto agudo, han reaparecido variedades autoritarias, como un incipiente neofascismo y otras modalidades
represivas.
e. La crisis cultural
Finalmente, aunque no en orden de importancia decreciente, hay una
crisis cultural generalizada. La cultura, aqu entendida como el "software"
de una civilizacin, esta constituida por un conjunto de prcticas
deontolgicas, detrs de las cuales hay "visiones" de estados deseables
(utopas) e indeseables (distopias) y un sistema de valores (axiologa)
Este ultimo es generalmente internalizado y transmitido por las prcticas
sociales ya mencionadas. En un mundo interconectado por redes de comunicacin altamente concentradas, homogneas y unidireccionales, ha
surgido un discurso sinttico o "cultural" cuyo sello dominante ha sido,
ms que un choque de civilizaciones70, una crisis de civilizacin y "modernidad" a escala planetaria.
Detrs de esta crisis de civilizacin se entrelaza un conjunto de tendencias disfuncionales, con retroalimentacin positiva y poca capacidad
autogeneradora. En primer lugar existe una hegemona altamente construida y generalizada de la economa neoclsica y sus corolarios econmicos, sociales y polticos. En segundo lugar, el monismo ideolgico resultante de dicha hegemona ha ido aparejado con un cierre de la mente
y una predisposicin mecanicista a desplazar cualquier forma de pensamiento critico. Esto induce una crisis de ideas y de conocimiento y, principalmente acarrea una descomposicin de las instituciones educacionales donde el "software cultural" se genera, modifica y reproduce. En lugar de reflexin regeneradora, surge una suerte de incrementalismo
acrtico y "pragmatismo imprctico"; esto es, "lo prctico" elevado al
68. Vase nuestro trabajo con Wilder Robles, "Globalization, Neoliberalism and the
State of Underdevelopment in the New Periphery", Journal of Developing Societies, Vol.
16, No. 1, pp. 27-69.
69. Para una caracterizacin del "estado sindico de quiebras" (receiver state) en Amrica
Latina, ver J. Nef, "Normalization, Popular Struggles and the Receiver State", Chapter 12
en Jan Black (Ed.), Latin America. Its Problems and its Promise, Segunda Edicin (Boulder:
Westview, 1991), pp. 197-216.
70. Samuel Huntington, "The Clash of Civilizations?", Foreign Affairs, Vol. 72, No. 3, pp.
22-49.
56
Jorge Nef
nivel de dogma. Esta postura es congruente con un abandono de la idea

de poltica como actividad creadora y con una preeminencia de tcnicas y procedimientos deontolgicos sin contenido tico. En esto, los
medios reemplazan a los fines y terminan definiendo los contenidos de la
accin. El resultado es que se pierde la capacidad de aprender y de
autocorregir, reproduciendo en cambio, los factores conducentes a la
crisis.
Conclusiones
La exploracin llevada a cabo en este ensayo interpretativo ha tratado
de clarificar los conceptos de seguridad humana y vulnerabilidad mutua y
su aplicacin dentro de un nuevo paradigma para explicar y entender la
globalizacin y sus efectos. Estos ltimos se referan a tres reas problemticas ntimamente vinculadas: a) las relaciones internacionales, b) la
naturaleza del Estado y sus opciones de polticas pblicas, c) y los procesos de desarrollo. En general, los modelos analticos convencionales realistas (con su corolario de seguridad nacional) y de interdependencia
compleja (este ltimo sustentado por un paradigma neoliberal), son insuficientes para entender el predicamento especial de los pases del "Sur".
Igualmente, las alternativas "deontolgicas" de poltica exterior que se
bosquejan a partir de estos modelos, presentan severas limitantes
operacionales y an de naturaleza tica71.
Seguridad Humana y otras "seguridades"

La seguridad humana pretende integrar en un esquema de anlisis e intervencin comprensivo los factores "humanitarios" (derechos humanos, salud, medio ambiente, democracia, seguridad alimentaria), con consideraciones ms tradicionales de "Estado" (como la "defensa"), pero
ubicando en una matriz sistmica. Lejos de excluir la idea de defensa, ella
presenta una visin compleja y estratgica que trasciende a la nocin de
sistema cerrado de "seguridad nacional", incorporando factores causales
de inseguridad, ms all del tratamiento lineal de sus sntomas. Las necesidades de defensa no se agotan con la seguridad nacional. Un aspecto
especifico muy ilustrativo, dice relacin con el tema tan dramticamente
71. Rosalind Irwin, "Linking Ethics and Security", en Irwin (ed.) Ethics and Security in
Canadian Foreign Policy (Vancouver: University of British Columbia Press, 2001), pp. 313.
57
FLACSO-Chile/UNESCO
omnipresente hoy da: el terrorismo. De hecho, nuestro trabajo sobre el

problema de la inseguridad tiene un linaje histrico. Este se remonta a
nuestros estudios sobre la "patologa social" de la violencia represiva
(1974)72, el terrorismo y el contra-terrorismo (1978-1989)73, la tica y la
tecnologa (1988-1989)74 la inseguridad alimentaria (1989), culminando en
nuestro ensayo sobre la vulnerabilidad mutua (1995, 1999), un conjunto
de artculos sobre seguridad humana y globalizacin (1998-2001)75 y sobre
inseguridad y salud (2001)76.
72. Vase nuestro ensayo "The Politics of Repression: The Social Pathology of the Chilean
Military", Latin American Perspectives, Vol. 1, No. 2 (Verano 1974), pp. 58-77.
73. Vase nuestros trabajos: "Panorama general de la violencia y las ideologas en Amrica Latina" en Augusto Varas (ed.) Jaque a la Democracia: Orden Internacional y Violencia
Poltica (Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 1990), pp. 53-68; "El fenmeno
terrorista: una perspectiva global y algunas consideraciones empricas y tericas" (con
E.A. Cebotarev) en Augusto Varas Ibid., pp. 69-8; "The Spiral of Violence: Insurgency and
Counter-Insurgency in Peru", (with J. Vanderkop), North/South. Canadian Journal of
Latin American and Caribbean Studies, Vol. 13, No. 26, (Fall 1989), pp. 53-77, "Terrorismo y poltica: algunas consideraciones bsicas", en Augusto Varas (comp.), Paz, Desarme
y Desarrollo en Amrica Latina, (Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 1987),
pp. 131-114; "Peru-oprr og statslig modoffensiv", (with J. Vanderkop), in Christian Thune,
(ed.), Konflicternes Verden 1987 (Copenhagen: Century Schoolbooks, 1988), pp. 80-94;
"Violence and Ideology en Latin American Politics: An Overview", en Marcel Daneau
(ed.), Violence et conflits en Amrique latine (Quebec: Centre quebecois de relations
internationales, 1985), pp. 5-34; "Peru's 'Shining Path'", (con J. Atlin), International
Perspectives (July-August 1985), pp. 25-28; "Terrorismo: Poltica del Miedo," Relaciones
Internacionales, No. 7 (October 1984) pp. 77-86; "The Terrorist Weapon: An Appraisal",
(con David Moore), Laurentian University Review (October 1981), Vol. 14, No. 1, pp.
27-39; "Some Thoughts on Contemporary Terrorism: Domestic and International
Perspectives," en J. Carson, (ed.), Terrorism in Theory and Practice, (Toronto: The Atlantic
Council of Canada, 1978), pp. 4-21. Tambin tres artculos periodsticos: "Symbolic Politics",
New Internationalist, No. 160, (June 1986), pp. 8-9;"Importing State Terrorism", The
Nation, Vol. 231, No. 2, (July 12, 1980), pp. 54-56; "Reign of Terror", Weekend Magazine, (articulo principal), May 5, 1979, pp. 4- 12.
74. Critical Choices! con J. Vanderkop, y H. Wiseman, co-editores, (Toronto: Wall & Thompson,
1990); Ethics and Technology, con J. Vanderkop y H. Wiseman, co-editores (Toronto: Wall &
Thompson, 1989); tambin "Science, Technology and Underdevelopment: A Conceptual Approach",
con O.P. Dwivedi y J. Vanderkop, Canadian Journal of Development Studies, Vol. XI, No. 2,
(Diciembre 1990), pp. 223-240.
75. Ver "The Ethics of Mutual Vulnerability: A Developmental Perspective for Foreign
Policy", in Rosalind Irwin (ed.), Ethics and Security in Canadian Foreign Policy (Vancouver:
UBC Press), pp. 17-37;"Human Security: Perspectives for Human Resources and Policy
Management," in Our Fragile World. Challenges and Opportunities for Sustainable
Development, texto conjunto a Encyclopedia of Life Support Systems, (Paris: EOLSSUNESCO), en prensa; "Los Procesos de Integracin y la Globalizacin", Diplomacia, No.
82 (Enero-Marzo 2000), pp. 11-17; "Globalization, Neoliberalism and the State of
Underdevelopment in the New Periphery" (con Wilder Robles), Journal of Developing
Societies, Vol.XVI, Fascicule 1 (Leiden: Brill, 2000), pp.27-48;"A New Paradigm for
Interamerican Relations," in Francisco Rojas Aravena and Paz Buttedahl (eds.), Open
Regionalism: Strengthening the Net. Perspective from APEC Countries, (Santiago and
Vancouver: FLACSO and VIA), pp. 73-95.
76. Nef "Health Security" loc.cit.
58
Jorge Nef
Con respecto a las continuidades epistemolgicas, ideolgicas, y especialmente conceptuales entre la seguridad nacional, la seguridad pblica, la seguridad ciudadana, la seguridad cooperativa y la seguridad humana, hay puntos significativos de contacto. Por ejemplo, hay una suerte de
contnuo entre la seguridad pblica y el modelo ms "liberal" de seguridad ciudadana, y, a su vez, este ultimo posee cierto grado de isomorfismo y congruencia con algunos aspectos de la seguridad humana (vg. la
seguridad personal) Como dijsemos ms arriba, hay una fuerte correspondencia entre los Public Safety Programs (programas de seguridad
pblica) de los aos 60 y 70 y la seguridad nacional. Por su parte, la
seguridad cooperativa ofrece una posibilidad de multilateralizacin de
las doctrinas de defensa, incluida la seguridad nacional, siendo un factor
instrumental en un esquema de seguridad humana.
Existen tambin profundas discontinuidades. La seguridad humana, a
diferencia de la seguridad nacional, enfatiza el estudio de las causas de la
violencia y plantea la necesidad de controlar esta ltima atacando sus
orgenes y factores de reproduccin, no solo sus manifestaciones. No
excluye una accin de fuerza, pero requiere que la fuerza, como ultimo
recurso este limitada en forma sistmica por parmetros racionales y
ticos. Si bien es cierto que hay puntos de contacto entre la seguridad
humana y la seguridad ciudadana77, un conjunto de deontologas asociadas a esta ltima -como la nocin de "tolerancia cero"- en nuestra opinin, solo reproducen una frmula o ideologa de "law and order", de
sectores de la extrema derecha estadounidense, fuera y dentro de los
organismos policiales. Aqu, la "contra-criminalidad" y el vigilantismo como el "contra-terrorismo"- presentan tantos o ms problemas de seguridad para las personas que la criminalidad o el terrorismo a los que se
contraponen. Presentan una amenaza real a la libertad, a los derechos
humanos y a la misma seguridad de las personas. Algo parecido puede
ocurrir con la seguridad cooperativa, especialmente cuando esta se limita a lo puramente militar y justifica la mantencin de sistemas represivos,
legitimados ahora por la cooperacin internacional. No hay duda que la
seguridad cooperativa es un imperativo para la mantencin de la paz
regional y la limitacin de la violencia. En esto, pueden ser instrumentos
de seguridad humana. Pero para serlo estos mecanismos requieren de
un encauzamiento en procesos dinmicos de paz, desarme y desarrollo.
77. Tudela, loc. cit.
59
FLACSO-Chile/UNESCO
Seguridad Humana, Terrorismo y la "Nueva" Guerra Fra78

Lo dicho hasta aqu requiere ser analizado a la luz de los dramticos
acontecimientos del 11 de Septiembre. Por un lado, los ataques al World
Trade Center y al Pentgono recalcaron en forma inequvoca que todos,
aun aquellos actores ms poderosos, son vulnerables. Por otro lado, la
accin terrorista cuidadosamente planeada y ejecutada indica claramente que los conflictos locales y regionales en reas perifricas tienen
implicaciones directas en los centros de poder global, y por ende, en
todo el sistema mundial. Ms profundas an son las consecuencias y reacciones a los sucesos en el mundo Occidental. En el plano econmico,
Norteamrica y la economa mundial en su conjunto fueron severamente lesionadas por el ambiente de extrema incertidumbre.
En un clima poltico dominado por una mentalidad reactiva y
sobredeterminado por la lgica espiral de la violencia y el miedo, han
reaparecido voces que vuelven a plantear que la nica seguridad posible
es la que emana de una visin doctrinaria "dura". Esto implica la consabida parafernalia prescriptiva de contra-terrorismo y de seguridad nacional. Visto desde un ngulo critico, la respuesta al ultraje extremo presenta las dificultades inherentes a la aplicacin de una metodologa militar
relativamente convencional al tratamiento sintomtico de un problema
estructural con races profundas. Es ms, las instrumentalidades de inteligencia, prevencin, disuasin y castigo que se propugnan son fundamentalmente las mismas que fueron ineficaces para impedir la tragedia.
Slo que ahora se sugiere que la "solucin" al problema es hacer ms de
lo mismo y con mayor intensidad.
La prescripcin ortodoxa represiva tiende a minar precisamente las
bases de una sociedad abierta (lo que es un claro objetivo de toda accin
terrorista desde "afuera"), facilitando en tal sentido la erosin de los
vnculos de legitimidad y apertura del orden poltico. Ms grave an es
78. Esta breve seccin, incluida a solicitud de FLACSO-Chile con posterioridad al envo
de este documento, se basa en un numero de nuestros trabajos sobre el tema del terrorismo, los cuales sentaron las bases del paradigma de seguridad humana. Estos incluyen
"El fenmeno terrorista: una perspectiva global y algunas consideraciones empricas y
tericas" (con E.A. Cebotarev) en Augusto Varas (ed.) Jaque a la Democracia: Orden
Internacional y Violencia Poltica (Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 1990),
pp. 69-89; "Terrorismo y poltica: algunas consideraciones bsicas", en Augusto Varas
(comp.), Paz, Desarme y Desarrollo en Amrica Latina, (Buenos Aires: Grupo Editor
Latinoamericano, 1987), pp. 131-114; "Symbolic Politics", New Internationalist, No. 160,
(Junio 1986), pp. 8-9; "Terrorismo: Poltica del Miedo," Relaciones Internacionales, No. 7
(Octubre 1984) pp. 77-86; "The Terrorist Weapon: An Appraisal", (con David Moore),
Laurentian University Review (October 1981), Vol. 14, No. 1, pp. 27-39; "Reign of Terror", Weekend Magazine, Mayo 5, 1979, pp. 4- 12; "Some Thoughts on Contemporary
Terrorism: Domestic and International Perspectives," en J. Carson, (ed.), Terrorism in
Theory and Practice, (Toronto: The Atlantic Council of Canada, 1978), pp. 4-21.
60
Jorge Nef
que, en la euforia punitiva se ignoran las causas y circunstancias estructurales e histricas de las diferentes formas de terrorismo contemporneo, prefirindose en su lugar un enfoque "tcnico", aplicable a todo
terrorismo. Muchas de las polticas que fomentaron diversos terrorismos -desde aquellos "insurgentes" a los "de estado"- tienden a olvidarse
y pasarse por alto, crendose as condiciones para la reproduccin de
nuevas y quizs ms virulentas formas de violencia.
Ahora ms que nunca se hace necesario reflexionar desde un punto
de vista sistmico e integrador, que permita analizar las condiciones, los
factores estructurales, los aceleradores y los elementos precipitadores
que llevan a la cristalizacin de actos terroristas. Pero tambin se hace
imperioso actuar en forma racional y efectiva, atacando y previniendo las
causas del flagelo, no solo sus manifestaciones. Es esta perspectiva comprensiva precisamente la que es facilitada por las nociones de seguridad
humana y vulnerabilidad mutua. El terrorismo transnacional es un problema de todos, que requiere accin internacional, multilateral y concertada en muchos niveles y mbitos, desarrollando una comunidad de seguridad, fundada sobre intereses comunes y un sistema valrico compartido. Slo as, las acciones terroristas, provengan de quien provengan,
pueden percibirse como una distopia inaceptable. Una poltica
antiterrorista efectiva, ms all de maniquesmos hipcritas y de doble
estndares, tiene que fundarse en el entendimiento de que los actos
configuran el crimen y que el "terrorismo" no es una definicin
acomodaticia para descalificar a quien sea el adversario de turno.
Algunas implicaciones de poltica exterior79

Lo anterior nos lleva tocar el tema de la seguridad humana como poltica
exterior. La formulacin e implementacin de una poltica exterior efectiva y racional requieren de sistemas analticos y operacionales que faciliten y fortalezcan la capacidad decisoria de quienes tienen que entender
y anticipar procesos globales, regionales y bilaterales. Tales modelos de
investigacin y accin deben ser capaces de enfatizar consideraciones
substantivas y ticas en la determinacin de objetivos (teleologas y estados deseados/indeseados, al largo, mediano y corto plazo), por encima
de conductas meramente reactivas, mecnicas y supuestamente "tcnicas". De hecho, los instrumentos de poltica (incluidas las doctrinas "de
moda") son adjetivos a dichas teleologas. No slo existe una relacin
79. Nef, en Irwin, op. cit., pp. 34-35.
61
FLACSO-Chile/UNESCO
estrecha entre fines y medios, sino que los fines de las polticas publicas
estn ntimamente relacionados, y es necesario verlos en forma sistmica.
No hay una clara distincin entre poltica exterior y domstica, as como
tampoco hay diversas ticas. Los esquemas de poltica deben ofrecer,
por lo tanto, un enfoque integrativo, relacionando los niveles micro y
macro de las polticas pblicas. Las consideraciones valricas, no constituyen en tales esquemas una decoracin esttica o "buenas" relaciones
publicas para legitimar decisiones o nadar con la corriente. Por el contrario, una tica basada en valores, circunstancias y consecuencias es el
pilar bsico de una poltica exterior efectiva y con responsabilizacin
pblica; una poltica que vincule la seguridad del pas con la seguridad
global y regional en un mundo mutualmente vulnerable. Un marco de
referencia tico debe ser capaz de reemplazar la bancarrota del seudo
pragmatismo de la lgica lineal de mercado o la hipocresa de ambivalente
de la vieja -y nueva-guerra fra. Es este sentido, una teora global centrada en al seguridad humana puede ofrecer un aparato conceptual explcito y transparente para anticipar los dilemas que enfrentan quienes toman decisiones y para la ciudadana que es afectada por dichas decisiones80. Un modo de ver el mundo como el propuesto puede tambin
ofrecer un enfoque multidisciplinario y estratgico para evaluar las decisiones y acciones en un contexto de seguridad cambiante, pero con
condicionamientos democrticos.
80. Vase Rosalind Irwin"Linking Ethics and Security in Canadian Foreign Policy", en
Irwin (ed.), op. cit., pp. 3-7.
62
SEGURIDAD HUMANA EN UNA POCA DE INCERTIDUMBRE:

REFLEXIONES DESDE EUROPA
PATRICIO SILVA1
Introduccin
A partir de los dramticos sucesos del 11 de setiembre en Estados Unidos, el concepto de seguridad en Occidente ha quedado prcticamente
reducido, al menos hasta el momento, a una decidida lucha en contra del
terrorismo internacional. De esta manera, la concepcin clsica de seguridad, en donde se subraya los intereses supremos de los estados y se
privilegia el uso de los instrumentos blicos, ha recobrado desde entonces una fuerza inusitada. Una de las muchas interrogantes que han surgido con relacin al nuevo escenario internacional que se ha generado
tras los atentados de Nueva York y Washington, es la referente al impacto que esto tendr sobre el concepto de seguridad humana al media1. Catedrtico en Historia Contempornea de Amrica Latina, Instituto de Estudios
Latinoamericanos, Universidad de Leiden, Holanda.
FLACSO-Chile/UNESCO
mediano y largo plazo. Constituye el 11 de setiembre un golpe mortal al

creciente apoyo que haba recibido esta nueva concepcin de seguridad
desde mediados de los aos ochenta por parte de organismos internacionales, instituciones de ayuda al desarrollo y la comunidad acadmica?
O al contrario, conducir, finalmente, la experiencia del 11 de setiembre al refortalecimiento de los esfuerzos tendientes a expandir la seguridad humana en el mundo para intentar evitar sucesos similares en los
prximos aos?
En este artculo analizo tanto los avances como las dificultades que ha
tenido la aceptacin del concepto de seguridad humana en Europa a
partir de comienzos de la dcada de los 90. Para este cometido, me
referir especficamente al caso holands, en donde las agencias de ayuda al desarrollo parecieran haber adoptado una posicin intermedia respecto a su apoyo de esta nueva concepcin de seguridad humana. Este
posicionamiento ms bien ambiguo, sera un reflejo de las muchas
contradicciones y conflictos de intereses burocrtico-institucionales e
ideolgicos que suscita la adopcin de polticas acordes a este principio.
La seguridad humana: el problema conceptual

Antes de iniciar el anlisis de la forma en que ha ido siendo integrado el
principio de la Seguridad Humana en el marco de la poltica exterior
holandesa en general y su cooperacin internacional en particular, es
necesario, aunque sea brevemente, prestar atencin al problema de claridad conceptual que aqueja a dicho concepto. El asunto de las definiciones no solo es relevante desde una perspectiva estrictamente acadmica. En mi opinin, la poco claridad existente respecto al contenido y
lmites de este concepto constituye, en si mismo, un factor importante si bien no determinante - al momento de intentar explicar el notorio
escepticismo y a veces abierto rechazo que aun produce este concepto
entre funcionarios encargados de la poltica de cooperacin en pases
europeos. La falta de claridad de este concepto genera adems inseguridad y ansiedad entre los diversos departamentos y funcionarios quienes
no pueden pronosticar claramente si la eventual adopcin de dicho concepto ir finalmente en beneficio o en detrimento de sus intereses
institucionales. Por ejemplo, si ubicamos la burocracia que atiende ms
bien temas y asuntos estrictamente estratgico-militares frente a la burocracia dedicada netamente a asuntos del desarrollo, se puede observar que ambos tienen la esperanza que el fortalecimiento del concepto
de seguridad humana lleve a la penetracin del mbito contrario. Es de64
Seguridad Humana en una poca de incertidumbre:...
Patricio Silva
cir, en el mejor escenario, los encargados de temas militares esperan

poder meter sus temas concernientes a la seguridad en la cooperacin
al desarrollo, mientras que esta ltima estamento burocrtico aspira a
sensibilizar a los sectores de seguridad clsicos con asuntos relacionados al desarrollo social y a la lucha contra la pobreza. Sin embargo, en la
eventualidad de un escenario adverso, ambos estamentos temen ser gradualmente penetrados o colonizados por las agendas estratgicas del
otro.
Una de las crticas ms recurrentes al concepto de seguridad humana,
es la que se refiere a la conexin de este concepto a una lista prcticamente ilimitada de temticas, que segn algunos autores lo hara casi
inoperable. Owen y Arneil (1999: 1), por ejemplo, han catalogado este
concepto como amorfo y carente de claridad. Y efectivamente, no se
puede negar que la agenda de seguridad humana es muy amplia. En el
famoso informe anual del PNUD de 1994, Nuevas Dimensiones de la
Seguridad Humana, se hace referencia al concepto de seguridad humana
en los terrenos de la seguridad del empleo, el ingreso, la salud, el medio
ambiente, la seguridad respecto al delito y la violencia comn. Dicho
informe finaliza haciendo un llamado a la bsqueda de un nuevo paradigma del desarrollo que coloque al ser humano en el centro del desarrollo, considere el crecimiento econmico como un medio y no como un
fin, proteja las oportunidades de vida de las futuras generaciones al igual
que las generaciones actuales y respete los sistemas naturales de los que
dependen todos los seres humanos (PNUD, 1994).
En el informe sobre desarrollo humano del PNUD de 2000, Los derechos humanos y el desarrollo humano, el concepto de seguridad humana es localizado en el contexto ms amplio de desarrollo humano y al
nivel de seguridad personal y seguridad comunitaria. Adems se indican
siete libertades inherentes a los mbitos del desarrollo humano y los
derechos humanos. A saber, la libertad de discriminacin en pro de la
igualdad; libertad de la necesidad, para contar con un nivel de vida decente; libertad de desarrollar la potencialidad de cada ser humano; libertad de temor, sin amenazas a la seguridad personal; libertad de la injusticia; libertad de participacin, expresin y asociacin; libertad de trabajo
decente, sin explotacin (PNUD, 2000: 31).
Por su parte MacLean (2000: 2) enumera una serie de campos concernientes a la seguridad humana, entre los que incluye acceso a los
elementos bsicos para la vida; proteccin del individuo del crimen y
terrorismo; enfermedades sociales; corrupcin poltica; migracin masiva; desarrollo poltico, econmico y democrtico; sustentabilidad ambiental y esfuerzos para reducir la contaminacin.
65
FLACSO-Chile/UNESCO
De esta manera, concuerdo plenamente con Rojas (2000: 5) cuando

seala que la amplitud de los temas integrados en la agenda de la seguridad humana dificulta marcadamente la generacin de polticas capaces
de producir un impacto substantivo que conlleve finalmente a un cambio
notorio en la esfera internacional. Rojas propone colocar el uso de la
fuerza como el elemento articulador del concepto de seguridad humana
de manera de otorgarle un mayor grado de consistencia y coherencia.
Junto a esto l subraya la necesidad de enfocar simultneamente el concepto de seguridad humana desde una perspectiva regional, nacional y
global.
Un asunto que se encuentra relacionado a las aprehensiones que existen en las burocracias de la cooperacin internacional y la comunidad de
la defensa es la cuestin de como se relacionan las concepciones tradicionales de seguridad vis--vis el concepto de la seguridad humana: son
dos asuntos que avanzan en forma paralela o se est buscando el logro
de una convergencia entres ambas concepciones de la seguridad en el
mundo? Rojas (2000: 5) pareciera inclinarse ms bien por la segunda
tendencia, al indicar que el concepto de seguridad se encontrara en una
fase de transicin. Como l seala correctamente, durante la guerra fra
dominaron conceptos de seguridad enfocados en la perspectiva estatal o
aquellas ramificaciones hacia la seguridad internacional vinculadas a la
seguridad estatal y la militarizacin de dichas relaciones. En opinin de
Rojas el proceso de convergencia no sera un fenmeno natural, sino
que requerira de una accin intelectual e institucional en esa direccin.
En otras palabras, este posible sincretismo conceptual (y prctico, en
trminos de polticas de estado) es visto como algo positivo y necesario.
Rojas formula esta idea en los siguientes trminos: En el perodo de la
guerra fra ha aparecido con fuerza la dimensin de la seguridad humana
como un concepto articulador clave en el mundo en transicin. Muchas
veces ambas perspectivas han aparecido como contradictorias aunque
ambas deberan tener un foco y fin ltimo al ser humano. El desafo intelectual que a la vez es institucional y operativo es cmo ligar y establecer
una concatenacin conceptual desde la seguridad humana hacia la seguridad internacional, pasando por la seguridad estatal (2000: 3).
Maclean (1998: 270) subraya que tanto la seguridad estatal como la
humana son objetivos complementarios que se necesitan mutuamente.
As, si bien la seguridad del Estado no implica automticamente la satisfaccin de la seguridad de los individuos, la seguridad del Estado pasa
necesariamente por la entrega de un trato justo y humano a la poblacin,
la satisfaccin de sus necesidades bsicas y garantizar la integridad fsica y
moral de la gente. Pero en direccin inversa un Estado-nacin debe
66
Patricio Silva
asegurarse primeramente a si mismo y su territorio antes que se pueda

abocar a tareas dirigidas a aumentar el bienestar individual y societal,
mejorar la calidad de la vida y resguardar los intereses sociales de la
poblacin. Sin embargo, Maclean advierte que si bien la seguridad del
estado constituye una condicin necesaria para la seguridad humana, de
esto de ninguna manera se desprende que una vez que los estados han
logrado su seguridad, la gente tambin se encuentre y se sienta segura.
Lo anterior estara indicando que ambos tipos de seguridad (tanto estatal como humana) representaran objetivos esenciales para tratar de asegurar la paz de una forma duradera en regiones que histricamente han
sido azotadas por guerras de todo tipo y violaciones de los derechos
humanos. En este sentido, me parece muy adecuada la postura de Thakur
(1999: 58) quien subraya que el concepto de seguridad humana no representa un reemplazo de la conceptualizacin clsica de la seguridad,
sino ms bien se estara dando lo que l llama una coexistencia pluralista
en donde la concepcin de la seguridad humana se agrega a las concepciones de seguridad ya existentes.
La seguridad humana y la poltica exterior holandesa

En los ltimos aos la gradual aceptacin y adopcin del concepto de seguridad humana en polticas internacionales y de cooperacin por parte de
los diversos estados de la comunidad europea ha sido muy desigual. Por
un lado las naciones escandinavas -y en especial Noruega- han ido bastante
lejos en la aplicacin de este principio como eje rector de su poltica internacional, mientras naciones como Inglaterra han largamente seguido privilegiando las consideraciones y enfoques militar-estratgicos clsicos, dentro del marco de la organizacin del Tratado del Atlntico Norte (OTAN).
Obviamente que estos posicionamientos disimiles, en la escala que va de la
seguridad estatatal-territorial a la de la seguridad humana, responden tanto a tradiciones histricas diferentes como a la existencia de una perspectiva distinta respecto al rol poltico-militar que se autoasignan los pases en
Europa y en el resto del mundo.
Como ya se indic en la introduccin, los Pases Bajos han adoptado
ms bien una posicin intermedia en donde si bien se ha otorgado cada
vez ms atencin y espacio al concepto de la seguridad humana, la tradicional orientacin atlntica de Holanda -pas que se autodefine como
una potencia intermedia- ha impedido hasta el momento que este nuevo concepto se convierta en un eje privilegiado de la poltica exterior y/
o de la poltica de cooperacin internacional. De esta manera, las es67
FLACSO-Chile/UNESCO
trategias de seguridad de la OTAN siguen dominando las polticas de

seguridad de los Pases Bajos. En la perspectiva holandesa, la alianza de la
OTAN, junto al proceso de integracin europea, son instrumentos indispensables para salvaguardar la paz y la seguridad en Europa. Holanda
apoya activamente el fortalecimiento del rol de la Unin Europea en la
formulacin de polticas exteriores y de defensa, a la vez que participa
resueltamente en la formulacin de una identidad europea en los terrenos de seguridad y defensa dentro del marco de la OTAN. Los Pases
Bajos gastan el 1,6 por ciento del producto nacional bruto en defensa,
con un nfasis creciente en la realizacin de operaciones de mantenimiento de paz en diversas zonas en conflicto en el mundo.
Otros aspectos importantes que a menudo se pasan por alto en los
anlisis sobre las actitudes de las autoridades europeas ante el concepto
de la seguridad humana son, por una parte, la naturaleza poltico-ideolgica de los gobiernos de turno (i.e. la orientacin poltica de las coaliciones gubernamentales) y por otro, el tipo de estructuras institucionales
especficas con que cuenta cada nacin. Si bien muchos aspectos de las
polticas exteriores y de la ayuda al desarrollo corresponden a concepciones y proyectos nacionales de largo plazo, en mi opinin los dos aspectos recin nombrados pueden tener, en ciertos casos, un peso especfico importante. Este es al menos el caso de Holanda. En dicho pas, la
cooperacin internacional (organizado en el Directorado General de
Cooperacin Internacional, DGIS) forma parte del Ministerio de Asuntos Exteriores, que posee dos ministros. El ministro de relaciones exteriores est principalmente encargado de las relaciones internacionales
tradicionales y de los asuntos concernientes a la seguridad europea y
transatlntica. Para los temas de defensa y seguridad es asistido por el
instituto Clingendael de La Haya, un think-tank que rene a un equipo
selecto de expertos en estos terrenos y que representan el pensamiento
de la OTAN.
El Directorado General de Cooperacin Internacional, DGIS, se encuentra en el edificio del Ministerio de Relaciones Exteriores. DGIS est a
cargo de un ministro sin cartera que provee anualmente ayuda al desarrollo a pases del Tercer Mundo por una cantidad cercana a los 3.5 billones
de dlares (correspondiente al 0,8 por ciento del producto nacional bruto). En trminos absolutos, solo Japn, Estados Unidos, Alemania y Francia
gastan ms recursos que Holanda en ayuda al desarrollo.
Ahora bien, el ministro de relaciones exteriores posee tradicionalmente mucho ms peso poltico -tanto al interior del gabinete como
dentro de la escena europea e internacional- que el ministro de cooperacin internacional. Esta diferencia se refleja, entre otras cosas, en la
68
Patricio Silva
preponderancia de la agenda de defensa y seguridad por sobre la de la

ayuda al desarrollo en la poltica exterior holandesa.
El actual gobierno holands est constituido en torno a una
idiosincrtica alianza entre socialdemcratas y liberales; la llamada coalicin prpura (por el color que da la alianza entre rojos y azules). La
poltica exterior est en manos del liberal Jozias van Aartsen, mientras
que la ayuda del desarrollo est bajo la responsabilidad de la ministra
socialdemcrata Evelien Herfkens. Esta ex funcionaria del Banco Mundial, ha abandonado en gran medida la tradicional lnea seguida por aos
por la cooperacin holandesa, centrada en el apoyo focalizado de iniciativas provenientes de los sectores ms marginados en pases en desarrollo (minoras tnicas, mujeres, nios, ancianos, inmigrantes, campesinos,
etc.) para combatir la pobreza. En aos recientes, la ministra Herfkens se
ha alineado a los postulados del llamado consenso de Washington, estimulando la adopcin de polticas librecambistas y neoliberales por parte
de los pases beneficiarios de la ayuda holandesa. De esta manera, se ha
pasado a privilegiar marcadamente las reformas financieras y econmicas, a la vez que se ha condicionado la ayuda al desarrollo al buen manejo
(buen gobierno) de las arcas fiscales y la efectividad de las polticas fiscales en dichos pases. Junto a esto, se ha estimulado la ayuda multilateral a
travs de instituciones como el Banco Mundial y el Fondo Monetario
Internacional, para el financiamiento de las reformas econmicas y el
apoyo a las balanzas de pago de las naciones en desarrollo.
En 1999, el gobierno holands decidi poner fin a las lneas de cooperacin bilateral con cerca de un centenar de pases, para pasar a concentrarse a la entrega de ayuda bilateral a una lista de 17 pases (ms 4 pases
en forma temporal) que, segn la ministra de cooperacin internacional,
se caracterizaran por poseer un buen gobierno (good governance)2.
Si bien Holanda es miembro de la Red de Seguridad Humana3 y ha
participado en todas las reuniones internacionales que se han realizado
hasta el momento en el marco de esta iniciativa, podemos comprobar
que el concepto de seguridad humana no ha sido plenamente integrado
en el vocabulario y en los documentos producidos en los ltimos aos
por la cancillera y la cooperacin internacional holandesas4.
2. Esta lista incluye a Bangladesh, Bolivia, Burkina Faso, Egipto, Eritrea, Etiopa, Eritrea
Ghana, India, Indonesia, Mali, Macedonia, Mozambique, Nicaragua, regiones palestinas,
Sudfrica, Sri Lanka, Tanzania, Uganda, Vietnam, Yemen y Zambia.
3. En la que adems participan Austria, Canad, Chile, Grecia, Irlanda, Jordania, Mali,
Noruega, Eslovania, Sudfrica, Suiza y Tailandia.
4. Esto me lo confirm un funcionario de la cancillera holandesa quien lament esta
realidad ya que en su opinin, la larga tradicin humanitaria de Holanda haca a este pas
como el candidato natural para jugar un rol destacado en el concierto europeo en la
defensa de la seguridad humana como principio y como piedra angular de la poltica
exterior.
69
FLACSO-Chile/UNESCO
Ahora bien, lo paradojal del caso holands es que a pesar de evadir al

mximo el uso del concepto de seguridad humana en sus documentos
oficiales, en la prctica, Holanda siempre ha sido -y sigue siendo, a pesar
de los cambios introducidos por la ministra Herfkens- uno de los principales pases de la comunidad internacional que ha dado un apoyo substancial y constante en la mayora de los terrenos que abarca el concepto
de la seguridad humana. As vemos que Holanda ha jugado siempre un
rol destacado en la lucha por la defensa de los derechos humanos y la
vigencia del derecho internacional humanitario. A esto se agregan los
esfuerzos de este pas por mitigar la extrema pobreza en pases en desarrollo y mejorar la seguridad personal de mujeres, nios y ancianos y de
otros sectores en situacin precaria. En el terreno de la agenda concreta
que han surgido de la Red de Seguridad Humana (ver Flacso, 2001), los
Pases Bajos ya lleva aos cooperando activamente tanto en instancias
internacionales como en pases beneficiarios en asuntos tales como la
eliminacin de minas antipersonales en regiones de post-conflicto; el
control de armas livianas; entregando ayuda tanto a travs de agencias
internacionales (UNICEF, UNHCHR, etc.) usado como va organismos
no gubernamentales locales y en forma directa para mejorar las condiciones de vida y la seguridad de los nios en conflictos armados5. Por
otro lado, Holanda siempre ha reconocido en la prctica la existencia de
los llamados actores no estatales (ONGs, organismos humanitarios, el
sector privado, etc.) y los ha considerado como partners privilegiados
en la canalizacin de su ayuda al desarrollo.
Ante todo esto, persiste la pregunta del porqu de la negativa holandesa en adoptar en el discurso oficial la terminologa de la seguridad
humana, siendo que en la prctica ha desarrollado una poltica exterior y
de cooperacin internacional que est muy cerca de los objetivos que
persigue la agenda de seguridad humana. Por el momento, solo podemos
especular sobre los motivos que originan esta paradoja. En primer lugar,
podra estar relacionado a la naturaleza de la coalicin poltica que gobierna en Holanda. El concepto de seguridad humana podra ser vista
por los sectores liberales como muy progresista o incluso izquierdista,
y por lo tanto la evasin de este concepto podra responder a la necesidad de mantener la estabilidad al interior del gabinete en general y de las
relaciones entre socialdemcratas y liberales en la cancillera en particular. En segundo lugar, la negativa de la ministra Herfkens de darle un
lugar ms privilegiado al concepto de seguridad humana tambin podra
5. Vase para un listado general de los terrenos en que Holanda presta ayuda activa en el
contexto mundial el portal del ministerio de asuntos exteriores holands: www.minbuza.nl
70
Patricio Silva
encontrarse relacionado a sus marcados esfuerzos por diferenciarse

substancialmente de la lnea seguida por su predecesor, el carismtico
socialdemcrata Jan Pronk, quien siempre estuvo ms a tono con las
agendas defendidas por organismos especializados de las Naciones Unidas y por representantes de las naciones en desarrollo en general. Este
factor nos lleva a una tercera posible explicacin de la paradoja. A saber,
los esfuerzos de Herfkens por aplicar los principios del Consenso de
Washington en su poltica de cooperacin internacional la han puesto a
menudo en posiciones diametralmente opuestas a organismos tales como
el PNUD, al que generalmente se le reconoce la paternidad o al menos
su decidido rol jugado en la proliferacin del concepto de seguridad humana en el debate sobre seguridad y desarrollo.
Comentarios finales
Los dramticos acontecimientos del 11 de setiembre pasado produjeron
una fuerte reaccin de solidaridad y unidad del pueblo holands para con
el pueblo norteamericano. El primer ministro holands, Wim Kok, se
sum resueltamente a la cruzada occidental en contra del terrorismo
internacional. Sin embargo, al cabo de unas semanas -cuando las fuertes
emociones iniciales ya se haban templado un poco y cuando ya se haca
evidente que no se haba producido la temida ola de atentados tanto en
Estados Unidos como en Europa- el gobierno holands comenz a adoptar
una posicin ante la guerra en Afganistn en donde se subrayaba la ayuda
humanitaria, lo cual qued sellada tras la visita de Kok a Pakistn en
donde prometi todo tipo de ayuda a los refugiados afganos en ese vecino pas.
Los sucesos del 11 de setiembre han producido un marcado cambio
en la manera en que los pases occidentales han empezado a enfocar las
emergencias financieras y de todo tipo que han surgido o se han agravado visiblemente desde esa fecha. El Estado ha comenzado a asumir un rol
ms activo en todos los terrenos, comenzando con Estados Unidos y en
el resto de los pases occidentales. Si bien es an muy temprano para
predecir si este fenmeno de la reactivacin del rol del Estado (lo cual
ciertamente se encuentra en directa contradiccin con los postulados
del consenso de Washington) ser solo pasajero o adquirir un carcter
ms permanente, s permite suponer que tambin en los pases en desarrollo se gestarn fuertes presiones internas para abandonar los programas de ajustes estructurales y as pasar a refortalecer el rol econmico,
poltico y sobre todo social del Estado en esas naciones. En la eventuali71
FLACSO-Chile/UNESCO
dad de que esto suceda, se hace entonces factible que las naciones donantes reduzcan su nfasis en la realizacin de reformas econmicas y
financieras en los pases recipientes, y pasen cada vez ms a subrayar la
necesidad de estabilidad poltica, fortaleciendo el objetivo de satisfacer
las necesidades bsicas de la poblacin. Todo esto, representara un esfuerzo para evitar la gestacin de extremismos religiosos y de todo tipo
que se generen en el seno de amplios sectores marginales y que pudieran poner nuevamente al mundo al borde del colapso. El Afganistn posttalibn se convertir posiblemente en un test case mundial en donde
posiblemente, tras el uso masivo de la fuerza militar que destruy al
antiguo rgimen, esperamos que los pases occidentales pasen a
implementar en la prctica la agenda de la seguridad humana, para atender las urgentes necesidades de este atormentado pueblo de la Asia
Central.
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73
PAZ, SEGURIDAD HUMANA Y PREVENCIN DE CONFLICTOS:

UNA VISIN DESDE AMRICA DEL NORTE
HAL KLEPAK1
Introduccin
Probablemente no sea exagerado decir que desde los sucesos del 11 de
septiembre, el lugar que ocupa el debate acerca de la seguridad humana
como concepto, en la bsqueda de la paz y la prevencin de conflictos en
Amrica Latina y el Caribe, ha experimentado un cambio radical. Sin
embargo, casi con absoluta certeza podemos tambin afirmar que es
demasiado prematuro saber qu rumbo tomar dicho cambio, aun cuando podamos aventurar algunas conjeturas con cierta base acerca de cul
podra ser dicho rumbo. Antes de la tragedia de Nueva York, los desafos planteados por la envergadura y alcance potencial del concepto ya
atraan la atencin de gobiernos y acadmicos. No obstante se debe
decir que gran parte de la atencin generada, al menos entre los actores
gubernamentales, se manifestaba como una preocupacin entre los encargados de tomar decisiones acerca de las implicancias de aceptar el
concepto como una base para la accin.
1. Profesor de Estudios Estratgicos. Royal Military College of Canada
FLACSO-Chile/UNESCO
Probablemente, una accin de este tipo se considera demasiado amplia, poco clara y amorfa como para ser abordada por estados reales que
enfrentan problemas tambin reales de seguridad interna y externa, tradicionales y no tradicionales. Adems muchos muestran preocupacin
en el sentido de que los costos que comprende el tomar en serio los
desafos de una configuracin de ese tipo para un mtodo acerca de la
seguridad seran astronmicos y demandara una enorme carga para todos los pases, pero especialmente para los estados desarrollados a quienes se les pedira que asumieran la mayor parte de dicho peso.
Cuando se plane esta conferencia y se realizaron los eventos relacionados con ella, no tenamos la sombra del impacto de los ataques
terroristas al centro de Nueva York, que han dominado nuestras vidas
durante casi los ltimos tres meses. Sin embargo, no es posible seguir
considerando las cuestiones que nos preocupan sin tener estos sucesos
en mente, ya que han llegado a dominar en mltiples formas los pensamientos que tenemos acerca de toda la gama de temas relacionados con
esta conferencia, esto es, paz, seguridad humana y prevencin de conflictos.
En este ensayo intentar demostrar cmo dos pases de Amrica del
Norte, Estados Unidos y Canad, han considerado el concepto de la
seguridad humana en trminos de su impacto sobre la paz y prevencin
de conflictos en Amrica Latina y el Caribe2. Luego de ello, se incluir
una evaluacin de la forma en que esta visin se ha visto afectada desde
el 11 de septiembre, aun cuando se debe reconocer que todava se estn
produciendo cambios y que no se ha pensado mucho en el tema de la
seguridad humana, como resultado de la excesiva atencin que se le ha
dado a los sucesos del 11 de septiembre y a otros temas. Finalmente,
ser posible sugerir formas en lo que respecta a la seguridad humana
hacia el futuro, desde la perspectiva, una vez ms, de los dos pases de
Amrica del Norte.
Concepto de la seguridad humana en Amrica del Norte

En primer lugar es importante recalcar que si bien Estados Unidos y
Canad, comparten gran parte de su visin de la seguridad hemisfrica e
internacional, tambin difieren en medida importante. Si bien esta caracterstica de su poltica exterior y de defensa no es tan dominante
2. Para los objetivos de este ensayo, se considerar que Amrica del Norte incluye slo
Canad y Estados Unidos, no Mxico. Esto se debe a que esta conferencia cuenta con la
presencia de oradores mexicanos, quienes pueden tratar en mejor forma que yo la forma de pensar de dicho pas acerca de la seguridad humana.
76
Paz, Seguridad Humana y prevencin de conflictos:...
Hal Klepak
como lo era cuando Canad an era miembro autnomo del Imperio

Britnico, o como lo fue durante el perodo de la guerra fra y antes de
que Canad se uniera finalmente en 1990 a la Organizacin de Estados
Americanos, todava sigue siendo una caracterstica de importancia. Ahora
bien, si en el presente contexto, la convergencia en relacin con las visiones sobre seguridad es especialmente obvia en el continente americano, y en Amrica Latina y el Caribe en particular, no es cierto que los
dos pases consideren a la seguridad en esta regin en exactamente la
misma forma.
La seguridad humana ha sido un buen ejemplo de lo anterior. Gobiernos, o al menos ministros de relaciones exteriores, razonablemente
activistas en Canad han desarrollado y le han dado cuerpo al concepto
concebido por las Naciones Unidas, con la abierta hostilidad de parte de
Estados Unidos en las primeras etapas. Esto corresponde esencialmente
al resultado del pensamiento de Lloyd Axworthy, Canciller entre 1996 y
2000, un ministro descrito por un especialista como "alguien que ambiciona que Canad tenga un rol ms destacado ...". Este observador contina diciendo de Axworthy: "Su estilo es espontneo, el centro de sus
intereses se desplaza frecuentemente y espera respuestas rpidas y cooperadoras del aparato burocrtico"3. Este concepto ha tardado mucho
ms en ser aprehendido por Estados Unidos, mientras que Canad se ha
convertido rpidamente en casi un artculo de fe.
Si bien en Ottawa a este concepto se le ha dado un nfasis menor de
parte del nuevo ministro, John Manley, desde su nombramiento en el
otoo de 2000, no cabe duda que contina siendo un elemento importante en la poltica exterior y de defensa de Canad. De hecho, probablemente no resulte aventurado decir que el enfoque del nuevo ministro
ha cambiado desde los ataques terroristas de septiembre. Antes de eso,
en los primeros meses en su cargo, Manley pareca seguir con las prioridades anteriores del gabinete de desarrollo comercial e industrial, demostrando poca pasin por los asuntos de seguridad y problemas polticos ms amplios.
Sin embargo, desde septiembre, el papel esencial de los asuntos de
seguridad para Canad y su principal vecino ha garantizado que las preferencias personales hayan tenido que ceder ante los dramticos sucesos,
3. Cranford Pratt, DFAITs Takeover Bid of CIDA: the Institutional Future of the Canadian
International Development Agency, Canadian Foreign Policy, V, (invierno de 1998),
pginas 1-13, pgina 6.
77
FLACSO-Chile/UNESCO
a los cuales la poltica exterior de Canad ha sido arrastrada. El tiempo

del ministro ha sido destinado en gran medida a estudiar los expedientes
de seguridad que dejan ante l. Esto ha ocurrido no slo en el rea del
contra-terrorismo, sino tambin en otras esferas de gran importancia
para Canad, como la inmigracin ilegal, el sistema de defensa contra
misiles anti-balsticos de Estados Unidos, los vnculos entre el terrorismo y el narcotrfico en Amrica Latina y otros lugares y mucho ms.
Quizs no sea necesario decir que tales sutilezas apenas se encuentran
presentes en Estados Unidos en este momento. De hecho, no existe un
debate real en relacin con el tema. Probablemente pase mucho tiempo
antes de que un debate de ese tipo vuelva a estar presente.
Se propone no destinar mucho tiempo en este ensayo al contexto
posterior a septiembre, ya que ello ser abordado en una gran cantidad
de ensayos. No obstante, resulta valioso intentar entregar el contexto
norteamericano para el desarrollo de la seguridad humana como concepto, as como decir algo acerca de su nacimiento en el mundo de la
poltica exterior canadiense, para luego pasar a ver su incorporacin al
concepto que existe en Estados Unidos.
La seguridad en Canad y la idea de la seguridad humana

De muchas formas, el desarrollo de nuevas ideas acerca de la seguridad
humana es bastante compatible con las tradiciones de la poltica exterior
de Canad, que se remonta quizs a ms de medio siglo. En medio del
ruidoso y negativo sentimiento pro-imperial, el Primer Ministro Lester
B. Pearson fue an ms all en el desarrollo de las ideas acerca del mantenimiento de la paz moderno que no fueron necesariamente bien recibidas por los canadienses en el momento de la Crisis del canal de Suez
de 1956 y los eventos posteriores,
Pearson discuti con los que lo criticaban, especialmente en las fuerzas armadas, que el nico peligro para la supervivencia directa de Canad
durante la guerra fra fue la amenaza de un intercambio de armas nucleares entre las dos superpotencias, ubicadas de manera inconveniente pero
inmediatamente al norte y sur de Canad. Fuera dicho pas blanco o no,
sera destruido por un intercambio de ese tipo. Por ende, a Ottawa le
competa hacer todo lo que estuviera de su parte por asegurar que las
guerras pequeas o "pequeos incendios" se mantuvieran de esa forma y
no atrajeran una atencin excesiva de las superpotencias de manera que
pudiera cernirse la amenaza de una guerra entre ellas.
78
Hal Klepak
Mientras segua siendo un miembro leal de la Alianza Atlntica, el

mantenimiento de la paz como elemento directo y significativo de la
defensa nacional gan terreno y popularidad de manera consistente, como
algo distintivo de Canad y constituyendo el aporte de dicho pas a la
seguridad colectiva y paz internacional. Con el tiempo, muchos de los
aliados de Canad comenzaron a reconocer que los esfuerzos del pas
en el campo del mantenimiento de la paz podran producir resultados
reales y positivos, an de la OTAN en general y no nicamente para los
de Canad.
Muchos otros elementos originales del pensamiento canadiense acerca
de la seguridad internacional saltaron a la palestra en los aos cincuenta,
sesenta, setenta y ochenta, en los campos del control de armas y desarme. Una vez ms, el principio bsico del enfoque canadiense se enraiz
en el pensamiento directo sobre seguridad y se relacion con el grado
de exposicin en que casi con toda certeza se encontrara Canad si
tuviera lugar una guerra nuclear4. En las conversaciones sostenidas en
Europa para una Reduccin Equilibrada y Mutua de Fuerzas, Medidas de
Creacin de Confianza y Seguridad, conversaciones para la reduccin de
fuerzas nucleares y una serie de otros foros, a menudo se consider que
la poltica canadiense era original, mientras otros aliados encontraban
que era excesivamente idealista.
A fines de los aos 80, los defensores de la poltica exterior canadiense, al igual que muchos de los acadmicos que trabajaban en el campo de
la seguridad, participaban en el desarrollo de un tipo de pensamiento
acerca de asuntos de seguridad y defensa que posteriormente dara como
resultado la idea de la seguridad cooperativa. Para septiembre de 1990,
el Ministro de Relaciones Exteriores de Canad Joe Clark pudo formular
la seguridad cooperativa de la siguiente forma:
Su enfoque es global al procurar comprometer a los adversarios y
actores que no tienen ideas afines, as como amigos putativos
Hace nfasis en la necesidad de ir ms all del modo de pensar disuasivo,
centrndose en la seguridad como un concepto amplio que incorpora
una gama de elementos militares y no militares
Concibe un enfoque ms gradual para el desarrollo de instituciones
multilaterales; y
Es un concepto flexible y reconoce el valor de la contribucin que
efectan los acuerdos de equilibrio de poder existentes a la seguridad
regional, los que deben ser mantenidos para poder trabajar con y a
4. Los detalles acerca de este enfoque y de la forma de pensar que est detrs del mismo
se analizan en el ensayo de Albert Legault y Michel Fortmann, Une diplomatie de lespoir:
le Canada et le dsarmement 1945-1988, Qubec, Prensa de la Universit Laval, 1989.
79
FLACSO-Chile/UNESCO
travs de ellos, permitiendo de esta forma el desarrollo del

multilateralismo en la creacin de procesos ms informales, flexibles y
ad hoc, as como en la creacin de vnculos bilaterales establecidos,
hasta que las condiciones para un multilateralismo institucionalizado se
vuelvan ms favorables5.
Aqu se estaba diciendo gran parte de lo que se poda afirmar acerca de la
seguridad comn o compartida. Todo comenz con la idea de considerar
que el otro Estado (o incluso grupo) tena derecho a su propia seguridad,
as como uno tena derecho al suyo y que actuar para fortalecer la seguridad de uno a travs de medios que reducan la seguridad de otros, podra
fcilmente terminar forzando a los rivales a tomar acciones que reduciran
nuestra propia seguridad. En consecuencia, la seguridad de un Estado estaba vinculada a la seguridad de otros, sean stos sus vecinos, rivales o tan
slo miembros preocupados de la comunidad internacional.
El camino qued pavimentado para hacer ms concreta esta forma de
pensamiento, en formas que se relacionaban con el avance que se vea en
gran parte del mundo en la creacin de medidas de confianza. Adems, fue
posible hablar de incluir el impacto que tienen los movimientos estratgicos de un pas en los rivales antes de aceptar dichos movimiento en el
entendimiento de que las amenazas a la propia seguridad de un pas podran, dentro del nuevo orden de cosas, tener lugar tanto a causa de la
debilidad como de las fortalezas de otros. Dicha forma de pensar no era ni
tradicional ni aceptada con facilidad por el pensamiento conservador sobre seguridad y defensa que tan a menudo constituye la norma a este
respecto. No obstante, gan terreno rpidamente en los aos que siguieron al fin de la guerra fra, cuando la era de estados fracasados, conflictos
tnicos, separatismos violentos y otros tantos, vinieron a poner en dificultades el sistema internacional.
La seguridad humana en Canad

Fue en este contexto que Axworthy desarroll gran parte del pensamiento que dio como resultado no slo el concepto de la seguridad humana,
sino que tradujo dicho concepto a una poltica gubernamental. El nuevo
orden mundial de Bush pareca solamente un nuevo desorden y el ministro llam a tener una nueva forma de pensar para abordar estos asuntos.
5. David Dewitt y David Leyton-Brown, Canadas International Security Policy, en
David Dewitt y David Leyton-Brown (editores), Canadas International Security Policy,
Scarborough (Canad), Prentice Hall, 1995, pginas 1-27, pgina 14.
80
Hal Klepak
Se iniciaron una serie de estudios dentro y fuera del Ministerio de

Relaciones Exteriores, con vistas a aclarar el pensamiento. Sin embargo,
lo que se estaba desarrollando era un concepto de seguridad que, sin
abandonar la importancia del Estado como centro del sistema internacional, iba ms all del mismo trasladando al individuo hacia un papel ms
importante en las ideas sobre seguridad. Si bien reconoca el papel y, de
hecho, el valor del Estado y su seguridad, el pensamiento sobre la seguridad humana comenz a plasmarse en torno a las siguientes ideas:
Que el fin de la guerra fra permita hacer ms visibles las necesidades
del individuo en el rea de la seguridad
Que se puede seguir protegiendo los intereses del Estado y, a la vez,
prestar ms atencin a las necesidades del individuo
Que los principales problemas despus de la guerra fra son sociales y
econmicos y no exclusivamente aquellos relacionados con la defensa
tradicional
Que los problemas que se relacionan con el individuo tienden a necesitar ser repensados, antes que encontrar soluciones en contextos
ms tradicionales y centrados en el Estado.
Esta serie de reflexiones condujo a una cantidad cada vez ms impresionante de trabajo terico y ms prctico de lo que podran ser las mayores fortalezas de la seguridad en relacin con estas nuevas tendencias y
pensamientos acerca de ellas. Al poner un nfasis cada vez mayor en
asuntos no militares y como si eso fuera poco, en asuntos no estatales,
fue posible hablar ms y ms de temas como:
La seguridad ciudadana en medio de la explosin delictual en las ciudades y, en alguna medida, incluso en las regiones rurales
Problemas de seguridad para los sectores acomodados junto con el
colapso de la seguridad para los sectores mas desposedos
Problemas de salud que traspasan fronteras y matan o que simplemente se erigen como amenazas para el sentido de seguridad de la
gente comn
Problemas de derechos humanos y abusos de los mismos
Acceso a las necesidades bsicas de educacin, servicios sociales, vivienda y servicios mdicos sin los cuales no tiene mucho sentido hablar acerca de si alguien se siente seguro o no
Necesidades relacionadas con lo que parece ser un aumento en el
nmero e intensidad de los desastres naturales.
81
FLACSO-Chile/UNESCO
De este modo, preocupaciones que rara vez se trataban en el pasado, en

el contexto tradicional de la seguridad centrada en el Estado, salieron a
la luz, o al menos recibieron un reconocimiento cada vez mayor en cuanto a que eran pertinentes y encontraron un legtimo lugar en las discusiones sobre seguridad. Al agregar las ideas sobre seguridad comn y
cooperativa, esto signific ampliar el significado de la seguridad en relacin a cmo haba sido concebido en el sistema estatal moderno. Adems, pareci demandar un esfuerzo importante de parte del Estado y
reacciones de los niveles inferiores con el fin de tratar los desafos de
estos asuntos no tradicionales que ahora se debatan de mejor grado a
nivel internacional.
Est dems decir que esta nueva forma de pensamiento slo podra
presentarse en una situacin donde exista un potencial muy reducido de
conflictos dentro del sistema inter-estados, y que slo podra tener lugar
en Canad, a causa de la menor importancia de los esquemas tradicionales de tensiones en el sistema internacional y un mayor inters por responder a las amenazas y desafos que por largo tiempo fueron considerados irrelevantes en detrimento de asuntos de seguridad ms amplios de
acuerdo al prisma del Estado.
Se debe decir que primero el ministerio de defensa, y de hecho muchos del Ministerio de Relaciones Exteriores, difcilmente tomaron en
serio el auge de esta nueva forma de pensamiento. Mientras algunos
consideran que el mismo es slo idealismo no relacionado con hechos
reales, ya que no podra reemplazar la seguridad del estado real como
prioridad, otros consideraron que los costos de tomarlo en serio eran
prohibitivos, cualquiera fuera el valor inherente de la idea.
Los primeros argumentaban que seguan existiendo inseguridades relacionadas con el estado y que ellas demandaban la prioridad continua
que haban disfrutado antes del fin de la guerra fra. Los que pensaban de
esa forma habitualmente no negaban la necesidad de tratar otros asuntos de seguridad e incluso problemas nuevos. Sin embargo, ellos crean
que estos asuntos eran de tal envergadura y estaban ubicados de manera
tan inadecuada en el acpite seguridad de las preocupaciones del Estado,
que no podran ser reducidos a una medida en la que fuera posible tratarlos de la forma debida dentro de una determinada estructura de seguridad, al menos en cualquier tipo de estructura de seguridad que pudiera
concebirse en ese tiempo.
Los segundos insistan en la idea de que incluso con la mejor buena
voluntad del mundo, no podra haber un intento serio por tratar todo el
alcance de los problemas incluidos en la seguridad humana sin un cambio
total en las actitudes internacionales hacia el desarrollo econmico, social e incluso poltico. Ellos argumentaban que los costos de realizar un
82
Hal Klepak
esfuerzo efectivo que tuviera alguna posibilidad de avance significativo en

estas reas de preocupacin humana, seran tan grandes que frenara
dichas iniciativas. Slo una reorientacin total de las relaciones internacionales en base a un cambio radical y profundo, y no slo en Canad, en
las actitudes relacionadas con la solidaridad con la comunidad internacional, podra - segn su opinin - proporcionar un medio poltico apropiado para sostener un esfuerzo de ese tipo.
De hecho, los cnicos (realistas?) incluso dentro de Canad argumentaron que mientras Canad era sin lugar a dudas el lder en la nueva
forma de pensamiento acerca de las necesidades de los pases en desarrollo y que esto era especialmente cierto en el campo de la seguridad,
incluso en Canad no exista la intencin de efectuar los cambios que
implicaban el enfoque de la seguridad humana en campos tan esenciales
como el acceso a los mercados de las naciones industrializadas del Norte, libertad de movimiento de la mano de obra y otras reformas que eran
vitales con el fin de efectuar avances reales en esta rea. Dichos analistas
crean que la discusin de la idea de la seguridad humana era de hecho
intil, ya que creaba expectativas de cambios importantes que no podran alcanzarse en el actual contexto de las relaciones internacionales,
incluso mucho despus de la guerra fra.
No obstante lo anterior, y especialmente con el abierto escepticismo
del Ministerio de Defensa Nacional, Axworthy fue capaz de vender su
visin en tal medida que dos aos despus de su llegada a la cartera de
relaciones exteriores, se convirti en un puntal importante de la poltica
exterior y de defensa de Canad. Esto lo logr sin necesidad de transar
los principios de su enfoque. Por supuesto que algunos vinieron con la
esperanza de mitigar las crticas sobre defensa y otras y de hacerles ver
el lado positivo, en el sentido de que no constituan una amenaza a sus
necesidades de poltica real para el futuro. Sin embargo, el centro de
este enfoque en las necesidades individuales y colectivas por sobre las
del estado, no cambi, aun cuando todava estaba muy lejos de ser claramente definido.
El Ministerio de Relaciones Exteriores de Canad cit a una serie de
reuniones para discutir el concepto e invit a realizar tanto un anlisis
externo como en Canad mismo acerca de qu podra significar realmente, a nivel mundial y en una serie de regiones del mundo, y fijar as
los problemas principales. Las estructuras burocrticas dentro del Ministerio de Relaciones Exteriores pronto asumieron la tarea oficial de vender la idea lo ms ampliamente posible. A pesar de su escepticismo, el
ministerio de defensa tuvo que sumarse a la lnea oficial en los puntos en
que se trataba de la seguridad humana.
83
FLACSO-Chile/UNESCO
Estados Unidos y la Seguridad Humana

Cuando recin llegaron las ideas sobre seguridad humana a Washington
desde la frontera norte, ellas fueron desechadas de plano. Si la oposicin
entre los realistas en Canad haba sido fuerte, fue an ms intensa en
Estados Unidos. Sin embargo, la oposicin, que por supuesto era ms
firme aqu, segua encontrndose bsicamente en las mismas dos corrientes de pensamiento.
La corriente dominante del pensamiento estratgico en Estados Unidos encontraba muy poco atractiva la idea. Si bien en general se reconoca que haba muchos elementos nuevos de la escena de la seguridad
internacional que haban estado presentes en el mundo de la guerra fra,
los pensadores estadounidenses adoptaron la tendencia de no creer que
el impulso de la seguridad humana fuera lgico o aceptable. Si bien la
reaccin no fue absolutamente monoltica y algunos elementos sobre el
control de armas y las comunidades pro-desarrollo s tuvieron algunas
cosas favorables que decir respecto de la seguridad humana, no obstante
es cierto que la mayora de los pensadores se rieron de la idea y al
principio le prestaron escasa atencin.
Tal como sucedi en Canad, pero en forma an ms intensa en Estados Unidos, muchos otros slo sintieron que la seguridad humana era
algo ilusorio como constructo para la accin internacional. Los que crean
esto - que eran bastantes - tendieron a argumentar que no haba ningn
tipo de base para creer que la comunidad internacional hubiera evolucionado despus de la guerra fra a un grado tal en que estuviera preparada para hacer los sacrificios reales e importantes necesarios para llevar
adelante el programa de desarrollo internacional que dichas ideas requeran.
En foros bilaterales y multilaterales, Washington - educadamente pero
con firmeza - sugiri que el enfoque necesitaba un trabajo ms serio
antes de asumirlo como una sugerencia real para reformar los enfoques
sobre seguridad. De hecho, diplomticos canadienses tendieron a sentirse desconcertados por los analistas estadounidenses en medio de lo
que a menudo consideraban slo otro eslabn de la larga cadena de
ideas impracticables y "romnticas" de los canadienses sobre seguridad
internacional. Cuando las expresiones de dicha forma de pensamiento
comenzaron a asumir la forma de apoyo a la prohibicin de minas terrestres anti-personales y oposicin a la defensa contra misiles balsticos, la
corriente de pensamiento predominante en Estados Unidos pareci aun
menos impresionada por esta idea, e incluso la encontr, en cierta forma, divertida.
84
Hal Klepak
A pesar de esto, con el tiempo la posicin de Estados Unidos se

abland. Los diplomticos canadienses y oficiales militares advirtieron un
leve cambio, pero finalmente claramente perceptible, en la actitud estadounidense hacia la seguridad humana. Si bien se demor en incorporarse al discurso estadounidense mismo, s tuvo lugar una evolucin a medida que los oficiales y acadmicos de Estados Unidos vieron la pertinencia
de al menos algunos de los principios de este enfoque. Los elementos
claramente individuales y no tradicionales del contexto de gran parte del
conflicto relacionado con abuso de narcticos, crimen internacional, inmigracin ilegal, salud y etnias, y otros conflictos modernos, obligaron a
adoptar un enfoque ms receptivo a al menos la idea de considerar la
seguridad humana como til en algunas importantes reas de preocupacin.
En los meses anteriores al 11 de septiembre, aument la tendencia a
la aceptacin. Si bien la mayora an se mantena firme en lo relacionado
con la dificultades inherentes a un enfoque que pareca sugerir al menos
un intento de asumir los fastidiosos problemas de la pobreza y la desigualdad, el resto pareca creer que vala la pena pensar en ello y no
desecharlo por completo.
11 de septiembre y todo lo relacionado con ello

Entonces lleg el 11 de septiembre y tal como sucedi con casi todo lo
dems, sucedi tambin con la seguridad humana: todo pareci caer en
el olvido a favor del tema del momento, es decir, el contra-terrorismo, y
si bien esto no es en absoluto sorprendente a causa del horror y alcance
del impacto de los sucesos de ese da, no se puede desconocer que al
menos algunos de los principios de la seguridad humana estaban contenidos en ellos.
La seguridad humana afirmaba que slo tratando las causas basales
del descontento se podra entregar seguridad real dentro del complejo
contexto de la seguridad de comienzos del nuevo milenio. Las necesidades humanas de esperanza, progreso econmico y social y formas de
aprovechar sus oportunidades legtimas sin temor, podan vincularse fcilmente con los desesperados sentimientos de los terroristas que creen
que sus demandas de justicia y cambio han sido permanente y brutalmente ignoradas por una comunidad internacional donde slo se tratan
la seguridad y otras necesidades de los poderosos, mientras los dbiles
son abandonados a su suerte.
85
FLACSO-Chile/UNESCO
Un lxico aparentemente nuevo explot en la escena internacional

de la seguridad que a veces evoca el pasado y a veces hace referencia de
manera clara a una situacin nueva. Entre los trminos nuevos se inclua
"guerra asimtrica", "defensa de la patria", "controles a la inmigracin" y
una serie de trminos que evolucionaban rpidamente y que confundan
a los expertos y nefitos por igual. Probablemente, el individuo se senta
amenazado en forma ms personal, al menos en Estados Unidos y el
mundo occidental, que en cualquier otro momento de la historia moderna. Aun as, la respuesta a dichas necesidades deba estar centrada en
el Estado, como siempre, e incluir la coleccin de recursos tradicionales
del Estado, esto es, militares, policiales, judiciales, de inmigracin, etc.,
con los que haban sido tratadas dichas amenazas en el pasado.
Conclusin
Es an demasiado pronto como para poder ver a dnde nos llevarn los
recientes sucesos en lo que respecta a la seguridad humana. El gobierno
canadiense espera que las ventajas que ofrece el enfoque resistirn la
prueba del tiempo y sern reconocidas como tiles por parte de Estados
Unidos y otros pases, incluso en la terrible situacin actual. No obstante, en Estados Unidos contina habiendo poca reflexin sobre esta forma de pensamiento.
Canad cree que las respuestas de Estados Unidos a la crisis terrorista estn bien fundadas tal como van. Ottawa estara de acuerdo en que
es vital hacer las dos cosas que Estados Unidos propone: encontrar y
castigar a los terroristas que son responsables de los ataques del 11 de
septiembre, desmantelando sus redes terroristas, y, a la vez, tomar acciones con vistas a reducir la vulnerabilidad de nuestras sociedades a
dichos ataques en el futuro por medio de una mejor defensa contra el
ataque. Sin embargo, Canad tiene la intencin de agregar un tercer pilar
a la reaccin, en la que se debera participar, esto es, las iniciativas diplomticas y polticas necesarias para eliminar los argumentos de aquellos
que sostienen que los mtodos terroristas son los nicos que potencialmente pueden producir cambios en aquellas reas donde se perciben
injusticias.
Por el momento, esta forma de pensar no es bienvenida en Washington y no existe garanta alguna de que alguna vez lo sea, pero la divergencia en los puntos de vista de ambos pases es clara. Los estadounidenses
hablan de "guerra al terrorismo", mientras los canadienses evitan este
trmino como se evita una plaga. En lugar de ello, en Canad la discusin
86
Hal Klepak
es acerca de la "campaa contra el terrorismo", lo que es una cosa absolutamente distinta. El trmino "campaa", reconoce otras dimensiones
ms osadas y humanas se podra decir, a los cuestiones que enfrentamos.
El trmino "guerra" simplifica los problemas.
La crisis actual en Canad, a pesar de la simpata simplemente abrumadora y sin precedentes por Estados Unidos presentes en la clase poltica de Canad, refleja de muchas formas el tipo de pensamiento que ha
dado origen a las ideas sobre seguridad humana y a la seguridad humana
misma. El manejo de este concepto en Estados Unidos expresa la supervivencia de ideas muy diferentes acerca de la forma de tratar los nuevos
desafos en materia de seguridad.
Aun queda por ver si se producir polinizacin cruzada entre los dos
enfoques o no. Por el momento parece haber pocas seales de ello, si es
que las hay, pero hay algunas y el impacto de los ataques puede estimular
alguna nueva forma de pensar en Estados Unidos acerca del tema, que
puede llevar a que las dos visiones se acerquen mucho ms. Sin embargo,
esto est an lejos de ser algo seguro.
87
LA RED DE SEGURIDAD HUMANA: DESDE LYSEN A SANTIAGO
CLAUDIA F. FUENTES1
La Red de Seguridad Humana surgi de un acuerdo bilateral entre Canad y Noruega -firmado en la isla de Lysen en 1998- cuyo objetivo era
conformar una asociacin de pases con el propsito de promover un
nuevo concepto de seguridad centrado en las personas. La primera reunin de la Red de Seguridad Humana se realiz en 1999, constituyndose como un grupo de pases de pensamiento afn que a travs de
mecanismos informales y flexibles buscan generar puntos de consenso y
promover acciones prcticas en este mbito.
En la actualidad la red est compuesta por trece pases: Austria, Canad2, Chile, Grecia, Irlanda, Jordania, Mali, Pases Bajos, Noruega,
Eslovenia, Sudfrica, Suiza y Tailandia. Segn lo establecido en la Declaracin de Lysen, los Ministros de Relaciones Exteriores de los pases que
conforman esta asociacin acordaron generar un espacio para consultas
y accin concertada sobre la base de reuniones ministeriales al menos
una vez al ao, equipos ministeriales para implementar iniciativas minis-
1. Investigadora de FLACSO- Chile

2. http://www.dfait-maeci.gc.ca
FLACSO-Chile/UNESCO
teriales conjuntas y reuniones paralelas a las conferencias tradicionales3.

Desde sus inicios, la Red de Seguridad Humana ha efectuado cuatro
reuniones ministeriales, en Bergen y Lysen, Noruega (1999); en Lucerna, Suiza (2000); en Petra, Jordania (2001); y en Santiago, Chile (2002).
La prxima reunin ministerial se realizar en mayo de 2003 en Graz,
Austria.
Los pases integrantes de la red han invitado a participar en sus sesiones de trabajo a representantes de las Naciones Unidas4, acadmicos5, y
Organizaciones No Gubernamentales de distintos continentes con el
objetivo de establecer un concepto y un plan de accin en torno a la
seguridad humana. Estas organizaciones han participado en calidad de
asociados en las diferentes reuniones ministeriales y preparatorias y han
efectuado importantes aportes a travs de artculos e investigaciones
realizadas con los gobiernos y organismos internacionales. Entre las entidades participantes en las reuniones puede citarse a la Federacin Internacional de la Cruz Roja y Creciente Roja, Campaa Internacional
para Prohibir las Minas Antipersonales, Coalicin para detener el uso de
nios soldados, Red de Accin Internacional de Armas pequeas, entre
otras.
En las cuatro reuniones ministeriales realizadas, los cancilleres han
buscado afinar diagnsticos y percepciones con el objetivo de construir
un pensamiento comn en torno a un concepto de seguridad que sita
a la persona humana y su proteccin como eje articulador de la paz
internacional. En ese sentido, es importante destacar que los pases
miembros de la red entienden que la seguridad humana no substituye a
la seguridad convencional, sino que ms bien la complementa, agregndole un elemento: la preocupacin prioritaria el bienestar de las personas, de la ciudadana y la sociedad civil6.
La Declaracin del Primer Encuentro Ministerial seala que la seguridad humana "significa seres humanos libres de graves amenazas a los
derechos humanos, la seguridad y la vida de las personas La seguridad
humana se ha convertido en nueva forma de medicin de la seguridad
3. Juan Anbal Barra, "Chile y la Seguridad Humana", documento del seminario internacional "Paz, Seguridad Humana y Prevencin de Conflictos", Santiago, Noviembre 2001.
4. http://www.unesco.org/securipax
5. Ver artculo de Francisco Rojas Aravena, "Seguridad Humana una Perspectiva Acadmica desde Amrica Latina", en Nuevo Gobierno: Desafos de la Reconciliacin. Chile
1999-2000, FLACSO-Chile, 2000.
6. Heraldo Muoz, Discurso del Subsecretario de Relaciones Exteriores de Chile en el
seminario internacional, "Paz, Seguridad Humana y Prevencin de Conflictos, Santiago,
Noviembre 2001.
90
Claudia F. Fuentes
global y una nueva agenda de accin global"7. Por su parte, el resumen

ejecutivo de la segunda reunin es ms especfico en cuanto a las variables o dimensiones que componen a la seguridad humana: "Los Ministros
y representantes de la Red de Seguridad Humana reafirman su compromiso con el fortalecimiento de la seguridad humana desde el punto de
vista de la creacin de un mundo ms humano donde las personas puedan vivir con seguridad y dignidad, libres del temor y la necesidad, y con
igualdad de oportunidades para desarrollar sus capacidades humanas al
mximo"8.
Ms all de las declaraciones emitidas en las reuniones ministeriales
en torno al concepto de seguridad humana y al conjunto de principios
que adscriben sus miembros, hay que precisar que al interior de la red
existe un debate sobre el grado de amplitud que debe tener este concepto. En este sentido, una de las tareas prioritarias de esta asociacin
de pases ser trabajar en la definicin del concepto de seguridad humana, delinear sus fronteras y establecer los vnculos con otras temticas,
en particular, con el desarrollo humano.
Junto con el desafo de definir conceptualmente la seguridad humana,
la red deber seguir trabajando en el establecimiento de su agenda y en
la generacin de acciones concretas que sean capaces de generar polticas que tengan impacto en el contexto internacional. Desde sus inicios,
la red ha trabajado en una agenda de seguridad humana que ha incluido
temas de carcter muy amplio: minas antipersonales, armas livianas, Tribunal Penal Internacional, actores no estatales en conflictos armados,
educacin para la paz, desarrollo sustentable, operaciones de paz, entre
otros.
Es importante destacar que la Red ha logrado llamar la atencin sobre algunos temas a nivel internacional, en particular, en lo vinculado con
la cooperacin internacional en la campaa para eliminar minas terrestres a travs de la Convencin de Ottawa. Sin embargo, esta amplitud
de temas, que en parte responde a la diversidad de los pases integrantes
de la red, ha dificultado el desarrollo de acciones concretas para la accin colectiva en el mbito internacional.
A continuacin se describen las principales temticas abordadas en
las cuatro reuniones de la Red de Seguridad Humana y se concluye con
algunas reflexiones en torno al desarrollo de la Red y su accionar a nivel
internacional.
7. Chairmans Summary, First Ministerial Meeting, Lysen(1999)

8. Chairmans Summary, Second Ministerial Meeting, Lucerne (2000).
91
FLACSO-Chile/UNESCO
Lysen, Noruega (1999)9

La primera reunin ministerial sobre seguridad humana se realiz en
Lysen el 19 y 20 de mayo de 1999. Al encuentro asistieron representantes de los gobiernos de Austria, Canad, Chile, Irlanda, Jordania, Pases Bajos, Eslovenia, Suiza, Tailandia y Noruega. Sudfrica particip en
calidad de observador.
En esta primera reunin, se analiz el concepto de seguridad humana,
sus alcances, y las temticas que componen la agenda de seguridad humana. El resumen ejecutivo de la reunin titulado "Una perspectiva sobre Seguridad Humana", brinda un marco conceptual al trmino. Segn
el informe, seguridad humana significa seres humanos libres de graves
amenazas a los derechos humanos, la seguridad o la vida de las personas.
Se precisa que la seguridad y el desarrollo humano son conceptos que
se refuerzan mutuamente, ya que apuntan a dos objetivos
interrelacionados: desterrar el temor y desterrar la necesidad.
Los participantes de la primera reunin ministerial establecieron tres
aspectos fundamentales para el desarrollo de la seguridad humana:
Un compromiso con los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario como base fundamental para el desarrollo de la
seguridad humana. En este sentido, la seguridad humana se promueve
mediante la proteccin y promocin de los derechos humanos, el
imperio de la ley, instituciones democrticas, una cultura de paz y la
resolucin pacfica de conflictos.
Las organizaciones internacionales creadas por los Estados para construir un ordenamiento mundial justo y pacfico, por sobre todas las
Naciones Unidas, en su rol internacional como mantenedor de paz y
seguridad de acuerdo a lo establecido en su Carta fundamental, deben
servir a la necesidades de seguridad de las personas.
Promover el desarrollo humano sustentable, a travs de la mitigacin
de la extrema pobreza, brindndole los servicios bsicos esenciales a
todos, con la meta de un desarrollo centrado en las personas.
El informe de la reunin de Lysen destaca que si bien el objetivo de
mejorar la seguridad de las personas es ampliamente compartido, las
amenazas a la seguridad humana varan en las diferentes regiones del
mundo, as como los recursos disponibles. En ese sentido, el documento seala la necesidad de establecer un marco de cooperacin flexible y
acciones concretas para promover la seguridad humana. Al respecto,
9. Chairmans Summary,Lysen, 1999.
92
Claudia F. Fuentes
los ministros y representantes de los gobiernos establecieron una agenda para la promocin de la seguridad humana, identificando desafos y
propuestas.
La Agenda de Lysen
Minas Antipersonales: Prohibir el empleo y extraer las minas de terrenos contaminados a travs de los siguientes mecanismos:
Fortalecer el Trabajo en conjunto tanto con los pases involucrados
como a nivel global, a travs de la ONU.
Promocin de la ratificacin y universalizacin de la Convencin, particularmente a nivel regional.
Promocin de alianzas con organismos no gubernamentales
Facilitar la accin coordinada en situaciones de emergencias humanitarias en los casos en que el empleo de minas antipersonales impida el
regreso de refugiados.
Armas Livianas: coordinar esfuerzos para controlar la multiplicacin
de armas livianas, lo que incluye:
Promocin de la accin nacional, regional e internacional, focalizndose
tanto en el trfico ilcito como lcito de armamentos.
Fortalecer el trabajo del Panel Gubernamental de Expertos en Armas
Livianas de las Naciones Unidas y apoyar la decisin de la Asamblea
General para realizar una conferencia internacional acerca de este
tema.
Dar la bienvenida a todos elementos de entendimiento comn en
esta materia, desde la reunin de Oslo el 13-14 de Julio 1998 hasta la
Conferencia sobre Desarme para el Desarrollo Sostenible que tuvo
lugar en Bruselas entre el 12 y el 13 de Octubre 1998.
Buscar soluciones a este problema a travs de las Naciones Unidas,
negociaciones regionales y subregionales en conjunto con la sociedad
civil.
Nios en Conflictos Armados: Identificar las necesidades especficas de los nios en conflictos armados, lo que incluye:
Asegurar que los programas de ayuda humanitaria y desarrollo sealen las necesidades de los nios en conflictos armados y apoyar, cuando sea necesario, el trabajo de las agencias de la ONU como UNICEF,
UNHCHR, adems de los organismos gubernamentales y no gubernamentales que trabajen en esta rea.
93
FLACSO-Chile/UNESCO
Contribuir al seguimiento de los compromisos adoptados por los go-
biernos y otras partes involucradas en conflictos ante el Representante Especial del Secretario General de las Naciones Unidas para Nios
en Conflictos Armados.
Promover la implementacin de los estndares existentes, en particular de la Convencin de los Derechos del Nio, y trabajar en la adopcin del Protocolo Opcional en cuanto a la situacin de los nios en
conflictos armados.
Impulsar el reconocimiento e implementacin de estos estndares en
las fuerzas armadas o grupos armados
Promover la participacin en actividades que contribuyan a crear conocimiento pblico y entendimiento de este tema en los pases miembros de la red y en los que en la actualidad enfrentan un conflicto.
Reconocer que la participacin de nios en conflictos armados puede
ser considerada como una de las peores formas de trabajo infantil; as
como trabajar para la eliminacin y prohibicin inmediata de esta forma de trabajo infantil, y la adopcin de instrumentos internacionales
en esta materia.
Promover medidas para facilitar la integracin en la sociedad de nios
que han trabajado como soldados.
Derecho Internacional Humanitario y Derechos Humanos: Fortalecer la implementacin y adhesin al Derecho Internacional Humanitario y Derechos Humanos a travs de:
Cooperacin para asegurar que la 27 Conferencia de la Cruz Roja
tenga xito en revitalizar el compromiso para con el Derecho Humanitario Internacional en concordancia con las Convenciones de Ginebra y sus protocolos.
Monitorear la implementacin del Derecho Internacional Humanitario y de derechos humanos, especialmente en situaciones de violacin
sistemtica de los derechos humanos.
Promover el reconocimiento e implementacin de las reglas del Derecho Internacional Humanitario en fuerzas armadas y grupos armados.
Trabajar en conjunto para la implementacin y promocin del entrenamiento en derechos humanos para las fuerzas de mantenimiento de
paz y personal relacionado.
Promover la educacin en derechos humanos
94
Claudia F. Fuentes
Corte Penal Internacional (CPI): Buscar la rpida ratificacin e

implementacin del Estatuto de Roma para establecer la CPI.
Explotacin de los Nios: Fortalecer la cooperacin en la lucha contra la explotacin sexual de los nios.
Seguridad del Personal Humanitario: Incluye la identificacin de
medidas concretas para proteger al personal humanitario y la promocin de la Convencin de las Naciones Unidas en cuanto a la seguridad
del personal de la ONU y asociados.
Prevencin de Conflictos: Fortalecer la capacidad de la ONU y de
organismos regionales para desarrollar estrategias de cooperacin en la
prevencin de conflictos.
Crimen organizado transnacional: Trabajar en conjunto para desarrollar un marco dentro del sistema de la ONU para combatir el crimen
organizado transnacional, en particular con la negociacin de la Convencin de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Internacional y sus protocolos.
Recursos para el Desarrollo:
Intentar llegar a la meta para las asignaciones de Asistencia Oficial
para el Desarrollo (AOD) propuesta en la Cumbre de Mundial para el
Desarrollo en Copenhague, la que llega al 0,7% del PNB de cada pas.
Revisar el progreso de la iniciativa 20/ 20, la que propone que los
pases en desarrollo reserven al menos un 20% de sus presupuestos
para cuestiones de prioritarias de desarrollo humano y que los pases
donantes aumenten tambin en un 20% la ayuda en esta rea.
Lucerna, Suiza (2000)10

La segunda reunin de la red de seguridad humana se realiz en Lucerna
el 11- 12 de Mayo de 2000. Adems de lo once pases participantes en la
primera reunin, se sumaron delegados de Grecia y Mali, dando as origen a la composicin actual de 13 pases que conforman la Red de Seguridad Humana.
10. Chairmans Summary, Lucerne, 2000.
95
FLACSO-Chile/UNESCO
En esta oportunidad los ministros y representantes de los pases miembros, reafirmaron su compromiso con el fortalecimiento de la seguridad
humana y reconocieron la importancia y la necesidad de trabajar en conjunto con las organizaciones no gubernamentales (ONGs) para lograr
este objetivo. En cuanto a la agenda, se desarrollaron principalmente dos
puntos: Armas pequeas y Livianas; y el rol de los actores no estatales en
la seguridad humana.
Entre los compromisos adquiridos por los ministros y representantes de los pases asistentes a la reunin destacan los siguientes puntos:
Trabajar en conjunto e individualmente para combatir la pobreza y
contribuir al desarrollo humano sostenible. En particular, lograr un
crecimiento sostenido del ingreso lo que requiere, entre otras cosas,
invertir en educacin y salud.
Promover el respeto por los Derechos Humanos, el Derecho Internacional Humanitario y la gobernabilidad. Reconocieron la necesidad
de fomentar una cultura de paz, incluyendo la resolucin pacfica de
conflictos, el control de los instrumentos de violencia y a terminar
con la impunidad en los casos de violaciones a los Derechos Humanos
y al Derecho Internacional Humanitario.
Impulsar consensos en el tema de seguridad humana a nivel global y
promover perspectivas regionales y marcos flexibles de cooperacin.
Profundizar los contactos entre los miembros de la red, otros Estados y ONGs para fomentar el tema de la seguridad humana en foros
internacionales y regionales, particularmente en la ONU, as como en
el marco de instituciones financieras internacionales. En este sentido,
reconocieron que es necesario generar recursos de diferentes fuentes como los gobiernos, el sector privado y la sociedad civil.
Con respecto a la necesidad de desarrollar alianzas con las ONGs, los
representantes enfatizaron que las organizaciones no gubernamentales
son actores no estatales esenciales para desarrollar, construir e
implementar la seguridad humana. Reconocieron la invaluable experiencia, energa y compromiso de parte de las ONGs para progresar en diferentes temas primordiales para la seguridad de las personas. Los representantes se comprometieron a fomentar el trabajo en conjunto entre
los gobiernos y la sociedad civil en el tema de la seguridad humana.
La Agenda de Lucerna
Armas pequeas y livianas: Los representantes de los gobiernos pertenecientes a la red de seguridad humana hicieron un llamado a la comu96
Claudia F. Fuentes
nidad internacional para que se adopte un plan de accin para prevenir la

acumulacin y propagacin desestabilizadora de las armas pequeas y
livianas y el trfico ilcito de estos armamentos.
En ese sentido, reconocieron la importancia de la Conferencia Internacional de las Naciones Unidas sobre Trfico Ilcito de Armas Pequeas y Ligeras a realizarse en el 2001. Destacaron tambin algunos puntos
que deberan ser considerados en esta conferencia:
Prevenir la acumulacin y propagacin desestabilizadora y transferencias de armas pequeas y combatir el trfico ilcito de armas mediante el marcado y registro de los armamentos.
Controlar la manufactura ilegal y la transferencia de armas pequeas,
incluyendo las actividades de los comerciantes (brokers), y reducir los
flujos de armas pequeas a las zonas en conflicto.
Fortalecer la cooperacin internacional y el intercambio de informacin entre los gobiernos, autoridades judiciales, y mejorar la transparencia en estas actividades.
Asistir en la recoleccin, transferencias y destruccin de armas ilcitas
o excesivas.
Actores no estatales: El informe de la segunda reunin seala que el
trmino actores no estatales incluye diversos grupos: Organizaciones no
Gubernamentales (ONGs), organizaciones humanitarias, grupos armados y el sector privado. Destaca adems, la importancia de los actores
no estatales en la seguridad de las personas y la necesidad de fortalecer
el dilogo entre los diferentes grupos involucrados.
Los representantes de los gobiernos prestaron especial atencin a
los grupos armados, precisando que stos juegan un rol importante en la
seguridad de las personas, especialmente en zonas de conflicto. Se recalc que la seguridad de la poblacin, incluyendo la de los trabajados humanitarios se podra fortalecer si todos los actores, incluyendo los grupos armados, respetaran la legislacin internacional vigente y sus principios. En este sentido, los ministros y representantes de los gobiernos
expresaron su apoyo a la publicacin de un manual de grupos armados a
nivel mundial, con el objetivo de crear una base de datos con informacin acerca de los objetivos, historia, capacidades militares, financiamiento
y otros antecedentes de los grupos armados.
Otros temas:
Se incorpora un tema nuevo a la agenda, el concepto de "corporate
citinzenship". Es decir, la forma mediante la cual las pequeas y medianas
97
FLACSO-Chile/UNESCO
empresas y multinacionales pueden contribuir a promover la seguridad

de las personas. Al respecto se valor la iniciativa del "Global Impact"
por parte del Secretario General de las Naciones Unidas.
El tema educacin en derechos humanos tambin se incorpora a la
agenda de la seguridad humana. Al respecto, los ministros y representantes de los gobiernos acordaron trabajar en conjunto para fortalecer
la seguridad humana a travs de la educacin en derechos humanos a
nivel nacional, regional y global, en el marco del Decenio de las Naciones
Unidas para la educacin en la esfera de los Derechos Humanos.
Finalmente, el resumen de la II Conferencia en Lucerna incluye algunos temas que fueron planteados con anterioridad en la primera reunin ministerial de la red en Noruega: nios afectados por la guerra y
proteccin de civiles en conflictos armados; la creacin de la Corte Penal Internacional; fortalecer la prevencin de conflictos, y la prohibicin
del empleo y erradicacin de minas antipersonales.
Petra, Jordania (2001)11

La tercera reunin ministerial de la red de seguridad humana se llev a
cabo en Petra entre el 11 y el 12 de mayo 2001. Al encuentro asistieron
ministros y representantes de los gobiernos integrantes de la red de
seguridad, as como expertos de la sociedad civil. Los asistentes reiteraron su intencin de centrar la temtica de la red en la proteccin de las
personas contra la violencia y la promocin de una agenda internacional
orientada a este objetivo
En esta reunin se analizaron temas relacionados al desarrollo y la
seguridad humana; la solucin y prevencin de conflictos; la necesidad
de fortalecer las misiones de paz de la ONU; y la inseguridad de los nios
debido a las situaciones de violencia a las que se ven expuestos.
La agenda de Petra
Seguridad humana y desarrollo:
Los representantes de los gobiernos reconocieron que la seguridad humana y el desarrollo humano son conceptos complejos e
interrelacionados. En algunos casos la falta de desarrollo es una de las
principales razones de inseguridad de las personas, especialmente para
los grupos marginados de la sociedad. Como ejemplo, el documento
11. Chairmans Summary Petra 2001.
98
Claudia F. Fuentes
seala algunas fuentes de inseguridad humana como la falta de acceso

para cubrir algunas necesidades bsicas de alimento, salud y educacin.
Desde esta perspectiva, los asistentes a la reunin precisaron que es
necesario trabajar en forma concertada y urgente en la promocin del
desarrollo humano como una forma de atacar las causas o races de la
inseguridad de las personas.
Por otra parte, se indic que la violencia o las amenazas de violencia
es un impedimento importante para la promocin del desarrollo, ya que
previene a los individuos a invertir en el desarrollo econmico y social
de sus comunidades. Al respecto, el resumen de la reunin de Petra
seala que la promocin de la seguridad humana brinda una perspectiva
centrada en las personas con el objetivo de liberarlas del temor y la
violencia, la cual enfatiza la forma en que los diferentes grupos de la
sociedad (mujeres, nios, minoras y grupos excluidos) son especialmente vulnerables a la violencia, incluyendo la violencia domstica. En
este sentido, los asistentes reconocieron la necesidad de desarrollar
polticas de desarrollo que tomen en cuenta estas vulnerabilidades.
Por ltimo, los asistentes sealaron que la relacin entre desarrollo
humano y la seguridad de las personas se ve especialmente graficada con
la pandemia de SIDA/VIH, ya que sta afecta desde los individuos hasta
las comunidades e incluso a la capacidad de las instituciones del Estado.
ndice de Seguridad humana:
Los ministros y representantes de los gobiernos reconocieron la importancia de desarrollar indicadores de seguridad humana, similares a los ya
existentes en el rea de desarrollo humano, mediante el anlisis de las
causas y consecuencias de la inseguridad humana. Se propuso que los
miembros de la Red de Seguridad Humana en conjunto con expertos de
ONGs, universidades y organizaciones internacionales, participen en la
confeccin de un ndice de seguridad humana.
Operaciones de paz y seguridad humana:
Los participantes hicieron hincapi en la necesidad de encontrar los recursos necesarios para promover una accin temprana y eficaz en la
prevencin de conflictos, as como en el fortalecimiento de las operaciones de paz llevadas a cabo por las Naciones Unidas y la mantencin de la
paz posterior a los conflictos a travs de medidas que promuevan el
desarrollo de las capacidades locales.
Al respecto, se seal la importancia de tomar en cuenta los siguientes puntos:
99
FLACSO-Chile/UNESCO
Reconocer la especificidad de cada operacin de paz, de acuerdo a

las diferentes zonas de conflicto
Trabajar con expertos locales y civiles antes de evaluar la necesidad

de desplegar capacidades militares
Incorporar una dimensin de gnero a las operaciones de mantenimiento de paz.

Nios y seguridad humana:
El informe de la reunin en Petra destaca que la seguridad de los nios
no slo requiere de proteccin contra la violencia fsica en el contexto
de guerra, sino tambin la incorporacin de otras variables como: necesidades sicolgicas, el fortalecimiento de las relaciones con la comunidad y oportunidades para su desarrollo personal.
Con relacin a los nios afectados por la guerra, los ministros y representantes de los gobiernos destacaron la importancia de:
Asegurar que la seguridad de los nios sea incluida como un factor
importante en los procesos de paz y de reconstruccin.
Impulsar programas y estrategias que incluyan los derechos de los
nios en la asistencia humanitaria, programas de desarrollo y cooperacin, y las iniciativas de seguridad y paz.
Crear conciencia acerca de los derechos de los nios y de sus necesidades especficas. Especial atencin se puso a la situacin de los nios
en la zona del medio oriente, particularmente en los territorios
Palestinos.
Respetar el Derecho Internacional Humanitario, el que incluye provisiones con relacin a la asistencia y proteccin de los nios.
Otros temas:
El tema del VIH/SIDA se incluy en la agenda de seguridad humana de la
tercera reunin como una pandemia que afecta la seguridad de las personas y el desarrollo social y econmico de los pases, particularmente
en frica y Asia. Los asistentes recalcaron la necesidad de impulsar estrategias de salud y acceso a los medicamentos requeridos.
Los ministros y representantes de los gobiernos sealaron la importancia de incluir una dimensin de gnero en la seguridad humana. En
este sentido, destacaron la necesidad de incorporar indicadores de gnero como violencia en contra de las mujeres y el respeto por los derechos humanos de las mujeres. Recalcaron que las mujeres son actores
fundamentales en el proceso de construccin de la paz. El tema de educacin en derechos humanos se volvi a sindicar como fundamental en la
promocin de la seguridad de las personas.
100
Claudia F. Fuentes
Por otra parte, los asistentes reafirmaron el compromiso adoptado

en la reunin de Lucerna en relacin a trabajar en un plan de accin para
prevenir la acumulacin y proliferacin de armas pequeas y livianas.
Finalmente, se dio la bienvenida a la pgina Web
(www.humansecuritynetwork.org) de la Red de Seguridad Humana, la
que tiene como objetivo proveer un espacio electrnico de intercambio,
consulta y coordinacin de las actividades de los miembros de la red.
Santiago, Chile (2002)12

La cuarta Reunin Ministerial de la Red de Seguridad Humana tuvo lugar
el 2 y 3 de julio de 2002 en Santiago y cont con la presencia de Ministros, Secretarios de Estado y enviados especiales de todos los pases
participantes de la Red.
En esta oportunidad los Ministros y representantes de gobierno
enfatizaron que los atentados terroristas del 11 de septiembre en Estados Unidos han influido profundamente en el actual escenario internacional, alterando el sentido de seguridad de las personas en todo el mundo. Al respecto, hicieron notar la Declaracin de la Red de Seguridad
Humana (Nueva York, 12 de noviembre de 2002) respecto a este tema
y renovaron al compromiso de los gobiernos de la Red de apoyar los
esfuerzos internacionales para erradicar el terrorismo mediante una mejor
comprensin de las fuentes de inseguridad mundial.
Los participantes reiteraron tambin la importancia de promover la
seguridad de las personas y comunidades frente a las nuevas amenazas
con el objetivo de "construir un mundo sin temores y necesidades"13. Al
mismo tiempo, se destac la importancia de garantizar el funcionamiento eficaz del sistema internacional de proteccin y promocin de los
Derechos Humanos, a nivel de las Naciones Unidas y de organizaciones
regionales.
La agenda de Santiago
La Cuarta Reunin Ministerial de la Red se desarroll de acuerdo con la
agenda que coordin el gobierno de Chile en calidad de Secretara Pro
Tmpore. Dicha agenda incluy una revisin general de las materias consideradas o iniciativas adoptadas por la Red en los tres encuentros pre12. Chairmans Summary Santiago, 2002.
13. Hacia la construccin de un mundo sin temores y necesidades, Resumen de la
Presidencia, IV Reunin Ministerial de la Red de Seguridad Humana, Santiago de Chile,
julio de 2002.
101
FLACSO-Chile/UNESCO
vios. Entre stos destacan: prevencin de conflictos; grupos armados no

estatales; proteccin de civiles; ONG y conflictos armados; Derecho
Internacional Humanitario y personal humanitario en situaciones de conflicto; minas antipersonal; armas pequeas; infancia y seguridad humana;
empresariado y seguridad humana; VIH/SIDA; recursos para el desarrollo; crimen transnacional organizado; y mujer, paz y seguridad.
Adems, la agenda estuvo orientada hacia un anlisis ms profundo sobre tres temas: la seguridad humana en las polticas pblicas; educacin
en materia de Derechos Humanos y Derecho Humanitario, centrada en
la seguridad humana; y la medicin de la seguridad humana a travs de un
ndice.
La dimensin de la seguridad humana en las polticas pblicas
de seguridad
El resumen de la presidencia de la reunin establece que la seguridad
pblica comprende una amplia gama de temas, como delito y corrupcin, terrorismo, instituciones penales, autoridades policiales y judiciales, polica civil, incluido el sector de la seguridad privada. En este contexto y teniendo en cuenta los problemas de seguridad e inseguridad
desde la dimensin de la seguridad humana, se someti a consideracin
de los pases las siguientes recomendaciones:
Apoyar la modernizacin de las fuerzas policiales y pblicas y prestar
atencin a las directrices y normas que rigen a las empresas de seguridad privadas.
Promover la capacitacin del personal, en especial compartiendo las
prcticas idneas entre pases y contextos.
Promover la comunicacin entre los miembros de la Red de Seguridad Humana sobre temas relacionados con la seguridad pblica,
Promover el uso de mecanismos de control, por ejemplo, respecto a
la discriminacin por parte de la polica.
Apoyar un plan piloto cuyo objetivo sea adoptar medidas alternativas
al momento de hacer frente a los problemas de la droga sobre la base
del concepto de seguridad humana.
Promover el anlisis del sistema penitenciario y su funcin en la seguridad pblica en el largo plazo y en desarrollo de comunidades en que
exista seguridad.
Respaldar el anlisis del papel que desempea la forma en que se percibe la inseguridad, como parte de los conceptos de seguridad humana, con especial nfasis en la funcin de los medios de comunicacin.
102
Claudia F. Fuentes
Respaldar la modernizacin de las fuerzas militares y el incremento de

la cooperacin entre los pases de la Red de Seguridad Humana en el
mbito de la reforma del sector de seguridad.
Educacin en materia de Derechos Humanos y Derecho
Internacional
El informe de la reunin precisa que para promover la educacin en
derechos humanos y Derecho Internacional Humanitario es necesario
considerar las siguientes recomendaciones:
Abordar la educacin en derechos humanos y Derecho Internacional
Humanitario desde una perspectiva global, holstica y transdisciplinaria,
lo que incluye a gobiernos, organizaciones intergubernamentales, el
mundo acadmico y la sociedad civil. Promover la coordinacin de los
programas de educacin en derechos humanos a nivel nacional.
Respaldar la investigacin sobre los vnculos entre educacin en derechos humanos y seguridad humana.
Las medidas destinadas a promover la educacin sobre derechos humanos pueden considerarse como respaldo para la creacin de una
cultura global de los derechos humanos, en el que se promueva el
aprendizaje participativo a nivel de bases como un elemento de vital
importancia.
Al implementar normas legales, los siguientes elementos merecen especial atencin:
- Capacitacin del personal militar y policial en normas de derechos
humanos y en Derecho Internacional Humanitario.
- Incorporacin de la educacin en derechos humanos a los sistemas de educacin formales e informales, incluidas escuelas y universidades.
- Iniciativas en pro de una amplia difusin, en particular mediante el
uso de los medios de comunicacin social.
Promover el Derecho Internacional Humanitario como continuacin
de los primeros compromisos de la Red de Seguridad Humana en
materias polticas.
Adoptar una estrategia de largo plazo y activadora para dar prioridad
a las polticas de educacin.
Promover instrumentos pertinentes, tales como la Declaracin del
Movimiento de los Pueblos para la Educacin en Derechos Humanos,
a fin de fortalecer asociaciones entre gobiernos, organismos internacionales y todos los actores de la sociedad civil.
103
FLACSO-Chile/UNESCO
Medicin de la Seguridad Humana: ndice de Seguridad

Humana
Los Ministros y representantes de gobierno sealaron que la medicin
de la seguridad humana es una tarea compleja pero necesaria para el
accionar de la Red. La sesin sostuvo que se requieren datos confiables
para cualquier proyeccin cuyo objetivo sea la prevencin de conflictos,
y se reconoci que lo importante respecto al uso de antecedentes al
estudiar la seguridad humana es mantener la capacidad de apreciar las
tendencias, lo que finalmente permite a los gobiernos adoptar medidas
para mejorar la seguridad de las personas. Durante la reunin se acord
considerar las siguientes recomendaciones:
Repaldar, metodolgicamente, la investigacin permanente de los elementos de la seguridad humana y, en particular, promover las investigaciones pertinentes en distintos contextos regionales. Promover proyectos para establecer y mantener bases de datos confiables sobre las
causas de inseguridad.
Considerar el uso de mediciones ms amplias de la seguridad humana,
pero de manera que los esfuerzos de la Red de Seguridad Humana se
centren en una o dos materias comprendidas en la agenda, con el
objeto de lograr efectos internacionales.
Promover la creacin de un informe sobre seguridad humana con el
objeto de obtener datos confiables que permitan el desarrollo de una
efectiva formulacin de polticas.
La agenda de la Red de Seguridad Humana

El anlisis de las agendas de las cuatro reuniones de la Red de Seguridad
Humana ya realizadas y de la que est prevista en Austria muestra algunas continuidades a lo largo de estos encuentros, as como nfasis importantes sobre algunos temas en determinados momentos.
En el siguiente cuadro se resumen los principales temas abordados en
los encuentros de la Red. Tres temas han adquirido mayor relevancia y
han estado presentes en cada una de las reuniones ministeriales: la prohibicin del empleo y la extraccin de minas antipersonales de los terrenos minados; el control de la multiplicacin de armas pequeas y livianas;
y nios en conflictos armados.
104
Claudia F. Fuentes
Las agendas de las Reuniones Ministeriales de la RSH 1999-2002

Lysen 1999
Lucerna 2000
Petra 2001
-Minas antipersonales
-Armas pequeas -Desarrollo y
-Armas pequeas y
y livianas
seguridad humana
livianas
-Actores no esta- -Operaciones de
-Nios en conflictos
tales (grupos ar- Paz
armados
mados)
-Nios en conflictos
-Derechos Humanos y -Corporate
armados
Derecho Internacional citizenship
-Indice de SeguriHumanitario
-Educacin en De- dad Humana
-Corte Penal Internarechos Humanos -VIH/SIDA
cional
-Nios en conflic- -Gnero y seguri-Operaciones de Paz
tos armados
dad humana
-Prevencin de conflictos -Prevencin de
-Armas pequeas
-Crimen organizado
conflictos
y livianas
transnacional
-Corte Penal In-Recursos para el
ternacional
desarrollo
-Minas antipersonales
-Proteccin de civiles en conflictos
armados
Santiago 2002
-Indice de seguridad humana
-Educacin en Derechos Humanos
-Seguridad pblica
y seguridad humana
Fuente: Chairmans Summary, Lysen, 1999; Chairmans Summary, Lucerne, 2000; Chairmans
Summary Petra 2001, Chairmans Summary Santiago, 2002.
La erradicacin de las minas antipersonales ha sido un tpico recurrente

en todos los encuentros ministeriales, particularmente, en Lysen. La
Red de Seguridad Humana ha jugado un importante papel a nivel internacional a travs de la campaa para eliminar minas terrestres por medio
de la promocin de la ratificacin de la Convencin de Ottawa.
Por otra parte, el tema del trfico de armas pequeas y livianas ha
sido motivo de preocupacin permanente por parte de esta asociacin
de pases debido a su presencia en conflictos internos y guerras civiles.
Esto es particularmente evidente en Amrica Latina donde el trfico ilegal de armas se vincula con el narcotrfico, los movimientos guerrilleros
y la creciente violencia perpetrada por bandas y grupos paramilitares. Es
por este motivo que los pases de la Red de Seguridad Humana participaron en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Trfico Ilcito de
Armas Pequeas y Ligeras en Todos sus Aspectos que se realiz en julio
de 2001 y emitieron una declaracin conjunta en la cual efectuaron un
llamado a la comunidad internacional para que se adopte el plan de accin emanado de la conferencia con el objetivo de prevenir la acumulacin y propagacin de armas pequeas y ligeras y el trfico de estos
105
FLACSO-Chile/UNESCO
armamentos. En esta declaracin se seala adems la necesidad de fortalecer la cooperacin internacional y el intercambio de informacin entre
los diferentes gobiernos con el fin de promover la transparencia en esta
materia.
Los nios en conflictos armados es otro de los tpicos permanentes
de la Red de Seguridad Humana y fue debatido en forma ms especfica
en la primera y la tercera reunin ministerial. Dos temas han sido particularmente relevantes: Primero, la promocin de la ratificacin de la
Convencin de los Derechos del Nio, y de su Protocolo Opcional sobre la Participacin de Nios en Conflictos Armados y del Protocolo
Opcional sobre el Trfico de Nios, Prostitucin Infantil y Pornografa
Infantil. Segundo, la necesidad de que la comunidad internacional impulse
programas y estrategias que incluyan los derechos de los nios en la
asistencia humanitaria, programas de desarrollo y cooperacin y en las
iniciativas de paz.
Junto con estos tres temas que cruzan la agenda de todas las reuniones de la Red de Seguridad Humana efectuadas a partir de 1999, es
posible identificar algunas materias que han estado presentes en forma
especial en algunos encuentros: Derechos Humanos y Derecho Humanitario; actores no estatales; seguridad humana y desarrollo.
En la primera reunin en Lysen se destac la necesidad de fortalecer la implementacin y adhesin al Derecho Humanitario en concordancia con las convenciones de Ginebra y sus Protocolos. En este sentido, la declaracin de Lysen seala el compromiso de los pases miembros para con los Derechos Humanos y el Derecho Humanitario como
base fundamental para el desarrollo de la seguridad humana. En este
marco, en la Cuarta Reunin de Santiago se abord el tema de la educacin en materia de derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario y se acord promover programas para vincular la educacin
en derechos humanos a la seguridad humana, as como la adopcin de
una estrategia a largo plazo para dar prioridad a las polticas de educacin.
En el segundo encuentro en Lucerna, Suiza, se debati sobre la necesidad de incorporar el tema de los actores no estatales en la agenda de la
seguridad humana. Esto ltimo, en el entendido que en el nuevo contexto internacional existen una gran variedad de actores y que stos establecen relaciones complejas entre s. Los asistentes a la reunin prestaron especial atencin a los grupos armados y a la necesidad de que stos
respeten la legislacin internacional vigente y sus principios con el objetivo de fortalecer la seguridad de la poblacin, particularmente en zonas
de conflicto.
106
Claudia F. Fuentes
El vnculo entre seguridad humana y desarrollo fue uno de los temas

fundamentales del ltimo encuentro de la Red en Petra, Jordania. Los
participantes de la reunin sealaron que ambos conceptos estn
interrelacionados por lo que estimaron necesario trabajar en forma concertada en la promocin del desarrollo humano como una forma de
atacar las causas de la inseguridad de las personas. Sin embargo, este es
uno de los temas ms complejos en trminos de la agenda de la seguridad humana, ya que se vincula directamente con la necesidad de definir
la amplitud del concepto de seguridad humana, proceso que est an en
debate al interior de la Red. La propuesta que surge de la reunin de
Santiago de elaborar un ndice o un informe sobre seguridad humana
con el objetivo de identificar parmetros iniciales que reflejen las principales causas de inseguridad de las personas es, sin duda, un buen punto
de partida para disear una efectiva formulacin de polticas por parte
de los pases miembros de la Red de Seguridad Humana.
Finalmente, an cuando se constatan algunas continuidades temticas en la agenda de seguridad humana es importante destacar que la red
ha venido trabajando con una multiplicidad de temas, hecho que le ha
dificultado desarrollar acciones efectivas a nivel internacional. Por otra
parte, como lo seal anteriormente cuando se coloc el foco en las
acciones para promover la Convencin de Ottawa se alcanz un gran
xito. En este sentido, entre las principales tareas que deber abordar
esta red de pases en los prximos aos destaca el profundizar el anlisis de los temas considerados centrales en materia de seguridad humana;
fortalecer los lazos y el trabajo en conjunto con la sociedad civil y el
sector acadmico; y avanzar en fortalecimiento de la perspectiva de la
seguridad humana tanto en el mbito domstico como a nivel internacional a travs de las diversas instancias multilaterales en las que participan los pases miembros. Uno de los principales desafos de la Red de
Seguridad Humana es poder constituirse como el principal referente internacional de preocupacin por los problemas ms inmediatos y urgentes de los ciudadanos del mundo.
107
II.
PERSPECTIVAS REGIONALES SOBRE
LA SEGURIDAD HUMANA
PAZ, SEGURIDAD HUMANA Y PREVENCIN DE CONFLICTOS EN

AMRICA LATINA
HUGO PALMA1
Paz
Un diccionario bsico de trminos filosficos2, nos recuerda que la paz
No se limita a la ausencia de guerra. La concordia y el entendimiento
entre los hombres no pueden lograrse ms que con un proyecto cultural, poltico... San Agustn la entenda como La tranquilidad en el orden. Habitualmente, se le asocia a la realizacin de la Justicia, definida
como virtud cardinal, se manifiesta por el respeto del derecho del
otro (dar a cada uno lo que le es debido)valor bsico para la moral y la
poltica
La ms novedosa aproximacin en la materia, es el concepto de Cultura de Paz, originalmente planteado por el religioso peruano Felipe
1. Investigador de CEPEI-Per.
2. Diccionario de Trminos Filosficos. Francois Robert. Acento Editorial. Madrid 1994.
FLACSO-Chile/UNESCO
MacGregor, desarrollado con encomiable entusiasmo por Federico Mayor, Director General de UNESCO y eventualmente asumido por la
Asamblea General de Naciones Unidas. Consiste, segn su Res. 52/113
en valores, actitudes y conductas que plasman y suscitan a la vez
interacciones e intercambios sociales basados en principios de libertad,
justicia y democracia, todos los derechos humanos, la tolerancia y la
solidaridad, que rechazan la violencia y procuran prevenir los conflictos
tratando de atacar sus causas para solucionar los problemas mediante el
dilogo la negociacin y que garantizan a todos el pleno ejercicio de
todos los derechos y proporcionan los medios para participar plenamente en el proceso de desarrollo de su sociedad.
El concepto de la Cultura de Paz no debe ser banalizado por
invocaciones genricas. En la Conferencia General de la UNESCO, Octubre de 1997, al tratar de dicha cuestin manifest: Para que los pases
sean crebles no bastan protestas o declaraciones, sino que deben demostrarlo con criterios que no tienen nada de misterioso. En lo interno,
la creacin de condiciones para el funcionamiento efectivo de sociedades libres, democrticas y pacficas. Hacia el exterior, el respeto a los
principios y dispositivos del derecho internacional, el cumplimiento de
los tratados, la educacin para la paz, la autntica buena voluntad y la
bsqueda sincera de la cooperacin.
En consecuencia, las afirmaciones de estar a favor de la paz, debern
acompaarse en el mbito internacional del cumplimiento de las condiciones sealadas y, en el interior de los pases, de inequvocas demostraciones de respeto a los derechos humanos, uso legtimo del poder poltico o financiero, lucha contra la violencia familiar, la discriminacin, la
exclusin y por la participacin de todos en el desarrollo.
En dos palabras, para alcanzar y consolidar la paz, es indispensable
que en los mbitos internos y externos de nuestra aldea global, la democracia y el derecho, conceptos inseparables y condiciones de la paz, encuentren la manera de realizarse. Nunca como hoy ha sido tan clara la
conciencia de su necesidad histrica, tan especficos los compromisos
asumidos ni tan apremiante el deseo de los pueblos por hacerlos realidad.
Concepto de Seguridad
Dependiendo de la amplitud que se asigne al concepto de seguridad, el
nmero de amenazas puede ser restringido o amplio. Una visin estrecha de la seguridad restringe el rol militar a la defensa de la soberana y al
112
Paz, Seguridad Humana y Prevencin de Conflictos...
Hugo Palma
rechazo de agresiones directas contra el Estado pues en principio, las

amenazas a la seguridad, deben ser contrarrestadas por la defensa o
sea la posibilidad del empleo de la fuerza militar. Otros problemas requieren distinto tipo de respuestas. Sin embargo, la Declaracin de
Bariloche de Ministros de Defensa de las Amricas de octubre 1966,
parece adherir a la tendencia a la ampliacin del nmero de amenazas
y considera como tales, adems de las anteriores, a asuntos como:
marginalidad de grandes sectores, la produccin y el trfico de drogas,
terrorismo, crimen organizado, violaciones a los derechos humanos.
Otros consideran tambin amenazas a temas como: migraciones irregulares, medio ambiente, falta o debilidad de instituciones democrticas,
atraso tcnico y cientfico, explosin demogrfica, racismo,
fundamentalismo poltico o religioso, subversin, etc.
Estos problemas suscitan inquietud y afectan el normal discurrir de la
vida poltica econmica y social pero no se advierte cules seran las
respuestas, si dentro de conceptualizaciones amplias de seguridad o
de seguridad integral se les consideran amenazas y como tales, asuntos
que interesan a los sistemas de defensa, vale decir de la posibilidad del
empleo de la fuerza que constituye el ltimo recurso de la seguridad. En
efecto, hay cierta tendencia a militarizar las respuestas, lo que implica
creciente participacin del sector de defensa y de los militares en asuntos que son ajenos a su naturaleza y funciones, incluyendo polticas de
desarrollo.
De otro lado, debe entenderse que las nuevas amenazas o amenazas no militares hacen parte de una agenda desarrollo-subdesarrollo en
la cual los problemas originados en los pases pobres no solamente comprometeran su seguridad sino tambin la regional y mundial. Esta amenaza del Sur es ambigua y preocupante pues refiere a problemas que
provienen del propio continente, no interesan a todos de la misma manera y los generadores de amenaza no son, como en el caso clsico, los
Estados sino grupos de personas o situaciones polticas, econmicas o
sociales.
En el mundo globalizado, se advierten situaciones conflictivas descentralizadas que corresponden a varios tipos. Hay una violencia urbana no
poltica relacionada la estructura social como el caso de Johannesburg,
Ro de Janeiro y otras ciudades. Hay una violencia poltica insurgente o
subversiva como los casos de Sendero Luminoso, las FARC de Colombia
y una serie de movimientos en el Medio Oriente, Filipinas y otros lugares. Otra forma de violencia poltica est vinculada al delito en los casos
de trfico de armas y lavado de dinero. La relacin del crimen internacional organizado con el incremento de criminalidad local es evidente en
113
FLACSO-Chile/UNESCO
estos casos. En casi todas esas ocasiones se producen violaciones ms o

menos masivas de los derechos humanos.
Para terminar de complicar el panorama, despus de los atentados
terroristas en Nueva York del 11 de septiembre, se habla con total naturalidad de un conflicto de civilizaciones segn el pensamiento de Samuel
Hungtinton, que enfrentara al mundo islmico con occidente. Independientemente de la inconveniencia de admitir este tipo de planteamiento,
cabe tener muy en cuenta la peligrosidad de las actuales circunstancias.
La conflictividad estructurada de alta previsibilidad de la guerra fra ha
sido reemplazada por una conflictividad desestructurada de escasa
previsibilidad. Por otra parte, del concepto clsico de seguridad de los
Estados se est pasando a examinar preocupaciones sobre la seguridad
de las personas. Esto incluye los nuevos conceptos de seguridad humana,
seguridad democrtica y varios otros como seguridad cooperativa o seguridad compartida. De la clsica disuasin, los Estados ms progresistas
pasan a considerar la cooperacin y la integracin como elementos centrales de sus sistemas de seguridad.
Seguridad Hemisfrica
Tambin en el mbito interamericano, la OEA ha venido asumiendo el
concepto de Cultura de Paz, acompandolo de la necesidad de promoverla mediante la educacin. Esta debe basarse en lo propios principios
de la Organizacin, especialmente los que conciernen el logro de un
orden de paz y justicia, el fortalecimiento de la cooperacin, el cumplimiento de las obligaciones derivadas de los tratados, la solucin pacfica
de las controversias, el no uso o amenaza del uso de la fuerza, la no
intervencin y la defensa de la soberana e integridad territorial de los
miembros, todo ello con la condicin y en el marco del sistema democrtico.
La situacin de paz externa en el hemisferio, la ausencia de amenazas
extra continentales de tipo clsico y la generalizacin de los gobiernos
democrticos crean un ambiente propicio para la nueva consideracin
del significado de la seguridad para los Estados, las sociedades y las personas. Sin embargo, no es fcil encontrar parmetros para la seguridad
en una asociacin donde los intereses diferentes se traducen en una
asimetra evidente. Uno de los miembros tiene intereses y compromisos
estratgicos globales y a los dems preocupa bsicamente su situacin
interna y el entorno inmediato, sin carecer por ello de inters en la
seguridad hemisfrica.
114
Hugo Palma
El nuevo tratamiento de estas cuestiones se inici en 1991 al trmino

de la guerra fra. La Comisin de Seguridad Hemisfrica es el foro oficial
donde los gobiernos se expresan en estos temas. Sus resultados an no
compiten con los entendimientos en las reas militares. En efecto, algunos
pases tienen dificultades con el Tratado Interamericano de Asistencia
Recproca TIAR, la Junta y el Colegio Interamericanos de Defensa, que
subsisten a pesar de estar polticamente superados por el fin de la guerra
fra. Debera disearse un esquema hemisfrico de seguridad que contemple las preocupaciones de todos los pases. La Conferencia Especial sobre
Seguridad Hemisfrica, prevista para el 2004 debera ser una buena oportunidad para culminar este propsito. Sin embargo, los pases latinoamericanos son renuentes a examinar entre ellos criterios para el tratamiento
ms informado y equilibrado de los temas de seguridad hemisfrica.
En la Comisin Especial de Seguridad Hemisfrica se examinan medidas de fomento de la confianza y la seguridad, nueva conceptualizacin de
seguridad, aspectos institucionales, transparencia en las adquisiciones militares, etc. Se han celebrado varias conferencias de Ministros de Defensa
de las Amricas. Continan las ya tradicionales conferencias de comandantes generales de las fuerzas armadas. La mayora de las actividades son
militares y si bien el mejoramiento de las relaciones castrenses es conveniente, ello no es sinnimo de mayor seguridad para todos los pases.
Un sistema de seguridad hemisfrica democrtica y cooperativa que
aspire a consolidar la paz, debe centrarse en la cooperacin y la integracin sin amenazar la soberana e independencia de ningn Estado. Incluir medidas de confianza mutua, control y limitacin de armamentos,
desarme, institucionalidad de la seguridad hemisfrica, adecuada participacin de Estados Unidos y tratamiento consecuente en la OEA y en
Naciones Unidas. Consecuentemente, no se trata de crear una alianza
militar ni un sistema de defensa centrado en torno a la posibilidad del
empleo de la fuerza militar, sino un sistema de seguridad basado en la
cooperacin.
Seguridad en Amrica Latina

Sin seguridad no hay viabilidad nacional y los ciudadanos quedan
desprotegidos frente a antiguas y nuevas amenazas, externas e internas.
Sin embargo, en la realidad latinoamericana el tema es socialmente desconocido, acadmicamente marginal y polticamente escamoteado. Como
son evidentes su significacin y urgencia, que no reciba mayor atencin
es parte de las paradojas latinoamericanas.
115
FLACSO-Chile/UNESCO
Ha habido muy poco pensamiento latinoamericano en materias de

seguridad y defensa, fuera de las visiones geopolticas especialmente apreciadas durante los gobiernos militares, que llevaron a mayores gastos y
adquisiciones y tambin a riesgos de conflicto. No hay un pblico interesado en cuestiones de desarme. Los partidos polticos solamente tienen
vagas referencias a la paz y la amistad y el desarrollo aunados a la necesidad de mantener un sistema de defensa adecuado, concepto que, inclusive en sus aspectos ms genricos, pocos pases han presentado. Los
militares se consideran autorizados a definir visiones de seguridad y defensa, en parte por default de la sociedad y los polticos.
La regin se deleita en un discurso sobre los elementos comunes de
la identidad que no se han traducido en accin en el campo de la seguridad y menos an en el de la defensa. Los avances en materia de cooperacin poltica y de integracin regional, no se extienden automticamente
al mbito militar. Numerosas declaraciones y entendimientos polticos
en materia de seguridad, fomento de confianza, reduccin de armamentos y gastos militares y temas afines, simplemente no son llevados a la
prctica. Preocupa la ausencia, hasta hace poco, de mayores propuestas
en materia de armas y desarme.
El tratamiento que se ha dado a los temas de seguridad entre pases
latinoamericanos es esencialmente bilateral. Es relativamente poco lo
que se ha hecho en materia sub-regional y por regional se entiende el
mbito interamericano donde hay evidente asimetra en estas y otras
materias. Es curioso que se traten en ese marco asuntos que los vecinos
no consiguen tratar entre ellos. Los conceptos de seguridad cooperativa, seguridad compartida y defensa no ofensiva deben merecer mayor
inters de la regin.
El problema histrico, que no ha concluido, es el de la gobernabilidad
de sociedades complejas en Estados dbiles, donde las fuerzas armadas
han aparecido siempre como la institucin ms slida, con grados de
autonoma que bordean la independencia y se han considerado dotadas
de una misin trascendente. En tales condiciones, la cuestin no es la de
una subordinacin constitucional de las fuerzas al gobierno, que en la
prctica no ha funcionado, sino las posibilidades de establecer una efectiva conduccin democrtica de las fuerzas armadas.
Para ello, la aproximacin hacia la seguridad democrtica tendr que
basarse en elementos como el Estado de Derecho, la aproximacin de
las polticas de defensa a las polticas exteriores, el examen de las autnticas necesidades nacionales de seguridad, la prioridad al fortalecimiento
de las instituciones de la democracia, la superacin de ambigedades en
las relaciones civiles militares, la responsable formulacin de roles y mi116
Hugo Palma
siones para las fuerzas armadas, los despliegues militares no ofensivos la

cabal observancia de los derechos humanos, la no utilizacin de las fuerzas armadas para fines polticos partidarios, la atencin a las condiciones
econmicas que supone que nuestros pases no retomarn los niveles de
gasto militar que alcanzaron hace pocos aos y, finalmente, la educacin
para la paz.
Amrica Latina, si se le compara con otras regiones, parece una regin relativamente estable y segura. Solamente subsiste una situacin
remanente de la guerra fra y, en general, hay paz internacional y algunos
problemas an no resueltos probablemente carecen de potencial de conflicto armado. Paradjicamente, Amrica latina es tambin una zona sumamente violenta debida a factores como subversin y terrorismo, produccin y trfico de drogas, delincuencia comn nacional y transnacional,
enorme presencia ilegal de armas individuales y preocupa su volatilidad
poltica por la relativa fragilidad de las nuevas democracias y de algunas
de las antiguas.
En el caso de Amrica Latina, tambin ser necesario reconceptualizar
la seguridad como la preservacin y consolidacin del sistema democrtico. La defensa, como posibilidad de recurrir legtimamente al empleo
de las fuerzas armadas, deber concentrarse en las tareas que tienen que
hacer con su misma razn de ser: la proteccin frente a la agresin armada extranjera o a la amenaza armada interna contra el sistema democrtico, la participacin en las operaciones de mantenimiento de la paz
de las Naciones Unidas y en el sistema de defensa civil en caso de desastres naturales. En derecho internacional los usos legtimos de la fuerza
estn claramente definidos y, en consecuencia, los instrumentos para
ello o sea las fuerzas armadas no pueden tener objetivos equvocos como
alcanzar los objetivos nacionales.
La democracia aumentara las posibilidades de paz y seguridad, con
fuerzas militares menores o menos costosas, pero respaldadas por la
sociedad, a partir de conceptualizaciones de seguridad que incluyan definiciones apropiadas de roles y misiones para tales fuerzas. Esta definicin
implica una manera diferente de percibir y conceptualizar las amenazas.
Tal definicin debe ser polticamente formulada, lo que implica que la
seguridad y defensa sean efectivamente tratadas como polticas de Estado y objeto de inters pblico, examen acadmico, debate parlamentario y decisiones polticas. Los responsables polticos, incluyendo el Consejo de Ministros, deben tener responsabilidades concretas en la definicin de visiones estratgicas y tambin en la formacin, composicin,
equipamiento, despliegue y utilizacin de las fuerzas armadas. Es as como
funciona en las sociedades democrticas.
117
FLACSO-Chile/UNESCO
La seguridad de la regin debe construirse sobre bases jurdicas y

condiciones polticas y producir confianza real. Estas bases pueden ser:
1) Generales, hemisfricos o latinoamericanos como el Tratado de
Tlatelolco que ha permitido crear una Zona Libre de Armas Nucleares
que permite a la regin disfrutar de la ausencia total de tales armas, el
proceso general de democratizacin en toda la regin que ha sucedido a
los regmenes militares que incrementaron las fuerzas, los gastos militares y las adquisiciones de armas y priorizaron esquemas geopolticos
con opciones de conflicto abierto que crecan permanentemente; y el
sistema interamericano y sus obligaciones legales respecto al mantenimiento de la paz y la solucin pacfica de las controversias y sirve como
un foro para la consideracin de asuntos de seguridad internacional
2) Subregionales como los esfuerzos centroamericanos en el Tratado
Marco para la Seguridad Democrtica que contienen significativas MFC
y dispositivos para la consolidacin de los regmenes democrticos, el
respeto de los derechos humanos, el control civil de los militares, etc.;
andinos como la Declaracin de Ayacucho que represent un esfuerzo
histrico, la de Galpagos en 1989 donde se adoptaron resoluciones
respecto a materias de seguridad y fomento de la confianza, Cartagena
relativa al rechazo a todas las armas de destruccin masiva.
Adicionalmente, los Presidentes aprobaron los lineamientos de una poltica exterior comn, el reforzamiento del carcter poltico del proceso y
regmenes de fomento de la confianza y la seguridad; Cono Sur donde las
posibilidades de conflicto entre Argentina y Brasil y Argentina y Chile
han sido superadas, los dos ltimos pases solicitaron a CEPAL una metodologa para la comparabilidad de sus gastos militares que estn por
poner en aplicacin. Finalmente, los Presidentes del MERCOSUR y de
Bolivia y Chile proclamaron al rea como una Zona de Paz y libre de
armas qumicas o bacteriolgicas. El Grupo de Ro ha alcanzado tambin
entendimientos en materia de seguridad y MFC.
3) Bilaterales, con un nmero sustantivo de acuerdos sobre MFC entre varios pares de pases, con diferentes niveles de sofisticacin y cumplimiento
Seguridad Humana
El concepto de seguridad humana es clave en el mundo de hoy y hace
parte del sistema democrtico. Aunque enunciado recientemente, estaba implcito en planteamientos de seguridad en las sociedades ms democrticas y progresistas. Ha sido poltica y acadmicamente promovido por Canad y tratado en la OEA.
118
Hugo Palma
El concepto se desarrolla a partir de la modificacin de la naturaleza

del conflicto que es ahora esencialmente interno y no tanto entre Estados; y tambin de la globalizacin que da lugar a nuevas formas de violencia y crimen transnacional que comprometen la seguridad individual de
las personas y de las naciones. La visin de la seguridad humana cuestiona que pueda haber un Estado seguro con ciudadanos inseguros pues la
seguridad del Estado no es una finalidad en s misma, disociada de la
seguridad de las personas. En esto coincide con la revalorizacin de la
persona que se traduce en entender el Estado al servicio de las personas
y no al revs.
La seguridad humana tiene dos aspectos bsicos que se refieren a
problemas crnicos como hambre, enfermedad y represin; pero tambin a perturbaciones abruptas de la vida diaria. En el segundo caso se
trata de catstrofes naturales o graves crisis que pueden conducir a tragedias humanas. De esta suerte, la seguridad humana puede verse amenazada por problemas de tipo econmico, alimentario, de salud, seguridad personal, ambiental, comunitario o cultural y poltico, integrando
necesariamente elementos de desarrollo para el logro de la paz social.
La seguridad humana no debe considerarse contradictoria con la seguridad de los Estados. Se trata ms bien de una manera distinta y superior de interpretarla mediante la reorientacin del nfasis hacia las necesidades de seguridad de las personas, sin perder de vista que precisan
tambin una garanta de seguridad frente, por ejemplo, a la eventualidad
de un ataque externo, pero sin agotarse en ello. En su aspecto operativo
deber referirse a asuntos como los derechos humanos y libertades fundamentales, el creciente trfico y utilizacin de armas pequeas, la produccin y trfico ilcito de drogas, las minas antipersonal, la corrupcin y
la impunidad, la violencia generalizada y la facilitacin del logro del desarrollo humano.
La viabilidad del concepto depende del insustituible sustento poltico
de la democracia. En la Asamblea General de la OEA en Windsor, el
Canciller de Canad seal: Todos nuestros ciudadanos deben tener la
posibilidad de vivir en sociedades que reflejen sus intereses, satisfagan
sus legtimas aspiraciones y garanticen una participacin efectiva en la
vida poltica, econmica y social de nuestros pases. Esta es la piedra
angular de la seguridad humana. Por su parte, el Jefe de la Delegacin
de Estados Unidos consider que el concepto apunta a la dignidad y
valor inherentes al individuo, principio del que derivan las libertades y
derechos relativos a democracia, derechos humanos y responsabilidad
del Estado de proteger a sus ciudadanos. Se pregunt: Por dnde comenzamos a definir la seguridad y humana? En una palabra: democracia.
119
FLACSO-Chile/UNESCO
Las instituciones democrticas fuertes proveen el nico cimiento slido

de la compleja arquitectura de la seguridad humana. Al fortalecer las
instituciones de justicia y democracia y mejorar el buen ejercicio del
gobierno, protegemos los derechos humanos, mejoramos la seguridad
pblica y hacemos posible el logro de una vida mejor para todos nuestros ciudadanos.
Solucin Pacfica de Controversias

Algunos piensan que los conflictos no ocurren porque la disuasin
funciona. No obstante, hay otras razones por las cuales no proliferan los
conflictos clsicos: el peso del derecho internacional, la relacin costobeneficio ya que el conflicto puede ser un psimo negocio, la mayor
interdependencia econmica, el crecimiento de la institucionalidad democrtica, el posible deterioro de la imagen internacional y las presiones
internacionales contrarias al conflicto.
El considerable nmero de problemas y diferencias internacionales que
se resuelven pacficamente de acuerdo a derecho, pasa por completo desapercibido frente a las diferencias que llevan al conflicto que reciben, contrariamente, enorme publicidad. La relativa ausencia de conflictos clsicos
entre Estados no se debe pues a la falta de problemas ni, necesariamente,
a la eficacia de la disuasin.
Para dejar atrs las hiptesis de conflicto y los aprestos blicos es
preciso la estricta observancia del derecho internacional y cumplimiento
de los compromisos asumidos, solucin pacfica de las diferencias y no
uso de la fuerza; concertacin poltica y consulta diplomtica; integracin econmica, social y cultural, polticas y medidas de fomento de la
confianza; acuerdos de desarrollo fronterizo conjunto; comisiones de
vecindad; vinculacin y cooperacin militar; y, finalmente, diseo de
lineamientos de seguridad cooperativa en funcin de las necesidades de
los Estados medianos y pequeos, y de las subregionales y regionales.
En el plano interno se requiere elementos como: estado de derecho,
decisiones polticas, superacin de ambigedades en las relaciones civilesmilitares, adecuada formulacin de roles y misiones para las fuerzas armadas, cabal observancia del respeto a los derechos humanos, no utilizacin
de la fuerza armada para fines polticos partidarios, no recuperacin de los
niveles de gasto militar alcanzados hace aos y educacin para la paz. Se
requiere tambin un cambio cualitativo en la manera como los liderazgos
polticos, social y acadmico entienden sus responsabilidades en materia
de paz, seguridad y desarrollo.
120
Hugo Palma
En nuevas condiciones de seguridad puede ser necesario redimensionar

y reorganizar las fuerzas armadas, que deben mantenerse esencialmente
profesionales, evitndose cualquier deformacin de roles que puedan
llevar a su crecimiento indefinido. Las fuerzas armadas del futuro deben
ser profesionales, modernas, eficaces y adaptables a nuevos roles y misiones pero ello no significa que deban ser desmesuradas o excesivamente costosas
Para los pases latinoamericanos y caribeos, la posesin de grandes
fuerzas militares no garantiza la seguridad ni el bienestar y ms bien,
deben adoptar visiones estratgicas que promuevan la estabilidad de todos los pases. Para esto ser necesario desarrollar y profundizar las
medidas de seguridad y confianza; mantener los acuerdos sobre las armas que no deben poseerse y, si posible, ampliar su nmero; mantener
el equilibrio estratgico relativo; desarrollar el estudio, comparacin,
comprensin mutua y compatibilizacin de las doctrinas estratgicas. El
planeamiento estratgico-militar deber hacerse a partir de una base
disuasivo-defensiva, lo que supone doctrina, instruccin, armamento,
equipo, logstica, aptos para disuadir y no capaces de proyectar fuerza
militar fuera del propio territorio; as como descartar la posibilidad de
fuerzas supranacionales.
En consecuencia, gobiernos, instituciones y sectores sociales pueden
considerar la pronta aplicacin de propuestas para la mayor difusin de
informaciones sobre asuntos de seguridad y defensa y la formacin de
civiles, el tratamiento de estos temas a nivel bilateral y en grupos como la
CAN, el MERCOSUR y el Grupo de Ro, darles tratamiento poltico como
asuntos de Estado y no exclusivamente del gobierno o militares, apoyar al
Centro Regional de Desarme y Desarrollo de las Naciones Unidas y promover la realizacin de estudios e investigaciones con participacin civil al
interior de los pases y entre ellos.
A partir de la paz internacional que se disfruta, la tarea en la actualidad es avanzar hacia formas de seguridad externa e interna que sean
democrticas, polticamente definidas, socialmente apoyadas y econmicamente menos costosas. Amrica Latina y especialmente Amrica del
Sur tienen, como pocas regiones en desarrollo, la posibilidad de alcanzar
mayor seguridad, desarrollo y bienestar para sus poblaciones. Transformar esa posibilidad en realidad es responsabilidad esencialmente poltica, pero tambin acadmica y social.
121
CENTROAMRICA: INTEGRACIN, SEGURIDAD Y CRISIS DEL SISTEMA

REGIONAL
LUIS GUILLERMO SOLS RIVERA1
Introduccin
Las dramticas transformaciones del sistema internacional en los ltimos
tres lustros han alterado de manera definitiva el curso de la historia centroamericana. Esto no es una exageracin. La Centroamrica autoritaria
e intervenida de los aos ochenta, dio paso, gracias a las negociaciones
de paz, a una donde la razn y el pluralismo que se han asentado de
manera gradual. Tras centenares de miles de muertos, los pueblos del
Istmo parecieran haber optado por un orden regional nuevo, construido
en torno al signo de la normalidad democrtica, cuyo objetivo final es
alcanzar el desarrollo con justicia para el mayor nmero.
1. Profesor catedrtico de Historia y Ciencias Polticas y Vicedecano de la Facultad de
Ciencias Sociales de la Universidad de Costa Rica. Director del programa de Conflicto,
Cooperacin y Medio Ambiente en Centroamrica de la Fundacin para la Paz y la
Democracia (FUNPADEM).
FLACSO-Chile/UNESCO
La integracin centroamericana es un imperativo de los tiempos. La

experiencia del Mercado Comn Centroamericano en los aos sesenta
demostr, desde entonces y hasta la hora actual, que dicha integracin
es rentable y sobre todo capaz de generar riqueza para la regin en su
conjunto. Cierto que durante este perodo algunos pases se beneficiaron ms que otros, y que los dividendos de la modernidad no permearon
a la sociedad civil. Sin embargo haba factores incontrastables -como el
predominio de dictaduras militares o de gobiernos civiles antidemocrticos
en la mayora de los pases del Istmo- que inhibieron esos procesos. An
as, la ganancia neta fue evidente en los altos ndices de crecimiento econmico que Centroamrica experiment entre 1959, ao en que se firm el Tratado General de Integracin Econmica, y 1969 en que una
guerra entre Honduras y El Salvador lo paraliz. Gracias a esta experiencia de una dcada, aprendimos que integrar es una forma de progresar2.
El proceso de paz que culmin en la firma de los acuerdos de Esquipulas
II adicion a las lecciones aprendidas de la integracin econmica otra
no menos importante, integrar tambin es una forma de pacificar. Gracias a esa experiencia Centroamrica reconoci la importancia de garantizar, construir y defender, un espacio comn tambin en materia poltica, en la arena de la democracia. All estaba la oportunidad de darle un
nuevo rumbo, de refundar, un verdadero sistema de integracin regional3.
La integracin que Centroamrica necesita y desea ha pasado en estos aos de creciente -aunque todava insuficiente- normalidad democrtica, de ser una aspiracin ideolgica anclada en los principios liberales del siglo XIX, a convertirse en una verdadera necesidad estratgica,
sin la cual no ser posible vincularse al mundo de las relaciones globales
del siglo XXI.
Paz, Democracia y Desarrollo

El Plan de Paz de 1987 se construy en torno a una triloga virtuosa: paz,
democracia y desarrollo. Estos conceptos encerraban, ms que una posicin doctrinaria, la conviccin de los presidentes centroamericanos de
ese entonces, de que el futuro del Istmo dependera -en el largo plazode una combinacin de al menos cuatro factores principales: a) estabilidad social; b) legitimidad poltica; c) crecimiento econmico y d) respeto
2. Victor Bulmer-Thomas.
3. Luis Guillermo Sols en Sols y Naranjo.
124
Centroamrica: integracin, seguridad y crisis...
Luis Guillermo Sols
a la autodeterminacin de los pueblos. Todos estos factores, de ms

est decirlo, slo tendran posibilidad de ser exitosos, en un entorno
internacional solidario con Centroamrica4
El xito del Plan de Paz y su complejo desarrollo en los siguientes siete
aos demostr la pertinencia de aquella aproximacin. En efecto, los ceses
de fuego condujeron a las elecciones libres y limpias y stas, a su vez, a un
proceso gradual de institucionalizacin democrtica que incluy, de manera significativa, la reduccin del tamao de las Fuerzas Armadas y su sujecin a autoridades civiles, electas constitucionalmente. El mejoramiento
en las condiciones polticas reactiv la produccin y la inversin externa, y
esto permiti mejorar los ndices de empleo y elevar el crecimiento del
PIB. En el plano regional, los gobiernos resolvieron darle nuevo bro al
proceso de integracin con la creacin del Sistema de la Integracin Centroamericana (SICA) en 1991. Para finales de 1996, cuando se concluyeron las negociaciones de paz en Guatemala, todo pareca indicar que
Centroamrica haba cambiado inexorablemente para bien5.
Las expectativas generadas por la normalizacin poltica, sin embargo, no fueron concretadas con la rapidez o la profundidad esperadas en
ninguno de los pases. El progreso mayor, sin duda, se produjo en el
terreno electoral, pero ms all de este campo los avances han sido
lentos y harto limitados6.
Sin entrar en detalles, baste con sealar las cuatro disfunciones principales que explican los lmites del desarrollo democrtico en
Centroamrica en los ltimos tres lustros.
1. Debilidad del Estado de Derecho7: las nuevas democracias centroamericanas han sido incapaces de consolidar las instituciones democrticas, las cuales siguen adoleciendo de la fortaleza y arraigo necesarios para garantizar la existencia de un verdadero -y efectivo- Estado de
Derecho. Esto es particularmente cierto en lo tocante a la administracin de justicia y a la independencia entre los poderes del Estado.
4. Luis Gmo. Solis, "Esquipulas: una experiencia centroamericana en resolucin pacfica

de conflictos", en Amrica Central: del conflicto a la negociacin y el consenso, San Jos:
UPAZlPAR, 1999.
5. Luis Gmo. Sols. Centroamrica 2020: los desafos de sus relaciones externas, Hamburgo:
Instituto de Estudios lberoamericanos, 2000.
6. Vase Proyecto Estado de la Nacin, Estado de la Regin en Desarrollo Humano
Sostenible, San Jos: PNUD, 1999.
7. Estos problemas ya eran detectables a principios de los aos 1990 y se han profundizado. Vase Rgine Steichen (comp.), Democracia y democratizacin en Centroamrica,
San Jos: Editorial Universidad de Costa Rica, 1993.
125
FLACSO-Chile/UNESCO
2. Impermeabilidad de las estructuras de dominacin8: ha sido

muy difcil penetrar y confrontar de manera exitosa, los viejos esquemas
de dominacin del pasado. Con excepcin de los avances logrados por
el FMLN en El Salvador, en los dems pases de la regin el poder no ha
dejado de ser detentado por los sectores polticos y econmicos ms
tradicionales, entre los que se cuenta, en el caso de Nicaragua, a la
dirigencia histrica del FSLN. Estos sectores, coyunturalmente aliados
entre s, han inhibido el desarrollo de fuerzas polticas alternativas surgidas desde la sociedad civil por medio, entre otras maquinaciones, de
legislacin electoral discriminatoria o prcticas polticas desleales.
3. Inequidad econmica y social 9: el predominio de modelos econmicos altamente excluyentes, han hecho que durante la ltima dcada
los ndices de pobreza hayan aumentado de manera sostenida. La disminucin de la inversin real en educacin, salud y vivienda social; el aumento del desempleo y el subempleo; el empeoramiento en la condicin
econmica de las mujeres jefes de familia y la enorme vulnerabilidad de
las poblaciones centroamericanas ante los desastres naturales, han bajado de manera significativa la calidad de vida y aumentado los niveles de
violencia, tanto pblica como domstica. Esto tiene un impacto directo
en la calidad de la democracia, la cual no puede ser ptima en un entorno signado por la injusticia y la mala distribucin del ingreso.
4. Corrupcin e impunidad10: ningn pas centroamericano ha estado exento de gravsimos problemas de corrupcin, tanto pblica como
privada. Este fenmeno, que no siendo nuevo ha adquirido proporciones dramticas a medida que se han abierto ms y ms los canales de
informacin ciudadana, constituye un permanente desafo a la credibilidad de las instituciones democrticas. Esta escandalosa corrupcin es
tanto mas ofensiva en cuanto se produce en un marco de casi absoluta
impunidad y en ausencia de una cultura de rendicin de cuentas. Adems, es agudizada por la existencia de poderosas redes de crimen internacional organizado que han penetrado las estructuras policiales y militares de toda el rea.
8. Constantino Urcuyo (ed), Partidos polticos y gobernabilidad en Amrica Central, San

Jos: PNUD, 1997. Tambin Carlos E. Ramos y Carlos Briones, Gas lites, San Salvador:
FLACSO/USAID, 1999.
9. Estado de la Regin en Desarrollo Humano Ibid.
10. Sobre la corrupcin y sus mecanismos vase a Mike Collier, Political Corruption in
the Caribbean Basin: a comparative analysis of Jamaica and Costa Rica, Miami: Florida
International University, 2000.
126
Luis Guillermo Sols
Tensiones renovadas
La situacin en Centroamrica tambin es preocupante en otro sentido.
Desde 1997 el proceso de integracin regional sufre de una parlisis
progresiva; parlisis que se ha producido, para mayor, alarma, en medio
de un resurgimiento de aejos conflictos limtrofes en todas las fronteras del rea. Semejante coyuntura, agravada por un deterioro generalizado en los escenarios domsticos de los pases miembros del Sistema de
la Integracin Centroamericana (SICA), ha interrumpido el dilogo poltico entre los gobiernos de la regin y en al menos un caso -entre Nicaragua y Honduras- ha lesionado gravemente los trminos de intercambio comercial del Mercado Comn.
Abundan los incidentes que han agudizado las tensiones regionales.
En su fase ms contempornea, las tensiones han surgido de manera
prominente de dos fuentes: el diferendo fronterizo entre Honduras y
Colombia con Nicaragua en torno a la delimitacin de sus aguas territoriales en el Mar Caribe; y la firma de la Declaracin Trinacional del 2 de
mayo del 2000 entre Guatemala, El Salvador y Nicaragua. Como respuesta a ste ltimo cnclave, que los hondureos consideraron como
un acto dirigido a aislarles en el conjunto regional, el Ministerio de Relaciones Exteriores de Honduras emiti un comunicado en el que rechazaba los acuerdos supuestamente lesivos contra su soberana. A principios de agosto de 2001 las autoridades hondureas anunciaron la expulsin de dos supuestos "espas" salvadoreos que ejercan como consejeros militares en la Embajada de su pas en Tegucigalpa.
El 27 de agosto de 2001 la situacin empeor tras la reunin bilateral
entre los mandatarios de El Salvador y Nicaragua en la cual, segn los
trminos de la declaracin conjunta emitida tras el encuentro, se desconocieron tcitamente los derechos otorgados por la Corte Internacional de Justicia a Honduras de tener mar territorial, plataforma continental y zona econmica exclusiva a partir de la porcin central de la lnea
de cierre del Golfo de Fonseca en el Ocano Pacfico. Una vez ms Honduras consider esta reunin como un acto poco amigable que profundizaba los malos entendidos resultantes del encuentro trilateral del mes
de mayo.
Ms al sur mientras tanto, las relaciones entre Nicaragua y Costa Rica
siguen complicadas. El diferendo entre ambos Estados por la libre navegacin en el ro San Juan no se ha resuelto. Lejos de ello, se ha complicado debido a una inslita decisin de la Sala Constitucional de Costa Rica
la cual impone al gobierno de este pas una interpretacin del Tratado
Caas-Jerez con Nicaragua (firmado en 1858) que en la prctica limita
127
FLACSO-Chile/UNESCO
mucho las opciones de negociacin entre los dos Estados. Peor an, la
revelacin de que el gobierno costarricense ha incluido una partida presupuestaria de $1 milln de dlares en previsin de una eventual demanda contra Nicaragua en la Corte Internacional de Justicia en La Haya en
el ao 2002, ha producido un estallido nacionalista en Nicaragua, cuyas
autoridades han renovado las amenazas -ya concretadas en el caso de
Honduras- de imponer un "impuesto patritico" a los productos costarricenses que ingresen a territorio nicaragense, incluidos aquellos cuyo
destino final es el resto de Mercado Comn Centroamericano.
Todo esto ocurre, lamentablemente, al tiempo que se conocen pavorosas noticias sobre hambrunas en el Oriente de Guatemala y el Norte
de Nicaragua. Estas tragedias, que en el primer caso han .cobrado 43
vctimas mortales y que en el segundo continan siendo calificadas por el
Presidente Arnoldo Alemn como "patraas" de sus enemigos polticos,
constituyen un contundente recordatorio de que la democracia est lejos de haberse consolidado en Centroamrica.
Por otra parte, los militares centroamericanos tambin se estn reciclando. Atrs quedaron los das de las tropas de asalto y los batallones
contrainsurgentes; atrs las estrategias de tierra arrasada y los paradigmas
derivados de la Doctrina de Seguridad Nacional. Hoy las Fuerzas Armadas son las firmes aliadas de la proteccin del medio ambiente, persiguen
"especies invasoras" -no guerrilleros- y se han convertido a la causa de la
Seguridad Humana como parte de una nueva definicin de sus roles y
funciones en una sociedad democrtica. Al menos as se entiende de los
resultados de la conferencia "Mejorando la Cooperacin entre Seguridad y Medio Ambiente para Amrica Central y el Caribe", auspiciada por
el Comando Sur de Estados Unidos en San Jos de Costa Rica hace dos
semanas.
Es paradjico que este "reverdecer" castrense se produzca gracias al
esfuerzo de los civiles por desmilitarizar el concepto de seguridad. En
efecto, tras la prfida dcada de los aos ochenta y con el advenimiento
democrtico, Amrica Latina fue testigo del surgimiento de toda una
gama de nuevas definiciones que iban desde la "seguridad cooperativa",
"seguridad integral" y "seguridad alternativa" del Cono Sur, hasta la "seguridad democrtica" del Sistema de la Integracin Centroamericana, o
la "seguridad humana" del PNUD.
El resultado de esta "mlange" es el militar-ecologista o el militardesastrlogo; en cualquier caso, el militar con patente de corso, que se
siente autorizado para participar de manera activa en el manejo de todos
los campos del desarrollo sostenible. Lo que se concibi hace quince
aos como la desmilitarizacin del concepto de seguridad, hoy amenaza
128
Luis Guillermo Sols
ms bien con llevarnos a la militarizacin del resto de la agenda de polticas pblicas en Centroamrica.
Frente a esta preocupante nueva tendencia se han levantado las voces de quienes, de ser inevitable, la presencia de las Fuerzas Armadas en
temas atpicos a las tareas propias de la defensa nacional, debera limitarse a tareas de apoyo en coyunturas de emergencia humanitaria o desastres naturales, siempre en una posicin subordinada a las autoridades
civiles. Esta posicin, en el caso de Centroamrica se afirma an ms al
constatarse la existencia de un contingente militar trinacional dedicado
por le momento a la mitigacin de desastres naturales con apoyo de
Estados Unidos, y dependiente directo del comando conjunto de la Asociacin de Jefes de Ejrcito de Centroamrica, no de las instituciones
regionales civiles especializadas en el tema.
El "reverdecimiento" de los militares centroamericanos, ms all de
cualquier especulacin conspirativa, constituye un desafo importante para
toda la regin, y constituye una advertencia sobre el estado de las democracias en el rea.
Pocos creen posible que estalle la guerra entre los pases centroamericanos. De hecho, esa posibilidad resultara inmensamente jocosa si no
fuera por el extraordinario sufrimiento que padecen los pueblos de la
regin. No obstante ello, an si no hay guerra entre los Estados, resulta
escalofriante constatar la vulnerabilidad del proceso de integracin y la
negligente conduccin que de ste han hecho los gobiernos del rea.
Ante esas realidades y frente a un panorama de desesperante abandono
de las instancias oficiales del Sistema de la Integracin Centroamericana
(SICA), es difcil ser optimistas.
Centroamrica frente a los problemas globales de

seguridad
Los presidentes de Centroamrica han acordado sumarse a los esfuerzos mundiales contra el terrorismo. Reunidos en Honduras el 22 de
setiembre de 2001, los jefes de Estado y el representante del Primer
Ministro de Belice reiteraron su voluntad de luchar contra este flagelo
por medio del "intercambio de informacin concerniente a posibles actos terroristas ...el reforzamiento de la seguridad en las fronteras, puertos y aeropuertos de la regin ...la coordinacin de acciones que impidan
que el territorio centroamericano sea utilizado por grupos terroristas
...y fortalecer la legislacin penal para que se tipifique como delito la
asociacin con grupos o personas terroristas", entre otros. Asimismo
129
FLACSO-Chile/UNESCO
ratificaron el patrocinio de sus gobiernos a la convocatoria de la OEA

para dar tratamiento al tema del terrorismo como amenaza a la democracia y la seguridad hemisfricas, en el marco del TIAR.
La declaracin de los presidentes, profusamente divulgada en campos
pagados en los medios de comunicacin del Istmo, tambin incluye una
manifestacin de solidaridad con el pueblo y gobierno de Estados Unidos, y una adhesin a la tesis de que la coyuntura actual "(...) debe ser
manejada en forma tal que permita mantener y aumentar la tolerancia y
las buenas relaciones entre diferentes culturas, religiones, etnias y naciones"11.
En relacin con las eventuales acciones militares que Estados Unidos
emprenda en su campaa contra la denominada "primera guerra del siglo
XXI" por el Presidente Bush, los centroamericanos fueron deliberadamente ambiguos: subrayaron su "firme decisin de colaborar y apoyar la
adopcin y ejecucin de medidas orientadas a sancionar a los responsables", pero tambin de hacerlo "(...) de acuerdo con las normas del derecho internacional". Con ese fin, y para concretar las acciones anunciadas,
los presidentes convocaron reuniones de la Comisin de Seguridad, de
los Directores de Polica Nacional y de la Conferencia de las Fuerzas
Armadas Centroamericanas (CEFAC).
Ms all del simbolismo retrico de esta declaracin frente a los atentados terroristas de Nueva York y Washington, D.C., hay en las manifestaciones de los presidentes centroamericanos, dos referencias ominosas
que no deben pasar inadvertidas. La primera, es una imprecisa exigencia
a "(...) todas aquellas organizaciones polticas que mantienen relaciones
con estructuras terroristas que las suspendan inmediatamente. Estas relaciones -agregan los mandatarios- pretenden legitimar el terrorismo internacional y pueden llevar al uso del territorio centroamericano como
punto de apoyo de acciones terroristas". La segunda es una "fuerte condena "(...) a cualquier vnculo entre grupos o sectores de la regin centroamericana con el terrorismo internacional".
Semejante lenguaje pareciera estar dirigido, aunque no se mencionan
por su nombre, a las organizaciones que en los aos ochenta se encontraban alzadas en armas contra los gobiernos de El Salvador y Guatemala
o que, como era el caso del Frente Sandinista de Liberacin Nacional
(FSLN), gobernaba Nicaragua. En aquella poca se acusaba a esos grupos
de mantener nexos con organizaciones terroristas como la ETA, el ERI,
las FARC, o al-Fatah militar, as como con pases supuestamente favorecedores de dichos grupos, Sudn, Libia, y Corea del Norte entre otros.
11. Declaracin "Centroamrica Unida contra el Terrorismo!", en La Nacin, 24 de
setiembre de 2001, p. 17.
130
Luis Guillermo Sols
De hecho, en declaraciones pblicas el 1 de octubre de 2001, el Presidente de Nicaragua denunci el peligro que constituan para Nicaragua
las ms de 2500 naturalizaciones otorgadas por el gobierno del ex Presidente Daniel Ortega a ciudadanos extranjeros durante su administracin (1981-1990)12.
El problema es que, en la actualidad, los antiguos insurgentes centroamericanos y el FSLN, se han convertido en vigorosos partidos polticos
que, en al menos dos casos, El Salvador y Nicaragua, podran llegar al
poder en el corto plazo. Frente a tal coyuntura, las declaraciones presidenciales resultan, en el mejor de los casos, preocupantes y en el peor
de ellos amenazantes. Evidencian, como ya se prevea, el peligro de utilizar el concepto "terrorismo" con fines ulteriores que en nada favorecen
la causa comn contra su accionar en el mundo.
Observaciones finales
Los pases del Istmo centroamericano constituyen, en su conjunto, un
bloque comercial y econmico de alguna significacin en el Hemisferio.
Combinado, su producto interno bruto alcanz en 1999 los $58.000
millones de dlares, con exportaciones que sumaron los $13.000 millones de dlares y un ingreso per cpita de $1700 dlares anuales13. En
este sentido, las perspectivas de la regin -si se lograran resolver los
enormes problemas sociales y de gobernabilidad que la aquejan- deberan ser positivas.
Por el contrario, los pases de la regin individualmente considerados, difcilmente podran competir en un mundo de mercados globales.
Esto, que es cierto incluso para aquellos Estados con mayor desarrollo
relativo (Panam y Costa Rica), resulta todava ms dramtico en el caso
de Nicaragua y Honduras, cuya viabilidad en el mediano y largo plazo son
ms que cuestionables en las actuales circunstancias. De all la importancia de que el proceso de integracin se consolide y ample.
La alta dependencia de Centroamrica con su entorno internacional,
por otra parte, constituye uno de las caractersticas ms dominantes en
la historia de la regin. Aunque dicha dependencia, en la poca ms reciente, se ha centrado en la presencia incontrastable de Estados Unidos
como potencia hegemnica, lo cierto es que Centroamrica tambin es
muy vulnerable a su entorno geopoltico inmediato, incluyendo los pases ms grandes de la Cuenca del Caribe.
12. En La Nacin, lunes 1 de octubre de 2001, p.14 A
13. Consultores Econmicos y Financieros (CEFSA), Informe Econmico, 1999.
131
FLACSO-Chile/UNESCO
Esta sensibilidad a los factores externos, que siendo econmica tambin se expresa en el mbito poltico y de seguridad, constituye uno de
los desafos ms importantes para el Istmo en las prximas dcadas.
Por lo tanto la integracin no debe ser un ejercicio nostlgico y retrico, economicista y hasta reaccionario. Nostlgico y retrico, en tanto
pretenda la proclamacin a golpe de tambor de una Federacin Centroamericana construida en torno a democracias ingobernables. Economicista
si su mbito de accin se limitara al crecimiento econmico o al establecimiento de sofisticados "corredores logsticos" que garantizan la vinculacin con el mundo, pero que no toman en cuenta que el crecimiento
slo puede sostenerse por medio de sociedades polticamente estables
e inclusivas. Reaccionario, si no hubiera una sujecin efectiva de las Fuerzas Armadas al poder civil, si no hubiera pleno respeto a todos los Derechos Humanos y el reconocimiento explcito de que la integracin por s
misma ni resuelve todos los problemas, ni garantiza la realizacin de
todas las aspiraciones de desarrollo y seguridad humana de los pueblos
de la regin.
La integracin centroamericana debe verse, por el contrario, como
un proceso gradual y progresivo, firmemente anclado en los compromisos de los Estados miembros del SICA pero tambin de la sociedad civil
regionalmente organizada. Ello, en un contexto de creciente democratizacin, de regmenes cada vez ms equitativos, productivos, responsables en el uso y proteccin de los recursos naturales, cada vez ms orientados hacia el bienestar y la solidaridad.
Sera totalmente injusto y equivocado, pues, desestimar los grandes
avances experimentados por Centroamrica en el mbito poltico en la
ltima dcada. Pese a sus grandes deficiencias, la democracia representativa se ha ido asentando poco a poco en un Istmo en cuya historia siempre predomin la dictadura militar, la represin y la violencia. Este es un
gran logro especialmente si se comparan los avances en Centroamrica
con la situacin imperante en otras partes del mundo que tambin experimentaron, en la dcada de 1980, conflictos armados internos exacerbados por las tensiones de la guerra fra.
En este sentido, habra que esperar que las cosas puedan avanzar para
mejor y para que ello sea posible, habr que prestar atencin a algunas
tendencias.
En primer trmino es imperativo que los gobiernos centroamericanos redoblen sus esfuerzos en contra de la pobreza y la exclusin social.
Ninguna democracia funciona en medio de la injusticia y el hambre. El
pluralismo no florece en un entorno de miseria. La leccin histrica ms
importante que Centroamrica debi haber aprendido de la crisis polti
132
Luis Guillermo Sols
co militar de los aos 1980, es que la pobreza lleva a la violencia. Si

Centroamrica no es capaz de mejorar la calidad de vida de sus gentes,
terminar dilapidando el capital democrtico tan costosamente adquirido durante los ltimos tres lustros14.
En segundo lugar, es fundamental que se evite la tentacin autoritaria.
El aumento de la inquietud social en Centroamrica y la debilidad del Estado de Derecho ya sealada, conforman un caldo de cultivo ideal para revivir las opciones represivas a las cuales las lites tradicionales son tan
proclives. Si bien disminuidas y relativamente no deliberantes, las Fuerzas
Armadas de Centroamrica todava constituyen poderosos polos econmicos y polticos que se resisten a asumir un papel subordinado ante los
lderes civiles de la regin15. Por su parte, las lites polticas insisten en
calificar cada vez con mayor frecuencia, la situacin de sus pases como
"ingobernable", definicin que podra llevar a la bsqueda de salidas de
hecho o, en todo caso, a la bsqueda de estrategias de "mano dura" que
lejos de contener la turbulencia social, podran aumentarla.
En tercer lugar, aunque por el momento un esfuerzo de esta magnitud luzca complejo e intil, hay que seguir apostando en favor del Sistema de Integracin Centroamericana (SICA). Independientemente de la
debilidad y falta de capacidad manifiesta de la Secretara General del SICA,
y ms all del evidente desprestigio del resto de la institucionalidad regional (con salvadas excepciones que incluyen, de manera prominente, a
la SIECA), lo cierto es que resultar imposible reactivar muchas de las
tendencias virtuosas de la regin sin este instrumento fundamental.
Finalmente, es menester ampliar los mrgenes para la participacin
de las sociedades civiles en los procesos de decisiones. Es lugar comn
decir que la democracia representativa debe evolucionar hacia una democracia participativa, en la cual la delegacin tradicional de soberana
se acompae con niveles crecientes de accin ciudadana tanto en el plano nacional, como tambin y especialmente en el plano local. Es indudable que la actual conformacin de los rganos democrticos representativos en toda Centroamrica (incluido del CC-SICA por supuesto),
ni garantiza la representacin popular ni satisface las aspiraciones ciudadanas. Para ampliar la participacin habr que descentralizar an ms al
Estado en el territorio (por medio de un fortalecimiento de los gobiernos locales), as como mejorar los mecanismos de contralora ciudadana
y de rendicin de cuentas.
14. Jorge Nowalski. Asimetras econmicas, laborales y sociales en Centroamrica: desafos y oportunidades, San Jos: CIDH, 2001.
15. Arnoldo Brenes y Kevin Casas, Soldados cono empresarios: los negocios de los
militares en Centroamrica, San Jos: Fundacin Arias/COSUDE, 1999.
133
FLACSO-Chile/UNESCO
Ante este panorama no siempre optimista, se vuelve imperativo afirmar

que los problemas de la democracia slo se resuelven con ms democracia, no menos. Cualquier intento a contrario la debilita y, en ltima instancia, la mata. Centroamrica ya opt por la democracia como destino
histrico, ahora lo que falta es construirla con las acciones de cada da.
134
LA DINMICA DE LA SEGURIDAD HUMANA EN LA REGIN ANDINA
ARLENE B. TICKNER1
ANN C. MASO
MASONN2
Introduccin
La regin Andina se ha convertido en el epicentro de la inestabilidad en
el hemisferio, caracterizndose cada vez ms por niveles ascendentes de
violencia y descontento social, subversin armada, criminalidad, trfico
de drogas, pobreza y privaciones, corrupcin e ingobernabilidad. Si bien
existe un amplio consenso de que la principal causa de esta situacin es
la crisis colombiana, un anlisis de este tipo en base a un solo estado es
incompleto desde el punto de vista conceptual y emprico. El concentrarse
en la forma en que el problema interno de Colombia amenaza su propia
seguridad nacional y el de sus vecinos, es, ciertamente, una parte
importante de la historia. No obstante, un enfoque de este tipo pasa por
1. Directora, Centro de Estudios Internacionales, Universidad de los Andes, Bogot,
Colombia.
2. Directora, Departamento de Ciencia Poltica, Universidad de los Andes, Bogot,
Colombia.
FLACSO-Chile/UNESCO
alto la naturaleza compleja en cuanto a relaciones y dimensiones mltiples

de la difcil situacin posterior a la guerra fra. El entrelazamiento de los
dominios de la seguridad nacional e internacional exige una perspectiva
ms holstica e interdependiente de la dinmica de la seguridad dentro
de la regin Andina. Adems, el alto perfil de la crisis colombiana ha
desplazado la atencin de otros sucesos que representan tambin riesgos
reales para la seguridad de la regin Andina y para sus habitantes en
particular.
Existe un reconocimiento cada vez mayor de que la problemtica de
la seguridad a nivel mundial comprende una amplia gama de referentes
de seguridad, esto es, las personas, las comunidades locales, sub-regionales
e indgenas, la sociedad civil, los actores polticos, sociales y econmicos
sub-nacionales y los grupos transnacionales, entre otros (Barry, Waever
y de Wilde, 1998). En este sentido, los recientes debates acerca de la
seguridad humana son especialmente pertinentes, puesto que han tenido
un efecto profundo sobre la forma en que los analistas y profesionales
examinan los problemas de seguridad, as como en la identificacin de
los temas considerados como problemas de seguridad importantes en el
contexto mundial. Si bien las definiciones tradicionales centradas en los
estados se limitan a la forma de manejar las amenazas externas para el
estado, el colocar al individuo en el epicentro de las discusiones sobre
seguridad ... automticamente hace mucho ms amplia la pregunta acerca
de `en qu aspectos hay que tener seguridad, ya que los individuos estn
amenazados por una gama de problemas mucho ms amplia que el estado
o la sociedad (Terrif, Croft, James y Morgan 1999: 179). La seguridad
humana comprende tambin ... ms que la supervivencia fsica y las
amenazas para ella ... y, a la vez, plantea ... el aspecto de la dimensin
positiva de la seguridad y las polticas de seguridad (McSweeney 1999:92).
En consecuencia, el enfoque de seguridad humana sugiere que la
prevencin de amenazas a nivel mundial, cuando las personas constituyen
el referente principal de la seguridad, requiere una definicin proactiva
de este problema.
Desde el trmino de la guerra fra han surgido precedentes jurdicos
importantes que destacan un cambio hacia el reconocimiento internacional
de los individuos y comunidades humanas como sujetos legtimos de
leyes y reglamentaciones internacionales (Gurtov 1999). Adems del
surgimiento de la idea de intervencin humanitaria en el sistema de las
Naciones Unidas, la creciente institucionalizacin de las normas sobre
derechos humanos universales, la propuesta de crear el Tribunal Criminal
Internacional y la expansin de los vnculos directos entre los individuos
y grupos sociales pequeos con organizaciones internacionales, entre
136
Seguridad Humana: visin desde Per
Arlene B. Tickner / Ann C. Mason
otras, dan testimonio de la supremaca de las estructuras de seguridad

humana en las prcticas globales.
En este ensayo, intentaremos entregar un anlisis preliminar de los
factores que afectan la dinmica de la seguridad en la regin Andina.
Nuestro anlisis parte de la suposicin de que el estado no es la unidad
de anlisis exclusiva ni la ms apropiada para explorar los complejos
problemas de seguridad en juego en esta regin.
La dinmica de la seguridad en la Regin Andina

La dinmica de seguridad de la regin Andina se manifiesta de dos formas
fundamentales: (1) caractersticas que son compartidas por los estados y
sociedades regionales y que determinan las formas en que interactan, y
(2) procesos que se esparcen por toda la regin, independientemente de
las fronteras que definen los respectivos territorios. Ambos tipos de
problemas de seguridad dependen mucho uno del otro y afectan a una
amplia variedad de sujetos, especialmente y por sobre todo, al individuo.
Entre las caractersticas comunes que exhiben los pases de la regin, se
cuentan la debilidad de los gobiernos/deconsolidacin democrtica;
recesin/crisis econmica; corrupcin; y la presencia de agentes
transnacionales a nivel mundial. El conflicto en Colombia, la poltica de
Estados Unidos hacia la regin Andina y el comercio de armas y drogas,
as como dimensiones ms positivas de la seguridad, apuntan a prevenir
dichas amenazas, que potencialmente incluyen a los agentes
transnacionales a nivel mundial y los movimientos de resistencia social.
Debilidad de los gobiernos / deconsolidacin democrtica

Existe un amplio consenso que desde principios de la dcada de los 90,
Ecuador, Colombia, Per y Venezuela han estado sometidos a diversos
grados de debilidad en sus estructuras de gobierno (Mason 2000) y que
la eficacia y credibilidad de sus instituciones polticas se ha tambin
debilitado. En la regin Andina, la crisis de credibilidad y legitimidad de
las instituciones polticas, como los poderes legislativo, ejecutivo y judicial
y los partidos polticos tradicionales, junto con una creciente impugnacin
a la naturaleza de las reglas polticas del juego, han tendido a minar la
expresin institucional del Estado, lo que ha tenido como consecuencia
un debilitamiento del Estado an mayor 3 .
3. Para un anlisis amplio de los estados fuertes y dbiles, ver Buzan (1991)
137
FLACSO-Chile/UNESCO
Independiente de las causas basales y manifestaciones especficas de la

crisis poltica en Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela, en todos
estos pases se cuestiona la calidad de las instituciones democrticas.
Como resultado de ello, los actores sociales se ven forzados cada vez
ms a salirse de los canales institucionales formales, para poder formular
demandas, buscar justicia y resolver conflictos en este intransigente
escenario democrtico.
Corrupcin
Si bien el alcance de la corrupcin es universal, normalmente se le asocia,
entre otros aspectos, con la mala calidad de las instituciones pblicas, los
bajos niveles de competencia, la desigualdad social, la falta de aceptacin
de las autoridades gubernamentales y la libertad de prensa limitada
(Lambsdorff 1999). En todos estos pases de la regin Andina, la
corrupcin se encuentra muy esparcida. Adems de los factores recin
mencionados, esta situacin tambin se explica por la persistencia de
prcticas institucionalizadas, como el clientelismo, la falta de
responsabilidad vertical y horizontal, el deterioro general de las
instituciones polticas, la debilidad del estado y la presencia de redes
criminales transnacionales, particularmente las organizaciones de trfico
de drogas. Los pases mencionados se encuentran entre los ms corruptos
de Amrica Latina y el mundo segn el ndice de Percepcin de
Corrupcin de Transparencia Internacional de 2001. En una escala de
cero (altamente corrupto) a diez (altamente limpio), Per recibi una
clasificacin de 4.1 (que lo coloca en el lugar 44 entre 91 pases), Colombia
3.8 (lugar 50), Venezuela 2.8 (lugar 69), Ecuador 2.3 (lugar 79) y Bolivia
2.0 (lugar 84).
Recesin / crisis econmica

A partir de la dcada de 1990, las recesiones y crisis econmicas se han
convertido en lugar comn en la regin Andina. Esta situacin ha estado
asociada principalmente (con la excepcin de Venezuela) con la puesta
en prctica de reformas neoliberales y con la incapacidad de la mayora
de los pases de insertarse de manera eficaz en el mercado mundial.
Aparte de Per, en la dcada pasada todos los pases en cuestin
experimentaron tasas anuales de crecimiento por debajo del promedio
latinoamericano. Los descensos en el producto interno bruto durante
este perodo fueron tambin muy marcados en los casos de Ecuador,
Colombia y Venezuela (Banco Mundial 2000). Si embargo, ms importante
138
incluso que esto es que los resultados de la reforma estructural en

trminos sociales y distributivos son tambin sombros. Una de sus
consecuencias ha sido el aumento del desempleo, sub-empleo y empleo
en el sector informal, lo que se une a un descenso en los salarios reales
(Smith y Korzeniewicz 1997). Las medidas en cuanto a reformas tambin
han dado lugar a alarmantes niveles de pobreza y desigualdad: ms del
50% de la poblacin de la regin Andina vive bajo el nivel de pobreza.
Presencia de actores transnacionales

La creciente influencia y alcance cada vez mayor de las instituciones
internacionales, sistemas multilaterales y leyes mundiales que reflejan un
desplazamiento a nivel mundial desde el estado hacia mecanismos de
gobierno mundial afectan directamente la dinmica de la regin en la
regin andina. No slo se prioriza a menudo la seguridad humana por
sobre la seguridad nacional, sino que la globalizacin de la seguridad
significa ahora que los problemas humanitarios en los estados andinos
continan considerndose una preocupacin legtima de la comunidad
internacional y que la responsabilidad por brindar seguridad incluye en la
actualidad a representantes de toda la sociedad civil. Esta transformacin
en el paradigma de la seguridad ha dado como resultado que las crisis de
derechos humanos durante la ltima dcada en Colombia y Per hayan
adquirido tanta notoriedad pblica, al igual que el conocimiento de la
enorme cantidad de personas desplazadas que cruzan las fronteras
internacionales regularmente, los extraordinarios niveles de violencia
criminal y el levantamiento de plataformas de derechos indgenas en los
Andes. A su vez, el creciente inters externo por la regin ayuda a explicar
el notorio aumento de representantes del sistema de Naciones Unidas,
organizaciones internacionales, estructuras regionales, coaliciones de
defensa transnacionales y ONGs nacionales e internacionales, que trabajan
en problemas de derechos humanos.
La fusin de todas las economas nacionales de la regin en una sola
estructura econmica global ha dado tambin lugar a un papel cada vez
ms regulador de las instituciones econmicas multilaterales, como la
OMC, el Banco Mundial y el FMI, los que han puesto en prctica paquetes
de reformas estructurales en Colombia, Ecuador, Per y Venezuela. El
triunfo de las economas neoclsicas en la periferia (Biersteker 1992)
pone de manifiesto el enorme peso que han adquirido los determinantes
de nivel del sistema en el diseo de la estrategia econmica a nivel local,
mientras, a la vez, reducen la autonoma de los actores del estado y la
sociedad en el desarrollo de estrategias autctonas para hacer frente a
los problemas internos.
139
FLACSO-Chile/UNESCO
El conflicto colombiano
La intensificacin del conflicto armado en Colombia desde mediados de
los 90, ha hecho aumentar la preocupacin en los pases vecinos, as
como en Estados Unidos, por el probable efecto de extensin de esta
crisis, principalmente en trminos de inestabilidad e inseguridad nacional
y regional. Luego de la aprobacin de parte de Estados Unidos del paquete
de ayuda a Colombia a mediados del ao 2000, la militarizacin de las
fronteras de pases vecinos en Venezuela, Per y Ecuador (adems de
Brasil y Panam) se intensific de manera alarmante. El objeto es
confrontar las incursiones de la guerrilla y el flujo de cultivo de drogas,
as como de personas desplazadas, que se ha comenzado a producir como
consecuencia de la implementacin de esfuerzos masivos por fumigar los
cultivos de drogas en el sur de Colombia. Claramente dichas
preocupaciones no son infundadas. En Venezuela, el secuestro y extorsin
de los habitantes de la zona fronteriza entre Colombia y Venezuela se ha
convertido en una prctica comn, mientras los actores armados se
desplazan libremente entre los dos pases. Los secuestros, las incursiones
de la guerrilla y grupos paramilitares, as como el flujo de cultivos ilcitos
y de personas desplazadas que huyen de la violencia hacia Ecuador, han
acentuado an ms el carcter permeable de la zona fronteriza con su
vecina Colombia. Estos breves ejemplos ilustran la naturaleza cada vez
ms transnacional de la crisis colombiana, as como la participacin de
referentes no gubernamentales, como las poblaciones de inmigrantes y
grupos armados.
Poltica estadounidense hacia la regin Andina

Las diversas formas en que se ha tratado el problemas de las drogas
ilcitas en pases como Colombia, Per y Bolivia, se derivan
fundamentalmente del enfoque adoptado por Estados Unidos en relacin
con este problema (Tickner 2000). La definicin del trfico de drogas
como asunto de seguridad nacional en Estados Unidos, implica que exista
la tendencia a posponer otros objetivos de largo plazo, entre los que se
incluye el fortalecimiento de las instituciones democrticas, la defensa
de los derechos humanos, la reduccin de la pobreza y la preservacin
del medio ambiente, en beneficio del problema de los narcticos. Adems,
la lgica de guerra contra las drogas de Estados Unidos no hace una
diferencia clara en los campesinos que cultivan coca y las organizaciones
que trafican coca, y ambos son catalogados como criminales por igual.
Como resultado de ello, el problema fundamental de la subsistencia
140
econmica, cultural y social que enfrentan los actores sociales marginales

que participan del cultivo de la coca, es, en el mejor de los casos, un
objetivo secundario dentro de las estrategias nacionales de control de la
droga en estos pases. Si bien en toda la regin se han puesto en prctica
esfuerzos de desarrollo alternativos, no se prev un pronto xito en
sustitutos viables y sostenibles del cultivo de coca, tal como lo demuestran
las recurrentes protestas sociales en la regiones que cultivan coca en
Bolivia y Colombia. Finalmente, las estrategias antinarcticos de Estados
Unidos en los pases de la regin Andina que hacen nfasis en la
erradicacin de cultivos han fracasado de manera lamentable en cuanto
a poder reducir el suministro de drogas ilcitas en el mercado de Estados
Unidos. Lo que ha sucedido es que los cultivos ilcitos simplemente han
cambiado de ubicacin (de un pas a otro o entre regiones dentro de un
pas), generando nuevas formas de anoma entre los pases.
El creciente papel de las fuerzas militares en la regin ha tenido tambin
el efecto de subordinar los patrones de seguridad locales a los imperativos
de seguridad de Estados Unidos. La presencia militar en Colombia se ha
extendido a Ecuador luego de un acuerdo que facilita el uso de la base de
la fuerza area de Manta como centro operativo de avanzada (FOL por
sus siglas en ingls) para misiones de reconocimiento antinarcticos. Las
repercusiones de esta situacin tienen varios aspectos e incluyen el
agravamiento de las tensiones locales, as como la imposicin de los
intereses en seguridad nacional de Estados Unidos por sobre las
preocupaciones regionales.
Comercio de armas y drogas

Una parte importante del cultivo, procesamiento y trfico de drogas
ilcitas se concentra en los pases de la regin Andina, mientras que los
flujos de armas cruzan toda la regin. Los efectos de ambos mercados
negros en trminos de su capacidad para aumentar la corrupcin, privatizar
la seguridad y socavar la autoridad del gobierno, son bien conocidos. Si
bien el comercio de armas ilcitas en Amrica Latina ha sido alimentado
principalmente por la droga y las actividades insurgentes relacionadas, l
tambin suministra armas a organizaciones criminales comunes, creando
de esta forma una dinmica extremadamente compleja que comprende
una amplia variedad de actores transnacionales en relaciones
multidimensionales y sumamente interdependientes. La explosin de la
actividad criminal (y poltica) transnacional en la regin durante la ltima
dcada se ha visto facilitada por transformaciones normalmente asociadas
a la globalizacin, entre las cuales se puede mencionar una economa
141
FLACSO-Chile/UNESCO
global cada vez ms fluida, revoluciones en las comunicaciones y el

transporte y reduccin en la soberana de los estados. Como resultado
de ello, las operaciones transnacionales traspasan las fronteras territoriales
como si ellas no existieran, exhibiendo a la vez una enorme capacidad
para movilizar recursos en respuesta a las oportunidades de ganancias
que se perciben (Serrano 2000: 90-91). Dichas organizaciones o redes se
establecen en escenarios que cuentan con estados dbiles y/o gobiernos
ilegtimos que proporcionan condiciones favorables para sus actividades
ilegales, debido a los elevados niveles de corruptibilidad, as como a causa
de las restricciones para ejercer las funciones tradicionales, como la
administracin de la seguridad y control de fronteras.
Las transacciones de armas por drogas que incluyen una amplia gama
de actores estatales y no estatales se han convertido en un hecho cada
vez ms comn en la regin Andina. En el caso colombiano, el
desmantelamiento de los carteles de Medelln y Cali a mediados de los
90 cre un vaco que fue llenado en parte por la creciente participacin
de la FARC y los grupos paramilitares en diversos aspectos del comercio
de drogas entre 1994 y 1998. Desde esa poca, los ingresos provenientes
de la droga se han convertido en una fuente importante de financiamiento
de las actividades armadas de ambos grupos (Rangel 2000). En el caso de
la FARC, adems de sospecharse de sus vnculos con organizaciones
terroristas y de trfico de drogas internacionales, como el cartel de Flix
Arellano de Mxico y el IRA, existe abrumadora evidencia acerca de los
vnculos de esta organizacin con la mafia rusa, la cual se ha ido
involucrando cada vez ms en operaciones mundiales que comprenden
armas, drogas y lavado de dinero (Bagley 2001:3).
Una red de contrabandistas que oper entre 1999 y 2000 inclua
grandes envos de armas provenientes del mercado negro ruso a cambio
de la cocana proporcionada por la FARC para ser vendida en Europa. En
Jordania, pas que se utiliza para reaprovisionarse de combustible en ambas
direcciones, normalmente se soborna con cocana a funcionarios
corruptos del gobierno. Adems, se descubri que el barn de la droga
en Brasil, Luiz Fernando Da Costa (alias Fernandinho), capturado en
Colombia a principios del 2001, desempeaba un papel importante como
intermediario en estas transacciones (Bagley 2001: 11-12). El ahora
tristemente clebre escndalo de trfico de armas entre Per y Jordania
de mediados del ao 2000, en el que se descubri que el Director Nacional
de Inteligencia Vladimiro Montesinos haba estado tambin involucrado
en la venta de armas a la FARC, nubla an ms este escenario.
142
Movimientos de resistencia social

Los desafos que plantean los movimientos sociales a nuestro
entendimiento de la dinmica de la seguridad en la regin Andina
transciende el impacto inmediato de la protesta popular dentro del
escenario especfico de cada pas. La influencia del movimiento social se
relaciona especficamente con: (1) el papel de la globalizacin y la reforma
neoliberal en la transformacin de los espacios donde tiene lugar la
protesta y la resistencia; (2) la promocin de vnculos transnacionales
entre los actores sociales; y (3) el grado en que estos procesos socavan
las nociones de territorio (Alvarez, Dagnino y Escobar 1998).
A mediados de los 90 fuimos testigos de un aumento de la actividad
de los movimientos sociales en toda Amrica Latina, especialmente en
respuesta a los efectos negativos que se perciban producidos por el
neoliberalismo y la globalizacin en los pases de la regin, as como por
la falta de respuesta de las autoridades pblicas a la difcil situacin de los
sectores ms bajos de la sociedad (Seoane y Taddei 2001). Si bien los
movimientos rurales Zapatista y Sin Tierra en Mxico y Brasil,
respectivamente, se convirtieron en dos de las manifestaciones ms visibles
de resistencia, tambin aument de manera considerable la protesta
popular, encabezada especialmente por movimientos campesinos e
indgenas de los pases andinos. Por ejemplo, en las zonas productoras
de coca de Bolivia, Colombia y Per, a menudo la resistencia social ha
estado asociada con la poltica antinarcticos de Estados Unidos. En el
caso de Bolivia, las bien organizadas asociaciones de productores de coca
de la zona de Chapare se han opuesto de manera sistemtica a los
esfuerzos del gobierno por eliminar la produccin de coca con protestas
nacionales masivas desde principios de los 90. Entre 1996 y 1997, los
esfuerzos de fumigacin sin precedentes en el sur de Colombia tambin
provocaron violentas protestas sociales en los departamentos de
Putumayo, Caquet, Cauca y, principalmente, Guaviare, que a su vez
permitieron que las FARC fortalecieran su base social de apoyo entre
los campesinos comprometidos en el cultivo de la coca (Vargas 1999).
Frecuentemente, este tipo de escenarios se presenta en toda la regin
Andina y expresa una variedad de demandas que van desde mejoras en
los salarios, aumento de precios para los productos agrcolas hasta acceso
a los servicios pblicos, entre otros.
En pases como Ecuador, Bolivia y Per (y en menor medida Colombia), las diferencias de clases que subyacen en las protestas sociales se
hacen an ms complejas a causa de las divisiones tnicas inherentes de
estas sociedades. Por ejemplo, la Confederacin de las Nacionalidades
143
FLACSO-Chile/UNESCO
Indgenas del Ecuador (CONAIE), es uno de los movimientos indgenas

mejor organizados de toda Amrica Latina. El levantamiento de enero
del 2000 que produjo la destitucin del presidente ecuatoriano Jamil
Mahaud fue orquestado por grupos indgenas dirigidos por la CONAIE,
junto a miembros de las fuerzas armadas. A estos sigui una serie de
protestas indgenas en masa que llevaron a la paralizacin de Ecuador en
varias oportunidades durante el 2000 y 2001.
Conclusiones
El anlisis que se presenta en este ensayo ha puesto de manifiesto el
hecho de que la dinmica de seguridad que opera en la regin Andina
incluye una gama muy amplia de referentes, que van desde el estado
hasta el individuo. Sin embargo, la regin, estados, grupos sociales e
individuos de la regin Andina no slo experimentan diversos tipos de
seguridad, sino que las amenazas a un dominio de la seguridad pueden
dar como resultado una mayor vulnerabilidad de otro dominio. Esto es
especialmente evidente en el caso de la seguridad del estado y de los
individuos. Como se mencionara anteriormente, una de las caractersticas
comunes que comparten los pases de la regin Andina, es la debilidad
del Estado. Segn Brian Job (1992: 17-18), la falta de legitimidad
caracterstica de los estados dbiles conduce a un dilema de inseguridad
que frecuentemente pasa por alto la seguridad de los ciudadanos. Debido
a que se objeta la naturaleza del estado, la nocin de amenaza se deriva
principalmente de las amenazas internas a la propia existencia del Estado.
En consecuencia, el instinto del estado por la auto-preservacin reduce
su capacidad institucional en cuanto a proporcionar seguridad y bienestar
para la poblacin en general, lo que lleva a una mayor vulnerabilidad de la
sociedad en su conjunto.
Uno de los mayores obstculos a la incorporacin amplia del concepto
de seguridad humana a nivel de polticas en la regin Andina, es la
suposicin comn que se deriva principalmente del dilema de inseguridad
de que la seguridad de los individuos es de alguna forma contraproductiva
para, antes que complementaria de, la seguridad del estado. Una
interpretacin ms amplia y proactiva de la nocin de seguridad misma,
como la que hemos postulado en este anlisis, tendr que recorrer un
largo camino para superar esta falsa dicotoma.
144
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146
III.
SEGURIDAD HUMANA:
ORDEN POLTICO Y SOCIAL
SEGURIDAD DEMOCRTICA EN GUATEMALA:

REFLEXIONES EN TORNO A LA CONSTRUCCIN DE UN CONCEPTO DE
SEGURIDAD EN Y PARA LA DEMOCRACIA1
BERNARDO ARVALO DE LLEN

EN2
I
Para Centroamrica en general, y para Guatemala en particular, las
consideraciones en torno a la necesidad de conceptos de seguridad
centrados en la persona humana no son materia de especulacin terica,
sino tema inevitable de la agenda pblica de pases que intentan escapar
a ciclos de violencia poltica y violacin sistemtica de los derechos
humanos. Los conflictos polticos de la segunda mitad del siglo XX dejaron
en las sociedades centroamericanas una cauda de destruccin y muerte
que han hecho evidente la necesidad de construir nuevas concepciones
1. Esta ponencia est basada en el artculo De la Teora a la Prctica: Reflexiones sobre
la Seguridad Democrtica, que aparece en Arvalo de Len, Bernardo; Gonzlez, Patricia;
y Vela, Manolo, Seguridad Democrtica en Guatemala: Desafos de la Transformacin,
FLACSO-Guatemala, 2002.
2. Coordinador Area de Estudios de Seguridad, FLACSO-Guatemala
FLACSO-Chile/UNESCO
de seguridad que eviten la aberracin de estados que, en aras de una

seguridad entendida como supervivencia de un orden poltico
determinado, sacrifican la seguridad de sus ciudadanos. Consecuentemente, la revisin de las concepciones de seguridad nacional y regional
ha sido punto en la Agenda de los procesos de pacificacin y democratizacin que tuvieron lugar durante las ltimas dcadas del siglo pasado.
A nivel regional, el reconocimiento de la inoperancia de los marcos
tradicionales de la seguridad en el nuevo contexto poltico del istmo dio
lugar al esfuerzo por establecer en Centroamrica una regin de ..paz,
libertad, democracia y desarrollo... Este esfuerzo se desarroll en el
marco del nuevo proceso de integracin regional que los pases del istmo
emprendieron tras el exitoso proceso de pacificacin y democratizacin
de Esqupulas. Como un intento consciente de establecer un referente
conceptual comn que sirviera de respaldo regional a los procesos de
democratizacin nacionales, y de la misma manera como las antiguas
estructuras de seguridad regional servan a las estrategias
contrainsurgentes de los estados autoritarios, este esfuerzo condujo a la
suscripcin, en 1993, del Tratado Marco de Seguridad Democrtica
(TMSD) en Centroamrica. La nueva orientacin democrtica de la
gestin estatal de la seguridad queda claramente establecida en su parte
preambular:
El Modelo Centroamericano de Seguridad Democrtica tiene su razn
de ser en el respeto, promocin y tutela de todos los derechos humanos,
por lo que sus disposiciones garantizan la seguridad de los Estados
centroamericanos y sus habitantes, mediante la creacin de condiciones
que les permitan su desarrollo personal, familiar y social en paz, libertad
y democracia. Se sustenta en el fortalecimiento del poder civil, el
pluralismo poltico, la libertad econmica, la superacin de la pobreza y
la pobreza extrema, la promocin del desarrollo sostenible, la proteccin
del consumidor, del medio ambiente y del patrimonio cultural; la
erradicacin de la violencia, la corrupcin, la impunidad, el terrorismo, la
narcoactividad y el trfico de armas; el establecimiento de un balance
razonable de fuerzas que tome en cuenta la situacin interna de cada
Estado y las necesidades de cooperacin entre todos los pases
centroamericanos para garantizar su seguridad
En el caso de Guatemala, el esfuerzo por redefinir los conceptos de

seguridad que rigen la accin del estado en la materia se recogi en el
proceso de negociaciones polticas que pusieron fin en 1996 a ms de
tres dcadas de enfrentamiento armado interno. El Acuerdo de
Fortalecimiento del Poder Civil (AFPC) y Funcin del Ejrcito en una
Democracia, parte integral del conjunto de los Acuerdos de Paz, incorpor
una referencia explcita a la necesidad de nuevos marcos conceptuales
150
Seguridad democrtica en Guatemala: reflexiones...
para la seguridad, desarrollando un concepto de Seguridad Integral que

las partes signatarias se comprometieron a instituir como principio rector
de la poltica de seguridad del estado guatemalteco, que se define as:
La seguridad es un concepto ms amplio que no se limita a la proteccin
contra amenazas armadas externas, a cargo del Ejrcito, o a la proteccin
contra las amenazas al orden pblico y a la seguridad interna, a cargo de
la Polica Nacional Civil. El conjunto de los Acuerdos de Paz de Guatemala
plantea que la paz firme y duradera requiere el respeto de los derechos
humanos, y al carcter multitnico, pluricultural y multilinge de la Nacin
guatemalteca, el desarrollo econmico del pas con justicia social, la
participacin social, la conciliacin de intereses y el fortalecimiento de la
institucionalidad democrtica..... Dentro de este concepto, la seguridad
ciudadana y la seguridad del estado son inseparables del pleno ejercicio
de los ciudadanos de sus derechos y deberes polticos, econmicos,
sociales y culturales. Los desequilibrios sociales y econmicos, la pobreza
y la pobreza extrema, la discriminacin social y poltica, la corrupcin,
entre otros, constituyen factores de riesgo y amenazas directas para la
convivencia democrtica, la paz social y, por ende, el orden constitucional
democrtico
Aunque con distinto calificativo -democrtica o integral- y con algunos

matices distintos, la intencin de ambos esfuerzos es la misma: establecer
un nuevo referente conceptual para la accin de seguridad de estados
democrticos. Un nuevo concepto que se sustenta en dos principios
bsicos: en primer lugar, la conviccin de que en un rgimen democrtico
los intereses de seguridad del estado no pueden entrar en contradiccin,
ni subordinar, los intereses de seguridad de las personas. En segundo
lugar, que las condiciones de seguridad que la persona humana requiere
para su desarrollo y que al estado le corresponde procurar en
cumplimiento de sus funciones bsicas, no se limitan a los temas polticomilitares tradicionales ni a las cuestiones de orden pblico, sino que
incorporan al conjunto de temas polticos, econmicos y sociales que
aseguran una vida libre de riesgos y preocupaciones.
Este nfasis es producto directo de la experiencia de sociedades
sometidas a las arbitrariedades de regmenes polticos para los que, ante
la imposibilidad de desarrollar bases de legitimidad dado su carcter
excluyente y autoritario, el principal recurso para el mantenimiento del
orden pblico y para su propia existencia era el poder coercitivo del
Estado. Cuando las contradicciones implcitas en el establecimiento de
un orden poltico que subordinaba los intereses del conjunto de la
sociedad a los de algunos de sus sectores daban lugar al surgimiento de
acciones contestatarias algunas de las cuales asuman el carcter de
movimientos insurreccionales- el estado volcaba este poder en contra
151
FLACSO-Chile/UNESCO
de sus propios ciudadanos, con consecuencias a veces trgicas. La

seguridad de las personas sacrificada ante la seguridad del Estado.
Evidentemente, esta contraposicin de intereses entre sociedad e
instituciones polticas es imposible en un rgimen democrtico, cuya
gobernabilidad descansa en la legitimidad que le otorgan los ciudadanos
a un orden poltico en sus diferentes expresiones legales e institucionales.
Desde este punto de vista, el establecimiento de regmenes democrticos
sera suficiente para transformar sustantivamente los marcos conceptuales
de la seguridad: la lgica de los valores y principios democrticos,
introyectada en los actores polticos y sociales, permeara las polticas
correspondientes. Sin embargo, en los procesos de consolidacin
democrtica, el establecimiento de regmenes electorales y el desarrollo
de una legislacin adecuada son una de las etapas imprescindible pero
no suficiente- en un proceso de largo aliento que conlleva modificaciones
actitudinales y estructurales que no se pueden gestar por decreto.
Especialmente en el caso de sociedades que acceden por primera vez -o
tras un largo perodo autoritario- a la vida democrtica, como la
guatemalteca, el alcance de las transformaciones abarca aspectos de
cultura poltica cuyo cambio nunca es fcil ni rpido. En el nterin, en el
contexto de una institucionalidad formal democrtica pueden persistir
ncleos de valores, actores, actitudes, percepciones e instituciones cuya
orientacin responda a elementos residuales autoritarios.
II
La seguridad es uno de los mbitos de poltica pblica en donde existe
una susceptibilidad mayor a la concentracin de elementos residuales de
esta naturaleza. La centralidad del aparato de seguridad del estado en la
gestin autoritaria y la consecuente necesidad de establecer un claro
control doctrinario sobre la funcin, generaron un complejo conceptualinstitucional que no se adapta plenamente de manera espontnea a una
lgica democrtica. No porque necesariamente exista una intencin
explcita de resistencia, sino porque ante la ausencia de claras alternativas
conceptuales y operativas, las antiguas lgicas mantienen su vigencia por
simple inercia institucional.
Desde este punto de vista, los desarrollos conceptuales en torno a la
seguridad consignados en el TMSD y en el AFPC son de importancia
cardinal. El rescate de la persona humana como objetivo ltimo de la
accin de seguridad del Estado, y la consecuente ampliacin de la agenda
para incorporar amenazas a la seguridad de las personas anteriormente
152
relegadas o simplemente ignoradas, constituyen el cimiento imprescindible

de una renovada gestin de la problemtica de seguridad por parte del
estado. Pero son slo un cimiento, que sin la correspondiente
construccin institucional leyes, instituciones, mecanismos operativosno bastan para extirpar los elementos autoritarios residuales, ni
consecuentemente- incidir de manera real en las condiciones de seguridad
de la poblacin del pas.
Dos son los obstculos que en el caso guatemalteco habr que superar
en dicho esfuerzo de construccin institucional: el deslinde conceptual
entre la seguridad y el desarrollo que resulta de la incorporacin de
nuevos temas a la agenda de seguridad, y la debilidad de la capacidad
estatal para disear e implementar polticas pblicas, que tiene su
explicacin en la naturaleza del proceso de consolidacin democrtica.
En el primer caso, es evidente que la incorporacin a la nueva agenda
de seguridad de temticas como el desarrollo sostenible, la pobreza y la
pobreza extrema, la proteccin al patrimonio cultural (TMSD), o los
desequilibrios sociales y econmicos, la discriminacin social y poltica, y
la corrupcin (AFPC), genera una superposicin entre las agendas de
seguridad y de desarrollo que no es resuelta en ninguno de los dos
acuerdos. Ms all de la declaracin poltica de los nuevos principios y
orientaciones, los acuerdos no establecen mecanismos institucionales
operativos que permitan deslindar claramente ambos mbitos, y
consecuentemente, concentran el esfuerzo de polticas en rganos de
seguridad dedicados a las temticas tradicionales: defensa, seguridad interior, orden pblico. Consecuentemente, la intencionalidad de generar
una gestin pblica de la seguridad distinta, amplia e integradora, queda
trunca. La dificultad de trascender el mbito declarativo genera vaguedad
e incertidumbre en torno a la agenda de seguridad, y limita las posibilidades
de que la poltica sectorial recoja el espritu amplio e integral de la
declaracin poltica: en el mejor de los casos, principios bsicos de vigencia
y proteccin a los derechos humanos se incorporan en las normativas de
los aparatos de seguridad (lo que por s solo, cabe mencionar, es un
avance importante) pero siempre dentro del mbito de las temticas de
seguridad tradicionales.
En el segundo caso, cabe recordar que el proceso de consolidacin
democrtica en Guatemala se lleva a cabo en un contexto marcado por
dos rasgos crticos: un estado dbil institucionalmente, con serias
limitaciones en materia de recursos humanos y materiales, y una clase
poltica que en su mayora tiene dificultades para trascender actitudes
clientelares y electoreras ancladas en la democracia de fechada de los
regmenes autoritarios. Esta situacin dificulta la gestacin de polticas
153
FLACSO-Chile/UNESCO
pblicas claras, coherentes, dotadas de una temporalidad de mediano y

largo plazo que trascienda gestiones personales, y que expresen la claridad
conceptual, la voluntad poltica, y la habilidad operativa que requiere
cualquier gestin pblica en contextos de construccin institucional. En
el caso de la seguridad, esta necesidad es crtica no slo en la medida en
que la ausencia de una clara poltica sectorial permite la permanencia de
elementos residuales autoritarios que se pueden manifestar en distintos
aspectos de la gestin pblica correspondiente, sino en tanto que la
persistencia de estructuras institucionales no renovadas a fondo plantea
una amenaza potencial a los esfuerzos de consolidacin del rgimen
democrtico.
En efecto, la persistencia de una cultura poltica mayormente autoritaria
en todos los niveles de la sociedad plantea el riesgo del recurso por
parte de actores estatales o de la sociedad civil- a soluciones rpidas, de
fuerza, muy propias de los imaginarios autoritarios, ante situaciones de
crisis poltica o de seguridad. Resultado de las debilidades estructurales
del estado guatemalteco para cumplir de acuerdo a las expectativas de la
poblacin las funciones bsicas de desarrollo, proteccin e integracin,
las instituciones estatales encuentran problemas para legitimarse a ojos
pblicos. Esta combinacin de expectativas insatisfechas y legitimidad
precaria genera problemas de gobernabilidad que se expresan, por una
parte, en expresiones anmicas como el defenestramiento de funcionarios
edilicios y los linchamientos, y por la otra, a demandas de corte autoritario
como la militarizacin de la seguridad pblica, o la invitacin ms o menos
velada a la intervencin militar en la crisis poltica del momento.
En escenarios de esta naturaleza, la reforma de las instituciones del sector
seguridad de acuerdo a los nuevos marcos conceptuales sirve no slo a
una mejor gestin sectorial sino que contribuye directamente a las
posibilidades de consolidacin poltica. Despus de todo, la mejor garanta
para la seguridad humana se encuentra en el mantenimiento del marco
de libertades y derechos de la democracia.
III
El reto central para Guatemala es, por lo tanto, lograr traducir los
principios declarativos de la seguridad democrtica o integral en una
poltica clara, dotada de los instrumentos que le permitan una plena
operatividad en la gestin de la seguridad. Y para estos efectos, debe
comenzarse deslindando claramente la agenda de la seguridad de la del
desarrollo.
154
Evidentemente, el primer objetivo debe ser establecer claramente a

qu nos referimos mediante el concepto seguridad, especialmente ante
el surgimiento de versiones alternativas o con calificativos similares pero
no necesariamente idnticos, que han dado lugar a ambigedades y
confusiones.
En este sentido, la primera observacin debe referirse a la opcin
entre una concepcin restringida de seguridad y una concepcin amplia.
Esta distincin establece dos extremos en un continuum que va desde la
concepcin de seguridad centrada en problemas estratgicos
internacionales de carcter polticomilitar, que limita la agenda de
seguridad a las amenazas a la integridad territorial y la soberana poltica,
hasta la concepcin de seguridad que incorpora las distintas condiciones
polticas, econmicas, sociales y culturales necesarias para garantizar el
bienestar de las personas y la sociedad. Dentro de este continuum, cada
estado identifica un concepto especfico, expresado en un modelo legal
institucional operativo, que responda a las condiciones especficas de
su contexto general: poltico, social, econmico, internacional, etc.
En el caso guatemalteco ha sido necesaria la adopcin de un concepto
amplio de seguridad que incorpora en su agenda una serie de elementos
de riesgo a las condiciones de bienestar econmico, poltico y social de
la sociedad guatemalteca. Ms all de su valor retrico, esta reformulacin
es necesaria en trminos de contrarrestar las interpretaciones
estatocntricas y militaristas que han sido gestadas en el marco del Estado
contrainsurgente, y restablecer clara e inequvocamente que el bien a
defender por la accin de seguridad del Estado es, prioritariamente, la
persona humana. Sin embargo, en un contexto de subdesarrollo como el
de nuestro pas, esta ampliacin implica casi superponer la agenda de la
seguridad a la del desarrollo.
Como resultado de la incapacidad histrica del estado para
implementar por falta de voluntad poltica o por falta de medios
materiales e inmateriales- polticas pblicas eficaces que atiendan a las
necesidades de bienestar de la poblacin, las condiciones de vida del pas
son tales que capas mayoritarias de la poblacin se encuentran expuestas
de manera cotidiana a riesgos que erosionan severamente sus niveles de
bienestar: niveles de morbilidad y mortalidad, de desnutricin y hambre,
de desempleo y pobreza, de violencia comn y de crimen organizado, de
degradacin ambiental y contaminacin, entre otras. La superacin de
estas vulnerabilidades en la vida de la sociedad es la tarea central de las
autoridades polticas de un estado en vas de desarrollo: polticas de
salud para resolver la problemtica de la morbilidad y la mortalidad;
polticas econmicas y financieras, agrcolas y laborales, de empleo y de
155
FLACSO-Chile/UNESCO
seguridad social, para atender los problemas de pobreza y desempleo,

etc. Consecuentemente, establecer que la tarea de la seguridad es la
creacin de condiciones para la superacin de los distintos riesgos que
amenazan la calidad de vida de la poblacin, es crear una superposicin
completa entre los mbitos del desarrollo y de la seguridad: una misma
agenda.
En efecto, esta situacin es claramente negativa tanto como para la
problemtica del desarrollo como para la problemtica de la seguridad.
Para la primera, la conceptualizacin de la solucin a las vulnerabilidades
generadas por el subdesarrollo como problemas de seguridad dificulta el
proceso de diseo e institucionalizacin de polticas pblicas. Dado que
el mbito de la seguridad es fcilmente identificable con el mbito de la
emergencia o urgencia, y que las situaciones de emergencia requieren
medidas extraordinarias, la superposicin de desarrollo y seguridad implica
asignar al desarrollo las caractersticas de situacin de excepcin implcitas
en toda emergencia. Y es evidente la inconveniencia de situar amplios
temas de la agenda pblica del pas en los mbitos de la excepcionalidad,
especialmente cuando los bajos niveles de institucionalizacin poltica y
la persistencia de elementos de cultura poltica autoritaria conllevan la
ausencia de adecuadas estructuras de control pblico y auditora social.
Muy fcil y rpidamente, puede caerse en situaciones en las que las
condiciones excepcionales de la problemtica del desarrollo justifiquen
la suspensin de la nueva normativa democrtica en aras de la eficacia y
la seguridad. Desde la vigencia de normas jurdicas de debido proceso o
directrices administrativas sobre administracin de recursos, hasta la de
garantas polticas colectivas o individuales, el efecto de la rutinizacin de
la excepcionalidad como mecanismo de gobierno es fatal para la
consolidacin del Estado democrtico de derecho.
Por otra parte, la ubicacin de un tema dentro de la agenda de
seguridad implica su priorizacin dentro de la agenda poltica del Estado,
lo que se manifiesta en la movilizacin de recursos extraordinarios para
atender de manera inmediata un problema que se constituye en amenaza.
Desde esta perspectiva, la identidad entre desarrollo y seguridad sera
positiva toda vez que servira para priorizar la importancia de resolver
las condiciones de subdesarrollo y rezago poltico, econmico y social
prevalecientes. Sin embargo, si la agenda de seguridad se superpone con
la del desarrollo si toda situacin de vulnerabilidad de la poblacin se
categoriza como amenaza- el efecto es la priorizacin del conjunto de
polticas del estado, con lo que la idea misma de priorizacin, en tanto
que mecanismo para la movilizacin de recursos materiales e inmateriales,
pierde sentido. Si todo es urgente, nada lo es: el efecto de la agenda de
156
seguridad como mecanismo para la movilizacin extraordinaria de

recursos es, consecuentemente, nulo.
Finalmente, la identificacin de la agenda del desarrollo con la agenda
de seguridad nos coloca, aunque con orgenes diametralmente opuestos,
en un marco conceptual peligrosamente cercano al de la Doctrina de
Seguridad Nacional que aliment las concepciones de seguridad del Estado
contrainsurgente. En efecto, para dicha doctrina, la poltica el conjunto
de acciones estatales en las distintas reas de la vida nacional- constitua
un elemento dentro de la estrategia por la que el Estado deba perseguir
la concrecin de las metas derivadas de su concepcin de la Nacin
como proyecto metahistrico y en el marco de una concepcin defensiva:
los Objetivos Nacionales Permanentes. La seguridad se converta en la
meta suprema del Estado. La necesidad de garantizar la seguridad de
dichos objetivos implicaba, en la prctica, la subordinacin de la poltica
como una herramienta ms en la estrategia del estado que tena como su
ms importante motor intereses de seguridad estatal que, a menudo,
estaban contrapuestos a los intereses de seguridad de la poblacin en su
conjunto.
La identificacin de los objetivos de la poltica de desarrollo como
objetivos de la poltica de seguridad, desde la perspectiva de la seguridad
democrtica, tendra efectos parecidos. Aunque ya no como derivacin
de un proyecto metahistrico, sino como expresin de un pacto poltico
democrtico; y no con las estructuras polticas del estado como eje de la
problemtica, sino con la persona humana y la sociedad como foco de
atencin, la identificacin del desarrollo como objetivo de seguridad
implicara la subordinacin de uno el desarrollo- a la otra la seguridad. Esta subordinacin se dara por efecto de las connotaciones de urgencia
y emergencia asociadas a la problemtica de seguridad: el costo implcito
en las situaciones de esta naturaleza obliga a medidas de excepcin que
relegan los procedimientos regulares. Nuevamente, en contextos en los
que la implantacin de los valores democrticos es an precaria, esta
subordinacin puede dar lugar a acciones que, en ltima instancia, terminen
por atentar contra los intereses de consolidacin del sistema democrtico.
De all la necesidad de establecer una clara distincin entre los trminos
seguridad y desarrollo que rescate la especificidad conceptual y operativa
de cada uno de ellos, en inters de la consolidacin de un estado
democrtico de derecho.
Para estos efectos, un primer elemento es la distincin entre seguridad
positiva y seguridad negativa. Seguridad positiva es la capacidad para
continuar o mantener una relacin positiva. Seguridad negativa implica la
capacidad de cortar o detener una relacin negativa. Ubicndonos en el
157
FLACSO-Chile/UNESCO
marco conceptual del concepto de Seguridad Democrtica o de Seguridad

integral, seguridad positiva es la capacidad del Estado de generar
condiciones que mitiguen las vulnerabilidades que afectan a la sociedad y
que atentan contra el bienestar general. Su lgica es la de la identificacin
de las oportunidades y potencialidades que permitan maximizar los
recursos materiales e inmateriales de los que se dispone: en esto consiste
la relacin positiva. Seguridad negativa es la capacidad del estado de
contener o detener las amenazas especficas que atenten contra dichas
condiciones y que afecten el estado de bienestar de la sociedad. Su lgica
es la de la identificacin de riesgos y amenazas que atenten contra los
esfuerzos de generacin del bienestar: en esto consiste la relacin negativa.
Para ambos conceptos el punto de referencia debe ser no una situacin
ideal de seguridad bienestar sino, evidentemente, la situacin especfica
de vulnerabilidad a la que se encuentra expuesta la poblacin en un
momento dado. En otras palabras, es sobre la base de las condiciones de
vida reales y no potenciales de una poblacin, y sobre el carcter real y
no ideal de sta, que deben identificarse los riesgos y amenazas existentes.
Si bien en cuanto a la seguridad positiva la superposicin de mbitos
de seguridad y desarrollo no se resuelve, en lo referente a la seguridad
negativa la confusin desaparece. En efecto, la accin de las polticas de
desarrollo del estado es positiva por definicin, en cuanto a que procura
generar condiciones de bienestar para la poblacin. An cuando el objetivo
de algunas de las polticas pblicas pueda identificarse como el combate
a un flagelo especfico la pobreza extrema, o la mortalidad infantil, por
ejemplo- su sentido es desarrollar una relacin positiva que permita
superar la vulnerabilidad existente. Desde esta perspectiva, una poltica
de Seguridad Positiva sera, en pases cuyas condiciones de desarrollo
exponen a la poblacin a una amplia gama de vulnerabilidades, casi idntica
a la poltica de desarrollo.
En contraste, una condicin de seguridad negativa est dada por las
amenazas que se ciernen sobre las condiciones de bienestar de la
poblacin. En consecuencia, la accin del estado en la materia debera
identificar las relaciones negativas que actan contra las vulnerabilidades
existentes riesgos y amenazas- y definir medidas para contrarrestarlas.
La poltica estatal en la materia sera, por lo tanto, distinta de la poltica
de desarrollo en la medida en que no atiende la generacin de condiciones
de bienestar, sino a la contencin de riesgos o amenazas a ste.
Una nueva distincin nos permitir circunscribir an ms efectivamente
el mbito de los temas de seguridad: la diferencia entre las situaciones o
condiciones de seguridad, y las de inseguridad. Condiciones de seguridad
son aquellas en las que la existencia de riesgos o amenazas al bienestar
158
son estabilizadas, neutralizadas o contrarrestadas, a menudo mediante la

accin estatal. Condiciones de inseguridad son aquellas en las que existen
riesgos o amenazas contra los que no se dispone de contra-medidas
adecuadas. De manera que lo que califica la existencia de una situacin
de seguridad o inseguridad no es la existencia de un riesgo o una amenaza
mucho menos de vulnerabilidades, que en tanto que condiciones dadas
son el punto de partida del anlisis- sino la presencia o ausencia de una
poltica efectiva destinada a contenerla o detenerla.
Si aplicamos desde esta perspectiva la distincin hecha entre seguridad
positiva y negativa, la seguridad positiva procura la generacin de
condiciones de seguridad desarrollando medidas para eliminar
efectivamente las vulnerabilidades, los riesgos y las amenazas a la que la
sociedad y sus instituciones se encuentran expuestos. Nuevamente, la
superposicin con el desarrollo es completa. De hecho, la seguridad
positiva sera aquella parcela del desarrollo que atiende a situaciones de
vulnerabilidad que afectan el bienestar de la sociedad y sus instituciones.
Para dar un ejemplo, las polticas de salud materno-infantil, en la medida
en que procuran reducir los ndices de mortalidad y morbilidad de
importantes sectores de la poblacin una vulnerabilidad evidente- seran
a la vez tema parte de una poltica de seguridad positiva, y por lo tanto
de la poltica de desarrollo.
La seguridad negativa, en contraste, procura contrarrestar todos
aquellos riesgos o amenazas que, en un momento dado, rebasan la
capacidad del Estado para proteger la condicin de seguridad de la
sociedad y sus instituciones. Su relacin con el desarrollo sera, por lo
tanto, complementaria: en las polticas para el desarrollo se encontraran
todos aquellos temas para los cuales se implementan medidas que, en la
procuracin de una relacin positiva, promueven condiciones de
seguridad. En las polticas para resolver la seguridad negativa se
incorporaran aquellos temas para los que las polticas implementadas en
el marco de las polticas de desarrollo no tienen previstas medidas
adecuadas.
Para efectos prcticos, el trmino seguridad democrtica o integral
debera usarse exclusivamente para indicar la condicin de bienestar que
se genera gracias a la accin de desarrollo del estado, designando como
polticas de desarrollo a las medidas especficas destinadas a procurarla.
El trmino de polticas de seguridad debera confinarse al conjunto de
acciones destinadas a contrarrestar los riesgos y amenazas que se ciernen
sobre las condiciones de vulnerabilidad de la sociedad y sus instituciones.
El paso siguiente consistira en establecer claramente que temas
pertenecen a cada uno de estos mbitos de polticas. La especificidad de
159
FLACSO-Chile/UNESCO
una poltica de seguridad se manifiesta de manera inequvoca en la lista

de temas o problemas que busca abordar y resolver: esto es lo que
normalmente se conoce como la Agenda de Seguridad de un pas. A
partir de los parmetros que ya hemos establecido, podramos caracterizar
la Agenda de Seguridad como la serie de amenazas y riesgos al bienestar
de las personas, la sociedad y sus instituciones polticas, cuyo efecto es
necesario controlar y contrarrestar, y que no estn previstas en las
polticas de desarrollo. En efecto, esta distincin nos permite separar
entre situaciones de riesgo que el estado busca solucionar mediante la
procuracin de condiciones de seguridad positiva en el marco de sus
polticas pblicas regulares, de aquellas que resultan de amenazas contra
las que no se cuenta con medidas concretas y que escapan al mbito de
stas. De hecho, es en esta rea en la que se concentra el reto de la
definicin de nuevos conceptos de seguridad operativos.
Cabe recordar que uno de los peligros de la ampliacin del concepto
de seguridad es la confusin entre los mbitos de la poltica de seguridad
y la poltica de desarrollo. En la medida en que el trmino seguridad
implica a menudo un nivel de movilizacin estatal que implica condiciones
de excepcin, es evidente que uno de los objetivos debe ser reducir al
mnimo posible la serie de temas que son abordados en el marco de una
agenda de seguridad. Especialmente cuando, como hemos sealado,
dentro de esta agenda deben situarse los temas para los cuales el estado
no posee una respuesta institucional prevista y/o adecuada. De hecho,
uno de los objetivos de la accin pblica debe ser la normalizacin de
los temas de seguridad: trasladar problemas o temas del mbito de
emergencia y excepcin de las polticas de seguridad, a las de regularidad
y normatividad de las polticas de desarrollo. Esto sera ndice de la medida
en que la accin estatal es efectiva en la neutralizacin de las distintas
amenazas y en el desarrollo de polticas destinadas a generar condiciones
de seguridad positiva. El objetivo de la poltica de seguridad del estado
debe ser, por lo tanto, mantener reducido al mnimo posible el nmero
de problemas que son atendidos desde la Agenda de Seguridad, as como
el tiempo en que un problema emergente es atendido en el marco de las
polticas de seguridad. Pero en todo caso, el mantenimiento de una agenda
de seguridad reducida comienza por la definicin de los criterios bajo los
cuales una situacin de riesgo o una amenaza califica para ser incorporada
al rgimen de urgencia y excepcin implcito en la Agenda.
Tradicionalmente, los temas que se incorporan en las agendas de
seguridad son aquellos ligados a la problemtica de la supervivencia;
aquellos cuya existencia plantean una amenaza existencial al estado que
justifica la utilizacin de medidas extraordinarias para enfrentarlo.
160
Adaptando una categorizacin establecida para problemas de la seguridad

internacional al mbito de la problemtica de la seguridad democrtica,
podramos establecer tentativamente los siguientes niveles:
a. Problemas Existenciales: aquellos que amenazan a corto plazo la
supervivencia del estado o alguno de sus componentes sociedad,
territorio, sistema poltico;
b. Problemas Vitales: aquellos que amenazan a largo plazo la viabilidad
del estado o alguno de sus componentes;
c. Problemas Mayores: aquellos que de no ser corregidos efectivamente
por el estado, pueden convertirse en vitales; y
d. Problemas Menores: aquellos que afectan el bienestar de la poblacin
pero que en trminos de su magnitud, su mbito o sus efectos, no
constituyen una amenaza mayor.
Evidentemente, los niveles de problemas mayores y menores no
corresponden al nivel de urgencia y excepcionalidad de la agenda de
seguridad, sino al de las condiciones de seguridad positiva que deben
generarse mediante las polticas de desarrollo. Este es precisamente el
reto del desarrollo nacional: si no se atienden, las condiciones de
salubridad del pas para usar slo un ejemplo - pueden deteriorarse al
grado en que amenace la supervivencia de la poblacin, la estabilidad
poltica, la viabilidad econmica, etc. Pero su atencin debe procurarse
en la relacin positiva que entre problema y solucin se genera en las
polticas pblicas especficas que el estado debe desarrollar en
cumplimiento de sus funciones bsicas, y no en el mbito de
excepcionalidad de la agenda de seguridad. La pobreza no es un tema
para la agenda de seguridad; no lo son tampoco el desempleo, la
insalubridad, la desnutricin, la degradacin ambiental. No porque no
sean temas de suyo importantes, o incluso, vitales a nivel individual
como la insalubridad o la desnutricin-, sino porque en situaciones de
subdesarrollo como las de nuestro pas, estas son condiciones dadas que
deben ser resueltas en el marco de las polticas pblicas regulares.
Igualmente los problemas de carcter vital. Aunque evidentemente la
magnitud que stos plantean los convierten en una amenaza a la viabilidad
del estado, en la medida en que se plantean como problemas cuyo efecto
se plantea a largo plazo, es evidente que carecen del sentido de emergencia
que justifica el recurso a la excepcionalidad implcito en los temas de una
agenda de seguridad. Consecuentemente, los problemas vitales, cualquiera
que sea su gravedad, deben resolverse en el marco de las polticas regulares
del estado: es decir, corresponde a las autoridades gubernamentales
incluirlos dentro de los objetivos de las polticas pblicas regulares, con
161
FLACSO-Chile/UNESCO
el propsito de controlarlos para, en primer lugar evitar que se constituyan

en una amenaza existencial, y a continuacin, contrarrestarlos y superarlos.
De hecho, la capacidad estatal es un elemento central en la definicin de
la naturaleza de un problema: la ausencia o ineficiencia de medidas estatales
adecuadas convierte un problema mayor en uno vital o incluso existencial.
Y a la inversa, una eficiente poltica de seguridad reduce un problema
existencial en uno vital, y una adecuada poltica pblica puede reducirlo
incluso a problema mayor o menor.
Es evidente, por lo tanto, que los temas de una agenda de seguridad
son aquellos de carcter existencial que no puede ser atendidos en el
marco de las polticas regulares del estado. Pero, Qu califica a un
problema para que sea incluido en los trminos de urgencia y
excepcionalidad con que se debe manejar una agenda de seguridad? En
las perspectivas tradicionales de seguridad, y especialmente desde la
perspectiva de la seguridad internacional, la respuesta se limitaba al campo
de poltico-militar: las amenazas militares a la integridad territorial o la
soberana nacional. De hecho, el contexto poltico internacional de la
segunda mitad del siglo XX condujo a una concentracin de los mbitos
de la seguridad a los estrictamente poltico-militares. Pero en el marco
de una definicin amplia e integral como la de la Seguridad Democrtica
Cmo identificar las amenazas existenciales o vitales que, en los distintos
mbitos, amenazan a la persona humana, a la sociedad o a sus instituciones
polticas? Hay amenazas existenciales o vitales en el mbito econmico?
Cules son? Y en lo social, lo poltico, lo ambiental, etc.? Para poder
empezar a bosquejar una respuesta a estas preguntas, debemos establecer
dos conceptos bsicos: securitizacin y umbral.
Securitizacin es la accin de proyectar la poltica ms all de las reglas

establecidas, enmarcando un tema como un correspondiente a un tipo
especial de poltica o por encima de la poltica. Este concepto descansa
en la concepcin de que cualquier tema pblico puede ser ubicado en un
espectro que va de lo no poltico (aquello que no atrae la atencin estatal
ni se vuelve en tema de debate y decisin pblica) a lo poltico ( aquello
que cae en el mbito de las polticas pblicas, requiriendo decisiones y/o
asignacin de recursos por parte de niveles gubernamentales) a lo
securitizado (aquello que constituye una amenaza existencia o vital y por
lo tanto requiere medidas de emergencia que exceden los lmites del
procedimiento poltico regular). Dentro de los mbitos en los que le
corresponde actuar (los dos ltimos) el estado se conduce mediante
medidas especficas: en el mbito de lo poltico, mediante la poltica y
agenda del desarrollo, que es la suma de las polticas pblicas en los
162
distintos sectores; en el mbito de los securitizado, por la poltica y agenda

de seguridad.
La securitizacin efectiva de un tema implica tres etapas bsicas: a. La
identificacin de una amenaza existencial; b. La identificacin de una accin
de emergencia; y c. la liberacin de dicha accin de las limitaciones
establecidas en el marco normativo regular. Existen mbitos en los que,
por el tipo de amenaza su recurrencia, su persistencia, su alcance-, la
sensacin de urgencia y excepcionalidad se institucionaliza, entendiendo
este trmino por el proceso mediante el cual la amenaza se rutiniza en
un marco jurdico-institucional preciso. El caso ms obvio es el de las
amenazas militares: an como amenazas potenciales, el alcance de una
agresin militar elicita las percepciones de seguridad y excepcionalidad
que conducen a securitizar el tema de la defensa nacional a priori. De
igual manera, el mbito del combate a las distintas formas de criminalidad
comn y organizada- que afectan a la sociedad, involucra las medidas de
urgencia y excepcionalidad que colocan a la seguridad pblica de manera
permanente en la agenda de seguridad del estado. Finalmente, el alcance
de destruccin asociado a determinados fenmenos naturales
(terremotos, inundaciones, erupciones volcnicas, etc.) y el tipo de
respuesta necesario para enfrentar sus efectos implica tambin que su
atencin por parte del estado se desarrolla normalmente desde el mbito
de las polticas de urgencia.
Sin embargo, desde la perspectiva de una agenda ampliada, existen
una serie de mbitos que normalmente son evacuados dentro de las
polticas pblicas regulares pero que en determinadas circunstancias
pueden pasar a constituirse en amenazas existenciales. Este es el caso de
securitizacin ad-hoc, en el que la securitizacin de un tema especfico en lo social, en lo ambiental, en lo poltico - a partir de las connotaciones
crticas que asume en determinado momento puede trasladarlo del mbito
de las polticas institucionales regulares al mbito de las polticas de
seguridad. Para estos casos, el concepto de umbral adquiere una
importancia cardinal.
Umbral es el concepto que define el lmite a partir del cual un tema pasa
de ser atendido en el marco de las polticas institucionales regulares del
estado, al de las polticas de seguridad: de la agenda del desarrollo a la
agenda de seguridad. Es el vano que debe ser atravesado en y por el
proceso de securitizacin. En los temas en que la securitizacin est
institucionalizada, el concepto de umbral es inoperante: la totalidad del
tema es evacuado, de manera regular, en el marco de excepcionalidad y
urgencia de las polticas de seguridad. En aquellos que normalmente son
atendidos en las polticas pblicas regulares, sin embargo, la importancia
163
FLACSO-Chile/UNESCO
del paso de un tema de uno a otro mbito, y de quien lo decide, es

crucial. Implica la existencia de criterios adecuados a cada mbito, as
como de agentes institucionales claramente identificados que asumen la
responsabilidad de securitizar el tema.
La importancia de identificar claramente a los responsables institucionales
deriva de la imposibilidad de establecer a priori el umbral para cada tema. En
primer lugar, porque la naturaleza especfica de la temtica -poltica, social,
econmica, ambiental- impide establecer criterios genricos de aplicacin
universal: el umbral que justifica trasladar un tema econmico de la agenda
de las polticas pblicas regulares a las de la seguridad puede ser tan alto que
hace muy improbable su aplicacin; pero en el caso de un tema poltico
ligado a la gobernabilidad democrtica el umbral puede ser relativamente
bajo. En segundo lugar, porque el carcter de amenaza existencial no deriva
tanto de la naturaleza misma de un hecho especfico, sino de las percepciones
que en los distintos actores sociales se desarrollan con respecto al mismo.
La seguridad como construccin social es un proceso resultante de la
intersubjetividad dada entre los actores relevantes, en un momento preciso:
que es y que no es amenaza existencial no se descubre; se define.
IV
Evidentemente, el proceso de construccin institucional que se requiere
para poder alcanzar un manejo de las polticas de seguridad y de desarrollo
como mbitos de accin pblica distintos pero integrados alrededor de
un concepto unificador de seguridad democrtica o integral, no ser fcil.
Los esfuerzos de construccin institucional presentan serios problemas
para un pas que an sufre las consecuencias de una crisis poltica larga,
compleja y violenta, que ha minado sus recursos polticos, econmicos,
sociales y humanos. No se trata de un problema que aqueje al sector de
seguridad de manera exclusiva, sino que afecta a la capacidad general del
estado de generar polticas coherentes que le permitan superar sus
actuales condiciones de debilidad y que, consecuentemente, limitan su
capacidad para enfrentar los riesgos y mitigar las vulnerabilidades a las
que se encuentra sometida su poblacin por efecto de niveles de
desarrollo humano vergonzosamente bajos.
Sin embargo, el camino est abierto. Tanto el TMSD y el AFPC
constituyen referentes conceptuales tiles cuyo desarrollo en polticas
adecuadas puede mejorar sustantivamente la capacidad de gestin del
estado en la materia. El afinamiento conceptual del trmino, el deslinde
efectivo entre agendas, la institucionalizacin de los mecanismos
164
operativos, y el desarrollo de la gestin pblica en el marco de los

principios de responsabilidad y transparencia que requiere la democracia,
son las etapas necesarias para lograr que las nuevas concepciones de
seguridad trasciendan el mbito declarativo y se traduzcan en una gestin
pblica centrada en la persona humana y fundada en valores democrticos.
165
COLOMBIA: MS INSEGURIDAD HUMANA,

MENOS SEGURIDAD REGIONAL
JUAN GABRIEL TOKATLIAN1
Introduccin
La regin andina atraviesa hoy una honda crisis de impredecibles consecuencias: Colombia es apenas la punta del iceberg de un enorme tmpano de problemas acumulados en su manifestacin y postergados en su
solucin. De hecho, los Andes se han convertido, desde los noventa y en
el comienzo del siglo XXI, en el mayor foco de inestabilidad e inquietud
continental. En materia poltica, se destacan el autogolpe de Alberto
Fujimori en Per, la cada constitucional de Carlos A. Prez en Venezuela, la salida poltica de Abdal Bucaram en Ecuador, el cuasi-desplome de
Ernesto Samper en Colombia y la llegada al poder del exgolpista, Hugo
Banzer, en Bolivia. El descalabro social que llev al derrocamiento de
facto de Jamil Mahuad en Ecuador, la ambicin autoritaria de la
cleptocracia establecida por Fujimori en Per, la delicada incertidumbre
institucional generada por Hugo Chavez en Venezuela, los crecientes
1. Director de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales del Departamento de Humanidades de la Universidad de San Andrs (Victoria, Argentina).
FLACSO-Chile/UNESCO
inconvenientes de todo orden que vive Bolivia, la explosiva situacin que

confronta Andrs Pastrana en Colombia, son indicadores elocuentes de
que los Andes estn viviendo un torbellino.
En materia militar, el mayor enfrentamiento limtrofe del hemisferio
se dio entre Ecuador y Per, y la frontera ms tensa del continente es, en
la actualidad, la de Colombia y Venezuela. En el tema de los derechos
humanos, y en comparacin con cualquier otra regin de Amrica, la
zona andina es aquella en la que ms sistemticamente se violan; siendo
Colombia y Per los casos ms dramticos. En la cuestin de las drogas,
los Andes concentran el cultivo, procesamiento y trfico de coca del
continente y las cinco naciones (junto con Mxico) son los actores claves en el negocio ilcito de los narcticos. En materia de corrupcin, en
el rea se encuentran algunos de los pases con los mayores niveles en el
mundo; destacndose los casos de Bolivia, Ecuador y Venezuela.
En el tema ambiental, los pases andinos muestran altos y preocupantes
grados de degradacin; en especial del espacio amaznico que comparten con Brasil. En trminos socio-econmicos, todas las naciones andinas
exhiben alarmantes ndices de desempleo, marginalidad, pobreza e inseguridad con bajos indicadores de calidad de vida, escaso y voltil crecimiento, fuerte concentracin del ingreso y exigua inversin. En los cinco
pases por igual, aunque con variaciones, se exacerb en la ltima dcada
el desmoronamiento parcial del Estado.
Adicionalmente, en el escenario de la pos-guerra fra, es en la regin
andina (particularmente en Ecuador, Per y Venezuela) en donde los
militares han guardado ms incidencia poltica y gravitacin corporativa.
Asimismo, la Comunidad Andina de Naciones (CAN) est cada da ms
replegada. Por ltimo, el mundo andino es cada vez ms dependiente de
Washington en lo material y poltico y cada vez ms distante del Cono
Sur en lo cultural y diplomtico. La esfera de influencia2 de Estados Unidos se est desplazando de su tradicional mare nostrum-la amplia Cuenca del Caribe-y se proyecta con ms fuerza en el vrtice andino del continente sudamericano.
Resumiendo, toda la regin andina sufre simultneamente agudos problemas de diversa naturaleza. Las muestras de conflictividad social en el
rea tienden a acrecentarse y es patente la incapacidad de los regmenes
democrticos de procesar seculares demandas ciudadanas insatisfechas.
En ese contexto, el caso de Colombia es indudablemente el ms catastrfico. Colombia sobresale en la dimensin de su crisis, aunque no es
2. Sobre la nocin de esfera de influencia en la poltica internacional vase, entre otros,
Paul E. Keal, "Contemporary Understanding about Spheres of Influence", en Review of
International Studies, Vol. 9, No.3, 1983.
168
Colombia: un asunto de seguridad nacional
un ejemplo aislado y solitario: los Andes viven en condiciones de

ingobernabilidad; lo cual presagia peligrosos cataclismos institucionales.
As entonces, el tratamiento a la crisis de Colombia servir potencialmente de modelo de intervencin externa en los asuntos internos del
hemisferio. Asimismo, all se pondr en juego cmo y cunto aporta
nuestra rea (Amrica Latina), regin (Sudamrica) o zona (Cono Sur) a
la resolucin de ese caso. El ejemplo ms difcil -Colombia- debe ser
abordado y no evitado: slo as se podr observar si la diplomacia de
nuestros pases ha madurado suficientemente para enfrentar con mayor
autonoma relativa los desafos del nuevo siglo.
La naturaleza de la guerra
El conflicto armado en Colombia puede ser analizado desde distintas perspectivas. En este caso subrayo dos miradas: una desde el Estado y la otra
desde la guerra misma. Para un creciente nmero de analistas nacionales y
extranjeros el pas andino viene padeciendo el derrumbe del Estado, comparable al que precipit al experiencia conocida como la Violencia, pero
ms peculiar y complejo. Segn la expresin acuada por Oquist sobre el
"colapso parcial del Estado" colombiano en los cuarenta y cincuenta las
"articulaciones concretas"-internas y no exgenas- que lo caracterizaron
fueron: 1) la "quiebra de la instituciones polticas establecidas"; 2) la "perdida de la legitimidad del Estado"; 3) las "contradicciones dentro del aparato
armado del Estado"; y 4) la "ausencia fsica del Estado"3. Salvo por el tercer
factor, y a pesar de las reformas introducidas en la Constitucin de 1991,
los otros indicadores emergieron con fuerza desde mediados de los setenta y se vienen consolidando a principios del siglo XXI.
Si adoptamos una definicin ms reciente de Estado en colapso-collapsed
state-ste se caracteriza por la implosin de las estructuras de autoridad y
legitimidad4. Aparece entonces un fenmeno de ingobernabilidad producto de la articulacin entre fuerzas internas y presiones externas. Guerra y
crimen simultneos en el plano interno conjugados con Plan Colombia e
Iniciativa Andina concurrentes en el plano externo constituyen una combinacin letal. A mi entender, Colombia, que no es un caso indito o excepcional, se dirige hacia esa condicin de colapso.
3. Vase, Paul Oquist, Violencia, conflicto y poltica en Colombia, Bogot: Biblioteca Banco popular, 1978.
4. Vanse, entre otros, I. William Zartman (ed.), Collapsed States: The Disintegration and
Restoration of Legitimate Authority, Boulder. Lynne Rienner Publishers, 1995 y William
Reno, "Economic Motivations of Warfare in Collapsed States", en National Strategy Forum
Review, Invierno 2000.
169
FLACSO-Chile/UNESCO
Ello conducir, ms temprano que tarde, a que el pas sea testigo de un

Estado fracasado -un failed state-, es decir; incapaz de proteger a sus individuos y las comunidades de la fuerzas que amenazan su seguridad existencial5.
En ese sentido, Colombia no tiene un Estado anrquico (ausencia completa
de gobierno central) pero s vive en la actualidad una mezcla de Estado
fantasma (ejerce la autoridad en algunas reas limitadas y en otras es inexistente) y Estado anmico (sus energas se consumen combatiendo diversas
modalidades de grupos armados).
Cabe recordar, en este contexto, que de acuerdo a uno de los informes principales de la trascendente United States Commission on National
Security/21st Century, co-liderada por Gary Hart y Warren Rudman,
Estados Unidos debe establecer prioridades ante la eventualidad de una
expansin del fenmeno de los failed states. As asevera que:
"Not every such problem must be primarily a U.S. responsability,
particularly in a world where other powers are amassing significant wealth
and human resources. There are countries whose domestic stability is,
for differing reasons, of major importance to U.S. interests (such as
Mexico, Colombia, Rusia, and Saudi Arabia). Without prejudging the
likelihood of domestic upheaval, these countries should be a priority
focus of U.S. planning in a manner appropriate to the respective cases.
For cases of lesser priority, the United States should help the international
community develop innovative mechanisms to manage the problems of
failed states".
Siguiendo a los expertos que han definido distintas formas de Estado con
aguda inestabilidad interna, Colombia no tiene un Estado anrquico (ausencia completa de gobierno central) pero est cerca de transformarse
en un Estado fracasado, es decir; incapaz de proteger a sus individuos y
las comunidades de la fuerzas que amenazan su seguridad existencial.
Parece claro que el pas no vive una revolucin poltica y popular, ni una
rebelin ciudadana y justiciera contra un Estado robusto y dominante.
Estamos ms bien frente a una revuelta amorfa e intemperante de una
compleja amalgama de sectores emergentes, inconformes, excluidos y
olvidados. Revuelta que es canalizada, parcial y contradictoriamente, por
poderosos grupos armados que, a pesar de carecer de un proyecto
unvoco, afirman su influencia social, su control territorial y su proyec5. Sobre el fenmeno de los failed states vanse, entre otros, Robert H. Dorf,
"Democratization and Failed States: The Challenge of Ungovernability", en Parameters,
Verano 1996; Jean-Germain Gros, "Towards a Taxonomy of Failed States in the New
World Order: Decaying Somalia, Liberia, Rwanda, and Haiti", en Third World Quarterly,
Vol. 17, No. 3, 1996; Richard J. Norton y James F. Miskel, "Spotting Trouble Identifying
Faltering and Failing States", en Naval War College Review, Primavera 1997; Susan L.
Woodward, "Failed States: Warlordism and Tribal Warfare", en Naval War College
Review, Primavera 1999 y Daniel Threr, "The Failed State and International Law", en
International Review of the Red Cross, No. 836, Diciembre 1999.
170
cin poltica en medio del colapso inacabado del Estado y de la agona de la

sociedad desarmada. Se trata de una agitacin violenta y difusa, impulsada
por igual por movimientos guerrilleros, mafias organizadas y bandas reaccionarias, que parecen tener la suficiente fuerza para acorralar al Estado
pero que no poseen la capacidad de construir una nueva autoridad.
La perspectiva de balance que caracteriza a la reflexin en torno a la
legitimidad no parece til en este caso. No hay un proyecto homogneo
que crece en legitimidad mientras otro decrece, compensando as una
situacin de alzas y bajas en trminos de lo que es legtimo e ilegtimo.
No hay una elite tradicional, reinante e ilustrada, ni un contrapoder compacto, vigoroso y civilizador. Asistimos ms bien a legitimidades degradadas; tanto de las existentes como de las desafiantes. Estamos en presencia del peligrosos fracaso del Estado de derecho pero un horizonte
alterno prximo con capacidad para establecer el orden, la paz y el bienestar est ausente. De all que lo que predomine sea la mezcla de guerra
poltica, violencia criminal y violacin humanitaria.
Este conflicto es cada vez es ms intrincado; lo cual no significa, sin embargo, que sea indescifrable. En esa direccin, es pertinente resaltar algunas
tendencias ntidas. La guerra irregular que ha predominado por dcadas en
Colombia tiene cada vez ms espacios de manifestacin donde se viene
transformando en guerra civil, con bandos fuertemente armados liderando
proyectos ideolgicos polarizados y bases de sustentacin social propias.
Asimismo, la guerra poltica tiene crecientemente visos de una guerra
criminal. Cada vez ms los actores armados van degradando su perfil poltico, van abandonando prcticas sustentadas en principios y van asumiendo
comportamientos delincuenciales. Adems, el conflicto colombiano es ms
que la sumatoria de dispares y contradictorias guerras locales; el pas viene
atravesado una guerra nacional, es decir; las disputas no se circunscriben a
una racionalidad slo regional, sino que adquieren la lgica de una confrontacin extendida a lo largo y ancho de la nacin. En ese contexto, mientras
continan y exacerban los enfrentamientos rurales en ms zonas del pas, se
ha ido instalando la contienda en nuevos mbitos urbanos.
Paralelamente, la guerra en Colombia dej de ser domstica. El paulatino, preciso y persistente involucramiento de Estados Unidos en el
conflicto interno ha convertido al pas en epicentro de una guerra de
baja intensidad cada vez ms internacionalizada Por ltimo, la guerra colombiana ya no es limitada en trminos de vctimas, participantes armados y alcance. Los datos no pueden ser ms elocuentes6.
6. Todos los datos ac referidos provienen de informes pblicos colombianos e internacionales. Las cifras proceden de documentos oficiales de entidades como la Procuradura,
la Fiscala, la Defensora del Pueblo, la Cancillera as como de organizaciones no gubernamentales colombianas como Fundacin Pas Libre y la Comisin Andina de Juristas y de
instituciones como Amnesty International, Human Rights Watch, entre varias.
171
FLACSO-Chile/UNESCO
Durante la ltima dcada, la violencia poltica se expres con casi 10

muertos por da. Aproximadamente 120 municipios (el 12% del total) est
totalmente destruido por las guerrillas. Slo en el bienio 1998-2000 ocurrieron ms de 500 masacres (asesinato colectivo de cuatro o ms personas indefensas), en su gran mayora cometidas por el paramilitarismo. Desde los ochenta, el nmero de desaparecidos por motivos polticos supera
4.000; solamente en 2000 se produjeron 743 desapariciones. Entre 1995 y
2000, se han llevado a cabo unos 12.000 secuestros a manos de los actores
armados, de la criminalidad comn y hasta de los cuerpos de seguridad del
Estado. En toda la dcada del noventa, la cifra de homicidios super los
250.000. Desde 1996 se ha manifestado un xodo al exterior de casi 350.000
colombianos. En los ltimos tres lustros se ha producido el desplazamiento interno forzado de ms de 1.800.000 de personas. Entre asesinados,
mutilados, secuestrados, desplazados y reclutados, ms de 1.000.000 de
nios son vctimas de la guerra. La gran mayora de estos hechos queda
impune. Por todo lo anterior, la guerra colombiana ha producido, produce
y seguir produciendo una angustiosa y desbordada inseguridad humana
que afecta, principalmente, a la poblacin civil no combatiente.
Esta cambiante, complicada y crtica conflictividad en Colombia ha ido
alentando una injerencia estadounidense en los asuntos del pas. No hay
unanimidad en Estados Unidos, ni un consenso definitivo entre ese pas y
Amrica Latina, sobre la mejor salida del conflicto armado colombiano. S
hay relativo acuerdo en cambio sobre los potenciales efectos continentales negativos, en particular entre los pases vecinos, de la situacin por la
que atraviesa el pas andino.
Washington, con un tcito consentimiento latinoamericano evidente
en el notorio silencio regional, ha ido desplegando una modalidad indita
de intervencin indirecta en el caso colombiano. Por un lado, se observa
el intervencionismo de viejo cuo, tpico de la guerra fra: como en su
momento en El Salvador, ahora Estados Unidos apoya militarmente (asistencia, armas, entrenamiento, informacin, etc.) a un pas afectado por
una guerra interna cada vez ms cruenta. La mayor importancia geopoltica
de Colombia, su dimensin territorial, demogrfica y econmica y la
combinacin de diferentes amenazas (narcotrfico, crimen organizado,
guerrilla, terrorismo, paramilitarismo) han contribuido a que la ayuda
estadounidense a Bogot se torne masiva y creciente.
Por otro lado, se advierte el intervencionismo de nuevo tipo posguerra fra: presin y apoyo (segn el caso) a los pases limtrofes para
crear un "cordn sanitario" diplomtico y militar alrededor de Colombia, por una parte, y desarrollo de planes de contingencia para un potencial uso mayor de la fuerza con la eventual participacin de pases amigos
de Washington, por otra parte.
172
Este modelo dual viene perfeccionndose en los ltimos aos y tiene

varios componentes. Entre ellos cabe destacar el aumento de la ayuda de
seguridad a Colombia; la elevacin del perfil de Colombia como "pasproblema" en el plano hemisfrico e internacional; el crecimiento de una
diplomacia regional destinada a movilizar a los pases del rea en estrategias de contencin del fenmeno colombiano; y el incremento de una
retrica oficial unificada en torno a la presencia de una amenaza
"narcoguerrillera" inexorable en Colombia.
Potencialmente, este nuevo intervencionismo en Colombia podra
adoptar tres formas. Primero, la "intervencin por imposicin": contra la
voluntad de los colombianos y a pesar de los esfuerzos de negociacin
interna, Washington concreta una coalicin ad hoc que decide involucrarse
militarmente en el pas andino para establecer un nuevo "orden". Segundo, la "intervencin por desercin": el Estado colombiano no puede contener el conflicto armado interno ni garantizar la soberana nacional; lo
cual sirve de excusa para que Washington encabece una coalicin interventora temporal hasta fortalecer el poder establecido en Bogot. Y
tercero, una "intervencin por invitacin": un gobierno electo solicita
colaboracin externa ante la imposibilidad de preservar, de modo autnomo, el orden interno, la unidad nacional y la institucionalidad democrtica. As, militares colombianos ms fuerzas extranjeras dirigidas por
Estados Unidos y compuestas por varios pases del hemisferio, actuaran
conjuntamente con la esperanza de evitar una implosin nacional. Aunque hoy despierten un justificado rechazo, no habra que desechar la
probabilidad poltica de que alguno de estos escenarios se contemple
seriamente; siendo el ltimo el menos improbable.
En breve, la naturaleza degradada de la guerra colombiana sumada al
intervensionismo estadounidense en Colombia han pasado a constituirse en un grave problema de seguridad regional a pesar de que los pases
latinoamericanos, en general, parecen impvidos frente a esa explosiva
combinacin de fenmenos.
El Plan Colombia de Estados Unidos

Ya se encuentra en ejecucin la multimillonaria asistencia de seguridad
de Estados Unidos a Colombia: en 2000 el Congreso en Washington
autoriz US$ 1.319,1 millones para responder a una guerra interna compleja y degradada. El componente B del denominado "Plan Colombia"
- plan diseado en 1999 en la Casa de Nario por sugerencia de la Casa
173
FLACSO-Chile/UNESCO
Blanca- se aplicar luego de un intenso debate en Washington, una tenue

discusin en Bogot y un preocupante mutismo en el hemisferio.
El "Plan Colombia" de US$ 7.500 millones del gobierno de Andrs
Pastrana tiene, hasta ahora, tres piezas. El componente A es interno, es
el ms cuantioso y tiene por objeto reducir los efectos negativos de la
crisis que vive el pas mediante medidas de acercamiento del Estado hacia las reas ms afectadas por la violencia. Esta suerte de Plan A dentro
del macro "Plan Colombia" apunta a fortalecer la presencia institucional
en el territorio nacional. En su diseo est implcita la idea de la "zanahoria": la pacificacin por va del contacto estatal con la comunidad y por
medio de una salida negociada.
El Plan B es la ayuda de Estados Unidos; Washington ofrece ms de lo
mismo, pero en ms corto tiempo y para otro destinatario. En efecto,
entre 1989 y 1999, Colombia recibi US$ 1.388 millones en asistencia
antidrogas y de seguridad7. Ahora, el pas recibir un monto similar, pero
en 2 aos, y el receptor principal ser el ejrcito y no la polica como lo
fue en la dcada de los noventa. Se trata del "garrote"-complemento de
la "zanahoria". La lgica subyacente es que slo ms poder de fuego y
ms despliegue espacial de las fuerzas armadas, pueden equilibrar el creciente podero territorial de la guerrilla y la enorme influencia regional
del narcotrfico. Si en los ltimos 10 aos, con todos los recursos de
seguridad estadounidenses brindados a Colombia se elev como nunca
antes la violencia de todo tipo, la violacin de los derechos humanos y el
desquiciamiento de la guerra, nada augura que en el prximo bienio no
se agudicen esos mismos problemas8.
7. Las cifras de la asistencia estadounidense a Colombia pueden analizarse en Nina M.
Serafino, "Colombia: U.S. Assistance and Current Legislation", en CRS Report to Congress,
Junio 13, 2001.
8. Al final del gobierno del Presidente Virgilio Barco (1986-1990) y ante el crecimiento
del fenmeno de las drogas y de la violencia que le es propia, el mandatario present el
Programa Especial de Cooperacin (PEC) de US$ 1.774 millones. El propsito principal
del PEC era fortalecer el Estado colombiano y lograr el apoyo de las naciones ms desarrolladas en la lucha anti-narcticos. El pas aportaba el 33.2% (US$ 590 millones) y a la
comunidad internacional se le solicitaba el 66.8% (US$ 1.184 millones). Estados Unidos
respondi con su tradicional combinacin de "garrote" y "zanahoria" por un lado, y con
la retrica de la co-responsabilidad de la oferta y demanda, por el otro. El entonces
secretario de Defensa de la administracin Bush padre, Richard Cheney, despleg en
enero de 1990 un "bloqueo martimo" a Colombia, despus de la invasin a Panam.
Asimismo como se indic, entre 1989 y 1999, Washington le brind a Bogot US$ 1.388
millones en asistencia contra las drogas y de seguridad. Paralelamente, en 1991 el Congreso de Estados Unidos aprob una Ley de Preferencias Comerciales Andinas (ATPA)
por 10 aos para alentar el crecimiento de la economa legal por sobre la ilegal. A su vez,
el entonces Zar Anti-Drogas, William Bennett prometa un combate decisivo contra las
drogas, aunque en los noventa Estados Unidos apenas dedic, en promedio, el 32% de su
presupuesto a la reduccin de la demanda. Europa, por su lado, aprob en 1990 un
acotado Sistema General de Preferencias-Andino por 4 aos renovable. Latinoamrica
no hizo mucho por el pas, slo la Argentina de Carlos Menem se sum a represin
anti-drogas mediante la entrega de dos aviones Pucar. Colombia, por su lado, sigui
174
El "Plan Colombia" de Estados Unidos tiene unos componentes precisos. El paquete especfico para Colombia llega a US$ 860,3 millones.
De ese total, la asistencia militar asciende a US$ 519,2 millones y la ayuda policial alcanza a US$ 123,1 millones. En ese sentido, se trata de fortalecer a las fuerzas armadas (tres nuevos batallones para operar en el
sur del pas; 16 helicpteros Blackhawk y 30 helicpteros UH-1H Huey;
y mejores instrumentos de combate y comunicacin) para que efectivamente asuman una postura ms ofensiva en la guerra y de mejorar la
capacidad de la polica en el combate contra las drogas (2 helicpteros
Blackhawk y 12 helicpteros UH-1H Huey; entrenamiento para labores
de fumigacin; etc.). Otras categoras contempladas son: desarrollo alternativo (US$ 68,5 millones), ayuda a los desplazados (US$ 37,5 millones), derechos humanos (US$ 51 millones), reforma judicial (US$ 13
millones), aplicacin de la ley (US$ 45 millones) y paz (US$ 3 millones).
El resto del paquete de US$ 1.319,1 millones -es decir, US$ 458,8 millones- se desagrega en dos grandes categoras: ayuda a otros pases vecinos de Colombia (US$ 180 millones) y recursos a ser usados directamente por autoridades estadounidenses (US$ 278,8 millones). Respec-
sigui aplicando la extradicin hasta que fue prohibida constitucionalmente: 15 nacionales fueron enviados a Estados Unidos durante 1989-1990. El pas erradic casi 220.000
hectreas de cultivos ilcitos entre 1990 y 1998. Adems, los dos carteles de Medelln y
Cal fueron perseguidos y desmantelados. Pero el Estado no se fortaleci. Por el contrario se debilit an ms: creci la violencia, la violacin de los derechos humanos y el
poder de todos los actores armados. A raz de la resurgida amenaza generada por el
fenmeno de las drogas y del indito podero insurgente, Colombia volvi a lanzar un
SOS a la comunidad internacional con el objetivo, nuevamente, de fortificar el Estado. El
Plan Colombia de la administracin del Presidente Andrs Pastrana (1998-2002) es cuatro veces ms abultado que el PEC; ahora el pas aporta el 53% de los US$ 7.500 millones
del Plan y las naciones ms industrializadas el 47% restante. Estados Unidos respondi
con su propio Plan Colombia de US$ 1.319 millones. Por su parte, el aporte europeo,
como ha sido usual, es mucho menor. La contribucin latinoamericana es inexistente; ni
siquiera propone una mirada ms lcida. El nuevo gobierno de George W. Bush y Richard
Cheney dise la Iniciativa Andina de US $ 882 millones como continuidad del Plan
Colombia. El Congreso estadounidense, a su vez, vuelve a discutir la prolongacin del
ATPA, mientras el presupuesto nacional e internacional anti-drogas de 2002 contempla
slo un 31% de los US$ 19.200 millones para la reduccin de la demanda. Adicionalmente,
el nuevo Zar Anti-Drogas, John Walters, quien fuera la mano derecha de Bennett, surge
como un cruzado renovado en la "guerra contra las drogas". Colombia ha vuelto a aplicar
la extradicin reinstaurada luego de una reforma constitucional. Slo entre 1999-2000 el
pas erradic aproximadamente 105.000 hectreas de cultivos ilcitos. La lucha contra
ms de 200 redes sofisticadas, pero menos visibles, de narcotraficantes contina. Sin
embargo, el colapso estatal parece menos lejano. Colombia est experimentando el eterno
retorno de una estrategia fallida, algo que ya muchos reconocen en privado pero disimulan en pblico, tanto en el pas como en el exterior. Estados Unidos ha forzado sobre su
propia sociedad y sobre Colombia un crculo vicioso, no virtuoso, en la superacin del
problema de las drogas: hoy el negocio mundial de los narcticos es ms lucrativo, virulento, extendido y reaccionario que hace una dcada.
175
FLACSO-Chile/UNESCO
to a esta ltima categora, US$ 276,8 millones son para el Departamento

de Defensa (mejoramiento de las bases de Ecuador, Aruba y Curacao;
programas de inteligencia rutinarios y clasificados; equipamiento de radares, entre otros). Si se descompone el total general del paquete en sus
diversas piezas, destinatarios y propsitos se tiene que aproximadamente un 75% se orienta al fortalecimiento blico en la ya longeva e ineficaz
"guerra contra las drogas"; guerra que cada vez ms toma el carcter de
"lucha anti-narcoguerrillera" en la nomenclatura de Washington.
El Plan C es el aporte europeo a la paz. Esta porcin del "Plan Colombia" representa la contribucin al mejoramiento de las condiciones sociales en las regiones donde el Estado ha estado menos presente. Europa
no tiende a resolver nada, sino a compensar los costos de polticas erradas, particularmente las inducidas por Washington. Este componente no
es nuevo: Europa siempre ha prometido "otro" aporte -lo hizo desde
1990 mediante un acotado Sistema de Preferencias Andino/Drogas-, "otra"
mirada- la de la co-responsabilidad en materia de drogas -y "otro" espritu- a favor de los derechos humanos y la paz dialogada. Y, como en otros
momentos, no hay mucho que esperar de esas promesas; siempre son
superadas por las acciones. La contribucin estatal europea ha sido ms
simblica que prctica. La Mesa de Donantes reunida en Madrid en julio
de 2000 lo corrobor: slo Espaa (US$ 100 millones) y Noruega (US$
20 millones) comprometieron recursos para el "Plan Colombia". Meses
ms tarde la Unin Europea decidi aportar 105 millones de euros para
el perodo 2000-2006 como forma de apoyo institucional al proceso de
paz y con el fin de alcanzar la defensa de los derechos humanos, la proteccin ambiental y la sustitucin de cultivos ilcitos. La gravitacin diplomtica, material y estratgica europea ha sido, es y ser mucho menor a
la de Washington.
En ese contexto, Colombia parece necesitar con urgencia un Plan D:
uno capaz de resolver seriamente, y no slo contener en el corto plazo,
la guerra que padece. Ese Plan D debera ser convenido por los colombianos y contar con el apoyo de los latinoamericanos. Colombia necesita
una Contadora perentoriamente. Una Contadora que revalorice la negociacin y el compromiso por sobre las armas y las promesas. Una
Contadora que se impulse desde el Cono Sur y que revierta el silencio
de Latinoamrica y la parlisis de Sudamrica.
Un Plan D poltico es imperioso porque ni la masiva asistencia militar
estadounidense ni la distante participacin europea prometen superar la
situacin existente. La Contadora para Colombia necesita, a su vez, trascender el plano estatal: es indispensable una alianza de la sociedad civil
colombiana no armada, de actores polticos y sociales gravitantes lati176
noamericanos, de sectores democrticos en Estados Unidos y de grupos

progresistas europeos. Ello bien podra repolitizar la crisis en Colombia:
volver a politizar el comportamiento del Estado y la conducta de la guerrilla. Esta opcin, an no genuinamente ensayada, puede facilitar una
potencial salida a una desoladora guerra.
Clinton y Colombia
Es incuestionable que el conflicto armado en Colombia tiene una relevante dimensin internacional. Las posibilidades de paz y guerra se ven
condicionadas por aspectos externos (consumo creciente de drogas en
las naciones ms industrializadas; provisin masiva y clandestina de armas; la poltica exterior de Estados Unidos; el auge del crimen organizado transnacional, la incertidumbre institucional en toda el rea andina,
los roces recurrentes con los pases vecinos), mientras el drama humanitario interno tiene cada vez mayor impacto regional y resonancia mundial. Sin embargo, subrayar la magnitud de la tragedia colombiana no
puede conducir a justificar algn tipo de injerencia militar, pero s debe
motivar una mesurada intervencin poltica. Colombia necesita una nueva Contadora, es decir; un amplio apoyo diplomtico con liderazgo de
Sudamrica y a favor de una solucin poltica negociada.
La urgencia de una Contadora para Colombia se debe evaluar en el
marco de una situacin estratgica novedosa en la zona. En ese sentido, la
presencia de William Clinton en Cartagena a finales de agosto de 2000 en
el contexto de una visita de 10 horas a Colombia simboliz el cruce de una
delgada lnea: Estados Unidos pretendi asegurar su esfera de influencia
ms all de la Cuenca del Caribe. La breve visita a Colombia del Presidente
de Estados Unidos fue inmensamente significativa. El encuentro entre
William Clinton y Andrs Pastrana sell una situacin, ms que una relacin individual, estratgica que inaugura un momento novedoso en las
relaciones interamericanas. En efecto, esta corta cumbre encerr mltiples mensajes para distintas audiencias bajo un teln de fondo comn: el
caso Colombia est definitivamente politizado y all se dirime una compleja
lucha por el poder que trasciende los bordes de esa nacin.
En trminos de su poltica interna, el Presidente Clinton ubic el conflicto colombiano y su efecto para la seguridad de Estados Unidos en un
lugar de alta visibilidad pblica; mostr que es capaz de aplicar la mano
dura en la "guerra contra las drogas"; intent fijar una poltica de Estado
(bipartidista, integral y de largo alcance) frente al caso colombiano y
busc aplacar a los que ven en el trato a Colombia el inicio de un nuevo
177
FLACSO-Chile/UNESCO
Vietnam. En trminos de las relaciones entre Washington y Bogot, la

visita fortaleci a Pastrana en la coyuntura interna pero le restringi su
margen de maniobra externo en el mediano plazo; implic un fuerte
golpe poltico contra la guerrilla; y legitim una creciente incidencia de
Estados Unidos en los asuntos colombianos.
En trminos regionales, el viaje reafirm la preferencia por el
unilateralismo de Estados Unidos en materia hemisfrica; entorpeci la
cumbre de presidentes sudamericanos organizada por Brasil en esa poca; contribuy a la identificacin de Colombia como el mayor problema
de seguridad en el rea; y reforz la creciente militarizacin andina y
amaznica para contener las consecuencias de la crisis colombiana.
Ahora bien, lo fundamental es que Washington ya domina su mare
nostrum caribeo y que ahora busca un control efectivo en los Andes,
en esa "tierra nuestra" de Sudamrica9. As, la definicin de alianzas y
equilibrios zonales es clave. Estados Unidos fuerza un cordn sanitario
alrededor de Colombia con el concurso resignado de Panam y Ecuador
y el respaldo ambivalente de Per. Panam, estrecho aliado de Estados
Unidos, ha armado sus lmites. Ecuador, que vive una delicada situacin
interna y ha escogido la dolarizacin de su economa, acepta de facto el
Plan Colombia de Washington porque obtiene US$ 81,3 millones: US$
20 millones para labores antidrogas y US$ 61,3 para el mejoramiento del
sistema de radares del aeropuerto Eloy Alfaro.
Entre los pases pequeos ms cercanos a Colombia, Estados Unidos
cuenta con respaldo implcito o explcito. Por ejemplo, Nicaragua, vecino martimo de Colombia, aprovecha el contexto para avanzar sus reclamos sobre el Archipilago de San Andrs y Providencia, de soberana
colombiana, pero donde se producen marginales brotes secesionistas.
Jamaica, Honduras, Hait, Costa Rica y Repblica Dominicana -cada vez
ms afectados por el narcotrfico-, vecinos martimos de Colombia no
cuestionan ni el Plan Colombia ni la militarizacin del gran Caribe impulsada por Washington con el argumento de la lucha contra las drogas.
Hacia el norte de Colombia, en las reas menos inmediatas, la perspectiva no parece tampoco consoladora. Algunas islas del Caribe se han alineado con Estados Unidos: Washington brindar, dentro del Plan Colombia, US$ 10,3 millones y US$ 43,9 millones para el mejoramiento de
los sistemas de radar de los aeropuertos Reina Beatrix en Aruba y Hato
International en Curacao, respectivamente. Cuba, por su lado, viene ju9. Es pertinente recordar que de las 39 ocasiones en que Estados Unidos us sus fuerzas
armadas en nuestro continente durante el siglo XX, en 38 oportunidades lo hizo en la
Cuenca del Caribe y solo una (en 1986 en Bolivia a travs de la Operacin Blast Furnace)
en Sudamrica. Al respecto vase, Richard F. Grimmett, "Instances of Use of United
States Armed Forces Abroad, 1798-1999", en CRS Report for Congress, Mayo 17, 1999.
178
gando un papel discreto y constructivo: Castro ha propiciado una actitud de dilogo dentro del ELN y trata de usar su menguado ascendiente
sobre las FARC para que eviten llevar a Colombia al desastre. Mxico,
por su lado, oscila entre el respaldo y el distanciamiento: en los aos
recientes la diplomacia mexicana ha buscado deslindarse de Colombia y
as mostrar, con la mirada puesta en Washington, la diferencia entre
ambos en materia de drogas y de insurgencias.
Hacia el sur de Colombia, Bolivia (que recibir US$ 110 millones del
Plan Colombia y para quien Clinton solicit la condonacin total de su
deuda externa de US$ 4.500 millones), en silencio, acompaa a Estados
Unidos. Chile permanece expectante, sin condenar categricamente a
Washington y apoyando, de hecho, el Plan Colombia. La diplomacia de
Argentina flucta entre la asepsia y el escepticismo; formalmente respalda la paz, pero no hace mucho por Colombia ni censura a Estados Unidas. El sur del Cono Sur est geogrficamente distante de la situacin
colombiana y polticamente menos inclinada a criticar con vehemencia a
Washington. Sus intereses inmediatos tradicionales no parecen estar en
juego, pero eso es un error estratgico maysculo. Se viene precipitando una gran inestabilidad en el mundo andino en general que ms temprano que tarde afectar la regin en su conjunto.
En Sudamrica, asimismo, las posturas de Brasil y Venezuela, aunque
por motivos no exactamente idnticos, convergen cada vez ms. Venezuela ha fortificado sus lmites con Colombia. Fricciones complejas e
incidentes recurrentes alimentan una situacin delicada en la que se conjugan un histrico litigio en el Golfo de Venezuela, recientes manifestaciones separatistas en departamentos colombianos como Norte de
Santander y Vichada y el "espritu bolivariano" que comparten el Presidente Hugo Chvez10 y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colom10. Por lo general, los revolucionarios y las revoluciones aspiran a propagarse ms all del
marco especfico de una nacin. El ideal revolucionario tiende a ser grandioso en su forma,
su contenido y su alcance. Inicialmente, la Revolucin Francesa naci con una pasin de
trascendencia universal. En sus comienzos, la Revolucin Bolchevique tuvo el anhelo de
difundirse por el mundo, ms all de las fronteras rusas. En un tiempo ms cercano y en un
mbito ms hemisfrico, la Revolucin Peronista en la Argentina de los 40s, la Revolucin
Cubana despus de 1959 y la Revolucin Sandinista en los 70s, imaginaron proyectarse
allende los linderos nacionales. Estas y muchas otras revoluciones fueron actos fundacionales:
se trataba de establecer un nuevo orden poltico interno. Todas las revoluciones pretenden expandirse hacia las vecindades y hasta las lejanas. Sin embargo, ms temprano que
tarde los revolucionarios entienden que la supervivencia de la revolucin nacional depende, entre otras, de asegurar sensatamente el poder interno y limitar su irradiacin azarosa
en el exterior. En la Venezuela actual se est producido la Revolucin Bolivariana de Hugo
Chvez a travs de una suerte de democracia plebiscitaria. Como todo fenmeno revolucionario, implica la aparicin de un nuevo protagonista social con pretensin de plena
hegemona. Se trata, en el mejor de los sentidos, de la mayor gesta revolucionaria plebeya
de los Andes en dcadas; liderada por un caudillo populista y heterodoxo y protegida
pretorianamente por las fuerzas militares. El proyecto chavista profetiza abiertamente su
sueo de difusin en el corazn andino de Sudamrica. Amrica Latina y Estados Unidos
tienen el desafo de no reproducir en el caso de Venezuela la experiencia de aislamiento y
acoso al que se someti a Cuba. El fenmeno Chvez debe ser primero entendido y luego
moderado; ni la agresin ni el marginamiento sern alternativas favorables a la estabilidad y
el pluralismo venezolanos en el mediano y largo plazo.
179
FLACSO-Chile/UNESCO
bia, FARC. En el caso de Caracas, pesan hoy tanto los mltiples problemas fronterizos, como el peligro de un efecto domin en medio de una
situacin venezolana convulsionada y un deseo de distanciarse de Washington en varios frentes.
Brasil ha incrementado sus dispositivos militares fronterizos de manera notable. Una frontera porosa sirve a guerrilleros y narcotraficantes
por igual, mientras una creciente presencia de asesores estadounidenses
en Colombia pone en seria alerta al pas: si se quiere expresar metafricamente, narcos y boinas verdes por igual son percibidos como amenazas para un pas que histricamente ha tenido sus fronteras delimitadas
sin dificultades y sin peligros inminentes. No hay que olvidar, a su vez, la
enorme expansin del narcotrfico en Brasil: all hay claras manifestaciones de ms consumo de drogas, ms rutas de transporte, ms descubrimiento de cultivos ilcitos, ms violencia urbana ligada al crimen organizado, etc.
Cabe subrayar, sin embargo, que Colombia no es Vietnam ni El Salvador. La intervencin militar directa de Estados Unidos no est en el
horizonte inmediato. S crece y se complejiza la intervencin militar indirecta de Estados Unidos acompaada de un gradual cerco diplomticomilitar en torno a Colombia. Pero los colombianos y las colombianas no
armados no necesitan del paradigma Vietnam ni el del Salvador; Colombia requiere una nueva Contadora que resuelva polticamente la guerra
interna en ese pas.
Bush y Bogot
Los nombramientos de la administracin del Presidente George W. Bush
que tienen que ver con aspectos claves de la poltica internacional y
hemisfrica ponen a Colombia en alerta y colocan a Latinoamrica en
una situacin de necesaria reflexin. El perfil de varios funcionarios con
significativa influencia en la conducta exterior de Washington despierta
inquietud y genera incertidumbre. Sus personalidades, antecedentes u
opiniones auguran retroceso en materia de paz y sugieren ambigedad
en materia de narcotrfico. Contradiccin y tozudez se entremezclan en
todos ellos; y esto incidir confusamente en los vnculos oficiales bilaterales y dificultar la solucin de los problemas vitales de Colombia. Lo
anterior puede, a su turno, exacerbar negativamente las relaciones
interamericanas y entorpecer los avances hemisfricos en trminos de
negociaciones comerciales.
El espectro de prominentes tomadores de decisin puede dividirse
en seis categoras. Por un lado estn los cruzados como John Ashcroft
180
(Secretario de Justicia), Asa Hutchinson (Director de la DEA) y John

Walters (Zar anti-Drogas) que constituyen una especie de extremistas
morales que desearn que Colombia libre una "guerra contra las drogas"
hasta que caiga el ltimo colombiano. Por otro lado estn los recalcitrantes como John Negroponte (Embajador ante la ONU), Otto Reich
(Subsecretario para Asuntos Hemisfricos del Departamento de Estado) y Roger Noriega (Embajador ante la OEA). Los dos primeros cuentan con un pasado signado por una ardorosa y clandestina promocin de
los contras nicaragenses y por un reconocido irrespeto hacia los derechos humanos. El nico mrito de Noriega es que ha sido la mano derecha del ultra-conservador legislador republicano por Carolina del Norte, Jesse Helms, quien encabez hasta mayo de 2001 la poderosa Comisin de Asuntos Exteriores del Senado.
De igual forma, sobresalen los disfuncionales como Paul ONeill (Secretario de Tesoro) y Richard Armitage (Subsecretario de Estado) cuyas
conductas pueden afectar la seriedad de la lucha internacional contra las
drogas. En efecto, a comienzos de 2001 ONeill dej pasmados a los
principales socios de Estados Unidos, mancomunados en la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos, al afirmar que
Washington no apoyar ms el esfuerzo de los miembros de la OCDE
para combatir los "parasos fiscales" que, como se sabe, son los grandes
epicentros del lavado de narcodlares. Segn distintas fuentes tiempo
atrs Armitage -quien estuvo vinculado a la CIA en los 70s y al Departamento de Defensa en los 80s- propuso el uso de herona para debilitar la
capacidad de combate de los comunistas en Indochina y Afganistn.
De otra parte, estn los ortodoxos como Condoleeza Rice (Consejera Nacional de Seguridad) y Paula Dobriansky (Subsecretaria para Asuntos Globales del Departamento de Estado) que conservan un enfoque
marcado por la guerra fra y centrado en Rusia y China: Colombia ser
crecientemente percibida en clave geopoltica y en trminos de una doble ofensiva ideolgica (marxista) y criminal (mafiosa) para socavar el
podero de Estados Unidos. Tambin estn los halcones, como Donald
Rumsfeld (Secretario de Defensa) y Paul Wolfowitz (Subsecretario de
Defensa) quienes procuran afianzar la unipolaridad estadounidense a
cualquier precio y parecen concebir una regionalizacin del tratamiento
del caso colombiano con visos ms militares que diplomticos. Por ultimo, hay que subrayar a los guerreros como Richard Cheney (Vicepresidente) quien en su condicin de legislador fue un acrrimo defensor de
Oliver North y la operacin Irn-contras y luego, como Secretario de
Defensa de George Bush padre, fue el arquitecto del "bloqueo martimo" de Colombia en enero de 1990. En este escenario, el Secretario de
181
FLACSO-Chile/UNESCO
Estado Colin Powell aparece, al menos al principio de la administracin

de George W. Bush, como el menos belicoso y el ms moderado. Sin
embargo, no hay que confundirse pues todos son bastante parecidos:
poseen estructuras mentales y cdigos referenciales ms propios de la
guerra fra que de la globalizacin; son, en el fondo, ms ideolgicos que
pragmticos; se ubican, en general, mucho ms a la derecha que al centro; parecen ms proclives a la mano dura que a la ponderacin; se tientan ms con la ominosa amenaza a la fuerza que con la prudente diplomacia; miran al mundo con un prisma realista clsico y no con un lente
generoso idealista; procuran la primaca econmica, la suficiencia militar
y la unilateralidad poltica de Estados Unidos en detrimento de un esquema multipolar balanceado, multilateral y estable.
El futuro de los lazos colombo-estadounidenses estar condicionado
por los balances de poder y las estrategias de accin de estos actores y
sus respectivas burocracias. En ese sentido, el horizonte no se vislumbra
muy promisorio. El efecto combinado de las polticas de Washington
hacia Bogot y de la situacin colombiana y andina sobre el sistema
interamericano es notorio: un futuro con creciente guerra y abundantes
drogas slo ocasionar ms violacin de los derechos humanos, ms
desplazados, ms militarizacin, ms degradacin ambiental, ms corrupcin y ms narcotrfico, as como menos inversin, menos estabilidad,
menos gobernabilidad, menos seguridad y menos crecimiento en
Sudamrica.
De all que se hace fundamental hacer un seguimiento sistemtico de
la poltica de Washington hacia Bogot. La administracin del Presidente
Bush present en 2001 a consideracin del congreso de su pas la Iniciativa Andina de lucha contra las drogas por valor de US$ 882,3 millones.
Esta iniciativa, que se redujo a US$ 731 millones de dlares a principios
de 2002 como resultado de los cambios introducidos en la Cmara de
Representantes y en el Senado, combina algo de "zanahoria" (US$ 291
millones en ayuda econmica y social) y bastante "garrote" (US$ 440
millones en asistencia anti-narcticos y de seguridad) y refleja una continuidad entre el actual gobierno y el del Presidente Bill Clinton, en trminos de un involucramiento indirecto pero contundente en la crisis colombiana.
La nueva estrategia republicana tiene tres propsitos fundamentales:
consolidar la dimensin blica-ofensiva del Plan Colombia versin Washington, "norteamericanizar" la guerra contra las drogas en el norte de
Sudamrica, y fijar un cordn sanitario diplomtico-militar en torno a
182
Colombia11. Por un lado, muestra la persistente preocupacin y el claro

inters estadounidenses por fortalecer la capacidad militar del Estado
11. Resulta fundamental comprender la base conceptual que gua la guerra contra las
drogas impulsada por Washington. Para ello es preciso detenerse en la racionalidad, y no
en la retrica, de Estados Unidos. En este tema Washington se orienta por cuatro supuestos: primero, asume que la demanda depende de la oferta, por lo tanto, busca reprimir los centros de cultivo, produccin, procesamiento y trfico de narcticos. Segundo,
asume que un tratamiento punitivo en los polos de provisin de drogas es ms efectivo
en trminos de efectos (metas y logros) y de recursos (asistencia y presupuesto). Para el
balance costo/beneficio de Washington resulta ms ventajoso concentrar los esfuerzos
antinarcticos en los ncleos de oferta. Tercero, asume que los efectos de una mayor
erradicacin de cultivos ilcitos sern mltiples para los pases productores. Entre otros,
subraya la reduccin del precio del cultivo ilcito en las zonas de produccin, la disminucin del poder de los traficantes, y la contencin de la violencia generada por el narcotrfico.
Y cuarto, asume que los efectos de una mayor erradicacin de cultivos ilcitos sern de
tres tipos para los pases consumidores: menor disponibilidad, mayor precio y menos
potencial de pureza de las drogas. Con base en estos supuestos es pertinente evaluar
entonces los resultados de la poltica basada en esta racionalidad. En ese sentido cabe
sealar que Colombia experiment la fumigacin de cultivos ilcitos con paraquat a finales de la administracin del Presidente Julio Csar Turbay (1978-1982). Colombia aceler la fumigacin masiva durante la administracin del Presidente Belisario Betancur (19821986), aplicando el glifosato para la marihuana y usando el garlon-4 para la coca. Colombia continu la erradicacin qumica y forzada de marihuana y coca durante la administracin del Presidente Virgilio Barco (1986-1990). Colombia reforz la fumigacin de marihuana y coca e inici la destruccin con glifosato de la amapola durante la administracin
del Presidente Csar Gaviria (1990-1994). Colombia bati todos las marcas histricas
nacionales e internacionales en materia de erradicacin qumica y manual de cultivos
ilcitos durante la administracin del Presidente Ernesto Samper (1994-1998) y ensay
herbicidas ms txicos como el imazapyr y el tebuthiuron. Slo en 1998, el gobierno
Samper (hasta agosto) y la administracin del Presidente Andrs Pastrana (1998-2002)
fumigaron 66.083 hectreas de coca y 2.931 hectreas de amapola, y destruyeron de
modo manual 3.126 hectreas de coca, 181 hectreas de amapola y 18 hectreas de
marihuana. El actual gobierno destruy aproximadamente 90.000 hectreas de coca entre 1999 y 2000. Finalmente, desde 2000 Washington ha venido presionando a Bogot
para aplicar un peligroso hongo, el fusarium oxysporum, en el proceso de erradicacin
forzosa en Colombia. A pesar de estos esfuerzos, los efectos de la represin qumica de
los cultivos ilcitos han sido pauprrimos. En efecto; en 1981 Colombia tena 25.000
hectreas plantadas de marihuana y coca. En marzo de 2001 el informe anual del departamento de Estado de Estados Unidos sobre drogas-International Narcotics Report--,
indic que en Colombia existan 138.000 hectreas cultivadas, slo de coca. En 1990 la
produccin de herona era insignificante; en 1996 el pas ya produca 63 toneladas mtricas, y hoy Colombia ha superado a Mxico como principal abastecedor hemisfrico de
herona. Mientras en 1998 la produccin colombiana de cocana fue de 435 toneladas
mtricas, en 1999 alcanzaba las 520 toneladas mtricas y en 200 lleg a 580 toneladas
mtricas. En los ochentas Colombia tena una clase criminal emergente; hoy vive las
consecuencias de una narcocriminalidad acaudalada, violenta y desafiante. Pero la situacin colombiana no es excepcional y extravagante. A pesar de aos de erradicacin
forzada y qumica de plantaciones ilcitas en el mundo, el ltimo informe de la Oficina de
las Naciones Unidas para el Control de Drogas y la Prevencin del Crimen-Global Illicit
Drug Trends 2000-el cultivo de coca pas de 240.000 hectreas en 1987 a 270.000
hectreas en 1999, y el de amapola, de 211.000 en 1988 a 217.000 en 1999. Mientras
tanto, en la dcada del noventa, 120 pases comunicaron la existencia de cultivos de
cannabis en sus territorios. En 1999, la produccin global de herona lleg a 580 toneladas mtricas, la de cocana a aproximadamente 1.000 y la de marihuana fue cercana a las
30.000 toneladas. A esta situacin se agregan las cifras de los principales mercados de
consumo. En 1981, en Estados Unidos el precio por gramo de la cocana fue de US$ 191
y la pureza de 40%, mientras en 1999 el precio lleg a US$ 44 y la pureza a 70%. En 1981,
el precio por gramo de herona fue de US$ 1.200 y la pureza de 5%, mientras en 1999 el
precio lleg a US$ 318 y la pureza a 25%. En Europa, paralelamente, en 1999 el precio
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FLACSO-Chile/UNESCO
colombiano. Por el otro, pretende profundizar en el rea alrededor de

Colombia una poltica punitiva comn contra las drogas basada en un
prohibicionismo militante: el paquete prohibicionista completo tiende a
incluir -como ya lo hizo en los casos de Colombia y Mxico--exigencias
para una mayor criminalizacin, militarizacin, fumigacin, interdiccin y
extradicin. Finalmente, busca cooptar a los aliados (Panam, Ecuador y
Bolivia) de Washington, convencer a los ambiguos (Per) frente al Plan
Colombia y presionar a los oponentes (Brasil y Venezuela) de la estrategia estadounidense frente al narcotrfico y la insurgencia, en la generacin de un crculo de contencin y coercin en torno a Colombia.
Un anlisis de los montos, proporciones y destinatarios de la Iniciativa Andina corrobora lo afirmado. Colombia es el mayor receptor de la
misma con US$ 439 millones, desagregado en US$ 164 millones (37.3%)
en ayuda econmica y social y US$ 275 (62.7%) en asistencia anti-narcticos y de seguridad. Adicional a lo que recibir Colombia como parte de
aquella iniciativa, Bogot recibir US$ 218.9 en ayuda militar y policiva
como parte de distintos componentes del presupuesto estadounidense
en materia de defensa y lucha contra las drogas. De all que el pas recibir para 2003 un monto total de US$ 657, 9 millones en asistencia estadounidense (US$ 493,9 millones para el "garrote" y US$ 164 millones en
"zanahoria")12.
del gramo de cocana fue de US$ 90 dlares y el de herona, US$ 98. En 2000, se
consiguieron en Estados Unidos y Europa ms drogas, de mejor calidad y a menor precio.
En trminos de demanda, la situacin europea muestra signos preocupantes de ascenso,
al tiempo que en Estados Unidos no ha mostrado avances definitivos ya que an hay casi
14 millones de consumidores. En ese pas, la tasa de crecimiento de los consumidores
jvenes de cocana muestra un alza alarmante desde 1997. Y el consumo de marihuana
entre los jvenes, que haba bajado a finales de los ochenta, se increment notablemente
entre 1992-95 y contina alto en la actualidad. Concomitantemente, en Estados Unidos
en 1990 el total de arrestos vinculados al fenmeno de las drogas (consumo, venta,
distribucin, manufactura, etc.) fue de 1.089.500, mientras que en 1996 creci a 1.128.647.
En 1990, el total de prisioneros federales encarcelados por delitos ligados al fenmeno
de los narcticos fue de 53.5%, mientras en 1995 se elev a 59.9%. Hoy Estados Unidos
tiene, en comparacin con los pases ms industrializados del mundo, la mayor poblacin
de personas encarceladas por delitos relacionados con el fenmeno de las drogas. En
sntesis, Colombia ya fumig suficientemente su territorio con sustancias nocivas para la
salud de su poblacin y la preservacin de su medio ambiente, mientras la demanda de
drogas de los ciudadanos en Estados Unidos sigue en auge y el consumo de narcticos en
Europa crece. Una nueva erradicacin qumica promete ser ms de lo mismo: una victoria prrica que no resuelve la esencia del negocio de las drogas. Las consecuencias sern
tambin las mismas; los costos ms altos de la prohibicin los seguirn pagando los
colombianos y los dividendos de la lucrativa empresa seguirn lavndose en los bancos
de Estados Unidos, el Caribe, Suiza y Mnaco, entre otros.
12. Para estos datos consultar la informacin del Center for International Policy como
parte de su Colombia Project (http://www.ciponline.org/colombia)
184
La Iniciativa Andina contempla adems US$ 292 millones para los

vecinos del pas, varios de los cuales ya reciben US$ 222,3 millones de
los US$ 1.319 millones del Plan Colombia en marcha. Per, que haba
mantenido durante el gobierno de Fujimori una poltica ambivalente frente
a la crisis colombiana -criticaba al Presidente Andrs Pastrana por haber
iniciado un proceso de dilogo con las FARC y, simultneamente, le venda armas a esa guerrilla a travs de las prcticas corruptas de Vladimiro
Montesinos, el hombre predilecto de la CIA por aos- recibir US$ 135
millones. Bolivia, que viene apoyando el Plan Colombia, obtendr US$
91 millones. Ecuador, que ha aceptado dcilmente la poltica anti-drogas
de Estados Unidos en la zona, obtendr US$ 37 millones de la Iniciativa
Andina. Panam, que no ha cuestionado seriamente el Plan Colombia y
que constituye el eslabn ms dbil de la cada vez ms internacionalizada
guerra colombiana, recibir US$ 9 millones.
Los dos pases ms renuentes a acompaar a Washington en su estrategia frente a Colombia; Brasil y Venezuela, recibirn US$ 20 millones. El
primero obtendr US$ 12 nicamente en asistencia anti-narcticos y de
seguridad. Los US$ 8 millones que recibir Venezuela se destinarn a la
asistencia anti-drogas y de seguridad.
La Iniciativa Andina entonces refuerza el Plan Colombia, afianza una
visin que concentra la represin del lucrativo negocio de las drogas en
los polos de cultivo, procesamiento y trfico, y fortalece un cerco potencialmente interventor en torno a Colombia ante la eventualidad de una
descontrolada implosin interna.
En este contexto, una previsible poltica de Estados Unidos hacia
Colombia podra contener dos fases o dos componentes no necesariamente excluyentes. El gobierno Bush puede politizar aun ms el caso
colombiano: considerar, por ejemplo, que la autntica amenaza del pas
se deriva de una insurgencia econmica, territorial y militarmente fuerte
y no slo del narcotrfico y la criminalidad organizada. De hecho, todo
se entrelazara y confundira; guerrilla, terrorismo, narcocriminalidad
organizada seran, relativamente, lo mismo. Adems, podra presionar al
gobierno del Presidente Andrs Pastrana para que frene el dialogo poltico con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, FARC, y se
concentre en su combate militar. A cambio, Estados Unidos promete
ms asistencia militar, tcnica y de inteligencia. Para no aparecer saboteando la paz en Colombia, Washington consiente el comienzo de conversaciones con un debilitado Ejrcito de Liberacin Nacional, ELN. En
breve, esta fase primera es barata: los colombianos se disparan por un
lado y dialogan por el otro, mientras Estados Unidos interviene indirectamente con ms asistencia blica pero sin bajas militares propia.
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FLACSO-Chile/UNESCO
Si ese componente de la estrategia para Colombia fracasa comenzara el diseo de una segunda fase ms vasta. En este caso, creceran las
manifestaciones intervencionistas. Ello se iniciara con un uso mas sofisticado de la tecnologa militar y de interdiccin: ensayo de nuevas armas
(como se vio en Irak, Bosnia y Kosovo); fumigaciones masivas de cultivos
ilcitos; apresamiento de guerrilleros, narcotraficantes y paramilitares en
terceros pases, altamar o fronteras porosas del pas (Panam y Ecuador,
preferentemente); ms presencia de mercenarios camuflados como compaas de seguridad privada (como ya lo contempla el "Plan Colombia"
de Estados Unidos); incremento de entrenadores en el terreno, etc. De
modo gradual, se va legitimando una intromisin mayor y ms militar en
los asuntos colombianos. Y para ello, Washington necesitar concretar
una coalicin ad hoc latinoamericana que acompae su estrategia.
Despus del 11 de septiembre

El infame ataque terrorista del 11 de septiembre de 2001 contra las
torres gemelas del World Trade Center en New York y contra el Pentgono en Washington marca el fin de una era en la poltica mundial y
anuncia el comienzo de una nueva etapa en las relaciones internacionales. En forma trgica y simblica la posguerra fra lleg a su fin. Ese hiato
de tan slo una dcada entre la prolongada guerra fra y un futuro esquema que se atisba, termin de forma inquietante.
Inmediatamente George W. Bush inform sobre el inicio de una "nueva
guerra", cuyas caractersticas principales sern su naturaleza no convencional, su extensin prolongada, casi ilimitada, su alcance planetario y su
propsito aniquilador. En esa presentacin -que se concret en el contraataque sobre Afganistn-dos aspectos deben ser subrayados: primero, desaparece la perspectiva de un prximo "da despus de la guerra"
en el que los vencedores proclaman la victoria y se disponen a estructurar un nuevo orden. Por ser Washington, y no el Consejo de Seguridad
de la ONU, quien comunic el comienzo de la "guerra contra el terrorismo", Estados Unidos se reserva la potestad de avisar al mundo cundo el
objetivo de la confrontacin blica se habr alcanzado. En este sentido,
cabe anotar que aquellos pases que actan bajo una racionalidad utilitaria,
buscando presuntos dividendos por su apoyo a Estados Unidos, se equivocan: la conviccin y no el oportunismo ser la que eventualmente sea
retribuida cuando llegue el elusivo fin del terrorismo.
Segundo, con su argumento Bush borr la distincin entre guerra y
paz. Si la confrontacin contra el terrorismo es ilimitada en el tiempo y la
186
geografa, la paz se diluye en la constante de la guerra. Entraramos entonces en un perodo de Paz Caliente. La guerra fra entre dos superpotencias, Estados Unidos y la Unin Sovitica, tuvo reglas de juego precisas y baja probabilidad de convertirse en un conflicto directo y masivo.
La Paz Caliente entre mltiples estados, grupos transnacionales ilegales y
fuerzas contestatarias que recurren a la violencia indiscriminada, carece
de reglas de juego y tiene alta probabilidad de producir un nmero ilimitado de vctimas.
La invocacin a la "guerra contra el terrorismo" internacional requiere
preguntarse cmo enfrentar una contienda no tradicional. El fenmeno
terrorista expresa la existencia de un conflicto asimtrico en el que, paradjicamente, las mayores ventajas las tiene el actor menos poderoso; ste
escoge el instrumento, el lugar, el momento y el objetivo de su accin de
fuerza. Estados Unidos, como muchos otros pases, venan coexistiendo
con esta condicin asimtrica. De hecho, la estrategia contra el terrorismo internacional que practic Washington durante tres lustros se insertaba en la compleja dinmica de la asimetra. El arquitecto de esa estrategia
fue el padre del actual presidente de Estados Unidos, George Bush, quien
en su calidad de vicepresidente del gobierno de Ronald Reagan, dirigi, en
1985, la Task Force on Combating Terrorism. Las conclusiones de su informe guiaron las poltica pblicas de Estados Unidos desde 1986 hasta
septiembre de 2001. Sus cuatro principios fundamentales eran: el terrorismo constitua una "amenaza potencial a la seguridad nacional" estadounidense; los estados que diesen refugio al terrorismo deberan sufrir las
"consecuencias" de esa decisin; Washington no hara "ninguna concesin" al terrorismo; y el gobierno de Estados Unidos lo combatira "sin
sacrificar las libertades bsicas ni poner en peligro principios democrticos".
Despus de los atentados del 11 de septiembre el modo de hacer
frente al conflicto asimtrico ha pasado a ser el centro de la polmica
mundial. Hoy sobresalen dos alternativas. Un modelo, que hoy parece
privilegiar la administracin Bush hijo, es aquel que pretende alcanzar
una simetra con el oponente. El propsito elemental es hacer impracticable el terrorismo internacional, ahora redefinido como una amenaza
letal a la seguridad nacional. Esta aspiracin implica que el ms poderoso
se torne tan prfido como el ms dbil. No se trata slo de mejorar la
capacidad de hacer buena inteligencia, incrementar la cooperacin mundial en la lucha anti-terrorista, aplicar ms sanciones contra los estados
que amparan el terrorismo internacional y producir el ostracismo de los
que estimulan a los grupos terroristas. Se trata, adems, de reducir las
libertades pblicas en aras de una eventual mayor seguridad, de legitimar
187
FLACSO-Chile/UNESCO
los asesinatos clandestinos y el aniquilamiento anticipado de sospechosos de terrorismo, de desconocer normas de derecho internacional en
materia de derechos humanos y de privatizar el combate contra grupos
terroristas. La consecuencia previsible sera un recorte de la democracia
dentro y fuera de Estados Unidos. Ser el Huntington de las "Olas de la
Democracia" y no el del "Choque de Civilizaciones" el que habr estado
acertado: los avances democrticos pueden frenarse y an revertirse. La
"tercera ola de la democracia" de la que hablara Huntington se desvanecer en las arenas de la "guerra contra el terrorismo".
Un segundo modelo que se ha contemplado entre especialistas europeos, por ejemplo, apuntara a superar la asimetra en un plazo ms amplio, no inmediato, y por medios no exclusivamente represivos. En este
caso se tratara de hacer improbable, innecesario e ilegtimo al terrorismo. Para ello se requiere disuasin, desarrollo y dilogo. La disuasin
militar y policial corresponde obviamente al mbito del Estado e implica
ms prevencin, ms inteligencia y ms sofisticacin. El efecto de la
disuasin es hacer improbable el comportamiento terrorista.
El desarrollo poltico, social y econmico involucra al Estado y tambin
al sector privado: si se desea hacer innecesario al terrorismo hay que mejorar las condiciones concretas de vida de millones de personas, tanto en
el mundo rabe como en la periferia, as como alcanzar una respuesta justa
a la causa especfica de los palestinos. Finalmente, el dilogo compete al
terreno de lo no estatal; de las organizaciones no gubernamentales, los
partidos, las iglesias, los jvenes, entre muchos otros. Es urgente mayor
cercana y comunicacin entre culturas, religiones y civilizaciones para hacer ilegtimo el recurso al terrorismo. La consecuencia potencial de esta
alternativa podra ser su reduccin gradual y efectiva en el marco de un
moderado proceso democratizador de mayor alcance global.
Ahora bien, cualquiera sea el modelo que impere para tratar los conflictos asimtricos, el escenario estratgico de Colombia cambi
drsticamente despus del 11 de septiembre. Colombia pas a ser el
principal referente de inseguridad hemisfrica. Y los colombianos tendrn cada vez menos tiempo para definir su conflicto armado en trminos polticos y ms presiones para redefinirlo en trminos criminales. O
se preserva un espacio bsico para reiniciar una negociacin notablemente distinta con una guerrilla de origen marxista que preserva su condicin de interlocutor poltico o se consolidan las condiciones para impulsar una confrontacin esencialmente militar contra el enemigo terrorista de cualquier signo ideolgico.
En el terreno externo los lmites y alcances de una y otra opcin en
Colombia estarn dados por tres fenmenos. Primero, habr que obser188
var los resultados finales de la accin militar de Estados Unidos en

Afganistn. Es probable que adems de un ataque masivo con gran despliegue tecnolgico asistamos a una nueva modalidad de confrontacin
armada que combine elementos de guerra convencional y de guerra de
guerrillas en el marco de una operacin prolongada. Si este ejercicio de
fuerza resulta exitoso en cuanto a los objetivos alcanzados -desarticulacin
de enclaves terroristas- y en relacin con la legitimidad lograda -su
proporcionalidad y precisin reciben un amplio respaldo mundial-, su
ensayo en otros pases identificados como territorios frtiles para el
terrorismo ser muy posible.
Segundo, habr que analizar con detenimiento los debates en Washington en torno al Plan Colombia luego de la primera fase de contraataque contra el terrorismo internacional iniciada por Estados Unidos. En
ese sentido, no es improbable que el Plan Colombia abandone su naturaleza de plan anti-drogas, de acuerdo a lo solicitado por el ejecutivo y lo
aprobado por el legislativo en 2000, y se transforme en un plan antiterrorista cuyo propsito ms explcito sea combatir a las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia y al Ejrcito de Liberacin Nacional, e incluso a las ultraderechistas Autodefensas Unidas de Colombia
(AUC).
Tercero, habr que evaluar el uso del TIAR revivido por la resolucin
de la OEA del 21 de Septiembre en apoyo a Estados Unidos. Se debe
meditar mucho sobre el renacimiento inesperado de este tratado de
1947, en especial en torno a sus artculos 3 y 6 sobre lo que el rgano
de Consulta considere como un ataque contra los miembros del sistema
interamericano de defensa y sobre las agresiones a un Estado que no son
un ataque armado, que podran ser eventualmente invocados en el caso
de un agravamiento incontrolado de la crisis colombiana.
En ese sentido, se presentan dos cuestiones. Por un lado, si Colombia
no avanza en la resolucin de su conflicto armado, el pas quedar definitivamente supeditado a fuerzas y factores externos ajenos a su control.
Por otro lado, si Sudamrica mantiene el desdn actual frente al caso
colombiano, la lgica implacable de la "guerra contra el terrorismo" en el
corazn del subcontinente.
De Filipinas a Colombia?
Siempre que se produce la ruptura de un proceso negociador que
involucra un conflicto armado por el poder, pierde la poblacin civil no
combatiente y se imponen los duros de uno y otro bando. El ejemplo
israel-palestino es elocuente. El caso de Colombia no es una excepcin.
189
FLACSO-Chile/UNESCO
En este vrtice de Sudamrica el fin del dilogo gobierno-FARC en febrero de 2002 significa que ha llegado la hora de los halcones. Nadie
piensa como sentarse a negociar otra vez, sino como profundizar la guerra.
Por un lado, segmentos del establecimiento, un sector de la clase
poltica, las fuerzas armadas y el paramilitarismo. Por el otro, los grupos
ms intransigentes de la guerrilla reafirman sus posturas guerreristas.
Una fraccin de la elite-en especial, los ganaderos, los latifundistas y los
"nuevos ricos" del narcotrfico -siente que no es hora de reformas sociales sino de llevar al pas a una cruzada anti-insurgente. Una parte de la
clase poltica- el liberalismo ligado al candidato presidencial Alvaro Uribe
y el conservatismo ms ortodoxo, por ejemplo- parece apostar a una
poltica de ms mano dura. El grueso de las fuerzas armadas pensar que
con el apoyo blico masivo de Washington y ante la fatiga ciudadana
frente a un proceso de dilogo que no produjo avances en tres aos,
tendrn ahora s el suficiente respaldo interno y externo y contarn con
la necesaria autonoma poltica, para derrotar a la "subversin comunista". El paramilitarismo percibir que nadie les pondr freno y que tienen
una chequera en blanco para no slo contener a la guerrilla, sino para
revertir su influencia regional por medio de ms masacres y asesinatos
atroces.
La guerrilla, a su vez, incrementar las prcticas menos "revolucionarias": crecer el secuestro de civiles, el chantaje a empresas localizadas
en su rea de influencia, el recurso al negocio de las drogas y el ataque
indiscriminado a centros urbanos. En ese contexto, la guerra en Colombia tendr cada vez menos principios, al tiempo que la paz se posterga
para cuando todos los bandos estn exhaustos o ms deslegitimados.
En ese contexto el papel de Estados Unidos es crucial. Al colapsar el
proceso de negociacin en Colombia entre el gobierno del Presidente
Andrs Pastrana y las FARC, se plantean distintos escenarios alternativos para entender hacia donde se dirige el conflicto armado colombiano
y cual sera la poltica de Washington al respecto. Para algunos, la imagen
ms probable es la de Vietnam: Estados Unidos directamente involucrado
en la guerra interna de un pas sudamericano. Para otros, la imagen posible es la de El Salvador: Washington ofrece ayuda masiva e interviene
indirectamente en la crisis del pas. Aun para otros la imagen concebible
es la de Rwanda: "seores de la guerra" (warlords) envueltos en un conflicto atroz y una injerencia tarda de Estados Unidos por motivos humanitarios.
Esas imgenes podran ser verosmiles pero se insertan en una mirada
tpica de la prolongada guerra fra o de la breve posguerra fra; no con190
templan los cambios acontecidos en la poltica exterior y de defensa de

Estados Unidos despus del 11 de septiembre de 2001. De ahora en ms
la guerra colombiana se identificar, para Washington, en el marco del
combate mundial contra el terrorismo. En ese sentido, el mejor smil de
Colombia no es Afganistn sino que quizs sea Filipinas.
La "guerra contra el terrorismo" iniciada con energa contra Afganistn
y liderada cada vez ms solitariamente por Estados Unidos, tiene hoy en
Filipinas un nuevo escenario de confrontacin. Los presidentes George
W. Bush y Gloria Arroyo acordaron el envo de 650 soldados estadounidenses para apoyar a las fuerzas armadas filipinas en su lucha contra el
movimiento armado Abu Sayyaf ("Espada de Dios" en rabe).
Del compromiso blico directo de Washington en la poltica antiinsurgente filipina cabe subrayar cinco caractersticas. Primera, se identifica a Abu Sayyaf como estrechamente ligado al terrorismo internacional; en este caso con fuertes conexiones con Al Qaeda. Segunda, Abu
Sayyaf recurre usualmente al secuestro, incluso de ciudadanos estadounidenses. Tercera, el enfrentamiento militar se concentrar
geogrficamente en el sur del pas. Cuarta, las acciones a desplegar por el
contingente estadounidense no implicarn el combate contra el Moro
Islamic Liberation Front y del National Democratic Front segn indic el
gobierno filipino. Y quinta, Estados Unidos proveer US$ 100 millones
para crear una fuerza especial anti-terrorista filipina.
El caso colombiano en el que el Plan Colombia de Washington autoriza la presencia de hasta 500 asesores estadounidenses y la
subcontratacin de empresas de seguridad privada (antiguamente conocidas como mercenarios), exhibe caractersticas prcticas y simblicas
muy semejantes. Primera, las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia son presentadas ms frecuentemente como un movimiento con
nexos con el terrorismo internacional; por ejemplo con el IRA, entre
otros. Segunda, las FARC son el grupo que ms efecta secuestros. Tercera, las FARC controlan han abandonado ahora la zona de distensin
otorgada por el gobierno en 1998 pero controlan, de facto, el sur del
pas desde hace lustros. Cuarta, un avance de las negociaciones con el
Ejrcito de Liberacin Nacional podra llevar al gobierno colombiano a
no solicitar ayuda militar directa de Washington para combatir este
movimiento y as centralizar el enfrentamiento contra las FARC. Y quinta, la Casa Blanca acaba de solicitar al Congreso una asistencia de US$ 98
millones para que tropas estadounidenses entrenen a las fuerzas armadas colombianas en la proteccin de la infraestructura del pas.
Ante esas similitudes, las preguntas evidentes giran alrededor de quin
ser la Gloria Arroyo colombiana; cules sern las implicaciones diplo191
FLACSO-Chile/UNESCO
mticas de un mayor involucramiento militar directo de Estados Unidos

en Colombia; qu significa esta situacin en trminos de la despolitizacin
del conflicto armado y la subsiguiente criminalizacin definitiva de las
FARC; y si las fueras armadas nacionales se convertirn en la retaguardia
de un contingente armado estadounidense.
A modo de breve reflexin final

En breve, para que Colombia no se convierta en un laboratorio de ensayo de modalidades de intervencin militar, nuestros pases -en especial,
los de Sudamrica- deben asumir un papel protagnico en la resolucin
de la crisis colombiana por la va diplomtica. El pas hoy merece y necesita el tipo de la solidaridad poltica hacia Centroamrica que prevaleci
en Contadora y no de la soberbia militar que despleg la Organizacin
del Tratado del Atlntico Norte en Kosovo ni de elucubraciones que
lleven a invocar en Tratado Interamericano de Asistencia Recproca y
mucho menos la probabilidad de que los sectores ms recalcitrantes en
Washington instalen un escenario adicional de la "guerra contra el terrorismo" en Amrica del Sur. Eso slo augura ms inseguridad humana en
Colombia y menos seguridad regional en el rea.
192
POBREZA, CONFLICTO SOCIAL E INSEGURIDAD CIUDADANA:

ALGUNOS RETOS DE LA SEGURIDAD HUMANA EN BOLIVIA
JUAN RAMN QUINTANA TT.1
Introduccin
En el presente trabajo se reflexiona sobre las condiciones de pobreza en
las que vive la sociedad boliviana as como los factores que impiden avanzar en la solucin de esta problemtica estructural e histrica. Tambin
se analizan los discretos resultados logrados al respecto en un contexto
de consolidacin democrtica y de modernizacin estatal, por ahora insuficientes y en cuestionamiento. Una de las constataciones ms importantes es la carencia de una poltica estatal para enfrentar integralmente
la pobreza as como la ausencia de un pacto social que afirme la legitimidad del Estado en el despliegue de sus estrategias.
1. Socilogo. Miembro de la Coordinadora Nacional de Historia y del Programa de Estudios Estratgicos de Bolivia. Trabaja en el rea de estudios sobre las instituciones de
seguridad y defensa y conflicto social.
FLACSO-Chile/UNESCO
Si bien la pobreza puede constituir una condicin necesaria para estimular un clima de violencia, inseguridad y conflicto, no es menos cierto
que existen otros factores relevantes que conviene tomar en cuenta,
como por ejemplo, los patrones socio-culturales e histricos irresueltos,
la calidad de la gobernabilidad democrtica y sus efectos en la opinin
pblica as como aquellas variables externas de difcil control para una
economa nacional precaria y no integrada, poco competitiva y con un
enorme dficit en su modernizacin tecnolgica.
Uno de los efectos derivados de las desventajosas condiciones estructurales en las que vive el pas desde hace muchos tiempo es el referido a la crisis de la seguridad ciudadana. Sin desconocer su origen en las
precarias condiciones de vida, el bajo grado de integracin social y la
prdida de capital social en una economa de libre mercado, el hecho
objetivo es que el Estado est perdiendo dramticamente su capacidad
para ejercer el monopolio legtimo de la fuerza pblica. El aumento de
violencia, criminalidad, autoproteccin social as como el incremento de
la seguridad privada y un acceso alarmante de poblaciones marginales a
la justicia privada, explican la prdida de legitimidad, eficacia y capacidad
de respuesta de las instituciones judiciales y policiales creadas para proteger a los ciudadanos. En este contexto, uno de los mayores problemas
que enfrenta la sociedad es su inermidad ante el delito propiciado en
parte por el colapso del modelo estatal de seguridad y en particular por
la crnica incapacidad de la polica para prevenir, controlar y reprimir las
acciones delictivas.
Enfoques sobre la situacin de la pobreza en Bolivia

La pobreza es uno de los problemas ms complejos que la sociedad boliviana enfrenta en este principio de siglo. Este fenmeno que todava no
ha sido encarado con propuestas de solucin estatal en correspondencia
con su magnitud social y econmica, constituye un elemento de perturbacin crtica para la gobernabilidad democrtica y el desarrollo humano. De igual manera, forma parte del complejo de factores que provoca
condiciones asimtricas en el proceso de integracin, adems de proyectar una sombra de incertidumbre en el contexto de la estabilidad y
seguridad regional.
La situacin de la pobreza ha sido objeto de numerosos anlisis e
investigaciones a travs de los cuales se continua intentando identificar
su causalidad. stas, han avanzado desde enfoques unilaterales que asumen este fenmeno a partir de la insuficiencia del ingreso (lnea de po194
Pobreza, conflicto social e inseguridad ciudadana: ...
Juan Ramn Quintana
breza) pasando por factores multicausales vinculados con la educacin

(tasas de analfabetismo y escolaridad diferenciadas), carencias de acceso
a los servicios bsicos (vivienda apropiada, salud, agua potable y saneamiento bsico). Otros trabajos toman en cuenta criterios relacionados
con privaciones ms generales como la falta de oportunidades para lograr una mayor participacin ciudadana2.
Desde la perspectiva gubernamental, la pobreza en Bolivia es considerada como la expresin de la falta de oportunidades para obtener
recursos que permitan satisfacer las necesidades bsicas, sobre todo,
garantizar el acceso a un nivel mnimo de consumo y servicios bsicos.
Consecuentemente, sus causas estaran relacionadas con factores econmicos, sociales y culturales. Esta, se asocia a la inestabilidad
macroeconmica, las bajas tasas de crecimiento y el aumento de la desigualdad. En este contexto, una economa inestable reduce el ingreso de
los pobres y las bajas tasas de crecimiento disminuyen oportunidades de
empleo.
Algunos expertos en el tema sostienen que existen tres factores que
han condicionado la falta de desarrollo y la alta pobreza prevalente en
Bolivia: las condiciones geofsicas, la organizacin social y las polticas
econmicas3. Esta lnea de trabajo sostiene que adems de la crisis y
agotamiento del modelo econmico estatal de los 80s, sumado a los
efectos perversos generados por las reformas estructurales que se aplicaron desde 1985, se encuentra el problema del desarrollo econmico y
su disparidad, explicadas en gran medida por variables geogrficas. La
principal conclusin a la que se arriba es que, adems del insuficiente
desarrollo econmico y la desigual distribucin del ingreso y oportunidades, la alta pobreza est bsicamente asociada a los bajos rendimientos en inversin resultantes del modesto rendimiento de la agricultura y
del trabajo. Se considera que la distribucin de la poblacin, su mayor
concentracin en el rea rural pero al mismo tiempo su limitado aporte
al PIB as como el bajo grado de desarrollo tecnolgico, el problema de
la posesin y la erosin de la tierra impiden mejorar la productividad.
Asimismo, las fuertes pendientes y la precariedad de la fertilidad de los
suelos, atentan severamente contra el desarrollo agropecuario en el pas4.
De un modo general, las causas de la pobreza en Bolivia estaran asociadas a: 1) patrn de desarrollo socio-econmico de tipo concentrador
2. VV.AA. Las polticas sobre la pobreza en Bolivia. Dimensin, polticas y resultados
(1985-1999). Instituto PRISMA, La Paz, 2000.
3. Cfr. Morales, Anaya Rolando. Bolivia. Poltica econmica, geografa y pobreza. Universidad Andina Simn Bolvar, La Paz, 2000.
4. Cfr. Morales, op. cit.
195
FLACSO-Chile/UNESCO
y excluyente, motorizado por las exportaciones de recursos primarios

inmodificados durante ms de un siglo, 2) persistencia histrica de nociones abrigadas por las clases dominantes en sentido de que el territorio nacional contienen una gran abundancia de recursos naturales pero
que en la realidad ocurre lo contrario, 3) presencia de obstculos fsicos
e institucionales que dificultan la incorporacin de tecnologas productivas capaces de aumentar sostenidamente los niveles de productividad de
la agricultura en la zona occidental del pas5. No obstante los numerosos
estudios, hasta hoy no se cuenta con indicadores confiables y concertados para la medicin del fenmeno.
Ms all de las mltiples y complejas causas que ocasionan las precarias condiciones de vida de la poblacin, lo cierto es que Bolivia ocupa
uno de los ltimos lugares en la escala del Desarrollo Humano en Amrica Latina. Se encuentra por encima de Hait y en similares condiciones
que Honduras, Guatemala y el Salvador. Con un ingreso promedio anual
por habitante de US$925, una mayora de los bolivianos viven por debajo de la lnea de pobreza. Sin embargo, aunque no es un consuelo, el pas
ostenta menores niveles de desigualdad en la distribucin del ingreso
que la mayora de los pases latinoamericanos. Dos terceras partes de la
poblacin est catalogada como pobre y ms de dos tercios dispone de
un ingreso diario inferior a los US$2 por persona. Por otra parte, alrededor de un tercio de la poblacin se encuentra en condiciones de pobreza
crnica mientras que el siguiente tercio muestra sntomas de deterioro
de sus niveles de ingreso o empleo.
El pas se encuentra en una situacin mucho ms crtica comparada
con las dcadas de los 60 (s) y 70 (s). Pese a ello se han producido
algunos avances importantes. En las tres ltimas dcadas mejoraron los
indicadores de desarrollo humano. Junto a otros 34 pases del mundo,
de acuerdo al Informe de Desarrollo Humano del PNUD (1998), Bolivia
ha pasado de un nivel bajo de desarrollo a uno medio. La esperanza de
vida aument de 42.7 aos a 59.7, el analfabetismo baj de 43% a 18% y
el ingreso per cpita respecto de la paridad adquisitiva del dlar aument de 650 a US$1.1426.
Uno de los mayores obstculos para encarar la pobreza es la inexistencia de una poltica de Estado. Desde 1985, los gobiernos han
focalizado diversas estrategias que no han tenido el suficiente impacto
como para revertir los indicadores sociales. Por otra parte, sin un anlisis adecuado, debido a la falta de estadsticas y de informacin confiable
5. Cfr. Las polticas sobre la pobreza, idem.
6. Cfr. Desarrollo Humano en Bolivia 1988. Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo, PNUD, La Paz, 1998
196
Juan Ramn Quintana
que debiera guiar la definicin de dicha poltica, se siguieron

disciplinadamente recomendaciones de la cooperacin internacional. Los
enfoques de esta ltima han sido tan heterogneos como las errticas
propuestas gubernamentales.
En los ltimos cuatro aos, se ha insistido en aplicar una drstica
poltica de reduccin de la deuda externa con el objetivo de renegociar
los trminos, plazos y volumen de recursos nacionales que fluyen anualmente hacia la comunidad financiera internacional. Esta estrategia tambin fue empleada para darle continuidad al modelo econmico de libre
mercado puesto que el impacto de la crisis de comienzos de los 80,
caracterizada por la hiperinflacin y la cada de precios de la minera, a la
que sum la crisis del sector externo, contrajo drsticamente la inversin social. Para compensar el costo del ajuste, la poltica de estabilizacin y las reformas estatales, los gobiernos promovieron polticas sociales en base a la creacin de Fondos de Emergencia (FSE), Fondos de
Inversin Social (FIS) y Fondos de Desarrollo Campesino (FDC). Actualmente funciona un Directorio Unico de Fondos (DUF) con el objetivo
de impulsar la descentralizacin de la inversin pblica y los recursos de
la cooperacin por lneas de pobreza. El DUF agrupa a los fondos regionales y nacionales de inversin social. Como sostienen algunos estudios,
pese a la promocin de la inversin social como compensacin por el
ajuste, la pobreza no fue atacada en sus races estructurales y si bien el
salario se recuper, ste no logr alcanzar los niveles de las dcadas
precedentes.
La creacin de los fondos mereci el apoyo de organismos financieron
internacionales pero a su vez motiv cuestionamientos. Uno de ellos
seala que la falta de coordinacin de los fondos con los sectores sociales, as como la distribucin de los ingresos, no alcanz el xito deseado
porque no estuvo dirigido a los sectores vulnerables. La crtica ms severa fue que en lugar de intentar compensar los efectos del ajuste se debera proteger los ingresos de los ms pobres7.
A partir del cuestionamiento previo, desde comienzos de la dcada
de los 90, las polticas de lucha contra la pobreza concentraron su atencin en poblaciones vulnerables (focalizacin), particularmente en el
binomio madre-nio. Tambin se orient la inversin en aquellos sectores sociales de mayor incidencia en las condiciones de reproduccin
de la poblacin y considerados los ms importantes para la reduccin de
la pobreza: educacin y salud. En esta dcada aument sustancialmente
la inversin social respecto a la dcada de los 808.
7. Cfr. Morales, op. cit.
8. Idem
197
FLACSO-Chile/UNESCO
Si bien las reformas de primera generacin lograron estabilizar la economa (1985-1993), reducir el dficit fiscal y aislar al Estado de actividades empresariales, para dar paso a la iniciativa privada, las de segunda
generacin (1993-1997) apuntaron a la modernizacin del pas mediante
la promocin del crecimiento cuyo centro de gravedad se concentr en
la poltica de capitalizacin. De igual manera, se intent corregir los
desequilibrios regionales y la inversin inequitativa mediante la
redistribucin de los ingresos a travs de la Ley de Participacin Popular.
Para este efecto se crearon 312 municipios, los mismos que iniciaron un
agresivo proceso de inversin social. Complementariamente, se asign a
municipios y prefecturas la responsabilidad de administrar
descentralizadamente la reforma educativa y las polticas de salud y seguridad social. Junto a estas reformas, se intent llevar a cabo una novedosa
poltica de subsidio para personas mayores a los 65 aos a travs del
BONOSOL (Bono Solidario). Estos recursos provienen de la distribucin de utilidades que tericamete deberan generar las administradoras
de los fondos de pensiones (AFP).
No obstante lo avanzado, el gobierno que asumi el poder en 1997
introdujo un conjunto de modificaciones al programa de modernizacin
del Estado. Dise un nuevo proyecto gubernamental para luchar contra
la pobreza sustentado en cuatro pilares: Oportunidad, para promover el
desarrollo econmico. Esto incluye el fortalecimiento del sistema financiero, sistemas de regulacin, microcrdito, comercio exterior, infraestructura vial y energa rural. Dignidad como estrategia para luchar contra el
narcotrfico en cuatro frentes: desarrollo alternativo, interdiccin, erradicacin de la hoja de coca y prevencin del consumo. Institucionalidad con
el objetivo el fortalecer la gobernabilidad, el acceso y la modernizacin de
la justicia y lucha contra la corrupcin. Finalmente, equidad, como el conjunto de acciones estratgicas para promover el desarrollo social y humano. Incluye un fuerte impulso a la educacin, salud, saneamiento bsico,
desarrollo rural, servicios y enfoque de gnero.
La catastrfica administracin gubernamental del presidente Banzer
(1997-2001) ech por tierra los planes de lucha contra la pobreza. Contrariamente, el pas se vio envuelto en uno de los ciclos histricos de
conflicto social ms turbulentos de las ltimas dcadas, motivado por la
crisis de gobernabilidad, corrupcin e ineptitud de la burocracia estatal.
El nico xito logrado en los cuatro aos de gestin, antes de la renuncia
de Banzer, fue la lucha contra las drogas.
Pese a todas las dificultades que enfrentaron los gobiernos democrticos, la inversin social en educacin y salud mejor cualitativamente
con relacin a las dcadas de los 60 y 70. Respecto al PIB, la educacin
198
Juan Ramn Quintana
aument del 3.7% al 4.5% y la salud, del 1.8% al 3.1%. Las tasas de analfabetismo disminuyeron del 36.8% en 1976, al 20% en 1992 y 15.9% en
1996 respectivamente. Los indicadores globales de salud tambin experimentaron mejoras considerables. La tasa de mortalidad infantil disminuy de un nivel de 150 por mil en 1976 a 67 por mil en 1998. De igual
modo, la cobertura de vacunas en nios de 10 a 13 aos subi en ms de
10 puntos porcentuales. La atencin institucional del embarazo y parto
mejor del 52.5% al 69%9. En cuanto a los indicadores de la vivienda,
stos no han sufrido modificaciones sustanciales. La cobertura de servicios elctricos en el rea rural es muy baja y casi una tercera parte de la
poblacin accede a fuentes de agua no potable. Una tercera parte de la
poblacin no tiene acceso a un radio receptor para mantenerse informado. Por cierto, la brecha digital en el pas es dramtica.
Los reportes del gobierno (UDAPE), para el ao 1997, a nivel nacional, sostienen que cerca del 59% de los hogares se encontraba por debajo de la lnea de pobreza y un 32% no tena ingresos ni siquiera para
cubrir una canasta bsica de alimentos. En el rea urbana, la pobreza
disminuy del 49% al 47% y la extrema pobreza se redujo del 22% al
20%. En cambio en el rea rural, el porcentaje de hogares en condiciones
de pobreza y extrema pobreza no se ha modificado entre 1993 y 1997.
La pobreza afecta al 76% de la poblacin y la extrema pobreza al 50%10.
En marzo del ao 2.001, el gobierno present a la cooperacin internacional la Estrategia Boliviana de Reduccin de la Pobreza (EBRP) con el
objetivo de lograr una drstica disminucin de la deuda externa (Iniciativa de Reduccin de Deuda Adicionales a la Iniciativa Para Pases Pobres
Altamente Endeudados, HIPC I y II) con los pases acreedores, alivio que
permitir reinvertir recursos en el desarrollo. Los acuerdos logrados
con la comunidad internacional permitirn invertir ms de 1.500 millones de dlares en los prximos 15 aos. Un segundo componente de la
estrategia est vinculada al esfuerzo interno, particularmente al mantenimiento del equilibrio fiscal. Complementariamente, se estn aplicando
polticas de institucionalizacin en sectores de recaudacin de impuestos y control de contrabando, as como en el rgimen impositivo. El
tercer componente de la estrategia tiene que ver con el acceso a mercados, mejora de la competitividad, lucha contra la corrupcin y fortalecimiento de los poderes pblicos, particularmente el Sistema Judicial.
9. Cfr. ENDSA, 1998, INE.

10. Cfr. Bolivia: perspectiva econmica y social 2000-2.10. UDAPDE, Cuadernos de Futuro N 10. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), La Paz, Bolivia,
2000.
199
FLACSO-Chile/UNESCO
La estrategia Boliviana de Reduccin de la Pobreza (EBRP), tiene como

soporte legal la Ley del Dilogo Nacional, instrumento pblico
consensuado con actores sociales, polticos y agentes econmicos a travs de mesas de dilogo.
Esta Ley define los criterios de distribucin de los recursos provenientes de la HIPC II, determina los procedimientos de aplicacin de la
poltica de compensacin, establece mecanismos de control social e instituye la realizacin peridica de mesas de Dilogo Nacional. Esto ltimo, como mecanismo permanente y dinmico de participacin social,
evaluacin de la estrategia y verificacin de su impacto en la reduccin
de la pobreza. Los ejes sobre los que girar esta estrategia giran en torno
a la descentralizacin, fortalecimiento institucional, desarrollo productivo e inversin social. El instrumento de ejecucin sern los 312 municipios del pas, cuyo centro de gravedad se orientar al desarrollo de su
capacidad productiva, infraestructura, inversin en salud, vivienda y educacin as como la aplicacin de polticas de medioambiente. El gobierno
ha previsto invertir 4.149 millones de dlares entre el ao 2001 y 2006.
En suma, se ha establecido la necesidad de invertir recursos en la
ampliacin de oportunidades de empleo e ingreso de la poblacin pobre,
desarrollo de capacidades productivas y aumento de la seguridad y proteccin de los pobres. De igual manera, est previsto mejorar el nivel de
participacin social, sostener polticas transversales y reforzar la capacidad institucional.
Existen diversas propuestas para superar las actuales condiciones de
la pobreza en Bolivia en correspondencia con la heterogeniedad de los
diagnsticos sociales. Estas pueden resumirse en tres grandes lneas: la
lnea gubernamental propone: 1) ampliar las oportunidades de ingreso y
empleo, 2) elevar los ndices de los pobres, 3) reducir la vulnerabilidad y,
4) promover la participacin11.
La comunidad acadmica sostiene que se debe: 1) orientar los esfuerzos hacia un crecimiento sostenido de la economa estableciendo el acceso a los mercados de los pases desarrollados, ejecutar acciones para
resolver el problema martimo y desarrollar una estrategia sistemtica
orientada a optimizar los mecanismos de integracin regional, 2) Transformar el sistema de propiedad rural del rea andina, 3) reconsiderar las
capacidades productivas del altiplano, 4) concentrarse en los focos de
pobreza dura mediante acciones multisectoriales y dirigir esfuerzos
hacia programas de migracin, 5) evaluar programas de infraestructura
escolar y de salud para optimizar su uso, 6) poner nfasis en la califica11. UDAPE, Bolivia: prospectiva, op. cit.
200
Juan Ramn Quintana
cin de los servicios de educacin y salud, acelerar la Reforma Educativa,

7) realizar seguimiento riguroso al programa de alivio a la deuda, 8) eliminar la injerencia poltica en las instituciones y programas de desarrollo, 9) mejorar las estadsticas sociales como poltica de Estado y apoyar
la investigacin independiente12. Finalmente, expertos independientes sugieren que es imperativo combinar pobreza y desarrollo. Para este efecto proponen: 1) fomentar el crecimiento econmico y acceso a puestos
de trabajo, facilitar tierras de buena calidad, acceso al crdito, tecnologa
y mercados expandiendo la infraestructura productiva, 2) en el campo
del desarrollo humano, expandir la demanda y oferta de educacin, salud, agua, saneamiento ambiental con enfoques de equidad y eficiencia,
3) promover el desarrollo de la ciudadana, la participacin popular, combatir la discriminacin cultural y de gnero y mejorar el rendimiento
estatal. En cuanto a las polticas econmicas, aumentar los rendimientos
de la inversin, redefinir el gasto pblico y fomentar la competitividad.
Como polticas pblicas, defender el medio ambiente, garantizar la igualdad de oportunidades para acceder al empleo productivo y servicios
bsicos, fortalecer las gestiones municipales y mejorar la administracin
de justicia13.
Trabajos de campo de naturaleza ms cualitativa, en consulta directa
con la gente, efectuados con apoyo del Banco Mundial, ofrecen un panorama ms amplio sobre el problema de la pobreza14. La gente cree que
los problemas de pobreza, calidad de vida y bienestar estn estrechamente vinculados con el concepto de bienestar, prioridades sociales,
funcionamiento de las instituciones y la precaria situacin de las mujeres. Los consultados consideran que la cuestin econmica es la causa
necesaria pero no suficiente para explicar la mala situacin y su malestar.
De igual modo, la poblacin del rea urbana asocia el bienestar a la seguridad del empleo mientras que en el campo se da ms nfasis a producir
lo suficiente. Existe una fuerte demanda de justicia que se expresa en un
discurso de unidad y no exclusin. Se asume que la exclusin de las
comunidades, particularmente rurales es una condicin que propicia la
vulnerabilidad y por ello, se cree que las posibilidades de vivir en comunidad es una condicin bsica para su seguridad. En cuanto a la superacin de la pobreza, se admite la necesidad de combinar el esfuerzo individual, la ayuda externa y un entorno favorable. El trabajo de la gente no
es suficiente para salir del crculo vicioso y por ello consideran que hace
12. VV.AA. Las polticas sobre la pobreza, op. cit.
13. Cfr. Anaya, op. cit.
14. Cfr. Consultando con los pobres. Reporte de sntesis nacional. Banco Mundial, La
Paz, 2000
201
FLACSO-Chile/UNESCO
falta acumular condiciones transgeneracionales ya que la pobreza no se

resuelve en el corto plazo. En cuanto a las causas de la pobreza la gente
seala que ste fenmeno obedece a un conjunto complejo de factores
reforzados mutuamente.
La gente tambin afirma que actualmente se vive peor que antes y
aunque existen mejores condiciones para educarse y tener servicios de
salud, esto no es suficiente porque impera la necesidad de trabajar en
familia. Se percibe a las instituciones pblicas carecen de legitimidad adems de actuar con discriminacin. Ante la exclusin que manifiesta el
Estado la gente prefiere refugiarse en la familia y fortalecer los lazos
comunitarios. Ciertamente, la cuestin de gnero es capital en el problema de la pobreza. Ultimamente la mujer ha adquirido ms responsabilidades, fundamentalmente en el trabajo, pero inversamente se beneficia
menos que los hombres. Se percibe un aumento dramtico de la violencia domstica y la familia no es propiamente el mejor lugar para garantizar su seguridad y la de sus hijos.
Obstculos y potencialidades para el desarrollo y la

seguridad humana15
Actualmente Bolivia enfrenta un complejo escenario de conflicto social,
econmico, poltico y cultural acumulado histricamente. Las consecuencias perversas de la pobreza constituyen los factores ms crticos que
frenan los esfuerzos para avanzar hacia el desarrollo y la seguridad humana. Al parecer, ni la Revolucin Nacional de 1952, que trastoc
significativamente las viejas estructuras poscoloniales, ni las reformas
estructurales aplicadas desde 1985, fueron suficientes para mejorar
cualitativamente los niveles de desarrollo. Los estudios efectuados por
las Naciones Unidas sobre Desarrollo Humano en Bolivia ofrecen un
panorama ilustrativo acerca de las dificultades que existen para alcanzar
estndares razonables de crecimiento y seguridad humana.
La realidad actual ofrece un conjunto de paradojas irresueltas. La percepcin social sobre el desarrollo humano est concentrada en una fuerte demanda de modernidad pero carece de un liderazgo poltico sustentado en valores asociados al bien pblico Se exige mayor integracin
social pero no existe igualdad de oportunidades. La demanda de empleo
digno se produce en un contexto de recesin, niveles salariales bajos y
15. Este acpite ha sido redactado sobre la base del Informe sobre Desarrollo Humano
del PNUD-Bolivia, 1998.
202
Juan Ramn Quintana
flexibilidad laboral. Se reclama un mejor funcionamiento de la estructura

burocrtica del Estado pero su funcionamiento est anclado a prcticas
corruptas, clientelares y sobre un terreno jurdicamente flexible y deleznable. El sentimiento de frustracin nacional es elevado y sus efectos
alientan apuestas hacia tentaciones gubernamentales conservadoras,
mucho ms, cuando la sensacin de inseguridad ciudadana, violencia y
desorden pblico contrastan con respuestas estatales errticas16. En este
contexto se pronuncian, de acuerdo a los trabajos del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, tres obstculos fundamentales: las brechas sociales, debilidad institucional y el factor de competitividad17.
Respecto a la brecha social, los informes seala que pese a los avances logrados en los ltimos 20 aos, se mantienen las diferencias en los
indicadores de desarrollo entre el campo y los ncleos urbanos. El fenmeno recurrente es que mientras ms pobre es el departamento la brecha campo ciudad es mayor. De igual manera, la desigualdad por gnero
sigue mostrando que las mujeres tienen los niveles de Desarrollo Humano (DH) ms bajos que los hombres. Uno de los indicadores constantes
es el nivel de ingresos: por cada salario que recibe el hombre, la mujer
recibe un tercio menos en promedio. Las diferencias en el desarrollo
por provincia se mantiene constante. El Indicador de Desarrollo Humano (IDH) entre la regiones andinas y las orientales en muchos casos es
abismal. Algunas provincias del oriente reflejan un nivel de desarrollo
similar al promedio de pases desarrollados mientras que las provincias
andinas se aproximan a los pases ms pobres del Africa.
Esta asimetra social interfiere, y en muchos casos crea obstculos a
la movilidad social. El ascenso social y el prestigio pblico es central para
promover el desarrollo humano. En este sentido, las diferencias en el
desarrollo regional, provincial, por gnero e ingresos contribuye a generar una cultura de intolerancia. La persistencia de la discriminacin constituye un obstculo que impide modificar la situacin social y econmica
de la gente. Aunque no se tienen registros rigurosos, al parecer, los
sectores sociales menos desarrollados albergan mayores sentimientos
de frustracin y fatalidad. La dificultad para acceder a recursos tambin
parece reforzar la intolerancia. Cuanto menos recursos disponen las regiones, los municipios y las comunidades, las posibilidades para el dilogo
son ms limitadas. De ah que el conflicto social no slo se activa por los
obstculos para acceder a las fuentes de recursos sino tambin por la
frustracin que genera el incumplimiento de los acuerdos negociados.
16. Cfr. Seligson, Mitchell A. La cultura poltica de la democracia boliviana. Universidad
de Pitsburgh y Encuestas & Estudios, La Paz, 1998 y 2000.
17. Cfr. Informe de Desarrollo Humano de Bolivia, 1998, op. cit.
203
FLACSO-Chile/UNESCO
Como seala el informe del PNUD, cerrar las brechas exige entre otras
cosas, que la gente perciba y se movilice para superarlas18.
El segundo obstculo reside en el nivel de competitividad. Sensiblemente la capacidad competitiva ofrece un panorama crtico. En el ltimo
reporte del Foro Econmico Mundial, Bolivia ocupa el ltimo lugar entre
75 pases. En este campo existe un absoluto desequilibrio entre activos y
pasivos. Los pasivos que tiene el pas estn asociados al bajo crecimiento
del PIB y la produccin industrial, el bajo coeficiente de la deuda pblica,
la pobre infraestructura caminera, reducida capacidad de innovacin tecnolgica, alto desempleo y un dficit acumulado en la educacin. Si cruzamos los factores de competitividad por departamento o municipio tendremos los mismos resultados negativos. Estadsticamente, en Bolivia
existe una baja correlacin entre competitividad y desarrollo humano.
La competitividad, de la que hoy es imposible sustraerse, dada la fuerza de la globalizacin y los procesos de integracin comercial regional,
exigen una profunda transformacin en la educacin y formacin de recursos humanos. Al mismo tiempo, es fundamental construir una estructura institucional eficiente que garantice no slo la inversin sino tambin potencie las capacidades productivas de la sociedad.
El tercer factor es el institucional. Est probado que esta variable
acta de manera interdependiente con el desarrollo humano. Sin una
cultura institucional estable y sostenible, sin polticas pblicas estatales y con un bajo grado de participacin ciudadana en las decisiones
pblicas, es poco probable avanzar en la construccin de condiciones
competitivas. El pas requiere modificar cualitativamente su cultura democrtica, particularmente mejorar su capital social. Es decir, requiere
elevar el nivel de la disponibilidad de la sociedad para participar activamente en un proyecto comn. Es fundamental que la democracia se transforme en un bien pblico de sentido comn. Para ello se requiere mayor
ejercicio de las libertades y la ciudadana, una enorme capacidad de
concertacin y fundamentalmente, potenciar los mecanismos de negociacin y solucin alternativa de conflictos y controversias.
Desafortunadamente, la crisis econmica tiende a romper el tejido
familiar y comunitario introduciendo dosis de frustracin y desencanto
social. Junto al capital social, es necesario alentar mecanismos proactivos
para incentivar la confianza social, la igualdad y la tolerancia. Sociedades
como la nuestra no aprovechan adecuadamente las oportunidades de la
diversidad cultural y tnica. Contrariamente, sta se convierte en un
factor adicional de conflicto dada la intolerancia y la discriminacin sub18. Cfr. Informe de Desarrollo, op. cit.
204
Juan Ramn Quintana
sistente en las esferas del poder urbano y rural. Al respecto, el peso del
registro colonial en nuestra sociedad, proclive a marcar territorio, subrayar las diferencias tnicas y la exclusin, no ha logrado superarse,
aunque existen avances importantes al respecto.
La institucionalidad constituye uno de los mayores problemas que
deben superar las elites polticas. Al respecto, los partidos continan
reeditando viejas prcticas clientelares y patrimoniales. El incumplimiento de las promesas electorales, el funcionamiento inadecuado del poder
legislativo y la prdida del equilibrio e independencia de los poderes pblicos abonan la frustracin y el desencanto por la democracia. De igual
modo, el blindaje partidario frente a hechos ilcitos obstruyen el camino
a la justicia, corrompe los valores pblicos y socializan prcticas de impunidad, adems de vaciar el sentido tico e igualitario que ofrece la ley.
Frente a esta trada de obstculos, la educacin constituye una de las
estrategias ms importantes para salir del tnel. Esta debiera ser concebida como uno de los caminos plausibles para mejorar la inclusividad de
la gente, optimizar la capacidad productiva y fomentar la participacin y
representacin ciudadana en la esfera del poder pblico.
No obstante la limitaciones sealadas, la sociedad boliviana mantiene
enormes expectativas para modificar su bajo grado de desarrollo humano. Como sostiene el informe del PNUD, la cuestin de la subjetividad
es clave para entablar un proceso de interdependencia proactiva con el
desarrollo humano19. Superar la construccin histrica de la subjetividad
pesimista es uno de los mayores retos que tienen los gobiernos en el
futuro. Al respecto, Bolivia cuenta con activos socioculturales que pueden contribuir a mejorar la situacin. La capacidad de organizacin que
ofrece la comunidad boliviana, particularmente la andina, para movilizarse y demandar responsabilidad al poder pblico es uno de estos activos.
Una gran parte de la poblacin est inscrita en alguna organizacin social
desde la cual se hace trabajo o se moviliza para diversos fines. La sensibilidad hacia el dilogo y la bsqueda de concertacin, pese a las manifestaciones de violencia y desorden social, es otro activo capital con el que
cuentan los bolivianos. Pese a las dificultades econmicas, polticas y sociales, la comunidad mantiene un alto grado de sociabilidad y confianza
en los otros.
Si algo caracteriza a la comunidad boliviana es su tendencia a la vida
en comunidad. Como pocas sociedades, se admite que la vida comunitaria constituye una estrategia relevante para superar colectivamente dificultades derivadas de la frustracin y la pobreza. La valoracin del dilo19. Cfr. Informe de Desarrollo, op. cit.
205
FLACSO-Chile/UNESCO
go como camino para resolver conflictos es otro de los atributos desde

el cual es posible avanzar hacia el desarrollo. Sin tender puentes al dilogo la pobreza tiene menos posibilidad de ser superada. El dilogo y el
deseo de ser escuchado contribuye a resolver problemas, disear estrategias, interpelar la concentracin del poder y poner lmites a su orientacin autoritaria. Finalmente, la comunidad valora enormemente las posibilidades de resolver la pobreza a escala local. Su capacidad de movilizacin y de participacin en organizaciones sociales sustenta esta afirmacin. La gente cree que la pobreza puede ser superada cuando la comunidad se organiza en pequeos ncleos con participacin de las autoridades pblicas.
Gobernabilidad democrtica y conflicto social:

del equilibrio inestable al conflicto como constante
Casi dos dcadas no han sido suficientes para forjar un clima de
gobernabilidad democrtica, consolidacin y construccin de un nuevo
pacto estatal en Bolivia. El pasado inestable sigue proyectando su sombra en el presente. El conflicto entre Estado y sociedad se ha transformado en una constante que con el paso del tiempo erosiona los valores
democrticos y las aspiraciones sociales.
El pas exhibe una situacin de enorme vulnerabilidad y fragilidad
institucional. Al mismo, tiempo la calidad de vida de la gente no parece
mejorar. Tanto es as que en los momentos de mayor crisis poltica y
social, la iglesia catlica y mediadores no estatales como la Asamblea
Permanente de Derechos Humanos (APDH), relevan la capacidad negociadora del gobierno. La sociedad boliviana se encuentran en uno de los
momentos de mayor disponibilidad hacia el conflicto dadas las frustraciones acumuladas desde su creacin repblica. Esta situacin se nutre y
est interferida por la fuerza de la globalizacin y el predominio de un
modelo econmico liberal que desnuda el atraso estructural de una sociedad precariamente integrada. Si bien, los conflictos entre Estado y
sociedad ya no llevan el signo de la destruccin mutua o la lgica de
guerra, ello no significa que sus costos econmicos y humanos sean menores a los del pasado. Por el contrario, la recurrencia, intensidad y expansin del conflicto social en Bolivia, en proporcin a su economa,
capacidad productiva e infraestructura, tiene consecuencias irreversibles.
Esto, aleja an ms la posibilidad de mejorar las condiciones de desarrollo y seguridad humana.
206
Juan Ramn Quintana
Por cierto, los desafos que se deben enfrentar para prevenir un mayor nivel de violencia y conflicto son ciertamente descomunales. En el
mbito del Estado, su modernizacin e institucionalizacin, reformas administrativas, lucha contra la corrupcin y eficacia del servicio pblico.
En el plano social, distribucin de la tierra, manejo ms soberano de los
recursos naturales, superar la exclusin social y ampliar la participacin
ciudadana en decisiones pblicas. De igual manera, es esencial transformar el patrn reactivo y represivo que tradicionalmente asumen los gobiernos como respuesta frente a los conflictos sociales.
La percepcin general de la poblacin asocia la inercia y profundizacin
de la pobreza con el fracaso del modelo econmico de libre mercado.
De igual modo, cuestiona el monopolio y privatizacin de los recursos
naturales bajo gestin de empresas extranjeras a quienes atribuye como
nico objetivo el saqueo del patrimonio nacional. El pesimismo y la sensacin de fatalidad social tendra, segn los expertos, varias explicaciones causales, pero fundamentalmente dos: primero, que las reformas
estructurales se aplicaron en un contexto socio-cultural poco predispuesto al cambio y carente de consenso. Segundo, que las medidas econmicas adoptadas sirvieron para obtener estabilidad pero no para generar desarrollo y crecimiento econmico. En este contexto, el sistema
poltico constituira un mediador perverso para que las brechas sociales
se amplen beneficiando a una minora privilegiada.
Aunque todava no se ha explorado lo suficiente para hacer correlaciones entre modelo econmico y transformacin de los patrones de
conflicto en Bolivia, diversos analistas sostienen que las races de la violencia devienen de un largo proceso de acumulacin histrica poscolonial
irresuelta, profundizada y reactualizada con la aplicacin del modelo de
libre mercado20.
Si bien, la sociedad boliviana mantuvo un alto grado de tolerancia a las
reformas econmicas aplicadas desde 1985, en espera de mejorar sus
condiciones y calidad de vida, lo cierto es que su sacrificio no tuvo las
compensaciones esperadas. El umbral de resistencia social se desplom
el ao 2000. Este ao, el pas experiment uno de los ciclos de mayor
conflicto y violencia social que puso en jaque la democracia. Diversos
factores influyeron para que esta situacin llegara a lmites impredecibles. Dos hechos marcan este punto de inflexin en la historia del pas en
los ltimas dos dcadas: la llamada guerra del agua (Cochabamba, abril,
2000) y el mayor bloqueo de caminos registrado desde 1979, llamado
tambin la guerra de las pulgas (altiplano andino, septiembre/octubre
2000).
20. Cfr. Alb, Xabier y Barrios Ral. (Editores) Violencias encubiertas en Bolivia. Volumen I y II. Ediciones CIPCA, Aruwiyiri, La Paz, 1992.
207
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En el primer evento conflictivo, diversos sectores sociales de la ciudad de Cochabamba, en alianza con poblaciones peri-urbanas y rurales,
vinculadas a la demanda de gestin comunitaria del agua, provocaron
una de las mayores movilizaciones sociales del siglo XX. La privatizacin
de este recurso y el alza de las tarifas para el riego y el consumo humano
constituyeron los detonantes de los enfrentamientos con las fuerzas del
orden. En un contexto de Estado de Sitio, la movilizacin militar-policial
provoc varias vctimas y centenares de heridos, adems de revelar conductas anticonstitucionales por parte de las fuerzas del orden que dieron
lugar a la aparicin de francotiradores militares que dispararon contra
la poblacin indefensa.
El segundo evento estuvo signado por una de los ms prolongados y
obstinados bloqueos campesinos de carreteras que vinculan el altiplano y
los valles con la ciudad de La Paz. La capital poltica y econmica ms
importante del pas fue cercada por miles de indgenas que estrangularon y
paralizaron el abastecimiento de insumos bsicos a ms de un milln de
habitantes. Los bloqueos, protagonizados por el movimiento indgena
aymar, fuerza poltica y social cuyas races rebeldes se inscriben en el siglo
XVII, plantearon la creacin de un Estado Indgena. Estas movilizacin
conmocion al pas, pero al mismo tiempo produjo una de las mayores
espirales de violencia, muerte y destruccin de infraestructura caminera21.
Ambos hechos sealan una ruptura y el corolario en el patrn tradicional de conflicto en el pas. Esto es, el desplazamiento del protagonismo
poltico centrado en el movimiento minero por la insurgencia del movimiento indgena y campesino. Los mineros, bajo el secante centralismo
sindical, dominaron el escenario poltico desde 1952 hasta fines de este
siglo. Actualmente, los campesinos constituyen la nueva fuerza poltica
que articula gran parte de las demandas sociales cuyo peso poltico incluye al poderoso movimiento cocalero del Chapare. A este desplazamiento en la correlacin de fuerzas sociales se corresponde la incorporacin
de un discurso radical que convoca a la derrota del Estado neoliberal,
oligrquico, racista y excluyente. Este movimiento social renovado propone erigir un nuevo Estado sustentado en el respeto a la identidad
cultural, la democracia participativa indgena, la gestin autogestionaria
de los recursos naturales y la reconstruccin de formas democrticas y
comunitarias de produccin22. En efecto, el movimiento campesino plan21. Algunos estudiosos de la poltica han coincidido en sealar que la dimensin y las
caractersticas de estos conflictos marcan el agotamiento del modelo econmico liberal
administrado por un sistema poltico incompetente y corrupto. En efecto, estos estallidos sociales vinieron a coronar la profunda crisis de gobernabilidad, sustentada en acuerdos y pactos interpartidarios prricos, con partidos polticos ms preocupados de blindar
sus conductas de impunidad. Cfr. Cortz, Rger y otros.
22. Cfr. Garca, Linera.
208
Juan Ramn Quintana
tea la reconstruccin de un horizonte histrico, fuertemente vinculado

al pasado, cuya sinergia simblica auspicia su movilizacin y ordena estrategias de resistencia en torno a un discurso radical anticolonial.
Junto a la emergencia campesina, han cobrado fuerza movimientos
indgenas del oriente, Amazonia y Chaco as como el recientemente organizado Movimiento de los Sin Tierra. No cabe duda, que los campesinos del altiplano y los cocaleros del Chapare y los Yungas constituyen la
nueva fuerza interpelante y movilizadora que ha puesto en jaque al sistema poltico boliviano. Esto mismo ha producido un desplazamiento en la
geografa de los conflictos. Se han configurado nuevos territorios de
movilizacin y resistencia que obligan al gobierno a efectuar extraordinarios desplazamiento de las fuerzas del orden.
La fuerza de las movilizaciones han impuesto nuevas formas de negociacin y manejo del territorio en conflicto. Ahora es el gobierno el que
asiste a los escenarios de negociacin en los territorios ocupados por el
movimiento campesino. De esta forma, se estn reelaborando nuevos
cdigos de lucha que han desnudado la fragilidad del Estado y sus administradores gubernamentales de turno. El movimiento campesino-indgena ha logrado dislocar la negociacin civilizatoria, establecida histricamente en la ciudad y en los dominios del poder hegemnico trasladndola hacia el campo. Este es un hecho singular, puesto que rompe
con toda la tradicin de mediacin y clientelismo poltico. Ahora son las
bases las que discuten directamente con los ministros, siendo los dirigentes, meros mediadores de las demandas. Esta nueva gramtica de
negociacin ha incorporado de manera relevante el papel de las mujeres,
cuya presencia aunque constante en la historia del sindicalismo y movimiento social, permaneci invisible hasta ahora.
La negociacin introdujo componentes de control social. Estas se llevan a cabo bajo la vigilia de la comunidad para evitar manipulaciones. Esta
nueva forma de manejar los conflictos y la negociacin desde la base social
es una expresin del alto grado de desconfianza y resistencia frente al
recurrente engao gubernamental. A su vez, constituye una actitud de
negacin a la tradicional prctica de cooptacin de dirigentes sindicales.
Por cierto, las estrategias de lucha de los nuevos movimientos sociales se han transformado radicalmente. Estos han optado por una suerte
de retorno eficaz al pasado de resistencia indgena, sino tambin de emancipacin de ese pasado. La mayor estrategia y arma de lucha es sin duda
el bloqueo de las carreteras, que en Bolivia, dadas sus dramticas limitaciones, tiene un impacto catastrfico en la economa. Esta estrategia ha
transformado el poder y contrapeso del movimiento campesino obligndolo a transitar por distintas estrategias de organizacin y resistencia. En
209
FLACSO-Chile/UNESCO
este contexto, la huelga minera, la principal estrategia de lucha poltica

del movimiento obrero parece haber ingresado a su ocaso.
No cabe duda que el nuevo patrn de conflicto articula demandas no
slo de inclusin social sino tambin de modernizacin, recuperacin de
la identidad tnica, respeto a los derechos indgenas y tolerancia a la
diversidad cultural. En el mbito urbano, se demanda el restablecimiento
de las conquistas sociales, la recuperacin de la autoridad estatal frente a
la empresa privada y las transnacionales. Esencialmente el derecho a la
propiedad de la tierra para poblaciones migrantes, adems del mejoramiento de la economa para dar ocupacin a la poblacin que trabaja en
el mundo de la informalidad.
En general, la demandas se concentran en torno a la solucin a los
problemas de la pobreza, rectificacin del olvido del gobierno, solucin
al atraso econmico, desempleo, lucha contra la corrupcin y resistencia a la privatizacin de los bienes pblicos23. Se cuestiona enrgicamente
la gestin gubernamental y su desempeo, esto es, su crisis de eficacia y
legitimidad. Si bien los conflictos encierran posiciones maximalistas, detrs de ellos existen convencimientos razonables. En general, la gente
cree que el conflicto no es el camino ideal para gestionar demandas,
pero es el nico que le permite lograr algo. No es ptimo pero es efectivo. Esto nos sugiere que el propio gobierno y el Estado se convierten
en inductores de los conflictos sociales.
En cuanto al itinerario del conflicto, ste se desarrolla en un crculo
vicioso: protesta/indiferencia, movilizacin/subestimacin, intensificacin
de la movilizacin/negociacin apresurada para concluir en una resolucin espria. De hecho, una parte significativa del conflicto tiene su origen en el incumplimiento de las promesas gubernamentales24.
Si bien los conflictos se han transformado en una constante, en trminos generales, a los bolivianos les preocupa profundamente la democracia como posibilidad de igualdad, de afirmacin de sus derechos y oportunidades y como opcin para la construccin de ciudadana. De igual
manera, el destino del pas como unidad. Rechazan agresivamente la economa de mercado. Todo ello ha provocado una suerte de disponibilidad
conflictiva en la sociedad atizada recurrentemente por los defectos del
sistema poltico.
23. Cfr. Encuesta Nacional sobre Conflictos Sociales en Bolivia. Observatorio de conflictos. Unidad de Anlisis de Polticas de Defensa. La Paz, 2001.
24. Cfr. Laserna, Roberto. David vs. Goliat en Cochabamba: los derechos del agua, el
neoliberalismo y la renovacin de la propuesta social en Bolivia. Revista Tinkazos, La Paz,
N 8, 2001.
210
Juan Ramn Quintana
El panorama conflictivo que se ha descrito coincide con los primeros

diagnsticos efectuados a mediados de la dcada de los 90 respecto al
clima de violencia e inseguridad humana. Al respecto, este informe sealaba que los problemas de sociabilidad que enfrentan los bolivianos se
podran agrupar en cinco tendencias: 1) Reconocimiento de escasos
mecanismos de integracin social y persistencia de fuertes tendencias de
exclusin respecto a la dinmica del desarrollo que afecta a los grupos
ms vulnerables, 2) Fuerte pesimismo arraigado en la mayora de la poblacin acerca de su posibilidad individual y colectiva para mejorar su
situacin, 3) Reconocimiento de una lgica cultural nacional restringida
en cuanto a su capacidad para adaptarse al cambio moderno, 4) Creciente ilegitimidad de las instituciones estatales, caracterizada por el
clientelismo, la cooptacin, ineficiencia, impunidad y crisis de credibilidad, y 5) Inexistencia de canales de comunicacin entre el Estado y la
sociedad y en la sociedad misma25.
En suma, la sociedad boliviana enfrenta una crisis de gobernabilidad
democrtica, tanto como capacidad poltica para impulsar y legitimar el
cambio como para gestionarlo. Es esta crisis la que alienta el conflicto y
reduce la oportunidad del dilogo y el consenso para forjar un proyecto
nacional de desarrollo. En este contexto, crece la incertidumbre, la sensacin de desamparo, la vulnerabilidad e inseguridad de la gente.
La conducta estatal ante el conflicto tambin ha sufrido modificaciones. Estas, se han orientado hacia una tendencia reactiva/represiva ms
que hacia la prevencin de conflictos. De hecho, los gobiernos no han
logrado comprender la transformacin de los patrones de conflicto, peor
an, la emergencia de una nueva cultura de conflicto que envuelve actualmente a la sociedad boliviana. La actitud gubernamental para fomentar el dilogo est signado por una recurrente lgica de superioridad y
falta de capacidad preventiva. En los ltimos aos, el gobierno ha perdido la capacidad de convocatoria y legitimidad propositiva para superar
los conflictos. En su reemplazo las partes acuden a terceros como las
instituciones de derechos humanos y la iglesia catlica que actan como
mediadores eficaces. Los gobiernos han optado reactivamente por administrar dos armas polticas: la represin contra el movimiento social y
el Estado de Sitio. Paradjicamente ninguna de ellas tiene resultados razonables. Hasta hoy, no existe ningn gobierno que se haya eximido en
el uso del Estado de Excepcin. Pero an, no existe gobierno democrtico en el que las violaciones a los Derechos Humanos no sea una constante asociada al empleo irracional de la fuerza pblica.
25. La seguridad humana en Bolivia. Percepciones polticas, sociales y econmicas de los
bolivianos de hoy. PRONAGOB-PNUD-ILDIS, La Paz, 1996.
211
FLACSO-Chile/UNESCO
La seguridad ciudadana y la reaccin estatal en jaque

Pese a que no existen estudios comparativos que correlacionen pobreza y
violencia e inseguridad, se ha tendido en los ltimos aos a asociar ambos
fenmenos con las debilidades estructurales heredadas por el pas desde
hace mucho tiempo. La opinin de los expertos continua siendo ambigua.
Algunos de ellos se han inclinado a combinar explicaciones deterministas
como causas estructurales de la violencia con modalidades de violencia
institucional y conflictividad social producidas por la debilidad del Estado.
Ciertamente, Bolivia es un pas que ofrece un complejo cuadro de
paradojas a inicios del siglo. Una de ellas reside en la modernizacin de
su poltica econmica, anclada en un horizonte de apertura liberal, conviviendo con prcticas polticas clientelares, corruptas e impunes. El bajo
grado de institucionalidad democrtica, el crecimiento de la inequidad y
la pobreza y la amplia esfera de la exclusin social contrasta con un moderado crecimiento y estabilidad econmica, sustentado en la construccin de pactos polticos que han dado lugar a la continuidad del ciclo
democrtico ms largo del siglo XX.
Como sostiene Mayorga, la situacin es contradictoria. El desarrollo
de la democracia ha significado avances institucionales del sistema poltico, electoral y de las relaciones civiles-militares y sin embargo, no se ha
superado la nefasta herencia de una tradicin en la cual predominaron la
ausencia de garantas constitucionales fundamentales para el ejercicio de
la ciudadana y la violacin de los derechos humanos26. Existe pues una
suerte de densidad sociolgica que hace poco clara la correlacin entre
factores econmicos, polticos y sociales con el crecimiento de la delincuencia y la inseguridad. De hecho, los ltimos aos se han registrado
cambios cualitativos en diversas dimensiones de la realidad nacional: urbanizacin acelerada, tasas de desempleo altas, entorno social conflictivo, desagregacin de las redes del narcotrfico, aumento de la desigualdad social y crisis del sistema poltico, adems del debilitamiento del
rgimen jurdico a pesar de su modernizacin. A ello se suma el impacto
de la crisis econmica internacional que contrasta con el bajo grado de
insercin externa del pas. Es en este contexto en el que analizaremos la
situacin de la seguridad ciudadana considerando a sta como la preocupacin por la calidad de vida y la dignidad humana en trminos de
libertad, acceso al mercado y oportunidades sociales27.
26. Cfr. Mayorga, R. Antonio. Democracia y seguridad ciudadana e instituciones del orden pblico. Ponencia presentada al Foro de Gobernabilidad y Desarrollo Humano,
PRONAGOB-PNUD, La Paz, 25 de marzo de 1997.
27. Cfr. Arriagada, Irma y Godoy, Lorena. Seguridad ciudadana y violencia en Amrica
Latina: diagnstico y polticas en los aos 90. CEPAL, Serie Polticas Sociales, Santiago de
Chile, agosto 1999, p.9.
212
Juan Ramn Quintana
Uno de los fenmenos ms visibles de la ltima dcada es la prdida

de capacidad estatal en el manejo y administracin del monopolio de la
fuerza pblica as como la deficiente administracin de la justicia. La corrupcin policial que ha derivado en la mayor crisis institucional del presente siglo, el surgimiento de grupos armados, la privatizacin de la seguridad, la ineficiencia de los organismos judiciales as como el crecimiento
exponencial de la justicia privada constituyen datos elocuentes de este
fenmeno.
En los ltimos aos, observamos un crecimiento sostenido de las distintas formas de violencia e inseguridad. De acuerdo a los datos del Instituto Nacional de Estadstica28, proporcionado por la Polica Nacional,
los casos registrados por ao segn tipo de delito, faltas, sucesos y auxilio han aumentado vertiginosamente no slo en nmero sino tambin en
intensidad. Los delitos comunes se incrementaron de 68.853 en 1995 a
100.145 en 1999, las faltas y contravenciones de 58.776 a 82.118 y los
casos de auxilio de 16.896 a 22.481. Siguiendo con esta misma fuente,
observamos que los delitos contra la propiedad registraron un aumento
en ms del 87% entre 1995 y 1998. Uno de los datos que ms llama la
atencin es sin duda el nmero creciente de personas detenidas por
distintos delitos. En 1995, se registraron 68.231 personas frente a las
168.839 personas detenidas en 1999. Del total de casos policiales registrados entre 1995 y 1998, en promedio, el 64.2% constituyen delitos
contra la propiedad. De stos, tambin en promedio en el mismo rango
de tiempo, el robo y el hurto constituye el 68.6% frente al 42% durante
la dcada de los 80s.
Los disturbios civiles, muchos de ellos con lamentables vctimas, registra variaciones comprensibles debido fundamentalmente a las diferencias
en el estilo de gobierno, ejecucin de polticas estatales as como a la
capacidad de gestin y resolucin de conflictos. No obstante, estos ltimos se han modificado de manera dramtica como consecuencia de la
agudizacin de la pobreza y la crisis de gobernabilidad. En promedio, entre
1995 y 1998, se han registrado casi 3.000 eventos conflictivos por ao29.
El robo de vehculos es uno de fenmenos ms crticos en la esfera de
la criminalidad. Este delito aument en los ltimos seis aos en una proporcin mayor al 100%. No obstante, se debe mantener cierta cautela con
este dato puesto que las encuestas de percepcin sobre seguridad ciudadana registra informacin mucho ms grave como se ver ms adelante.
28. Cfr. Estadsticas policiales. Delincuencia, violencia y disturbios civiles. Instituto Nacional
de Estadstica, 1995-1999, La Paz, Bolivia.
29. De acuerdo a los registros del INE se asume con disturbios civiles a eventos como
huelgas, manifestaciones pblicas, ampliados, tumultos, paros y bloqueos. Cfr. INE, op. cit.
213
FLACSO-Chile/UNESCO
La situacin de la seguridad ciudadana tiende a agudizarse cuando se

compara las denuncias presentadas por las personas y la capacidad de
resolucin por parte de la justicia y la polica. Prcticamente, ambas instituciones no lograr resolver ni el 40% de los casos denunciados. Este
enorme dficit, sumado a la desconfianza de la poblacin por la actuacin judicial y policial fuertemente penetrada por la corrupcin, alienta
en la poblacin prcticas de justicia privada. En los ltimos cinco aos el
linchamiento de personas aument significativamente. Entre 1992 y 1996
se registraron 12 linchamientos en el pas. El ao 2001 esta cifra escal a
37 linchamientos, 8 de ellos fallidos. La mayor parte de estos hechos se
registraron en los barrios perifricos de las ciudades promovidos por la
impotencia y desazn de la gente que ve amenazado su precario patrimonio material. Como seala Rivera, los ajusticiamientos por mano
propia viene a constituir una especie de deslegitimacin de las normas
jurdicas y procesales existentes, una accin que la poblacin implementa
al sentirse vulnerable e insegura frente a la incapacidad de los organismos judiciales y policiales30.
La crisis de la seguridad ciudadana, particularmente el colapso
institucional de la polica frente a la delincuencia ha motivado el surgimiento de decenas de empresas de seguridad privadas. Estas ltimas,
junto a la creacin de policas municipales, agencias de investigacin privadas, organizacin de comunidades de vigilantes y patrullas comunitarias de serenazgo, estn colocando en jaque la autoridad del Estado respecto a su funcin capital que es la de proveer seguridad a la poblacin.
Los ltimos gobiernos se han visto impotentes ante el crecimiento del
crimen organizado y la delincuencia comn. Como respuesta asumieron
la decisin de militarizar, no slo la seguridad ciudadana, sino tambin la
lucha contra las drogas y el control del contrabando31.
Por cierto, el origen del aumento de la violencia y la delincuencia es
multicausal. Por ello, conviene considerar algunos aspectos que tienen
influencia directa con esta problemtica. En primer lugar, la sociedad
boliviana, como la mayora de las sociedades de la regin, est expuesta
a la internacionalizacin del crimen cuyas expresiones ms objetivas estn concentradas en el narcotrfico, rfico de armas, asaltos armados a
bancos e instituciones financieras privadas, secuestro y prostitucin. En
el caso boliviano, resulta de particular importancia su ubicacin geogrfica, situacin que coloca al pas en condicin de puente transitorio y de
30. Cfr. Rivera, V. Fredy. Violencia y seguridad ciudadana. Revista Iconos, N7, FLACSO,
Ecuador.
31. Cfr. Quintana, T. Juan R. Gobernabilidad y Fuerzas Armadas en Bolivia. Comisin
Andina de Juristas, Lima, Per, agosto de 2001
214
Juan Ramn Quintana
refugio temporal a bandas delictivas internacionales. A su vez, otorga

posibilidades de actuacin y una verstil capacidad de desplazamiento
entre la regin andina y los pases del MERCOSUR. Las investigaciones
de inteligencia han demostrado que la migracin criminal opera simultneamente con tcticas verticales (nivel domstico) y horizontalmente
(nivel transnacional) con gran eficacia, particularmente en asaltos armados, trfico de droga, armas y vehculos.
En segundo lugar, el desarrollo de redes delictivas domsticas vinculadas a organizaciones extranjeras han demostrado el uso de sofisticados
sistemas de informacin, tecnologa e inteligencia delictiva que en muchos casos neutralizan la capacidad preventiva del Estado. En tercer lugar, los altos niveles de corrupcin y la ineficiencia e incompetencia policial alienta la comisin de delitos adems de la dbil administracin
judicial para sancionar y encarcelar delincuentes. En cuarto lugar, la inexistencia de polticas de Estado en materia de seguridad ciudadana disminuye la capacidad de reaccin social contra el delito. La suma de estos y
otros factores contribuyen a crear un clima de constante inseguridad en
la poblacin.
El impacto de la violencia y la inseguridad tiende a ser cada vez mayor
en la opinin pblica, particularmente por la cobertura cotidiana que
brindan los medios de comunicacin social. Empero, conviene tomar
nota que los niveles de percepcin sobre el crecimiento substancial de la
delincuencia, medida por encuestas de victimacin en 1995 y 2001, ratifican la gravedad del problema. De acuerdo a la opinin de la gente, en
los ltimos 6 aos, los delitos contra la propiedad de los vehculos creci
de manera alarmante. Por ejemplo, el robo total de vehculos creci en
422%, el robo parcial 335% y el dao malicioso en 225%32. La encuesta
seala que efectivamente, la criminalidad en vehculos se cuatriplic en
los casos ms extremos, se triplic en otros y se duplic en delitos benignos. Por otra parte el ndice de repeticin de delitos en este campo
aument en este mismo rango de tiempo en un 11%.
Los datos de la encuesta sealan que la geografa del delito tambin
sufri modificaciones. Si en 1995 la delincuencia concentraba su accin
en reas especficas, el ao 2001 la gente opina que el riesgo es igual en
cualquier lugar de las ciudades. Esto hace suponer que todas las ciudades
son peligrosas y que ningn lugar est libre de riesgo.
La percepcin sobre los delitos en domicilios, particularmente los
robos se han incrementado en un 27% en el ltimo quinquenio. Si bien
32. Cfr. As piensan los bolivianos N 76. Encuesta Nacional sobre delincuencia y criminalidad. Encuestas y Estudios, agosto de 2001, volumen II.
215
FLACSO-Chile/UNESCO
los robos no han crecido en la misma magnitud que los delitos contra
vehculos, lo cierto es que el riesgo de robo en domicilios se ha extendido a todas las clases sociales cuyo ndice de repeticin es del 11%. Uno
de los datos ms crticos es sin duda el robo a las personas con violencia.
El incremento de este tipo de crimen ha escalado al 82% en el mismo
rango de tiempo.
De acuerdo a los resultados de la encuesta, la delincuencia a nivel de
las personas se ubica en un punto intermedio. No tiene la gravedad de lo
sucedido con los vehculos en estos seis ltimos aos, pero es mucho
ms de lo que ha sucedido en domicilios. La propia preferencia de los
delincuentes era asaltar a las personas de escasos recursos. Hoy da la
selectividad delincuencial prcticamente ha desaparecido. Mientras en
1995, la tendencia era a robar a personas de mayor edad y mujeres, es
decir a personas indefensas, actualmente el criterio selectivo no cuenta
porque todas las personas son susceptibles de asalto y robo. De igual
manera, la geografa del delito contra las personas se ha extendido a
todas las ciudades. En cuanto al nmero y calidad de los delincuentes, la
tendencia seala que stos se han reducido en nmero en relacin a los
6 aos anteriores. Los delincuentes operan en menor nmero pero con
niveles de violencia mayores. En cuanto a los instrumentos de la delincuencia existe un cambio dramtico: se usa ms armas de fuego que hace
seis aos, adems de la diversificacin del arsenal delictivo.
Los delitos sexuales son los que ms han aumentado en este rango de
tiempo. El acoso sexual contra las mujeres es el que ha registrado un
aumento del 87% con un ndice de repeticin del 20%. La tendencia respecto a los delincuentes y a los lugares donde se cometen los hechos es
la misma de los ltimos aos: son las personas ms cercanas la que
transgreden en lugares conocidos. De igual manera, la violencia
intrafamiliar ha registrado un ndice alarmante que supera el 135% de
aumento.
La baja credibilidad de la justicia y la ineficiencia y corrupcin policial
continua alentando la resistencia social a denunciar los delitos. Si bien es
cierto que entre 1995 y el ao 2001 aument del 12 al 18 el porcentaje
de personas que denunciaron a las autoridades, el 82% y 88 % se abstuvo
de hacerlo por distintas razones, principalmente, por las sealadas lneas
arriba.
La sensacin de inseguridad ha aumentado de modo preocupante. El
grado de libertad para caminar por las calles ha disminuido del 57% al
48% en los ltimos aos y la confianza en la polica ha decado notablemente. El 95% de la gente opina que el trabajo de la polica es malo y
regular mientras que slo un 5% cree que es bueno. Frente a eta situa216
Juan Ramn Quintana
cin el 12% de las personas afirman que han adquirido un arma mientras
que el 5% ha contratado algn seguro contra robos.
Por cierto, ante la percepcin crtica de inseguridad, la ciudadana tiende
a confiar ms en la justicia privada. El 35% de las personas consultadas a nivel
nacional opina que est de acuerdo en que los vecinos hagan justicia por
propia mano. En esta misma direccin, el aumento en la aplicacin de la pena
de muerte ha crecido proporcionalmente en relacin a la desconfianza y la
incredulidad de la ley. En 1995 slo el 54% apoyaba la pena de muerte, el ao
2001 el 67% de la gente est de acuerdo con este procedimiento.
Finalmente, uno de los factores que es gravitante para explicar el
clima de inseguridad ciudadana es sin duda la cuestin policial. En Bolivia,
esta problemtica tiene una importancia vital puesto que el comportamiento institucional de la polica en los ltimos aos ha ratificado el enorme riesgo que constituye no slo para la seguridad de la ciudadana sino
tambin para la propia gobernabilidad democrtica. Sin excepcin, todas
las encuestas de opinin pblica, sealan a la polica como la institucin
ms corrupta del pas. De igual manera, durante la ltima dcada, los
informes de la Defensora del Pueblo, organizaciones civiles de derechos
humanos y Parlamento, demostraron que es la institucin estatal que
ms violaciones comete contra los derechos humanos. Junto a los partidos polticos y al parlamento, la polica nacional ocupa el primer lugar
entre las instituciones pblicas y privadas de menor confianza social. Las
encuestas reiteran su desprestigio as como la incapacidad profesional
para resolver problemas de la ciudadana33.
La polica en Bolivia acusa un sntoma terminal de descomposicin
orgnica, signado por problemas de desorden e ineficacia institucional
acumulados, sin ninguna solucin de Estado, durante el ltimo medio
siglo. Paradjicamente, luego de casi dos dcadas de democracia y reformas estatales, al igual que las Fuerzas Armadas, continan al margen de
los proyectos de reforma y modernizacin institucional.
Existen diversas explicaciones respecto a la crisis policial34. Entre ellas
debemos destacar las siguientes: 1) este fenmeno forma parte de una
crisis mayor generada por la modernizacin estatal y factores asociados
a procesos de internacionalizacin del crimen organizado, 2) expresa la
caducidad del sistema poltico cuya lgica prebendal y clientelar subsume
la institucin del orden pblico. Esto explica la existencia de pactos de
complicidad y blindaje recproco entre sistema poltico y polica que durante mucho tiempo nutri un proceso irresuelto de politizacin inter33. Cfr. As piensan los bolivianos. Encuestas y Estudios, 1990-2001, La Paz, Bolivia.
34. Cfr. Quintana, T. Juan Ramn. Polica y democracia. Los laberintos de la inseguridad
ciudadana en Bolivia. Proyecto de investigacin, Programa de Investigacin Estratgica en
Bolivia (PIEB), La Paz, 2001.
217
FLACSO-Chile/UNESCO
na, 3) extrema burocratizacin orientada esencialmente a dotarse de

prerrogativas y privilegios econmicos extralegales a expensas del cumplimiento de su misin constitucional. Esto incluye la recaudacin de
recursos legales e ilcitos que retroalimentan enclaves de corrupcin sin
control gubernamental ni parlamentario, 4) debilidad institucional crnica expresada en la fragmentacin de su capital corporativo cuya tendencia hacia la deliberacin poltica y discrecionalidad en la aplicacin de
normas est alentada por la carencia de valores ticos y el vaco de
liderazgo institucional, 5) corrupcin descomunal reflejada
recurrentemente a travs de la asociacin delictiva y pactada entre policas y delincuentes, 6) extravo crnico de su mandato de servicio pblico que deriva en su desprofesionalizacin, 7) militarizacin de su estructura, valores, doctrina, organizacin y funciones institucionales, 8) autonoma institucional que coloca a la polica por encima del Estado de Derecho.
Finalmente, la carencia de una moderna Poltica de Estado en materia
de seguridad pblica ha impedido forjar proyectos de modernizacin y
profesionalizacin institucional, bsicos para recuperar la autoridad del
Estado frente a la autonoma policial. De igual manera, la ineficacia e
incompetencia institucional forma parte del agotamiento tanto del modelo policial como de la lgica de seguridad del Estado. En democracia
no se logr modificar las pautas tradicionales de actuacin ni introducir
un nuevo cdigo tico en la polica que permitiera conciliar Estado de
Derecho con derechos ciudadanos.
La ausencia de una poltica de Estado en materia de seguridad ciudadana prolonga su tradicional inercia operativa cuyo colapso es evidente
ante la sofisticacin acelerada de la delincuencia. Contrario a la necesidad de redisear una nueva institucin para responder a la complejidad
del delito nacional e internacional, continua vigente una organizacin
burocratizada, con escasos recursos, inteligencia deficiente, precariedad tecnolgica y limitada formacin de su capital humano. Todo ello,
coloca a los miembros de la polica en una situacin insostenible de invulnerabilidad. Los ltimos aos aument el nmero de bajas policiales
en el cumplimiento de su deber.
En suma, la deficitaria actuacin policial sostenida en una arquitectura
institucional inadecuada, constituye un reflejo de la crisis del modelo de
seguridad pblica anclada en una lgica estatal todava autoritaria e informal de reproduccin de poder, ms que en el predominio del Estado de
Derecho. De la misma manera, la crisis policial expresa el agotamiento
del sistema poltico con el que mantiene relaciones carnales ininterrumpidas desde hace ms de medio siglo.
218
Juan Ramn Quintana
Conclusiones
La pobreza estructural en la que vive inmersa la sociedad boliviana, por
el momento sin posibilidades plausibles de solucin, requiere de una
Poltica de Estado, pero al mismo tiempo de la construccin de un nuevo
pacto social. La democracia y el proceso de consolidacin son sin duda
factores esenciales para la estabilidad poltica y el crecimiento econmico. No obstante, ello requiere una profunda modificacin en los patrones culturales y educativos de gestin, negociacin y solucin alternativa
de conflictos en el campo social. Desterrar las prcticas clientelares, el
bajo rendimiento de la gestin pblica y la currupcin en la burocracia
del Estado, pero al mismo tiempo, reconstruir la autoridad jurdica del
Estado y el monopolio legtimo de la fuerza pblica, constituyen otros
desafos no menos importantes. Complementariamente, evitar la ruptura del tejido comunitario y el deterioro del capital social, frente a la
vorgine aparentemente imparable del libre mercado y la globalizacin,
implica la movilizacin de los ciudadanos y su potenciamiento cvico para
imaginar y disear salidas alternativas al desequilibrio irracional entre
capital y trabajo.
219
CHIAPAS: CRISIS Y RUPTURA DE LA COHESIN SOCIAL.

DESAFOS DE LA NEGOCIACIN HACIA EL SIGLO XXI1
RAL BENTEZ MANAUT2
La ruptura de la cohesin social y poltica

En este ensayo se analiza la crisis de Chiapas desde la perspectiva de un
proceso muy largo de crisis social y poltica, que desemboc en la ruptura del tejido societal y la cohesin preexistente entre las comunidades.
Esta ruptura de la cohesin social tiene un alto impacto en el nivel poltico, por lo que se traspas el espacio regional para convertirse en una
crisis nacional.
En Chiapas la estructura social vigente desde la poca colonial, y que
se reestructur durante el siglo XIX, se logr adaptar al rgimen de la
revolucin durante el siglo XX, manteniendo el poder agrario como eje
1. El presente ensayo es una reflexin acadmica personal. No incorpora ni representa

opinin institucional.
2. Investigador del Centro de Investigaciones sobre Amrica del Norte. UNAM-Mxico.
FLACSO-Chile/UNESCO
de la dominacin poltica. Las reformas sociales de la revolucin mexicana se implementaron sin modificar las estructuras histricas, por lo que
no lograron evitar la polarizacin y radicalizacin del conflicto poltico.
Poco a poco, desde los aos setenta, se fue deterirando el orden poltico
y se da la lenta emergencia de los indgenas y campesinos como sujetos
que demandan transformaciones de la estructura de dominacin. Numerosos factores coinciden para que la crisis del orden semifeudal de dominacin se transforme en una rptura radical de las relaciones polticas.
Entre estos elementos est la influencia de las insurrecciones en
Centroamrica; la aparicin de actividad pastoral alternativa a la tradicional, realizada tanto por grupos pertenecientes a las iglesias protestantes, como a la teologa de la liberacin; la experiencia exitosa de creacin de una base social de apoyo por parte de un grupo armado que se
consideraba sin actividad guerrillera, logrando el respaldo a este grupo
por sostener como eje de su lucha las demandas de las poblaciones indgenas, poniendo las reivindicaciones de autonoma, la recuperacin de
las tradiciones culturales y el planteamiento para que se modifique la
Constitucin mexicana para aceptar la pluralidad tnica, el respeto al
derecho consuetudinario, y educacin en lenguas indgenas como elemento central para la negociacin.
La ruptura de la cohesin social en las comunidades indgenas
chiapanecas se sostuvo en el agotamiento de un regimen de dominacin
casi feudal. Emergi la protesta de amplios sectores indgenas y campesinos desde los aos setenta, provocando una reaccin defensiva de parte
de los grupos locales de propietarios, apoyados por las estructuras de
poder estatales y federales. El resultado de ello se plasm en la insurgencia indgena que emergi en enero de 1994 en Chiapas, encabezada por
el Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional (EZLN).
Debido a que la crisis de Chiapas responde a la inviabilidad un modelo de
dominacin poltica, social y econmica, donde se rompieron las relaciones entre los sectores dominantes chiapanecos apoyados por el Estado
mexicano, y las comunidades indgenas, la solucin a esta crisis se debe
dar mediante la reconstruccin o construccin de un nuevo tejido social, que encuentre nuevos mecanismos de cohesin social y poltica de
las comunidades.
En el presente ensayo se sostiene la hiptesis que el gobierno de
Mxico, a partir de 1994, trata de contener a las fuerzas insurgentes y las
comunidades y grupos que las apoyan a travs de una estrategia de aproximacin indirecta, basada en polticas sociales para buscar el aislamiento
de los respaldos polticos, sociales e internacionales que ha logrado construir la insurgencia encabezada por el EZLN. Esta estrategia de conten222
Chiapas: crisis y ruptura de la cohesin social. Desafos...
Ral Bentez Manaut
cin no fue exitosa entre 1994 y el ao 2000. Tambin se observa un

despliegue militar de saturacin de fuerzas para disuadir, a fin de que
sea evidente que la estrategia militar del EZLN sea asumida como una
posibilidad imposible de ser empleada, debido a la gran diferencia entre
la correlacin de fuerzas existente entre ambas partes.
Otro de los mecanismos de contencin y reconstruccin de la cohesin social, hasta el momento fracasado, ha sido el dilogo con el
grupo insurgente, buscando su desarme e insercin en la vida poltica,
estrategia que tampoco ha sido exitosa durante seis aos. En otras palabras, ha habido cese al fuego, dilogo y negociaciones empantanadas,
pero no se ha logrado la negociacin decisiva que logre la satisfaccin de
demandas del EZLN y las comunidades que lo apoyan para que se transforme de fuerza militar en movimiento social y poltico. Se observa el
fracaso del dilogo, pero sin reanudacin de los combates militares, lo
que genera una gradual y ascendente descomposicin de la estabilidad
poltica, provocando graves hechos de violencia poltica que aceleran la
crisis de la cohesin social, as como el deterioro a niveles sin precedentes del estado de Derecho. El indicador ms importante son las violaciones a los derechos humanos, cuya mxima expresin fue la masacre de
Acteal de diciembre de 1997, siendo los principales responsables las fuerzas locales de seguridad (policas y funcionarios del gobierno local).
En el nivel militar, las fuerzas armadas mexicanas recibieron las rdenes de enfrentar al EZLN de forma directa durante el 1 y el 12 de enero
de 1994, y entre el 9 y el 6 de marzo 1995. De forma casi permanente, el
ejrcito desarrolla un despliegue disuasivo de fuerzas en el Estado de
Chiapas, sin poder enfrentar de forma directa al EZLN. Se pasa a consolidar un esquema de disuasin y contencin indirecta como elemento
central para explicar el despliegue militar en Chiapas. Lo anterior se debe
a que no existen condiciones polticas para poder emplear al ejrcito de
forma directa. Las polticas gubernamentales hacia Chiapas no han logrado sostenerse en un consenso suficiente en la elite poltica mexicana
(ahora dividida en tres partidos principales: el Partido Revolucionario
Institucional -PRI-, el Partido Accin Nacional -PAN-, y el Partido de la
Revolucin Democrtica -PRD-), la sociedad civil, y a nivel internacional.
Por su parte, el EZLN ha construido, principalmente entre 1994 y
1996, una red de apoyos que se convierte en su principal estrategia de
defensa. El EZLN ha logrado transmitir la imagen de que es una guerrilla
cuya principal arma es la fuerza moral, representando a los indgenas
mexicanos. Tiene respaldos en segmentos importantes de la elite poltica mexicana (bsicamente en el PRD) y en la sociedad civil. Igualmente, a
nivel internacional existen redes de solidaridad muy amplias, principal223
FLACSO-Chile/UNESCO
mente en Estados Unidos, Canad y Europa, bsicamente organizadas a

travs de Organizaciones No Gubernamentales (ONGs).
Hay un consenso en el seno de la elite poltica mexicana y la sociedad
civil, por buscar la solucin por la va del dilogo y la negociacin. Este
planteamiento tambin se observa a nivel internacional, desde la mxima
autoridad de la ONU, expresada por su Secretario General, las distintas
ramas del gobierno de Estados Unidos, y numerosos gobiernos y ONGs
europeas.
En sntesis, es muy poco probable una salida militar del conflicto, por
lo cual el ejrcito debe restringir su despliegue de fuerzas a misiones de
demostracin de fuerzas (disuasin), control de comunicaciones
(patrullajes en carreteras y caminos), vigilancia de instalaciones estratgicas y fronteras. El actual Estado mexicano no tiene la legitimidad suficiente para poder emplear acciones militares directas3.
El monopolio del Estado para usar la fuerza.

La debilidad del gobierno mexicano y el fracaso de la
Revolucin Mexicana
Segn Max Weber, el Estado moderno es aquella comunidad humana
que en el interior de un determinado territorio reclama para s (con
xito) el monopolio de la coaccin fsica legtima4, por lo que es el nico
que puede, legal y polticamente, usar la fuerza en una sociedad. Este
precepto terico no se aplica a las reas rurales de Mxico.
En Mxico, producto del fracaso del reparto agrario y las polticas
sociales de los regmenes de la revolucin, se ha vuelto a plantear la
revuelta campesina e indgena como uno de los elementos determinantes de la conflictividad social y poltica. El fracaso del Estado ha derivado
en la generalizacin de los sistemas de autodefensa, como mecanismo
para proteger propiedades y dirimir los conflictos polticos. Esto se ha
generalizado en las regiones ms atrasadas del pas. Por ello, se ha desatado una gran ola de violencia entre campesinos y propietarios de tierras en muchos Estados desde los aos setenta, principalmente en Chiapas
y Guerrero. En otras palabras, la cohesin social rural, que se consideraba uno de los ms importantes elementos de las polticas de la Revolucin Mexicana, ha entrado en una crisis terminal. Chiapas es el Estado
3. El cambio de partido en el gobierno, mediante el triunfo de Vicente Fox el 2 de julio del
2000, encabezando una alianza de partidos cuyo eje es el PAN no invalida la hiptesis de
que la crisis de Chiapas slo puede resolverse por la va poltica-negociada.
4. Max Weber Economa y Sociedad, Vol. II, Mxico, fondo de Cultura Econmica, 1977,
p. 1056.
224
Ral Bentez Manaut
que registra los mayores ndices de pobreza de Mxico, mayor porcentaje de poblacin indgena como parte de la poblacin total, y menor
capacidad del Estado para hacer efectivas polticas sociales de combate a
la pobreza. Igualmente, el estado de Derecho es prcticamente inexistente en Chiapas. Los indgenas y campesinos no tienen acceso a la justicia5. Por ello, el gobierno federal mexicano ha fracasado en imponer el
estado de Derecho en Chiapas, por lo que se han desarrollado sistemas
de imparticin de justicia basados en la autodefensa. El Estado mexicano,
de forma recurrente, ha tolerado que los sistemas de justicia estn dominados por las clases propietarias locales, por lo que se produjo una
lenta ruptura del tejido social tradicional, sin aparecer mecanismos alternativos basados en instituciones estatales eficientes y modernas, por lo
que la fuerza militar (activa y disuasiva) es el mecanismo de proyeccin
del Estado mexicano.
Histricamente, la reforma agraria como producto de las leyes de la
Revolucin Mexicana, no ha tenido el impacto suficiente para lograr la
satisfaccin de las necesidades de la poblacin campesina e indgena. Esto
gener la concentracin de la propiedad de la tierra y la marginacin y
pobreza extrema de la gran mayora de la poblacin campesina-indgena6. Como indicador del nivel de atraso, un documento del gobierno
analizando la estructura educativa en Chiapas menciona:
En 1940, por ejemplo, cerca del 45.9% de la poblacin de la Repblica
Mexicana saba leer y escribir, mientras que en el Estado de Chiapas lo
haca menos del 23.8%. Para 1980 se tiene que, en la Repblica Mexicana
poco ms del 80% saba leer y escribir, en Chiapas lo haca el 63.8%. Para
ste ao, Chiapas presenta los niveles de alfabetizacin existentes en 1950
en la Repblica Mexicana7.
A la par, el mismo estudio menciona que slo el 11% de la poblacin

tiene acceso a los servicios institucionales de salud8. En calidad de servicios con que cuentan las viviendas, mientras que a nivel nacional el 70%
de la poblacin cuenta con agua potable, en Chiapas slo cuenta con ese
servicio el 43%, bajando en la Selva Lacandona al 23.5% y en el norte el
33.4%9, siendo estas las zonas donde mayor presencia tiene el EZLN.
5. Jos Ramn Cosso, Jos Fernando Franco y Jos Roldn Derechos y cultura indgena.
Los dilemas del debate jurdico, Miguel Angel Porra, Mxico, 1998. Ver tambin Magdalena Gmez Chiapas: el estado de Derecho y la legitimidad, y Jos Roldn Xopa La
crisis de Chiapas: desafos para el Derecho, en Cynthia Arnson y Ral Bentez Manaut
Chiapas. Los desafos de la paz, ITAM-Miguel Angel Porra-Wilson Center, Mxico, 2000.
6. Thomas Benjamin A Rich Land, A Poor People. Politics and Society in Modern Chiapas,
University of New Mexico Press, Albuquerque, 1989.
7. Consejo Nacional de Poblacin Estudio Sociodemogrfico del Estado de Chiapas,
CONAPO, Secretara de Gobernacin, Mxico, 1985, p. 68.
8. Idem., p. 68.
9. Idem. p. 72.
225
FLACSO-Chile/UNESCO
Analizando estos problemas de calidad de vida de la poblacin indgena, el estudio menciona:

Lo indgena en s no representa un problema, pero trae asociado graves
atrasos que repercuten en sus niveles de vida, por ejemplo: slo el 8%
tiene agua entubada, el 100% no tiene drenaje, el 100% no consume
leche, el 90% no consume carne, y el 75% no consume huevo; su alimentacin se reduce al maz y al frijol, que en la mayora de los casos es
insuficiente10.
La informacin disponible para 1995 seala que estas condiciones no se

han modificado, y por el contrario, han empeorado. Por ejemplo, del
100% de la poblacin, slo 14.46 es derechohabiente del Instituto Mexicano del Seguro Social o el Instituto de Salud de los Trabajadores del
Estado (ISSSTE)11. El resto slo cuenta con la cobertura de la Secretara
de Salud, o las dependencias que paralelamente tienen programas de
salud, como la Secretara de Desarrollo Social o las fuerzas armadas. En
el Estado existen slo 12, 721 mdicos, para atender a 3.5 millones de
personas (1 mdico por cada 235 habitantes). Con relacin al analfabetismo, este abarca al 27 % de la poblacin, siendo el ms elevado del
pas12.
Estas estadsticas describen el nivel de vida de la poblacin de Chiapas,
siendo similar a las condiciones que se dieron en Centroamrica en los
aos setenta, cuando los movimientos armados expandieron su actividad. Por ello, se puede afirmar que la revolucin mexicana fracas en
Chiapas.
Los conflictos sociales, polticos y la violencia.

La guerrilla renace
Los conflictos polticos derivados de la lucha por la tierra son la modalidad predominante en Chiapas. Los terratenientes defienden sus propiedades a travs de guardias blancas armadas, y los campesinos e indgenas proceden a la invasin de propiedades. Ambas partes emplean la
violencia y ninguna recurre a la ley. De esta forma, se fueron generalizando durante los aos ochenta las condiciones para el estallido de pequeas guerras civiles en la mayor parte del Estado, por la violencia producto de esta lucha por la tierra. La autodefensa y la justicia por propia
mano se convirti en la modalidad de lucha entre propietarios y campesinos e indgenas. En el caso de los propietarios, proteger sus grandes
10. Idem. p. 78.
11. INEGI Anuario Estadstico del Estado de Chiapas, INEGI, Mxico, 1997, p. 196.
12. Idem. p. 237.
226
Ral Bentez Manaut
propiedades a travs de guardias blancas, y en el caso de los campesinos

e indgenas, la toma violenta de propiedades debido a que la Secretara
de la Reforma Agraria no efectuaba las entregas de tierras13.
El Estado federal mexicano mostr gran incapacidad para imponer la
ley y evitar la polarizacin social, poltica y posteriormente militar en
Chiapas. O sea, no pudo mantener el paradigma de Max Weber: el monopolio de la violencia legtima14.
Por otro lado, la disgregacin y debilidad de los grupos armados de izquierda que hubo en Mxico en los aos sesenta y setenta permiti afirmar
a la gran mayora de los analistas que en Mxico era imposible que se diera
una rebelin similar a la Centroamrica en los ochenta. Adems, por sus
tcticas y estrategias no podan aspirar a tomar el poder o lograr articularse
a los movimientos populares: En un pas urbano y extenso como Mxico,
ningn movimiento guerrillero rural y localizado poda triunfar15.
Por lo anterior, se consideraba que en Mxico no se podan reproducir
situaciones como las de Guatemala, Nicaragua, El Salvador, Colombia o Per.
Entre 1977 (ao de emisin de la reforma poltica y la amnista, que reinsert
a los combatientes de las guerrillas a la vida legal) y 1994 (aparicin pblica
del EZLN) no hubo ninguna forma de actividad guerrillera importante, por
lo que su contencin por parte del ejrcito y los aparatos de seguridad del
gobierno federal se puede considerar exitosa entre esos aos.
El 1 de enero de 1994 un grupo desconocido que se organiz en la
casi total clandestinidad realiza la toma de San Cristbal de las Casas y
seis poblados, en el Estado de Chiapas16. El EZLN naci de la antigua
guerrilla de las FLN17. Como tal, segn sus propios voceros, el 17 de
noviembre de 1993 haban cumplido diez aos de vida18, por lo que sus
acciones se haban desarrollado en el total silencio (o sea, lo que en el
lenguaje guerrillero significa fase de acumulacin de fuerzas polticas y
13. Juan Gonzlez Esponda y Elizabeth Plito Barrios Notas para comprender el origen
de la rebelin zapatista, en Chiapas, Vol. 1, Instituto de Investigaciones Econmicas,
UNAM, Mxico, 1995.
14. Implausible Deniability. State Responsibility for Rural Violence in Mexico, Human
Rigths Watch/Americas, New York, 1997.
15. Jorge Castaeda La utopa desarmada. Intrigas, dilemas y promesa de la izquierda en
Amrica Latina, Mxico, Joaqun Mortz, 1993, p. 104.
16. La literatura sobre la crisis de Chiapas es extensa. Ver: Elaine Katzenberger First
World. Ha, Ha, Ha, San Francisco, City Lights Books, 1995; EZLN. Documentos y Comunicados, Vol. 1, Mxico, ERA, 1995; EZLN. Documentos y Comunicados, Vol. 2, Mxico,
ERA, 1996; Carlos Tello Daz La Rebelin de las Caadas, Mxico, Cal y Arena, 1995;
Chiapas, 4 volmenes, Mxico, Instituto de Investigaciones Econmicas, UNAM, 1995,
1996, 1997.
17. Carlos Tello La Rebelin de las Caadas, op. cit. pp. 60-85.
18. Aniversario de la formacin del EZLN, 19 de noviembre de 1994, en EZLN. Documentos y Comunicados, Vol. 2, p. 131.
227
FLACSO-Chile/UNESCO
militares). Era la primera vez en la historia contempornea de Mxico

que una guerrilla lograba generar una simpata y un liderazgo poltico real
en sectores importantes de poblacin, pues se estima que sus simpatizantes y militantes superan los dos mil19, y el rea de influencia poltica
supera ms de 200,000 pobladores indgenas. El propio ejrcito mexicano estim en 5,000 los combatientes del EZLN al inicio del conflicto20.
La gran mayora de las interpretaciones sealan la aparicin del EZLN en
Chiapas como producto de dos circunstancias que coinciden en el tiempo21.
Por un lado, estructuras econmicas, sociales y polticas muy similares a las de Centroamrica, donde el Estado mexicano no ha podido
expresarse y desarrollar sus instituciones, donde los liderazgos polticos
son controlados por una lite de caciques y terratenientes, y no existen
estructuras imparciales y reales de imparticin de justicia. Lo anterior
fue acumulando conflictos y tensiones por la tierra, y emergieron, desde
los aos setenta, pero principalmente durante los ochenta, gran cantidad
de movimientos campesinos e indgenas autnomos, respondiendo las
autoridades con grandes dosis de represin. Esto fue polarizando la situacin social y poltica, acelerndose la descomposicin socio-poltica
de forma similar a la observada en Centroamrica. Los sectores dominantes pasaron a desarrollar estructuras de autodefensa, y en el caso
del movimiento indgena y campesino se procedi a la radicalizacin de
sus acciones (principalmente ocupacin de propiedades rurales). Este
ejercicio privado de la justicia en ambos polos del conflicto desvanecieron las ya de por s debilitadas estructuras de imparticin de justicia y
policiacas. O sea, se feudalizaron las zonas rurales de Chiapas22.
Por otro lado, lograron insertarse con xito liderazgos polticos radicales, que lograron encabezar movimientos campesinos e indgenas que luchaban contra el poder de las clases dominantes locales, y poco a poco se
fue gestando lo que hacia 1993 fue articulndose en el EZLN. El vnculo
entre los movimientos indgenas y campesinos con el EZLN se convirti
en una alianza estratgica23. A este movimiento se agregaron los liderazgos
19. Slo en la marcha realizada a la ciudad de Mxico en septiembre de 1997, asistieron
representantes de 1,111 comunidades indgenas, como militantes del EZLN. La Jornada,
Mxico, 14 de septiembre de 1997.
20. La Jornada, Mxico, 7 de enero de 1994.
21. La interpretacin del ejrcito sobre el alzamiento zapatista puede verse en Revista
del ejrcito y fuerza area mexicanos, Epoca III, Ao 88, Mxico, SEDENA, enero-febrero de 1994.
22. Neil Harvey Rebellion in Chiapas: Rural Reforms and Popular Struggle Third World
Quarterly, Vol. 16, No. 1, 1995. Ver tambin Jan de Vos Races histricas de la crisis
chiapaneca, en Cynthia Arnson y Ral Bentez Manaut Chiapas. Los desafos de la paz,
op. cit.
23. Donna Lee Van Cott Defiant Again: Indigenous Peoples and Latin American Security,
Washington, Institute for National Strategic Studies, National Defense University, October
1996, p. 65.
228
Ral Bentez Manaut
religiosos conocidos como telogos de la liberacin, gestndose un poder alternativo24. As, en Chiapas se configur una dualidad de poderes
entre los grupos tradicionales que ocuparon de forma permanente las
estructuras locales del PRI y el gobierno estatal, apoyados por el gobierno
federal mexicano, y el emergente poder autnomo que poco a poco se
organiz en torno al EZLN. Son dos proyectos antagnicos sin puntos de
conciliacin, lo que deriv en la extrema violencia.
La declaracin de guerra al ejrcito y las fases del

conflicto
El EZLN en un inicio le declar la guerra al gobierno y ejrcito federal:
emitimos la presente (declaracin de guerra) al ejrcito federal mexicano, pilar bsico de la dictadura que padecemos, monopolizada por el
partido en el poder y encabezada por el ejecutivo federal que hoy detenta
su jefe mximo e ilegtimo, Carlos Salinas de Gortari, y ordena sus fuerzas militares hacia la ciudad de Mxico: ...avanzar hacia la capital del pas
venciendo al ejrcito federal mexicano25.
Estas demandas originales, proyectadas en el nivel nacional, muy rpidamente cambian para focalizarse en las propias de las comunidades indgenas. La aceptacin al cese del fuego propuesta por el gobierno federal cambia el objetivo -llegar a la ciudad de Mxico-, y legtima a un
poder que el EZLN haba considerado ilegtimo, a partir del dilogo
entablado con el gobierno. En el pliego de 34 demandas que hace el
EZLN al gobierno el 3 de marzo de 1994 ya todas sus peticiones se
focalizan en necesidades de la poblacin campesina e indgena de Chiapas26.
Posteriormente, el EZLN da un viraje estratgico, renuncia a tomar
el poder y rechaza volver a actuar militarmente. Centra su discurso a
proyectar la representatividad de la poblacin indgena de Mxico y sus
demandas. Hacia ese esfuerzo enfoca sus mensajes y comunicados, con
lo que evita ser considerado un enemigo militar y logra obtener importantes apoyos que imposibilitan al ejrcito poder actuar contra l.
Por ejemplo, en diciembre de 1995 seala:
24. Carlos Bravo, Samuel Ruz, Pablo Latap y Andrs Aubry Chiapas: el evangelio de los
pobres. Iglesia, justicia y verdad, Mxico, Espasa-Calpe Mexicana, 1994.
25. Declaracin de la Selva Lacandona, 2 de enero de 1994, en EZLN. Documentos y
Comunicados, Vol. 1, op. cit., p.34.
26. EZLN. Pliego de demandas. 3 de marzo de 1994, en EZLN. Documentos y Comunicados, Vol. 1, op. cit., pp. 178-185.
229
FLACSO-Chile/UNESCO
El EZLN tiene un compromiso pblico con el pueblo de Mxico para

insistir en el camino del dilogo y la negociacin buscando una salida
poltica a la guerra iniciada en 1994. No hay ninguna intencin ni preparativos guerreros del EZLN con miras a acciones ofensivas en contra de
las fuerzas del supremo gobierno o de las posiciones que ocupan, ni
pretende el EZLN alterar de manera alguna la situacin local, regional o
nacional (...) Nos estamos preparando para la paz, no para la guerra27.
A partir de lo anterior, las fases del conflicto chiapaneco son:

1) Guerra. Del 1 al 11 de enero de 1994. Se caracteriza por la ofensiva
del EZLN y la respuesta defensiva activa del ejrcito -contencin activamilitar-. El saldo militar de esta fase es de 152 muertos.
2) Cese de fuego y primer dilogo. Del 12 de enero de 1994 al 8 de
febrero de 1995. Esta fase se caracteriza por dos subperodos: el dilogo
entre el Comit Clandestino Revolucionario Indgena del EZLN (CCRIEZLN) y la Comisin para la Paz y la Reconciliacin de Chiapas (comisin encabezada por el comisionado Manuel Camacho, con la mediacin del obispo Samuel Ruz). Se sesion entre enero y junio de 1994,
fecha en que el EZLN rechaza la propuesta de paz del gobierno, emite la
Segunda Declaracin de la Selva Lacandona y convoca a la sociedad
civil28. A partir de este momento hubo un cese de fuego sin comunicacin oficial entre el gobierno y el EZLN hasta el 8 de febrero de 1995.
Samuel Ruz establece en noviembre de 1994 la Comisin Nacional de
Intermediacin (CONAI).
3) 9 de febrero de 1995 al 6 de marzo de 1995. Segunda fase militar del
conflicto. Orden de captura contra el subcomandante Marcos (identificado por el gobierno como Rafael Sebastin Guillen Vicente) hasta la
discusin y aprobacin por el Congreso de la Unin de la Ley para el
dilogo, la conciliacin y la paz digna en Chiapas. La operacin militar
contra el EZLN se denomin Operacin Arco Iris, y en teora se capturara al subcomandante Marcos en 5 das29.
4) Inicio de la segunda fase del dilogo entre el EZLN y el gobierno. Se
establecen dos instancias de mediacin: la CONAI y la Comisin del
Congreso de la Unin para la Paz (COCOPA). La primera es encabezada
por Samuel Ruz y la segunda por una comisin de senadores y diputados
del PRI, PRD, PAN y PT.
27. Comunicado, 23 de diciembre de 1995, EZLN. Documentos y Comunicados, Vol.
3, ERA, Mxico, 1997, p. 67.
28. EZLN. Segunda Declaracin de la Selva Lacandona. 12 de junio de 1994, en EZLN.
Documentos y Comunicados, Vol. 1, op. cit., pp. 269-278.
29. Andrs Oppenheimer Mxico: en la frontera del caos, op. cit. p. 251. Este autor
seala que esta operacin es uno de los fracasos militares del ejrcito: Pero la operacin Arco Iris fue un fracaso total: Marcos haba logrado huir de su cuartel poco antes del
ataque del ejrcito. P. 256.
230
Ral Bentez Manaut
Esta fase de dilogo-negociacin culmina con la aprobacin en la mesa de

negociaciones de los Acuerdos de Larrinzar, el 16 de febrero de 199630.
5) Enfriamiento del dilogo y negociacin sin enfrentamiento militar. Marzo
de 1996 a diciembre de 1997. El gobierno no incorpora -a travs de los
representantes del partido oficial- los Acuerdos de Larrinzar en los
debates del Congreso de la Unin. Ello supondra efectuar reformas a la
Constitucin, principalmente en lo referente a la autonoma de los pueblos indgenas, o sea, el reconocimiento de que Mxico no es una nacin homognea tnica y culturalmente31.
6) Ruptura de comunicacin, desmantelamiento de la CONAI y no dilogo. De enero de 1998 al ao 200032. En esta fase, como producto de la
Crisis de Acteal, que llev a la renuncia del Secretario de Gobernacin
Emilio Chauffet, y a un gran cuestionamiento nacional e internacional al
gobierno por violaciones a los derechos humanos. Se responsabiliza legalmente a los cuerpos de seguridad del Estado de Chiapas.
7) El cambio de gobierno, los intentos de negociacin y la caravana
zapatista. Del 1 de diciembre del ao 2000 a la fecha. El gobierno conforma una nueva comisin de negociacin, desmilitariza las reas de conflicto y permite la ealizacin de la caravana zapatista. El Congreso de la
Unin acepta la comparecencia de los representantes zapatistas en el
Congreso. El EZLN se vuelve a replegar a las montaas.
La negociacin sin salida

El debate sobre la negociacin se centra en cambios a la constitucin para
reconocer a los pueblos indios. El escritor Carlos Montemayor seala:
La lucha de los pueblos indios tiene que ser para transformar el Estado,
que sera el nivel de la Constitucin y para transformar la relacin con los
gobiernos regionales. Los pueblos indios tienen que tener muy claro cundo estn luchando contra el gobierno de una regin, cundo estn ante el
gobierno de todo el pas, y cundo se plantean cmo debe ser el pas
entero como Estado33.
30. Acuerdos sobre derechos y cultura indgena a que llegaron las delegaciones del
EZLN y el gobierno federal en la primera parte de la plenaria resolutiva de los Dilogos
de San Andrs Sacamchen, en Chiapas, Vol. 2, Instituto de Investigaciones Econmicas,
op. cit. 1996.
31. Luis Hernndez Navarro Entre la memoria y el olvido: guerrillas, movimiento indgena y reformas legales en la hora del EZLN, en Chiapas, Vol. 4, Instituto de Investigaciones Econmicas, op. cit. 1997.
32. Este anlisis abarca hasta octubre del ao 2000.
33. Carlos Montemayor Reconocimiento jurdico a los pueblos indios, presentacin
ante la Segunda Asamblea del Congreso Nacional Indgena, Mxico, 14 y 15 de septiembre de 1997. En Coyuntura, No. 83, Mxico, Noviembre-Diciembre de 1987, p. 18.
231
FLACSO-Chile/UNESCO
Esta posicin abre un debate polarizado. Por un lado, se afirma que no puede haber leyes de excepcin para ningn individuo o grupo en Mxico (filosofa liberal de las constituciones mexicanas de 1824, 1857 y 1917), y que
todos los ciudadanos son iguales en derechos y obligaciones, estando en
peligro la integridad territorial mexicana34. Por otro lado, se sostiene que
deben abrirse espacios constitucionales para las comunidades indgenas35.
Este debate condiciona la negociacin entre el EZLN y el gobierno. Las
resistencias a cambiar la Constitucin no son slo polticas, sino filosficas,
debido a que hay un rechazo a cuestionar las bases de la unidad nacional y
la cohesin social que ella supone36. Esto se debe a la preeminencia de un
concepto de seguridad nacional clsico, que se ve amenazado por la posibilidad de fragmentaciones territoriales o bolsones de autonoma37.
La negociacin entre el gobierno y el EZLN presenta una crisis desde
diversos puntos de vista:
1) El formato de mediacin. La frmula a travs de un comisionado de
paz (1994) fracas, y se cambi a una delegacin gubernamental (1995 a
1997), teniendo como partes comunicadoras entre el EZLN y el gobierno a la CONAI y la COCOPA. Mesa de cuatro partes.
2) De lo militar a lo poltico-comunitario o feudalizacin. A partir de
1995, se traslada el eje del conflicto, de un enfrentamiento militar entre
el EZLN y el ejrcito -actualmente casi imposible-, a la generalizacin de
la violencia entre las comunidades, -principalmente en el norte de Chiapas, entre simpatizantes del EZLN y del PRI. Esta fase tiene su mxima expresin con la matanza de 45 indgenas en Chenalh el 22 de diciembre
de 1997, siendo responsables grupos paramilitares dirigidos por militantes del PRI38. El gobierno federal abandona la iniciativa poltica, y se traslada el esfuerzo de contencin del EZLN a las lites polticas locales39
(lo que significa una feudalizacin de la seguridad). Esta estrategia se
basa en la accin de hostigamiento de grupos paramilitares contra simpatizantes zapatistas. Numerosas fuentes de informacin sealan que
existen siete de estos grupos (versin chiapaneca de los escuadrones
de la muerte guatemaltecos o salvadoreos de la dcada de los setenta
34. Jos Manuel Villalpando Csar Los Acuerdos de San Andrs Larrinzar: retorno al
pasado-problemas a futuro, Instituto de la Integracin Latinoamericana, Mxico, 1998.
35. Jorge A. Vargas NAFTA, the Chiapas Rebellion, and the Emergence of Mexican Ethnic
Law, California Western International Law Journal, Vol. 25, Fall 1994, Number 1.
36. Felipe Vicencio Alvarez El reconocimiento del otro, condicin para una reforma justa,
en Autonoma y derechos de los pueblos indios, Cmara de Diputados, Mxico, 1998.
37. Donna Lee Van Cott Defiant Again: Indigenous Peoples and Latin American Security,
op. cit. pp. 65-87.
38. Reforma, La Jornada, Mxico, 24 de diciembre de 1997. Ver el artculo Aseguran que
grupos pristas dan entrenamiento paramilitar a jvenes, La Jornada, Mxico, 17 de junio
de 1997, p. 5.
39. Claudia Guerrero Una guerra paralela, Reforma, Mxico, 8 de diciembre de 1997, p.
4-A.
232
Ral Bentez Manaut
e inicios de los ochenta) y desde 1995 han causado la muerte de ms de

1,500 indgenas y el desplazamiento de sus comunidades de origen de
ms de 10,00040. La estrategia de feudalizar el campo busca que afloren
las contradicciones en las comunidades indgenas, a partir de enfrentar a
campesinos e indgenas, unos contra otros, por problemas de religin,
tierras, herencias, etctera. Esto, lgicamente incrementa la violencia,
debilita an ms la vigencia de la ley y en sntesis, fortalece a las fuerzas
feudales y vuelve dbil al gobierno federal41.
3) El ejrcito como actor central. El ejrcito en dos breves ocasiones
encabeza el esfuerzo de contencin del EZLN: entre el 1 y el 11 de
enero de 1994, y entre el 9 de febrero y el 5 de marzo de 1995. El resto
del conflicto el ejrcito es una fuerza pasiva de contencin, desarrollando un importante despliegue disuasivo de fuerzas (entre 20,000 y 40,000
soldados, segn el momento) que compromete a ms del 20 por ciento
de sus efectivos en Chiapas de forma semipermanente.
4) La imposibilidad de las frmulas militares. Tanto el ejrcito como el
EZLN estn impedidos para actuar militarmente. Durante el conflicto, el
gobierno de Salinas (enero-noviembre de 1994) y posteriormente el de
Zedillo (a partir de diciembre de 1994) han encontrado un gran rechazo
nacional e internacional en los momentos de tensin (enero de 1994 y
febrero de 1995) para emplear la fuerza militar. En cambio, las iniciativas
de dilogo le otorgan legitimidad a la estrategia gubernamental.
5) La fuerza moral, escudo del EZLN42. Para el EZLN, la proyeccin
nacional e internacional de su discurso se basa en la fuerza moral, la
representacin de los indgenas y la lucha por una causa noble y buena.
Esto lgicamente tambin hace inviable el uso directo de las armas. Por
ello, el EZLN se convierte en una guerrilla armada que no puede usar las
armas. El EZLN ha logrado desplegar un ejrcito invisible de militantes
o guerreros de la red internacionales que le da fuerza poltica43, ante la
40. Exterminio en Chiapas, Proceso, No. 1104, Mxico, 28 de diciembre de 1997, pp.
6-17. Los siete grupos paramilitares son: Paz y Justicia, Los Chinchulines, Mscara
Roja, Alianza Fray Bartolom de los Llanos, Movimiento Insurgente Revolucionario
Antizapatista (MIRA), Los Degolladores, y Fuerzas Armadas del Pueblo. El grupo
responsable de la matanza de Chenalh el 22 de diciembre de 1997 es Mscara Roja,
encabezado por el alcalde prista del municipio de Chenalh. Fuentes de la CONAI sealan que entre 1995 y 1997 se desplazaron 11,443 indgenas. La Jornada, Mxico, 31 de
diciembre de 1997, p. 1.
41. Roger Bartra Violencias indgenas, La Jornada Semanal, Mxico, 31 de agosto de
1997. Bartra es uno de los ms reconocidos antroplogos de Mxico.
42. Fuerza moral en el sentido que le da Clausewitz en una guerra: Fuerza moral es el
espritu que impregna toda la guerra (...) el estado de nimo y otras cualidades morales
de un ejrcito, de un general, o de un gobierno, la opinin pblica en las regiones donde
se desarrolla la guerra, el efecto moral de una victoria o una derrota. Carl von Clausewitz
De la Guerra, 3 tomos, Digenes, Mxico, 1973. Tomo 1, p. 155.
43. David Ronfeldt y Armando Martnez Comentarios sobre la guerra de red zapatista,
en Sergio Aguayo y John Bailey (coordinadores) Las seguridades de Mxico y los Estados
Unidos en un momento de transicin, Mxico, siglo XXI, 1997, p. 343.
233
FLACSO-Chile/UNESCO
precariedad de su capacidad militar. Ante este nuevo tipo de combatientes, el ejrcito mexicano no puede actuar, debido a que est organizado
para combatir en una guerra convencional o guerras irregulares tipo
guerrilla propias de la era de la guerra fra. Sin embargo, el principal
impacto en el ejrcito es que por vez primera desde mediados de los
aos setenta, se acusa a la fuerza armada de efectuar violaciones a los
derechos humanos contra poblacin civil44.
Ante esta crisis de las negociaciones de paz, la sociedad civil mexicana,
en una encuesta de opinin de agosto de 1998, menciona lo siguiente45:
Preguntas:
1.- El gobierno ha hecho su mayor esfuerzo
para lograr la paz?
2.- El EZLN ha hecho su mayor esfuerzo para
lograr la paz?
3.- El ejrcito ha sido til para preservar la paz?
4.- El gobierno ha sido congruente
entre lo que dice y lo que hace?
5.- El ejrcito ha tratado con respeto
a las comunidades indgenas?
6.- El ejrcito ha permitido o fomentado
la formacin de grupos paramilitares?
7.- El ejrcito representa un peligro
para las comunidades indgenas?
8.- Considera que el ejrcito debe
retirarse de las comunidades indgenas?
9.- La presencia del EZLN es til
para facilitar el proceso de negociacin?
10.- El EZLN representa legtimamente a los indgenas?
11.- Quines son los responsables de la masacre
de Acteal?
No
Si
No sabe
57%
35% 8%
49%
52%
41%
42%
60%
22% 18%
61%
25% 14%
45%
28% 27%
55%
34% 11%
56%
32% 12%.
42%
44%
40% 18%
40% 16%
41%
6%
gob. federal 45%,

gob. estatal 10.5%,
paramilitares del PRI 13.9%,
EZLN 10.6%,
Iglesia catlica 4.8%,
No sabe 12.4%.
44. Human Rights Watch/Americas Mexico, The New Year Rebellion: Violations of Human
Rights and Humanitarian Law During the Armed Revolt in Chiapas, Vol. 6, No. 3, Washington, March 1, 1994. Amnesty International Mexico Disappearances: A Black Hole
in the Protection of Human Rights, Amnesty International Report, AMR 41/05/98, London,
7 May, 1998.
45. Percepcin de la sociedad mexicana sobre el conflicto de Chiapas, Perfil de la
Jornada, 19 de agosto de 1998. Encuesta realizada por la Fundacin Rosenblueth. La
muestra es de 4,854 personas mayores de 18 aos, levantada en la va pblica en 23
Estados.
234
Ral Bentez Manaut
En sntesis, la opinin pblica de Mxico registra opiniones contradictorias respecto de la crisis de Chiapas, el EZLN tiene mejor imagen que el
gobierno sobre su voluntad para buscar la paz, y la poblacin opina
mayoritariamente en favor del retiro del ejrcito.
En otras palabras, el EZLN es el primer movimiento armado en Mxico, despus del movimiento de los Cristeros en los aos treinta, que
cuenta con base social, adems de que logr construir legitimidad para
sus demandas en sectores de la sociedad civil nacional e incluso internacional. Por el nico camino para lograr pacificar a Chiapas es el de la
negociacin poltica.
Anlisis estratgico-militar
En trminos polticos, tanto el ejrcito como el EZLN han ganado por
no emplear las armas. El ejrcito obtiene reconocimiento y legitimidad
nacional e internacional, por subordinarse al mando civil y no imponer
las salidas militares46. El EZLN demuestra que no es fundamentalista,
que acepta el cese de fuego y prefiere el dilogo con el gobierno, a actuar de forma similar a otros grupos armados latinoamericanos. En este
sentido el EZLN obtiene un reconocimiento parecido al FMLN de El
Salvador y la URNG de Guatemala47, cuando accedieron al dilogo y
negociacin con sus respectivos gobiernos, se reinsertaron a la vida legal
y poltica y desmantelaron sus efectivos militares. Por ello, tanto para el
ejrcito como para el EZLN, las armas son para disuadir, no para disparar y el ser una guerrilla que no combate es su elemento principal de
legitimidad.
En Mxico hay una gran especulacin sobre la existencia de ms grupos armados. Desde el estallido de la crisis en Chiapas se habla de numerosos grupos que se reorganizan en la clandestinidad. Un grupo de exguerrilleros de los aos setenta, que integran el Centro de Investigaciones Histricas de los Movimientos Armados (CIHMA) sostienen que hay
al menos 14 grupos armados, que operan principalmente en Puebla,
46. Stephen Wager & Donald Schulz The Awakening: the Zapatista Revolt and Its
Implications for Civil Military Relations and the Future of Mexico, Carlisle Barracks, U.S.
Army War College, 1995.
47. Frente Farabundo Mart para la Liberacin Nacional (FMLN), firm la paz con el
gobierno de El Salvador el 16 de enero de 1992, y Unidad Revolucionaria Nacional
Guatemalteca (URNG), firm la paz con el gobierno guatemalteco el 29 de diciembre de
1996.
235
FLACSO-Chile/UNESCO
Hidalgo, Chiapas, Oaxaca, Veracruz y Guerrero. Asimismo, el CIHMA

sostiene que hubo 500 bajas entre oficiales de gobierno y soldados y
guerrilleros entre 1994 y 199748. Dada la dispersin de estos grupos y la
incertidumbre de su existencia, la accin del ejrcito y los cuerpos de
seguridad del Estado, estructurados principalmente en la Secretara de
Gobernacin, es defensiva, preventiva y de inteligencia.
En junio de 1996 apareci el Ejrcito Popular Revolucionario (EPR) en
el Estado de Guerrero49. La fecha de su constitucin coincidi con el primer aniversario de la Matanza de Aguas Blancas, cuando fuerzas policiacas
militarizadas del gobierno del Estado de Guerrero asesinaron a 17 campesinos pertenecientes a la Organizacin Campesina de la sierra del Sur
(OCSS)50. El EPR acta en una de las regiones ms violentas de Mxico, y
donde los caciques locales, integrados a travs de familias51, controlan
las estructuras econmicas, sociales y polticas52. Las reas principales de
accin del EPR son los estados de Guerrero y Oaxaca. Sus antecedentes
estn en los grupos armados de los aos setenta (principalmente el
PROCUP) y el cambio de nombre responde a una fusin de 14 grupos
clandestinos dispersos. Para el EPR, el Estado y el sistema poltico mexicano no han cambiado, no existe un verdadero proceso de democratizacin,
y por ello es viable desarrollar la guerra de guerrillas. El EPR ha demostrado contar con comandos en el Estado de Mxico, Hidalgo, Chiapas, Guerrero y Oaxaca. En estos dos ltimos estados sus fuerzas tienen bases
rurales en poblacin indgena y campesina, y el resto son comandos urbanos53. Las bases de apoyo popular del EPR son muy reducidas en comparacin con las del EZLN y no tienen ningn respaldo en la sociedad civil.
48. La Jornada y Reforma, Mxico, 2 de diciembre de 1997. Entre la nomenclatura revolucionaria de los noventa, segn el CIHMA, se han constituido los siguientes grupos: en
el Estado de Guerrero, el Comando Armado Revolucionario del Sur, Ejrcito de Ajusticiamiento Genaro Vzquez, Ejrcito Insurgente de Chilpancingo, Ejrcito de Liberacin
del Sur, Ejrcito de Liberacin de la Sierra del Sur, y las Fuerzas Armadas Clandestinas de
Liberacin Nacional. En Oaxaca operan el Comando Clandestino Indgena de Liberacin
Nacional y las Fuerzas Armadas Clandestinas de Liberacin Nacional. En Baja California,
Chihuahua y Sonora el Ejrcito Revolucionario Insurgente Popular.
49. Mexicos New Guerrilla Eruption, World Press Review, November 1996, pp. 16-17.
50. La matanza de Aguas Blancas, cometida el 28 de junio de 1995, fue investigada por la
Comisin Nacional de Derechos Humanos (CNDH) y numerosas instituciones internacionales y nacionales de defensa de los derechos humanos. La conclusin fue que hubo
una responsabilidad total del gobierno del Estado de Guerrero. Esto llev al encarcelamiento de los policas responsables y la renuncia del gobernador. La polarizacin poltica
llev a la radicalizacin de numerosos movimientos campesinos y a sus crecientes vnculos con lo que despus se integrara en el EPR. Ver Clamor de justicia en el segundo
aniversario de Aguas Blancas, La Jornada, 28 de junio de 1997, p. 3.
51. La familia de caciques ms poderosa de Guerrero es la de Rubn Figueroa. En ste caso es
muy similar la estructura de poder a travs de las familias, entre Guerrero y Sicilia, en Italia.
52. Armando Bartra Guerrero Bronco: campesinos, ciudadanos y guerrilleros en la Costa Grande, Mxico, Ediciones Sin Filtro, 1996.
53. Esto lo analizamos en detalle en Ral Bentez Manaut Guerrilla. Civilizarse o morir,
Enfoque-Reforma, Mxico, 5 de enero de 1997.
236
Ral Bentez Manaut
La estrategia del gobierno para hacer frente repite las acciones emprendidas contra las guerrillas de los aos setenta: contrainsurgencia rural,
siendo el ejrcito el que tiene la iniciativa, y los cuerpos de seguridad
para detectar los ncleos urbanos. No se vislumbra frente al EPR ningn
tipo de dilogo o negociacin. Segn la revista Proceso, hasta diciembre
de 1996 el EPR operaba en 17 estados y haba causado 26 bajas a soldados y policas54. Para el EPR la estrategia de guerra se justifica, pues a
pesar de las elecciones del 6 de julio de 1997, consideran que an no
existe democracia en Mxico:
Es difcil creer que hemos llegado al final del camino de la democracia
cuando suceden este tipo de injusticias en nuestro Mxico, es difcil pensar
que la democracia ha empezado a caminar por nuestra Patria cuando la
mayora del pueblo es testigo y vctima de la corrupcin, demagogia, explotacin, injusticia y opresin55 .
La contencin de los grupos armados en Mxico es responsabilidad principalmente de tres instituciones del gobierno federal: la Secretara de Gobernacin (responsable de asegurar el orden interno y los servicios de inteligencia civiles), la Procuradura General de la Repblica (PGR) (responsable de
hacer cumplir la ley) y la Secretara de la Defensa Nacional, que participa
cuando son rebasados los cuerpos de seguridad y policas, con base en los
ordenamientos de la constitucin y de su plan de defensa DN2.
Sin embargo, en Mxico, el empleo directo de las fuerzas armadas siempre ha sido objeto de controversia. En los aos recientes, desde el movimiento estudiantil de 1968 el ejrcito ha tratado de mantenerse al margen
en el control de los disturbios de origen poltico, y la PGR es una institucin colapsada e ineficaz. Por ello, la Secretara de Gobernacin asume en
la mayora de las ocasiones la responsabilidad para buscar soluciones negociadas a los conflictos.
En los aos setenta, el ejrcito pudo contener con una estrategia
clsica de contrainsurgencia a los grupos guerrilleros rurales, principalmente al Partido de los Pobres, en el Estado de Guerrero. En los noventa, ante la aparicin del EZLN, la estrategia de contencin es indirecta, y
ante el resto de los grupos armados es directa (bsicamente para enfrentar al EPR). Hacia el ao 2000, numerosas fuentes de informacin mencionan que existen hasta 16 grupos armados, pero slo 4 de ellos han
demostrado tener capacidad militar: el EZLN, el EPR, el ERPI y las FARP56.
54. Proceso, No. 1098, Mxico, 16 de noviembre de 1997, p. 22-28. Proceso sostiene
que son datos de inteligencia militar.
55. Comunicado del EPR sobre las elecciones del 6 de julio de 1997, Reforma, Mxico,
27 de julio de 1997.
56. El ERPI es Ejrcito Revolucionario del Pueblo Insurgente, y las FARP son las Fuerza
Armadas Revolucionarias del Pueblo. Las FARP, durante el ao 2000, han realizado actividades en la ciudad de Mxico.
237
FLACSO-Chile/UNESCO
Las fuerzas armadas se preparan desde 1994 en moderna

contrainsurgencia a pesar de que su estrategia es de disuasin57. En
Chiapas, como un anlisis militar norteamericano apunta, la moderacin en la respuesta del gobierno fue una reaccin a la popularidad creciente y legitimidad de los zapatistas58.
Por ello, se pas de la respuesta directa (a travs del empleo del ejrcito), a la indirecta, buscando la negociacin. La presencia de extranjeros
en comunidades indgenas de Chiapas es un obstculo real a cualquier
accin militar, o ataques perpetrados por los grupos paramilitares locales,
por ello cumplen una funcin de proteccin de las comunidades.
En los aos noventa, el presupuesto de las fuerzas armadas se ha
incrementado para fortalecer sus capacidades de combate. Entre 1990 y
1996, el porcentaje del gasto militar respecto del gasto de gobierno pas
de 1.96% al 6.16%59. Igualmente, el nmero de hombres en armas se ha
incrementado de forma considerable. Entre 1986 y 1995, pas de 169,
746 (ejrcito y fuerza area 129, 695 y armada 40,051), a 225,200 (ejrcito y fuerza area 172,072, y armada 53,128)60. Hacia el ao de 1999 se
calcula el incremento a 232 mil hombres en armas, de los cules entre 20
mil y 40 mil se despliegan en Chiapas61.
Este aumento de los recursos de las fuerzas armadas responde no
slo a la posibilidad de que se tengan que emplear de forma directa en
Chiapas, sino tambin a reforzar sus capacidades en la guerra contra el
narcotrfico y a las crecientes responsabilidades en reforzar los cuerpos
de seguridad pblica, la vigilancia de la frontera y las instalaciones estratgicas de PEMEX y la CFE62.
57. A nivel tctico, el ejrcito mexicano edit el Manuel de Guerra Irregular, para
dotar a sus integrantes de elementos conceptuales y prcticos para combatir a las guerrillas. Ver SEDENA Manual de Guerra Irregular. Tomo I. Operaciones de Guerrilla, Mxico, 1998, y SEDENA Manual de Guerra Irregular. Tomo II. Operaciones de contraguerrilla
o restauracin del orden, Mxico, 1998.
58. Major Antony Ierardi & Major Casey Wardynski The Zapatista Rebellion in Chiapas,
Military Review, Vol. LXXIV, October 1994, No. 10, p. 74.
59. Secretaria de Hacienda y Crdito Pblico Cuenta de la Hacienda Pblica Federal,
Mxico, SHCP, 1991 y 1997.
60. Poder Ejecutivo Federal Segundo Informe de Gobierno. Anexo., 1 de septiembre de 1996,
Mxico, 1996.
61. Esto lo analizamos en Ral Bentez Manaut Las fuerzas armadas mexicanas a fin de
siglo, en Fuerzas Armadas y Sociedad, Ao 15, No. 1, FLACSO, Santiago de Chile,
enero-marzo 2000.
62. Esto fue muy importante cuando el ejrcito se responsabiliz de controlar los mandos de la polica de la ciudad de Mxico, entre mayo de 1996, y diciembre de 1997.
238
Ral Bentez Manaut
Otra importante misin del ejrcito en apoyo indirecto a la contencin disuasiva del EZLN, es el desarrollo de numerosas actividades que
se pueden catalogar como Accin Cvica. Estas consisten en realizar
actividades de apoyo a sectores marginales (comunidades indgenas) de
vacunacin, dentales, construccin de caminos rurales, distribucin de
alimentos bsicos, etctera. Esta accin cvica se inserta en la definicin
clsica de la teora de la contrainsurgencia, o sea, ganar las mentes y
corazones de la poblacin, o sacar al pez del agua, que es intentar
mermar el liderazgo de la guerrilla entre la poblacin.
Sin lugar a dudas, la crisis de Chiapas llev al ejrcito a efectuar su
ms profunda reforma organizacional, que es la creacin de los Grupos
Aeromviles de Fuerzas Especiales (GAFEs), que se ubican en las 12
regiones y las 44 zonas militares. Segn sea la regin o zona militar, son
el factor fundamental de contencin o del narcotrfico o de los movimientos armados63.
En lo que respecta a los programas de cooperacin binacional entre
Mxico y Estados Unidos, este pas ha sido una de las claves para impulsar
la modernizacin y profesionalizacin del ejrcito64. En los programas de
asistencia militar, los que se focalizan a travs del International Military
Education and Training (IMET), Mxico fue el pas ms beneficiado de toda
Amrica Latina en 1996 y 1997 (221 estudiantes en 1996 y 192 en 1997).
A ello hay que agregar la asistencia de mexicanos a las escuelas de educacin en espaol, donde la presencia de Mxico fue la ms numerosa de
todo de Amrica Latina. A la Escuela de las Amricas asistieron en 1996,
149 estudiantes mexicanos, y en 1997 asistieron 305. A la Academia
Interamericana de la Fuerza Area asistieron 141 en 1996, y 260 en 1997.
En 1998 se entrenaron 1,085 estudiantes en cursos militares y policiacos,
y el presupuesto para ayuda fue de 26 millones de dlares. Este presupuesto disminuy en 1999 a 21 millones de dlares. Sin embargo, en los presupuestos requeridos de asistencia, continan solicitndose importantes cantidades para apoyar el entrenamiento de militares mexicanos en la Escuela
de Las Amricas y la Academia Interamericana de la Fuerza Area65.
63. Son una versin adaptada a la realidad mexicana de los batallones cazadores del
ejrcito salvadoreo, creados a mediados de los aos ochenta para enfrentar al FMLN.
Los cazadores consistieron en pequeos batallones de alta movilidad, bien entrenados,
con mejor capacidad de penetracin en zonas controladas por la guerrilla, y tambin con
entrenamiento en inteligencia.
64. Adam Isacson & Joy Olson Just the Facts. A civilians guide to U.S. defense and security
assistance to Latin American and the Caribbean, Latin America Working Group, Washington, 1998, pp. 189-190.
65. Adam Isacson & Joy Olson Just the Facts.1999 Edition. A civilians guide to U.S.
defense and security assistance to Latin American and the Caribbean, Latin America
Working Group, Washington, 1999, pp. 90-91.
239
FLACSO-Chile/UNESCO
Por ejemplo, en la justificacin ante el Congreso para solicitar fondos de

ayuda al exterior para el ao 2001, en el caso de Mxico se menciona que:
Estados Unidos tiene inters en el buen gobierno, aplicacin de la ley y
estabilidad regional, por medio de la evolucin de las capacidades de los
militares mexicanos respecto a los derechos humanos. Para el ao fiscal
2001, los fondos del IMET otorgarn entrenamiento profesional y tcnico en reas de preocupacin mutua, como son las capacidades de comando militar, capacidades tcnicas, derechos humanos, administracin
de recursos, y habilidades de manejo del idioma ingls. La efectividad del
IMET se medir en parte por la promocin de oficiales entrenados en
Estados Unidos y personal civil en posiciones de liderazgo y comando,
incrementando la interoperatibilidad y la cooperacin en operaciones
conjuntas, y la efectividad en misiones contra las drogas y otras que
ayuden a fortalecer la aplicacin de la ley66.
La asistencia otorgada a Mxico fue de las ms cuantiosas de la otorgada a

los pases latinoamericanos, despus de la entregada a Colombia. La cooperacin se focaliza de forma importante en los programas contra el narcotrfico,
pero tambin los cursos de las academias incluyen entrenamiento en guerra
irregular. El nfasis en el respeto a los derechos humanos tiene que ver con
la crisis de Chiapas.
Este incremento del presupuesto, los hombres en armas y la asistencia militar de Estados Unidos han llevado a algunos analistas a hablar de
militarizacin67. Se afirma lo anterior debido a que se observa un mayor despliegue de tropas en carreteras as como los caminos que conducen a las comunidades rurales; la transferencia de responsabilidades de
otros cuerpos de seguridad y policiacos al ejrcito, as como la ocupacin de oficiales de las fuerzas armadas en cuerpos de seguridad; y el
incremento de los hombres y presupuesto68.
Uno de los elementos que hacen muy difcil el empleo directo de las
fuerzas armadas en el conflicto chiapaneco es la modalidad de estrategias
y tcticas empleadas por cada parte. Si tomamos como referente terico
el esquema de Alvin Toffler69, acerca de que existen tres grandes civilizaciones con su correspondiente forma de hacer la guerra, vemos que el
EZLN combina formas militares de la primera civilizacin agraria (su base
militar son indgenas, motivados poltica e ideolgicamente, pero sin en66. U.S. Department of State Congressional Budget Justification for Foreign Operations,
fiscal Year 2001, March 15, 2000, p. 29.
67. Graham H. Turbiville Jr. Law Enforcement and the Mexican Armed Forces: New
Internal Security Missions Challenge the Military, Law Intensity Conflict & Law
Enforcement, Vol. 6, No. 2, Autumm 1997.
68. Idem. pp. 69-70.
69. Alvin & Heidi Toffler War and Anti-war, Little Brown Press, Boston, 1993.
240
Ral Bentez Manaut
trenamiento militar ni armamento moderno), y de la tercera civilizacin

tecnolgica (el empleo de las comunicaciones modernas y redes de solidaridad internacionales), mientras que las fuerzas armadas mexicanas estn
entrenadas y capacitadas para guerras de la segunda civilizacin (conflictos entre Estados-Nacin) y enfrentar insurgencias con ideologas, estrategias y tcticas desarrolladas durante la guerra fra (como los movimientos armados de los setenta o el EPR).
Por ello, tanto para el ejrcito como para el EZLN, debido a formas
diferentes de entender la estrategia militar, y sostener su fuerza en diferentes elementos (el EZLN en fuerza moral y en la movilizacin de
indgenas, sin armamento, y el ejrcito mexicano en fuerza material y
el respaldo del resto del aparato del Estado, con los recursos materiales,
humanos y en equipo abrumadoramente superiores) hacen muy difcil
que cualquiera de las dos fuerzas pueda enfrentar con xito a su contrario. Por ello, se traslada la principal arena de combate a lo poltico.
Uno de los elementos estratgicos ms importantes presentes en el
conflicto chiapaneco, es la presencia, como actores indirectos, de numerosas ONGs que respaldan al EZLN, principalmente las defensoras de
derechos humanos. Esta variable, presente en muchos conflictos en otras
partes del mundo, se puede considerar un actor no convencional pero
muy importante que paraliza al ejrcito mexicano para poder actuar de
forma directa. Se ha vuelto un escudo virtual defensivo y una proyeccin
de sus demandas hacia otros pases70. Igualmente, muchas de estas ONGs,
entre ellas gran cantidad vinculadas a partidos polticos y organizaciones
religiosas europeas, desarrollan un activismo que se vuelve vital para el
EZLN, y ante el cual el gobierno mexicano o las fuerzas armadas, poco o
nada pueden hacer (excepto aplicar la ley de migracin)71. Igualmente
este respaldo al EZLN se proyecta a travs de personajes importantes
de la vida poltica e incluso artstica internacional.
Cuatro escenarios
La parlisis de la negociacin desde 1996 ha llevado a los actores
sustantivos en el conflicto, gobierno y EZLN, a un callejn sin salida. Hay
fuerzas sociales y polticas que se oponen a una solucin negociada al
conflicto, principalmente los sectores terratenientes en Chiapas, y hay
muchos sectores a favor de la negociacin (en el resto del pas).
70. Margaret Keck & Kathryn Sikkink Activist Beyond Borders. Advocacy Networks in
International Politics, Cornell University Press, Ithaca and London, 1998.
71. Los primeros meses de 1998 el gobierno de Mxico expuls a grupos de activistas
pro-zapatistas, generando gran controversia esta accin. Se expuls a 145 italianos durante el mes de marzo.
241
FLACSO-Chile/UNESCO
Debido a lo anterior, los escenarios del conflicto son los siguientes:

1) La prolongacin de la situacin de impassel, dejando a las fuerzas locales (el gobierno del Estado de Chiapas y sus cuerpos de seguridad y a los
terratenientes) el esfuerzo de la contencin directa. Esta salida conlleva una catstrofe humanitaria creciente, por violaciones a los derechos
humanos, conflictos entre las comunidades por motivos de tierras o religiosos, y refugiados por causa de estos conflictos (actualmente hay 10,000
desplazados). El gobierno de Ernesto Zedillo tiene como estrategia el
desgaste del EZLN, y el EZLN busca sobrevivir hasta el fin del gobierno de Zedillo en diciembre del ao 2000. Esta opcin provoca la
feudalizacin del conflicto, la generalizacin de los sistemas de
autodefensa en cada parte (terratenientes y campesinos e indgenas), y
la descomposicin de la gobernabilidad y estabilidad en el Estado. El saldo de esta estrategia es la aparicin de pequeas guerras civiles en las
comunidades, y constantes enfrentamientos y tensiones entre los cuerpos locales de seguridad y los movimientos campesinos e indgenas. Ambas
partes sostienen posiciones duras, el gobierno no acepta modificar la
Constitucin (si se aplicarn los Acuerdos de Larranzar), y el EZLN no
dialoga si no se cumplen dichos acuerdos72. La consecuencia de esta opcin es la presencia permanente de las fuerzas armadas y de su labor
disuasiva. Ante este escenario hay una ausencia casi completa del estado
de Derecho y de las instituciones de imparticin de justicia.
2) Reanudacin de enfrentamientos militares. Este es el ms poco probable de los escenarios. Con el triunfo electoral de Vicente Fox el 2 de
julio del ao 2000, este escenario es an ms lejano. Si el EZLN realizara
alguna ofensiva militar, perdera todo lo que ha ganado a nivel nacional e
internacional en respaldos polticos y hasta econmicos. En palabras de
Clausewitz, perdera la fuerza moral y la legitimidad. En el caso del gobierno, emplear a las fuerzas armadas ha sido constantemente negado
por el presidente Zedillo y los ms altos mandos militares. Vicente Fox
tambin ha sealado el rechazo a emplear el ejrcito como opcin. Para
la opcin militar el gobierno mexicano no tendra respaldos ni en el
Congreso, ni en la sociedad civil (la mayora de los grupos de presin,
como los empresarios o el clero, se oponen a una salida militar) ni en el
extranjero. Estados Unidos ha sido enftico en mencionar que la salida
es la solucin negociada. El embajador de ese pas, Jeffrey Davidow, seal ante la pregunta de Qu quiere Estados Unidos para Chiapas? lo
siguiente: Quiere que sea una paz negociada, sin violencia73. El principal
72. Un anlisis de los Acuerdos de Larranzar vese en Luis Hernndez Navarro Chiapas.
La nueva Lucha India, TALASA, Madrid, 1998.
73. Entrevista de Maria Elena Medina al Embajador Davidow, Reforma, Mxico, 6 de
agosto de 1988, p. 10A.
242
Ral Bentez Manaut
obstculo para el gobierno y las fuerzas armadas ante una salida militar,
sera la probabilidad de violacin de derechos humanos de poblacin
civil (se estima que en una guerra de contrainsurgencia, por cada combatiente guerrillero mueren entre 5 y 10 inocentes). Otro elemento que
hace difcil una salida militar es una probable prolongacin del conflicto
(que una operacin de rpido despliegue no logre sus objetivos), que se
disperse la insurgencia y sea muy difcil detectarla y enfrentarla, y que la
reaccin del EZLN sea oponiendo una guerra de resistencia, con el
peligro de mesianizacin en un sentido indigenista.
3) La negociacin nacional empantanada. Se reconoce la necesidad de
una salida a travs de la negociacin, pero no se implementa ninguna
frmula novedosa para ello, que pueda romper el impasse que se vive
desde 1996. Esta opcin ha sido postergada por ausencia de voluntad
poltica y dureza en las posiciones de cada parte. En el gobierno se han
implementado diversas frmulas de negociacin contradictorias entre s
y con ofertas diferentes hacia el EZLN. En mayo de 1994 se ofreci al
EZLN un paquete de medidas donde se hablaba incluso de autonoma
poltica y administrativa74. Posteriormente, en febrero de 1996 se firmaron los Acuerdos de San Andrs Larranzar. Una vez firmados el gobierno dio marcha atrs y se neg a discutirlos en el Congreso de la Unin
(Cmaras de Diputados y Senadores), y despus se desconocieron las
instancias de mediacin existentes, acusndolas de parcialidad (lo que
provoc el auto-desmantelamiento de la CONAI en 1998). Por parte
del gobierno ha habido cinco distintos Comisionados de Paz o mediadores, con distinto nivel de liderazgo y capacidad de convocatoria75. Tambin se han aplicado dos frmulas de mediacin diferentes: la primera
fue a travs de un Comisionado de Paz (1994), y la segunda a travs de
una Comisin de la Secretara de Gobernacin (1995-2000). Las mesas
de negociacin a su vez han tenido dos formatos: tripartita durante 1994
(gobierno, EZLN y mediador), y cuatripartita de 1995 a 1996 (gobierno,
EZLN, CONAI y COCOPA). Entre febrero de 1996 y 1998, despus de
la firma de los Acuerdos de San Andrs Larranzar, el conflicto se centra
entre su negacin y modificacin (posicin del gobierno) o su cumplimiento total (EZLN), lo que ha provocado la parlisis del proceso de
negociacin. Por parte del EZLN ha habido dos formas de participar en
la negociacin, a travs del subcomandante Marcos y condicionando la
negociacin a la mediacin de Samuel Ruz (1994), y posteriormente a
74. Durante el perodo en que Manuel Camacho fue el negociador del gobierno federal.
75. Manuel Camacho, Jorge Madrazo, Marco Antonio Bernal, Pedro Joaqun Coldwell y
Emilio Rabasa.
243
FLACSO-Chile/UNESCO
travs de la comisin del Comit Clandestino Revolucionario Indgena

(CCRI) con la mediacin de la CONAI. El EZLN considera la negociacin concluida en los Acuerdos de Larranzar, y sostiene que se debe
pasar a su ejecucin. Ante este impasse en el dilogo y la negociacin, el
debate se vuelve a centrar en la modalidad de mediacin y en la legitimidad de los mediadores, pues el EZLN ha desconocido los mediadores
del gobierno, por ejemplo, con Emilio Rabasa no se llev a cabo ninguna
reunin de dilogo.
4) Nuevas formas de mediacin. Despus de la crisis producto de la
masacre de Acteal de diciembre de 1997, desde principios de 1998 se ha
hablado de formas nuevas en el formato de la mediacin, para que se
pueda reanudar el dilogo congelado desde 1996. Se han centrado en
cuatro propuestas para reconstruir la mediacin: 1) La propuesta gubernamental de continuar con la modalidad del mediador de la Secretara
de Gobernacin, y que ste logre un dilogo directo, sin intermediarios, con el EZLN. Este esquema es rechazado por el EZLN, debido a
que no le tiene confianza al gobierno; 2) un esquema de nueva mediacin, a travs de notables mexicanos, que con la confianza tanto del
EZLN como del gobierno, puedan lograr la comunicacin entre los dos y
se pueda reiniciar la negociacin; 3) A travs de la mediacin internacional. Esta frmula puede implementarse a travs de notables -se mencion con insistencia la posibilidad de Premios Nobel latinoamericanos-, o
la mediacin institucional de la Organizacin de las Naciones Unidas
(ONU)76. Esta tercera forma de mediacin es rechazada por el gobierno
mexicano, por considerar que se atentara contra la soberana nacional y
los principios de poltica exterior, y por que implicara un reconocimiento a la incapacidad de los recursos internos. El presidente Zedillo seal
al respecto: Los mexicanos no necesitamos ni aceptamos la tutela extranjera para dirimir nuestras diferencias ni para solucionar nuestros problemas77. El EZLN ha guardado silencio ante esta posibilidad, lo que es
interpretado por los analistas como una aceptacin implcita; 4) La configuracin de una mediacin nueva, encabezada por representantes del
nuevo gobierno electo el 2 de julio del 2000, debido a que Vicente Fox,
en la etapa final de su campaa electoral, se comprometi a aceptar los
acuerdos de Larrinzar para discutirlos en el Congreso. El equipo de
transicin de Vicente Fox nombr en julio de 2000 al miembro del PAN,
Luis H. Alvarez, quien haba participado en la COCOPA, como respon76. Ral Bentez Manaut Chiapas: la bandera nacional contra la ONU, Milenio, Mxico,
No. 48, 27 de julio de 1998, pp. 32-33.
77. Ernesto Zedillo Cuarto Informe de Gobierno, 1 de septiembre de 1998, Novedades, Mxico, 2 de septiembre de 1998, p. A-10.
244
Ral Bentez Manaut
sable de construir una nueva modalidad de mediacin hacia Chiapas. El

primer paso de este nuevo esfuerzo es la bsqueda de contactos con la
dirigencia del EZLN78.
Reflexin final
De estas cuatro opciones, las tres primeras han mostrado una ineficacia
que crecientemente descompone la estabilidad del Estado: no se puede
seguir con la estrategia de desgaste mutuo, pues todos los actores
involucrados han visto debilitada su imagen porque no se ha construido
una mediacin efectiva: gobierno, ejrcito, EZLN, clero, Congreso de la
Unin, etctera. Con las distintas opciones implementadas entre 1994 y
el ao 2000, no se ha logrado encontrar una frmula de mediacin eficaz. La salida militar es la ms peligrosa, pues tensionara la situacin de
Chiapas y tendra impactos negativos con gran capacidad expansiva: crisis de derechos humanos, crisis poltica, deterioro de la legitimidad e
imagen de los actores (gobierno, fuerzas armadas, EZLN), y sera difcil
que a travs de la guerra, alguna de las dos partes, EZLN y las fuerzas
armadas, ganaran algo aplicando estrategias militares. La salida militar es
la ms poco probable de todas. En todo caso, la salida militar, para ambas
partes, slo resolvera una dimensin del conflicto, dejando latente los
componentes sociales y polticos del mismo.
Por otro lado, la apariencia de negociacin, como se puede calificar
al perodo que va de 1996 al 2000, lleg a un lmite. El intento de dilogo
mediante un comisionado nombrado por la secretara de Gobernacin,
no logr ni siquiera una comunicacin mnima con el EZLN, y los intentos de los otros actores involucrados en el conflicto: clero (a travs de
CONAI), poder legislativo (a travs de COCOPA), gobierno del Estado
(a travs de sus cuerpos de seguridad y grupos paramilitares), tampoco
han podido encontrar una frmula alternativa. La razn de este fracaso
es la falta de voluntad poltica para volver a negociar los acuerdos de
Larrinzar, tal como fueron firmados en 1996, como base del reinicio del
dilogo y la negociacin (pues es la condicin mnima que antepone el
EZLN para volver a entablar comunicacin).
78. Solucin en Chiapas, prioridad de Vicente Fox, Milenio Diario, Mxico, 18 de julio
de 2000; Reunin entre Fox y EZLN, prioridad de Luis Alvarez, La Jornada, Mxico, p.
4; Quince minutos para pacificar Chiapas, El Pas Digital, Madrid, 15 de julio de 2000.
245
FLACSO-Chile/UNESCO
Por lo anterior, la reconstruccin del dilogo y su transformacin en

negociacin se vuelve el nico camino para encontrar salidas a la crisis
de Chiapas. En ese sentido el Estado mexicano, ahora en proceso de
acelerada democratizacin, debe reconstruir las formulas de dilogo y
negociacin con el EZLN. Slo una negociacin poltica podra reconstruir la cohesin social en las comunidades alzadas en armas en Chiapas,
pues la solucin militar, si bien podra restaurar el estado de derecho, no
podra reconstituir la armonia social en las comunidades.
El nuevo gobierno, encabezado por Vicente Fox el 1 de diciembre del
ao 2000, sostuvo la posibilidad de abrir espacios de comunicacin nuevos
y de distensin con el EZLN. La estrategia se bas en tres elementos: a)
desmilitarizar las regiones indgenas de Chiapas, slo dejando los destacamentos del ejrcito, fuerza area y armada en Chiapas dedicados a la proteccin de la frontera e instalacones estratgicas; b) impulsar la Ley indgena; c) abrir el espacio de tolerancia y distensin, permitiendo la caravana
zapatista en febrero y marzo de 2001, e invitando a la dirigencia del EZLN
a un dilogo directo con el presidente.
Esta estrategia fue vigente durante el primer semestre del 2001. El EZLN
tuvo un ascenso en su popularidad muy notable desde inicios del ao, con
el envio de la caravana a la ciudad de Mxico79. Sin embargo, el climax de
esta movilizacin poltica se da con el mensaje de los comandantes del
EZLN en el Congreso. El debate entre el gobierno y el EZLN se da en el
contenido de la Ley Indgena, donde el EZLN sostiene el cumplimiento sin
modificaciones de los Acuerdos de San Andrs Larrainzar, fimados en 1996,
y el gobierno plantea la modificcin de dichos acuerdos mediante una propuesta de Ley tomando en cuenta la problemtica indgena al conjunto de
las tnias que habitan en el pas80. La Ley indgena propuesta por el gobierno fue aprobada en 18 estados, rechazada en 9 y est pendiente en 4
estados. Sin embargo en Chiapas, Guerrero, Hidalgo y Oaxaca, donde hay
altos porcentajes de poblacin indgena, fue rechazada.
79. La caravana zapatista comenz el 24 de febrero de 2001 con un discurso del

subcomandante Marcos en San Cristbal de Las Casas. El discurso de la comandante
Ester en el Congreso de la Unin se dio el 28 de marzo; se regresaron a Chiapas el 2 de
marzo.
80. La Ley indgena se voto en la Cmara de Diputados el 28 de abril de 2001. En total
votaron a favor 385 diputados, en contra 60, hubo 2 abstenciones y estuvieron ausentes
53 diputados. La Camara de Diputados est intgrada por 500 diputados. Con esta ley
comenz el proceso de aprobacin legislativa por los congresos de los Estados. Finalmente, se aprob por la mayora de los congresos locales el 14 de agosto. Es de hacer
notar que en general votaron a favor los diputados del PRI y PAN, y en contra los del
PRD, ms cercanos a la posicin del EZLN. Es notable sealar que en Chiapas no fue
aprobada la ley. Las organizaciones proindigenistas y polticas cercanas al PRD y EZLN
sealan que est ley no favorece el proceso de paz.
246
Ral Bentez Manaut
Al no tomarse la Ley Indgena con base en los acuerdos de San Andrs, el EZLN no procedi a la negociacin con el gobierno del presidente Fox ni con la comisin de negociciacin, regresando sus dirigentes
a las montaas de Chiapas. De forma indita, el EZLN perdi la oportunidad que le abri el gobierno de poder transitar libremente por el pas,
presentar una ponencia en el Congreso y rechazar una entrevista con el
presidente. El repliegue a la selva ha significado el regreso a la estrategia
trazada entre 1996 y 2000 de resistencia, esperando mejores condiciones polticas. Mientras tanto, desde abril del 2001 la movilizacin zapatista
se apaga y deja de aparecer como tema de poltica nacional. La contradiccin del EZLN entre una estrategia prolongada de presin social y
que se aprobara la ley con base en los acuerdos de San Andrs Larrainzar,
lleva al EZLN al aislamiento.
Finalmente, es de hacer notar que las consecuencias de los acontecimientos del 11 de septiembre del 2001, tras los atentados terroristas en
Estados Unidos, se ha incrementado un clima de rechazo a cualquier tipo
de actividad poltica que implique el uso de la violencia o la amenaza de
su empleo. Esto podra aislar al EZLN, debido a que no aprovech el
momento poltico que se abri con la caravana para poder estar presente haciendo presin poltica legislativa.
Por todo lo anterior, el escenario que se vislumbra es a la prolongacin del conflicto, aunque difcilmente se incrementarn las tensiones. O
sea, el conflicto se manejara con base en un impasse prolongado.
247
IV.
SEGURIDAD HUMANA:
SEGURIDAD CIUDADANA
SEGURIDAD CIUDADANA EN CENTROAMRICA

LAURA CHINCHILLA M.1
Caractersticas de la inseguridad ciudadana
El problema criminal
En enero de 1992 se firmaron los Acuerdos de Paz que pusieron fin a
doce aos de guerra civil en El Salvador, la cual arroj un promedio de
6.250 muertes anuales. Luego de esos acuerdos; sin embargo, la violencia no disminuy, sino que, simplemente se desplaz, rebelndose, ahora, como violencia delictual. Se estima que para el perodo 1994 a 1997,
este pas tuvo tasas anuales de homicidios ms altas que el promedio
anual de muertes violentas ocurridas durante el conflicto blico2.
De manera similar a El Salvador, Guatemala muestra un grave problema
de criminalidad con unas de las ms altas tasas de homicidios y secuestros
del mundo; y aunque en menores dimensiones, pero con tendencias
hacia el crecimiento, se encuentran el resto de los pases de la regin.
As lo confirman algunos de los indicadores sobre el comportamiento
delictivo de estos pases, como lo son las tasas de delitos y los ndices de
victimizacin.
1. Ex Ministra de Seguridad Pblica de Costa Rica.
2. Dilogo Centroamericano por la Seguridad y la Desmilitarizacin, El Salvador-Violencia en: Dilogo Centroamericano, No. 30, San Jos, Fundacin Arias para la Paz y el
Desarrollo Humano, mayo de 1998.
FLACSO-Chile/UNESCO
Para aquellos pases con estadsticas criminales relativamente

confiables, se observa una tendencia sostenida hacia el crecimiento de la
criminalidad, y particularmente de la criminalidad violenta delitos contra la persona-. As por ejemplo, en Costa Rica, entre 1987 y 1997, mientras que la tasa de delitos contra la propiedad creci en un 40.5%, la tasa
de los delitos contra la persona lo hizo en un 79%3, o sea casi el doble de
lo que crecieron los delitos contra el patrimonio. En Nicaragua el contraste es an mayor, puesto que los delitos contra la propiedad se
incrementaron, entre 1991 y 1997, en un 39.7% y los delitos contra la
persona en un 61.4%4. La situacin de Panam es tambin ilustrativa, ya
que, mientras que los delitos contra la propiedad crecen entre 1991 y
1995 en tan solo un 4.3%, los delitos contra la vida lo hacen un 55.9%5.
Las tasas de muertes violentas en la mayor parte de los pases de la
regin con la excepcin de Costa Rica- son elevadas, segn se observa en
el Cuadro 1.
Cuadro 1
Centroamrica: muertes violentas por 100.000
Centroamrica, 1994-1998
Pas
1994
1995
1996
1997
1998
Guatemala
El Salvador
Honduras
Nicaragua
Costa Rica
69.8
164.5
38.2
16.5
5.3
68.3
149.7
36.8
15.6
5.2
66.9
139.0
37.2
15.6
5.2
75.2
145.1
41.0
15.0
5.7
76.9
82.4
40.7
13.3
5.8
Fuente: Charles T. Call, Sustainable Development in Central America: The Challenges of Violence,
Injustice and Insecurity. CA 2020, Working Papers No. 8.
Si se complementan las estadsticas delictivas con las encuestas de victimizacin

realizadas en aos recientes, se observa que en la mayora de los pases
centroamericanos la delincuencia afecta a ms del 20% de su poblacin
(Grfico 1).
3. Poder Judicial, Departamento de Planificacin, Anuario de Estadsticas del Organismo

de Investigacin Judicial. 1991-1997, San Jos, Costa Rica.
4. Ministerio de Gobernacin, Polica Nacional, Compendio Estadstico 1991-1995, y
Anuario Estadstico 1997, Managua, Nicaragua.
5. Polica Nacional, Direccin de Planeamiento, Estadsticas 1991 - 1995, Panam
252
Laura Chinchilla
Grfico 1
Centroamrica: tasas de victimizacin
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
41
33
29
20
Costa Rica
16
El Salvador
Guatemala
Honduras
16
Nicaragua
Panam
Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Barmetro Centroamericano. Encuesta de Opinin
Pblica 1997. San Jos: PNUD, 1997.
La sensacin de inseguridad en la poblacin

Un componente importante de la seguridad ciudadana, es el relativo a la
sensacin de inseguridad, entendida sta como la percepcin que tiene
el ciudadano sobre su situacin personal, la de su localidad o su pas en
relacin con la criminalidad. Sobre este particular, y a partir de las
encuestas realizadas que han procurado medir el sentimiento de
inseguridad, se puede afirmar que, en trminos generales, los ciudadanos
centroamericanos valoran su situacin y la del pas como insegura (ver
Cuadro 2).
253
FLACSO-Chile/UNESCO
Cuadro 2
Centroamrica: percepcin sobre el nivel de inseguridad. 1998
(porcentaje)
Pas
Guatemala
El Salvador
Honduras
Nicaragua
Costa Rica
Ciudadanos que consideran su pas inseguro o muy

inseguro
65.7
82.7
72.1
86.0
66.1
Fuente: Elaboracin propia a partir de los resultados de la encuesta realizada en Villa Nueva
(Guatemala), Ilobasco (El Salvador), Choluteca (Honduras), Masaya (Nicaragua) y Pavas (Costa
Rica). En: Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Proyecto Seguridad Ciudadana en
Centroamrica, Seguridad ciudadana en Centroamrica: diagnsticos sobre la situacin,
San Jos, IIDH, 2000, p.30
Principales factores asociados a la inseguridad

Partiendo de la complejidad que supone el anlisis de la criminalidad
desde el punto de vista de su gnesis, y ante la escasa de investigacin
aplicada en la materia en Centroamrica, resultara pretencioso ser categrico sobre la relacin directa entre ciertos factores y el crecimiento
de la criminalidad en la regin. Sin embargo, existen un conjunto de elementos que de manera reiterada tienden a ser asociados con algunas de
las formas violentas en que se manifiesta la problemtica criminal en
estos pases. Entre stos factores se encuentran los siguientes: el deterioro de las condiciones socioeconmicas de la poblacin, las secuelas
de los conflictos armados, la creciente presencia del crimen organizado
y ciertos patrones de comportamiento asociados al consumo de sustancias psicoactivas, especialmente el alcohol.
La relacin entre el deterioro de las condiciones de vida sociales y
econmicas de amplios sectores de la poblacin centroamericana y el
incremento de la violencia delictiva, es una tesis que cada vez adquiere
mayor fuerza explicativa, particularmente en lo que respecta al fenmeno de la delincuencia juvenil 6. As por ejemplo, se estima que en
Centroamrica un 18.9% de los nios entre los 7 y los 12 aos, y un
59.7% de los jvenes entre 13 y 18 aos no accedieron a la educacin
6. Sobre el posible impacto de variables sociales, tales como la desercin escolar, ver
tambin los estudios realizados para Argentina, en: Smulovitz, Inseguridad ciudadana,
1998.
254
Laura Chinchilla
durante 19977, situacin que propicia la participacin de este sector

poblacional dentro de las bandas delictivas. Algunos autores han ido ms
all, correlacionando positivamente la cada en los niveles de consumo
de la poblacin centroamericana con el incremento de los delitos contra
la propiedad8.
Cuando se menciona el impacto del conflicto armado sobre los actuales niveles de violencia, se hace a partir de la constatacin de tres
situaciones derivadas del mismo: la prevalencia de patrones de conducta
propios de sociedades de postguerra basados en el conflicto y la violencia9; los fallidos procesos de desmovilizacin de miembros de los ejrcitos regulares e irregulares que incentivaron su participacin en actividades delictivas10; y una amplia circulacin de armas de fuego a las que la
poblacin civil tiene un fcil acceso mediante transacciones en el mercado negro.
Sobre la relacin entre delincuencia y crimen organizado el vnculo se
tiende a establecer fundamentalmente a travs del narcotrfico y de las
actividades derivadas del mismo. Como resulta evidente, Centroamrica
se encuentra ubicada entre los principales pases productores de drogas
y los mayores mercados de consumo de las mismas, lo que ha hecho de
esta regin el puente natural del trasiego de sustancias psicotrpicas. El
trasiego de drogas por la regin ha propiciado el establecimiento de
redes locales especializadas en el transporte, bodegaje y embalaje, las
cuales, al recibir el pago en especie han estimulado la expansin del
consumo de drogas al interior de los pases centroamericanos y el desarrollo de estructuras criminales encargadas de la venta y que operan con
mtodos violentos11. As por ejemplo, se considera que el surgimiento
de las bandas organizadas en Guatemala en los ltimos diez aos est
ligado a la actividad de distribucin, en el mercado local, de la droga que
queda en el pas como remanente del trasiego internacional 12.
Adicionalmente, la narcoactividad ha estimulado un conjunto de actividades ilcitas tales como el trfico de armas de fuego, de automviles
robados, el lavado de dinero, etc., todo lo cual ha conllevado a la constitucin de estructuras delictivas cuyos mtodos de operacin tienden a
7. Proyecto Estado de la Regin, Op.cit., 1999, p.168.
8. Carranza, Op. cit., 1997, p. 23-49.
9. Cruz, Op.cit., 1997, p. 980.
10. Segn declaraciones brindadas en 1995 por un ex Subinspector de la Polica Nacional
Civil la mayor parte de las bandas organizadas de delicuentes que operan en El Salvador
estn compuestas por miembros que pertenecieron a las Fuerzas Armadas o al FMLN.
Alarcn, La perspectiva policial, en: Carranza, Op. cit.,1997 p. 339.
11. La situacin centroamericana en torno al impacto de la narcoactividad sobre el crimen organizado y la violencia presenta algunas similitudes con los pases del Caribe. Ver:
Maingot, Internationalized crime, 1999.
12. Observatoire Gopolitique des Drogues, Geopoltica, 1997, p.230.
255
FLACSO-Chile/UNESCO
ser ms violentos y sofisticados. Un ejemplo de esta situacin, es el caso

de la costa atlntica de Nicaragua en donde un importante circulante de
armas ilegales y el incremento en la trfico de drogas, ha estimulado un
comercio de trueque de armas por drogas13. En general para la regin
centroamericana, se considera que diversos factores asociados al incremento en el consumo y distribucin de drogas entre la poblacin, particularmente la poblacin juvenil, han creado una nueva subcultura de
delincuentes14.
Finalmente, se deben destacar otros factores que, sumado a las circunstancias sealadas, tienden a agravar la situacin de violencia que vive la regin. Nos referimos a las pautas de elevado consumo de sustancias
psicoactivas, especialmente el licor. Un estudio recientemente realizado en
Costa Rica, determin que cerca de un 60% de las muertes violentas ocurridas en un lapso de seis aos se haban producido estando la vctima o el
ofensor bajo los efectos del alcohol15.
La agenda de la seguridad pblica

Pese a las manifestaciones ciudadanas sobre la diversidad de las medidas
a ser aplicadas, los gobiernos de la regin han promovido una agenda de
seguridad mas bien restrictiva enfatizando la respuesta represivo-penal y
policial, dirigida a aplacar la sensacin de inseguridad y a obtener rditos
inmediatos.
De la seguridad nacional a la seguridad pblica

Las actuales agendas de seguridad pblica de los pases centroamericanos, presentan avances conceptuales significativos si las comparamos a
las que prevalecan en los aos previos a la dcada de los ochentas. De
una agenda centrada en el concepto de seguridad nacional, se ha pasado
a una regida por la nocin de seguridad pblica, con acciones diferenciadas y asignando tambin distintos niveles de protagonismo a los actores
institucionales que participan en la formulacin y aplicacin de tales agendas.
La doctrina de la seguridad nacional condicion una agenda pblica
cuya preocupacin central fue controlar aquellas manifestaciones polticas
y sociales disidentes que amenazaban el orden establecido; invisibiliz
la frontera entre seguridad interna y externa, asumiendo que la primera
13. Ibid, p.232.
14. IDEC XVI, 1998.
15. Miranda, Guido, y Luis del Valle, La violencia en Costa Rica: visin desde la salud
pblica, Aportes para el Anlisis del Desarrollo Humano Sostenible, No. 6, Marzo, 2000,
Proyecto Estado de la Nacin.
256
Laura Chinchilla
era una simple continuacin de la segunda; y deposit la formulacin y

conduccin de las acciones relativas a la seguridad en manos de las
Fuerzas Armadas, militariz la polica y debilit la independencia de la
administracin de justicia.
Al ingresar Centroamrica a la segunda mitad de los aos ochenta, se
inicia un proceso de reconciliacin a nivel nacional y regional que culmina
con los acuerdos de Esquipulas II y la ejecucin del Procedimiento para
Establecer una Paz Firme y Duradera en la Regin16, que hicieron posible
la pacificacin, en un primer momento, de Nicaragua y El Salvador, y en
un segundo momento de Guatemala. El clima de distensin que tales
procesos generaron en el istmo, acentuado por el marco internacional
de la finalizacin del mundo bipolar, permiti el abandono del concepto
de seguridad nacional y la transicin hacia una nocin de seguridad pblica
que ha configurado una nueva agenda en la materia.
Caractersticas y limitaciones de la actual agenda de seguridad

pblica
Las nuevas agendas gubernamentales en la materia se podran caracterizar
por los siguientes rasgos: una nocin de la seguridad pblica que privilegia
los problemas de delincuencia -comn y organizada- y de orden pblico;
el impulso privilegiado de medidas de carcter represivo ms que
preventivo; y una aproximacin sectorial ms que integral a la solucin
del problema de inseguridad, centrada en la gestin del sector de justicia
penal y polica.
En relacin con la nocin de seguridad pblica, debemos sealar que
la misma tiende a ser asimilada de manera estricta a los conceptos de
criminalidad y orden pblico; entendiendo por lo primero a todo el
conjunto de infracciones a la ley penal, y por lo segundo a aquellos actos
que, sin ser sancionados penalmente, constituyen alteraciones a la vida
en sociedad y, por lo tanto, son sancionables por la va administrativa.
En lo que respecta a la gnesis de los problemas de criminalidad y de
orden pblico, los mismos se suelen asociar ms a disfuncionalidades de
los individuos que a desajustes del sistema. Tienden as a prevalecer
nociones tales como peligrosidad social y conducta desviada, en el
tratamiento que se le da al delincuente, sea este adulto o menor. Aunque
es importante reconocer tambin avances en la materia como lo
demuestran las legislaciones que se vienen aprobando en la regin en
16. Para anlisis sobre los contenidos del acuerdo de Esquipulas II ver: Rojas A. Francisco
y Luis Gmo. Sols, Sbditos o aliados? La poltica exterior de Estados Unidos y
Centroamrica. Flacso, San Jos, 1988.
257
FLACSO-Chile/UNESCO
materia de menores infractores, las cuales se basan en la doctrina de la

proteccin integral promovida por la Convencin Internacional de los
Derechos del Nio de 1989 (CIDN)17.
Estas nociones en torno a la seguridad pblica, han inducido a un
tratamiento de los problemas de delincuencia y de orden pblico que
privilegia la intervencin para mitigar los efectos de ciertas manifestaciones
criminales y descuida la prevencin para neutralizar las causas que
provocan dichas manifestaciones. Igualmente, el abordaje de la
problemtica no es integral sino que se promueve una intervencin
sectorial, recargndose el peso de la intervencin en los sectores de
justicia penal y policial.
Adicionalmente, el nfasis en la intervencin policial y jurdico-penal, se
produce en un momento en que tales instituciones han debido enfrentar
importantes procesos de reforma, la mayor parte de las cules an no
estn consolidadas. As por ejemplo, la mayor parte de las reformas a los
Cdigos Penales y Procesal Penal, as como a la legislacin asociada a la
violencia domstica y a la delincuencia juvenil, han sido aprobadas en la
dcada de los noventa.
Los cambios que ha experimentado la justicia penal de la regin han
sido tanto a nivel normativo como de gestin. En materia procesal penal,
del tradicional modelo inquisitivo se ha pasado a un modelo de naturaleza
mas bien acusatorio o mixto18; y se han aprobado nueva legislacin que
regula la materia de menores infractores, inspirada en la doctrina de la
proteccin integral que promueve la CIDN19. Paralelamente, se han
implementado programas de capacitacin, se han fortalecido los sistemas
de carrera judicial, y se han realizado inversiones, principalmente originada
en el sector de la cooperacin internacional, en materia de informatizacin
y equipamiento de despachos judiciales.
Igualmente importante ha sido la reforma que han experimentado las
policas centroamericanas. En todos los pases centroamericanos se han
aprobado leyes especficas en materia policial que le adjudican a la polica
17. Ver: Proyecto Regional de Justicia del PNUD, Acceso a la justicia en Centroamrica:
Nias, nios y adolescentes infractores de la ley penal, San Jos, Imprenta LIL, 2000.
18. Las caractersticas bsicas del nuevo modelo son: el fortalecimiento del papel del
Ministerio Pblico, tanto durante la etapa de instruccin, como durante la realizacin del
juicio mismo; un mayor respeto y tutela de las garantas procesales; la reduccin de los
plazos procesales; la reduccin de los supuestos para la prisin preventiva y la introduccin
de alternativas a la persecucin penal; una mayor participacin de la vctima en el proceso;
y la oralidad y publicidad en todas las etapas del proceso.
19. Nos referimos a la Ley del Menor Infractor de El Salvador de 1995; a la Ley de Justicia
Penal Juvenil de Costa Rica de 1996; al Cdigo de la Niez y la Juventud de Guatemala de
1996; al Cdigo de la Niez y la Adolescencia de Honduras de 1996; al Cdigo de la
Niez y la Adolescencia de Nicaragua de 1998; y al Rgimen Especial de Responsabilidad
Penal para la Adolescencia de Panam de 1999. As como a otro conjunto de legislacin
en materia de violencia intrafamiliar.
258
Laura Chinchilla
una carcter civil, y establecen los principios de actuacin que han de

orientar la carrera policial. Los procesos de desmilitarizacin y de
profesionalizacin se han visto reforzados con cambios en los programas
de capacitacin y entrenamiento, los cuales enfatizan el respeto a los
valores cvicos y democrticos, as como en aspecto tcnico-jurdicos.
La reforma de los sistemas penales y policiales del istmo, se han visto,
reforzados con algunos instrumentos de naturaleza regional (ver Cuadro
3), los cuales, o bien han venido a fortalecer una doctrina democrtica
de seguridad20, o bien han procurado mejorar los niveles de cooperacin
de las autoridades judiciales y policiales en materia de crimen organizado.
Cuadro 3
Centroamrica: Instrumentos regionales en materia de seguridad
Instrumento
Fecha de
promulgacin
Declaracin Conjunta Constitutiva de la Asociacin de Jefes de

Polica de Centroamrica
Julio de 1992
Tratado de asistencia legal mutua en asuntos penales
Octubre de 1993
Convenio constitutivo de la Comisin Centroamericana

Permanente para la Erradicacin de la Produccin, Trfico,
Consumo y Uso Ilcito de Estupefacientes y Sustancias
Psicotrpicas
Octubre de 1993
Tratado Centroamericano sobre Recuperacin y Devolucin

de Vehculos Hurtados, Robados y Apropiados o Retenidos
Ilcita o Indebidamente
a) Tratado Marco de Seguridad Democrtica
Diciembre de 1995
Convenio Constitutivo del Instituto Superior Centroamericano

de Estudios Superiores de Polica
Julio de 1996
Convenio Centroamericano para la Prevencin y la Represin

de los Delitos de Lavado de dinero y de activos, relacionados
con el Trfico Ilcito de Drogas y Delitos Conexos
Julio de 1997
20. Tal es el caso del Tratado Marco de Seguridad Democrtica, cuya doctrina de seguridad
destaca los siguientes aspectos: la seguridad es una condicin para el desarrollo, que resulta
de la conjugacin de una multiplicidad de factores, entre ellos la supremaca y el fortalecimiento
del poder civil, el balance razonable de fuerzas, la seguridad de las personas y de sus bienes, la
superacin de la pobreza y de la pobreza extrema, la promocin del desarrollo sostenible, la
proteccin del medio ambiente, la erradicacin de la violencia, la corrupcin, la impunidad, el
terrorismo, la narcoactividad y el trfico de armas-; la seguridad no resulta de un ejercicio
que emprende el Estado frente a la sociedad civil para la defensa a ultranza de una estabilidad
entendida como statu quo, sino que surge de la interaccin libre y pacfica entre gobernantes
y gobernados; se establece la diferencia entre seguridad ciudadana (Ttulo II) y seguridad
regional (Ttulo III) y con ello se delimitan las obligaciones asignadas a las FF.AA, las cuales se
restringen a aspectos como la protecin de la integridad territorial, el balance razonable de
fuerzas, el control de armamentos y la seguridad colectiva de los Estados de la regin.
259
FLACSO-Chile/UNESCO
Sin embargo, pese a la amplitud de las reformas impulsadas en materia

jurdico-penal y policial, las mismas se observan an dbiles para contener,
en el marco del respecto a la garantas procesales y al Estado de Derecho,
el problema criminal que experimenta la regin. Esta situacin genera
entre la poblacin una sensacin de impunidad y debilita la credibilidad
en las instituciones de control social. As por ejemplo, el sondeo realizado
por el Barmetro Centroamericano indicaba la poca confianza
prevaleciente entre la poblacin de la regin hacia el Poder Judicial y la
polica (ver Cuadro 4).
Cuadro 4
Centroamrica: Nivel de desconfianza en el Poder Judicial y la
Polica, 1997
(porcentajes)
Pas
Poder Judicial
Polica
Guatemala
El Salvador
Honduras
Nicaragua
Costa Rica
Panam
50.6
31.0
50.0
50.5
26.9
60.3
59.5
33.0
48.6
45.9
37.3
41.8
Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Proyecto de Gobernabilidad
Democrtica en Centroamrica. Barmetro Centroamericano. Encuesta de Opinin Pblica 1997.
En respuestas a las presiones sociales, los gobiernos han promovido otro

tipo de medidas en materia de control social, que contraran el espritu
de las reformas impulsadas a nivel penal y policial enunciadas con anterioridad, y que amenazan con revivir elementos de la vieja doctrina de
seguridad nacional.
La ms comn de dichas medidas es proponer reformas a los Cdigos
Penales ya sea para introducir nuevos tipos o para incrementar la pena
privativa de libertad, o bien aplicar por parte de los jueces las mximas
condenas. As por ejemplo, en Costa Rica se pas de una pena mxima
de prisin de 25 aos a 50 aos; en El Salvador se ha presentado ante el
Congreso la discusin sobre la habilitacin de la pena de muerte; y en
Honduras se discute tambin en el Congreso una iniciativa enviada por
el Poder Ejecutivo de instaurar la cadena perpetua. Por su parte Guatemala
ha aplicado la pena de muerte con amplia publicidad en los ltimos meses.
260
Laura Chinchilla
Otra medida recurrente ha sido la incursin de las Fuerzas Armadas

en las funciones policivas. La intromisin ms frecuente de las instituciones castrenses se ha dado en el campo del patrullaje, tal y como lo
ejemplifican el Plan Guardin, ideado en El Salvador en 1995, el Plan
Cordillera, implementado en Guatemala en 199721, y los patrullajes conjuntos en Honduras a lo largo de 1998.
Adicionalmente, se est recurriendo a operativos policiales de limpieza social mediante la ejecucin de redadas como en el caso de Costa
Rica22, a la imposicin del toque de queda como medida para neutralizar las pandillas juveniles como en el caso de Honduras23, o a extremos tales como la realizacin de ejecuciones extrajudiciales de miembros de bandas juveniles, rateros y nios de la calle en Guatemala, en las
que se involucra a grupos de autodefensa que, segn denuncia de organismos de derechos humanos y de la prensa nacional, trabajan en complicidad con algunos miembros de las fuerzas de seguridad24.
La reaccin ciudadana ante el delito

La elevada sensacin de inseguridad prevaleciente entre la poblacin centroamericana, junto con los bajos niveles de credibilidad en las instituciones de control social, han generado una reaccin social que se caracteriza
por la tendencia a la bsqueda de respuestas en el plano privado y la exigencia a los gobiernos de la adopcin de medidas de naturaleza represiva.
En el plano personal y comunitario, destaca la adopcin de medidas
para protegerse de la delincuencia, tales como la instalacin de
dispositivos de seguridad en la vivienda rejas, alarmas, perros, etc.-, la
adquisicin de armas de fuego; la contratacin de vigilancia privada; y la
organizacin de comits vecinales25.
Adems, se observan tendencias hacia el uso de la fuerza y la violencia
para la resolucin de problemas de naturaleza criminal por parte de la
21. El Plan Guardin se dise inicialmente para el patrullaje por parte del ejrcito en
zonas rurales, mientras se iba extendiendo la cobertura de la recin creada Polica Nacional Civil; sin embargo, luego se extendi a zonas urbanas y tales acciones constituyen
hoy una prctica recurrente. El Plan Cordillera fue diseado para brindar cobertura a lo
largo de ciertas vas de circulacin mediante patrullajes conjuntos entre el ejrcito y la
polica. Ver: La seguridad, en, Siglo XXI, 1997, p.5.
22. Pese a que tal tipo de prctica fue declarada insconstitucional, a partir de junio de
1998 la prensa local ha informado sobre la realizacin de diversas redadas.
23. En setiembre de 1998, la Alcalda de Tegucigalpa emiti una ordenanza segn la cual
se impide que menores de 18 aos permanezcan en lugares pblicos despus de las 11
p.m, so pena de arresto e imposicin de multa.
24. Sobre este aspecto informa de manera profusa, Amnista Internacional, Informe,1997.
25. En: Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Proyecto Seguridad Ciudadana
en Centroamrica, Seguridad ciudadana en Centroamrica: diagnsticos sobre la situacin, San Jos, IIDH, 2000, p.31
261
FLACSO-Chile/UNESCO
poblacin. La ms clara manifestacin de dichas tendencias, es la cada

vez ms frecuente utilizacin de mecanismos de sancin popular como
los linchamientos para perseguir y castigar a presuntos delincuentes.
Aunque existen recuentos de este tipo de acciones en todos los pases
de la regin, el caso ms delicado lo presenta Guatemala en donde en el
trmino de un ao (enero de 1997 a febrero de 1998) se registraron
alrededor de 90 linchamientos populares; demostrndose que en algunos de los casos las vctimas no haban estado relacionadas con el delito
que los ciudadanos les achacaban.
En lo que respecta a la intervencin estatal, la poblacin tiende a
legitimar formas de intervencin frente al delito de naturaleza represiva,
aunque hace tambin un llamado a las autoridades en torno a la adopcin de medidas de prevencin y de naturaleza socioeconmica (ver
Cuadro 5).
Cuadro 5
Centroamrica: polticas estatales avaladas por los ciudadanos
(porcentajes)
Medida
Guatemala El Salvador
Aumentar penas
Construir crceles
Aumentar policas
Programas de
prevencin
Programas de
rehabilitacin
Mejorar
condiciones
econmicas
Honduras
Nicaragua
Costa
Rica
21
4
18
47
7
9
26
8
17
10
5
17
45
8
7
31
13
29
13
35
51
Fuente: Elaboracin propia a partir de los resultados de la encuesta realizada en Villa Nueva
(Guatemala), Ilobasco (El Salvador), Choluteca (Honduras), Masaya (Nicaragua) y Pavas (Costa
Rica). En: Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Proyecto Seguridad Ciudadana en
Centroamrica, Seguridad ciudadana en Centroamrica: diagnsticos sobre la situacin, San Jos,
IIDH, 2000, p.38
262
Laura Chinchilla
A modo de conclusin
Centroamrica ha experimentado avances significativos en lo que respecta a su agenda de seguridad si comparamos los aos anteriores a la
dcada de los ochentas y el perodo posterior a la misma. De una agenda
centrada en la preocupacin por la protesta social y la insurreccin armada e inspirada por la doctrina de la seguridad nacional, se pas a otra que
fija su atencin en la violencia delictual. Se han impulsado acciones tendientes a solidificar el estado de derecho mediante reformas a la justicia
penal y la polica y se han incrementado los niveles de cooperacin entre
pases mediante la promocin de instrumentos de naturaleza regional.
Sin embargo, las agendas pblicas de seguridad que prevalecen en el
mbito nacional, presentan an serias limitaciones conceptuales lo que,
aunado a un importante deterioro de la criminalidad y a una fuerte alarma
social frente al delito, generan acciones poco efectivas, y hasta contraproducentes para la estabilidad democrtica.
Si Centroamrica desea mejorar los niveles de inseguridad que afectan
a su poblacin sin poner en riesgo los procesos de consolidacin
democrtica y de fortalecimiento del Estado de Derecho, deber adoptar
dentro de la nueva agenda una propuesta integral en materia de seguridad
que considere las siguientes premisas:
El fin ltimo de una poltica de seguridad es garantizar el pleno goce
de los derechos y garantas de los ciudadanos, por lo que la proteccin de los mismos debe darse con total apego a las reglas de un
Estado de Derecho.
Las causas de la inseguridad ciudadana son mltiples y complejas por
lo que se requiere de una intervencin interinstitucional, debidamente coordinada y a partir de la identificacin de objetivos comunes.
La inseguridad ciudadana es un proceso con mltiples etapas y manifestaciones, por lo que la intervencin deber promoverse en los diferentes frentes: prevencin del delito social, situacional, comunitaria-; sancin y represin; rehabilitacin y reparacin.
La inseguridad ciudadana se manifiesta en formas diversas y concretas
segn el contexto especfico, por lo que resulta recomendable el impulso de esquemas de descentralizacin en el diseo y ejecucin de
acciones, promoviendo la participacin de las instancias locales de
poder y de las comunidades organizadas.
263
SEGURIDAD HUMANA, PERCEPCIONES Y REALIDADES
ALEJANDRA V. LIRIANO1
Introduccin
Para muchos analistas los atentados perpetrados contra los edificios del
Centro Mundial de Comercio y el Pentgono en Estados Unidos ha
retrotrado al mundo a la situacin imperante durante la guerra fra. Otros
reconocen en estos eventos y las acciones militares que los mismos han
provocado el inicio de una nueva etapa en las relaciones internacionales
globales.
Lo cierto es que dichos eventos parecen desvanecer la fascinacin
sentida por actores estatales y no gubernamentales en torno a que con
el fin de la guerra fra y de la confrontacin bipolar era previsible un
mundo ms estable, con menos tensiones globales. Un mundo en el que
las agendas sociales y del desarrollo sustituiran en gran medida las agendas y presupuestos militares.
La guerra asimtrica que se realiza en Afganistn, la integracin de
coaliciones militares conformadas por nuevos y viejos aliados, en torno a
un objetivo militar y la campaa internacional antiterrorista que comienza a tomar forma, nos colocan frente a una redefinicin de las agendas de
seguridad internacionales y locales.
1. Politloga e internacionalista dominicana. Coordinadora del Area de Seguridad y Relaciones Internacionales de la FLACSO - Repblica Dominicana.
FLACSO-Chile/UNESCO
En este nuevo escenario en el que terrorismo "proceda de donde

proceda", pasa a constiturse en la principal amenaza a la seguridad y
estabilidad mundial surge la siguiente interrogante, dnde queda la Seguridad Humana?
Al respecto, durante su reciente participacin en el 56avo Perodo
Ordinario de Sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas,
los Jefes de Estado y de Gobierno de Amrica Latina y el Caribe al condenar enrgicamente los atentados terroristas y declarar su apoyo incuestionable a la lucha contra este flagelo emprendida por Estados Unidos, demandaron no olvidar la agenda pendiente en la regin, refirindose fundamentalmente a la lucha contra la pobreza, el narcotrfico y sus
delitos conexos y los problemas del desarrollo, entre otros.
En las actuales circunstancias internacionales es pertinente iniciar un
debate que asuma los problemas y necesidades de la seguridad humana,
la paz y la prevencin de conflictos desde la ptica de avanzar en la
resolucin de la tensiones existentes entre seguridad global, definida en
trminos fundamentalmente militares y la seguridad humana entendida
como condicin y consecuencia del desarrollo humano. La guerra contra Afganistn ha puesto de manifiesto con crudeza el impacto del uso de
armas de gran poder destructivo frente a comunidades y poblaciones
recludas en condiciones de pobreza extrema. Los aviones de combate
lanzan bombas pero tambin alimentos para una poblacin atrapada entre el fundamentalismo desquiciado de los gobernantes locales y el
fundamentalismo de una accin militar que busca un objetivo difuso, no
localizado.
Seguridad Humana un concepto complejo

El Informe de Desarrollo Humano de 1994 realizado por el Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo fue certero en identificar las "Nuevas Dimensiones de la Seguridad Humana". Lo realiza en un momento de
cambios paradigmticos en el sistema internacional, de rupturas de modelos de desarrollo, de actuacin de nuevas fuerzas y actores con una
multiplicidad de motivaciones (polticas, ideolgicas, religiosas, econmicas, sociales, delictivas, tecnolgicas y culturales) a nivel nacional, regional e internacional2 y de la irrupcin a gran escala de amenazas no
tradicionales a la seguridad global como el terrorismo, narcotrfico, crimen organizado, migraciones masivas, actos de genocidio, desastres provocados por fenmenos naturales, etc.
2. Cf. Villanueva Ayn Mirian: La Seguridad Humana: una ampliacin del concepto de
seguridad global? en Argentina Global No.3, Octubre-Diciembre 2000.
266
El Caribe y la Seguridad Ciudadana
La definicin de una Seguridad Humana centrada en el ser humano.

Preocupada por la forma en que la gente vive y respira en sociedad, la
libertad con que puede ejercer diversas opciones, el grado de acceso al
mercado y a las oportunidades sociales y a la vida en conflicto o en paz3,
nos sita en un marco de anlisis de naturaleza compleja, pues nos refiere a un trmino de "caracter multidimensional, de orden polivante, de
contenido antropocntrico, universal, interdependiente, preventivo, democrtico, global, local integrativo y de connotaciones cualitativas y cuantitativas"4.
La Seguridad Humana, al efecto, responde a una matriz en la que
convergen dos factores, por un lado una percepcin de inseguridad y un
estado de satisfaccin de necesidades y por otro, la creacin de condiciones y de un entorno de certidumbre que hagan posible "la participacin, la cooperacin, la confianza y tambin el procesamiento de los
conflictos"5.
Con ello se destaca que no basta el aumento de las oportunidades
orientadas a las personas, tales como ingresos, longevidad, educacin, si
no estn en un entorno social que permita acceder a ellas y disfrutarlas.
En sociedades cada vez ms interdependientes el vnculo entre seguridad internacional, estatal y humana es creciente. El nfasis sobre cul
es el factor que posee primaca puede variar segn sean los escenarios.
Para algunos autores el eje alrededor del cual se realiza dicha articulacin sigue siendo el Estado. "El Estado en tanto contina siendo el principal actor internacional y el que posee los mayores recursos en cuanto
al uso de la fuerza. Asimismo, porque las demandas que se generan
desde la sociedad civil, expresadas como demanda en seguridad humana
se efectan al Estado. Es ste quien debe dar satisfaccin a dichas demandas. A su vez, la inestabilidad internacional busca ser superada generando alternativas en marcos multilaterales en los cuales los Estados son
el actor que genera recomendaciones y resoluciones"6.
Es interesante el argumento anterior en tanto devuelve la centralidad
al actor estatal respecto a las posibilidades de implementacin de estrategias a favor de la seguridad humana. Sin desconocer el rol que actores
no estatales de naturaleza local e internacional han ocupado en la pro-
3. PNUD, Informe Mundial de Desarrollo Humano, 1994.c

4. Cf, Mirian Villanueva Ayn, o.c.
5. De la Seguridad Humana en la modernidad. El Desarrollo Humano en Chile, 1998.
6. Rojas Aravena, Francisco. "Seguridad Humana: una perspectiva acadmica desde Amrica Latina". Documento publicado en Nuevo Gobierno: desafos de la reconcilicin.
Anuario FLACSO-Chile 2000.
267
FLACSO-Chile/UNESCO
mocin de la seguridad humana en diversos planos, no menos cierto es

que las medidas necesarias para dotar a las personas de condiciones que
garanticen su seguridad econmica, poltica, ambiental, alimentaria, en
salud y personal, no puede realizarse si no es con polticas redistributivas
cuyo papel ms que al mercado corresponde cumplir al Estado.
Como sabemos, tendencias globalizadoras han venido cuestionando la
relevancia del Estado en la construccin social. Hoy, sin embargo y a
partir de las experiencias concretas de crisis del modelo estatal de corte
neoliberal, dicha visin inicia un camino de reconstruccin. En este contexto se hace necesario repensar su papel en la construccin de la seguridad humana y las dimensiones en las que el Estado deber intervenir con
eficacia en su generacin.
En el flujo contnuo entre lo global y lo local, entre la seguridad internacional y la seguridad ciudadana se definen agendas que intentan responder a necesidades especficas de la gente. Las cifras mundiales nos
hablan de un mundo global ms inseguro, de un mundo en riesgo. " 1,300
millones de personas carecen de lo indispensable y viven en extrema
pobreza con menos de un dolar de ingresos al da, 3.000 millones se
hallan en la pobreza y tienen que subsistir con menos de dos dlares
diarios. 1,300 millones carecen de agua potable, 3,000 millones no tienen
instalaciones sanitarias bsicas y 2,000 millones estn privadas de servicios elctricos7.
Al interior de muchos pases, el incremento de la inseguridad motivada, en algunos casos por insurrecciones activas, terrorismo poltico, acciones ligadas al crimen organizado, gobiernos represivos, atentan contra la existencia misma de los Estados al perder stos espacios de control poltico y territorial, lo que incrementa el nmero de personas desplazadas de sus lugares de orgen y obligados a convertirse en refugiados
permanentes dentro de sus propios territorios.
Como bien seala el Documento de la Comisin Carnegie sobre "La
Prevencin de Conflictos Violentos"8 ...la gente no puede prosperar en
un entorno donde crea que su supervivencia corre peligro. Las amenazas
provenientes del incremento de la produccin y uso de armas nucleares;
de armas qumicas y biolgicas, del uso indiscriminado de armas livianas
conviven con las inseguridades vinculadas a la injusticia social, la inequidad
y la falta de oportunidades as como la violacin de los Derechos Humanos.
7. Kliksberg Bernardo y Tomassini L. "Capital social y cultura: claves estratgicas para el
desarrollo". BID, Universidad de Maryland, Fondo de Cultura Econmica. Argentina,
2000.
8. La Prevencin de Conflictos Violentos. Informe de la Comisin Carnegie sobre la
Prevencin de Conflictos Violentos. Carnegie Fundation, Nueva York,1997.
268
Modernizacin, exclusin y construccin de seguridades

En el marco del debate sobre Seguridad Humana en Amrica Latina y
el Caribe es importante integrar la cuestin de las percepciones que
tiene la gente en torno a su seguridad. Considerar cmo percibe la gente
su inseguridad a partir de las condiciones materiales y sociales de su
existencia.
No es evidente la existencia de una relacin de causalidad entre violencia y pobreza. Para algunos, no se puede afirmar que all donde tienen
lugar condiciones de pobreza extrema la ocurrencia de conflictos y de
eventos violentos tiene una mayor probabilidad. Pues, para ellos, de ser
esto cierto tendramos irrupciones permanentes de conflictos violentos
en muchos pases africanos o el caso de Hait en nuestro propio hemisferio, afectados por un progresivo resquebrajamiento del aparato estatal. Esta sera una relacin demasiado simplista frente a un problema
complejo como el de la inseguridad humana.
A pesar de lo anterior crece cada vez ms el consenso en torno al
efecto del crecimiento de la inequidad, y la exclusin social en la generacin y profundizacin de condiciones que tienden a favorecer la ocurrencia de eventos que amenazan la seguridad de las personas, la violencia includa. No se trata simplemente de la pobreza, sino, de cmo ella
es percibida por los sujetos en un contexto de creciente desigualdad de
oportunidades y exclusin social en sociedades que, al mismo tiempo,
los incluyen ( slo) simblicamente en su horizonte de desarrollo, generando en ellos una importante revolucin de las expectativas.
Violencia e inseguridad ciudadana

En un estudio de percepcin de inseguridad ciudadana realizado por la
FLACSO-Repblica Dominicana en dos sectores urbanos de la ciudad de
Santo Domingo, la poblacin asoci el incremento de la delincuencia y la
criminalidad a la falta de futuro para las poblaciones ms jvenes, que
son convocados a vivir la ilusin de los beneficios de la modernizacin,
sin a su vez disponer de los recursos y capacidades para tal acceso.
A modo de ilustracin presentamos algunos resultados relevantes de
dicho estudio:
269
FLACSO-Chile/UNESCO
Sobre los barrios seleccionados.

Los Alcarrizos. Comunidad situada en la zona noroeste de la Ciudad de
Santo Domingo, especficamente en el trayecto de la Autopista Duarte
va fundamental en el transporte terrestre hacia la zona norte del pais.
Con el tiempo y a pesar de las caractersticas del terreno, dos factores fueron determinantes en el crecimiento de Los Alcarrizos, a saber:
los grandes desplazamientos de poblacin que se producen en nuestro
pas del campo a la ciudad y la reubicacin de damnificados de desastres
naturales, as como tambin de los desalojos de terrenos de propiedad
privada y del Estado Dominicano que se producen en otras zonas de la
ciudad de Santo Domingo.
El crecimiento abrupto de Los Alcarrizos en los ltimos diez aos
origina la aparicin de nuevos barrios, sobre todo en lo que corresponde al rea norte de Pueblo Nuevo. Para citar algunos de los mismos
podemos hablar de Nuevo Amanecer, Horizonte y Nazareno. Estos ltimos conjugan en su contexto elementos tan singulares que los hacen
foco de inters particular de nuestra investigacin, pues en los mismos
convergen de manera sustancial, caractersticas muy marcadas del ambiente rural as como tambin del urbano, creando situaciones que facilitan los elementos fundamentales para el desarrollo de verdaderas amenazas a la seguridad en sentido general y en particular para la seguridad
ciudadana.
En trminos institucionales Los Alcarrizos, ms que un barrio ha pasado a ser una zona en la periferia de la Ciudad de Santo Domingo compuesta por ms de quince barrios, cuenta con bancos, tiendas de diversos gneros, una delegacin del Ayuntamiento del Distrito Nacional, iglesias, tanto catlicas como protestantes, juntas de vecinos, una zona franca industrial, escuelas primarias y liceos y dos dotaciones policiales o
destacamentos.
El otro barrio, Gualey localizado en la zona norte de la ciudad de
Santo Domingo tiene est limitado al norte por el ro Ozama, al sur por
la calle Oscar Santana, al Este por la ave. Francisco del Rosario Snchez.
Como otros barrios localizados en la zona norte de la ciudad de Santo
Domingo, acusa caractersticas socio-demogrficas y econmicas que lo
situn dentro de los conglomerados de pobreza del pas. De acuerdo a
cifras presentadas en el Mapa de la pobreza elaborado por la Oficina
Nacional de Planificacin, ONAPLAN, en 1997, Gualey ocupa el tercer
lugar entre los diez barrios ms pobres del Distrito Nacional con un 54.4
% de hogares pobres, solo superado por Damingo Savio (Los Guandulez)
y la Zurza.
270
Junto a otros barrios del Distrito Nacional Gualey reproduce los niveles de pobreza considerados como tendencia general para la Repblica Dominicana. Con una tasa de desempleo de un 36% de la poblacin
pobre y un 43.5% de la gente en extrema pobreza. Siendo el grupo ms
afectado la poblacin joven entre 15 y 19 aos. En relacin a Gualey, el
Informe de la Oficina Nacional de Planificacin (ONAPLAN) en su informe sobre Focalizacin de la Pobreza en la Repblica Dominicana, 1997,
seala que este barrio tiene un 58.5% de hogares pobres, ms de la mitad
de los hogares, colocndose el 49.3% de los mosmos en la Categora II
de hogares pobres. Las caractersticas de este grupo de hogares son las
siguientes: El nivel socioeconmico de estos barrios es "medio" y "bajo",
teniendo una mediana de ingreso familiar de RD$751, superando la lnea
de indigencia, pero por debajo de la lnea de pobreza (RD$850., aproximadamente el costo de la canasta bsica de consumo. Los mismos
presentan una cantidad significativa de necesidades bsicas insatisfechas9.
De acuerdo al informe de Desarrollo Humano presentado por el
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD, en la Repblica Dominicana ms de dos millones de ciudadanos (25.8% de la poblacin) viven en hogares con ingresos per cpita inferiores a la lnea de
pobreza de US$60 mensuales. A nivel general, los estudios de desarrollo humano revelan a su vez el bajo nivel educativo. La incidencia de la
pobreza en los hogares con jefatura sin ningn nivel educativo asciende a
un 37.8% de la poblacin10.
Caractersticas generales de la poblacin

El estudio de percepcin de inseguridad ciudadana en los barrios de
Gualey y los Alcarrizos, se aplic a una muestra de seiscientas (600)
personas, trescientas (300) en el barrio Gualey y 300 en Los Alcarrizos.
De la poblacin total el 49.6% son hombres y el 49.8 % son mujeres. Es
al mismo tiempo una poblacin fundamentalmente joven, el 63.1% est
en un rango de edad que no sobrepasa los 39 aos.
El 40.0% de los encuestados/as en ambos barrios est comprendida
entre 0-29 aos. De 30 a 50 aos son el 23.1%, mientras el 30% tienen 50
o ms aos. Debemos destacar que se trata de una poblacin joven.
Este dato es relevante a los fines del estudio en tanto los resultados
expresan no slo la percepcin de una poblacin eminentemente joven,
9. ONAPLAN, Informe "Focalizacin de la Pobreza en la Repblica Domincana". No.11,
Diciembre 1997.
10. Desarrollo Humano en la Repblica Dominicana, PNUD 2001.
271
FLACSO-Chile/UNESCO
sino tambin las expectativas de una poblacin que se ve afectada por las
medidas de orden pblico implementadas para controlar la delincuencia
y criminalidad.
El cuanto a los niveles de escolaridad alcanzado por la poblacin es el
siguiente: el 31.6% de la muestra tiene estudios primarios incompletos,
mientras el 25.6% de los mismos han realizado estudios de bachillerato
pero tambin incompletos. Slo un 12.2% haba realizado la primaria
completa, mientras un 13.3% haba finalizado sus estudios de bachillerato.
La situacin laboral de los encuestados/as se manifiesta como sigue:
el 30.7% de los entrevistados/as son amas de casas, seguido por un 14.7%
de trabajadores del sector privado y un 10.9 % de desocupados mientras
el 8.4% se dedica a actividades informales. Solo un 7.3% de los encuestados
trabaja en el sector pblico. Primando fundamentalmente las actividades
tcnicas independiente un 7.1% y los trabajadores ocasionales o chiriperos
un 6.0%.
Con respecto al ingreso de la familia el rango mayor lo ocupan aquellos pobladores/as comprendidos entre 3,701 a 5,000.un 23.6% del total
de encuestados. La proporcin de los que alcanzan un ingreso familiar
de hasta 2,500 pesos mensuales es de 23.1%. Esta cifra remite a una
poblacin de estos barrios que vive sobre el lmite de la pobreza. Un
19.3% de los encuestados recibe ingresos familiares entre 6,7601 a 13,200
.
Inseguridad y pobreza: un vnculo no siempre claro

El anlisis de la inseguridad ciudadana alude a dos dimensiones. Una, la
objetiva, que contempla los hechos de violencia y criminalidad conocidos y reportados en los medios de comunicacin o que integran las
cifras negras de los reportes policiales y judiciales, y otra, la dimensin
subjetiva expresada, en las vivencias y sentimientos personales que tienen los pobladores respecto de hechos, situaciones y acontecimientos
violentos que pudieran o no afectarles directamente.
La dimensin subjetiva, no obstante la complejidad que supone su
abordaje, tiene una importancia central en la configuracin del fenmeno de la inseguridad y en la reproduccin del miedo a la delincuencia. El
crecimiento de esta valoracin de inseguridad tiende a convertirse en un
problema importante para los ciudadanos/as, tanto en la medida en que
puede ser un obstculo para la convivencia pacfica y la solidaridad ciudadana, como en el sentido de que dicha percepcin puede hacer que la
poblacin demande una mayor represin de la escalada u ola de violen272
cia y justifique de alguna manera los excesos e ignore la importancia del

respeto a los derechos humanos.
Un componente importante en la seguridad ciudadana es el relativo a
la sensacin de inseguridad, entendida sta como la percepcin que tiene el ciudadano/a sobre su situacin personal, la del barrio o su pas en
relacin con la criminalidad11. Sobre este particular el estudio realizado
arroj que la poblacin percibe la situacin de inseguridad como grave y
muy grave. Los porcentajes son los siguientes: Un 69.2% de los ciudadanos y ciudadanas encuestados considera la inseguridad como grave y
muy grave. Mientras slo un 25.8% ve la misma como normal.
Al analizar por separado las cifras observamos que para el barrio de
Gualey el 80.7% de los encuestados perciben la situacin como muy
grave y grave, frente a un 17.6% que la percibe normal.
Estos valores cambian en los pobladores de los Alcarrizos para quienes la percepcin de inseguridad es ms bien de grave a normal. Un
41.6% de los encuestados considera la inseguridad como grave, mientras
para el 34.3% la situacin es normal y slo un 15.7% considera la misma
como muy grave.
Cmo ve la seguridad en su barrio

50
40
30
20
10
0
Muy grave
Grave
Gualey
Normal
Sin problemas
Alcarrizos
11. Chinchilla Laura, "Seguridad Ciudadana en Centroamrica". Seminario "Paz, Seguridad Humana y Prevencin de Conflictos en Amrica Latina y el Caribe". Santiago de
Chile, noviembre 2001.
273
FLACSO-Chile/UNESCO
Comportamiento del delito en los barrios

Esta percepcin de inseguridad como muy grave y grave est asociada a
los patrones de comportamiento de las actividades delictivas en los ambos barrios. La inseguridad es muy grave porque los actos delictivos en
los barrios estn creciendo. El 46.6% de la poblacin consider que el
delito crece. Esta percepcin no es igual en ambos barrios. En Gualey el
51.5% de los encuestados consider que las actividades delictivas han
crecido en los ltimos aos, mientras que en Los Alcarrizos solo 41.6%
considera que ha crecido.
Sin embargo, las tasas de los que consideran que el delito ha decrecido son significativamente altas. Un 35.4% de los encuestados/as en Los
Alcarrizos y un 31.6% en Gualey sealan que el delito ha decrecido.
Estamos frente a una paradoja, por un lado la poblacin percibe que
los niveles de inseguridad y los actos delictivos han aumentado en su
territorio, pero al mismo tiempo un nmero importante de los poblado
res sealan que el delito ha decrecido. Esta complejidad nos remite al
barrio como un complejo de redes sociales, donde las personas se conocen y al conocerse establecen relaciones que dificultan la identificacin
de actos como delictivos12. En el barrio conviven los delincuentes con
los no delincuentes. Aunque muchas personas estn en contra de los
hechos delicuenciales sin embargo conviven con ellos y hasta llegan a
desarrollar estrategias de sobrevivencia a partir de las mismas actividades delictivas. Esta convivencia llega en muchos casos a los propios organismos encargados de velar por el orden pblico
A pesar de las complejas redes sociales existentes en los barrios, no
es menos cierto que la poblacin se ve atemorizada por el incremento
de hechos de violencia y delicuenciales ocurridos en su territorio, pero
sobre todo por la impunidad que rodea a aquellos que cometen dichos
actos. Expresiones como: "No se habla, no se dice, porque lo agarran
pero lo sueltan enseguida"13 expresan el grado de desconfianza en los
mecanismos policiales y sistemas judiciales como medios de control de
la delincuencia y la criminalidad.
La impunidad se convierte as en una de las principales causas de la
criminalidad. Al referirse a un estudio realizado en Chile, Ibaez seal14 " existe la impresin de que gran parte de la delincuencia de Santiago queda en la impunidad; son numerosas las personas ofendidas que
no denuncian las infracciones de que han sido vctimas, por considerar
que son completamente intiles o ineficaces las molestias".
12. Entrevista a la antroploga Tahira Vargas.
13. Entrevista a dirigente barrial de Gualey.
14. Adolfo Ibaez, Contribucin al Estudio del Aumento de la Delincuencia en Chile,
1940, citado por Fruhling Hugo, oc.2001.
274
Principales hechos delictivos que afectan los barrios

La informacin recogida en torno a la percepcin de la poblacin de
cuales son las situaciones violentas y/ o delictivas que afectan a su barrio
arrojan valores importantes para analizar la inseguridad en los mismos.
El trfico y consumo de drogas. El 90.9% de los encuestados seal
el consumo de drogas como el principal problema de violencia y comportamiento delictivo que afecta ambos barrios, seguido por un 87.4%
que considera al trfico de drogas.
Robo de viviendas. El tercer hecho delictivo ms frecuente es el
robo a viviendas. Un 48.4% de los encuestados en ambos barrios seal
que el robo a viviendas es la actividad delictiva ms frecuente.
Las muertes a personas ocupa el cuarto lugar con un 47.9%.
Mientras los asaltos con armas de fuego ocupan con un 41.9% el
quinto lugar entre las actividades delictivas ms frecuente en estos barrios.
Aunque es difcil tipificarla como un delito en igual escala que los
anteriores, el 35.3% de los encuestados sealaron que la prostitucin es
un delito frecuente.
De igual manera el 27.4% seal los asaltos ocasionados por grupos
de bandas como delitos frecuentes en los barrios.
Finalmente, un 18.1% identific las agresiones fsicas como frecuentes.
Hay variaciones importantes en los datos suministrados por los pobladores de Gualey y Alcarrizos respecto a las actividades delictivas. Excluyendo la relativa al trfico y consumo de drogas que alcanza para
ambos barrios una proporcin alta: En Gualey un 88.6% y un 87.5% de
los encuestados mientras en los Alcarrizos alcanz el 92.2% y 89.0%.
Es importante analizar las percepciones desagregadas en ambos barrios. Respecto del trfico y consumo de drogas los niveles son igualmente altos para cada barrio. En Gualey un 88.6% seal el consumo de estupefacientes mientras un 87.5% se refiri al trfico de drogas. Por su parte
en los Alcarrizos el 92.2% se refiri al consumo y el 89.0% al trfico de
drogas respectivamente.
Se ha incrementado la percepcin de que muchos de los asaltos ocurridos en los barrios estudiados tienen su origen en bandas organizadas,
muchas veces vinculadas al narcotrfico. Al respecto los resultados arrojan que un 41.8% de los encuestados en Gualey destacaron los asaltos de
las bandas como acciones delictivas frecuentes en los mismos. En el caso
de los Alcarrizos la situacin difiere pues slo un 19.9% de los entrevistados consider los asaltos de las bandas como frecuentes.
275
FLACSO-Chile/UNESCO
En los ltimos aos redes de narcotraficantes suramericanos han utilizado el territorio de la Repblica Dominicana como trnsito hacia Estados Unidos. El incremento de las actividades vinculadas al trfico de estupefacientes, su localizacin, aunque no exclusivamente, en barrios
populosos y marginados, la utilizacin cada vez mayor de nios en actividades de entrega de "mercancas" ha devenido en la asociacin entre
narcotrfico y criminalidad.
Crece la percepcin en la opinin pblica de que existe una relacin
de causalidad entre el trfico y consumo de drogas y el aumento de la
criminalidad. De acuerdo a cifras suministradas por la Direccin General de Control de Drogas (DNCD) durante el ao 2001 unos 325 menores de 17 aos fueron sometidos a la justicia involucrados en trfico,
venta y consumo de drogas. En el 2000 el nmero fue de 267 menores15.
El accionar de las bandas y sus luchas por delimitacin de espacios
territoriales no es un problema nuevo, ni est exclusivamente asociado
al trfico y consumo de drogas. En la cultura popular y en las relaciones
sociales que establecen los sectores populares el control del territorio
tiene mucho peso. Las disputas territoriales tienen que ver en muchos
casos con venganzas, reivindicacin de la masculinidad y del "honor". Sin
embargo, de ms en ms con el auge de las drogas, el control del territorio se convierte en una alternativa econmica. Se mezcla la pobreza con
las alternativas econmicas que est planteando el negocio de las drogas.
El barrio se hace ms violento, ms inseguro en la medida que se
establecen zonas controladas por grupos ligados al trfico de drogas.
Esta percepcin de que el barrio es totalmente peligroso es sostenida
ms por los sectores externos al barrio que por los propios residentes.
Sin embargo, no es un secreto de que "hay zonas donde ni la gente ni la
polica se atreve a entrar"16.
En torno al territorio se tejen complejas redes sociales que promueven
intercambios de todo tipo y que dificultan a su vez, el control de las actividades delictivas y criminales. Nos referimos a las redes de inter-cambio. En el
barrio se intercambia dinero, favores, servicios, territorios o delimitacin
territorial y funciones. A travs de estos mecanismos las personas vinculadas
a la delincuencia tiene una relacin con el resto del barrio. Todo el mundo
sabe quien vende la droga, quien la consume. A su vez, el que vende la droga
utiliza a otras personas, no necesariamente a favor de este trfico, para guardar mercanca, pues ello le reporta beneficios econmicos.
15. Declaraciones del vocero de la Direccin General de Control de Drogas Jacobo

Mateo Moquete, aparecidas en el peridico El Caribe, 3 de enero 2002.
16. Entrevista a dirigente del barrio de Gualey.
276
Temor e inseguridad ciudadana

El barrio sigue siendo un espacio en el que se puede vivir, sin embargo los
entrevistados no dejaron de expresar temor de ser agredido, asaltado en
su persona o vivienda. As lo demuestran los resultados de las preguntas
sobre lo que es la seguridad. Las respuestas ofrecidas pueden agruparse en
cuatro grandes bloques: Las relativas a la seguridad en su vivienda. Para los
encuestados el estar protegido en su casa, sin temor a ser asaltado o robado, el poder dejar las puertas abiertas de su hogar sin que pase nada, en
vivir en una casa tranquila. Las referidas a su seguridad en las vas y lugares
pblicos. Sus expectativas en torno a la seguridad en las calles son tambin
relevantes. Poder caminar por las calles sin temor a ser asaltado o robado
se repite con insistencia en las respuestas de los ciudadanos /as. Aquellas
referidas a la seguridad y proteccin de las autoridades y finalmente las
vinculadas a condiciones socioeconmicas y polticas.
Seguridad subjetiva y prensa

Existe la opinin generalizada de que en muchos casos los medios de
comunicacin de masas son responsables de la percepcin del crecimiento de los actos de violencia o delincuenciales , sin que la misma se
corresponda con la realidad. Estos medios al dar una cobertura importante y privilegiada a los hechos de violencia estimulan un clima de alarma pblica, sensacionalismo en las imgenes y reiteracin de la ineficacia
de las medidas de control de la delincuencia y la criminalidad17.
Muchos asumen como propias las informaciones ofrecidas a travs
de los medios de comunicacin social en torno al crecimiento o no de
hechos criminales, sin que puedan ser sometidos a comprobacin alguna. Se ha destacado en mltiples ocasiones el papel que pueden jugar las
fuentes de informacin en la construccin de la dimensin subjetiva de la
inseguridad. A su vez el relato y los comentarios de terceras personas
pueden dar lugar al fenmeno del rumor con sus consecuencias negativas en la opinin pblica por la falta de precisin en la informacin18.
En el perodo en que se realiza este estudio de percepcin diferentes sectores sociales de la Repblica Dominicana manifestaron pblicamente su preocupacin por el incremento de la violencia y la criminalidad. La referencia a la
17. Luis Vial, La inseguridad ciudadana y la participacin, en Correa Enrique y No
Marcela. "Nociones de una Ciudadana que Crece" , FLACSO Chile, 1998.
18. Rosa del Olmo, o.c.
277
FLACSO-Chile/UNESCO
presencia de una ola de delincuencia y violencia, jams vista en el pas, llegando

a la utilizacin del secuestro, eran algunas de las preocupaciones evidenciadas
por sectores gubernamentales, eclesiales y de la sociedad civil19.
Al ser entrevistados en torno a si los medios de comunicacin reflejan la situacin de inseguridad que viven los barrios el 61.5% consider
que si la refleja, en tanto un 34.5% consider que no reflejan la realidad.
Gillermo Sunkel seala que los cambios en las preocupaciones de la
poblacin tienen una estrecha relacin con cambios a nivel de los medios, en un intento de re-sintonizacin con las nuevas preocupaciones
de los pblicos masivos, donde la violencia tiene una posicin de primera
importancia, en el contexto de una dinmica de mercado20.
Hay que admitir que el estado de la opinin pblica expresa una preocupacin fundamentada en un auge real en la incidencia delicuencial y
criminal, pero insistimos, la falta de estadsticas confiables impide valorar
las tendencias de ese crecimiento, ubicar la delincuencia no como fenmenos aislados, sino como parte del tejido social donde operan
disfuncionalidades.
La Ciudadana como vctima

Como ha sido sealado, en nuestro pas no tenemos cifras actualizadas
ni confiables de los organismos estatales responsables de las polticas de
seguridad y justicia que nos puedan servir de referencia para establecer
tipificaciones, tendencias de crecimiento o no, localizaciones y otras referencias necesarias para tener un punto de partida histrico en cuanto
a lo que es el comportamiento de la tasa de victimizacin y su relacin
con el comportamiento del tipo de delito.
En este estudio, cuyo marco general est enfocado a abordar la percepcin de seguridad ciudadana en barrios especficos de la ciudad de
Santo Domingo, no podemos pasar por alto la necesidad de establecer
ndices de victimizacin, ya que los mismos constituyen los condicionantes
por excelencia del escenario estudiado y en sentido prctico, la
victimizacin es la referencia, en trminos de experiencia vivida, ms
inmediata con que cuenta el ciudadano comn y por tanto la condicionante
ms directa en su percepcin del delito.
19. Cf. Evanglicos muestran su preocupacin por creciente ola de violencia, Peridico
Hoy 6 de agosto de 2001, artculo a la firma de Hilda Feliz. En ese mismo orden, el
artculo de R. Gonzlez del Periodico Hoy de fecha 6 de agosto seala los pronunciamientos del Dr. Csar Mella, asesor mdico del poder ejecutivo al referirse a la necesidad de lanzar una cruzada, un gran jornada en contra de la violencia y de los crmenes".
20. Sunkel, Guillermo " Medios de comunicacin y violencia en la transicin chilena",
Santiago de Chile 1992, citado por Vial Luis, o.c.
278
Para algunos especialistas en el tema de la seguridad ciudadana el

concepto de vctima se genera a partir de los temores fundamentados en
consideraciones reales que pueden llevar al ciudadano a inhibirse en el
ejercicio y usufructo de sus derechos como tal, por la existencia de peligros y amenazas al entrar en contacto con un determinado ambiente
pblico; para otros autores la vctima se origina en el dao causado a las
personas fsicas o morales, como a sus propiedades, pertenencias y otros
atributos, lo cual implica un contacto directo entre vctima y victimario.
En nuestro contexto, esto significa que no basta con diagnosticar la inseguridad; hay que ponerla en relacin con la seguridad de las personas como
horizonte normativo y condicin de xito duradero de una sociedad plenamente moderna21.
La seguridad humana se convierte as en una construccin social permanente en el campo de las oportunidades y amenazas22, tanto nacional
como internacionalmente. Desde esta perspectiva la creacin de "mecanismos sociales de seguridad no solo debern apuntar a la limitacin
de las amenazas, va la diplomacia preventiva, la limitacin de armamentos, el control de grupos terroristas y de redes de crimen organizado,
sino tambin a la promocin de normas y prcticas al interior de los
Estados que permitan desarrollar recursos y potencialidades econmicas, y de esta manera evitar y prevenir conflictos y promover prcticas
de buen gobierno.
Hemos querido recorrer las posibilidades y oportunidades del complejo concepto de seguridad humana en el marco de escenarios de conflictos globales, donde parece tener lugar una vuelta a la respuesta eminentemente militar a eventos de naturaleza poltica. Hablar de seguridad humana en contextos de rearticulacin de estrategias nacionales e
internacionales dirigidas a la ampliacin de los espacios de control Estatal de los individuos, va las acciones de inteligencia que requiere la lucha
internacional contra el terrorismo23.
21. Cf. De la Seguridad Humana en la Modernidad. o.c.

22. Ibid.
23. El estudio de Percepcin de Inseguridad Ciudadana en dos barrios de Santo Domingo
fue realizado por Alejandra Liriano y Daniel Pou. Una versin completa se encuentra en
imprenta en los actuales momentos.
279
SEGURIDAD HUMANA Y SEGURIDAD PBLICA: EL GLOBAL

Y SU INFLUENCIA EN EL LOCAL
JORGE DA SILVA1
Introduccin
Se ha vuelto comn la escena en que se ven nios empuando fusiles de
ltima generacin en conflictos armados. Hace unos aos, me qued impresionado con una imagen en la televisin: un nio africano, de unos doce
o trece aos, esculido, las ropas civiles desgarradas, con un reluciente
fusil en las manos. En Amrica Latina y el Caribe, adems de la lucha armada en situaciones de guerrilla, es tambin comn que se vean adolescentes
empuando fusiles de origen europeo o norteamericano en la pelea de
bandas por el control del trfico de drogas en barrios pobres de la periferia. Hay que sealar que, sea en el mbito internacional sea en el mbito
local, la eleccin de la fuerza estatal como medio privilegiado de resolver
las disputas ha producido ms vctimas entre los civiles que entre los combatientes involucrados en las mismas. Esto se aplica incluso a la manera
como se ha concebido el empleo de la polica en la lucha contra las drogas
en diferentes ciudades de Latinoamrica. Se emplea a la polica como una
fuerza de combate, y se ve a los traficantes (reales o imaginarios) como
combatientes enemigos. Con esto, mueren traficantes en confrontaciones de las bandas; mueren traficantes por la accin de la polica; mueren
1. Investigador FLACSO-Brasil.
FLACSO-Chile/UNESCO
policas; mueren mujeres y nios indefensos a causa de balas perdidas. Hay

que preguntar: Cmo podemos nosotros vivir en un mundo en que los
recursos financieros que faltan para mitigar el hambre de los nios y
adolescentes sobren para ponerles en las manos armas con las que van a
matar o morir? Qu seguridad se puede proporcionar a los nios con
hambre en el mundo, sobre todo en los pases pobres de frica, Asia y
Latinoamrica? Qu seguridad puede tener el ciudadano en contra la
contaminacin de los ros de su ciudad o villa? Qu seguridad existe en
contra de los efectos de la direccin temeraria o corrupta de los recursos por parte de los gobernantes de su pas, de su provincia o distrito?
Qu seguridad tiene un ciudadano en contra del efecto del consumo de
drogas por l mismo? Qu seguridad tiene un ciudadano que no consume drogas contra los efectos de la represin militarizada a ellas?
En este texto el punto central es mostrar que el paradigma de seguridad que ha guiado las relaciones entre los Estados-naciones en el sistema
internacional, lo cual sigue orientado para cuestiones econmicas, de
poder y la fuerza de las armas, es el mismo que ha conducido las acciones
en el rea de la seguridad publica al interior de los pases, sobre todo en
los de la periferia. Esto se vincula con el rechazo a soluciones multilaterales,
rechazo este que ha marcado las decisiones de las grandes potencias en
el nivel internacional.
Inicialmente desarrollo el concepto de seguridad humana y su
aplicabilidad a problemas locales, en un mundo en que la articulacin
entre el global y lo local se hace independiente de fronteras geogrficas
y de decisiones aisladas. Por ejemplo, el problema de las drogas y la
cuestin de las armas de fuego. No es posible luchar contra las drogas
como si fuera un problema local simplemente; y no se puede enfrentar lo
que consideramos un problema, o sea, la proliferacin de armas de fuego
en nuestras ciudades, sin tener en cuenta que los productores internacionales y los beneficiarios de este comercio, legal e ilegal, hacen de todo
por dicha proliferacin. En la seccin siguiente, se presenta un anlisis de
los efectos negativos de la aplicacin del paradigma de seguridad internacional al interior de los pases de Amrica Latina y el Caribe. Se propone
que, en la lucha en contra la violencia urbana y la criminalidad local, se
adopte la perspectiva de la seguridad humana, como han propuesto las
Naciones Unidas y otros organismos supranacionales y de la sociedad
civil.
282
Seguridad Humana y Seguridad Pblica: el global...
Jorge da Silva
Seguridad Humana: Concepto

El concepto de seguridad humana se ha construido en el contexto de las
relaciones internacionales. Es cierto que concepciones humanitarias, desde
un punto de vista filosfico y religioso, han estado presentes en el mundo desde la antigedad. Pero en trminos formales, el humanitarismo
metodolgico, que pone al humano en el centro de las preocupaciones
polticas, como seala Rojas2, ha sido una fuente esencial del derecho
internacional desde hace 500 aos, aun previo a la paz de Westfalia,
donde se estableci el orden interestatal de 1648. El humanitarismo no
ha tenido fuerza suficiente para cumplir en la plenitud su objetivo de
poner al ser humano en el centro de las relaciones sociales, sea entre
naciones sea al interior de las mismas. Se puede decir entonces que el
humanitarismo se ha desarrollado como teora, pero sus efectos no han
ido mucho all de tratados y convenciones. Desgraciadamente, en el
siglo XXI la seguridad sigue siendo buscada teniendo como referencia el
poder y la fuerza de las armas.
Las consecuencias destructivas de la lgica de desarrollo y seguridad
tradicionales se pueden constatar en el Informe sobre el Estado de la
Poblacin Mundial 20013, del Fondo de Las Naciones Unidas sobre Poblaciones. El Informe da cuenta, de manera objetiva, de las amenazas
globales, principalmente las relativas al ambiente y a las abismantes
disparidades a que est expuesta la poblacin mundial (6.1 billones de
personas; el doble de la poblacin de 1960):
POBREZA Y AMBIENTE. A pesar de la elevada actividad econmica,
estimada hoy en ms de 30 trillones de dlares anuales, cerca de 1.2
billn de personas viven con menos de un dlar al da. Cerca de 60 por
ciento de los 4.4 billones de personas en los pases en desarrollo no
tienen servicios de saneamiento bsico; casi un tercio no tiene acceso a
agua limpia; un cuarto no tiene habitacin adecuada; 20 por ciento no
tienen acceso a servicios de salud modernos; y 20 por ciento de los
nios no pasaran del quinto grado en la escuela
Los problemas planteados anteriormente continan desafiando la

gobernabilidad global, an vinculada con cuestiones de poder. Ms
que la seguridad humana de las poblaciones, parece que importa ms la
seguridad del Estado. Prevalece la ptica (neo)liberal, segn la cual el
2. Cf. Rojas Aravena, Francisco. Seguridad Humana: Uma Perspectiva Acadmica desde
Amrica Latina. In: Nuevo Gobierno: desafos de la reconciliacin. Anuario FLACSOChile, 2000.
3. Cf. The State of the World Population 2001. United Nations Population Fund UNFPA, 2001.
283
FLACSO-Chile/UNESCO
desarrollo econmico de un pas sera la precondicin para el desarrollo

humano y el bienestar de sus ciudadanos. Con eso se justifica la miseria
de pases y pueblos. Con eso tambin se justifican las desigualdades inmensas dentro de pases con buen desempeo econmico, pero con
grupos humanos viviendo en condiciones de pobreza extrema iguales a
las que viven pueblos de pases muy pobres en trminos econmicos.
La economa va bien pero el pueblo va mal, dijo cierta vez un presidente brasileo, expresando la idea de que primero es preciso crecer econmicamente para despus repartirse el pastel.
As es que el concepto de seguridad humana abre una nueva perspectiva para naciones y pueblos, sobre todo para los pobres del mundo
entero. Se espera que las relaciones sociales en el mbito internacional o
local sean marcadas por polticas gubernamentales que reflejen la decisin de poner a los seres humanos en el centro. Se espera que los esfuerzos de los humanitaristas no se pierdan, y que la idea de seguridad
humana se imponga por sobre la idea de seguridad buscada con las armas, en el inters de Estado. En la pos-modernidad, el antiguo precepto
latino si vis pacem para bellum se ha probado, una vez ms, constituir
una falacia de los belicistas y armamentistas.
En el caso especfico de la lucha contra la violencia urbana en el rea
de la seguridad pblica, se debe evitar que la misma se haga como si
estuviramos en una guerra, con las comunidades pobres transformadas
en teatros de operaciones, como hemos visto en nuestras ciudades. Este
punto es de gran importancia en el caso de Amrica Latina, una regin
fuertemente marcada por la creencia en soluciones militares para problemas sociales. Como seala Rico (1997: 25, 26, 61)4:
Este sistema se agudiza con las caractersticas castrenses que adquieren
los estados de Amrica Latina a finales del siglo XIX. [...] En materia
policial, las caractersticas castrenses del siglo precedente se profundizan
en las primeras dcadas del siglo XX. [...] Entre los diversos obstculos
con que se enfrenta el proceso de democratizacin en Amrica Latina,
los ms significativos son el militarismo, la crisis econmica, la deuda
externa, las consecuencias sociales del ajuste estructural, la permanencia
de los esquemas y actitudes tradicionales, los extremismos (de derecha
y de izquierda), la supervivencia de la guerrilla, la burocracia partidista, la
corrupcin y el narcotrfico.
La formalizacin del concepto se dio con la publicacin del Informe de

Desarrollo Humano de 1994, del Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD), el cual tuvo como tema central la seguridad humana, basada en otro concepto, el de desarrollo sustentable, que tiene
como fundamento el universalismo del derecho a la vida:
4. Con respecto a la militarizacin de la seguridad pblica, ver tambin: Da Silva (1996).
284
Jorge da Silva
Ni la vida de una persona vale ms que la de otra. En su nacimiento,

ningn nio debe ser condenado a una vida corta o miserable solo por
haber nacido en la clase errada, en el pas errado o con sexo erra5
do.
Si uno pone al ser humano en el centro de sus preocupaciones, los desafos que se encuentran son, por lo tanto, de distinta naturaleza. El foco
cambia de seguridad territorial para seguridad de las personas en cualquier parte del mundo, sin consideraciones de raza, origen, clase, religin, cultura, concepcin de mundo, etc. El valor supremo es el humano,
considerndose iguales un nio rico de un rico pas y un hambriento nio
de una nacin de la periferia. En realidad, un proyecto con tales contenidos humanitarios suena como una utopa. A quienes piensan as, se les
debe dar alguna razn. Pero primero hay que tener en cuenta que, en la
coyuntura mundial de hoy, esta no es una cuestin solamente humanitaria, sino de seguridad y supervivencia de todos, de ricos y pobres, sea en
el mbito internacional o local.
En realidad, la nueva concepcin de seguridad aparece con los informes sobre Desarrollo Humano, que se empezaron a publicar en 1990. El
Informe de 1990 introdujo nuevos indicadores de desarrollo, adems de
los econmicos. Desde ah, se consider importante medir la calidad de
vida de las personas alrededor del mundo. Ahora, el principal indicador
es el ndice de Desarrollo Humano (IDH), utilizado no slo para comparar la calidad de vida entre los diferentes pases, sino tambin entre grupos humanos al interior de los mismos. El ndice expresa las condiciones
de las personas con base en variables tales como producto interno neto
per capita (y el poder real de compra); expectativa de vida, tazas de
escolaridad, e incluye preocupaciones con la seguridad alimenticia, las
violaciones de los derechos humanos, la proporcin entre gastos militares y sociales, el acceso a agua potable, la desigualdad entre sexos, la
incidencia del VIH/SIDA, el acceso a peridicos y telfonos, la disponibilidad de hospitales y mdicos, la seguridad en contra el crimen, las drogas etc. En resumen, el eje del ndice es la preocupacin con las amenazas a la condicin humana. Como tambin seal Regehr (1999):
El punto cuando se destaca al humano en la seguridad humana es restablecer el equilibrio del discurso de la seguridad, lo cual ha puesto demasiada atencin en la seguridad del Estado, con poca atencin en la
seguridad de las personas dentro de las fronteras del pas. Mientras que
la seguridad y el comportamiento de los pases son obviamente centrales
5. Relatrio de Desenvolvimento Humano 1994 PNUD. Lisboa: Tricontinental Editora.
285
FLACSO-Chile/UNESCO
a la seguridad de las personas, el excesivo foco en la soberana, la estructura del estado, la defensa militar del territorio y, en muchos casos,
en la supervivencia del rgimen, viene con frecuencia en perjuicio de, y
con poca atencin a, la seguridad, bienestar o incolumidad de las personas .
Aunque elaborado teniendo como foco la seguridad del sistema internacional, el cuadro a continuacin (MacLean, s.d.:3) es de gran utilidad en el
establecimiento de la distincin entre las dimensiones de lo que se puede llamar de seguridad publica tradicional y seguridad pblica humana.
Dimensiones de la seguridad tradicional y de la seguridad humana
DIMENSIN
SEGURIDAD TRADICIONAL SEGURIDAD HUMANA
Espacialidad
Foco
Asunto
Territorialmente soberana
Estado
Diplomtico y militar
Padrones de
Institucionalizados
control
Toma de decisin Formal (poltica)
Amenaza potencial Violencia estructural
Respuestas
Diplomtica y militar
No orientada espacialmente
Comunidad y individuo
Socio-poltico, socioeconmico, ambiental
No institucionalizados
Informal (intuitiva)
Violencia no estructural
Cientfica, tecnolgica;
gobierno multilateral.
Mi punto, como ya lo he mencionado, es que la lgica que ha orientado

la seguridad en el mbito internacional ha sido la misma que ha orientado
las decisiones locales en la lucha contra el crimen y la violencia, lgica
basada principalmente en el principio del uso de la violencia legtima por
parte del Estado, como lo explic Weber (1991) en Los tres tipos puros de dominacin legtima. La consecuencia es que la seguridad pblica
no ha tenido como foco a las personas. Incluso cuando se toma en cuenta a las personas, sus valores humanos han sido diferenciados por cuestiones de raza, sexo, riqueza etc. Si uno analiza el cuadro arriba teniendo
en mente la seguridad pblica y la lucha contra la violencia urbana, se
dar cuenta que las dimensiones de la seguridad humana a escala internacional son aplicables, en la plenitud, a la seguridad pblica en nivel local
y comunitario. Esto queda muy claro si se hace un anlisis de los efectos
de la concepcin tradicional de seguridad en el rea de la seguridad pblica.
286
Jorge da Silva
El paradigma tradicional de seguridad y sus efectos en la

seguridad pblica
Tras los ataques al World Trade Center y al Pentgono, la red de televisin CNN inmediatamente acu la expresin Americas New War
(Nueva Guerra de Amrica), y poco despus, War Against Terror
(Guerra al Terror). En medio a la conmocin mundial, una nueva
guerra fue efectivamente declarada por el presidente George W. Bush.
Es curioso, mientras tanto, que de una posicin reconocidamente unilateral (y de aislamiento), segn la cual, en realidad, los problemas del
mundo slo seran importantes si interesaran directamente a Estados
Unidos6 , el presidente Bush se puso a presionar los pases del planeta a
unirse a Estados Unidos para enfrentar a un problema que, desde all por
adelante, l consideraba ser de todos. Este punto es especialmente importante porque desde hace mucho tiempo las Naciones Unidas y otros
organismos humanitarios supranacionales han luchado por polticas
multilaterales y por la cooperacin; y para que se cambie el centro de las
preocupaciones de la sociedad mundial, a fin de que se establezca una
agenda que pusiese a la persona humana en el centro de las polticas
internacionales, nacionales y locales. La lucha de esas organizaciones se
ha concentrado en el esfuerzo para que se de prioridad a temas como
control de armas de fuego, proliferacin de minas antipersonales,
nios empleados como soldados, el hambre y la pobreza en el mundo, la contaminacin, los derechos humanos, el racismo, entre
otros. Sin embargo de la retrica humanitaria de los discursos oficiales,
la realidad es que la seguridad sigue teniendo como foco lo econmico,
el territorio, el poder etc., y teniendo como instrumento privilegiado de
accin la fuerza de las armas. Segn nos da cuenta MacLean (Op. cit.), a
inicios del siglo XX la proporcin de muertos e incapacitados en los
conflictos militares era de 90 por ciento de soldados para 10 por ciento
de civiles; al final del siglo, la proporcin se invirti: 10 por ciento de
soldados para 90 por ciento de civiles. El hecho que un pas haga una
guerra sin prdida de soldados (en relacin con el enemigo) se ha conmemorado como un gran avance.
6. En el peridico El Clarn, en la edicin de 18 de agosto de 2001, se puede leer:
Rechazo de Bush al Multilateralismo. Desde cuando asumi en febrero pasado, el presidente George Bush ha rechazado todo tratado internacional, usando siempre el mismo
pretexto: son fatalmente defectuosos. Hasta ahora, el gobierno de Bush ha rechazado la
Convencin sobre Armamento Biolgico de 1972; el Tratado de Misiles Antibalsticos,
del mismo ao; la ratificacin de tres iniciativas favorecidas por Clinton: el Protocolo de
Kioto, el Tribunal Criminal Internacional y la Prohibicin de Ensayos Nucleares, firmada
por el demcrata pero no ratificada. Tambin, en julio de 2001, Estados Unidos e Israel
abandonaran, unilateralmente, la Conferencia contra el Racismo y la Intolerancia, de
Durban, frica del Sur.
287
FLACSO-Chile/UNESCO
Despus de los actos terroristas del 11 de septiembre, en todas parte se empez a hablar de Tercera Guerra Mundial, como si estuviramos
hablando de una guerra tradicional, entre naciones. No es as. Estados
Unidos lidera una guerra no convencional, asimtrica como dicen unos,
pero una guerra contra grupos terroristas con clulas en diferentes e
inciertos pases. En una ecuacin maniquesta, se han presentado dos
nicas alternativas a los pases del mundo: o se consideran vctimas del
terror, reales o potenciales, o son considerados sospechosos por no
acompaar incondicionalmente a Estados Unidos en la lucha del bien
contra el mal. En su declaracin de guerra, el presidente Bush advirti
que no se aceptaran posiciones de neutralidad poltica, de pases en que
los extremismos religiosos, tnicos o ideolgicos no sean un gran problema. As, o se escoge la condicin de pas vctima del terror, junto a
Estados Unidos, Inglaterra, Francia, Espaa, o la condicin de pas sospechoso de practicar o apoyar al terrorismo, junto de Afganistn y quin
sabe?.
Una grave consecuencia de ese maniquesmo es la tendencia a que en
las naciones de la periferia sea para que no haya duda en cuanto a su
dedicacin al centro, sea por una compulsin a la mmica aparezcan
personas viendo fantasmas por todos lados, o an, por razones insondables, apelando para el infalible recurso del alarmismo, con eso descubriendo conspiraciones y odios donde hasta entonces ellos no existan,
y eligiendo enemigos por la apariencia u origen, resucitando a Cesare
Lombroso.
No cabe duda que el terrorismo es una prctica abominable, afirmacin de la cual solamente los terroristas y quienes los apoyan podrn
disentir. Esto es una cosa. Otra muy diferente es no dimensionar las
responsabilidades relativas de los pases en la lucha contra el terrorismo,
y adoptar procedimientos tambin condenables.
Como lo seal anteriormente este trabajo se relaciona con el efecto
de estos factores en la seguridad pblica de las ciudades latinoamericanas. En este sentido, no se trataba de la Tercera Guerra Mundial, sino la
Quinta. La Tercera ha sido la War on Communism (Guerra al Comunismo); y la Cuarta ha sido la War on Drugs (Guerra a las Drogas),
ambas declaradas por pases del centro. Y ahora la Quinta, War Against
Terror, dentro del mismo modelo de distribucin de tareas que ha caracterizado la Tercera y la Cuarta. La pauta que se ha dado a los pases,
pueblos y personas para que orienten sus acciones, incluso en el mbito
interno, se contiene en una palabra: war.
Con respecto, al nuevo conflicto, tal vez sea oportuno traer a la memoria algunos datos que, aparentemente obvios, han pasado a lo largo
de las discusiones. Durante la guerra al comunismo, en el perodo de la
288
Jorge da Silva
llamada guerra fra (la Tercera), asistimos a una distribucin curiosa de

tareas. Mientras nosotros en Latinoamrica dbamos alas a la imaginacin sobre mgicos e indefectibles botones que, presuntamente, Estados
Unidos y la Unin Sovitica tenan listos para cualquier emergencia y
los cuales podran ser accionados a cualquier momento (botones que,
parece, no fueran accionados ni en Nueva York ni en Washington)
estbamos en una guerra caliente, matndonos en Brasil, Argentina,
Chile, El Salvador y en otros lugares (excepto dentro de los pases que
haban declarado la guerra fra). Durante la guerra a las drogas, estuvimos, y an estamos, asistiendo a la matanza de jvenes en las grandes
ciudades de los pases del margen, muchas veces con armas producidas
en Europa y Estados Unidos, mientras tengamos que hacer todo esfuerzo para que las drogas no lleguen a los consumidores europeos y norteamericanos. Creo que tal vez necesitamos reflejar un poco ms sobre el
hecho que pases como Colombia y Brasil, por ejemplo, sean campeones
de muertes (de colombianos y brasileos) relacionadas a la guerra a las
drogas.
En la guerra al terror, por lo tanto, se necesita que los pases de
Amrica Latina y el Caribe establecer su propia pauta (y no que sean
pautados), y a los ciudadanos e instituciones de esos pases que no
sobredimensionen eventuales problemas a causa de la ola del momento.
Ms que eso: es importante que se est atento a los oportunistas, competentes en la amplificacin del miedo con el propsito de crear un
nuevo mercado, en torno del cual se produzcan aparatos electrnicos,
intriga, burocracias estatales de inteligencia, tropas antiterrorismo, tesis
acadmicas y especialistas en terrorismo.
Sin entrar en el mrito de las motivaciones que llevan extremistas
suicidas a practicar actos tan tenebrosos contra seres humanos inocentes, como el 11 de septiembre (darles rtulos de fanticos y locos es
muy poco para explicar el fenmeno), y teniendo en cuenta algunas precauciones, como las indicadas anteriormente, es deber moral de todos
los pases y ciudadanos del mundo solidarizarse con el pueblo norteamericano, y ayudar en la lucha contra el terrorismo, lo que no significa
embarcarse de ojos cerrados, de nuevo, en la guerra global.
Dentro del cuadro de negatividad que se observa hoy en el mundo,
con las guerras, la miseria, la opresin y todo ms, parece que la nueva
coyuntura mundial no incluye al unilateralismo que ha caracterizado las
acciones de los pases centrales. Hasta el 11 de septiembre, la seguridad
humana pareca ser una aspiracin solamente de persistentes
humanitaristas y de aquellos pueblos expuestos al sufrimiento. Se trataba en verdad de una utopa. Desde entonces, mientras tanto, hay que
289
FLACSO-Chile/UNESCO
reconocer que lo que est en juego es la supervivencia de todos, incluso

de los ricos. Como que por una conspiracin de la historia, se presenta
una oportunidad real de llegarse al multilateralismo cooperativo. Lo curioso es que eso se da por un camino jams imaginado.
Hay que tener esperanza y luchar. Que la doctrina de la seguridad
humana prospere no solo en el mbito mundial, sino tambin dentro de
los espacios nacionales y locales. Teniendo la seguridad humana como
centro de nuestras preocupaciones, mucho se podr hacer en el rea de
la seguridad publica. La verdad, como se ha visto, es que, tambin en esta
rea, se opera con foco en el territorio (espacio) y en el patrimonio, y el
medio privilegiado que se ha utilizado es la fuerza del Estado, con los
seres humanos en tercer plano. As, creo que ha quedado claro que, en
una ciudad cualquiera de Amrica Latina, actuar en contra la violencia
urbana como si la misma fuera un problema aislado del global, es decir,
un problema que se pudiera solucionar con la polica, ha tenido el efecto
perverso de ampliar la violencia. Ms que todo, el efecto de ampliar la
discriminacin, a base de quienes son los peligrosos y quienes no lo
son; de quienes son los buenos y quienes son los malos de la sociedad. La ntima relacin entre el global y lo local en cuestiones de seguridad se puede deducir de las palabras de Ramrez-Ocampo, comentando
los efectos de la guerra fra en Amrica Latina (2001: 179)7 :
[...] esa falsificada seguridad planetaria implicaba en muchas latitudes la
accin arbitraria y premeditada del poder de los gobernantes frente a
sus habitantes, muchas veces vistos como enemigos internos y, por lo
tanto, como agentes de peligrosidad para los intereses de la seguridad
nacional, tributados ellos a los dominios del Este o el Oeste.
As es que en la guerra al comunismo el concepto de seguridad internacional impuso la adhesin de regmenes y gobiernos, dentro de sus
territorios, a la racionalidad impuesta por las grandes potencias, con las
consecuencias que todos conocemos y que Ramrez-Ocampo ha
enfatizado. Segn lo sealado anteriormente, no podemos incurrir en el
error una vez ms.
7. Sobre la discriminacin de los peligrosos, tambin: Da Silva (1998: 51 62).
290
Jorge da Silva
Violencia Urbana y Seguridad Pblica Humana

En el rea de la seguridad pblica, la preocupacin central es el orden
pblico, la violencia y el crimen en el mbito local. Uno de los desafos
que se imponen a quienes son encargados de conducir el sector en nuestras ciudades y nuestros pases es hacerlo en el marco de los derechos
humanos. As, no me parece posible hablar de la violencia sin que antes
se hagan algunas consideraciones sobre lo que significa luchar por valores humanos en pases adelantados, y lo que significa luchar por dichos
valores en Amrica Latina, regin an fuertemente marcada por el autoritarismo y la jerarqua social. Ms que todo, hay que tener en cuenta la
paradoja de que los derechos humanos en el mundo hayan histricamente seguido rutas distintas: en pases como Inglaterra, Francia, Espaa
y Portugal, en direccin a ms derechos; y en pases de frica, Asia y
Amrica Latina, en direccin a menos derechos. Y lo que es ms importante, las conquistas de los ciudadanos en los pases centrales de Europa
ocurrieran en el mismo tiempo que dichos pases imponan su dominacin y opresin, y hacan que los pueblos colonizados no pudieran poseer los ms elementales derechos: a la libertad, a la individualidad, a su
cultura, a su religin, a sus formas propias de vida, e incluso a la vida.
Hoy, en muchos pases de Amrica Latina an estamos preocupados con
derechos de primera generacin para la mayora del pueblo, luchando en
contra la desigualdad, la pobreza, la opresin y la violencia estatal.
En resumen, en la bsqueda por los derechos humanos en Amrica
Latina, en primer lugar, hay que tener claro lo siguiente: desde un punto
de vista formal, los derechos de todos son declarados en la Constitucin
y las leyes, pero las condiciones materiales, es decir, la historia de la
regin, las cuestiones de poder y econmicas, impiden que sean garantizados universalmente. Operar en la seguridad publica sin hacer caso de
que en nuestros pases hay una gran distancia entre lo formal y lo informal es contribuir para profundizar el foso; es una manera perversa, aunque no intencional, de expiar las culpas de las lites polticas y dejar las
cosas como siempre fueron. En consecuencia, uno puede decir que en la
mayora de nuestros pases la expresin mantener el orden significa
luchar por mantener la jerarqua, el autoritarismo y la exclusin.
Cuando se habla de la militarizacin de la seguridad pblica en pases de
Amrica Latina, uno debe reconocer que no se est hablando de una eleccin aislada. Se trata en realidad de la aplicacin del tradicional modelo de
orden buscado con la fuerza militar, lo que explica la presencia de militares
de las fuerzas armadas en la direccin de las actividades de seguridad pblica, y mismo dentro de la propia polica. La idea de enemigo interno, de
raids militarizados contra traficantes de comunidades pobres; las opera291
FLACSO-Chile/UNESCO
ciones de cerco, todo tiene origen en la concepcin de seguridad sin foco

en los seres humanos.
Si uno combina los problemas ligados a la proliferacin de armas livianas en el mundo con los de la lgica militarista de la llamada guerra a las
drogas, se comprende lo que ocurre en muchas ciudades de Amrica
Latina en relacin con la violencia urbana. Por ejemplo, solo en Ro de
Janeiro, de acuerdo con las estadsticas de la Secretara de Seguridad
Pblica del Estado, la polica ha aprehendido 72.274 armas de fuego en
los ltimos diez aos, y el nmero de aprehensiones sigue aumentando.
En 1991, fueran aprehendidas 3.958 armas; en 1995, 5.115 armas; en
1999, 9.502 armas; en 2000, 10.332; y en 2001 se proyecta una cifra de
ms de 12 mil armas. Solo en los ltimos tres aos, la polica aprehendi
362 fusiles, 123 metralletas y 1.171 granadas de mano. Lo anterior muestra que no es posible ofrecer seguridad a las personas solamente con el
empleo de la polica. Factores globales, como el inters de la industria
mundial de armas, el poder econmico del narcotrfico a nivel mundial,
las conexiones del crimen con el sistema financiero internacional, afectan directamente las decisiones locales.
Sin considerar estos factores, y creyendo en la fuerza de la polica, se
establece un crculo vicioso alrededor de la equivocada visin de ms
de lo mismo. En este contexto, la propia polica puede contribuir al
calentamiento del mercado de armas y drogas8 , adems de convertirse
en factor de aumento de la violencia, como ha sealado Zaffaroni (1988:
5-8) en un libro de sugestivo ttulo: Criminologa: Aproximacin desde
un Margen. Este autor sostiene que hay dos tipos principales de respuesta en estas situaciones: respuestas que no cuestionan el poder; y respuestas que cuestionan el poder. Zaffaroni sugiere que se cuestione el
papel ejercido por el sistema penal como estructura de poder en los
pases de Amrica Latina. Las respuestas que no cuestionan el poder son
las que no consideran la hiptesis del aparato penal constituirse en elemento condicionante del crimen y de la violencia, punto en el cual Zaffaroni
est de acuerdo con Lpez-Rey (1981). Este ltimo describi lo que
llam las cinco principales condicionantes del crimen: el poder, el desarrollo, la desigualdad, la condicin humana, y el sistema penal. Despus
de sealar algunas caractersticas del sistema en Amrica Latina, como
su funcionamiento selectivo, elitista, clasista, racista y su ntima asociacin con el poder, Zaffaroni concluye sealando:
8. Se estima que el comercio mundial de drogas es de aproximadamente 500 billones de

dlares anuales, ms que la industria internacional de petrleo y dos veces la industria
automovilstica (Cf. ESTUDO: 2000: 8).
292
Jorge da Silva
Todo esto nos demuestra que en nuestro margen es necesario un saber que nos permita explicar qu son nuestros sistemas penales, cmo
operan, que efectos producen, por qu y cmo se nos ocultan estos
efectos, qu vnculo mantienen con el resto del control social y del poder, qu alternativas existen a esta realidad y cmo se pueden
instrumentar.
He presentado anteriormente las cifras de aprehensiones de armas en el

Estado de Ro de Janeiro, pero no mencion que en el mismo perodo de
diez aos, o mejor, de 1991 hasta septiembre de 2001, 75.829 personas
fueron asesinadas en el Estado, la mayora jvenes pobres de la periferia.
Tampoco seal que el nmero de adolescentes aprehendidos por el
sistema penal ha aumentado consistentemente en el mismo perodo. En
1991, aprehendieron 203 menores; en 1995, 631; en 1996, 1.385 menores; en 1999, 1.634; en 2000, 1.5949 .
As, si uno considera el problema de la proliferacin de armas de
fuego, la complejidad del narcotrfico internacional, la forma que se ha
adoptado en muchos lugares para luchar contra las drogas (por ejemplo,
con el encarcelamiento de jvenes), y los nmeros de la matanza, se
comprende mejor lo que Zaffaroni intenta demostrar. En este sentido,
en el inters de todos los ciudadanos, lo mejor es escoger el camino de
la seguridad pblica humana.
Conclusin
La perspectiva tradicional de seguridad, es decir, la idea de seguridad
basada en nociones tales como soberana, poder militar y econmico, ha causado mucho sufrimiento en el mundo, como se mencion
anteriormente. El concepto de seguridad humana, poniendo el ser
humano en el centro de las preocupaciones de la gobernabilidad
global y de los gobiernos locales, se constituye en un imperativo de
la civilizacin. Esto supone la adhesin de todos los pases del mundo, principalmente de las grandes potencias, puesto que su objetivo
es poner trmino a las amenazas a la humanidad y a las personas en
sus casas, en su trabajo, en su vida cotidiana.
Mi punto, como mencion al inicio, es la aplicacin del concepto
de seguridad humana a la seguridad pblica. Pienso haber demostrado que la lgica de la seguridad internacional ha afectado negativamente las decisiones locales en cuestiones como el mantenimiento
del orden pblico y la lucha contra el crimen y la violencia urbana.
9. Datos del Juicio de la Infancia y la Juventud de la Ciudad de Ro de Janeiro.
293
FLACSO-Chile/UNESCO
Hice referencia a los problemas de la seguridad pblica en ciudades

de Amrica Latina y a la forma como se ha concebido la forma de
enfrentarlos. Claro est, por supuesto, que la preocupacin del poder
pblico ha sido principalmente con el patrimonio y con sus propios intereses, es decir, los intereses de la seguridad nacional. Dejando de lado
cuestiones fundamentales, se piensa que con el empleo de la polica simplemente se va a poner fin a la violencia y el crimen, como si ella fuera un
ejrcito luchando en contra enemigos declarados. Con esta visin, se
pone a la polica en una relacin de causa y efecto con la violencia. Si la
violencia no disminuye, se imagina que hay necesidad de ms polica, o
que la polica no est entrenada adecuadamente. Se decide, entonces,
aumentar los efectivos de la polica y entrenarla. De nuevo, si la violencia
no disminuye, se imagina que hay necesidad de an ms polica y ms
entrenamiento. Bueno, primero hay que tener en cuenta que estamos
hablando de dos cosas distintas. Uno es el ideal de tener una polica que
respete a los ciudadanos, una polica bien calificada y trabajando
profesionalmente; otra cosa es imaginar que una polica as organizada es
el medio por excelencia para poner fin a la violencia, como ha sido la
tnica de los discursos de gobernantes, policas, periodistas y an de
acadmicos. Con eso, se olvidan cuestiones fundamentales, como, por
ejemplo, los efectos de la globalizacin en Amrica Latina y en nuestras
ciudades, el desempleo, la pobreza, el analfabetismo y, hay que repetir,
los intereses financieros en el comercio y el trafico internacional de drogas y armas.
Despus del 11 de septiembre, parece que las grandes potencias estn un poco ms dispuestas a adherir al multilateralismo cooperativo. En
provecho de la seguridad pblica en las ciudades de Amrica Latina y el
Caribe, se impone que se generen acciones en dos frentes: a) a escala
internacional, en un gran esfuerzo para el control de fuego y la contencin de su proliferacin en el mundo, lo que solo se puede hacer bajo el
liderazgo de Estados Unidos; y b) en el mbito interno, que nuestros
pases hagan su propia agenda, teniendo en cuenta los problemas y prioridades locales. La adhesin a la lucha contra el terror y a las drogas es
un deber, pero no puede darse en perjuicio de problemas que ms directamente afectan nuestras poblaciones, como el hambre, la desigualdad, y
la matanza de nuestros jvenes. Es necesario preguntarse: Por qu continuamos en el combate militarizado a las drogas en los barrios pobres
de nuestras ciudades, solo para ver ms y ms muertes sin sentido de
miles de jvenes?
No cabe duda que, con el concepto de seguridad humana al centro
de las decisiones polticas en el rea de la seguridad pblica en nuestras
294
Jorge da Silva
ciudades, encontraremos alternativas ms racionales para solucionar los

problemas que nos afligen en particular. El concepto a desarrollar es el
de seguridad pblica humana, y la palabra clave es PAZ.
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295
VIOLENCIA E INSEGURIDAD EN EL CHILE MODERNO1
HUGO FRHLING E.2
Introduccin
El tema de la violencia es particularmente relevante para el anlisis de los
factores que afectan la seguridad de las personas. Todo sistema social
requiere para funcionar adecuadamente de la produccin de certezas,
de seguridades, de reconocimientos y expectativas recprocas satisfechas en un grado razonable. La falta de tales certezas compromete la
estabilidad social y la psicolgica de los individuos.
El cambio social crea nuevos factores de inseguridad o disuelve la
trascendencia de los antiguos. La transicin de una sociedad rural a otra
urbana y de una economa con elevada intervencin estatal a una de libre
mercado son dos ejemplos de cambios que modifican las reas de certe1. Este trabajo debe mucho a la colaboracin de la asistente de investigacin Azun Candina.
2. Abogado, Doctor en Derecho, Coordinador Area de Seguridad Ciudadana, CED.
FLACSO-Chile/UNESCO
zas, haciendo desaparecer algunas, pero creando a la vez otras nuevas.

Al mismo tiempo, esas transformaciones sociales provocan modificaciones en los mecanismos de seguridad existentes, o sea, en las polticas o
medidas dirigidas a enfrentar los factores causantes de inseguridad.
Este trabajo constituye un anlisis de las modificaciones experimentadas a partir de 1930 por la percepcin de inseguridad motivada por el
crimen y la violencia poltica en nuestro pas. En l se alude por tanto, a
expresiones de violencia interpersonal e intergrupal.
En el anlisis del delito violento como factor causante de inseguridad,
resulta necesario asumir que su realidad es histrica, lo que nos permite
comprender su incidencia real en la vida moderna.
En el caso de nuestro pas, hasta pocas recientes ciertos hechos
delictivos y de violencia eran aceptados tradicionalmente como normales y considerados aceptables dentro de ciertos lmites, dadas las relaciones de poder que existan al interior del hogar. Es el caso de la violencia contra la mujer, muy extendida tradicionalmente en el Chile rural y
urbano y que, sin embargo, fue asumida por dcadas como una situacin
de hecho de connotaciones muy diversas a lo delictual y que tampoco
era causante de temor colectivo (Tinsman, 1995:111-146).
La interpretacin del crimen por parte de la ciudadana tambin es
afectada por el contexto histrico. La historia de la humanidad muestra
la existencia de peridicas manifestaciones de temores colectivos imputables a circunstancias diversas (catstrofes naturales, epidemias, conflictos militares, violencia poltica, desempleo e incremento sbito del crimen). Naturalmente que el predominio o no de alguna de estas causales
de inseguridad en la percepcin de las personas depende en parte de su
gravedad y de la vulnerabilidad que sienten los ciudadanos frente a ellas.
En otras palabras, el temor colectivo se ve acrecentado ante la sensacin
de que los mecanismos sociales existentes son incapaces de prevenir la
ocurrencia de hechos que amenazan la seguridad personal (Rico y Salas,
1998:13).
No pretendemos aqu medir el crecimiento o disminucin de la inseguridad causada por el crimen, en la medida en que tal medicin histrica se ve limitada por la inexistencia de estadsticas confiables y por el
hecho de que un porcentaje significativo de los hechos delictivos permanece en la penumbra. Mucho menos factible todava es establecer la evolucin del temor al crimen, ya que ste nicamente se ha medido a travs de encuestas en aos recientes. Lo que s deseamos es precisar las
modalidades de evolucin del delito como causa de inseguridad y su
relacin con las percepciones predominantes en el pas. Asimismo, deseamos referirnos a los mecanismos de seguridad que se recomiendan y
adoptan para lidiar con el delito en distintas pocas histricas.
298
Hugo Frhling
El temor ante el delito comn o la violencia no son recientes en la historia nacional. Con el proceso de urbanizacin se asientan formas de criminalidad que son tpicas de las grandes ciudades, pero cuya incidencia
mayor parece haberse centrado en los sectores populares. La respuesta
del Estado y de los particulares frente a ese proceso fue una mezcla de
polticas destinadas a promover la estabilidad del hogar y acciones que
aumentaran las atribuciones del sistema de justicia penal.
En los aos setenta comienzan a asentarse nuevos padrones de criminalidad violenta y de violencia poltica marcados por el aumento de robos y la aparicin de grupos que cometen delitos comunes con fines
polticos. La preocupacin ciudadana se ve absorta por el incremento
significativo de la movilizacin poltica.
En la dcada de los ochenta y noventa crece en el pas el temor difuso
al crimen, caracterizado porque los ciudadanos tienen temor en general
al fenmeno delictivo, el que es incentivado por el incremento de los
delitos contra la propiedad y por el hecho que estos se cometen en
muchos casos mediante el uso de armas.
La violencia criminal adquiere un carcter crecientemente racional e
instrumental, en funcin de objetivos adquisitivos, mientras que disminuye la que es producto de los impulsos irracionales y los conflictos
interpersonales. El temor se agudiza tambin por la percepcin muy fuerte
de que el sistema de justicia penal est en crisis. Lo que caracteriza el
perodo es la difusin del temor ante el crimen y su identificacin con el
asalto a mano armada. Por otra parte, las propuestas destinadas a
enfrentarlo se dirigen bsicamente a modernizar el sistema judicial y
policial.
No se divisan razones para pensar que ese temor vaya a amainar a
futuro. Ciertos factores de riesgo propios de sociedades que enfrentan
la delincuencia tales como el consumo de drogas, la prevalencia de una
cultura adquisitiva e individualista se mantendrn presentes. Por otra
parte, los mecanismos que promuevan soluciones ms profundas a la
problemtica hasta ahora parecen no haber sido utilizados.
Delito y violencia. Antecedentes histricos

Esta seccin abarca el perodo que comienza en la dcada de los aos
treinta y termina en la segunda mitad de los aos ochenta. La hemos
dividido en dos partes. La primera pone nfasis en la representacin
social y percepcin respecto de la delincuencia comn hasta 1964, mientras que la segunda se refiere a la irrupcin de la violencia poltica como
299
FLACSO-Chile/UNESCO
producto del proceso de movilizacin poltica iniciado en la segunda mitad de los aos sesenta. La divisin cronolgica permite analizar las fuentes del temor a la violencia durante la vigencia del llamado Estado de
compromiso en Chile y luego durante el proceso de instalacin del liberalismo social y econmico en el marco de un gobierno fuertemente
autoritario.
Violencia Rural
El delito y la violencia en Chile no surgen con el proceso de urbanizacin. Ellos incidan fuertemente en la experiencia de quienes migraban
de las zonas rurales cercanas al Valle Central a comienzos de este siglo.
Haba quienes sostenan que la causa de esos movimientos de poblacin
se encontraba en las malas condiciones de vida de los inquilinos. Otros ,
en cambio, sostenan que la principal razn se encontraba en el bandolerismo y la inseguridad en los campos (Arteaga, 1995:183). No puede
olvidarse a este respecto, que el bandolerismo rural constituy un problema de gran trascendencia con posterioridad al trmino de la Guerra
del Pacfico. La literatura histrica recoge declaraciones en el sentido
que el bandolerismo recorra organizada e impunemente los campos,
asustando a la poblacin (Maldonado, 1990:9).
Con el fin de asegurar el xito del proceso colonizador del Sur, en el
que se encontraban involucrados inmigrantes extranjeros, en 1884 se
form un Cuerpo de Gendarmes de las Colonias a cargo de mantener
el orden en Arauco, Malleco, Cautn, Valdivia y Llanquihue. Este cuerpo
fue finalmente disuelto y reemplazado en 1902 por un escuadrn de
Gendarmes con efectivos del ejrcito que cumpla la misma funcin de
resguardo (Aguila y Maldonado,1996: 76).
La vida diaria campesina era escenario de frecuentes hechos de violencia fsica, aunque no fueran el producto del accionar de delincuentes
profesionales. Los hombres en la hacienda estaban ligados al trabajo productivo, mientras que las mujeres realizaban las tareas domsticas. La venta de comida y alcohol en sus casas, y la instalacin de cantinas o ramadas
constitua una manera adicional de obtener ingresos para la familia, o de
subsistencia para mujeres solas.
Los estudios sobre causas criminales demuestran que los asaltos y
rias al interior de esas propiedades eran frecuentes, motivados usualmente por el excesivo consumo de alcohol y culminando en lesiones
graves u homicidios (Arteaga, 1995: 184-187). Sin embargo, tal y como
sucedera en las ciudades, estos hechos se producen slo entre los estratos populares del campo.
300
Hugo Frhling
El rpido proceso de urbanizacin iniciado en el siglo XIX y que se acelera en las primeras dcadas de este siglo, traslada las imgenes y expresiones
de la violencia a un contexto distinto: el urbano y en especial el de la ciudad
de Santiago3.
Las Representaciones de la Violencia Delictual Urbana

(1930 - 1964)
En los aos que siguen a la crisis econmica de los aos treinta, la literatura especializada de la poca da cuenta de una preocupacin por el
aumento de la delincuencia, constatada empricamente a travs del incremento de las causas criminales ingresadas a los juzgados. El empresario Adolfo Ibez, en un trabajo presentado a la Conferencia Rotaria de
Puerto Varas, en 1940, sostiene :
El presente estudio, el esfuerzo que significa inmiscuirse en campo tan
ajeno al autor, quiere ser una contribucin a la obra inmensa de salvar
siquiera algunos de los miles de desgraciados que la delincuencia est
triturando cada ao en nuestro pas. Cogido por la impresin de vidas
deshechas por el delito; por la compasin de las familias aniquiladas; por
el horror de los crmenes nefastos, fui entrando en el estudio estadstico
de la espantosa epidemia... (Ibez, 1940:4).
Las cifras que da a conocer el autor son elocuentes: las causas criminales
ingresadas a los juzgados habran sido 88 mil en 1930, 67 mil al ao
siguiente, para alcanzar 141.000 causas el ao 1937. (Ibez, 1940:20). El
autor no es del todo riguroso en la definicin de los delitos a los que se
refiere. Sin embargo, sostiene que si se consideran los procesos por los
delitos principales- estafas, homicidios, hurtos, incendios, lesiones, robos - estos habran aumentado en 4.335 entre 1938 y 1939 (Ibez, 1940:
21).
Ibez asevera que el trmino medio anual de encarcelados por robos, hurtos, estafas, lesiones y homicidios alcanz a 17.838 en el quinquenio 1922-26, baj a 12.256 entre 1927 y 1931, para subir a 24.956
entre 1936 y 1938 (Ibez, 1940:29). A su vez, afirma que la cantidad de
reos por cien mil habitantes dobla la cifra de pases europeos como Italia, Francia e Inglaterra.
3. En 1930 un 51,6% de los 4.287.445 chilenos residan en zonas rurales, mientras que la
poblacin urbana alcanzaba al 49,4%. En 1940 la poblacin urbana haba pasado a ser el
52,5% y en 1952 el 60,2%. En 1970 ya era el 75,2%. Ver Censos Nacionales de Vivienda
y Poblacin, 1952, 1960 y 1970.
301
FLACSO-Chile/UNESCO
Las manifestaciones de profunda preocupacin por la delincuencia

continuaron durante los aos cincuenta. As lo atestigua, como lo veremos, la discusin en el Senado del proyecto de ley que estableca los
estados antisociales. Esta haba sido una iniciativa del gobierno de Gabriel
Gonzlez Videla destinada a enfrentar los asaltos con violencia o intimidacin, denominados cogoterismo4.
Cuatro aos despus, en 1958, el criminlogo Israel Drapkin critica la
lnea editorial de la prensa del momento que pone excesivo nfasis en el
aumento de la criminalidad y en la impunidad del delito, en la necesidad
de aumentar las penas e incrementar las fuerzas policiales, sin argumentos serios(Drapkin 1958:119-125). Ello es expresivo de que la temtica
delincuencial se mantiene vigente como tema de debate nacional al acercarse los aos sesenta.
Estudios de los aos cuarenta sostienen que en la delincuencia inciden razones mdicas y de herencia , sociales y econmicas, las que a su
vez influyen en las condiciones morales en que viven y se reproducen los
sectores de pobres urbanos.
Salvador Allende, en su tesis de grado, sostiene que existe una evidente influencia de las taras hereditarias y enfermedades degenerativas
en la etiologa de la delincuencia. Para ello se basa en estudios europeos
que demostraran la influencia de la epilepsia en la gnesis del delito.
Sostiene, asimismo, que otros factores etiolgicos son el alcoholismo, la
tuberculosis , las enfermedades venreas y la toxicomana (Allende, 1933:
12). Es por ello que en sus conclusiones recomienda enfrentar la delincuencia a travs de medidas educativas y de salud pblica: ampliando y
difundiendo las escuelas experimentales para dbiles mentales, creando
y organizando a lo largo de todo el pas los servicios de higiene mental y
estableciendo servicios mdico-criminolgicos en penitenciarias y crceles (Allende, 1933:18).
Como resulta evidente, los anlisis de la poca no pueden pasar por
alto los factores sociales y econmicos que predisponen al delito. Aqu
nuevamente se visualizan factores que han seguido repitindose en dcadas posteriores. Desde luego, se seala como un factor que acelera la
delincuencia en la segunda mitad de los aos treinta a la crisis econmica
con sus secuelas de desocupacin, miseria y relajacin moral. Pero enseguida se alude a otras causas menos relacionadas con el ciclo econmico
y mucho ms con las transformaciones que experimenta la sociedad.
As, un primer elemento causante del aumento de la delincuencia es
el proceso de urbanizacin. Como sostiene Abraham Meersohn en una
4. Discurso del senador Pedro Alvarez, sesin ordinaria del 2 de Junio de 1954. Actas de
sesin ordinaria del Senado, 1954,Tomo I, p. 294.
302
Hugo Frhling
excelente tesis de prueba, el medio urbano es donde con mayor frecuencia se cometen delitos debido a la mayor densidad poblacional, al
marcado contraste entre la riqueza de unos y la pobreza de otros, a la
abundancia de antros de vicio y corrupcin, as como a la inestabilidad
laboral (Meersohn, 1940: 9-15).
Un segundo factor de riesgo social es el de la desorganizacin familiar
acelerada por el llamado industrialismo que desplaza la produccin privada y modifica el sistema de vida familiar. Ahora los padres deben buscar su sustento fuera del hogar, dejando a los hijos al cuidado de las
madres y a veces de extraos. Ello repercute en la formacin moral del
nio, de la cual depende que ste no se convierta en un delincuente
precoz primero, y profesional ms tarde (Meersohn, 1940:22, 23).
La expresin ms devastadora de la desorganizacin familiar son los
menores abandonados, situacin que segn Meersohn trae consigo el
mayor grado de peligrosidad. Los menores abandonados nutren las filas
de vagos y mendigos. El autor sostiene que son alrededor de 4.000 los
mendigos de Santiago y alrededor de 6.000 los que vagan por la ciudad
sin dedicarse a actividad fija. Ellos constituyen delincuentes ocasionales.
Meersohn afirma que los vagos y mendigos seran ms perversos y
viciosos que los propios delincuentes habituales (Meersohn, 1940:31).
En esta materia el anlisis de Meersohn se relaciona con la opinin
ilustrada predominante en el siglo anterior, el XIX. El bajo pueblo vive en
un medio social vicioso o pervertido, lo que incide en la falta de una
formacin moral: el cuadro es de familias mal constituidas, padres alcohlicos, con hijos ilegtimos que terminan prostituyndose o convirtindose en vagos y mendigos. Salvador Allende, en su tesis para optar al
ttulo de mdico se refiere a los mal-vivientes quienes representaran
una etapa de transicin entre la honestidad y el delito. Como tales, la ley
no los alcanza pero es preciso que la sociedad se defienda de ellos, y que
los proteja ya que all se preparan los elementos de contagio para la
delincuencia futura (Allende,1933:16).
Vagos y mendigos son, sin embargo, la expresin ms extrema del
problema de la indisciplina social y la falta de laboriosidad que constituyen un importante germen de delincuencia. Adolfo Ibez, a quien ya nos
referimos, sostiene que la causa de la delincuencia no se encuentra en
los bajos salarios, y que los obreros y empleados viviran mejor si supieran invertir bien sus sueldos y jornales, ya que les gusta comprar y frecuentemente desperdician malamente el dinero, bebiendo o jugando
(Ibez, 1940:36).
El factor de riesgo que recibe mayor atencin durante esos aos es el
alcoholismo. El elevado consumo de alcohol en el pas queda demostra303
FLACSO-Chile/UNESCO
do por el hecho de que el 55,7% del total de ingresos a los establecimientos penales corresponda a casos de ebriedad . De acuerdo con un
estudio del doctor Luis Cubillos sobre Delincuencia, Problema Biolgico-Social y Legal citado por Meersohn, alrededor de 70 a 75% de los
homicidas chilenos tienen antecedentes de alcohlicos (Meersohn
1940:73). El mismo autor sostiene que las estadsticas del Servicio de
Investigaciones y del Instituto de Criminologa indican que la ebriedad
fue causa en un alto porcentaje de los casos de los delitos ms violentos,
como el homicidio, las lesiones y las violaciones.
Por ltimo, al igual que en dcadas posteriores se considera con frecuencia que una de las principales causas de la criminalidad es su impunidad. Ibez cita un discurso del Presidente de la Repblica en el que se
expresa que la mayor parte de los delitos cometidos en la ciudad de
Santiago quedan sin sancin, y repite:
Desde hace aos, existe la impresin de que gran parte de la delincuencia en Santiago queda en la impunidad; son numerosas las personas ofendidas que no denuncian las infracciones de que han sido vctimas, por
considerar que son completamente intiles o ineficaces las molestias
(Ibez, 1940:25).
El autor concuerda plenamente con este punto de vista y expresa que la

causa directa del aumento de la delincuencia se encuentra en la indisciplina, fomentada por la impunidad.
De los textos examinados resalta la imagen del delincuente como
perteneciente a las clases bajas, viviendo en un medio en el que imperan
la violencia, el alcoholismo y la disolucin social. Se trata de un delincuente individual, que en ocasiones acta acompaado de cmplices y
protegido por encubridores. No acta a travs de la asociacin permanente con otros. Pero cules son los delitos ms preocupantes?
De los trabajos de Allende y Meersohn resaltan los delitos llamados
violentos contra las personas, como homicidios y lesiones. El primero
llega a afirmar que la criminalidad en Chile es por esencia de naturaleza
homicida (Allende 1933:18). Ibaez se refiere en cambio a la epidemia de
los robos, que en barrios populares constituyen el tpico cogoteo. Todos a su vez, se refieren a delitos que carecen de gravedad en s mismos
aunque puedan provocar temor en la poblacin y fomentar el desorden
social: vagancia, mendicidad y alcoholismo. Se ve avalada esa percepcin
por los datos estadsticos?
304
Hugo Frhling
La Realidad de la Delincuencia (1930 - 1964)

Como es sabido, las estadsticas policiales sobre delincuencia constituyen un mero antecedente de la realidad, pero en ningn caso un reflejo
fiel de la misma, debido al porcentaje de hechos delictuales que no se
denuncian o que no son registrados por la polica. En el caso chileno
contamos con estadsticas publicadas sobre denuncias hechas a Carabineros slo desde 1948. A su vez, la Polica de Investigaciones registra las
rdenes de investigar por diversos delitos slo a partir de 1944. Se cuenta
con informacin relativa a las aprehensiones realizadas por Carabineros
durante todo el perodo, aunque stas son ms bien un reflejo de la
actividad policial.
La informacin existente, da cuenta de una importante presencia de
los delitos contra las personas durante los aos cubiertos por las estadsticas. En efecto, entre 1944 y 1949 se constata la tasa de homicidios
ms alta del perodo, que alcanza en 1947 a 10,72 homicidios por 100.000
habitantes. Tasas cercanas slo volvern a presentarse entre 1970 y 1973.
Es claro, sin embargo, que a partir de 1950 la tasa de homicidios investigados por la Polica de Investigaciones se encuentra en declinacin. En el
caso de las denuncias por lesiones, stas se mantienen en altos niveles
durante el perodo 1948-1972, declinando en forma precipitada con posterioridad. Sin otra informacin adicional resulta difcil interpretar estas
cifras. Sin embargo, si efectivamente un porcentaje significativo de homicidios y lesiones ocurren como consecuencia de rias ocasionadas por el
alcohol, resulta natural que el paulatino aumento del ingreso de los sectores populares y de su nivel educativo se refleje en un menor nmero
de casos.
Durante el perodo las tasas de denuncias por robos y hurtos mantienen estabilidad y alguna tendencia a la disminucin. En suma, la natural
impresin psicolgica que crean los hechos de sangre y el hecho que
estos tengan altas tasas durante el perodo se conjugan para consolidar
la imagen pblica que es el hecho de sangre ocurrido predominantemente entre personas del sector popular el que representa a la violencia
delictual durante este perodo.
Las Polticas de Seguridad

La inseguridad durante el perodo es enfrentada fundamentalmente a
travs de polticas estatales que aumentan la discrecionalidad y drasticidad
del sistema penal y que buscan promover la estabilidad de la familia leg305
FLACSO-Chile/UNESCO
tima y el control del consumo alcohlico. Todo ello en consonancia con

el diagnstico previo de que el desorden familiar y el excesivo consumo
de alcohol contribuan a la expansin del delito.
La expresin ms evidente de la mayor discrecionalidad policial es el
progresivo crecimiento de las detenciones por sospecha realizadas por
Carabineros, que se unen a detenciones por vagancia y mendicidad que
normalmente no terminan en condenas y que llegan a ser muy numerosas durante los aos treinta y cuarenta. Sostengo que se trata de un
aumento de la discrecionalidad policial porque no nos referimos a la
sospecha de haber cometido un delito concreto, sino que a la sospecha
de tener malos designios. En consecuencia, la detencin por sospecha
constituye un sistema de control dirigido a personas pertenecientes a las
capas populares a las que se define como peligrosas. Tal como se desprende del anexo N 5, las detenciones por sospecha constituan el 11,8%
del total de detenciones en 1930, para pasar a ser el 35,2% del total de
detenciones en 1964. En 1930 se detuvo a 18.612 personas por sospechas, mientras que en 1964 se detuvo a 173.288 por la misma razn.
El intento ms claro por aumentar la discrecionalidad del sistema de
justicia penal para enfrentar la delincuencia es la dictacin de la Ley 11.625
de Estados Antisociales, aprobada el 4 de Octubre de 1954 para enfrentar el delito de robo con violencia. Esta Ley, entre otras cosas, consagra
un criterio peligrosista en la legislacin penal definiendo estados
antisociales en los que incurriran determinadas personas que constituiran un peligro para la sociedad por hallarse en situaciones que son caldo
de cultivo de delincuentes, por lo que ms tarde cometeran delitos. La
nueva Ley se diriga en contra de los homosexuales, los toxicmanos, los
vagos, los ebrios, los que falsearan su identidad, entre otros. Respecto
de ellos se planteaban en su artculo tercero medidas tales como la internacin en casas de trabajo agrcola, la obligacin de residir en lugar
determinado, caucin de conducta, etc. Estas medidas de seguridad se
adoptaran luego de un proceso judicial abreviado ante un juez. Como se
ve, aqu se aplicaban medidas restrictivas a la libertad personal sin la
necesidad de probar la comisin de un delito concreto. Esta parte de la
ley no se aplic por la no dictacin de su reglamento, pero en los hechos
permaneci vigente hasta 1994 en que fue derogada por la Ley 19.313.
La misma Ley 11.625 de Estados Antisociales introdujo una serie de
drsticas enmiendas a las penas aplicables a robos y hurtos. En su artculo 47 modific el artculo 450 del Cdigo Penal, prescribiendo que los
robos y hurtos del ttulo IX de dicho Cdigo se castigaran como consumados desde que se encontraran en grado de tentativa. Con esto desapareca la pena aplicable a robos o hurtos en grado de tentativa o frus306
Hugo Frhling
trados. A su vez, el artculo 450 de la Ley en su segundo inciso elev a la

categora de delito independiente la comisin de robos o hurtos con uso
de armas. Las penas aplicables eran gravsimas y llegaban al presidio perpetuo. La citada norma jurdica establece, adems, que los mayores de
18 aos que participaran en delitos de robo y hurtos con menores de
esa edad seran castigados siempre como autores, aunque slo hubieran
sido cmplices. Las sanciones as definidas fueron temperadas posteriormente por la Ley 13.303 de 19595.
Adicionalmente, las polticas respecto de la estabilidad de la familia
legtima y de prevencin del consumo de alcohol buscaban actuar sobre
factores de riesgo que creaban condiciones para el aumento de la violencia delictual. Entre estos se encontraban los hijos ilegtimos abandonados, la indisciplina y el alcoholismo en los sectores populares.
La promocin de la familia legtima fue impulsada fundamentalmente
a travs de actividades de promocin y legislativas. La Ley facilit las
condiciones para el reconocimiento de hijos ilegtimos, previniendo de
este modo, como se crea en esa poca que estos evolucionaran hacia el
abandono, la vagancia y la delincuencia. Es as como la Ley 4808 de 1930,
impuso a los Oficiales del Registro Civil la obligacin de manifestar a
quienes iban a contraer matrimonio que podan legitimar en ese momento a los hijos comunes. Ello llev a legitimar a casi 19.000 hijos ilegtimos por ao durante el perodo 1933-1937 (Meersohn, 1940:35).
La legislacin previsional reconoci tambin algunos privilegios para
los trabajadores casados, los que no se reconocieron para los solteros.
Es as como la ley de medicina preventiva aprobada en 1938 concedi a
los trabajadores casados y viudos un subsidio equivalente al 75% de su
salario si se ausentaban por enfermedad. Los solteros, reciban slo el
50%.
A partir de 1952 se aprob el pago de asignacin familiar para los
obreros, los que podan ser cancelados nicamente por hijos reconocidos. Las prestaciones que proporcionaba la Caja del Seguro Obligatorio
slo procedan si los hijos eran reconocidos.
Los esfuerzos preventivos y represivos para disminuir el consumo de
alcohol no le iban en zaga a los que se hacan para promover la estabilidad familiar. Al alcoholismo se le atribuan en la poca fuertes prdidas
econmicas, adems de ser un inductor de los crmenes ms violentos.
La Ley de Alcoholes vigente en los aos treinta y cuarenta gravaba pesadamente a las nuevas vias que se plantaran , salvo a aquellas cuya produccin se destinara al consumo de la uva como producto, o a la fabrica5. Ver Burgos, Jorge : 26 y ss.
307
FLACSO-Chile/UNESCO
cin de pisco para la exportacin. Se haca obligatoria la enseanza en

todos los colegios de nociones de fisiologa que demostraran las consecuencias del abuso de la bebida, se penaba adicionalmente a los que se
encontraran en manifiesto estado de embriaguez en la va pblica.
El conjunto de medidas legislativas, preventivas y represivas a las que nos
hemos referido, nos permiten aseverar que durante el perodo existe un
modelo de medidas de seguridad, consistente en que stas combinan
acciones represivas con otras de carcter preventivo y promocional realizadas siempre por el Estado. El instrumento utilizado es siempre el
sistema legal que acta a travs de sanciones o premios y gratificaciones.
El Estado es fuertemente regulatorio y no vacila en renegar de principios liberal-democrticos con el fin de responder a criterios peligrosistas
para enfrentar a los malvivientes. Tanto la ley penal como las medidas
sociales buscan consolidar una sociedad basada en un sistema familiar
fuerte y en un trabajador disciplinado. La evidencia de la poca sugiere,
sin embargo, que estos mecanismos de seguridad no obedecen a una
poltica criminal diseada cientficamente. Por otra parte, muchas de las
medidas puestas en prctica quedan en parte en el papel, como es el
caso de las campaas masivas de prevencin del alcoholismo.
La Violencia Poltica
La segunda mitad de los aos sesenta marca el inicio de nuevos padrones
de violencia poltica que si bien no son siempre estrictamente nuevos,
alcanzan niveles de intensidad desconocidos y culminan con la instalacin de un gobierno militar en 1973. Con ello, la preocupacin por la
delincuencia comn se atena.
Las cifras oficiales de delincuencia comn demuestran fluctuaciones
que no son muy serias en lo referente a robos . La tasa de denuncias por
robos era de 223,4 por cien mil en 1964 y pasa a ser de 284,2 por cien
mil en 1980. El incremento verdaderamente significativo y explosivo se
producir ms adelante, en las dcadas de los ochenta y noventa. La tasa
ms alta de denuncias con anterioridad a 1982 se produce en 1972. Los
hurtos, en cambio, sufren una baja constante. En lo referente a homicidios consignados por la Polica de Investigaciones, estos experimentan
una fuerte alza en los aos 1970 a 1973, para estabilizarse luego en niveles que pueden considerarse normales para todo el perodo.
Lo que constituye el signo distintivo de este subperodo es el crecimiento de la violencia originada en propsitos poltico sociales y que
muchas veces se expresa a travs de acciones colectivas, constituyendo
una manifestacin de violencia intergrupal. A partir de 1967 es posible
308
Hugo Frhling
constatar un marcado aumento de los hechos de violencia, en parte debido a la aparicin de nuevos actores sociales, como el movimiento campesino, poblador y de estudiantes.
Un reciente estudio sobre las causas de las violaciones a los derechos
humanos en Chile, calculada sobre la base de informacin periodstica,
que mientras en 1966 se registraron 37 hechos de violencia de carcter
poltico y social, en 1967 subieron a 89, en 1968 hubo 71, en 1969 se
registraron 151 y en 1970 hubo 219 (Frhling, 1999: 28). El nmero de
hechos de violencia experimenta un alza durante el gobierno de Salvador
Allende (1970-1973) y adems la composicin de dicha violencia se alter sustantivamente. En efecto, pasaron a predominar hechos de violencia calificados como terroristas, las tomas de terrenos, fundos e industrias y las confrontaciones callejeras (Frhling, 1999:48). Otro estudio
que abarca el perodo 1947-1987 llega a la conclusin que el promedio
de hechos de violencia popular ocurridos durante el perodo presidencial de Gabriel Gonzlez Videla (1947-1952) fue de 12,5 hechos, durante
Carlos Ibaez del Campo (1952-1958) fue de 10,6, durante Jorge
Alessandri Rodrguez (1958-1964) fue de 18,6, de 31,5 bajo Eduardo Frei
Montalva (1964-1970) y de 63,0 bajo Salvador Allende Gossens (19701973) (Salazar, 1990: 132).
Estos conflictos intergrupales ocurran no slo en las grandes ciudades, sino que se generalizaron enormemente en la zona rural. En 1967 el
nmero de conflictos rurales producto de huelgas y tomas lleg a 702,
en 1968 baj a 674, en 1969 subi a 1.275, en 1970 a 2.036 y en 1971 a
3.036 (De Vylder, 1976:204).
Bajo el gobierno de Allende el nivel de la confrontacin poltica subi
a niveles mucho mayores y en la oposicin pasaron a conformarse sectores que tambin realizaban actos de violencia y sabotaje. En una encuesta
realizada en Septiembre de 1972, un 83% de los entrevistados declaraban que en Chile se viva un clima de violencia, mientras que slo un 17%
declaraba que ello no era efectivo6.
El inicio del gobierno militar abri paso a la expansin de nuevas
formas de violencia poltica. Desde luego la represiva, producto del propsito de desarticular a los partidos y grupos de oposicin y al accionar
armado de los grupos de oposicin al gobierno militar que comienzan a
actuar a fines de los aos setenta y que alcanzan su apogeo durante los
ochenta.
En materia de represin gubernamental el ao en que sta es ms
intensa es 1973, en que el informe de la Comisin de Verdad y Reconciliacin consigna 1.264 homicidios y desapariciones, que en muchos casos
afectan a delincuentes comunes. Posteriormente, el accionar de las fuerzas de seguridad gubernamentales se mantiene alto pero es ms selecti309
FLACSO-Chile/UNESCO
vo: 1974, 1975 y 1976 son los aos en que se registra un mayor nmero
de muertos y de desaparecidos, pero que resulta ms bajo que en 1973.
Naturalmente que a estos hechos se suman las detenciones por motivos
polticos, y el exilio de numerosos militantes de izquierda.
A fines de los aos setenta comienzan a actuar tambin organizaciones
armadas de la izquierda, las que realizan acciones de propaganda armada,
atentados explosivos contra bienes inmuebles, robos a mano armada y
atentados selectivos en contra de funcionarios militares y policiales. En
efecto, los aos en que se produce un mayor nmero de acciones son
1984, 1986, 1987 y 1988 (Frhling, y Waiser, 1995:112-113).
El conjunto de hechos a los que venimos aludiendo se dan en un
contexto econmico y social de profundas transformaciones
socioeconmicas, caracterizado por la disminucin del tamao del Estado y la privatizacin de empresas estatales. El pas se ve afectado por dos
fuertes recesiones : el ao 1975 y los aos 1982 -83. Todo ello condiciona altas tasas de desempleo durante largos aos, inestabilidad en el empleo y lento crecimiento del producto. Una periodista definira el sentimiento subjetivo de la poblacin, como de temor. Este temor tendra
diversas fuentes y no nicamente la probabilidad de ser afectado por la
violencia fsica. Ms an, algunos de esos temores podran explicar que el
orden poltico autoritario se considerara deseable y adecuado para prevenir precisamente los hechos que provocaban inseguridad. Patricia
Politzer se expresaba as respecto de la serie de entrevistas de vida que
realizara para obtener diversas visiones sobre la primera dcada del gobierno militar:
A medida que fue pasando el tiempo y fui escarbando en el corazn de
gente tan heterognea como un sacerdote, un militar, una militante comunista y un empleado de banco, comenc a percibir que el miedo era
un elemento comn a casi todos. Sus historias son tan distintas como
pueden serlo las vivencias de un Chicago Boy, de un minero del cobre,
de una voluntaria de la Secretara de la Mujer o de la madre de un detenido-desaparecido. Sin embargo, en algn momento de la conversacin,
el temor surgi en forma ms o menos explcita y con razones ms o
menos fundadas. En algunos, era miedo a los militares; en otros, a la
cesanta; en el siguiente a la pobreza, al soplonaje, a la represin, al comunismo, a los marxistas, al caos, a la violencia o al terrorismo. Cada
uno tena el suyo (Politzer, 1985:10).
Con la llegada de la crisis econmica en 1982, aumenta la inseguridad

ciudadana y se multiplican los robos, que alcanzan en 1986 la hasta en
6. Revista Ercilla 13 a 19 de Septiembre de 1972, p. 11. Citado en: Valenzuela, Arturo. El
Quiebre de la Democracia en Chile. FLACSO. Santiago, 1988. Pgina. 188.
310
Hugo Frhling
tonces indita tasa de 581,5 denuncias por cada cien mil habitantes. Las
cifras de la Polica de Investigaciones de Chile indican que los robos con
violencia que le corresponde investigar aumentan en un 77% entre 1980
y 1986 (Blanco, Frhling y Guzmn, 1995).
Si bien algunos textos se refieren al aumento de la delincuencia (Jacob,
1984:47-48), lo cierto es que el fenmeno no logra el mismo impacto
que posteriormente tendr el incremento de la delincuencia bajo el rgimen democrtico. Las explicaciones para ello pueden ser distintas. Aqu
simplemente proponemos una: desde luego, el incremento de la violencia delictual de los aos ochenta coincide con un ambiente de preocupaciones cargado por la crisis econmica, el aumento del desempleo, el
incremento del terrorismo y de la polarizacin poltica. Ello oculta un
poco en el debate pblico y en la cobertura de prensa el fenmeno del
crecimiento de la delincuencia comn.
Ahora bien, el crecimiento de la accin represiva del gobierno y de
las actuaciones de los grupos armados concitan preocupacin y temor,
pero provocan bajos niveles de incertidumbre. En efecto, la actuacin gubernamental es en trminos generales selectiva y se dirige en contra de
blancos relativamente definidos. Lo mismo sucede con las acciones terroristas, las que slo en contadas ocasiones afectan a terceros no involucrados
en el conflicto poltico central. Algo distinto ocurre en la actualidad respecto del temor a la delincuencia.
Delito y violencia en la actualidad

Con el restablecimiento democrtico, el temor al crimen comn ha pasado a impregnar al conjunto de la sociedad, convirtindose en un tema
de discusin obligada y que ocupa un espacio preferente en las noticias
transmitidas por los medios de comunicacin. An ms importante, el
propsito de calmar la ansiedad ciudadana ha llevado a poner en prctica
un conjunto de medidas tendientes a enfrentar el sentimiento de inseguridad colectivo y las nuevas caractersticas de la delincuencia.
Las Percepciones de la Violencia Urbana

Desde la instalacin de un rgimen democrtico en 1990, se nota una
fuerte percepcin de que la delincuencia ha crecido, que no se encuentra bajo control y que el Gobierno debiera hacer ms por enfrentar el
fenmeno.
311
FLACSO-Chile/UNESCO
Tabla N 1
Prioridad otorgada por los chilenos a la delincuencia.
Aos 1989-19957
Temas
Marzo
Marzo Abril
Junio
Diciembre Noviembre
Delincuencia
Salud
Pobreza
Educacin
Sueldos
Empleo
Vivienda
Terrorismo
Protestas,
desrdenes
21,5
46,3
30,9
39,3
45,6
44,5
19,0
64,0
38,8
26,0
26,9
36,6
27,3
22,2
14,6
62,7
44,1
32,2
26,6
32,9
28,5
20,2
10,0
56,4
49,2
39,0
31,9
27,9
23,4
19,0
7,3
40,0
50,0
50,0
29,0
26,0
30,0
20,0
4,0
35,0
38,0
48,0
29,0
27,0
30,0
17,0
10,4
3,7
5,5
4,0
2,0
Fuente: Encuestas realizadas por CEP-Adimark (1989-1993) y por CEP (1994-1995).
Como se ve, a partir de 1990 la delincuencia se convierte en uno de los

tres temas considerados prioritarios por los chilenos. Ello, en desmedro
del terrorismo, las protestas y desrdenes, que progresivamente van
perdiendo significacin en la opinin de la poblacin en la medida en que
se trata de fenmenos cada vez ms aislados.
Tanto la tabla N1 como la N2 reflejan fluctuaciones en trminos de
la preocupacin ciudadana y la prioridad que le asignan al tema
delincuencial. Sin embargo, stas parecen deberse a la relevancia o violencia de los hechos que describe la prensa, ms que a modificaciones en
la realidad de la delincuencia.
Tabla N2
Evaluacin de la labor gubernamental en diversas materias8
Temas
Abril 1992
Junio 1993
Noviembre 1995
Educacin
Terrorismo
Salud
Pobreza
Delincuencia
63,1
26,1
41,0
28,7
20,5
49,9
25,0
21,5
18,4
13,7
61,0
*****
41,0
29,0
30,0
Fuente: Encuestas realizadas por CEP-Adimark (1992-1993) y CEP (1995)
7. La pregunta presentaba a los encuestados una lista de problemas. Se les peda que
indicaran los tres problemas ms importantes a los que el gobierno debera dedicar
mayor esfuerzo. El porcentaje de la tabla indica la proporcin de encuestados que incluy el tema correspondiente dentro de los tres mencionados.
8. La encuesta peda evaluar la labor del gobierno con nota entre 1 (muy malo) y 7
(excelente). El porcentaje representa la proporcin de entrevistados que valor con
notas 5, 6 7 los temas indicados.
312
Hugo Frhling
De la encuesta se desprende que la evaluacin de la labor gubernamental

en materia de delincuencia es consistentemente una de las ms bajas en
las tres encuestas aludidas.
En 1993, 1996 y 1997 la firma ADIMARK en asociacin con el Centro
de Estudios Pblicos primero, y con la Fundacin Paz Ciudadana despus, realiz encuestas centradas en el tema de la delincuencia.
Estas encuestas, realizadas en las mayores ciudades del pas, arrojaron
consistentemente un alto temor a la delincuencia, los robos y asaltos.
En Marzo de 1997, un 68,6% de los encuestados consider que la
cantidad de delincuencia era mayor que en el ao previo. Asimismo, un
84,2% de los encuestados consider que la delincuencia era ms violenta
que un ao antes.
Un porcentaje mayoritario de los entrevistados declar, a su vez, que
crea que la delincuencia aumentara en el futuro9. Las cifras de 1997 son
algo menores que en 1996, pero son significativamente mayores que en
1993. Este mayor temor no se modifica de acuerdo con la informacin
que arrojan las propias encuestas respecto de los porcentajes de entrevistados que han sido vctimas de algunas modalidades del robo durante
el ao previo10.
Una reciente encuesta de ADIMARK, realizada para Paz Ciudadana
en la comuna de Santiago, en 1996, revela que un 92,4% de sus residentes piensa que podra ser objeto de un robo o asalto, un 44,2% de una
violacin o agresin sexual, y un 35,7% de un homicidio.
Sin embargo, un 0% de los habitantes del hogar de los entrevistados
haban sido vctimas de homicidio en los doce meses previos, y slo 0,5%
haba sido objeto de violacin u otra forma de agresin sexual .
La encuesta realizada por ADIMARK en 1993 estratifica las respuestas de acuerdo con el nivel socioeconmico, la posicin poltica y el
gnero de los entrevistados. Resulta significativo que los porcentajes de
quienes piensan que la delincuencia es ms numerosa y violenta que en el
pasado se correlacione positivamente con la edad y la posicin poltica
conservadora. Si bien en todas las edades se manifiesta el temor, ste es
significativamente mayor entre los mayores de 55 aos y los que tienen
posiciones polticas de derecha.
9. Delincuencia y Opinin Pblica (1997) Fundacin Paz Ciudadana y ADIMARK.
10. En la encuesta realizada en Marzo de 1996 un 73,5% de los entrevistados asever que
la delincuencia era mayor que el ao previo, mientras que en Marzo de 1993 slo un
58,5% sostena lo mismo. En 1996 un 67,8% sostena que la delincuencia aumentara,
mientras que en Marzo de 1993 tal porcentaje llegaba a 37,9%. Sin embargo, las diferencias en los porcentajes de entrevistados que haban sido victimizados en ambos aos
eran mnimas. Los robos sin violencia sufridos por los entrevistados en 1996 eran mayores que los declarados en 1993. Pero los robos con violencia fsica en lugares pblicos
eran mayores en 1993 (14,7% contra 12,4%).
313
FLACSO-Chile/UNESCO
El aumento de la percepcin de violencia ha coartado significativamente

la libertad de movimiento de las personas. Las tres encuestas arrojan
porcentajes mayoritarios de personas que han dejado de ir a ciertos
lugares, que han dejado de salir a ciertas horas y que han reforzado la
seguridad de sus casas.
Antes de analizar en mayor detalle las modificaciones que ha experimentado el temor hacia la delincuencia, nos concentraremos en el examen de la realidad de la delincuencia. Para ello nos concentraremos tanto en las cifras oficiales de denuncias a la polica, como en los resultados
de una encuesta de victimizacin realizada durante 1997 por el PNUD
en el marco de este proyecto.
La Realidad de la delincuencia
Las tasas de denuncias registradas por Carabineros reflejan una consistente tendencia al crecimiento de los robos a partir de 1982, los que
alcanzan su punto ms alto en 1991, en que la tasa de denuncias llega a
614,2 por cien mil. Ese incremento es sin duda muy importante, ya que
en 1980 era de slo 284,2 por cien mil.
Desde 1991 esa cifra disminuye, aunque sigue estando muy por encima de las tasas histricas. Vuelve a experimentar un crecimiento, sin
embargo, en 1997 y 1998. A primera vista esta tasa de robos es muy alta
a nivel internacional, pero las comparaciones son difciles, porque nuestra definicin de robos incluye actos que en otros pases recibiran otra
calificacin jurdica.
El nico otro delito que experimenta al parecer un crecimiento sustancial es el referido al trfico de estupefacientes. Los aprehendidos por dicho
delito pasaron de 254 en 1977 a 10.119 en 1992, segn datos de Carabineros de Chile11.
Al interior de los robos existen dos aspectos fundamentales que conviene tomar en cuenta. El primero es que entre los aos 1980 y 1992 se
detecta un fuerte crecimiento de los robos con violencia o intimidacin,
los que segn cifras de la Polica de Investigaciones experimentan un
incremento de 66,5 % (Blanco, Frhling y Guzmn: anexos). Ms importante que este crecimiento es el hecho que la modalidad de estos asaltos
se ha modificado sustantivamente en aos recientes. En efecto, se detectan bandas de asaltantes que actan armados en contra de bancos, enti
11. Cabe indicar que los casos de trfico de drogas no se denuncian porque no existe una
vctima propiamente tal, como sucede con el robo, por ejemplo.
314
Hugo Frhling
dades financieras y establecimientos comerciales, utilizando tcticas que

en el pasado eran monopolio de los grupos armados de carcter poltico12. Asimismo, la prensa da cuenta con cierta frecuencia de la ocurrencia de asaltos armados a hogares, lo que, sin duda, constituye un factor
que produce fuerte temor en la poblacin.
Un segundo factor de importancia es que el aumento de denuncias
por robo crece significativamente en las comunas ms ricas de la Regin
Metropolitana. En el caso de Vitacura alcanza en 1992 a 3.214 denuncias
por cien mil habitantes, en Las Condes a 2735,8 por cien mil y en Providencia a 5.237,1 por cien mil habitantes en ese ao. Los delitos contra la
propiedad aumentan en rangos significativamente mayores durante esos
aos en las comunas ms pudientes, mientras que los delitos contra las
personas son ms numerosos en las comunas populares. El incremento
del temor en los sectores ms influyentes del pas ha permeado, sin duda,
a los medios de comunicacin y a la opinin general del pas, contribuyendo al sentimiento colectivo.
Este aumento de la percepcin de temor frente a la delincuencia puso
de relieve el deterioro de los medios policiales y judiciales frente a los
nuevos desafos. Un ndice de ello ha sido la disminucin en la relacin
nmero de habitantes por polica que se desprende de las dotaciones
mximas fijadas por ley.
Tabla N 3
Nmero de habitantes por polica segn dotacin
mxima asignada por ley
Ao Poblacin
Carabineros Investigaciones Total
Hab/Policas
1933
1941
1954
1963
1968
1975
1984
1990
1994
17.713
18.713
18.771
20.930
22.000
22.482
28.341
30.341
36.759
228,51
235,13
392,85
350,41
372,02
356,48
340,14
355,43
323,40
4.420.363
5.094.495
8.183.524
8.183.524
9.134.462
10.336.560
11.855.655
13.099.513
13.994.355
1.631
2.954
2.060
2.424
2.554
6.514
6.514
6.514
6.514
19.344
21.667
20.831
23.354
24.554
28.996
34.855
36.855
43.273
Fuente: Recopilacin de Leyes y Decretos. Contralora General de la Repblica 1932-1994,

Estimaciones y Proyecciones de Poblacin 1950-2050. INE-CELADE, 1996.
12. Vase por ejemplo: Banda de Asaltantes Usaba Tcticas Subversivas. La Epoca, 10
de Julio de 1997. Pgina 20.
315
FLACSO-Chile/UNESCO
Frente a la nueva situacin creada, las polticas de seguridad y los mecanismos de seguridad privados han experimentado una transformacin
sustantiva.
Sin embargo, tanto en lo relativo a las circunstancias en que siente
temor la poblacin, como en lo relativo a su satisfaccin con la proteccin policial, existen importantes diferencias entre estratos sociales. Los
sectores que se sienten ms vulnerables son, sin duda, los sectores de
ingresos bajos y medios.
Tabla N 4
Situaciones de Temor y Satisfaccin con la
Proteccin Policial, por Estrato Socioeconmico
Estrato Socioeconmico
Alto
Medio
Bajo
Experimenta mayor temor:

- Al regreso a casa de noche
- Cuando sale de su casa al trabajo
- Dentro de su casa en la noche
48,3
32,8
25,5
62,7
56,6
30,9
66,6
63,3
34
Satisfaccin con la proteccin policial:

- Satisfecho
- Insatisfecho
- Ms o menos
48,9
24,8
26,3
36,5
44,7
18,8
35,6
45,5
18,8
Fuente: Centro de Estudios Pblicos (1993)
Las razones para este temor surgen de la percepcin de que muchos de

quienes se encuentran en situacin de riesgo social consumen adems
drogas y alcohol, por lo que estn sometidos a formas importantes de
descontrol.
Los estudios existentes asumen (aunque todava no est probado empricamente) que existe una estrecha asociacin entre el consumo de
pasta base en los sectores poblacionales de Santiago y la aparicin de
nuevas formas de violencia y delincuencia (Bengoa, Jos:14). El consumo
de pasta base contribuye a la desintegracin de la familia de extraccin
popular y adems al aumento de la violencia, rompiendo definitivamente
con toda forma de integracin social.
316
Hugo Frhling
La sociloga Doris Cooper, sostiene al respecto, que los asaltos a

mano armada a domicilios, que han aumentado en aos recientes, son
cometidos en general por delincuentes que no son profesionales y que
consumen drogas y alcohol. De all la violencia con la que actan (Cooper,
1992: 53).
La representacin social de la violencia urbana en la actualidad est
entonces fuertemente asociada a la delincuencia comn y en particular,
al delito de robo con violencia. Quienes escriben o comentan respecto
de la delincuencia tienden a visualizar al robo con violencia como la expresin ms peligrosa y recurrente de la violencia urbana. Esto coincide,
como veremos, con las cifras indicativas provenientes de las estadsticas
policiales.
Parte del temor expresado por la poblacin proviene asimismo del
crecimiento desmesurado de la ciudad de Santiago y de la profundizacin
de los padrones de segregacin social que la caracterizan. La Poltica
Nacional de Desarrollo Urbano promulgada en 1979 elimin la norma
sobre lmites urbanos, abriendo la posibilidad de incorporar al uso
urbano casi 65.000 hectreas, lo que contribuy notablemente a hacer
ms difcil el patrullaje policial de la ciudad, incentiv el surgimiento de
nuevos barrios en los que los vecinos no se conocan y posibilit las
polticas de erradicaciones.
Estas se realizaron entre 1979 y 1985 y consistieron en que alrededor de 30 mil familias que habitaban en campamentos localizados en la
zona Oriente de la ciudad fueron erradicadas e incorporadas a programas de vivienda social en la periferia de bajos ingresos (Sabatini:4). Este
proceso de concentracin de la pobreza en reas carentes muchas veces
de los servicios bsicos imprescindibles, y que obligaba a largos viajes de
sus habitantes para conseguir trabajo, tuvo efectos negativos en trminos de concentrar patologas sociales en estas comunas receptoras de
masivos contingentes de pobres urbanos (Sabatini, 1997:15).
Informes de funcionarios municipales de las comunas receptoras de
erradicados y escritos en los aos ochenta, dan cuenta que las
erradicaciones tuvieron un fuerte impacto negativo sobre la seguridad
de personas y bienes. En muchos casos, las nuevas poblaciones concentran experiencias de desorden social y de delincuencia (Frhling y Sandoval,
1997:267). Nuestra hiptesis, no comprobada, es que los cambios experimentados por la ciudad tuvieron dos efectos: primero, las experiencias
sociales se volvieron ms impersonales y transitorias, por lo que se dificultaron los mecanismos de control social. Asimismo, el proceso de concentracin de la pobreza en zonas geogrficas especficas aumenta la
posibilidad para que exista una masa crtica y para que se consoliden
subculturas que rechazan el sistema legal.
317
FLACSO-Chile/UNESCO
La percepcin de temor ha significado en primer lugar un aumento

significativo del gasto privado en seguridad, que se ha traducido en una
fuerte demanda por servicios de seguridad privados, alarmas y seguros.
De la misma manera se ha incrementado el gasto pblico en policas,
pero tambin en el sistema de justicia penal en su conjunto: Juzgados del
Crimen, policas, Servicio Nacional de Menores y Gendarmera. Las polticas pblicas destinadas a enfrentar la inseguridad ciudadana han pasado a constituir un rea de permanente preocupacin gubernamental.
Hasta ahora, los programas destinados a estimular la participacin ciudadana, realizados por la Secretaria General de Gobierno, son pequeos.
La encuesta de ADIMARK y Paz Ciudadana realizada en 1996 consultaba a los entrevistados por el tipo de conductas adoptadas para enfrentar el temor al crimen. Las mayores preferencias se expresan por conductas evitativas y por la adquisicin de medios fsicos tendientes a reforzar la seguridad de las casas13. Ello se manifiesta en el aumento de la
demanda por productos de seguridad y servicios privados de seguridad.
Un anlisis sobre el costo de la delincuencia de 1994, sostiene que en ese
ao se gastaron $66.840.000 en servicios de vigilancia, $7.737.000 en
seguros de robo con fractura y que se vendieron $14.449.000 en productos de seguridad nacionales (Fundacin Paz Ciudadana, 1994).
El aumento de la demanda por proteccin ha llevado a algunos autores a proponer una mayor desregulacin del sector privado para la provisin de unidades adicionales de seguridad para quienes puedan pagarlas. El argumento central es que ello permitira aportar ms recursos
privados a la lucha en contra de la delincuencia (Guzmn, 1995:96) y
contribuira adicionalmente a aumentar la competencia entre las empresas de seguridad, bajando sus costos.
Actualmente el sistema de vigilantes privados se concentra casi exclusivamente en los barrios pudientes y marca de esa manera y de modo
muy distintivo la profunda segregacin social que distingue a la ciudad de
Santiago. A ello se agrega el cierre arbitrario de calles que ocurre en
comunas de altos ingresos y que es controlado por guardias privados
que carecen de potestades para ello.
El Gobierno y Carabineros, en particular, se oponen a consagrar una
libertad de actuacin de las empresas de seguridad en las calles, por
temor a que stas usurpen prerrogativas que hoy slo competen a la
fuerza pblica.
13. Un 69,5% de los entrevistados declar que haba dejado de salir a ciertas horas, y un
67,3% expres que haba reforzado la seguridad de su casa. En cambio, slo un 51,3%
declar que se haba puesto de acuerdo con sus vecinos para ayudarse.
318
Hugo Frhling
En el terreno de la actuacin del Estado, sta se caracteriza por un

aumento significativo del presupuesto destinado al control del delito,
por la creacin de entes especficos dedicados a coordinar las polticas
de control de estupefacientes y a proponer y evaluar las medidas en
materia de seguridad pblica. Finalmente, se encuentran en tramitacin,
o ya han sido aprobadas, diversas iniciativas legislativas tendientes a facilitar la denuncia de determinados delitos, a sancionar ms drsticamente
el trfico de estupefacientes y a modificar de manera estructural el procedimiento penal vigente, creando adems un Ministerio Pblico, hoy
inexistente en primera instancia.
La tabla N 6 que sigue, da cuenta de la evolucin del aporte fiscal a
Carabineros y a la Polica de Investigaciones de Chile, durante la dcada
1986 - 1996. A su vez, la tabla N 7 muestra la evolucin del aporte fiscal
total para el perodo en estudio, dividido en dos momentos: el comprendido
entre 1986-1990, y el que va desde 1990 a 1996. El corte est dado por el
momento de la recuperacin democrtica que marca, como se seal ms
arriba, una preocupacin creciente por el tema de la delincuencia.
En relacin a cada institucin en particular, la que muestra un mayor
dinamismo en las cifras es la Polica de Investigaciones, cuyos recursos
crecen en un 87% en el perodo comprendido entre 1986 y 1996. Ahora
bien, si consideramos slo la variacin porcentual experimentada bajo el
gobierno democrtico, el crecimiento alcanza a casi un 127%. Las razones para ello son dos: el Gobierno consider que la Polica de Investigaciones se encontraba en una situacin especialmente precaria al trmino
del rgimen militar y, adems, por tratarse de una institucin mucho ms
pequea, es evidente que los aportes a su sustentacin tenan un mayor
efecto proporcional.
Carabineros tambin presenta un crecimiento negativo bajo el rgimen
militar y una variacin que alcanza al 86% para el perodo comprendido
entre 1990-96, superior en casi 23 puntos a la variacin porcentual para
todo el perodo.
319
FLACSO-Chile/UNESCO
Tabla N 5
Aporte Fiscal Total a Carabineros e Investigaciones
(miles de $ junio 96)
Ao
Total
Carabineros
Investigaciones
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
10 100. 229.100
92. 92. 508.190
99. 99. 213.006
91. 91.536.114
86. 86.732.569
94. 94.876.890
11 116.752.916
12 128.431.308
13 133.976.104
14 144.4.078.151
16 167.689.620
82.080.716
75.961.038
82.035.722
75.926.169
71.732.533
78.589.715
95.675.013
103.198.855
107.660.764
115.872.730
133.687.443
18.148.384
16.547.152
17.177.284
15.609.945
15.000.035
16.287.175
21.077.902
25.232.453
26.315.340
28.205.421
34.002.177
Fuente: Leyes de Presupuesto de cada ao (* incluye aporte fiscal en moneda nacional y moneda
extranjera)
Tabla N 6
Evolucin del Aporte Fiscal Total a Carabineros e Investigaciones
(miles de $ Junio de 1996)
Ao
Total
Carabineros
Investigaciones
1986
1990
1996
100.229.100
86.732.569
167.689.620
82.080.716
71.732.533
133.687.443
18.148.384
15.000.035
34.002.177
Var % 86-90
Var % 90-96
Var % 86-96
-13,5
93,3
67,3
-12,6
86,4
62,9
-17,3
126,7
87,4
Fuente: Leyes de Presupuesto de cada ao

* Incluye aporte fiscal en moneda nacional y moneda extranjera
** No incluye DIPRECA
Cabe agregar, aunque no tenemos informacin detallada sobre el punto,

que Carabineros ha recibido tambin en este perodo importantes aportes municipales y privados, de carcter logstico. Asimismo, que el aumento de aportes fiscales ha beneficiado tambin al Poder Judicial, al
Servicio Nacional de Menores y a Gendarmera.
En Septiembre de 1990, el Gobierno cre el Consejo Nacional para
el Control de Estupefacientes, compuesto de representantes de Gobierno, del Congreso y de las policas. Este asumi de inmediato el estudio
320
Hugo Frhling
de una Poltica y Plan Nacional de Prevencin y Control de Drogas.

Como resultado de l se han desarrollado encuestas peridicas de consumo nacional de estupefacientes (CONACE, 1996), se han destinado
fondos a proyectos de prevencin del consumo y, sobre todo, se dio
impulso a la dictacin de una nueva ley sobre control del narcotrfico.
El 30 de Abril de 1993, mediante la Ley 19.212 se cre la Direccin
de Seguridad Pblica e Informaciones, uno de cuyos objetivos es el de
proponer polticas y planes que pueda desarrollar el Estado en materia
de orden pblico y de seguridad pblica interior.
Las polticas legislativas que se han puesto en prctica en aos recientes, aumentan las facultades de los agentes policiales, establecen medidas
de seguridad obligatorias para determinadas empresas y sancionan ms
drsticamente el trfico de drogas.
La Ley 19.077 de 1991 facilit a los afectados los trmites para realizar las denuncias en los casos de delitos de hurto y robo. La misma ley
autoriz a los agentes de ambas policas para efectuar registros sin previa orden judicial, en caso de delito flagrante y siempre que hubiera fundadas sospechas de que responsables del delito se encontraran en determinado recinto cerrado.
La Ley 19.303, a su vez, determin que aquellas empresas que se
determinara por decreto supremo, deberan asumir a su costo la instalacin de medidas de seguridad que la autoridad competente estableciera.
La nueva legislacin que sanciona el trfico ilcito de estupefacientes y
sustancias sicotrpicas aumenta tambin las potestades policiales para la
investigacin de estos delitos14, crea nuevos delitos como el lavado de
dinero, y confa al Consejo de Defensa del Estado la atribucin de denunciar o querellarse por la comisin de dichos hechos (Ley 19.366 de
30 de Enero de 1995).
Finalmente, el Gobierno ha presentado al Congreso proyectos de ley
y de reforma constitucional dirigidos a crear un Ministerio Pblico de
primera instancia, a establecer un sistema procesal penal de carcter
acusatorio, por tanto oral y pblico. En parte este esfuerzo se dirige a
establecer un sistema de justicia penal ms eficiente y que responda adecuadamente a las necesidades de investigacin judiciales, ya que hoy el
rol de investigacin de delitos, de acusacin de los inculpados y de decisin judicial se concentran en el juez.
Una encuesta realizada a dirigentes vecinales de tres comunas populares de Santiago, demuestra que la colaboracin entre vecinos para sustentar el resguardo en el vecindario, no constituye una opcin masiva
(Frhling, y Sandoval, 1997:284). Por otra parte, no parece existir una
14. Puede mencionarse al respecto, la legalizacin del agente encubierto y del informante
en el artculo 34.
321
FLACSO-Chile/UNESCO
estrategia de largo plazo respecto de las relaciones entre la polica y la

comunidad, que no sea mantener buenas relaciones de comunicacin
entre ambas.
De lo anterior y de la descripcin de los mecanismos de seguridad existentes
para enfrentar la inseguridad ciudadana se desprende que estos ponen un fuerte
acento sobre el perfeccionamiento del sistema de justicia penal, aumentando
por esa va la capacidad disuasiva del Estado para obtener una baja en las tasas de
criminalidad.
Si bien es efectivo que ha aumentado el financiamiento para programas preventivos de la drogadiccin y el alcoholismo, y que el discurso
pblico promueve la organizacin ciudadana para enfrentar a la criminalidad, el hecho es que el grueso del nfasis se ha puesto en estrategias
policiales y reformas a la legislacin penal.
En forma complementaria a este nfasis pblico se desarrolla un nuevo mercado de servicios de seguridad privados, cuyos beneficios, por
ahora, slo alcanzan a firmas comerciales y a residentes de Santiago de
mejores ingresos.
En suma, no se divisa que las medidas de seguridad adoptadas logren
reconstituir un sentimiento de comunidad barrial y vecinal tan imprescindibles para generar sistemas de control informal respecto de las conductas de los jvenes, especialmente en sectores populares urbanos.
Seguridad ciudadana en el futuro

Toda especulacin respecto de la evolucin de la violencia en el futuro
es ciertamente riesgosa. Mxime cuando resulta difcil determinar con
precisin los factores que moldean la conducta humana.
Sin embargo, existen algunos elementos de las modificaciones culturales y sociales que se desarrollan en Chile, que tienen importancia al
momento de preveer la evolucin de la delincuencia a futuro y los mecanismos de seguridad que se establecern para enfrentarla.
El pas evoluciona hacia una sociedad de consumo en la que coexistir
por mucho tiempo un importante sector de pobreza con un segmento
significativo poseedor de alta riqueza. Es probable, sin embargo, que ello
no se exprese en una revitalizacin de las grandes concepciones ideolgicas que movilizaban a sectores importantes de la sociedad y que se
encarnaban en sectores antagnicos de la estructura social. Ms bien,
predominar una orientacin valrica individualista y adquisitiva que responde a un sistema social y cultural complejo y disgregado. De all se
desprende la disminucin -al menos por ahora- del delito o alteracin
322
Hugo Frhling
del orden pblico provocado por motivaciones polticas y el continuo y

sustantivo aumento del delito contra la propiedad, cometidos ahora por
sectores de jvenes que actan con mayor violencia que en el pasado y
que no comparten la cultura del hampa de antao.
Es predecible que vivamos a futuro un deterioro de las organizaciones e instituciones que han jugado un rol central en la socializacin de las
personas: la familia, la escuela, la iglesia, por lo que nuestra sociedad ver
an ms debilitados los lazos de comunidad que dan forma al control
social informal de las conductas humanas.
El desarrollo econmico incrementar los potenciales blancos de actividades delictivas, al aumentar los ingresos, los comercios y establecimientos industriales. Por otra parte, la disparidad de ingresos y las orientaciones individualistas de la cultura sern un estmulo para el incremento de los robos. No es impensable que stos se vuelvan ms violentos y
mejor organizados para enfrentar a las crecientes medidas de seguridad
adoptadas por la poblacin.
Es previsible que al aumentar el ingreso nacional los delitos contra la
propiedad pasen a desplazarse hacia comunas de clase media o incluso
baja, y hacia otras comunas y regiones, donde tambin existirn blancos
apetecibles para la actuacin delictual.
Las medidas de seguridad previsibles para enfrentar esta situacin
obedecern a la creciente conciencia que el aumento de la delincuencia,
as como el de conductas ocasionales de desorden o vandalismo, deben
prevenirse a travs de polticas de diverso carcter y naturaleza, ya que
el mero funcionamiento del sistema de justicia penal (aprehensin,
juzgamiento y presidio del infractor) no parece constituir una frmula
adecuada. Es dable esperar, entonces, un diseo ms acabado de polticas de desarrollo y participacin comunitarias tendientes a reconstituir
un tejido de relaciones sociales ms denso.
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325
FLACSO-Chile/UNESCO
Anexo N 1
Homicidios. Ordenes de investigar, tasa cada 100.000 hbts.
y participacin porcentual en el total de delitos investigados
1944-1994
Aos
Poblacin
pas
Total rdenes
de investigar
Orden investigar
homicidios
Tasa
1944
1945
1946
1947
1948
1949
1950
1951
1952
1953
1954
1955
1956
1957
1958
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
5.400.742
5.541.325
5.643.258
5.748.526
5.854.715
5.962.981
6.081.931
6.202.797
6.332.409
6.469.786
6.613.955
6.763.940
6.920.390
7.083.958
7.253.666
7.428.539
7.607.600
7.793.440
7.986.710
8.183.524
8.379.998
8.572.247
8.760.948
8.948.692
9.134.462
9.317.241
9.496.014
9.669.935
9.839.683
10.006.524
10.171.727
10.336.560
10.449.098
10.658.494
10.817.638
10.979.419
50.397
49.756
53.721
57.148
57.367
54.586
52.359
55.707
52.439
53.383
58.029
58.145
56.858
53.994
59.737
59.409
61.681
61.913
65.780
68.372
78.013
84.268
85.969
82.806
89.354
83.157
97.234
92.275
110.545
99.982
84.837
96.699
117.579
119.340
128.640
132.599
484
506
577
616
552
537
428
452
419
384
402
511
371
391
377
381
429
416
514
557
558
578
560
650
775
556
970
837
833
870
626
647
610
599
670
644
8,96
9,13
10,22
10,72
9,43
9,01
7,04
7,29
6,62
5,94
6,08
7,55
5,36
5,52
5,20
5,13
5,64
5,34
6,44
6,81
6,66
6,74
6,39
7,26
8,48
5,97
10,21
8,66
8,47
8,69
6,15
6,26
5,84
5,62
6,19
5,87
0,96
1,02
1,07
1,08
0,96
0,98
0,82
0,81
0,80
0,72
0,69
0,88
0,65
0,72
0,63
0,64
0,70
0,67
0,78
0,81
0,72
0,69
0,65
0,78
0,87
0,67
1,00
0,91
0,75
0,87
0,74
0,67
0,52
0,50
0,52
0,49
326
Hugo Frhling
Anexo N 1
(continuacin)
Homicidios. Ordenes de investigar, tasa cada 100.000 hbts.
y participacin porcentual en el total de delitos investigados
1944-1994
Aos
Poblacin
pas
Total rdenes
de investigar
Orden investigar
homicidios
Tasa
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
11.146.726
11.318.558
11.492.991
11.671.524
11.855.655
12.046.884
12.246.720
12.454.160
12.666.946
12.882.818
13.099.513
13.319.726
13.544.964
13.771.187
13.994.355
139.965
134.959
143.344
158.606
163.059
169.696
183.109
176.309
166.926
171.140
183.210
178.366
152.967
148.120
152.044
665
749
698
604
699
673
712
697
793
794
741
669
679
648
650
5,97
6,62
6,07
5,17
5,90
5,59
5,81
5,60
6,26
6,16
5,66
5,02
5,01
4,71
4,64
0,48
0,55
0,49
0,38
0,43
0,40
0,39
0,40
0,48
0,46
0,40
0,38
0,44
0,44
0,43
Fuente: Anuario de Estadsticas Policiales de Investigaciones de Chile. INE-Polica de Investigaciones, 1994. Estimaciones y Proyecciones de Poblacin 1950-2050. INE-CELADE, 1996.
327
FLACSO-Chile/UNESCO
Anexo N 2
Denuncias por Robos y Hurtos 1948-1994
Ao
Poblacin
Hurtos
Tasa
Robos
Tasa
1948
1949
1950
1951
1952
1953
1954
1955
1956
1957
1958
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
5.854.715
5.962.981
6.081.931
6.202.797
6.332.409
6.469.786
6.613.955
6.763.940
6.920.390
7.083.958
7.253.666
7.428.539
7.607.600
7.793.440
7.986.710
8.183.524
8.379.998
8.572.247
8.760.948
8.948.692
9.134.462
9.317.241
9.496.014
9.669.935
9.839.683
10.006.524
10.171.727
10.336.560
10.449.098
10.658.494
10.817.638
10.979.419
11.146.726
11.318.558
11.492.991
11.671.524
11.855.655
12.046.884
20.835
22.573
23.584
23.130
21.367
20.381
21.278
22.175
22.194
21.027
19.859
19.528
20.321
19.129
17.606
18.639
20.899
20.454
19.940
17.786
18.070
17.213
17.553
16.513
17.845
17.952
15.848
18.157
17.825
15.705
16.100
15.295
15.514
13.927
14.292
16.979
18.052
21.690
355,9
378,6
387,8
372,9
337,4
315,0
321,7
327,8
320,7
296,8
273,8
262,9
267,1
245,5
220,4
227,8
249,4
238,6
227,6
198,8
197,8
184,7
184,8
170,8
181,4
179,4
155,8
175,7
170,6
147,3
148,8
139,3
139,2
123,0
124,4
145,5
152,3
180,0
14.935
13.902
14.951
14.907
13.439
13.603
13.578
13.552
14.241
13.916
13.590
13.548
15.145
14.958
14.832
16.129
18.723
19.881
19.773
19.767
19.758
21.298
25.228
27.671
31.597
27.630
21.706
28.698
29.351
26.901
27.765
29.449
31.679
29.398
38.570
45.648
51.747
63.814
255,1
233,1
245,8
240,3
212,2
210,3
205,3
200,4
205,8
196,4
187,4
182,4
199,1
191,9
185,7
197,1
223,4
231,9
225,7
220,9
216,3
228,6
265,7
286,2
321,1
276,1
213,4
277,6
280,9
252,4
256,7
268,2
284,2
259,7
335,6
391,1
436,5
529,7
328
Hugo Frhling
Anexo N 2
(continuacin)
Denuncias por Robos y Hurtos 1948-1994
Ao
Poblacin
Hurtos
Tasa
Robos
Tasa
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
12.246.720
12.454.160
12.666.946
12.882.818
13.099.513
13.319.726
13.544.964
13.771.187
13.994.355
22.082
22.961
19.802
17.685
19.118
18.205
15.457
16.102
17.576
180,3
184,4
156,3
137,3
145,9
136,7
114,1
116,9
125,6
71.215
67.831
61.719
61.082
76.719
81.804
74.182
74.779
72.058
581,5
544,6
487,2
474,1
585,7
614,2
547,7
543,0
514,9
Fuente: Anuario Estadstico de la Repblica de Chile. INE. 1948-1976.

Anuario de Estadsticas Policiales de Carabineros de Chile. INE-Carabineros, 1977-1994.
Estimaciones y Proyecciones de Poblacin 1950-2050. INE-CELADE, 1996.
329
330
0.14
0.13
0.31
0.68
1.06
0.54
0.83
1.17
0.77
0.86
0.75
0.36
0.26
0.21
0.35
0.31
0.30
0.17
0.09
157,241
172,967
162,151
186,667
213,188
251,452
274,106
327,297
314,560
294,044
289,793
289,197
298,130
318,485
356,864
343,480
335,318
348,812
423,149
1930
1931
1932
1933
1934
1935
1936
1937
1938
1939
1940
1941
1942
1943
1944
1945
1946
1947
1948
213
225
510
1,271
2,252
1,348
2,286
3,826
2,427
2,536
2,164
1,032
776
662
1,266
1,058
1,001
578
374
Total
Mendicidad %
Aprehen- (A)
didos
Ao
986
2,106
936
2,377
4,480
4,741
3,972
4,419
4,054
4,368
4,540
2,353
2,698
2,235
2,987
2,257
1,799
1,387
903
0.6
1.2
0.6
1.3
2.1
1.9
1.4
1.4
1.3
1.5
1.6
0.8
0.9
0.7
0.8
0.7
0.5
0.4
0.2
Vagancia %
(B)
18,612
16,617
15,527
18,739
19,973
31,934
34,821
44,716
46,816
45,138
41,764
47,569
43,193
56,069
72,079
61,868
70,696
84,312
108,090
11.8
9.6
9.6
10.0
9.4
12.7
12.7
13.7
14.9
15.4
14.4
16.4
14.5
17.6
20.2
18.0
21.1
24.2
25.5
Sospecha %
(C)
64,520
81,339
60,190
66,569
87,869
104,138
117,991
147,718
139,268
127,264
120,625
120,563
133,852
143,236
159,387
169,352
154,304
147,075
185,142
Ebriedad
(D)
41.0
47.0
37.1
35.7
41.2
41.4
43.0
45.1
44.3
43.3
41.6
41.7
44.9
45.0
44.7
49.3
46.0
42.2
43.8
84,331
100,287
77,163
88,956
114,574
142,161
159,070
200,679
192,565
179,306
169,093
171,517
180,519
202,202
235,719
234,535
227,800
233,352
294,509
53.6
58.0
47.6
47.7
53.7
56.5
58.0
61.3
61.2
61.0
58.3
59.3
60.6
63.5
66.1
68.3
67.9
66.9
69.6 Contina pg. 327
Total
%
A+B+C+D
Aprehensiones por razones indicadas

Nmero de aprehendidos y participacin porcentual en el total de aprehensiones
1930-1994
Anexo 3
FLACSO-Chile/UNESCO
0.10
0.13
0.19
0.13
0.08
0.09
0.09
0.10
0.07
0.16
0.20
0.11
0.02
0.13
0.04
0.12
0.06
0.07
0.03
0.03
0.00
0.03
0.03
0.00
0.01
0.01
0.22
0.00
0.22
0.20
516,106
559,136
564,538
448,516
476,140
515,661
568,322
612,454
552,962
594,163
626,397
585,586
520,970
555,242
512,451
492,990
472,729
536,936
524,463
551,150
N/a
460,187
486,045
493,967
459,455
667,659
806,304
915,477
999,060
850,999
1949
1950
1951
1952
1953
1954
1955
1956
1957
1958
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
537
711
1,063
602
403
446
505
641
375
932
1,223
646
113
702
214
574
299
350
142
140
n/a
129
136
N/a
25
72
1,789
n/a
2,185
1,700
Total
Mendicidad %
Aprehen- (A)
didos
Ao
1,593
1,785
1,748
1,972
2,424
1,921
1,604
1,065
935
1,015
1,499
2,170
1,240
1,607
2,023
3,151
2,016
1,910
1,584
2,579
n/a
2,333
2,264
n/a
1,266
1,108
2,666
n/a
3,343
4,492
0.3
0.3
0.3
0.4
0.5
0.4
0.3
0.2
0.2
0.2
0.2
0.4
0.2
0.3
0.4
0.6
0.4
0.4
0.3
0.5
0.0
0.5
0.5
0.0
0.3
0.2
0.3
0.0
0.3
0.5
Vagancia %
(B)
156,778
184,688
188,292
141,443
143,624
155,739
172,018
187,763
180,342
196,717
203,023
193,337
174,420
174,911
176,519
173,288
169,447
196,349
194,187
207,068
n/a
185,318
191,127
n/a
154,590
233,102
288,218
N/a
313,940
315,919
30.4
33.0
33.4
31.5
30.2
30.2
30.3
30.7
32.6
33.1
32.4
33.0
33.5
31.5
34.4
35.2
35.8
36.6
37.0
37.6
0.0
40.3
39.3
0.0
33.6
34.9
35.7
0.0
31.4
37.1
Sospecha %
(C)
217,063
236,429
231,221
169,147
194,517
209,584
240,142
259,609
208,758
225,417
240,981
209,410
180,334
211,781
198,640
182,067
170,299
200,765
190,592
198,585
N/a
136,118
152,713
146,371
110,501
187,334
225,875
256,969
308,467
274,492
Ebriedad
(D)
42.1
42.3
41.0
37.7
40.9
40.6
42.3
42.4
37.8
37.9
38.5
35.8
34.6
38.1
38.8
36.9
36.0
37.4
36.3
36.0
0.0
29.6
31.4
29.6
24.1
28.1
28.0
28.1
30.9
32.3
375,971
423,613
422,324
313,164
340,968
367,690
414,269
449,078
390,410
424,081
446,726
405,563
356,107
389,001
377,396
359,080
342,061
399,374
386,505
408,372
0
323,898
346,240
0
266,382
421,616
518,548
0
627,935
596,603
72.8
75.8
74.8
69.8
71.6
71.3
72.9
73.3
70.6
71.4
71.3
69.3
68.4
70.1
73.6
72.8
72.4
74.4
73.7
74.1
0.0
70.4
71.2
0.0
58.0
63.1
64.3
0.0
62.9
70.1
Total
%
A+B+C+D
Contina pg. 328

Hugo Frhling
331
332
Total
Mendicidad %
Aprehen- (A)
didos
0.25
783,884 1,944
0.17
748,616 1,307
0.19
714,022 1,345
0.13
756,856 975
0.22
467,317 1,024
0.18
723,456 1,309
0.19
608,664 1,135
0.15
576,654 856
0.20
621,334 1,263
0.21
624,302 1,335
0.14
658,011 904
0.19
636,323 1,194
0.11
713,741 761
0.09
756,814 666
0.07
720,654 511
0.08
701,291 550
4,232
4,009
3,664
5,102
5,254
5,722
4,051
5,123
5,382
5,510
6,534
7,963
8,559
6,366
5,427
5,695
0.5
0.5
0.5
0.7
1.1
0.8
0.7
0.9
0.9
0.9
1.0
1.3
1.2
0.8
0.8
0.8
Vagancia %
(B)
312,996
297,367
278,721
294,430
n/a
279,245
208,258
181,048
174,057
138,985
132,399
122,490
164,118
157,097
54,442
27,581
39.9
39.7
39.0
38.9
0.0
38.6
34.2
31.4
28.0
22.3
20.1
19.2
23.0
20.8
7.6
3.9
Sospecha %
(C)
31.2
29.8
27.4
26.2
43.7
26.4
26.3
26.0
29.2
33.3
35.6
35.0
33.2
35.0
41.3
40.9
Ebriedad
(D)
244,627
223,054
195,948
198,034
204,026
190,985
160,319
149,822
181,594
208,034
234,110
222,568
236,749
265,115
297,555
286,897
563,799
525,737
479,678
498,541
210,304
477,261
373,763
336,849
362,296
353,864
373,947
354,215
410,187
429,244
357,935
320,723
71.9
70.2
67.2
65.9
45.0
66.0
61.4
58.4
58.3
56.7
56.8
55.7
57.5
56.7
49.7
45.7
Total
%
A+B+C+D
Fuente: Anuario Estadstico de la Repblica de Chile. INE. 1930-1976.

Anuario de Estadsticas Policiales de Carabineros de Chile. INE-Carabineros, 1977-1994. Estimaciones y Proyecciones de Poblacin 1950-2050.
INE-CELADE, 1996.
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
Ao
FLACSO-Chile/UNESCO
Hugo Frhling
Anexo N 4
Indice de crecimiento del Financiamiento por Componentes del
Sistema de Justicia Criminal
1986-1996 (base 100=1986)
Aos P.
Sm
Gendarmera Sename Carabineros Investigaciones
Judicial Legal
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
100
102
111
108
100
100
129
162
207
233
296
100
92
122
103
91
100
112
149
174
209
276
100
92
98
88
84
91
118
138
164
184
226
100
93
93
84
79
75
86
95
107
124
153
100
92
98
91
85
93
108
119
128
136
158
100
91
95
86
83
90
110
133
143
153
184
Fuente: Elaboracin propia segn Leyes de Presupuesto de cada ao.
333
V.
LA AGENDA DE LA
SEGURIDAD HUMANA
SEGURIDAD HUMANA:
REDEFINICIN Y RETOS PARA AMRICA LATINA Y EL CARIBE
MIRIAM KORNBLITH1
Los atentados terroristas del 11 de setiembre de 2001 han generado

consecuencias en mltiples rdenes de la vida de las naciones del globo,
y en sus interrelaciones. Esas consecuencias aun son difciles de evaluar
en toda su magnitud, pero como mnimo puede afirmarse que las diversas dimensiones del concepto de la seguridad se han visto afectadas: la
seguridad internacional asociada al multilateralismo, la seguridad estatal
vinculada a la soberana nacional y la seguridad humana relacionada con
la gobernabilidad y el desarrollo (Rojas Aravena, 2000).
En este contexto, se hacen ms relevantes y actuales las implicaciones
del concepto de la seguridad humana en general, y en la regin latinoamericana y del Caribe en particular. A continuacin intentaremos esbozar algunos de los retos que plantea la seguridad humana para esta regin, partiendo del examen del concepto relativamente novedoso de
seguridad humana.
1. Investigadora del Instituto de Estudios Superiores de Administracin (IESA), Universidad Central de Venezuela.
FLACSO-Chile/UNESCO
Esta ponencia se divide en dos partes. En la primera se analiza el

concepto de seguridad humana y en la segunda se examinan los retos a la
seguridad humana aplicados a la regin de Amrica Latina y del Caribe,
de acuerdo con los temas y preguntas que sirven de marco de referencia
para el seminario.
Definicin de Seguridad Humana

Sin la intencin de presentar una definicin acabada del concepto seguridad humana, se presentan a continuacin algunos de los elementos que
la conforman2.
Contexto
Las nociones de desarrollo humano y seguridad humana propuestas
por el PNUD surgen al comienzo de la dcada de los 90. Se dan en un
momento de la historia de la humanidad en que se desploman los
socialismos reales, entra en crisis el estado de bienestar y se cuestiona la concepcin del desarrollo que se ha dado en denominar neoliberal.
Est asociado con la revolucin de las comunicaciones, la nueva ola de
la democracia a nivel mundial y la globalizacin.
El concepto de seguridad humana fue utilizado por primera vez en
1994 en el Informe Mundial del Desarrollo Humano de las Naciones
Unidas, y fue el tema central del mismo. La seguridad humana coloca
el nfasis en el ambiente social que hace posible un ejercicio estable y
seguro de las opciones creadas por el desarrollo humano.
Se trata de un concepto en transicin, asociado con nuevos paradigmas
que se fundamentan en la persuasin, la cooperacin, los regmenes
internacionales y los bienes pblicos globales, como frmulas para
satisfacer las necesidades humanas y la prevencin y solucin de conflictos. Corresponde a una categora amplia que trasciende lo militar e
involucra aspectos no militares.
2. Para el anlisis del concepto se consultaron los siguientes documentos: FLACSO-Chile

(s.f.); Goucha (2001); Human Security Network (2001); Smith y Stohl (2000); PNUD
(1998); Rojas Aravena (2000).
338
Seguridad Humana: redefinicin y retos...
Miriam Kornblith
Definicin amplia
De acuerdo con el Canadian Department of Foreign Affairs, la seguri-
dad humana significa "safety for people from both violent and nonviolent threats." La definicin supone el derecho que tienen las personas de vivir, trabajar y participar sin temor en las estructuras sociales,
polticas y econmicas que afectan sus vidas.
El eje del concepto de seguridad humana es la persona humana. La
esencia de la seguridad humana es la expectativa de que el sujeto
puede irse a dormir o caminar en una calle sin la amenaza cierta de ser
asaltado o asesinado. El foco o el objetivo de cualquier doctrina de la
seguridad humana debe ser la seguridad fsica y psicolgica del individuo en el marco de las estructuras del estado-nacin.
El fortalecimiento de la seguridad humana tiene como objetivo la creacin de un mundo ms humano donde las personas puedan vivir con
seguridad y dignidad, libres de la necesidad y del temor, de la intimidacin fsica y/o psicolgica, con igualdad de oportunidades para desarrollar plenamente su potencial humano.
El concepto amplio de seguridad humana incluye toda la gama de relaciones internacionales que va desde la prevencin del conflicto hasta
la atencin de las secuelas del post-conflicto. Es necesario establecer
una concatenacin conceptual desde la seguridad humana hacia la seguridad internacional pasando por la seguridad estatal.
Cuando se habla de seguridad humana se hace hincapi en la necesaria
bsqueda de un equilibrio o complementariedad entre las oportunidades que todo cambio trae consigo y los requerimientos de seguridad que los seres humanos necesitan para seguir asumiendo nuevos
riesgos y desafos. La seguridad humana debe distribuirse en forma
equitativa en una sociedad.
Seguridad humana y modernidad
El concepto de seguridad humana da cuenta del carcter dinmico de

la seguridad en la sociedad moderna, al poner el nfasis en las condiciones de acceso de las personas a las oportunidades creadas por la
modernizacin. El concepto de seguridad humana, busca enfatizar el
carcter simultneo de medio y fin en s mismo que posee la seguridad para una sociedad efectivamente moderna.
La seguridad es un producto de la sociedad. Se puede tener en un
momento dado un importante grado de seguridad frente a las oportunidades y amenazas existentes, pero una dbil capacidad para reaccio339
FLACSO-Chile/UNESCO
nar socialmente frente a las nuevas amenazas y oportunidades. La capacidad autorreflexiva de la sociedad, forma parte sustancial de la capacidad de la sociedad para reaccionar frente a los nuevos desafos y
para corregir los rumbos de la modernizacin hacia el horizonte de la
modernidad.
En la modernidad la seguridad puede definirse como la capacidad de
las personas para aprovechar las oportunidades de realizacin que les
brinda el proceso de modernizacin y neutralizar las amenazas que l
les depara.
La seguridad humana impulsa la bsqueda de un punto de equilibrio y
de complementariedad entre modernizacin y subjetividad. Lo que
suceda en la vida de un pas, los objetivos y transformaciones que se
emprendan, deben pasar por la vida cotidiana de la gente como oportunidades, riesgos o amenazas conocidas y reflexivamente asumidas.
La entre la relacin entre seguridad humana y modernizacin destaca
la natural tensin existente entre transformacin de la sociedad, de la
economa, de la naturaleza y de las instituciones y la subjetividad de
los actores que se ven envueltos en dicha transformacin.
La seguridad humana como objetivo social implica el reconocimiento
del "otro" como sujeto del proceso de modernizacin.
Desarrollo humano y seguridad humana
"La seguridad humana est centrada en el ser humano. Se preocupa

por la forma en que la gente respira en sociedad, la libertad con que
puede ejercer diversas opciones, el grado de acceso al mercado y a las
oportunidades sociales, y a la vida en conflicto o en paz. La seguridad
humana significa que la gente puede ejercer esas opciones en forma
segura y libre, y que puede tener relativa confianza en que las oportunidades que tiene hoy no desaparecern totalmente maana." PNUD,
Informe Mundial de Desarrollo Humano, 1994.
Cul es el vnculo entre desarrollo humano y seguridad humana? El
desarrollo humano consiste en la ampliacin de las oportunidades de
la gente, en tanto que la seguridad humana tiene que ver con la posibilidad de disfrutar de esas capacidades de manera estable, es decir,
"que las oportunidades que se tienen hoy no se desvanezcan en el
tiempo" (PNUD, 1994).
El desarrollo humano es el proceso de ampliacin de la gama de oportunidades de que dispone la gente para llegar a ser sujeto y beneficiario del desarrollo. Es un esfuerzo permanente por profundizar y
explicitar la perspectiva de un desarrollo centrado en las personas.
340
Miriam Kornblith
La seguridad humana no es algo que las personas puedan esperar y

recibir pasivamente de las instituciones sociales. Forma parte consustancial de ella la participacin activa de las personas y su capacidad
para asumir riesgos.
Con el concepto de seguridad humana se destaca que no basta un
aumento de las oportunidades orientadas a las personas, tales como
ingresos, longevidad, educacin, si no estn en un entorno social que
permita acceder a ellas y disfrutarlas. Lo que se destaca es el entorno
social que hace posible el desarrollo humano. Sin paz social, equidad,
solidaridad, confianza, las oportunidades creadas por el desarrollo dejan
de ser tales, pues dejan de estar accesibles para todos en condiciones
equitativas, estables y seguras.
Indivisibilidad de la seguridad humana
Esta nocin tiene dos connotaciones. En primer lugar se refiere al

impacto que una alteracin sbita y profunda en una de las dimensiones tiene respecto del conjunto de ellas. Adems, tiene una connotacin espacial puesto que la falta de seguridad humana en una regin,
pas o territorio determinado por lo general expande sus efectos hacia otros territorios.
Reconociendo, desde el punto de vista terico, la multidimensionalidad
del fenmeno de la seguridad humana, se definen seis dimensiones:
seguridad econmica; seguridad alimentaria; seguridad en salud; seguridad ambiental; seguridad personal; seguridad de la comunidad; seguridad poltica.
Las dimensiones escogidas no slo son las ms relevantes sino tambin las ms abordables desde una perspectiva emprica y con impacto
posible a nivel de las polticas pblicas. Es importante recalcar que si
bien analticamente son distinguibles, estas dimensiones forman parte
de un slo fenmeno, seguridad humana. Este concepto es "indivisible" y las inseguridades que afecten a una de sus dimensiones afectarn tambin al conjunto de ellas.
Seguridad humana objetiva y subjetiva
Seguridad humana se refiere en un sentido objetivo a los mecanismos,

redes o vnculos que impiden el aparecimiento de una alteracin en
un curso de accin o bien permiten que, aun cuando ella aparezca, el
curso de accin pueda realizar sus fines en un grado razonable para el
individuo, para la sociedad o para ambos. En un sentido subjetivo segu341
FLACSO-Chile/UNESCO
ridad humana se refiere al estado psicolgico y a las disposiciones de

accin que resultan de la percepcin de los individuos acerca de los
mecanismos, redes o vnculos de que disponen. Los mecanismos objetivos y las percepciones subjetivas se condicionan mutuamente y
forman un todo indisoluble.
Los mecanismos sociales de seguridad humana no slo apuntan a la
limitacin de las amenazas. Hay tambin instrumentos de seguridad
humana que apuntan a favorecer el aprovechamiento de oportunidades nuevas, frente a las cuales no se dispone de modalidades de comportamiento preestablecidas. La seguridad puede ser de habilitacin o
de realizacin. La primera se refiere a la prevencin de una amenaza
que puede impedir a alguien participar plenamente del desarrollo de
una sociedad y a la recuperacin de la integracin en el caso de que
sta se haya interrumpido. La segunda se refiere a los mecanismos
que permiten el aprovechamiento de las nuevas oportunidades sociales.
Ambas seguridades son indisolubles. Quien no est habilitado para
participar en sociedad no puede tampoco aprovechar las nuevas oportunidades que esta crea, pero la incapacidad reiterada para aprovechar las nuevas oportunidades produce finalmente exclusin social.
Variaciones de la seguridad humana
Las amenazas en contra de la seguridad humana as como los recursos

disponibles para afrontarlas varan significativamente a lo largo y al
interior de las diferentes regiones y pases del planeta. La seguridad
humana debe ser entendida en su contexto socio-histrico, cultural y
geogrfico.
La sociedad y sus miembros reconocen, dan nombre, explicaciones y
prioridades a las amenazas. Los reconocimientos y explicaciones, es
decir, la codificacin de las amenazas, son socialmente relativos. En
cualquier caso, no hay mecanismo de seguridad posible para amenazas no reconocidas ni codificadas socialmente.
Las certezas, peligros y riesgos, as como los correspondientes mecanismos de seguridad, estn distribuidos desigualmente. La sociedad
privilegia ciertas amenazas, ciertos peligros y riesgos a la hora de asignar las seguridades. De esta manera, brinda su proteccin a unos grupos y funciones sociales ms que a otros.
Buena parte de los conflictos sociales tienen su origen en la bsqueda
por grupos sociales de reconocimiento pblico y regulacin institucional
de sus incertidumbres. Ese conflicto de las seguridades puede desa342
Miriam Kornblith
rrollarse en contra de otros grupos que ven en ese reconocimiento

una amenaza a sus propias seguridades. Tambin pueden generarse
conflictos frente a la inercia propia de las codificaciones tradicionales
y de los consensos que rigen un orden poltico, que pueden dificultar
el reconocimiento de nuevas incertidumbres y amenazas.
Requisitos y promocin de la seguridad humana

La promocin de la seguridad humana requiere tambin el estmulo al
respeto a los derechos humanos y el derecho internacional humanitario y el fortalecimiento del estado de derecho y el buen gobierno, el
fortalecimiento de una cultura de la paz, lo que incluye la resolucin
pacfica de los conflictos, el control de los instrumentos de la violencia
y acabar con la impunidad en los casos de violacin de los derechos
humanos y el derecho humanitario internacional.
La agenda de la seguridad humana se asocia a la capacidad de prevenir,
actuar y reaccionar frente a emergencias humanitarias. Capacidad preventiva de proteccin de la vida y la seguridad de la gente. Creacin
de capacidades para adelantarse a los hechos y prevenir crisis que
afecten la seguridad de las personas.
Se requiere los esfuerzos colectivos y coordinados de organismos
internacionales, gobiernos, el sector privado y la sociedad civil para
incrementar el nivel de seguridad humana basado en la solidaridad
global.
Sin seguridad interestatal la seguridad de la gente corre los riesgos
ms altos. Sin multilateralismo prima la fuerza, se reducen las oportunidades de cooperacin y aumentan los costos en seguridad humana y
en la violacin del derecho humanitario.
Se requiere el diseo y proyeccin de un sistema internacional que
ubique los valores de la persona humana en el centro y promueva la
solucin pacfica de las controversias y la desmilitarizacin de los vnculos interestatales.
Vnculos y actores
Existe un vnculo inexorable entre la seguridad individual, nacional e

internacional. Las libertades de los individuos se estn interrelacionando
de tal manera que la seguridad est cada vez ms relacionada con la
obtencin de la seguridad en el mbito internacional, a travs de la
implementacin de polticas recprocas derivadas de prioridades nacionales.
343
FLACSO-Chile/UNESCO
La polica, el poder judicial y otras ramas de los poderes pblicos, los

partidos polticos y los grupos de inters especializados son esenciales para la creacin de un ambiente favorable a una seguridad humana
sustentable.
La seguridad internacional se liga al concepto de multilateralismo, la
seguridad estatal al de soberana nacional y el de seguridad humana a
la gobernabilidad y el desarrollo.
Concepto de seguridad humana est asociado con el uso de la fuerza,
por ausencia del monopolio estatal de la violencia o por la incapacidad
para construir un orden desmilitarizado.
Temas asociados
Desastres naturales, racismo, educacin para la paz, refugiados, derechos humanos y derecho humanitario, cooperacin para el desarrollo, recursos naturales, desarrollo sustentable, equidad, armas livianas,
nios en guerra, explotacin de nios, seguridad para el personal en
misiones humanitarias prevencin de conflictos, organizaciones criminales transnacionales, minas antipersonales, tribunal penal internacional, sostenibilidad ecolgica, etc.
Hiptesis, indicadores y operacionalizacin de la seguridad humana3
En la conferencia de Petra (mayo, 2001) se plante la necesidad de

desarrollar indicadores de seguridad humana, mediante el anlisis de
las causas y consecuencias de la inseguridad humana.
Las principales preguntas que se formulan son las siguientes: Cul es
la forma en que se distribuyen los logros en seguridad humana al interior de una sociedad? Cules son las dimensiones que ms influyen en
las circunstancias de seguridad de los distintos grupos o que se asocian a ellas? Dnde se aprecian las mayores brechas entre la situacin
de seguridad humana objetiva y la subjetiva?
Las hiptesis centrales sobre la seguridad humana sostienen que las
certezas, peligros y riesgos estn distribuidos desigualmente al interior de cada sociedad. Comparados unos con otros, la percepcin de
seguridad que tienen algunos grupos sociales puede diferir de la cantidad de recursos objetivos de seguridad a que tienen acceso.
3. Esta seccin se basa en el Informe PNUD (1998), y sus aplicaciones y conclusiones se
refieren a la realidad chilena. No obstante, puede ser un aporte interesante para el
estudio emprico de los problemas de la seguridad humana en otras realidades.
344
Miriam Kornblith
La necesidad de definir el concepto de seguridad humana desde dos

perspectivas, la objetiva y la subjetiva, radica en que ambos son mbitos distintos donde se estructura la situacin general de seguridad de
una persona. As, percepciones de inseguridad o amenaza pueden generar conductas que terminen produciendo situaciones objetivas de
inseguridad.
Indice de seguridad humana objetivo (ISHO)
La elaboracin del Indice de seguridad humana objetivo se propone

medir en trminos de cada persona la disposicin de mecanismos de
seguridad. Es decir, de instrumentos, derechos o capacidades que constituyen medios para que las personas (y quienes de ellas dependen)
puedan llevar adelante sus proyectos de vida y hacer frente a sus problemas, viabilizando los cursos de accin ms importantes para la vida
cotidiana de los individuos.
Las variables seleccionadas son: Cotizacin previsional; cotizacin de
salud; escolaridad mediana; capacitacin; estabilidad en el empleo;
ocupacin; propiedad de la vivienda; calidad de la vivienda; presencia
de consultorio; presencia de comisara; sindicalizacin; supervivencia.
El desarrollo humano en general, y el Indice de desarrollo humano
(IDH) en particular, es ms bien de la familia de los ndices de resultado. Estos relevan situaciones en que se aprecian los niveles de satisfaccin o privacin respecto de algn bien valorado en contraste con
una meta deseada. Las caractersticas del ISHO, en cambio, obedeceran ms bien a un ndice que combina la lgica de los indicadores de
acceso. Estos representan la utilizacin efectiva de las personas de los
medios o recursos socialmente disponibles para la obtencin de un
resultado, el desarrollo humano, por ejemplo.
Esa distincin pone a ambos conceptos en una relacin especial en la
que puede reconocerse, que la seguridad humana es una condicin
necesaria para el desarrollo humano. En general, las oportunidades
existentes slo pueden ser aprovechadas por quienes tienen los mecanismos apropiados; en este sentido, algunos grupos sociales concentran un mayor desarrollo humano. Por ello y dada esa estrecha
vinculacin tanto conceptual como emprica sera posible afirmar que
sin seguridad humana no es posible alcanzar ni mantener el desarrollo
humano.
345
FLACSO-Chile/UNESCO
Seguridad humana, desempeo econmico y pobreza
Al poner en relacin el ndice de seguridad humana objetivo con las

caractersticas econmicas de las regiones es posible avanzar hacia
una evaluacin de la calidad de las oportunidades que la economa
genera. El monto de las oportunidades no siempre se relaciona con la
calidad de las mismas. En trminos de la capacidad de entregar a las
personas mecanismos de seguridad apropiados para gestionar su vida
cotidiana, no cualquier crecimiento econmico ni cualquier nivel de
ingresos resulta apropiado. Se requiere uno que le permita al trabajador acrecentar sus recursos, acumular capacidades, en fin, desarrollarse integralmente.
La situacin de pobreza constituye un estado de carencia donde por
definicin no existe la seguridad humana. Parece difcil desarrollar un
plan personal de superacin de la pobreza en condiciones de inseguridad. Como se sabe, altos volmenes de las personas consideradas
pobres son personas que trabajan. Sin embargo, la precariedad de su
insercin laboral y la inseguridad de sus oportunidades laborales impiden la acumulacin de capacidades que posibiliten superar la condicin de pobreza en forma estable. En definitiva, parece claro que sin
seguridad humana resulta muy difcil conseguir avances estables en
la superacin de la pobreza.
Indice de seguridad humana subjetivo (ISHS)
Se intenta reunir en un ndice sinttico un conjunto de indicadores de

la opinin y percepcin que las personas tienen acerca de la eficacia
de los mecanismos de seguridad de que disponen. Cada persona debe
evaluar positiva o negativamente si dispone o no de mecanismos de
seguridad eficientes para enfrentar las distintas situaciones de inseguridad presentadas. Dimensiones: sociabilidad; previsin; insercin laboral; informacin; salud; delincuencia.
Visin integrada de la seguridad humana objetiva y subjetiva
Se requiere contar con una visin integrada de las principales vertientes que conforman la situacin de seguridad de una persona. Esta se
conforma tanto por la cantidad de recursos objetivos de que se dispone para enfrentar situaciones de inseguridad, como por la conviccin psicolgica de que esos recursos estn al alcance y sirven efectivamente como vas de solucin.
346
Miriam Kornblith
La principal hiptesis consiste en la presuncin de la existencia de una

"brecha" o "disonancia" entre las situaciones objetivas de seguridad y
las percepciones subjetivas. Esa disociacin podra ser el sntoma de
un malestar producto de la no complementariedad entre el desarrollo o modernizacin de los sistemas funcionales y el desarrollo de la
subjetividad de las personas.
Parece plausible suponer que aquel grupo que tenga ms mecanismos
objetivos de seguridad debiera sentirse ms seguro subjetivamente.
Sin embargo, existe una disociacin que puede ser interpretada como
una crtica respecto de la eficiencia de aquellos mecanismos objetivos
y la satisfaccin con los mismos.
Puede existir una brecha o asintona entre los logros objetivos y los
logros subjetivos en la seguridad humana de las personas. En este
aspecto, lo socialmente deseable es que los recursos objetivos de
seguridad, su racionalidad, su inclusividad, la lgica en que se fundan y
el tipo de relaciones sociales que estructuran sean interiorizados por
las personas de modo de sedimentar en apreciaciones subjetivas de
seguridad. De all que la existencia de asintonas o "brechas" entre un
mbito y otro remita a fallas en la complementariedad entre los sistemas y la gente. Eventualmente estas pueden producir un sensible malestar en la sociedad.
El examen del concepto de seguridad humana en sus diversas facetas
revela la riqueza del mismo y el amplio programa de investigacin y accin que se deriva de su uso. Ello es as tanto para los mbitos en los que
se toman decisiones polticas, en contextos en los que se disea y se
pone en marcha polticas pblicas para realidades nacionales, regionales
e internacionales, como en el marco de las instituciones dedicadas a la
reflexin acadmica. El carcter "holstico" del concepto lleva a la necesidad de complementar distintas visiones disciplinarias y diferentes fuentes de iniciativas.
Los retos de la Seguridad Humana en Amrica Latina y

el Caribe
Tomando como gua el examen del concepto de seguridad humana, se
intentar desarrollar algunos de los temas y problemas propuestos para
este seminario.
347
FLACSO-Chile/UNESCO
Seguridad humana en la sub-regin andina

Recientemente ha habido un incremento en el nmero de reuniones de
carcter acadmico o asociadas a organismos multilaterales en donde el
foco de atencin ha sido la problemtica por la que atraviesan algunas
naciones de la regin, en particular algunos pases del rea andina como
son Bolivia, Colombia, Ecuador, Venezuela, Per4. Las razones de preocupacin se refieren a la inestabilidad poltica de estos pases; la probabilidad del colapso de la democracia; los crecientes dficits en desarrollo
econmico; la dificultad para acceder ventajosamente a los retos de la
globalizacin; las limitaciones de la estructuras estatales para atender las
demandas de servicios bsicos de la poblacin; la erosin institucional
generada por la actuacin de mafias internacionales asociadas con el terrorismo y el narcotrfico; dficits de gobernabilidad. Algunas de las consideraciones que se esbozan a continuacin surgen de una reflexin ms
centrada en dichas naciones, aun cuando pudieran extenderse al resto
de la regin.
En las ltimas dcadas Amrica Latina ha experimentado el influjo y
las consecuencias recprocas de dos procesos fundamentales: la
redefinicin de los modelos econmicos, asociados con los programas
de ajuste y la globalizacin; y los procesos de liberalizacin poltica vinculados con la implantacin de regmenes democrticos. Cada pas de la
regin en su conjunto ha transitado por estos procesos en distintos tiempos, con diversas intensidades y con distintas consecuencias. Es importante examinar los alcances y lmites de estos procesos desde la ptica
de la seguridad humana y aportar una dimensin crtica para evaluar los
aciertos y errores de los enfoques asociados a la puesta en marcha de
los programas de ajuste econmicos y de la implantacin de la democracia en estos pases.
Finalmente, un tema insoslayable en el examen de la realidad latinoamericana actual, en particular del rea andina es el referido a la lucha en
contra de los fenmenos del narcotrfico y de la guerrilla en el contexto
colombiano, y la puesta en marcha del llamado Plan Colombia en combinacin con los esfuerzos por adelantar iniciativas polticas para generar
soluciones negociadas al conflicto. La conjuncin entre la dimensin individual, nacional e internacional de la seguridad humana resalta de inmediato ante la realidad del caso colombiano y sus mltiples y complejas
implicaciones que, claramente, exceden el mbito de esa nacin.
4. Por ejemplo la conferencia Crisis in the Andes patrocinada por el Social Science Research
Council (SSRC) y el Duke-North Carolina Consortium in Latin America, en Chapel Hill
del 10-11 septiembre 2001. Una nueva versin de esta conferencia se realiz Quito, con
el patrocinio de FLACSO-Ecuador, del 4-5 octubre 2001.
348
Miriam Kornblith
Programas de ajuste, modernizacin econmica y seguridad humana

En las dcadas de los aos 80 y 90 se pusieron en marcha programas de
ajuste econmico a lo largo de Amrica Latina. En trminos muy generales, se trataba de esquemas que buscaban replantear la centralidad del
estado en el modelo de desarrollo econmico, incentivando como contrapartida una mayor prominencia del sector privado en la dinamizacin
de las economas de la regin y en la insercin de las economas latinoamericanas en los mercados internacionales a partir del fomento a la
competitividad de los productos de la regin. Estos programas incluyeron medidas y polticas de amplio espectro, abarcando todas las ramas
del quehacer econmico. En el campo de la poltica social, el enfoque
asistencialista tradicional en esta regin fue sustituido por programas
orientados a atender los dficits y problemas generados por los programas de ajuste, as como atender problemas de races ms hondas utilizando nuevos enfoques en los que la sociedad civil y las propias comunidades afectadas adquirieron mayor prominencia. En la actualidad se plantea la necesidad de completar primera generacin de medidas con medidas de la llamada "segunda generacin" que colocan el nfasis en la necesidad de profundizar la reforma en las estructuras e instituciones en las
que se toman decisiones y se garantiza su cumplimiento.
La evaluacin del impacto de estos programas de reforma estructural
es mixto, y an se est haciendo. Sin embargo, se puede afirmar que los
mismos crearon grandes incertidumbres en las poblaciones de diversos
pases de la regin, puesto que las claves del manejo habitual de la economa y de las relaciones entre sta y otras esferas del vida societal
como la poltica, fueron duramente cuestionadas en el plano del discurso
y tambin en el de la prctica efectiva.
El discurso y la prctica econmica en la regin latinoamericana no se
asocia con el nfasis en la persona humana caracterstico del concepto
de la seguridad humana. La tarda implantacin de los programas de ajuste con su nfasis en el esfuerzo individual y en la competencia entre
sujetos o unidades de produccin contrasta con el acento estatista con
el que, en general, se concibe la actividad econmica en la regin. A su
vez, los programas de ajuste tambin fueron acompaados por una retrica y una prctica en la que se obviaron aspectos importantes relativos
a los personas y sus necesidades. Los nfasis de los programas de ajuste
se colocaron en el lenguaje y en las operaciones derivadas de las instituciones, los incentivos, los mecanismos de mercado y de otro tipo. As, la
perspectiva que aporta el concepto de seguridad humana puede contri349
FLACSO-Chile/UNESCO
buir a redefinir los acentos de los programas de ajuste y de modernizacin econmica en la regin, incorporando el nfasis en la persona y sus
necesidades de seguridad objetiva y subjetiva.
Las resistencias generadas por los programas de ajuste y las eventuales resistencias que cualquier intento de transformacin de claves profundas y arraigadas de ordenamiento de la vida societal deben ser tomadas en cuenta. De la experiencia vivida en esta dcadas se deriva la necesidad de incorporar como una variable instrsenca al diseo y puesta de
nuevos programas de desarrollo econmico -o que afecten cualquier
otra dimensin de la vida colectiva- la dimensin participativa. Igualmente adquieren relevancia las consideraciones expuestas en el tratamiento
del concepto de la seguridad humana, en las que se distingue la seguridad
humana objetiva de la subjetiva. As:
"Todo proceso de transformacin requiere un espacio para la seguridad
humana. Ello implica la aceptacin legal y prctica de que las personas
poseen la capacidad de ser actores de dicho cambio. Reformas tales como
la salud, la educacin, del mundo rural o de la institucionalidad comunal
y regional pueden fundarse en la base de capital social presente en la
sociedad. Demasiadas manifestaciones histricas muestran que las formas elitistas de modernizar, por ms consensuadas que aparezcan las
decisiones del establishment poltico, tcnico o empresarial, pueden generar procesos de resistencia, pasiva o activa, o un malestar social. La
bondad de las reformas no puede ser slo definida por las lites, debe
captar la adhesin de la sociedad. Ello servir al esfuerzo de crear Seguridad Humana para todos los actores y sujetos." (PNUD 1998, Introduccin, p. 4)
Seguridad humana, desarrollo econmico y pobreza

Bajo el tema de los programas de ajuste y la redefinicin de los modelos
de desarrollo econmico es imposible obviar el tema de la pobreza en la
regin latinoamericana y en la andina en particular. Probablemente es el
tema al que se le ha dedicado mayor atencin e investigacin, y hay
mayor acumulacin de estudios y evidencias empricas acerca de la dificultad -o imposibilidad segn sea el caso- de acceder a la seguridad humana cuando no existen las condiciones mnimas de participacin en el
bienestar colectivo. De modo que, slo para volverlo a enfatizar, el adecuado tratamiento del problema de la superacin de la pobreza constituye una condicin necesaria para el logro de la seguridad humana individual, nacional e internacional.
350
Miriam Kornblith
Democracia y seguridad humana

La relativamente tarda implantacin de la democracia en algunos casos y
los avatares que an debe enfrentar la plena consolidacin de este orden
constituyen un reto fundamental y actual la regin, le plantean un reto
fundamental y actual a la vigencia del concepto de seguridad humana,
preservando desde luego las importantes diferencias existentes entre
los diversos pases englobados en esta rea.
Predictibilidad de los procesos polticos
La democracia se asocia con la existencia de reglas de juego estables,
confiables y compartidas que definen el marco a travs del cual se dirimen
las controversias colectivas y se definen las interacciones y los deberes y
derechos de los diversos actores y sujetos que conforman la sociedad.
La existencia de reglas de juego con estas caractersticas constituye la
base fundamental de predictibilidad de un orden sociopoltico, lo cual no
significa que el resultado de las interacciones colectivas pueda o deba ser
predeterminado.
Por contraste, en los rdenes autocrticos o basados en la
discrecionalidad de quienes ocupan posiciones de poder las reglas de
juego pueden ser definidas de manera caprichosa y acomodaticia y no
ofrecen seguridades de regularidad y equidad en las interacciones colectivas, pero se conciben para obtener resultados preestablecidos de acuerdo con voluntades unvocas.
La actualizacin del concepto de seguridad humana requiere de un
orden democrtico, que promueva amplios y profundos niveles de certidumbre y seguridad jurdica, poltica, econmica, al mismo tiempo que
genere extensos espacios para la expresin de las preferencias y habilidades individuales y colectivas.
Cuando se examina con preocupacin el grupo conformado por las
naciones pertenecientes a la sub-regin andina se llama la atencin acerca de los peligros originados por la precaria institucionalizacin de la
democracia, o por las amenazas recientes a su desinstitucionalizacin en
pases de relativamente larga trayectoria democrtica previa.
La presencia de liderazgos personalistas y la carencias de sistemas de
partidos polticos con capacidad para representar y agregar intereses de
manera eficaz y legtima, se combinan peligrosamente. De esa combinacin surgen rdenes sociopolticos que dependen de manera extrema
de la calidad e intensidad de la relacin lder personalista-masas desarticuladas. Se trata de una dinmica ordenadora (o tal vez desordenadora)
351
FLACSO-Chile/UNESCO
de la vida sociopoltica que debilita profundamente la institucionalidad

democrtica y las claves fundamentales de un orden cimentado en el
respeto al estado. En tales circunstancias el estamento militar puede adquirir una preeminencia amenzadora, convirtindose en poder fctico
con capacidad de veto y de intervenir directamente en la conduccin de
la vida de la comunidad.
Democracias de baja calidad y tenue institucionalidad
La tarda institucionalizacin de la democracia en muchos pases de la
regin junto con los avatares de su implantacin, como la necesidad de
establecer pactos de gobernabilidad que mantienen fueros especiales para
sectores con capacidad de amenazar la estabilidad de un orden poltico,
o dbil separacin de poderes con exagerada preeminencia del poder
ejecutivo sobre el resto de las ramas de los poderes pblicos ha redundado en democracias de baja calidad o de tenue institucionalizacin, consideradas en su totalidad, o respecto a reas especficas del quehacer
sociopoltico.
Estos dficits democrticos se traducen en dficits de seguridad humana, como pueden ser las amenazas referidas al uso de las fuerza para
dirimir controversias colectivas; la definicin caprichosa de las reglas de
juego en los mbitos polticos, econmico, social, o la limitada conciencia acerca de la necesidad de preservar los derechos humanos de las
minoras.
La baja calidad democrtica o la tenue institucionalidad de estos regmenes se expresa con particular fuerza en la dificultad para estructurar
instancias confiables y eficaces de arbitraje colectivo, como son las Cortes o los Tribunales de Justicia, los organismos electorales, o las instancias de control de la gestin pblica, como son las contraloras o el propio poder legislativo. En una democracia eficaz, los sesgos y la diferente
distribucin de recursos de poder que naturalmente existen en cualquier sociedad y que son utilizados por la partes interesadas para promover o afectar intereses especficos deben contar, entre otras barreras
de contencin, con dispositivos institucionales que permitan la adecuada
canalizacin del conflicto, el control eficiente de los posibles excesos del
poder en el uso de los recursos pblicos.
Por el contrario, la debilidad institucional de estas instancias de arbitraje y control genera inseguridad jurdica y poltica, permite y promueve el uso abusivo y unilateral de recursos pblicos e inclina la balanza de
las decisiones a favor de quienes tienen mayor capacidad para promover
sus intereses.
352
Miriam Kornblith
En tales condiciones se limita la seguridad humana de las personas.

Un orden tan precario no asegura que los sujetos puedan desenvolverse
en sus actividades habituales libres del temor respecto de amenazas violentas o no violentas a su integridad; ni asegura igualdad de oportunidades para todos los sujetos. No le permite a los sujetos disfrutar en igualdad de condiciones y de manera estable las ventajas del desarrollo econmico, potico, social, cultural, etc.
El multilateralismo cooperativo tiene una gran potencialidad como
contrapartida frente a situaciones de democracias de baja calidad y con
tenue institucionalidad, y de hecho sus frutos ya se han apreciado. Las
misiones de observacin electoral con participacin de organismos internacionales puede convertirse en barreras frente a procesos electorales fraudulentos. La Corte Interamericana de los Derechos Humanos es
una instancia a la que apelan los sujetos y las organizaciones cuando las
instancias judiciales nacionales no son capaces de producir decisiones
equitativas y ajustadas al derecho. Igualmente la inclusin de la clusula
democrtica entre los pases de la OEA, constituye un recurso concebido para disuadir o sancionar a aquellos regmenes que atenten en contra
de la institucionalidad democrtica.
Desde una perspectiva de la seguridad humana se tratara de reforzar
estos mecanismos y/o crear nuevos a partir de la evaluacin de su eficacia para compensar los dficits en la institucionalidad democrtica y generar los incentivos para superarlos en los pases de la regin.
Diversidad sociocultural y seguridad humana

El tema del terrorismo internacional ha destacado el potencial de conflicto humano contenido en la existencia de marcadas diferencias
socioculturales, religiosas, lingusticas, polticas o de cualquier otro tipo
entre importantes grupos poblacionales a lo largo del planeta y al interior de regiones o naciones especficas. En la regin que nos interesa se
aprecian tales diferencias y la convivencia entre sectores diferentes est
marcada por diversos grados de cooperacin y/o conflicto. El reconocimiento del potencial de conflicto y de inseguridad contenido en tal coexistencia, junto con el reconocimiento de la legitimidad de la existencia
de tales diferencias y de su expresin pacfica constituye una condicin
para la concrecin de la seguridad humana.
La modernizacin y la modernidad traen aparejadas la homogenizacin
de patrones de vida, de valores, de pautas de conducta; ello se constata
como dato emprico, pero a veces sirve como criterio normativo, con353
FLACSO-Chile/UNESCO
tra el cual pueden rebelarse comunidades importantes que defienden

por diversas vas su derecho a la diferencia y a vivir en un mundo en el
cual su seguridad est asociada a la permanencia de pautas y valores
conocidos y no necesariamente compartidos por todos los sectores que
conforman una nacin.
La paz y la prevencin del conflicto requieren de una comprensin
adecuada de la diversidad, una aceptacin sincera de su legitimidad y del
diseo de mecanismos institucionales para procesar las tensiones que
naturalmente puedan surgir de la existencia de diversidades marcadas en
una sociedad.
Guerrilla, narcotrfico y Plan Colombia y seguridad humana

Un tema inevitable cuando se examina la realidad de la sub-regin andina
es el referido a la problemtica asociada con la lucha en contra del
narcotrfico y la guerrilla, en particular en el caso colombiano, junto con
las consecuencias que para los pases vecinos puedan derivarse de los
mismos, junto con la puesta en marcha del Plan Colombia. En ese contexto son varios los temas asociados con la seguridad humana que
emergen de estas situaciones crticas, como son los refugiados por razones polticas, econmicas y de amenazas a la vida y propiedades de las
personas. El tema del trfico de armas livianas y personales. Seguridad
para el personal ocupado en misiones humanitarias. La inclusin de menores en acciones blicas, entre otros. Para todos estos temas es necesario reforzar o adelantar, segn sea el caso, iniciativas sistemticas y
eficaces para prevenir las consecuencias negativas de su desarrollo.
La capacidad para lograr la solucin pacfica de las controversias constituye el ideal de toda sociedad democrtica. La condicin fundamental
para alcanzar ese ideal es que las partes estn dispuestas a ello. Un problema que claramente salta a la vista en las situaciones en las que estn
involucrados actores como la guerrilla, el narcotrfico y los grupos
paramilitares es la falta de incentivos en los mismos para generar y aceptar esas soluciones pacficas. Las amenazas a la seguridad humana en todas sus dimensiones y expresiones que se derivan de la accin de estos
agentes son graves, actuales y masivas. Estos actores tienen una alta capacidad de penetrar y erosionar las estructuras institucionales, de generar violencia y desolacin. Sus acciones estn marcadas por la presencia
de marcos normativos contradictorios con los del orden democrtico y
de respeto de los derechos humanos. Igualmente, los recursos que ha354
Miriam Kornblith
cen posible su existencia se transan al margen de las reglas de juego del

mercado establecido por lo que su regulacin se hace extremadamente
difcil. Sin embargo, pudiera esperarse que la experiencia reciente de
combate al terrorismo internacional y la nueva conceptualizacin del
problema contribuye con el diseo de frmulas ms eficaces para lidiar
con estos males arraigados en la sub-regin.
El multilateralismo cooperativo tiene una gran vigencia en esta materia, por cuanto las acciones del narcotrfico y de la guerrilla traspasan las
fronteras nacionales de Colombia y afectan, como mnimo, a los pases
andinos vecinos. Pases como Per y Bolivia tienen importantes experiencias en el manejo de ambos temas y para Venezuela estn adquiriendo relevancia creciente. En el contexto internacional actual, caracterizado por la definicin del terrorismo como una amenaza a la seguridad de
la humanidad, podra esperarse, como ya est ocurriendo, una atencin
y un tratamiento ms enrgicos a esa situacin.
En la actualidad se observan iniciativas tanto en la dimensin blica
del enfrentamiento de la situacin colombiana, como en el plano de la
negociacin poltica. No obstante, el posible desbordamiento y preeminencia de la dimensin blica pudiera generar consecuencias para las
cuales debern disearse mecanismos de prevencin de conflictos y de
desastres asociados con amenazas a la seguridad humana de poblaciones
en las reas geogrficas vinculadas a las zonas del conflicto.
Una prioridad en la agenda de la seguridad humana: el

multilateralismo cooperativo
Del examen de los problemas y retos relacionados con el concepto de
seguridad humana y sus mltiples implicaciones analticas, normativas, disciplinarias e institucionales puede derivarse una amplia y rica agenda para
la reflexin acadmica y para la prctica institucional. Corresponder a
diversos equipos e iniciativas el diseo de ese programa de reflexin y de
accin. Sin embargo, circunscribindome a un slo aspecto de ese amplio
programa, me permito enfatizar un aspecto de la seguridad humana, como
es el potencial contenido en el multilateralismo cooperativo.
Este se presenta como un recurso y una condicin especialmente
favorable para promover mayores niveles de seguridad humana, debilitar los factores que la amenazan y generar un contexto favorable con
capacidad para incidir en el refuerzo a los logros alcanzados en esa materia. Las debilidades y carencias, las amenazas, los logros y los alcances en
materia de seguridad humana que se distribuyen de manera desigual a lo
largo de los distintos pases de Amrica Latina y del Caribe -y del planeta
355
FLACSO-Chile/UNESCO
desde luego- pudieran "compensarse" de alguna manera a travs de

frmulas eficaces de interaccin multilateral tendiente a maximizar los
logros y minimizar las amenazas y los dficits y generar las condiciones
que incentiven a los individuos, organizaciones y naciones a actuar
cooperativamente. En su acepcin positiva se tratara de fomentar las
condiciones adecuadas para elevar la calidad de la seguridad humana en
la regin, y en su aspecto negativo en prevenir y evitar las amenazas a la
misma.
En consecuencia, en la agenda de los temas que debieran ser examinados, ocupa un lugar prominente el de las condiciones necesarias para
fomentar y hacer eficaz ese multilateralismo cooperativo. El mismo debe
entenderse en su dimensin interestatal, en la dimensin que corresponde a la interaccin entre ONG 's de la regin, y a las interacciones
entre ambos grupos de actores. Tal cooperacin no se circunscribe al
mbito de los pases de la regin sino que la excede ampliamente, tal
como la experiencia de la Red de Seguridad Humana lo demuestra.
Es importante evaluar y ponderar adecuadamente la rica experiencia
reciente de Amrica Latina y del Caribe en materia de cooperacin
multilateral en diversas esferas, para obtener de all lecciones que contribuyan a detectar las fortalezas y debilidades presentes en la regin en
esta materia. Igualmente, es importante disear frmulas eficaces que
permitan compartir y aprovechar la experiencia existente en el planeta
para fortalecer y promover esta dimensin.
Bibliografa citada
Drake, P. y Herschberg, E. (2001), Crises in the Andes, documento de
trabajo preparado para conferencia Crisis in the Andes, patrocinada
por el Social Science Research Council (SSRC) y Duke-North Carolina Consortium in Latin America, Chapel Hill, 10-11 setiembre 2001
(mimeo).
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FLACSO-Chile, para Seminario Internacional Paz, Seguridad Humana y Prevencin de Conflictos en Amrica Latina y el Caribe, 26 y 27
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Goucha, M. (2001), Address on the ocassion of the Experts Meeting on
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Miriam Kornblith
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Smith, D. (Ret. Colonel) y Stohl, R. (2000), The Evolving Role of the
Military Forces in Human Security, Center for Defense Information
(mimeo).
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357
SEGURIDAD HUMANA EN LA REGIN ANDINA
ADRIN BONILLA1
La nocin de seguridad humana para la regin andina

Una agenda de seguridad humana para la Regin Andina no puede evitar
tomar en cuenta el hecho de que la mayor parte de amenazas permanentes o de carcter estructural hacia la supervivencia o bienestar de las
personas, en tanto individuos, proviene de un contexto en el cual los
Estados no tienen la capacidad de institucionalizar las relaciones de la
sociedad o procesar en forma eficiente el conflicto. En otras palabras, y
aunque parezca paradjico la agenda de seguridad humana en la Regin
Andina est ligada a las agendas de seguridad nacional.
La imagen de la seguridad humana puede ser interpretada en forma
amplia. En tanto su objeto sea la sobrevivencia de las personas y la construccin de condiciones para que ellas se sientan a salvo2, pero esto no
1. Subdirector Acadmico FLACSO-ECUADOR.

2. Este concepto se infiere en forma comprensiva del reporte clsico del PNUD en
desarrollo humano de 1994.
FLACSO-Chile/UNESCO
evita la referencia a la arquitectura institucional que permite la vigencia

de normas para el relacionamiento entre ellas. Elementos como la vigencia de la ley, orden pblico y procesamiento legal de los conflictos, as
como sancin legtima a las conductas delincuenciales o violentas, suponen el escenario en el cual, en democracia, se garantiza la seguridad de
las personas3. Esto supone precisamente la idea de un Estado con capacidades regulativas sobre la poblacin. El contrario, cuando el Estado es
dbil, las posibilidades de proteccin de la vida de las personas son ms
limitadas.
La imagen de la seguridad nacional privilegia justamente al Estado.
Ahora bien, el Estado en s mismo no se justifica tericamente como la
entidad que garantiza la seguridad de las personas. Para poder asociar la
imagen de seguridad nacional a la de seguridad humanan es preciso postular una visin normativa que implica la calificacin de ese Estado y de
sus instituciones. Slo el Estado democrtico, es la hiptesis, puede ser
asociado a la seguridad humana por tres argumentos centrales.
Primero, la democracia como forma de rgimen encarna la constelacin de valores definida como programa mnimo de la Modernidad que
se expresa en los derechos humanos de primera generacin4. Segundo,
la seguridad del Estado en democracia supone un conjunto de mecanismos para garantizar la identidad de su poblacin, su participacin y representacin. Finalmente, la soberana, en la teora democrtica de inspiracin liberal, es una consecuencia de la voluntad de la comunidad; la
legitimidad misma del Estado se erige en la representacin de los intereses de esa comunidad.
La soberana, como objeto de la seguridad nacional5, es entonces la
expresin de un conjunto de personas que se concreta en un mandato
regulado sobre sus autoridades, lo que supone automticamente la necesidad de un sistema eficiente de rendicin de cuentas. Finalmente, el
significado de seguridad humana subsume el de seguridad societal que
enlaza a las dimensiones econmicas, ecolgicas y culturales de la vida de
las personas. Esta aproximacin es la que genera el fundamento sobre el
que se levantan los derechos humanos de segunda y tercera generacin,
que no pueden ejecutarse si no es a travs de polticas pblicas emanadas desde el Estado6.
3. Sverre Lodgaard,2001, "Human Security: Concept and Operationalization", UN
University for Peace, www.upeace.org/archive/reports/report_loggard.doc
4. Hans Gregor Rader, 1989, "On Human Security", documento de trabajo.
5. Ver el debate sobre el concepto en Barry Buzan,1991, People, State and Fear, Boulder:
Lynne Rienner (67-68)
6. Toda la literatura de Naciones Unidas en Desarrollo Humano desde 1994 apunta en
este sentido, especialmente las convenciones en contra de la discriminacin y las de
afirmacin de derechos colectivos y laborales.
360
La Seguridad Humana en la Regin Andina
Adrin Bonilla
La agenda de la seguridad humana, desde la perspectiva convencional

de Naciones Unidas, es extremadamente amplia su vinculacin a las nociones de desarrollo, eventualmente pueden disolver las prioridades que
se desprenden de los temas relativos al uso de la fuerza, que son los
tpicos clsicos de la seguridad. Las ideas de: seguridad econmica, seguridad alimentaria, seguridad en salud, seguridad ambiental, seguridad
personal, seguridad comunitaria y seguridad poltica ciudadana7, si bien
pueden interpelar aspectos como equidad o una visin comprensiva del
desarrollo puede que no sean instrumentos aplicables en forma inmediata para la evaluacin de polticas pblicas y conductas sociales en una
regin atravesada por fenmenos ilegales transnacionales, por inestabilidad poltica crnica y por el ejercicio de la violencia para la consecucin
de agendas polticas.
Si el concepto del PNUD fuese aplicado a todos los pases de la Regin Andina, ninguno de ellos podra exhibir un ambiente amable para la
seguridad humana. Esta idea sin matices dara cuenta de escenarios hostiles desde Venezuela hacia Bolivia, que tienen que ver bsicamente con
la forma histrica de construccin de esas sociedades que se levantaron
sobre modelos de dominacin, inequidad y exclusin. Sin embargo, parece claro que las distintas sociedades andinas pueden discriminarse; las
condiciones de la seguridad humana y de la seguridad nacional en Colombia, por ejemplo, definitivamente no son las mismas que en el resto
de los pases. Y los niveles de desarrollo relativo de Bolivia o Ecuador, en
lo que tiene que ver con las seguridades econmicas y sociales, son tambin distintos de las de Venezuela o Colombia, por ejemplo.
Parecera que es necesario acotar o delimitar el concepto de Naciones Unidas hacia horizontes que permitan la produccin de criterios
analticos y comparativos que puedan identificar problemas puntuales
como origen de las percepciones de inseguridad. "Safety for people from
both violent and non violent threats"8 puede ser un concepto que permite establecer las percepciones de la amenaza en comunidades concretas
e identificar procesos sociales o polticos concretos. Esto puede implicar, entonces, una metodologa que permita establecer la sensacin de
seguridad a partir de las percepciones de la amenaza, y es precisamente
a partir de esta posibilidad en que se puede conectar tambin la idea de
seguridad nacional.
Con estos elementos los conceptos de seguridad nacional y de seguridad
humana no son necesariamente dicotmicos, que es la postulacin del documento del PNUD de 1994, sino que ambas categoras pueden ser com7. PNUD, 1994, Reporte de Desarrollo Humano.
8. Axworthy, 1999, citado por el Departamento Canadiense de Relaciones Exteriores
www.dfait-maeci.gc.ca/foreignp/humansecurity/menu-e.asp
361
FLACSO-Chile/UNESCO
plementarias. En democracia, la seguridad nacional contiene a la seguridad

humana. Las crticas al concepto de seguridad nacional se explican en el
contexto de la guerra fra y en la atribucin sistmica de la idea de soberana
a la existencia misma del Estado. La soberana, en la literatura convencional
de la seguridad nacional predominante durante la guerra fra, nunca fue reflexionada desde la legitimidad de sus orgenes, sino que era un atributo del
Estado-nacin en el nivel del sistema internacional9 que deliberadamente se
aislaba de los niveles del Estado y del individuo10.
La soberana se vea, entonces, como un atributo que implicaba la
autoridad de un Estado sobre una poblacin y un territorio y que, en su
relacin con otros Estados, supona a su vez una doble dimensin: independencia en la emisin de poltica exterior que responda a los intereses de una comunidad reificada en el Estado, y autonoma en la conduccin de la poltica domstica. Dicho de otra forma, la soberana supona
la capacidad que un Estado tena de evitar que otros Estados o sociedades intervengan en sus asuntos internos.
Esta aproximacin a la idea de soberana inspir las alianzas estatales
de la poca de la guerra fra y legitim internacionalmente procesos polticos domsticos que devastaron los derechos humanos y crearon condiciones extremas de inseguridad humana en varias sociedades nacionales.
El Estado en esta concepcin apareca como el ente que reificaba los
intereses de la sociedad y, en el nivel del sistema internacional, como la
encarnacin del poder de la comunidad sin que haya referencias a las
formas de transferencia de ese poder o a la comunidad misma. Al ser el
Estado el nico actor del inters nacional su supervivencia y la de sus
instituciones enajen a las necesidades de supervivencia de las personas.
La imagen de la seguridad nacional, entonces, termin invisibilizando las
necesidades de las personas y las comunidades11.
Las percepciones de inseguridad en la Regin Andina no pueden comprenderse sin tomar en cuenta una aproximacin terica que pueda explicar la proliferacin de conflictos internos que, al mismo tiempo que
son consecuencia, impactan en el sistema internacional. Temas como la
9. La literatura realista clsica y neorrealista en la Teora de Relaciones Internacionales
parten de estas premisas. Ver Sean M. Lynn-Jones and Steven Milller eds. 1995 Global
dangers: Changing dimensions of International security, MIT Press Cambridge (pp3-42).
Barry Buzan and Olaf Waever,1998 "Liberalism and Security: The contradictions of the
Liberal Leviathan", Copenhagen Peace Research Institute. Wwwc.cc.Columbia.edu/sec/
dlc/ciao/wps/bub02/bub02.html. Marco Cepik, 2001, Seguranca nacional e seguranca humana: Problemas concetuais e Consequencias polticas, en: Security and Defense Studies
Review at the following internet address: http://www3.ndu.edu/chds/journal/index.htm
10. Kenneth Waltz, 1959, Man, State and War, New York: Columbia University Press.
11. Makoto y Okibe, 1996, "Human and World Secutiry" en A. Serita y T. Inoguchi,
Selected Papers Global Seminar. United Nations University www.unu.edu.unupress/planet
362
Adrin Bonilla
construccin y consolidacin del Estado, que implican tanto la dimensin domstica como su legitimidad internacional, as como la capacidad
de la comunidad y de la sociedad poltica de institucionalizarse, tienen
que incluirse para poder tener una imagen ordenada de los escenarios
de la inseguridad humana.
En trminos de mtodo, este anlisis implicara las siguientes premisas:
los temas domsticos e internacionales estn vinculados, sobre todo en
reas de conflicto; los temas del orden poltico interno deben explicarse
a la luz de las capacidades del Estado; estas capacidades a su vez son el
producto de procesos polticos y sociales tambin internacionales y locales, lo que finalmente da cuenta del vnculo entre conflicto poltico
interno y el conflicto internacional12.
En el caso de las sociedades andinas hay problemas que tienen que
ver con la consolidacin del Estado nacional y la fragmentacin de sus
sociedades, problemas econmicos y financieros de sus agentes econmicos de los respectivos estados -producto de las formas de insercin
en la globalizacin-, crisis de los sistemas polticos: participacin, representacin y rendicin de cuentas, y erosin de las capacidades gubernamentales13.
Construccin del Estado. Identidades Nacionales Andinas

y Crisis Poltica
La identidad andina, desde una perspectiva poltica internacional, es una
construccin levantada sobre la imagen de sus estados nacionales, y la
asociacin de los mismos en redes institucionales y burocrticas que se
asientan en una forma de reconstruir el pasado, erigida a su vez sobre
varios signos e iconos comunes. La Comunidad Andina de Naciones es la
entidad que reifica por ahora, esta idea: la de los Andes como construccin social y poltica14.
La lgica fundacional de los estados nacionales andinos construye su
identidad a partir de la pre-existencia de las instituciones estatales. La
ecuatorianidad o la bolivianidad tuvieron que haber sido posteriores a la
12. Mohammed Ayoob, 1998, "Subaltern realism: International Relations Theory Myths
the Third World" en: Stephany Newman, International Relations Theory and the Third
World, New York: St. Martins Press.
13. Estas variables se mencionan repetidamente en distintos trabajos. Ver por ejemplo:
Paul Drake y Eric Hershberg, 2001, "Crises in the Andes", ponencia presentada al Seminario Internacional Crisis in the Andes, Chappel Hill. SSRC.
Adrin Bonilla, 2001, "Vulnerabilidad internacional y fragilidad domstica. La crisis andina
en perspectiva regional", Nueva Sociedad 173, Caracas.
14. Este trabajo entiende como sociedades andinas a aquellas cuyos estados forman
parte de la CAN.
363
FLACSO-Chile/UNESCO
fundacin del Ecuador y Bolivia como consecuencia de la invasin de los

ejrcitos venezolanos (en un momento en que ni siquiera exista la repblica de Venezuela). En otras palabras, a diferencia de la leyenda fundacional
de algunos estados nacionales europeos, en las sociedades andinas el
Estado Republicano, continuidad directa del hecho colonial, fue previo a
la nacin, la misma que se fue construyendo deliberadamente desde las
instituciones y los mitos que ellas fueron capaces de levantar.
Parte de la explicacin de la crisis de inestabilidad que acompaa al
mundo andino puede explorarse en la capacidad de representacin de
sus sociedades polticas de aquellas fracturas centrales que les son comunes. Todas las sociedades andinas se encuentran atravesadas por contradicciones de carcter regional, por antagonismos de orden tnico y
cultural, y por inmensos abismos sociales que se caracterizan por la concentracin del ingreso y por la exclusin.
La crisis poltica andina, y sta es una primera hiptesis, es bsicamente una crisis de legitimidad provocada por la persistencia de prcticas
excluyentes de origen histrico, resultado de la construccin de un Estado republicano iluminado por las ideas homogeneizantes de la Modernidad frente a sociedades marcadas por la diferencia, no solo en trminos
culturales, sino tambin por las rupturas provocadas por las prcticas de
dominacin que acompaaron a los procesos de construccin de la propiedad y el poder poltico. Las sociedades andinas son racistas, jerrquicas y autoritarias y sus instituciones estatales no son suficientes para
procesar el conflicto ni las demandas societales en contextos de
globalizacin y complejizacin de la sociedad civil.
Desde mediados de los aos noventa todos los estados del mundo
andino han vivido en crisis poltica permanente definida por una legitimidad precaria, producto de un dficit crnico de representacin. Este
dficit tendra por lo menos tres caractersticas: Primero, la mayor parte
de la gente no participa en los procesos de toma de decisin estratgicos nacionales, y tampoco en aquellos que se refieren a los asuntos particulares de sus comunidades. Segundo, no existen mecanismos eficientes ni legtimos de rendicin de cuentas. Los niveles de impunidad, tanto
en la sociedad civil, cuanto en el ejercicio del poder poltico son extremadamente altos, y finalmente, una parte importante de las sociedades
carece de la calidad de ciudadana.
La fragilidad de las instituciones y la precariedad de su legitimidad
obliga a que la poltica se rija por relaciones de carcter clientelar, que
regulan el intercambio de servicios y de recursos por lealtades. Esta prctica atraviesa al conjunto del sistema poltico pero es comn, adems en
las relaciones privadas de carcter social. El prebendalismo y el
364
Adrin Bonilla
patrimonialismo, son consecuencias inmediatas de esta forma de asumir

los poltico y sustituyen, en la forma del procesamiento del conflicto y de
las demandas societales a la capacidad regulatoria de las instituciones.
Una consecuencia adicional de la forma de construccin del Estado
es que la heterogeneidad de las sociedades, al estar crnicamente
subrepresentada en su arquitectura, privilegia el surgimiento de caudillos
nacionales, locales y regionales, a partir de cuya capacidad de convocatoria se organizan las dinmicas polticas y los mecanismos de participacin. Los partidos se convierten, entonces, en maquinarias electorales y
no en la bisagra de comunicacin de las demandas de la sociedad poltica
y el instrumento facilitador de aquellas en la sociedad poltica.
Todas las sociedades andinas tienen especificidades notables en trminos econmicos, tnicos, culturales y polticos. Sin embargo, tambin
tienen muchas dinmicas, pertenecientes a todas esas dimensiones en
comn. La turbulencia poltica y el deterioro econmico, son escenarios
compartidos a principios del siglo XXI por todas esas sociedades. Aunque los indicadores cuantitativos son distintos15, en trminos generales,
comparados con el resto de Amrica Latina y de MERCOSUR, a partir
de 1996 todos los pases declinan en su crecimiento.
Los escenarios para la gobernabilidad en la regin, sin embargo de la
similaridad de los problemas no son los mismos. En Venezuela el conflicto parece establecerse entre una forma de gestin poltica pleisbiscitaria
que se contradice con el sistema presidencialista vigente en los ltimos
treinta aos, en el contexto de la reforma de la institucionalidad estatal y
el colapso del viejo orden. Ese escenario, no es el mismo que en Colombia en donde la violencia guerrillera, los grupos paramilitares, las organizaciones ilegales de narcotraficantes, y la competencia entre actores estatales cuestionan las capacidades gubernamentales. En Ecuador la inestabilidad poltica impide la estabilizacin de la economa. El Estado enfrenta presiones regionales y la necesidad de reestructurar no solo su
mbito administrativo geogrfico sino su rol como promotor de y protector de grupos sociales. En el Per las presiones provienen de la capacidad del Estado para abrir el sistema poltico, construir mecanismos de
transparencia y rendicin de cuentas y enfrentar los retos de la violencia
social y las respuestas estatales. Mientras que en Bolivia la debilidad administrativa y la levedad del peso de las instituciones auspician dinmicas
de exclusin.
Todas las sociedades andinas han enfrentado problemas polticos que
no terminan de resolverse. Ellas surgen en contextos de escasez
15. Bsicamente en lo que se refiere a Producto Interno Bruto e intercambio econmico
Ver Indicadores Mensuales de la Comunidad Andina, Secretara General 2001.
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FLACSO-Chile/UNESCO
estructural en sociedades dbilmente institucionalizadas, en algunos casos con gobiernos que no controlan el conjunto del espacio nacional y
asediadas por presiones econmicas del mercado internacional que obligan a reformar el Estado y reestructurar la economa16.
Contexto internacional y conflictos locales: Estados Unidos, narcotrfico y el conflicto colombiano

Probablemente el tpico ms importante en las relaciones internacionales de Colombia a lo largo de las dos ltimas dcadas ha sido el del
trfico de drogas, como un fenmeno transnacional. Narcotrfico en los
mandatos de las cumbres presidenciales hemisfricas es un tpico cobijado bajo el trmino democracia. La Cumbres han asumido los temas
bsicos de la Agenda Estadounidense y pueden considerarse como una
demostracin de la nueva hegemona estadounidense en el hemisferio17.
El objetivo estratgico nacional estadounidense frente al narcotrfico
es reducir la oferta de narcticos proveniente de las sociedades andinas.
La estrategia para los pases fuente est dirigida alrededor de polticas de
interdiccin, control y represin a las actividades ilegales. Sus metas son
la erradicacin, la desarticulacin de los carteles y el control del lavado
de dinero. El narcotrfico es visto como un tema de seguridad nacional y
esto implica el desplazamiento de recursos militares y adems, la lgica
de priorizar ese tema por sobre cualquier otro de las agendas
multilaterales y bilaterales de los pases andinos.
Democracia es frente a la regin andina un problema de estabilidad
con implicaciones para la seguridad. El caso venezolano es visto con sospecha ante la eventualidad de un gobierno hostil. Colombia se debate en
Guerra Civil y Estados Unidos han tomado partido en defensa del gobierno electo y autnomamente en contra de las organizaciones guerrilleras a las que acusan de narcotraficantes. La inestabilidad ecuatoriana
ha sido dramtica y en Per han optado por dejar de tolerar a un gobierno autoritario. Preocupa la cada econmica boliviana.
16. A propsito de las prcticas polticas en la regin andina puede consultarse Helena
Gonzlez y Heidful Schmidt eds. ,1997, Democracia para una nueva sociedad (Modelo
para armar), Caracas: Nueva Sociedad.
Dieter Nohlen y Mario Fernndez eds, 1998 El Presidencialismo renovado, Caracas:
Nueva Sociedad.
Felipe Burbano de Lara ed. 1998 El fantasma del populismo. Aproximacin a un tema
(siempre) actual, Caracas: FLACSO-Ecuador-Nueva Sociedad.
17. Peter H. Smith, 2001, "Strategic Options for Latin America" en: Joseph Tulchin y
Ralph Espach, Latin America in the New International System, Lynne Rienner: Boulder.
P.44
366
Adrin Bonilla
El narcotrfico tiene como punto en comn una misma agenda para la

interlocucin que es la estadounidense, pero al igual que el tema de
democracia ofrece escenarios diametralmente distintos18. Para Bolivia,
principalmente un pas productor de hoja de coca, el tema supone decisiones que interpelan la poltica social. Miles de personas trabajan en un
cultivo que es legal y que, dado el valor agregado por la ilegalidad de sus
derivados para el mercado del norte industrializado, no ha podido ser
sustituido exitosamente19. Colombia, en donde se cultiva, refina y exporta, afronta problemas inmediatos derivados de la simbiosis entre mltiples actores violentos, entre ellos agencias estatales, y la economa poltica del narcotrfico. Ecuador es un centro de trnsito y una estacin
de lavado de dinero. Per tambin tiene problemas de violencia relacionada al narcotrfico, es un pas cultivador y exportador. Venezuela puede ser un importante centro de lavado de dinero.
La percepcin de los estados andinos, especialmente la que se ha generado en Colombia, es que el narcotrfico no es un tema que pueda ser
manejado desde la poltica exterior o desde la simple capacidad del Estado. Se tratara, ms bien de un problema global, que requiere polticas
igualmente globales. La aproximacin realista que acompaa a las prcticas
de la estrategia antidrogas del departamento de Estado focalizada en la
interdiccin y el control, en este sentido, no puede ser eficaz porque supone capacidades que los Estados andinos particularmente no tienen.
Ms all de eso, la salida que le queda a esta estrategia es militarizar la
poltica antidrogas y esto supone efectos distorsionadores en los escenarios sociales y polticos andinos, pero tambin no cuenta con la reducida capacidad de las entidades de control locales, la confusin de misiones de las diferentes entidades de seguridad y la exposicin al riesgo de
corrupcin y violencia a la institucionalidad entera de las naciones andinas.
Esto se ha anotado muy tempranamente20. El problema, sin embargo,
radica en la implementacin de las polticas de cooperacin, una vez que
18. En la dcada de los noventa se produjeron textos centrales para la comprensin del
fenmeno del narcotrfico. En la medida de que la estrategia antidrogas persiste, los
efectos y supuestos de esos materiales, en lo nuclear siguen siendo vlidos. Ver: Bruce
Bagley y William Walker eds. 1994 Drug Trafficking in the Americas. New Brunswick
Transaction Publishers.
Peter H. Smith De. Drug Policy in the Americas Boulder: Westview Press.
19. En ningn pas de la regin andina la Coca ha podido ser sustituida por otra producto
ms rentable. En algn momento productos como el achiote tuvieron precios ms altos,
pero el mercado se satura y recuperan sus precios originales. No as la hoja de Coca
cuyo valor depende de un mercado ilegal de derivados.
20. Ver, por ejemplo, Bruce Bagley, 1992, "Myths of Militarization: Enlisting Armed
Forces in the War on Drus", en : Peter Smith de. Drug Policy in the Americas, Boulder:
Westview Press.
367
FLACSO-Chile/UNESCO
el actor poltico ms importante del escenario internacional originado alrededor del narcotrfico, Estados Unidos, han optado por convertir a un tema
que podra ser de salud pblica en un tpico de seguridad nacional.
Esta percepcin, es necesario sealar, ha terminado siendo compartida por los Estados andinos. Complaciente como la erradicacin en Bolivia, o finalmente consensuales como en el caso de Ecuador21, que ha
cedido parte de su territorio para una base area y ha apoyado la poltica
de Washington sin crtica mayor en los ltimos diez aos. Los gobiernos
andinos han admitido que el cultivo, refinacin y comercializacin de
psicotrpicos son una amenaza a su propia seguridad. Puesta en perspectiva esta poltica, sin embargo, contiene una reaccin frente a una
amenaza mayor para la estabilidad gubernamental, la continuidad
institucional y la presencia misma de esas naciones en su entorno internacional, particularmente en el conjunto de normas e instituciones que
constituyen el sistema interamericano: la potencial hostilidad de Estados
Unidos.
La posibilidad de divergir con las polticas antidrogas estadounidenses, y sobre todo con su construccin del narcotrfico como un tema de
seguridad nacional, es lejana. Los costos polticos y econmicos que sufrira una nacin andina al adoptar una poltica contrahegmonica en este
tema, seran mucho ms altos que los hipotticos beneficios en trminos
de estabilidad o control de la violencia interna. Para los pases andinos
mantener una relacin armnica con Estados Unidos es ms importante
en trminos de su seguridad nacional que los propios efectos de la Guerra de las Drogas.
Los problemas que el narcotrfico produce en cada sociedad son diferentes y eso vuelve difcil la elaboracin de una poltica exterior comn, ms all de la retrica de la colaboracin. La forma en que el tema
es procesado frente a Estados Unidos es diferente en cada caso, de la
misma manera que las polticas de los gobiernos frente a sus respectivas
sociedades22.
Las polticas de seguridad en la regin andina separan en la agenda
aquellos temas que se refieren a las drogas y a las conductas que todos
los pases andinos deben adoptar en una dinmica de complacencia con
Estados Unidos. El sistema de preferencias arancelarias, las potenciales
sanciones comerciales, las represalias directas sobre la elite local (anu21. Adrin Bonilla, 1994, "National Security Decision-Making in Ecuador: The case of
War on Drugs", Tesis doctoral defendida en la Universidad de Miami, Cap. IV.
22. En: Andrs Franco, 1998, Estados Unidos y los pases andinos, 1993-1997: poder y
desintegracin, Bogot: Universidad Javeriana se ofrecen desde distintas perspectivas
nacionales ensayos de varios autores sobre las relaciones de los pases andinos con
Estados Unidos. Probablemente es el texto ms completo de los aos Noventa sobre el
tema.
368
Adrin Bonilla
lacin de visas, por ejemplo), han perfilado conductas cooperativas con

la estrategia antidrogas de Estados Unidos sobre la base de la asimetra
en la relacin23, pero esta estrategia que se inspira en una visin regional,
solo puede ejecutarse a travs de polticas de seguridad bilaterales.
Esta agenda comn, regional, que en realidad es una poltica global
tiene como propsito generar regmenes internacionales cooperativos
para fortalecer la interdiccin, destruir las organizaciones ilegales y arrestar
a los narcotraficantes, y controlar las ganancias ilcitas. Varias reas de
accin se derivan de esto: erradicacin de cultivos, monitoreo de insumos
y precursores para el procesamiento, mejorar la cooperacin legal internacional: Extradicin etc., y prevenir el trfico24.
La agenda regional se confronta con la mecnica bilateral en los toscos procedimientos de rendicin de cuentas, el ms importante polticamente de ellos, es el de la certificacin. Efectivamente cada pas es evaluado por separado alrededor del cumplimiento de tratados firmados
igualmente por separado. De la misma manera compartimentada se encuentran elaborados los presupuestos de cooperacin contra el
narcotrfico, de lo que se desprende finalmente que la poltica se lleva
por separado con cada pas.
El bilateralismo, por otra parte es una consecuencia inevitable de la
seguritizacin de la agenda del narcotrfico, ms an cuando no hay ningn rgimen de seguridad cooperativo en la regin, nada parecido a un
comando conjunto de ejrcitos andinos. La aproximacin bilateral, de
otro lado, implica que la agenda estadounidense que ha militarizado la
lucha contra el narcotrfico inevitablemente se imponga sin que haya
retroalimentacin que la pueda modificar, a pesar de su evidente fracaso
a lo largo de los ltimos 20 aos.
La militarizacin de la lucha antidrogas no slo que ha disparado los
escenarios menos amigables para los derechos humanos en la regin
andina en las ltimas dcadas, sino que ha erosionado los fundamentos
mismos de la democracia como rgimen poltico en la regin, adems de
ser una amenaza a la seguridad regional de varios pases latinoamericanos 25, pero sobre todo no ha alcanzado ni uno solo de los objetivos
23. El concepto de complacencia (compliance) denota una relacin dependiente entre la
poltica exterior de dos pases caracterizada por la asimetra entre los actores. Supone
un sistema de castigos y recompensas que opera perfilando la conducta del actor ms
dbil que encuentra conveniente allanarse a los intereses del otro.
Ver: Bruce Moon, 1983, "Consensus or Compliance? Foreign Policy Change and External
Dependence", en: International Organization, Vol.39 Spring.
Jeanne Hey, 1992, "Foreign Policy Options under Dependence: A Theoretical Evaluation
with Evidence from Ecuador", Latin American Studies Quaterly.
24. P.R. Rajeswari, 2000, US. Counter-narcotics Policy, en Strategic Analysys, Vol
XXIII, No.11 p.5.
25. Glen Segell, 2000, "The Narcotics War and Civil-Military Relations", Ponencia presentada en la 41 Conferencia de ISA, p14.
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FLACSO-Chile/UNESCO
estratgicos en trminos de desarticulacin del mercado de drogas ilegales. De hecho mientras persista la aproximacin de seguridad las probabilidades de xito de esa estrategia son poco probables.
El conflicto colombiano enlaza precisamente la imagen de la regin
andina construida en la formulacin de la estrategia estadounidense, y
sirve de catalizador de las distintas polticas exteriores de los pases
andinos.
Para los pases limtrofes de Colombia, especialmente, el enfrentamiento entre guerrilleros, paramilitares y tropas regulares tiene
implicaciones directas en los procesos polticos domsticos, sobre todo
a nivel regional, en zonas de frontera. A diferencia de lo que ocurre con
la poltica exterior estadounidense, para ecuatorianos, venezolanos y
panameos, el narcotrfico es un teln de fondo de la violencia que amenaza a sus propios pases, pero no es necesariamente el escenario principal ni el peligro a neutralizar en forma inmediata. El conflicto armado s
lo es, y sus implicaciones hacen de l una dinmica vinculada pero distinta a la del narcotrfico.
La percepcin de la amenaza que genera Colombia en la regin andina
proviene de una sociedad civil fragmentada y de un Estado sin capacidad
de control sobre los actores polticos ni de ocupacin del territorio
nacional. No se trata de la inseguridad generada por polticas agresivas o
competitivas en un escenario clsico realista. La violencia Colombiana es
un conflicto de la post guerra fra que difcilmente admite la intermediacin
cooperativa para los pases porque envuelve una amenaza presente y
activa de distinta naturaleza y fuentes, dependiendo de la regin y de los
actores con los que se interrelaciona. Rebasa la percepcin de capacidad
de los estados nacionales que les otorga la nocin de actores preeminentes del sistema internacional e involucra a muy diversos actores polticos subnacionales de distintos pases: campesinos, militares, policas,
empresarios, poblaciones de frontera, gobiernos locales, organizaciones
de Derechos Humanos, contrabandistas, narcotraficantes, cultivadores ilegales, proveedores y comerciantes, para citar varios ejemplos de
intereses que no necesariamente operan a travs de prcticas violentas
pero que son interpeladas por ellas.
Los gobiernos colombianos no han sido renuentes a internacionalizar
su conflicto y en esto coinciden con Washington. El Estado colombiano
apuesta a convocar a la sociedad civil internacional y a los gobiernos
aliados, bajo el principio de corresponsabilidad, porque ha visualizado
sus propios lmites institucionales y sus capacidades26.
26. El Plan Colombia es un documento gubernamental colombiano en el que alrededor de
diez puntos se desarrolla una estrategia de crecimiento y paz. Sus puntos ms importantes
son los que tienen que ver con erradicacin de cultivos, plan de paz con la guerrilla.
370
Adrin Bonilla
La desproporcin presupuestaria existente entre aquello que el gobierno estadounidense entrega para combate, interdiccin y refuerzo
policial, frente a la inversin social, fuerza a que el Plan Colombia, a pesar
de haber sido propuesto como una estrategia de desarrollo, termine
convirtindose en los hechos un punto de acuerdo colombo-estadounidense para combatir narcotrfico, en la lgica de interdiccin y presin
sobre la oferta, y guerrilla en una estrategia tambin involucra a la comunidad interamericana en el conflicto por tres razones:
Primero, es imposible asumir que una poltica estadounidense pueda
aislarse del conjunto de la institucionalidad interamericana existente, y
que no admita respuestas, aunque sea by default, por parte del resto de
pases latinoamericanos. Una poltica de seguridad estadounidense implica una aproximacin regional, dada la asimetra y el grado de influencia
de la superpotencia en el Hemisferio occidental.
Segundo, la localizacin del conflicto militar se produce en un sector
de la selva colombiana que limita con tres Pases: Ecuador, Per Y Brasil.
Uno de ellos est directamente involucrado en el conflicto, Ecuador, al
haber concedido una base area que respaldar las operaciones en Colombia, y los otros dos han militarizado sus fronteras.
Tercero, el argumento de que el narcotrfico es un fenmeno
transnacional tiene asidero y puesto que la perspectiva estadounidense
lo liga a la guerrilla, convierte finalmente, a este ltimo actor no slo en
un agente domstico colombiano sino en un actor internacional.La posicin estadounidense se basa en la creencia que el conflicto colombiano
afecta al orden internacional y particularmente a la seguridad regional.
Venezuela, Brasil, Ecuador, Per Panam, Mxico y el Caribe, son de
alguna manera influenciados por las actividades ilcitas relacionadas con
el narcotrfico. Los objetivos estadounidenses en ese pas sudamericano, seran bsicamente: aumentar la capacidad del gobierno para desarrollar actividades de inteligencia, erradicar las plantaciones ilegales, sostener la interdiccin de los narcticos y fortalecer las entidades colombianas de control y represin as como su sistema de justicia27.
Adicionalmente, el gobierno estadounidense parte de la suposicin
de ni Colombia ni sus vecinos tienen la capacidad de solos el fardo de la
lucha antidrogas. En otras palabras, la ayuda estadounidense est dirigida
a suplir las deficiencias de los pases vecinos a Colombia y a Colombia
misma. Al igual que en la visin de Pastrana, Estados Unidos apuestan
por la internacionalizacin28.
27. Gabriel Marcella y Donald Schulz, 1999, Colombia's Three Wars: U.S. Strategy at the
Crossroads, Carlisle: US. Army War College.(pp-19-29).
28. Ver The White House: "Statement by the President", January, 11, 2000.
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FLACSO-Chile/UNESCO
El conflicto colombiano es precisamente el caso de un proceso poltico domstico que genera efectos internacionales e impacta sobre las
relaciones interestatales.
Cuatro amenazas se perciben en la regin como consecuencia del
conflicto internacional del narcotrfico y de la guerra en Colombia:
1. Los pases vecinos enfrentarn un problema que puede implicar la
presencia de cualquiera de los actores violentos colombianos en territorios ajenos29,
2. un desastre humanitario y conflicto social detonado por migraciones
masivas,
3. una catstrofe ecolgica
4. la diseminacin de cultivos ilegales en su territorio.
Conclusin: La agenda de la seguridad Humana en la regin andina

En la perspectiva de las Naciones Unidas, los Andes son un escenario
dramtico de inseguridad humana bsicamente como consecuencia del
carcter estructural de la violencia, concebida como "una presin por
los seres humanos sobre los seres humanos, de la que resulta la disminucin en los agredidos de sus posibilidades de realizacin personal"30. Fenmenos como pobreza extrema, inequidad, violencia personal, deterioro ambiental, discriminaciones culturales, tnicas y de gnero e inseguridad poltica son comunes a todos los pases. Un primer punto, entonces, de esta agenda tiene que ver con la posibilidad de materializar
polticas de desarrollo que, en forma estructural igualmente, modifiquen
la constelacin de relaciones societales y polticas.
Una segunda dimensin, relacionada con los mecanismos patrimoniales, clientelares, prebendalistas y caudillistas, que sostienen el andamiaje
de la sociedad poltica en todos los pases andinos, es el fortalecimiento
de las instituciones democrticas de los Estados nacionales. Ahora bien,
la forma en que se construyen los sistemas polticos andinos se explica
histricamente por relaciones de dominacin levantadas en sociedades
racistas, inequitativas y excluyentes. La modificacin de los sistemas po29. La incursin de actores violentos en el ao dos mil a lo largo de la frontera con el
Ecuador ha significado el secuestro de decenas de tcnicos petroleros. Choques con
militares brasileos se han producido tambin, y en Venezuela este fenmeno existe
desde hace varios aos.
30. Este concepto de violencia estructural fue aplicado a toda la regin Andina y est
concebido en la tradicin terica de John Galtung. La nocin es de Felipe Mac Gregor y
Marcial Rubio Correa, 1993, Violencia en la Regin Andina, Lima: APEP. p.13
372
Adrin Bonilla
lticos depende en buena medida de las transformaciones societales. El

fortalecimiento de las instituciones estatales no podr realizarse ni ser
eficiente si es que las sociedades mismas no se democratizan. Condiciones polticas para la seguridad humana pasan por la necesidad de
ciudadanizar la participacin poltica31.
Un programa complementario a estos dos anteriores, en trminos
de seguridad humana, alude a las consecuencias de los conflictos contingentes sobre poblaciones especficas. En este sentido, es pertinente observar cmo afectan los temas percibidos como amenazas a la seguridad
nacional en la vida concreta de las personas que se ven involucradas en
las dinmicas polticas contemporneas y por los conflictos andinos.
Un tema comn para toda la regin es el narcotrfico. Desde la perspectiva de las poblaciones vinculadas al proceso productivo, hay que pensar
en:
- efectos mdicos y ambientales de la fumigacin
- consecuencias del desplazamiento humano debido a las campaas de
erradicacin forzosa
- efectos ambientales del cultivo y el procesamiento de drogas ilegales
- consecuencias econmicas de la erradicacin
- efectos de la ilegalidad en la vida cotidiana
- impactos de la violencia delincuencial y de la represin policial al trfico y al
cultivo
- consecuencias de la asociacin de la ilegalidad de la produccin y trfico de drogas a procesos polticos conflictivos y violentos.
El conflicto colombiano, particularmente para la poblacin de ese pas,
as como para las sociedades vecinas tiene dimensiones especficas: en
primer lugar, los escenarios de violacin permanente a todos los derechos humanos por parte de todos los actores armados del conflicto. La
proteccin de las personas, sin embargo, pasa por la necesidad de
reformular no slo las estrategias de combate, sino tambin las polticas
exteriores de los Estados involucrados en el conflicto, particularmente
los Estados Unidos32.
El programa bsico desde la seguridad humana en el conflicto colombiano est orientado a poner en vigencia el derecho humanitario y a
regularizar la guerra alrededor de temas como acotar el conflicto hacia
31. Ver, por ejemplo, Chantal Mouffe, 1996, El retorno de lo poltico, Barcelona: Piados.
32. Esta es, por ejemplo, la perspectiva de Human Rights Watch, 2001, The Sixth Divisin, Military- Para mlilitary ties and US policy in Colombia. En este texto se establece un
vnculo entre lapoltica exterior estadounidense y la capacidad operativa de una de las
organizaciones armadas.
373
FLACSO-Chile/UNESCO
objetivos militares y no civiles, proteger del reclutamiento y de la violencia a los menores de edad, permitir y apoyar acciones de socorro humanitario y construir regmenes exigibles para garantizar un trato humano a
los adversarios capturados33.
Un punto adicional es el de los desplazados, miles de personas se
movilizan constantemente como consecuencia de los choques armados
en las zonas de conflicto, pero a este fenmeno hay que agregar el desplazamiento y el refugio econmico resultado del colapso de las zonas
de cultivo o produccin del narcotrfico. Escenarios dramticos en este
sentido son perceptibles en Bolivia, Colombia y en las fronteras venezolanas y ecuatorianas con ese pas34.
En esta perspectiva, los temas recurrentes de Naciones Unidas en
seguridad Humana: armas ligeras, minas antipersonales, rol de las organizaciones no gubernamentales, pueden procesarse siempre y cuando sean
asociados a los fenmenos polticos y sociales que los generan. Los instrumentos de la inseguridad no son en s mismo su causa, sino una consecuencia.
33. Carlos Vicente de Roux, 2000, "Humanizacin del conflicto y proceso de paz" en
Alvaro Camacho y Francisco Leal comps. Armar la paz es desarmar la guerra. CERECIEPRI et. al.
34. Ver los informes 2000 y 2001 de Amnesty International. Referirse tambin a los
trabajos de Human Rigths Watch.
374
LA AGENDA DE SEGURIDAD HUMANA: EL CASO DEL MERCOSUR
ERNESTO LPEZ1
La Seguridad como asunto complejo

Una extraordinaria concentracin de acontecimientos suele sintetizarse
en la expresin "cada del Muro". Entre otras, la destruccin del Muro de
Berln a la que hace referencia aquella, la disolucin de la Unin Sovitica, la desactivacin del Pacto de Varsovia y la reunificacin de Alemania.
A todo esto suele llamrsele, tambin, el fin de la guerra fra, con el que
termin el ciclo de enfrentamiento entre dos sistemas mutuamente
excluyentes desde el punto de vista econmico, poltico y social.
Como se sabe, en el campo de la seguridad internacional, dicho enfrentamiento se sostuvo sobre el llamado "equilibrio del terror": la mutua capacidad de destruccin con que contaban ambos sistemas, an
despus de haber recibido un ataque nuclear.
1. Director del Programa de Investigacin Fuerzas Armadas y Sociedad (PIFAS) de la

Universidad Nacional de Quilmes, Argentina. Vicerrector de Relaciones Institucionales
de la mencionada Universidad.
FLACSO-Chile/UNESCO
El fin de la guerra fra fue concomitante con el definitivo afianzamiento de una serie de tendencias desarrolladas a escala mundial, que dieron
lugar a lo que hoy se denomina globalizacin, en el terreno econmico.
En beneficio de la concisin, permtaseme decir apretadamente que con
el derrumbe de la ex Unin Sovitica y la clausura del conflicto EsteOeste, el cmulo de tendencias que favorecan el despliegue de la
globalizacin qued liberado de limitaciones. Es decir, liberada la escena
mundial de los constreimientos que la problemtica de seguridad le
impona a la dinmica econmica, las tendencias globalizadoras cobraron
un destacado impulso.
Como consecuencia de ambos macrofenmenos (fin de la guerra fra
y globalizacin) sobrevinieron mudanzas de enorme significacin tanto
en el terreno econmico cuanto en el de la seguridad y la defensa. En el
primero: apertura de los mercados nacionales, incremento de los flujos
comerciales y financieros internacionales, reorganizacin espacial de la
produccin, difusin de tecnologas ahorradoras de mano de obra, reforma del Estado de bienestar, entre otros acontecimientos notorios.
Con la consecuencia de que: a) ocurri un aumento de la interdependencia entre pases y economas diferentes; b) se produjo tambin un
proceso de fragmentacin y diferenciacin a escala intraestatal y/o local;
c) se manifest una tendencia a la formacin de polos econmicos regionales.
En el terreno de la seguridad y la defensa, por su parte, las mudanzas
referidas dieron lugar a la aparicin de nuevas condiciones de desenvolvimiento y de nuevas realidades. Concretamente, la interdependencia
econmica alentada por la globalizacin consolid su propensin -apuntada hace varios aos ya por Keohane y Nye2- a producir cambios significativos en el plano de la seguridad internacional. La cada vez ms frecuente formacin de coaliciones para enfrentar conflictos en la arena
internacional -desde la Guerra del Golfo hasta actual guerra en Afganistny el compromiso tambin cada vez mayor de pases medianos y an pequeos en la integracin de fuerzas destinadas a misiones de mantenimiento de la paz, son ejemplos de ello. La paz o la guerra en escenarios
que antao podan parecer remotos y descomprometedores para algunos, son hoy motivo de un responsable concernimiento por parte de
actores otrora remisos o prescindentes en la escena internacional.
Por otra parte, se ha producido tambin una complejizacin de la
cuestin de la seguridad y la defensa, que se despliega, por lo menos,
sobre tres planos: a) la modificacin del vnculo entre lo nacional y lo
2. Keohane R. y Nye J.: Poder e interdependencia, GEL, Buenos Aires, 1988. La primera
edicin en ingls de este texto data de 1977.
376
La Agenda de la Seguridad Humana: el caso del MERCOSUR
Ernesto Lpez
internacional; b) la multidimensionalidad de la problemtica de la seguridad; y c) la multiplicacin de objetos, actores y escenarios.

Es hoy fcilmente perceptible que est en curso una modificacin del
modo tradicional de relacionarse los asuntos nacionales con los internacionales. Hay sobre esto una abundante literatura que se refiere tanto a
los lmites del Estado nacin y sus menguas de soberana, cuanto al desarrollo de una economa mundo, de una sociedad global, etc.
La multidimensionalidad de la problemtica de la seguridad se manifiesta palmariamente, a mi modo de ver, en las hoy llamadas "nuevas amenazas". A las clsicas o convencionales amenazas derivadas de la eventualidad
de una agresin militar externa, se agregan estas "nuevas", configurando
un cuadro novedosamente multifactico. La incidencia sobre las cuestiones de seguridad de factores militares, pero tambin de factores econmicos, sociales, polticos, ambientales, etc. ha sido destacada en diversas oportunidades, siendo quiz la ms notoria, en el ltimo tiempo, la contenida
en el documento que expresas la ltima conceptualizacin estratgica de
la OTAN, denominado Concepto estratgico de la Alianza, aprobado en
Washington el 23 de abril de 19993.
La multiplicacin de objetos, actores y escenarios alude a la existencia, hoy, de una diversidad en esos campos. El objeto de la seguridad
puede ser, como era antao con exclusividad, el Estado. Pero tambin
puede serlo cualquier colectividad amenazada de alguna manera (por
ejemplo, minoras dentro de Estados multiculturales o multinacionales:
serbios, bosnios, kurdos, yanomanis, kamayurs, etc.). O tambin los
individuos que conforman un Estado o una sociedad, es decir, sencillamente las personas. Los actores tambin se han multiplicado. Junto al
clsico y todava central Estado, sociedades, grupos e incluso individuos4,
han ganado protagonismo en materia de seguridad. Existen, tambin,
actores transnacionales (la OTAN, por ejemplo). Los escenarios, por su
parte, son supranacionales, nacionales o subnacionales. Al Qaeda, lo organizacin encabezada por Bin Laden, es un actor subnacional. Despliega
su accin en el escenario trasnacional cuando ejercita la ofensiva, y
subnacional, cuando ejercita la defensiva. Y desde el punto de vista de los
fines de su accionar parece invocar un objeto supranacional y
supraterritorial: la defensa del "verdadero" islam5.
3. Un notorio hito en la percepcin y conceptualizacin de la multidimensionalidad de la
cuestin de la seguridad es el Informe de la Comisin Independiente sobre Cuestiones de
Desarme y Seguridad (Naciones Unidas, A/CN. 10/38, 8 de abril de 1983), conocido tambin
como Informe Palme, pues el ex primer ministro sueco presidi la mencionada Comisin.
4. Osama Bin Laden, por ejemplo, prcticamente en su condicin de individuo, ha sido
catapultado al rango de enemigo del Estado, por el gobierno de Estados Unidos.
5. Quiz cupiera decir que desde el punto de vista del objeto, las mencionadas
supraterritorialidd y supranacionalidad remiten al plano de los individuos. Finalmente es
a stos, ya sea que estn en Yemen, Arabia Saudita, Palestina o Indonesia a quienes se
pretende proteger del "Gran Satn" y conducir por la senda del buen islam.
377
FLACSO-Chile/UNESCO
Esta apretada sntesis, sin embargo, no totaliza -y no por sus evidentes imperfecciones- el cuadro de complejidad al que se viene haciendo
referencia. Hay que decir, todava, que junto a este nuevo contexto de
seguridad, caracterizado por la interdependencia y la complejizacin,
coexiste el escenario clsico o convencional -deberemos llamarlo tambin "viejo"?- que entiende la seguridad y/o la defensa como vinculadas a
la posibilidad de agresiones externas, entendidas casi exclusivamente como
acciones militares y, en consecuencia, prioriza la autosuficiencia defensiva, su gestin predominantemente unilateral, y la disuasin y el balance
de poder como objetivos relevantes.
En suma, la complejidad de la problemtica de seguridad deriva, en
parte, de la aparicin y desarrollo de un nuevo contexto de seguridad
cuyos rasgos salientes son la interdependencia y la complejizacin (valga
la redundancia), y en parte, de la coexistencia entre esta realidad en
ciernes y la anterior, que todava subsiste6.
La seguridad humana
Si se acepta este marco, es decir, si se acepta la complejidad de la problemtica general de seguridad, debe aceptarse tambin que se puede abordar la cuestin desde diversos ngulos. Coincido en alguna medida quiz ms en un sentido general que en su conceptualizacin especficacon el planteamiento que hace Francisco Rojas referido a la existencia de
diversos niveles o dimensiones del concepto de seguridad7.
A mi modo de ver, dado el cuadro de complejidad descripto, adoptar
la perspectiva de la seguridad humana significa colocar como eje a los
individuos. Con ms precisin todava, hacer de las personas -y no de los
Estados o las colectividades (o sociedades)- el objeto de la seguridad.
Los agentes que acten con ese objetivo pueden ser varios: Estados,
asociaciones de Estados, ONG's, individuos. Del mismo modo que los
escenarios pueden ser mltiples: locales, internacionales o nacionales.
De modo que lo que especifica a esta clase de seguridad es que su objeto
son los individuos.
6. Esto se expresa en Argentina, por ejemplo, en la necesidad de control del espacio

areo o en los problemas con pesqueros intrusos, en los linderos de la milla 201. En
Brasil, en su despliegue sobre la Amazonia y su preocupacin por la frontera con Colombia.
7. Vase "Seguridad humana: una perspectiva acadmica desde Amrica Latina", mimeo, pp
3 y 4.
378
Ernesto Lpez
Hacer eje en las personas no significa desentenderse de la significacin que contina poseyendo la seguridad estatal. Es efectivamente cierto, como plantea Francisco Rojas en el trabajo ya citado, que "sin seguridad interestatal la seguridad de la gente corre los riesgos ms altos"8. Sin
embargo, es evidente que al centrar su preocupacin sobre otro objeto,
la seguridad humana implica asociar los temas de la seguridad a asuntos
distintos y a la vez ms amplios que los que prioriza la seguridad estatal.
En el marco de la Organizacin de las Naciones Unidas, uno de los
primeros mbitos en que se trabaj la cuestin, la seguridad humana aparece recurrentemente vinculada a dos grandes asuntos: el desarrollo y la
paz. Transitando por esta va, se ha llegado a una conceptualizacin que la
liga a dos esferas diferenciadas: la "libertad respecto del peligro" y la "libertad respecto de la necesidad". La primera hace referencia a los asuntos
que ponen en riesgo la vida y tambin las posesiones de las personas, as
como a los umbrales mnimos que condicionan la calidad de aquella. La
guerra, los delitos contra las personas y contra la propiedad, la inseguridad
ciudadana en sus variadas formas as como el deterioro medio-ambiental
son algunas de sus manifestaciones ms frecuentes. La libertad respecto de
la necesidad hace referencia a amenazas crnicas como el hambre, la enfermedad, el desempleo, la exclusin social, la falta de oportunidades educativas o el deterioro en el plano de los derechos. Remite, en general, a
todos aquellos problemas englobados por el viejo concepto de "seguridad
social"9, as como a los referidos a la educacin y a los derechos de las
personas. Este cauce es, probablemente, el que ms directamente liga -en
el contexto conceptual generado por la produccin y circulacin de ideas
dentro de Naciones Unidas- la problemtica de la seguridad humana con la
del desarrollo humano y/o del desarrollo sustentable.
El amplio arco de problemas que queda englobado por esta forma de
mirar las cosas ha sido criticado, no sin razn, pues ensancha grandemente los dominios del concepto de seguridad; "securitiza" parcelas de
la realidad habitualmente no asociados a esa cuestin10. Sin perder de
vista este riesgo, trabajar en lo que sigue dndole prioridad al aspecto
de la seguridad humana que dice relacin con la "libertad respecto del
peligro", pero har, tambin, alguna insoslayable referencia la cuestin
de la "libertad respecto de la necesidad".
8. Op. cit., p. 4
9. Sin desmerecer los avances que en este sentido pudieran haber ocurrido como consecuencia de las experiencias socialdemcratas del norte de Europa, podra quiz datarse
el inicio de una formalizacin en torno de la seguridad social en 1935, con la aparicin de
la Ley de Seguridad Social impulsada en Estados Unidos por Franklin D. Roosevelt.
10. Vase, por ejemplo, Moller Bjorn: "Seguridad Nacional, Societal y Humana: el marco
general y el caso de los Balcanes", Fuerzas Armadas y Sociedad, Ao 15, N 4, oct.-dic.
2000, Santiago de Chile.
379
FLACSO-Chile/UNESCO
Seguridad humana en el MERCOSUR

En el mbito del MERCOSUR -en particular en Brasil y Argentina, que
constituyen la base referencial de este trabajo- se ha dado un proceso
socioeconmico que en lneas generales puede caracterizarse como
prototpico en relacin al desarrollo de la globalizacin.
En contextos globalizados, y en particular en los llamados pases emergentes, la dinmica econmica y la problemtica social no se acoplan
satisfactoriamente11. El desenvolvimiento econmico tiende a ser acompaado por un proceso de desestructuracin, exclusin y disgregacin
sociales, de consecuencias altamente lesivas. El "xito" econmico no se
acompaa de su correspondiente suceso en el mbito social. Economa y
sociedad permanecen distanciadas al punto que puede sealarse que se
establece una fractura entre ellas.
Podra esquemticamente decirse que dos exigencias, una de naturaleza econmica y la otra de ndole social, operan simultneamente: la
competitividad y la exclusin. La globalizacin, con su requerimiento de
apertura de los mercados nacionales e incremento significativo de los
flujos de comercio internacional, impone un alta exigencia de
competitividad. Simultneamente, el desmonte del Estado de bienestar,
el prevalecimiento en el plano productivo de modelos capital intensivos
-cuyo norte es lisa y llanamente la automatizacin- la consecuente cada
de la oferta de trabajo y el incremento del desempleo, y las dificultades
que presenta por el lado de los costos -vis a vis las exigencias de disciplina fiscal y competitividad (que induce la disminucin de los aportes del
sector privado)- el mantenimiento de redes estatales de proteccin social, entre otros factores, dan como resultado el avance de la exclusin
social12. La difundida imagen del pleito contemporneo entre el Mercado
y el Estado, usualmente resuelto en favor del primero, no es ms que una
manifestacin de lo que se viene diciendo.
Como consecuencia de todo esto, una dinmica perversa ha venido
abrindose camino por doquier -especialmente en los pases que, como
Argentina y Brasil, tienen pocas posibilidades de incidir sobre la marcha
del proceso globalizador- colocando de un lado unas exigencias econ11. He trabajado con cierta amplitud esta problemtica en "Globalizacin y democracia:
esbozos", en Revista de Ciencias Sociales N 7-8, Universidad Nacional de Quilmes,
Buenos Aires, abril de 1998.
12. Desestructuracin, descalabro, insolidaridad, fragmentacin y descolgamiento han
sido algunas de las denominaciones que tambin se han utilizado para describir este
fenmeno. Vase, entre otros: Castel R.: Las metamorfosis de la cuestin social, Paids,
Buenos Aires, 1997; Fitoussi J. y Rosanvallon P.: La nueva era de las desigualdades, Manantial, Buenos Aires, 1997; y Rosanvallon P.: La nueva cuestin social, Manantial, Buenos
Aires, 1995.
380
Ernesto Lpez
micas poco menos que implacables, y de otro, unas consecuencias sociales lamentables. Se instala de este modo una singular antinomia entre
competitividad e inclusin, que marca a fuego, especialmente, a las sociedades hoy llamadas emergentes. La bsqueda de competitividad promueve exclusin, mientras que la defensa de la inclusin social obstruye
la competitividad (y con ello, las posibilidades de un desempeo aceptable en el mundo globalizado).
Con rasgos y caractersticas propias, derivados en cada caso de sus
respectivos procesos histricos, Brasil y Argentina padecen los fenmenos descriptos precedentemente.
Desde el punto de vista de la seguridad humana considerada en su
faceta de "libertad frente a la necesidad", es obvio que lo anterior tiene
repercusiones claramente negativas, que se registran en los planos del
empleo, la asistencia social, las posibilidades alimentarias, la asistencia
sanitaria, la educacin, los derechos y las condiciones ambientales de
vida, entre otros significativos rubros.
La faceta "libertad frente al peligro" puede ser observada desde los
dos miradores mencionados ms arriba: la dinmica de exclusin y la
prevalencia del Mercado sobre el Estado. La exclusin social tiene un
impacto inmediato en el aumento de la criminalidad y de la inseguridad
en las ciudades. Hay un concreto incremento, en ambos casos, de los
delitos contra las personas y contra la propiedad. Es perceptible, asimismo, que tambin hay un aumento de la participacin de la poblacin
carente de otras alternativas en actividades delictivas y que los delincuentes tienden cada vez ms a ser ms jvenes13.
Por su parte, la existencia de una situacin definible como "de ms
Mercado y menos Estado" ha dado lugar, tambin en ambos pases, al
incremento de la corrupcin y del delito de cuello blanco, con la consiguiente influencia deletrea que ello tiene sobre instituciones estatales
directamente vinculadas a la seguridad, como la administracin de justicia y la polica.
De manera que es posible sostener que la fractura entre economa y
sociedad, puesta en evidencia por la antinomia competitividad/inclusin,
tiene un impacto directo en trminos de incremento de los mrgenes de
inseguridad humana, tanto por el lado de las amenazas frente a la necesidad, cuanto por poner a las personas ms a merced del peligro.
Otros fenmenos novedosos, que guardan un vnculo ms mediato
con la globalizacin, impactan negativamente tambin sobre la seguridad
13. Vase, por ejemplo, Varella Mrcio: "A banalizacao da violencia", UNB Revista, Ao I,
N 2, abril-junio de 2001, Universidad de Brasilia, Brasilia.
381
FLACSO-Chile/UNESCO
humana. Entre los ms destacables se encuentran: las narcoactividades,

con su despliegue en trminos de trfico, lavado de dinero y precursores
qumicos; otras formas del crimen organizado internacional, como el
contrabando de armas, el lavado de dinero proveniente de la corrupcin
poltica y la evasin impositiva; y el terrorismo internacional. Todos estos fenmenos han tenido manifestaciones preocupantes en por lo menos uno de ambos casos (Argentina y Brasil).
La magnitud que ha alcanzado en Brasil el trfico de drogas y su impacto sobre la seguridad humana se evidencia, por ejemplo, en la presencia que los "narcos" tienen sobre las favelas de Ro de Janeiro, que escapan prcticamente al control policial. En Argentina no hay situaciones
tan flagrantes, no obstante lo cual puede decirse que se ha ampliado, en
los ltimos 5 aos, su mercado de consumo -lo mismo ocurre en Brasilen lo relativo a marihuana y cocana. Ambos pases, por lo dems, continan siendo importantes eslabones en tanto zonas de trnsito.
En abril de 2000 se llev a cabo en Buenos Aires la "1a. Reunin
Especializada de Autoridades de Aplicacin en materia de drogas, prevencin de su uso indebido y rehabilitacin de drogadependientes del
MERCOSUR". Convoc a los pases del llamado MERCOSUR ampliado
( MERCOSUR ms Bolivia y Chile) y tuvo por objeto examinar los problemas tanto desde el punto de vista de la demanda como de la oferta.
Constituy una primera iniciativa interesante para mirar en comn los
problemas y buscar formas de cooperacin adecuadas para combatirlos.
Lamentablemente, an no ha sido convocado un nuevo encuentro y ninguna de las iniciativas que recomend aquella primera reunin fue puesta en marcha.
En materia de control de precursores -los productos qumicos que se
utilizan para la elaboracin de cocana en los laboratorios clandestinosse ha avanzado muy poco en ambos pases, y nada en materia de accin
conjunta. El problema no es menor ya que Argentina y Brasil son los
exclusivos proveedores de la "industria" boliviana, que es la segunda
abastecedora del mercado europeo. Los mencionados precursores son
productos de uso y adquisicin legal en la industria qumica, de modo
que ni su compra ni su venta constituyen delitos en s mismas. De cualquier modo, podra seguirse el hilo de su utilizacin con vistas a obstaculizar su aplicacin a usos clandestinos e ilegales.
Con respecto al lavado de dinero (del proveniente del narcotrfico
as como de otras actividades delictivas como el contrabando de armas,
la corrupcin poltica o la evasin impositiva), Brasil y Argentina son
plazas significativas en Amrica del Sur. Clculos informales que circulan
como hiptesis en los mbitos de trabajo y anlisis sobre este asunto,
382
Ernesto Lpez
estiman que Brasil lava, en promedio, unos 50.000 millones de dlares al

ao. Y que Argentina alcanza los 10.000. Son obviamente datos que hay
que tomar con pinzas, pero que indican, aunque ms no sea, un orden de
magnitud de los fenmenos.
Como se ha sealado ya, el costo a pagar en trminos de seguridad
humana en este caso es mediato en relacin a los delitos originarios especialmente el narcotrfico y el trfico de armas- pues en s mismo el
lavado no afecta la "necesidad" ni genera "peligro". Es, sin embargo, necesario para completar los delitos iniciales, o sea, para terminar de realizarlos. El lavado relacionado con la evasin impositiva, en cambio, tiene
impacto inmediato sobre la "libertad frente a la necesidad", en tanto
mengua los recursos a disposicin del Estado. Por ltimo, todas las modalidades de lavado brevemente examinadas arriba proyectan un efecto
de envenenamiento de repercusin inmediata, dada la influencia negativa
que propagan al infisionar a sectores de la justicia y de la polica.
En junio de 2000, Brasil y Argentina ingresaron simultneamente al
Grupo de Accin Financiera Internacional Contra el Lavado de Dinero
(GAFI), un organismo internacional que procura coordinar esfuerzos y
afiatar la cooperacin en materia de lucha contra el lavado. En diciembre
de 2000 se constituy, por iniciativa conjunta de Argentina y Brasil -y
con el patrocinio de Espaa- el GAFI Sudamericano. Ambas opciones
(GAFI y GAFI Sud) constituyen interesantes iniciativas en desarrollo, cuyo
decurso habr que mirar con atencin.
En lo que respecta al contrabando de armas, existe informacin ms
bien fragmentaria tanto en materia de grandes negocios -como las operaciones de Argentina con Croacia y Per, ampliamente conocidas- como
de trfico de armas livianas, que de todos modos contribuye a acreditar
la significacin del problema. No hay acciones conjuntas en este plano y
la actuacin gubernamental parece reducirse a lo que los organismos de
vigilancia y control puedan, en cada caso, realizar.
El terrorismo internacional es tambin una perceptible amenaza a la
seguridad humana, en ambos pases. Como se sabe, Argentina padeci
dos brutales atentados en el pasado cercano -los ataques a la embajada
de Israel y a la sociedad mutual juda AMIA- que causaron decenas de
muertos y ms de un centenar de heridos. Ms recientemente y como
resultado de investigaciones desarrolladas a raz de las agresiones sufridas el 11 de septiembre pasado por las ciudades de Nueva York y Washington, se puso de manifiesto el apoyo que se le estara brindando a
diversos grupos del fundamentalismo rabe, en la Triple Frontera de
Argentina, Brasil y Paraguay. Los tres pases comparten un llamado Comando de la Triple Frontera, desde el que se procura desarrollar accio383
FLACSO-Chile/UNESCO
nes concertadas para enfrentar los problemas que se presentan all. En

un plano ms general, respondiendo a una recomendacin de la II Cumbre de las Amricas, realizada en Santiago de Chile, en 1998, la Asamblea
General de la Organizacin de Estados Americanos cre, el 7 de junio de
1999, el Comit Interamericano Contra el Terrorismo (CICTE), al que
le encomend tareas y responsabilidades de concertacin y cooperacin
para el esfuerzo regional en materia antiterrorista. Argentina y Brasil
participan de l.
En resumen, podra decirse que los asuntos ms significativos en materia de seguridad humana, que afectan a Brasil y Argentina, respetando
la distincin que se ha venido plantando a lo largo de este trabajo, entre
problemas que afecta a la "libertad frente a la necesidad" y a la "libertad
frente al peligro", son los siguientes.
Principales problemas que afectan la "libertad frente a la necesidad":
exclusin social y marginalidad;
precarizacin laboral y desempleo;
inexistencia de redes de asistencia social o deterioro y an desaparicin de las mismas;
insuficiencia crnica de la alimentacin y/o disminucin de la posibilidades alimentarias;
inexistencia, deterioro o desaparicin de la asistencia sanitaria;
malas condiciones ambientales o deterioro de las mismas
insuficiencia educativa;
inexistencia o prdida efectiva de derechos elementales.
Principales problemas que afectan la "libertad frente al peligro":
incremento de la criminalidad comn (delitos contra las personas y
contra la propiedad);
aumento de la inseguridad en las ciudades (no slo por el incremento
de los delitos comunes, sino tambin por el deficiente funcionamiento
de la polica y en ocasiones, de la justicia tambin);
aumento de la corrupcin y del delito de cuello blanco;
narcotrfico;
abastecimiento de precursores qumicos;
lavado de dinero en sus diversas modalidades;
contrabando de armas (macro-negocios y armas livianas);
terrorismo internacional.
384
Ernesto Lpez
Una agenda para el MERCOSUR

Hay problemas que pueden ser ledos en clave de seguridad humana
pero corresponden quiz con ms propiedad a los mbitos de la seguridad internacional o de la seguridad estatal. Si se los deja de lado, resulta
evidente que una agenda de seguridad humana para el MERCOSUR debe
ser construida tomando en consideracin los problemas pertenecientes
propiamente a este nivel, conceptuados como los ms significativos en
ese plano. Estos corresponden a los listados sealados en forma previa.
Hecho este primer deslinde es preciso proceder a otro. Es necesario
distinguir, an en el plano de la seguridad humana propiamente dicha,
entre los asuntos que afectan la "libertad frene a la necesidad" y los que
impactan sobre la "libertad frente al peligro".
Los primeros configuran un campo de una amplitud tal -vase el listado indicado inmediatamente ms arriba- que se confunde con el de la
poltica, la economa, la poltica social, etc. Es debido a esto, precisamente, que se ha alertado sobre el riesgo de una excesiva "securitizacin" de
problemas que pueden, corrientemente, ser ledos en clave de otras disciplinas (vase, tambin, ut supra). Es claro que los terrenos de la seguridad humana y del desarrollo se interconectan. Sin embargo, nunca se
llamar suficientemente la atencin sobre la centralidad que tienen, en
trminos de seguridad humana, los problemas que se encuentran en el
interior de dichos terrenos. Tanto ms si se consideran la dinmica perversa que coloca la globalizacin, y la instalacin de la antinomia
competitividad/inclusin, a las que se ha hecho referencia precedentemente.
De modo que todo lo que se haga en este terreno, en el tiempo que
vivimos, resultar poco. Deber alentarse todas las iniciativas
mnimamente razonables que tengan lugar en este plano, para colmar la
brecha existente entre economa y sociedad. Deber fomentarse la actuacin de ONG's y otras instituciones no estatales tales como fundaciones, organizaciones barriales, vecinales, etc. Y deber, asimismo, exigirse un concernimiento estatal en el mayor nivel posible. Debe lucharse
contra la naturalizacin de la impotencia estatal (ya sea de nivel federal,
provincial o municipal), que suele campear en pocas de "achique" y disciplina fiscal. Y se debe tratar de ampliar los mrgenes de la rendicin de
cuentas (accountability).
En lo que respecta a los asuntos que afectan la "libertad frente al
peligro" cabe reconocer un conjunto al que le caben algunas de las consideraciones anteriores. Los problemas que integran el llamado "crimen
organizado internacional" (narcotrfico, precursores qumicos, lavado de
385
FLACSO-Chile/UNESCO
dinero y contrabando de armas, en el listado precedente), el terrorismo

internacional, y la corrupcin y el delito de cuello blanco presentan una
complejidad tal y un entramado internacional de tal relevancia que tornan irremplazable la actuacin del Estado. Deber exigirse a este plano,
nuevamente, un responsable concernimiento estatal, que incluya la rendicin de cuentas en el mayor nivel posible. Como se ha sealado en el
apartado anterior, existe una serie de iniciativas incipientes -como el
GAFI, el GAFI Sud, y el CICTE- que deben ser miradas con atencin. En
rigor, toda la actuacin estatal en estos terrenos -y no solamente la que
implica cooperacin a nivel internacional- deber, en lo posible, ser
monitoreada por la opinin pblica en general y por las organizaciones
de control de la sociedad civil (como los organismos de derechos humanos u organizaciones como Poder Ciudadano, de Argentina) dispuestas
a poner un ojo sobre estos temas.
En materia de combate al incrementado delito comn y contra la
inseguridad en las ciudades, aparte de la exigencia y el control hacia las
instituciones estatales responsables, deber fomentarse el desarrollo de
organismos e instituciones de la sociedad civil que pueden desempear
un papel importante para mejorar la situacin. Es el caso, por ejemplo,
de las asociaciones de vecinos que se concertan para vigilar los barrios
(o, sencillamente, la cuadra o la manzana), para establecer sistemas de
aviso o alerta, para tener una conexin rpida con la polica, etc. Son
modalidades que, desarrolladas en cooperacin con la actuacin policial,
mejoran las condiciones de seguridad locales. A estas organizaciones
puede mejorrselas dotndolas de una mayor institucionalidad, constituyendo redes, etc. Lo mismo puede decirse de los organismos locales o
sectoriales que se organizan para prevenir o controlar los abusos policiales
o las deficiencias de la justicia.
En definitiva, parecera que la gestin especfica de los temas prioritarios de MERCOSUR en materia de seguridad humana implicaran dos
grandes cuestiones: a) la exigencia de concernimiento responsable, control y rendicin de cuentas de las agencias gubernamentales que corresponda; y b) el fomento de la actuacin de ONG's y de otras organizaciones de la sociedad civil, que sumen esfuerzos de cooperacin o de control a la insustituible actuacin de las instituciones del Estado.
386
CHILE Y LA SEGURIDAD HUMANA
JUAN ANBAL BARRA1
Algunos antecedentes sobre la seguridad humana

La "aldea global", como se denomina a nuestro mundo, est marcada por
fenmenos positivos como la internacionalizacin de las economas; la
expansin de la democracia como parmetro de legitimidad poltica; la
mayor conciencia sobre el valor de los derechos y libertades fundamentales; el impacto de las nuevas tecnologas de la informacin, que acorta
distancias y transforma la forma de comunicarnos, por mencionar tan
slo las "luces" ms divulgadas y aplaudidas. Empero, la globalizacin acusa un "lado oscuro", una faz sombra, expresada en, por ejemplo, extrema pobreza, terrorismo, epidemias, brecha digital, crimen transnacional
organizado, crisis financieras o degradacin ambiental.
1. Abogado. Consejero de la Embajada de Chile ante la Santa Sede. El presente trabajo

recoge fundamentalmente los planteamientos formulados en la clase que ofreciramos
en 1999 en el XXVII Curso de Derecho Internacional, que organizan en Ro de Janeiro,
el Comit Jurdico Interamericano y la Subsecretara Jurdica de la OEA. Las opiniones
vertidas son de nuestra exclusiva responsabilidad.
FLACSO-Chile/UNESCO
Estamos as frente a males que no reconocen fronteras y que afectan

directamente a las personas. Se perciben como "otras" causas de inseguridad. Los problemas ms serios de nuestros das, del carcter que sean, no
se ven ni se sienten como algo lejano. Los peligros de nuestra poca, como
advertimos, no estn circunscritos a un rea geogrfica determinada, ya
que sus secuelas se expanden fcil y rpidamente al resto del planeta.
Por otro lado, la tnica que se ha impuesto es el conflicto intraestatal,
no el internacional. Estos conflictos armados, ahora civiles, se han visto
agravados, a su vez, por el uso extensivo de las armas pequeas y ligeras,
instrumentos que son fciles de operar, adquirir y producir y desplazar.
Estas caractersticas hacen que estas armas causen el mayor nmero de
prdidas humanas y sufrimientos. Como factores de inestabilidad, constituyen tambin obstculos al desarrollo en sus aspectos econmicos,
sociales y polticos. El uso generalizado de las armas pequeas se ha
convertido en una nota saliente de las guerras internas. El freno a la
posesin ilcita y el trfico de tales armas es una tarea particularmente
compleja, especialmente en regiones fronterizas de difcil acceso. En estas situaciones, el suministro de armas pequeas relativamente baratas
sigue el flujo y reflujo de los conflictos y escapa a los controles nacionales. Todos estos elementos han llevado a que sea frecuente la utilizacin
de este tipo de armas por grupos armados irregulares, fuerzas
paramilitares y organizaciones criminales y a que se hayan incrementado
tanto su disponibilidad como su proliferacin. Su proyeccin en la vida
poltico-institucional de las naciones, en la instauracin de una cultura de
violencia y de irrespeto de las garantas individuales, han llevado a incluir
esta materia dentro de los planteamientos que se formulan sobre la seguridad y, en particular, de nociones que la examinan desde una perspectiva ms focalizada en el ser humano2.
Los gravsimos sucesos ocurridos en la ex Yugoslavia, en Ruanda, en
Sierra Leona, repudiados por la sociedad internacional y que dieron origen a sendos tribunales ad hoc, los llamados "tribunales a la carta", contribuyeron -entre otras razones, por cierto-, a que se materializara una
vieja aspiracin de la humanidad: el establecimiento de una Corte Internacional, destinada a castigar crmenes internacionales y hacer efectivas
las correspondientes responsabilidades penales individuales; coadyuvando,
de paso, a cicatrizar viejas heridas en sociedades post-conflicto y favorecer as sus procesos de reconciliacin y pacificacin.
2. Se recomienda el libro editado por UNIDIR, de Jayantha Dhanapala, Embajador Mitsuro
Donowaki, Swadesh Rana y Rora Lumpe, titulado Small Arms Control Old Weapons,
New Issues, 1999. Asimismo se sugiere Pericles Gasparini Alves y Daiana B. Cipollone
(ed), Represin del trfico ilcito de armas pequeas y tecnologas sensibles: Una agenda
orientada hacia la accin, UNIDIR, Nueva York y Ginebra, 1998.
388
Chile y la Seguridad Humana
Juan Anbal Barra
Sobre este punto, conviene entregar algunos elementos adicionales

que explican el origen de esta instancia judicial, ya que en una poca de
creciente interdependencia como la que vivimos, la globalizacin no solamente se manifiesta en el terreno de las transacciones de bienes y
servicios, sino tambin de los valores y principios ticos, de all que la
Corte Penal Internacional nos incorpora plenamente en el fenmeno de
la "globalizacin de la justicia" y de la expansin de la jurisdiccin universal. Hace ms de cincuenta aos, los tribunales militares internacionales
de Nuremberg y de Tokio castigaron la agresin, el genocidio, los crmenes contra la humanidad y los crmenes masivos de guerra cometidos
durante la segunda guerra mundial. El tribunal de Nuremberg expres:
"Hace tiempo se ha reconocido que el derecho internacional impone
deberes y responsabilidades a los individuos igual que a los Estados... Los
crmenes contra el derecho internacional son cometidos por los hombres, no por entidades abstractas, y slo mediante el castigo a los individuos que cometen tales crmenes pueden hacerse cumplir las disposiciones del derecho internacional... Quien viola las leyes de la guerra no
puede lograr la inmunidad por el slo hecho de actuar en obediencia a la
autoridad del Estado, cuando el Estado, al autorizar su actuacin, sobrepasa su competencia, segn el derecho internacional..."3. Las Naciones
Unidas, ms tarde, aprobaran lo obrado por estos tribunales y los principios resultantes de esa rica jurisprudencia seran cristalizados en principios de derecho penal internacional.
En 1948, se adopta la Convencin para la prevencin y sancin del
crimen de genocidio, que entra en vigor tres aos despus, conforme a
la cual el genocidio es definido como el "acto cometido con la intencin
de destruir a un grupo nacional, tnico, racial o religioso, matando a
miembros de l, causndoles serios daos corporales o psquicos, sometiendo deliberadamente al grupo a condiciones de vida capaces de lograr
su destruccin fsica, imponiendo medidas cuyo objeto es impedir los
nacimientos dentro del grupo, o trasladando forzadamente a los nios
de un grupo a otro": crimen que los Estados se comprometen a impedir
y sancionar. Las personas acusadas de genocidio pueden ser juzgadas
generalmente por un tribunal competente del Estado en cuyo territorio
se cometi el delito, o por un tribunal penal internacional cuya jurisdiccin haya sido reconocida por los Estados interesados. Esta ltima opcin -antecedente primario de un rgano judicial internacional- demor
muchsimo. Recin en 1998, nacer la Corte, paso extraordinario que ha
3. Shigeru Oda, "El individuo en el derecho internacional", en Max Sorensen (editor),
Manual de Derecho Internacional Pblico, Fondo de Cultura Econmica, 1968, pp. 494 y
495.
389
FLACSO-Chile/UNESCO
dado la comunidad internacional, para que los crmenes ms graves no

queden sin castigo. Dentro de su competencia cae el genocidio; crmenes de lesa humanidad; crmenes de guerra, cometidos como consecuencia de conflictos armados o internacionales; y crmenes de agresin,
sobre los que la Corte ejercer jurisdiccin nicamente a contar del
momento en que se adopte una definicin respecto al contenido de este
delito y siempre que se hayan cometidos despus de la entrada en vigencia del Estatuto de tribunal. Un aspecto que debe subrayarse es que la
Corte no sustituye a los tribunales nacionales en su tarea juzgar los delitos antes descritos, solamente complementa a los tribunales internos
cuando estn materialmente imposibilitados de ejercer sus funciones,
cuando no sean capaces de ejercer una justicia eficaz, independiente o
imparcial, o simplemente cuando hayan incurrido en denegacin de justicia.
El concepto de soberana, proyeccin externa de la autonoma interna, proclamado y defendido en el pasado en un sentido absoluto, ha ido
perdiendo fuerza y vigencia. En la prctica internacional moderna, imperan diversos regmenes universales o regionales en que los Estados han
cedido parcialmente su soberana y jurisdiccin, en favor de una accin y
respuesta internacional, considerada legtima.
En un mundo complejo e interdependiente, los Estados recurren con
mayor frecuencia a la adopcin de acuerdos que reglamentan reas tan
diversas y especficas como el uso de la energa nuclear, el cambio
climtico, las finanzas y el comercio internacionales, los espacios martimos y ocenicos, la propiedad intelectual o los derechos humanos. Se
trata, ni ms ni menos, que de limitaciones expresas a la soberana.
El derecho internacional, otrora considerado como un ordenamiento de y para los Estados ha sido afectado por los "nuevos vientos" que
soplan. En la actualidad, los individuos, las corporaciones, las organizaciones no gubernamentales y la sociedad civil son actores que conviven
con los Estados y que han irrumpido con indito vigor en el escenario
mundial, llegando a participar activamente en las conferencias
multilaterales o en las negociaciones de tratados como quedara de manifiesto con la adopcin del Estatuto de Roma en 1998, y en procesos de
entrada en vigencia e implementacin de instrumentos convencionales
como aconteci con la Convencin sobre minas antipersonales.
La libertad de accin estatal tiene ahora, sin duda, mayores contrapesos. En esta lnea se inscriben las restricciones sustantivas a la capacidad
de los Estados para celebrar tratados, antao ilimitada. La incorporacin
de las normas imperativas o ius cogens en la Convencin de Viena sobre
Derecho de los Tratados, descritas como normas jurdicas superiores a
390
Juan Anbal Barra
la voluntad de los Estados, necesarias para una vida internacional pacfica

y expresivas de nobles intereses de la comunidad internacional en su
conjunto y que, por ello, tienen un carcter dispositivo, en el sentido que
no pueden ser desconocidas o modificadas por acuerdos entre Estados
o por actos unilaterales de stos.
La seguridad entendida en su versin clsica de defensa de la soberana nacional y de la integridad territorial, resulta hoy una nocin insuficiente y precaria para responder prontamente a una serie de amenazas
que han comenzado a surgir en prcticamente todas las regiones del
mundo y que, como nunca antes, aquejan de manera tan concreta a las
personas. El carcter y alcance de los nuevos riesgos determina que la
preocupacin por la seguridad del individuo se extienda ms all de los
confines internos. "La seguridad dej de ser un tema exclusivamente
militar, puesto que en la agenda de seguridad de los pases individuales, y
del sistema internacional en general, figuran los llamados "nuevos temas", tales como el buen gobierno (good governance), el medio ambiente, el narcotrfico, el crecimiento poblacional y el resurgimiento de tensiones tnicas, religiosas y culturales..."4.
A propsito de Amrica Latina y el Caribe, un gran conocedor y
especialista de las relaciones interamericanas Heraldo Muoz ha escrito
que los pases de la regin "tradicionalmente... han definido su seguridad
en trminos de los conceptos clsicos de soberana nacional... Sin embargo, esta forma de concebir la seguridad parece ser insuficiente para
responder a una serie de riesgos y amenazas de naturaleza no militar que
enfrentan los pases latinoamericanos y del Caribe. (Un) concepto revisado de la seguridad debe incluir aquellas condiciones que incrementan
o disminuyen la capacidad individual de los pases para resolver problemas crticos en los mbitos social o econmico y alcanzar un orden interno ms igualitario y democrtico"5.
El factor militar, por tanto, no es dominante en los esquemas modernos de seguridad. Las amenazas tradicionales han sido sustituidas por
retos de otra naturaleza y envergadura, por lo que la seguridad del Estado deja de ser un fin en s mismo, aun cuando sigue admitindose que las
relaciones pacficas entre los Estados persisten como requisito necesario para el desarrollo humano y el crecimiento econmico social. Son,
finalmente, aproximaciones complementarias.
4. Heraldo Muoz, "Poltica Internacional de los Nuevos Tiempos", Ed. Los Andes, 1996,
p. 77.
5. Heraldo Muoz, "The environment in Inter American Relations", en Heraldo Muoz
(comp.), Environment and Diplomacy in the Americas, Boulder. Lynne Rienner, 1992, p.
3.
391
FLACSO-Chile/UNESCO
Surge as una perspectiva innovadora: la seguridad humana, trmino

de acuacin reciente en el lxico diplomtico, que aparece en el Informe sobre Desarrollo Humano, correspondiente a 1993, elaborado por
el PNUD, en el captulo llamado "Nuevos conceptos de la seguridad
humana", en que despus de destacar positivamente las restricciones y
recortes en los gastos militares, estimula el aprovechamiento de estos
recursos en pos de desarrollo humano, de seguridad para la alimentacin, el empleo y el medioambiente de las personas. Esta visin que promueve una sociedad destinada a satisfacer las necesidades concretas de
las personas, las cuales adems deben ser el eje central de cualquiera
filosofa de seguridad, es desarrollada en detalle en 1994 en el informe
"Un nuevo concepto de la seguridad humana"; en que se afirma lo siguiente: "...Durante un tiempo demasiado largo, la seguridad se ha equiparado a la proteccin frente a las amenazas a las fronteras de un pas.
Durante un tiempo demasiado largo, los pases han tratado de armarse a
fin de proteger su seguridad. Actualmente, para la mayora de las personas, el sentimiento de inseguridad se debe ms a las preocupaciones
acerca de la vida cotidiana que al temor de un cataclismo en el mundo. La
seguridad en el empleo, la seguridad del ingreso, la seguridad en la salud,
la seguridad del medio ambiente, la seguridad respecto del delito: son
stas las preocupaciones que estn surgiendo en todo el mundo acerca
de la seguridad humana"6. En definitiva, ms que el mantenimiento de la
paz a travs de medios militares, que sigue siendo necesario e irrenunciable en el mundo de la post guerra fra, lo relevante es garantizar la
seguridad de los seres humanos, entendida sta en una amplia acepcin.
Por ello, el enfoque del PNUD fue bien acogido. Una adecuadamente
la agenda para la paz con la agenda para el desarrollo econmico y social.
La paz apareca como una caracterstica tan slo, que deba asociarse a
otras. En esta lgica, la ausencia de conflagraciones blicas y el incremento de la estabilidad llevara a una menor necesidad de adquisiciones militares, que produce en el largo plazo mayor desarrollo social, disminuyendo la pobreza y favoreciendo el respeto de los derechos personales y
la constitucin de gobiernos efectivamente democrticos. Hay una cadena entre derechos humanos, "buen gobierno", seguridad, desarme y desarrollo. En la prosecucin de esos objetivos, una labor coordinada de
las entidades multilaterales resulta esencial para optimizar sus siempre
limitados recursos. La crtica que se formulaba al concepto de seguridad
contenido en el informe era su vastedad, ya que abarcaba la seguridad
6. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) tiene el siguiente sitio
en Internet, en que pueden hallarse en forma resumida los informes consignados supra:
www.undy.org/hdro.
392
Juan Anbal Barra
econmica, la seguridad alimentaria, la seguridad sanitaria, la seguridad

ambiental, la seguridad personal, la seguridad comunal y la seguridad poltica7. Este reparo es vlido, pero en modo alguno impide enfocar la seguridad en todos sus aspectos. An ms, los trgicos sucesos de Nueva York
y Washington D.C. de septiembre del ao 2001, que nos han llevado a
preguntarnos por las causas del terrorismo, aconsejan y justifican una mirada comprensiva e integradora de todos los ingredientes de la seguridad.
De acuerdo a lo expuesto, entonces, los objetivos o fines de seguridad deben ser establecidos y alcanzados en trminos de necesidades
humanas ms que estatales; la agenda debe ser de y para las personas.
Como bien apunt Heraldo Muoz, en su intervencin en Lucerna con
ocasin de la segunda reunin interministerial de la seguridad humana:
"La seguridad humana conlleva la necesidad de hacer que las personas
experimenten una sensacin de seguridad por s mismas en sus vidas diarias, lo cual, a menudo, es muy diferente de la seguridad de los Estados".
A este respecto, ilustrativo es aludir a las minas antipersonales, armas

que siempre fueron consideradas como defensivas del territorio nacional, sin importar el inmenso costo que su produccin, comercio y uso
tiene para la vida, salud e integridad fsica de las poblaciones civiles. La
Convencin de Ottawa (1997) al proscribirlas, privilegi, en consecuencia, la seguridad de las personas antes que las de los Estados.
El giro renovador que representa la seguridad humana gradualmente va
adquiriendo mayor difusin en el sector acadmico de la regin8; lentamente ir incorporndose al lenguaje diplomtico multilateral (se plantea
en los discursos de la Primera Comisin de la Asamblea General de la
ONU, de 1999, as como en intervenciones oficiales con ocasin de la
preparacin de la Cumbre del Milenio9 y en las comisiones de la Asamblea
7. El trmino "seguridad humana" se us en los trabajos preparatorios de la Cumbre
Mundial sobre Desarrollo Social (1995, Copenhagen), pero no se lo menciona en las
conclusiones de esa Conferencia.
8. Vase, por ejemplo, el trabajo de Donald J. Puchala y Morris J. Blachman, "Las organizaciones internacionales y la seguridad humana en Amrica Latina", en el libro La Seguridad Internacional en Amrica Latina y el Caribe, de Olga Pellicer, Comp., Mxico, la. ed.,
1995. No son abundantes los textos en espaol sobre la materia.
9. Con ocasin de la apertura de la Cumbre del Milenio, el 7 de septiembre de 2000, el
Presidente W. Clinton sin aludir a la seguridad humana, refiri los nuevos horizontes de
la seguridad, al decir: "...nos veremos obligados cada vez ms a definir la seguridad de una
manera ms amplia. Las Naciones Unidas se crearon para preservar a las generaciones
venideras del flagelo de la guerra ...Actualmente nos enfrentamos a otros problemas que
matan masivamente, cruzan fronteras y desestabilizan regiones completas: una cuarta
parte de todas las muertes que se producen en el planeta estn causadas por enfermedades infecciosas como la malaria, la tuberculosis y el SIDA ...Hasta que ataquemos el
vnculo frreo que existe entre la privacin, la enfermedad y la guerra no podremos
establecer la paz que soaron los fundadores de las Naciones Unidas...", en documento
S/PV.4194, 4194 sesin del Consejo de Seguridad, versin provisional, en espaol.
393
FLACSO-Chile/UNESCO
General de las Naciones Unidas10; es tema principal de la Asamblea General de la OEA, en Windsor; uno de los puntos de la agenda de la XIV
Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno del Grupo de Ro, que tuvo
lugar en Cartagena de Indias11; se alude escuetamente, debemos reconocer en la Declaracin Poltica de la III Cumbre de las Amricas (Quebec,
abril de 2001), y progresivamente ir instalndose como orientacin de las
polticas exteriores de pases como Canad12, Chile y Noruega13.
Chile y la red de la seguridad humana

Chile, junto a otras 12 naciones14, conforma la red de seguridad humana,
asociacin que hasta ahora ha sostenido tres reuniones ministeriales, en
Bergen, Noruega (1999) y en Lucerna, Suiza (2000) y en Petra, Jordania
(2001). Por su parte, Chile ser la sede el ao venidero, en tanto que
Austria lo ser el 2003.
En mayo del 1998, los gobiernos de Canad y Noruega suscribieron
la "Declaracin de Lysen", en la que sus Cancilleres acordaron establecer un marco para consultas y accin concertada (reuniones ministeriales al menos una vez al ao, equipos bilaterales para desarrollar e
10. En el debate general de la II Comisin de la Asamblea General de la ONU, del 6 de
octubre de 1999, el Embajador de Japn Sr. Yukio Satoh, plante que su pas "est abogando para que la comunidad internacional concentre su atencin ms claramente sobre
la seguridad humana y, de esta manera, entienda el significado de la seguridad humana en
su ms amplio contexto". (La traduccin es nuestra). Press Release de la Misin de Japn
ante la ONU.
11. La Canciller Mara Soledar Alvear, en su trabajo "Los pueblos del Grupo de Ro ante
la Cumbre del Milenio", expresa: "Tuvimos, como pas, la ocasin de exponer ante los
Jefes de Estado y de Gobierno sobre el concepto de seguridad humana, que empuja a las
polticas pblicas a tener una preocupacin central por la persona humana. Lo mejor de
este enfoque ...es que pone en sintona real a los destinatarios de las acciones pblicas
con el trabajo de los lderes... La seguridad humana asume y se compromete con el
clamor de las personas para tener una calidad de vida adecuada, que satisfaga sus aspiraciones y d respuestas a sus incertidumbres...", en Revista Diplomacia, N 83, Abril Junio
2000, p.14.
12. En el peridico "International Herald Tribune", del 22 de febrero de 1999, titulado
"Ottawa' s New Age Diplomacy Ruffles Many Feathers in Washington", se lee la declaracin de Lloyd Axworthy sobre el soft power, que caracteriza como "a kind of touchy
feely approach to intemational relations that emphasizes negotiation over confrontation,
"human security" over national security and the power of ideas over the power of
weapons".
13. Discurso de la Secretaria de Estado del Ministerio de RRTE. Aslaug Marie Haga, en el
plenario de la Conferencia de Desarme, del 18 de febrero de 1999, en que expres: "The
issues of landmines and small arras demonstrate how important it is to address human
security. This fact does not exclude the continued relevance of state security questions.
Indeed, human security and state security are interrelated...".
14. Austria, Canad, Eslovenia, Grecia, Irlanda, Jordania, Mal, Noruega, Pases Bajos,
Suiza y Tailandia. Sudfrica participa como observador. (Grecia y Mal no integraban este
referente en 1999).
394
Juan Anbal Barra
implementar iniciativas ministeriales conjuntas, reuniones paralelas a las

conferencias internacionales de rigor o tradicionales) e identificaron las
siguientes iniciativas como propias de una agenda de seguridad humana,
a saber: Derechos humanos, Derecho internacional humanitario, Minas
antipersonales, Corte Penal Internacional, Nios soldados, Trabajo infantil y Armas pequeas y ligeras.
En la Asamblea General de las Naciones Unidas correspondiente a
1998, los Cancilleres de Canad y Noruega invitaron a los Ministros de
Relaciones Exteriores de Austria, Chile, Eslovenia, Holanda, Irlanda,
Jordania, Suiza, Sudfrica y Tailandia, para que establecieran una asociacin informal ("informal partnership") destinada a promover la seguridad
humana: se trataba de un grupo de pases de pensamiento afn o "like
minded". Se establecieron tambin otros acuerdos metodolgicos de
inters como la ausencia de una agenda fija, bsqueda de puntos de consenso y sobre stos promover accin prcticas. Asimismo estimulan el
dilogo y la colaboracin con organizaciones internacionales y organismos no gubernamentales con conocimiento y experiencia en asuntos
concretos de seguridad humana.
Ahora bien, conviene precisar que no estamos frente a un referente
institucionalizado. Hasta ahora el pas anfitrin de la reunin ministerial
asume una suerte de secretara pro tempore, entregando previo a la
conferencia sus preferencias temticas. Su canciller funge como Presidente de ese evento y le compete elaborar el documento principal, conocido como "Resumen del Presidente". En la reunin, por regla general
de dos das y cuyo idioma de trabajo es el ingls, participan los Cancilleres o Viceministros de Relaciones Exteriores. La reunin ministerial est
precedida de sesiones preparatorias que pueden llevarse a cabo en el
pas sede como en otros lugares. La Asamblea General de la ONU ha
servido tambin de punto de encuentro de los Ministros o altos funcionarios de Cancilleras de la red, mostrando hasta ahora una enorme
utilidad y eficacia prctica.
Como es sabido, la interaccin de los pases que integran la red con
las ONGs es una de sus cualidades distintivas. A esas entidades se las
reconoce y otorga el estatus de socio, de "partner", de all su participacin tanto en las reuniones interministeriales, como en las preparatorias, expresadas en "papers" e investigaciones y trabajos con gobiernos y
organizaciones internacionales. En este sentido, pueden citarse a Amnista Internacional, Cruz Roja Internacional, Campaa Internacional para
prohibir las Minas, Coalicin para detener el uso de nios soldados, Red
de Accin Internacional para las Armas Pequeas, Fundacin Arias para
la Paz y el Progreso Humano, Centro Henry Dunant para el Dilogo
395
FLACSO-Chile/UNESCO
Humanitario, Consejo Internacional para la Poltica de los Derechos Humanos, Instituto de Graduados de Altos Estudios de Ginebra, entre otros.
FLACSO, a travs de su Director Francisco Rojas, ha tenido una participacin destacada en las reuniones ministeriales de Lucerna y Petra y
todo pareciera indicar que igual funcin de apoyo y colaboracin mantendr en el encuentro de Chile.
En Bergen, el Jefe de la Delegacin de Chile, Embajador Raimundo
Gonzlez, manifest que "el ocaso del esquema bipolar y la cada de los
muros ideolgicos han dado pbulo a una demanda creciente de la gente, de la ciudadana porque sus gobiernos y autoridades establezcan condiciones favorables para un desarrollo sostenible e integral, porque sus
problemas de seguridad y necesidades de dilogo y paz sean satisfechos,
porque sus derechos y garantas esenciales sean respetados y debidamente resguardados ...La visin de la seguridad humana ha hecho hincapi en una serie de problemticas que versan todas ellas sobre la situacin de vulnerabilidad que enfrenta el hombre de nuestra poca, en particular en coyunturas de violencia. El comn denominador en temas complejos, aparentemente tan dismiles, como, por ejemplo, las minas
antipersonal, el comercio de drogas ilcitas, el terrorismo y el crimen
transnacional organizado, los nios en conflictos blicos o el Tribunal
Penal Internacional, es precisamente la persona, no el Estado...". Luego
se refera al trabajo con el mundo no gubernamental, privado, expresando que: "En concordancia con ese espritu de brindar mayores espacios
al individuo, Chile estima indispensable fortalecer y perfeccionar los canales de comunicaciones entre el sector pblico y las organizaciones de
la sociedad civil, a fin de recoger los aportes de stos. Se abre, en consecuencia, un amplio campo para una ms estrecha y amplia cooperacin
mutua...".
En este discurso, el Embajador Gonzlez formul una indicacin
metodolgica, que debe retenerse porque la misma se ha reiterado en
las reuniones de Lucerna y Petra por parte de nuestras Representaciones, a saber: "...No deseamos que el temario de la seguridad humana sea
tan ambicioso, cubriendo tantos asuntos que pueda impedir un tratamiento eficiente. Por eso, nuestra preferencia para concentrarnos en
algunas materias ms apremiantes, dndole el debido seguimiento, por
lo que sugerimos tareas y actividades realistas, factibles de llevar a cabo
dentro de marcos temporales flexibles".
En Lucerna, por su parte, el Subsecretario de Relaciones Exteriores
Heraldo Muoz, que presidi la delegacin de Chile, expres que la "seguridad humana no sustituye la seguridad tradicional, ms bien la complementa, agregndole el elemento faltante que es la preocupacin prio396
Juan Anbal Barra
ritaria. Durante la guerra fra, abordar temas relativos a la seguridad significaba referirse a la seguridad de los Estados. Exista una premisa implcita, segn la cual un Estado seguro, supona una ciudadana, una poblacin segura. Sin embargo, en la actualidad el concepto de seguridad humana denota que la seguridad de las personas depende de factores que
trascienden los Estados. La anttesis de la seguridad es la inseguridad, y la
inseguridad amenaza a las personas desde dimensiones que escapan al
control efectivo del Estado, tales como el crimen transnacional organizado, los riesgos ambientales, los grandes desplazamientos de poblacin,
etctera". Enseguida manifest que "existe una sensacin diferente de
inseguridad, que puede parecer menos dramtica, pero no por ella menos importantes, dadas sus consecuencias humanas. En efecto, una gran
mayora de personas experimenta inseguridad a escala domstica, en sus
trabajos, en sus barrios, en sus comunidades... Este tipo de inseguridad
no es objeto atencin internacional ...Deberamos reconocer que estos
insignificantes episodios de temor e inseguridad que afectan nuestras
vidas diarias constituyen el origen de los fenmenos de inseguridad a
gran escala que experimentamos hoy Tenemos que hacer frente a las
pequeas inseguridades de la vida cotidiana. A1 hacerlo, estaremos evitando y, en definitiva, solucionando casos ms graves de inseguridad".
Ms adelante agreg que los miembros de la red deberan ser activos
lobbistas de la Seguridad Humana dentro de sus propios grupos regionales. ( En esa direccin, Chile ha difundido esta nocin en el Grupo de
Ro). Luego manifest que la red debera pronunciarse frente a situaciones concretas graves que pusieran en peligro los derechos de las personas, en que hubiese un deterioro progresivo de las libertades bsicas de
la poblacin.
Hizo presente tambin que para una mayor eficacia del grupo era
conveniente considerar su posible expansin a uno o dos Estados por
regin15. El tamao ideal de la red deba ser objeto de una reflexin
ulterior, ya que su xito y difusin llevara seguramente a una presin de
los Estados para incorporarse al mismo. Se alcanz un principio de acuerdo
en orden a que Amrica Latina, Asia y Africa tuviesen un representante
ms. Si bien la red de seguridad humana no naci como un grupo de
equilibrio regional, sino que de pensamiento similar en tpicos
doctrinarios, es evidente el claro desequilibrio entre el norte y el sur,
15. Cabe hacer presente que el Embajador Raimundo Gonzlez, en su intervencin en
Bergen, en 1999, adelant este criterio, al sealar: "Chile (...) estima que dada la envergadura y gravedad de los retos que tenemos por delante, deberamos pensar y acordar, si
fuera el caso, abrir y expandir nuestra asociacin a otros miembros de la comunidad
internacional que, compartiendo nuestros valores y principios tico jurdicos, deseen
colaborar y respaldar la empresa que iniciamos en Noruega".
397
FLACSO-Chile/UNESCO
por lo que debera fortalecerse la presencia meridional. En todo caso,

debe tenerse presente que un grupo con muchos miembros dificulta la
discusin y la toma decisiones.
El Director General de Poltica Exterior, Embajador Mario Artaza,
que presidi nuestra delegacin en la Tercera Reunin Ministerial en
Petra, seal, entre otros planteamientos, lo siguiente: "Reconocemos la
importancia de continuar enfocando nuestra atencin en los nexos y
oportunidades existentes entre la Seguridad Humana y el Desarrollo
Humano. Creemos que las discusiones deben estar orientadas a desarrollar programas de accin para la Red de Seguridad Humana en reas
especficas. Desde este punto de vista, debemos proseguir nuestras conversaciones sobre la importancia de los esfuerzos para incrementar el
perfil de los temas de Seguridad Humana, a travs del desarrollo de
indicadores o medidas ndices de Seguridad Humana, similares a aquellos
usados en las reas de desarrollo Humano, y a travs de la promocin de
anlisis apropiados de las causas y consecuencias de la inseguridad humana. Pensamos que la Seguridad Humana y el Desarrollo Humano son
conceptos distintos y que una definicin ms estrecha de la Seguridad
Humana es conceptual y analticamente ms til que una amplia".
Es pertinente subrayar lo afirmado por el Presidente Ricardo Lagos,
en su artculo "Chile en un mundo en cambio", publicado en el primer
nmero de Foreign Affairs en espaol (primavera 2001), en el sentido
que "Chile est empeado en asumir su responsabilidad internacional en
un mundo marcado por una creciente interdependencia, porque existen
tareas que van ms all de lo que un pas por s solo puede organizar:
grandes objetivos globales que hoy se propone la humanidad ....Chile se
ha integrado a la Red sobre Seguridad Humana, donde nuestro pas ,
junto a un reducido grupo de naciones, est abocado a proponer medidas que mejoren las condiciones de seguridad en el mundo, no slo para
los estados, sino tambin, y muy especialmente, para las personas...".
Finalmente, y a fin de advertir la coherencia de nuestra postura sobre
esta doctrina, que tras los acontecimientos de Estados Unidos en septiembre pasado se han visto reafirmadas, consignemos las afirmaciones
del ex-Canciller y actualmente Embajador ante las Naciones Unidas, Juan
Gabriel Valds, en el pasado plenario de la Asamblea General de esa
entidad: "...No habr solucin para los problemas que enfrentamos, si no
percibimos que el terrorismo utiliza los espacios ms desencajados de
nuestras sociedades para anidarse y desde all matar.
Esto obliga a que nuestros conceptos de seguridad global, expresados principalmente en convenios de desarme sin duda indispensables, se
398
Juan Anbal Barra
vuelquen tambin ms decididamente, al examen de lo que hemos denominado "seguridad humana"16.
Una lnea de trabajo para la reunin ministerial de Chile

La nocin de la seguridad humana tiene como mrito principal haber
colocado en el escenario internacional las necesidades, las preocupaciones de respeto a la dignidad del individuo. Las agendas de poltica exterior, en consecuencia, deben tener in mente esa filosofa, esa opcin
preferente, ya que los Estados deben dar proteccin, deben dar seguridad a sus poblaciones, en todo tiempo y lugar. Sin embargo, a qu proteccin, a qu seguridad nos referimos?. Es indispensable, entonces, una
respuesta que delimite sus trminos, que establezca su real dimensin.
En el corto o mediano plazo habr que determinar con alguna exactitud
cules son las coordenadas de la seguridad humana. Coetneamente es
importante separar la seguridad humana de otros trminos o nociones
con las cuales est emparentada, bsicamente el desarrollo humano.
Dnde termina uno y comienza el otro? Cmo estn integrados o
cmo podran entrelazarse? En fin, son algunas de las preguntas que surgen.
Por lo anterior, quizs si el primer gran esfuerzo conceptual que deba
emprenderse sea la tipificacin de este concepto, con vistas a la adopcin de una Carta, Compromiso o Declaracin de los Principios Fundamentales de la Seguridad Humana. Este documento podra ser preparado y aprobado en Chile durante la cuarta reunin ministerial. El destino
final ser llevarlo a la Asamblea General de la ONU, para su proclamacin, mediante senda resolucin. Es un rumbo que debera explorarse
con detenimiento porque la negociacin de un texto de este calibre demanda tiempo.
Ahora bien, cul podra su fisonoma? Por de pronto, comenzar con
una definicin o enunciado bsico, afirmando que se trata de un derecho
inalienable de todo ser humano, de su persona, familia y bienes, y de
todos los pueblos, a tener proteccin, Habr que darle un contenido tal
que permita salvaguardar al ser humano de las amenazas fsicas tradicionales, as como de los nuevos riesgos o causas de inseguridad. Aqu podra reflexionarse sobre la conveniencia de establecer un catlogo de las
hiptesis de inseguridad ms frecuentes del mundo contemporneo.
16. Vase texto completo del discurso sobre el tema 166 "Medidas para eliminar el
terrorismo internacional", en sitio internet: http://www.un.int/chile/Discursos
399
FLACSO-Chile/UNESCO
Enseguida, debera enfatizarse la importancia de la persona como sujeto

central de la seguridad, hacindose un sealamiento claro y especfico de
sus aspiraciones y demandas, en un marco de realismo y factibilidad.
Esto, por cierto, sin descuidar lo que plantebamos sobre un derecho quizs incipiente en una primera fase- de los pueblos. Se debera consagrar algunos grupos o sectores sociales, particularmente vulnerables en
situaciones de emergencia o de conflictos, a los que deber drseles una
mayor atencin.
Se deberan fijar los compromisos que los Estados deben asumir para
formular polticas pblicas y programas orientados hacia la seguridad de
las personas. Internacionalmente, a su vez, los Estados debern promover la cooperacin con miras a apoyarse para encarar desafos a la seguridad de las personas. Es igualmente necesario dedicar un espacio a los
organismos internacionales, a objeto de que incorporen a sus agendas
esta ptica. Otro tanto acontece con los organismos no gubernamentales y la sociedad civil, que mucho tienen que decir sobre las iniciativas de
seguridad humana.
Ese es un primer paso. El siguiente ser crear un ndice, con sus correspondientes mecanismos de verificacin. As ha ocurrido con el "derecho al desarrollo", que a estos fines resulta un buen paradigma. En
efecto, en 1990, el PNUD lanz su primer informe anual sobre Desarrollo Humano, introduciendo el Indice de Desarrollo Humano, instrumento que fue el primer esfuerzo internacional para medir y evaluar la situacin de los pases del mundo, a partir de parmetros adicionales al simple crecimiento econmico para as constituir una forma de medicin
que evaluara el nivel de desarrollo en su naturaleza multidimensional. El
Indice utiliza un "conjunto complejo de indicadores para crear un nico
indicador del desarrollo humano por pas o por regin. Su novedad radica en su utilidad para medir el avance socioeconmico a lo largo de los
aos, pudindose as analizar, criticar y mejorar las polticas gubernamentales en estas reas. El Indice establece un mnimo y un mximo para
cada dimensin y demuestra cules sectores del desarrollo son prioritarios para cada pas, as como en la relacin entre los pases. De tal suerte, el Indice facilita la determinacin de prioridades para una poltica
particular del Estado en la economa, la inversin social y la evaluacin de
stas a travs de los aos...."17.
17. Virgina Trimarco, "El aporte del PNUD a la promocin del derecho al desarrollo en
Amrica Latina y el Caribe", en El Sistema Interamericano de Proteccin de los Derechos Humanos en el Umbral del siglo XXI, Corte Interamericana de Derechos Humanos, Tomo 1, p. 648.
400
Juan Anbal Barra
A continuacin entregamos algunas sugerencias metodolgicas: ante

la proliferacin de nuevas problemticas conectadas con la vulnerabilidad del individuo, que tienen gran visibilidad en la opinin pblica mundial, corresponde evidentemente a la red de Seguridad Humana atenderlos; sin embargo, debe ser selectiva en sus opciones, abocndose preferentemente a aquellos segmentos descuidados y que demandan una accin prioritaria.
Enseguida, sus propuestas e iniciativas de solucin deben ser especficas y viables. Un catlogo exhaustivo de iniciativas es inconducente y
puede llevar a frustraciones al no examinarse cada una de ellas. Tampoco es eficiente duplicar el trabajo de las instancias multilaterales, al tratar
ciertas materias en varios frentes a la vez.
Por eso dedicar una reunin ministerial para analizar y concordar
tareas respecto de dos o tres asuntos resulta positivo, ya que permite
un dilogo ms enriquecedor y los frutos de ese intercambio de pareceres y observaciones puede tener expresiones concretas. Acordar una
plataforma comn para el trabajo en los contextos multilaterales, que
tenga como punto de referencia los perfiles de la seguridad humana, es
una metodologa que debera primar y persistir en la red. Esta red, recordemos, naci precisamente para trabajar y actuar eficazmente.
Es importante, finalmente, que la red logre resonancia internacional.
A nuestro juicio, hay un dficit en cuanto a su presencia en los foros
multilaterales: su marco natural y donde preferentemente debiera volcar sus propuestas. Los pases integrantes de este network deben embarcar y comprometer a los organismos internacionales, particularmente los de carcter financiero, para que su quehacer tenga como base de
inspiracin la seguridad humana.
En la hora presente en que, como decamos inicialmente, la preocupacin por el ser humano adquiere cada vez mayor gravitacin y envergadura, la seguridad humana como filosofa y como propuesta de trabajo
resulta atractiva e idnea. Cuando comprobamos que muchas de las races de la inseguridad y vulnerabilidad de las personas y sociedades no
tienen un componente exclusivamente militar, una mirada a la seguridad
que englobe diversos ingredientes y elementos es saludable.
401
DOCUMENTOS
SEGURIDAD HUMANA:
LA PERSONA COMO OBJETIVO PRIVILEGIADO DE LAS POLTICAS
PBLICAS NACIONALES E INTERNACIONALES1
MARA SOLEDAD ALVEAR VALENZUELA
Agradezco a FLACSO-Chile y a UNESCO por su disposicin a trabajar

con el Ministerio de Relaciones Exteriores en la organizacin de este
importante seminario sobre "Paz, Seguridad Humana y Prevencin de
Conflictos en Amrica Latina y el Caribe". Por nuestra parte, cumplimos
as el compromiso de promover, en conjunto con actores no estatales,
nuevas polticas e iniciativas que permitan abordar los problemas de seguridad internacional con nfasis en las personas.
Este nuevo enfoque ha cobrado particular relevancia en este ltimo
tiempo en el que, las llamadas "nuevas amenazas a la seguridad", estn
concentrando la atencin del mundo entero.
Recordemos que en 1997, Canad y Noruega, en la Isla de Lysen,
lanzaron la idea de constituir una Red de Seguridad Humana, invitando
en 1999 a pases de diversas regiones del mundo, entre ellos Chile, a
integrarse en un trabajo mancomunado. La labor de la red ha obtenido
importantes xitos como es el caso, a modo de ejemplo, de la cooperacin internacional en la campaa para eliminar las minas terrestres.
1. Discurso inaugural de la Ministra de Relaciones Exteriores de Chile en el Seminario
Internacional Paz, Seguridad Humana y Prevencin de Conflictos en Amrica Latina y el
Caribe, 26-27 de noviembre 2001.
FLACSO-Chile/UNESCO
En tanto integrantes de la red, buscamos aplicar la misma energa y compromiso en una amplia gama de otras situaciones que igualmente ponen
en riesgo el derecho que tienen los individuos a vivir libres de temor y de
necesidades ele-mentales.
En efecto, para nuestro pas la seguridad humana no slo est vinculada a una visin humanitaria en los conflictos, sino que se relaciona con
el clamor de las personas, cualquiera sea el lugar en el que habitan, para
tener una calidad de vida adecuada, que satisfaga sus aspiraciones y d
respuestas a sus incertidumbres. As, nuestra conviccin es que la paz
est directamente relacionada con las oportunidades que tengan hombres y mujeres para lograr una vida mejor.
Por ello es que subrayamos que para nosotros, los mayores grados
de seguridad humana se darn cuando consideremos realmente a la persona como objetivo privilegiado de las polticas pblicas nacionales e
internacionales.
Acciones de la Red de Seguridad Humana
Durante su escasa vida, la Red de Seguridad Humana ha cooperado con
Naciones Unidas en sus esfuerzos por promover y resaltar la necesidad
de proteccin de civiles, particularmente nios y mujeres, as como de
otros te-mas directamente relacionados con la prevencin de conflictos
internacionales.
En este sentido, durante las tres anteriores Reuniones Ministeriales en Noruega, Suiza y Jordania- las consideraciones humanitarias han estado presentes desde diversas perspectivas. Esta orientacin continuar
presente durante el curso de la IV Reunin Ministerial que se llevar a
cabo en nuestro pas en mayo prximo.
Chile ha propuesto contribuir al desarrollo de este tema orientndolo desde una perspectiva regional, razn por la que este seminario resulta de particular inters para los trabajos futuros de la Red en Amrica
Latina y el Caribe.
Con un mecanismo flexible e informal, ha sido capaz de identificar
reas concretas para la accin colectiva y ha logrado llamar la atencin
internacional sobre temas emergentes, como la problemtica del respeto y cumplimiento de las normas del Derecho Internacional Humanitario
y de los derechos humanos en el actual contexto internacional, aspectos
stos ltimos, que han sido resaltados con particular nfasis tras los ataques terroristas del pasado 11 de septiembre en Estados Unidos y la
accin internacional seguida en Afganistn.
406
Seguridad Humana: la persona como objetivo...
Soledad Alvear
Vinculacin a temas especficos

Chile, nico miembro latinoamericano de este grupo informal, ha propuesto una aproximacin hacia los problemas de seguridad internacional
que permita vincularlos con temas especficos tales como el desarrollo
humano, la educacin en derechos de las personas, Derecho Humanitario y la formulacin de polticas de seguridad pblica que reflejen una
nocin reforzada de seguridad internacional, en la cual prime efectivamente la seguridad de las personas.
Nos preocupan problemas tan graves como los efectos indiscriminados
de las minas antipersonales o el trfico ilcito de armas pequeas y ligeras, as como la participacin de nios en conflictos armados.
Estos han sido puntualmente abordados por la Red de Seguridad
Humana en un esfuerzo por definir reas de accin claras en las que se
identifiquen alternativas de solucin para prevenir y enfrentar las complejas realidades que dichos problemas presentan.
Al respecto, estimamos que este objetivo podr lograrse si confluyen
las perspectivas acadmicas, polticas y humanitarias, como ya ha ocurrido en los casos antes mencionados con la formacin de coaliciones amplias de Gobiernos y diversos actores no estatales.
El reto es particularmente relevante al momento de crear instrumentos internacionales que obliguen a los Estados a tomar medidas concretas. Un ejemplo claro de lo anterior lo constituye la Convencin de
Ottawa sobre Minas Antipersonal, ratificada por Chile el 10 de septiembre pasado.
El escenario internacional, a partir de los ataques terroristas del 11
de septiembre y la reaccin internacional de repudio y combate que
produjo, ha evidenciado los extremos de inseguridad a los cuales se puede estar sometido hoy en lugares muy distintos y apartados del globo.
Amrica Latina y el Caribe constituyen un referente geogrfico de
grandes proporciones humanas, econmicas y culturales con crecientes
vinculaciones mundiales. En los ltimos tiempos se ha ido consolidando
un grupo cada vez ms homogneo de pases que comparten valores y
principios bsicos, cimentados en la democracia, el respeto por los derechos humanos y la reduccin de las desigualdades. En este contexto, la
seguridad humana se encuentra en la base de cualquier nocin y sistema
que pretenda, de manera efectiva, construir una sociedad ms solidaria y
desarrollada.
Ello es as porque, como hemos dicho, la seguridad de las naciones
comprende mucho ms que la ausencia de conflictos blicos. La paz social requiere que no siga acrecentndose la brecha entre ricos y pobres.
407
FLACSO-Chile/UNESCO
No podemos ser indiferentes al hecho de que, pese a los esfuerzos que

hemos hecho, de 1990 a 1999 la pobreza aument en 11 millones de
personas en Amrica Latina, como seala el ltimo informe de la CEPAL.
En Amrica Latina hay 211 millones de personas pobres. De ellas, algo
ms de 89 millones se encuentran bajo la lnea de la indigencia.
A ello tenemos que agregar que, entre 1990 y 1999, el nmero de
desocupados en Amrica aument de 7.6 millones a 18.1 millones de
personas; y que la calidad de los empleos disminuy. El peligro que enfrentamos es que la nueva situacin internacional signifique un nuevo
deterioro de estas cifras.
El concepto de seguridad humana, entonces, obliga a cada uno de los
pases a ser coherentes con el propsito de una mejor calidad de vida de
las personas; y a impulsar, por ende, un conjunto de definiciones en su
poltica interna que vayan ms all del concepto tradicional de seguridad.
En este mbito, nuestras acciones deben seguir una doble direccin:
por una parte, en el plano interno, debe velarse porque los agentes u
rganos estatales sean sujetos confiables, impregnados de los valores
superiores de la convivencia social y el espritu de servicio; y, de otro
lado, en el plano internacional, se hace necesario conducir acciones para
fortalecer los sistemas internacionales de proteccin de los derechos
humanos bsicos y por el incremento de una accin solidaria que permita a los pases con mayores problemas salir de la situacin desmedrada.
Los desafos, entonces, son enormes.
Recientemente, en el marco de la Asamblea General de Naciones
Unidas en Nueva York, tuve oportunidad de reunirme con los Cancilleres de los pases miembros de la Red. Como anfitriona del prximo
encuentro ministerial, coordin un interesante debate que presagia una
reunin exitosa y fructfera.
Los trabajos que ustedes emprenden hoy constituirn sin duda un
significativo aporte a nuestros debates en mayo, pues, si hay algo que
caracteriza a la red es el trabajo manco-munado de Gobiernos y la sociedad civil organizada. Por ello, esperamos con mucho inters vuestros
aportes.
408
LISTA DE EXPERTOS QUE PARTICIPARON EN EL

SEMINARIO INTERNACIONAL
Rmulo Aitken Hellec

Polica Investigaciones de Chile
Subprefecto Jefe Contra el Crimen
Organizado
Telfono: 562-6728026, 5445048,
e-mail: raitken2001@yahoo.com
Direccin: General Mackenna 1314,
Santiago
Carlos Basombro
Ministerio del Interior
Coordinador Comisin Especial Reestructuracin de la Polica Nacional
Telfonos: 51-1-2244542-7501397
e-mail: cbasombrio@mininter.gob.pe
Direccin: Ministerio del Interior, Plaza 30 de Agosto s/n, 4 piso, Corpec,
San Isidro, Lima, Per
Gilberto Cristin Aranda

Bustamante
Ministerio del Interior, Direccin de
Seguridad Pblica e Informaciones
Analista
Telfono: 562-5555588
e-mail: betogotico@yahoo.es
Gustavo E. Basso
ANEPE
Jefe Ctedra Seguridad y Defensa
Telfono: 562-2315021, anexo 23
Direccin: Eliodoro Yez 2760, Providencia, Santiago

FLACSO-Guatemala / WSAP
International
Coordinador Area de Estudios de Seguridad/Representante para Amrica
Latina
Telfono: 502-3629240
e-mail: barevalo@flacso.edu.gt
Direccin: 5. Avenida 6-23, zona 9,
Ciudad de Guatemala, 01009, Guatemala, C.A.
Ral Bentez
UNAM- Mxico
Investigador
e-mail: raulmanaut@hotmail.com
Adrin Bonilla
FLACSO-Ecuador
Subdirector Acadmico
Telfono: 59-3-22528200
59-3-99711669
e-mail: abonilla@flacso.org.ec
FLACSO-Chile/UNESCO
Direccin: Paez N 19-26 y Av. Patria,

Quito, Ecuador
Claude Bruderlein
Harvard University, HPCR
Telfono: 617-4968640
e-mail: cbruderl@hsph.harvard.edu
Direccin: Harvard Program on
Humanitarian Policy and Conflict
Research
1033 Massachusetts Ave. 4th.
Cambridge MA 02138 USA
Jorge da Silva
FLACSO-Brasil/UERJ
Profesor
Telfono: 55-21-26256462/8610
e-mail: jorgedasilva@ase.ibase.org.br
Direccin: Rua Luiz de Mattas, 86Fonseca
Niteroi-RJ. 24120-220
Brasil
Mireya Dvila
Presidencia de la Repblica
Asesora Polticas Pblicas
Telfono: 562-6904770
e-mail: mdavila@presidencia.cl
Direccin: Alameda 1515, of. 92, Santiago
Enrique d'Etigny
Ministerio de Relaciones Exteriores
Asesor Cientfico
Telfono: 562-6980301, 6885137
e-mail: edetigny@conicyt.cl
Direccin: Catedral 1143, Santiago
Ral Elgueta Gonzlez
Sub-director DIPESP, deptos. CTOCIE
Telfono: 562-6794452
e-mail: raulelgueta@hotmail.com
Direccin: Catedral 1143, 2 piso,
Santiago
410
Renn Fuentealba
Ministerio de Defensa
Asesor Internacional
Telfono: 6322968
e-mail: refuente@defensa.cl
Direccin: Villavicencio 364, Santiago
Claudia Fuentes J.
FLACSO-Chile
Investigadora
Telfono: 562-2900 200
e-mail: cfuentes@flacso.cl
Direccin: Av. Dag Hammarskjld
3269, Vitacura, Santiago
Hugo Frhling
CED
Coordinador Area de Seguridad Ciudadana
Telfono: 562-2311953/2312723
Direccin: Nueva de Lyon 128, Providencia
Moufida Goucha
UNESCO
Directora, Division of Human Rights,
Democracy, Peace and Tolerance
Telfonos: 33-1-45684554
Fax: 33-1-45685552
e-mail: c.goucha@unesco.org
Direccin: 1, rue Miollis
75732 Paris Cedex 15, Francia
Eduardo Gutirrez
Universidad para la Paz
Asesor Regional para Amrica Latina
Telfono: 5982-9031443
e-mail: egutierr@redfacil.com.uy
Direccin: Plaza Libertad 1356 / 803,
Montevideo, Uruguay
Carlos Gutirrez Palacios
Centro de Estudios Estratgicos, Universidad ARCIS
Director
Telfono: 562-3866515
e-mail: cagutierrez@universidadarcis.cl
Lista de Expertos que participaron en el Seminario Internacional
cgut@ctcreuna.cl
Direccin: Moneda 1490, Santiago
Alejandro Pablo Iturra Gamarra
Universidad ARCIS, Centro de Estudios Estratgicos
Miembro Investigador, Encargado Area
Seguridad-Defensa
Telfono: 562-3355767 / 3358011
e-mail: aleiturra@terra.cl
Direccin: Crisantemos 995, Providencia, Santiago.
Alain Joxe
Director de Estudios de la Ecole des
Hautes Estudes en Sciences Sociales,
PARIS
e-mail: alain.joxe@ehess.fr
Hal Klepak
Royal Military College of Canada
Profesor
Telfono: 1-613-5416000 ext. 6615
e-mail: klepak_h@hotmail.com
Direccin: Department of History
Royal Military Collage of Canad
Kingston, Ontario
K7K 5LO, Canad
Miriam Kornblith
Universidad Central de Venezuela, Instituto de Estudios Polticos, Instituto
de Estudios Superiores de Administracin
Investigadora y Profesora
Telfono: 58212-5520056
e-mail: mkornbli@iesa.edu.ve
Direccin: Edificio IESA, Calle IESA,
San Bernardino, Caracas 1010, Venezuela
Margaret Kowalsky
Harvard University, HPCR
Telfono: 617-384-7407
e-mail: mkowalsk@hsph.harvard.edu
Direccin: Harvard Program on
Humanitarian Policy and Conflict

Research
1033 Massachusetts Ave. 4th.
Cambridge MA 02138 USA
Thierry Lemaresquier
Representante Residente en Chile del
Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo- PNUD
Telfono: 562-3372400
3241, Vitacura, Santiago de Chile.
Alejandra Liriano
FLACSO-Repblica Dominicana
Coordinadora del Area de Seguridad
y Relaciones Internacionales
Telfono: 1-809-6863675
e-mail: alejandraliriano@hotmail.com
Tte. Coronel Sergio Lizana
Carrasco
Ejrcito de Chile (CESIM)
Jefe Depto. Extensin Acadmica
Telfono: 562-4501916, 4501918
e-mail: estudios@cesim.cl
Direccin: Bandera 52, Santiago
Elsa Llenderrozas
Universidad de Buenos Aires, Argentina
e-mail: elsallenderrozas@yahoo.com
Ernesto Lpez
Universidad Nacional de Quilmes
Director del Programa de Investigaciones Fuerzas Armadas y Sociedad
(PIFAS), Vicerrector de Relaciones
Institucionales
Telfono: 54-11-43657100
e-mail: elopez@unq.edu.ar
Direccin: Roque Saenz Pea 180,
(1876) Bernal, Prov. De Buenos Aires,
Argentina
411
FLACSO-Chile/UNESCO
Jeffrey Marder
Embajada de Canad
Segundo Secretario
Telfono: 562-3629660 anexo 3251
e-mail:
jeffrey.marder@dfaitmaeci.gc.ca
Direccin: Nueva Tajamar 481, piso
12, Torre Norte, Edificio World Trade
Centre, Santiago
David R. Mares
University of California, San Diego
Profesor
Telfono: 858-5344205
e-mail: dmares@ucsd.edu
Direccin: 5018 Bristol Road,
San Diego, CA,
USA 92116
Claudia Maresia
UNESCO, Peace and Human Security
Programme
Division of Human Rights, Democracy
Peace and Tolerance
Telfono: 33-1-45684554
Fax: 33-1-45685552
e-mail: c.maresia@unesco.org
Direccin: 1, rue Miollis
75732 Paris Cedex 15, Francia
Manuela Mesa
Centro de Investigacin para la Paz
Coordinadora Paz y Desarrollo
Telfono: 34-91-7511789
34-91-5763299
e-mail: educa@fuhem.es
Direccin: Duque de Sesto 40, Entreplanta 28009, Madrid
Paz V. Milet
FLACSO-Chile
Coordinadora Area de Relaciones Internacionales y Estudios Estratgicos
Telfono: 562-2900200
e-mail: pazmilet@flacso.cl
412
M. Francisca Mller U.
Centro de Estudios Estratgicos de la
Armada de Chile
Telfono: 032-281981
e-mail: franciscamoller@hotmail.com
Direccin: Av. Pedro Len Gallo s/n,
Valparaso
David Mutimer
Centre for International and Security
Studies York University
Acting Director/Asst.Prof. of Political
Science
Telfono: 1-416-7365156
e-mail: dmutimer@yorku.ca
Direccin: 4700 Keele Sr. Toronto,
Ontario, Canad M3J IP3
Cristbal Ortiz
Direccin de Poltica Especial
Telfono: 562-6792388
Fax: 562-6984722
e-mail: dipesp5@minrel.cl
Direccin: Catedral 1147, piso 2, Santiago
Hugo Ernesto Palma Valderrama
Centro Peruano de Estudios Internacionales, CEPEI
Investigador
Telfono: 51-1-4427633
51-1-9423201
e-mail: hpalma@terra.com.pe
Direccin. Av. J. Pezet 1165, Lima 27,
Per.
Carlos Portales C.
Director de Planificacin
Telfono: 562-67944221-2
e-mail: diplan1@minrel.cl
Direccin: Catedral 1158, Santiago
Lista de Expertos que participaron en el Seminario Internacional
Domcio Proena Jnior

Universidades do Brasil (UFRJ)
Profesor
Telfono: 55-21-22759903
e-mail: domicio@centroin.com.br
Direccin: R. Barata Ribeira 184 AP
903
22011-000 Ro de Janeiro RJ
Brasil
Juan Ramn Quintana
Ministerio de Defensa
Director Unidad Anlisis Polticas de
Defensa
591-2-2422589
e-mail: quintana@mindef.gov.bo
Direccin: Calle Pedro Salazar 676
Sopocabli, La Paz, Bolivia
FLACSO-Chile
Director
Telfono: 562-2900200
e-mail: frrojas@flacso.cl
Vctor Rojas Martnez
Defensa Civil de Chile
Director General
Telfono: 562-6995304
e-mail: defecivil@internet.net.cl
Direccin: Vergara 135, Santiago
Ricardo G. Rojas
Primer Secretario, Direccin de Planificacin
Telfono: 562-6794221
e-mail: diplan12@minrel.cl
Direccin: Catedral 1158, of. 203, Santiago
Marcelo Fabin Sain
Universidad Nacional de Quilmes
Profesor-Investigador
Telfono: 54-11-43657100
54-11-47932853
e-mail: msain@netizen.com.ar
msain@unq.edu.ar
Direccin: R. Saenz Pea 180. Bernal.
Prov. De Buenos Aires. Argentina
(1876)
Andrs Serbin
CRIES/Universidad de Belgrano
Presidente/Director de CECRE
Telfono: 54-11-4817458
e-mail: sanrafaelsrl@fibertel.com.ar
Direccin: Montevideo 1488, 6 piso
Capital Federal 1018, Argentina
Patricio Silva
Universidad Leiden
Profesor
Telfono: 31-71-5273471
5273485
e-mail: silva@fsw.LeidenUniv.nl
Direccin: Wassenaarseweg 52,
P.O.Box 9555, 2300 RB Leiden, The
Netherlands
Luis Guillermo Sols
FUNPADEM-Costa Rica
Director del Programa de Conflicto,
Cooperacin y Medio Ambiente
e-mail:lgsolis@funpadem.com
Vera Lucia Teixeira Da Silva
Universidade do Estado do Rio de
Janeiro
Profesora
Telfono: 21-26256462 / 8610
e-mail: veraluci@verj.br
Direccin: Rua Luiz de Mattos, 86Fonseca-Niteri, RJ, Brasil, 24.120.220
Francois Theron
Embajada de Sudfrica
Consejero
Telfono: 562-2312862
Direccin: Av. 11 de septiembre 2353,
p. 17, Santiago.
413
FLACSO-Chile/UNESCO
Arlene Tickner
Universidad de los Andes
Directora, Centro de Estudios Internacionales
Telfono: 57-1-3394949 ext. 3348/
3344
e-mail: atickner@uniandes.edu.co
Direccin: Carrera 1 Este N 18 A10, Universidad de los Andes, Bogot,
Colombia
Universidad de San Andrs
Director de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales
Telfono: 54-11-47257091
e-mail: jgtoka@hotmail.com
Direccin: Vito Dumas 284, Victoria
1644, Prov. De Buenos Aires, Argentina
Paolo Tripodi
Pontificia Universidad Catlica de Chile
Profesor, Estudios de Defensa
Telfono: 562-3547818
e-mail: ptripodi@puc.cl
Direccin: Campus San Joaqun, Vicua Mackenna 4860, Macul, Santiago
Tracy Tuplin
FLACSO-Argentina
Project Management
Telfono: 54-11-47969583
e-mail: rrii@sinectis.com
ttuplin@flacso.org.ar
Direccin: Ayacucho 551, (1026) C.F.,
Buenos Aires, Argentina
Joaqun Urza Ricke
CEADE
Secretario Acadmico
414
Telfono: 562-2159403
e-mail: director@ceade.cl
Direccin: La Cabaa 711, Las Condes
Patricio Valdivieso
Instituto de Ciencia Poltica, Pontificia
Universidad Catlica de Chile
Profesor
Telfono: 562-3547825
562-3547805
e-mail: pvaldivf@puc.cl
Direccin: Vicua Mackenna 4860,
Macul, Casilla 306, Correo 22, Santiago
Diego Velasco
Direccin de Poltica Especial
Telfono: 562-6794393
Fax: 562-6794340
Julio Von Chrismar Escuti
Academia Nacional de Estudios Polticos Estratgicos (ANEPE)
Profesor, editor de revista "Poltica y
Estrategia"
Telfono: 562-2315021
Direccin: Av. Eliodoro Yez 2760,
Providencia, Santiago
Luis Winter
Ministerio de Relaciones Exteriores,
Chile
Director Poltica Especial
Telfono. 562-6794374
Este libro es una compilacin de artculos que surgieron como resultado del Seminario Internacional
de expertos Paz, Seguridad Humana y Prevencin
de Conflictos en Amrica Latina y El Caribe, organizado por UNESCO y FLACSOChile. Esta reunin forma parte de una serie de iniciativas regionales realizadas por la red SECURIPAX de UNESCO para la promocin de la seguridad humana y la paz.
Desde comienzos de los noventa, la nocin de la seguridad humana est en el centro de muchos debates en el sistema de las Naciones Unidas, en organizaciones internacionales y gobiernos de distintas regiones, as como en el mbito acadmico e intelectual. En efecto, con el fin de la guerra fra se tom
conciencia que se multiplicaban las amenazas no armadas a la seguridad a nivel internacional, regional,
nacional y local. Se han desplegado muchos esfuerzos tanto tericos como prcticos para identificar las
modalidades ms propicias para enfrentar estas
amenazas.
La Seguridad Humana nace como concepto a inicios
del siglo XXI, siendo su objetivo primordial el situar a
la persona y su proteccin como eje articulador de la
paz internacional. Esta nocin se encuentra an en
construccin, producto de la gran variedad de dimensiones y prioridades que hay que tomar en cuenta para lograr un enfoque integrado de accin, que
responda a las mltiples inseguridades que enfrentan diariamente las poblaciones ms vulnerables.

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Editores: Francisco Rojas Aravena Moufida Goucha

Organizacin de las Naciones Unidas

Organizacin de las Naciones Unidas

SEGURIDAD HUMANA, PREVENCIN DE CONFLICTOS

Sra. Moufida Goucha

323.4 Rojas Aravena, Francisco; Goucha, Moufida, eds.

VISIONES GLOBALES SOBRE LA

Seguridad humana y vulnerabilidad mutua

Seguridad humana en una poca de incertidumbre:

Paz, seguridad humana y prevencin de conflictos:

La Red de Seguridad Humana: desde Lysen a Santiago

PERSPECTIVAS REGIONALES SOBRE LA

Paz, seguridad humana y prevencin de conflictos

Centroamrica: integracin, seguridad y crisis del

La dinmica de la seguridad humana en la regin

SEGURIDAD HUMANA: ORDEN POLITICO

Seguridad democrtica en Guatemala: reflexiones

Colombia: ms inseguridad humana, menos seguridad

Chiapas: crisis y ruptura de la cohesin social.

Seguridad ciudadana en Centroamrica

Seguridad humana, percepciones y realidades

Seguridad humana y seguridad pblica: el global y

Violencia e inseguridad en el Chile moderno

LA AGENDA DE LA SEGURIDAD HUMANA

Seguridad humana: redefinicin y retos para

La seguridad humana en la regin andina

La agenda de la seguridad humana: el caso del

Chile y la seguridad humana

Lista de expertos que participaron

Desde comienzos de los aos noventa, la nocin de seguridad humana

Presentacin. Las nuevas perspectivas...

Moufida Goucha / Francisco Rojas Aravena

FRANCISCO ROJAS ARAVENA

Amrica Latina a inicios del siglo XXI muestra importantes debilidades

El siglo XXI muestra la emergencia de nuevos actores transnacionales y

Introduccin. Seguridad Humana: concepto...

Francisco Rojas Aravena

nmicos la hegemona de un modelo de produccin y de divisin del

Mantenimiento del Transformacin del sistema

Fuente: Mel Gurtov, Global Politics in the Human Interest. p. 25-26.

4. El Secretario General de la ONU, en el Informe del Milenio, busca recuperar para la

Introduccin. Seguridad Humana: concepto...

Francisco Rojas Aravena

Introduccin. Seguridad Humana: concepto...

Francisco Rojas Aravena

La Seguridad Humana: un concepto emergente

Introduccin. Seguridad Humana: concepto...

Francisco Rojas Aravena

demandas en los otros. Al contrario la inseguridad en alguno de los tres

Desde 1994 en el sistema multilateral comenz a desarrollarse una

Introduccin. Seguridad Humana: concepto...

Francisco Rojas Aravena

Esta afirmacin constituye el eslabn fundamental que posibilita pensar

Bioterrorismo Crisis financieras

La globalizacin universaliz valores tales como, derechos humanos,

Introduccin. Seguridad Humana: concepto...

Francisco Rojas Aravena

Seguridad: perspectivas latinoamericanas

2) Ha aumentado la cooperacin y la integracin subregional y de all se

Introduccin. Seguridad Humana: concepto...

Francisco Rojas Aravena

SEGURIDAD HUMANA Y VULNERABILIDAD MUTUA

Seguridad Humana y vulnerabilidad mutua