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El Perú y La Tributacion
El Perú y La Tributacion
INDICE
Pg.
PRLOGO
PRTICO
I.
INTRODUCCIN
II. QU ES EL PER?
III. QU ES LA TRIBUTACIN?
IV. EL PROBLEMA PERUANO
V. EL ANLISIS ECONMICO Y EL
SUBDESARROLLO
VI. EL ANLISIS ECONMICO DE LA
HISTORIA PERUANA
VII. LA SUNAT FUNDACIONAL Y LAS
LECCIONES DEL PASADO RECIENTE
VIII. A MANERA DE CONCLUSIN
FUENTES BIBLIOGRFICAS
EPLOGO
PRLOGO
I. INTRODUCCIN
Hay temas para ser planteados y temas para ser agotados. Los primeros son una invitacin a
mirar un asunto tratando de llegar hasta su mdula para salir de falsos entrampamientos, de callejones
sin salida prefabricados y de crculos que tienden a viciar todo entendimiento- de modo que con el uso
de la razn, del conocimiento, de la imaginacin y de la honestidad se pueda llegar a la verdad y transitar
por caminos fecundos; vale decir, esos temas suscitan inquietudes trascendentes, porque estn siempre
abiertos al anlisis. Los segundos, simple y llanamente son instrucciones para ser cumplidas y que, sin
mayor examen, se agotan al enunciarse.
Confo y espero que el tema que nos rene hoy pertenezca al primer grupo. Porque la
tributacin, sobre todo en un pas en vas de desarrollo como el nuestro, por lo que veremos ms
adelante, es un asunto determinante y, por lo tanto, merece la mayor de las reflexiones. Y porque para
resolver los problemas que desde hace 180 aos agobian al Per- es imprescindible entender
cabalmente el rol fundamental de lo tributario en la poltica econmica.
Ahora bien, no me sorprendera si lo que les voy a decir seguidamente a lo mejor sea una
confirmacin de lo que ustedes hayan pensado o piensen en sus mentes o hayan sentido y sienten en
sus corazones. Sin embargo, no es usual que estos asuntos se expresen en pblico. Es que, hay que
decirlo claramente, si en verdad hay un ambiente propicio para hablar del Per, de sus problemas, de
sus posibilidades, en suma de la promesa para la vida peruana, dejando atrs las taras del pasado, ese
lugar es la SUNAT.
En ese sentido, ms all de reiterados e infructuosos enfoques parciales y cortoplacistas,
pretendo ubicar el tema de la tributacin en una perspectiva integral y de amplio horizonte futuro. En esa
va propongo sumergirnos en la historia de nuestro pas, guiados por las luces que proporciona el
instrumental econmico, con el objeto de encontrar los obstculos que permanentemente han bloqueado
el desarrollo de nuestro pas.
No obstante, para entrar de lleno al tema propuesto es necesario tener una idea cabal acerca de
la tributacin, de su sentido y orientacin. Igualmente, preguntarse sobre qu es lo que significa para
nosotros el Per. Esos insoslayables conceptos inician este trabajo.
Despus sigue la tipificacin del problema peruano. A continuacin, ocupa lugar la cuestin del
anlisis econmico y el subdesarrollo. Inmediatamente, a la luz del anlisis econmico, se presentan e
interpretan los hechos paradigmticos de nuestro pasado. Posteriormente, se examina el significado e
implicancias que tuvo el perodo fundacional de la SUNAT y luego vienen las conclusiones.
A lo largo de este trabajo se advierte que el problema del Per es, ante todo, el abismo social. Es
decir: la coexistencia de una minora privilegiada y una mayora agobiada por la pobreza. Que la raz
del problema es la mentalidad pseudo liberal, la cual prevalece bajo diferentes rostros y manerasdesde inicios de la repblica, desvirtuando todas las relaciones econmicas y sociales y favoreciendo un
Estado improvisado al servicio de intereses de grupo y no de la nacin.
Que, sin embargo, ese problema tiene solucin. Que para ello es menester propiciar el
establecimiento de las premisas fundamentales que propicien un grande y razonado debate sobre este
crucial aspecto de la vida nacional. Que hay que saber distinguir entre lo pasajero y lo perdurable. Que,
en el marco de la economa de mercado, hay que encontrar el modo eficaz de encarar el subdesarrollo:
un nuevo tipo de poltica fiscal en donde la tributacin equitativa y neutral es categora fundamental.
Tengo que sealar, finalmente, que la esencia y el mtodo que animan este trabajo me parecen
tiles para incitar a los trabajadores de la SUNAT, y a los que est formando el Instituto de
Administracin Tributaria (IAT), a la reflexin no slo sobre la manera como estn cumpliendo las tareas
que les han sido encomendadas, sino fundamentalmente sobre el crucial rol de la tributacin en el
II.
QU ES EL PER?
Lo esencial es
invisible a los ojos.
GRABADO
Hablar del Per es traer a la memoria la idea, a veces imprecisa, de una historia de contados
resplandores y de no pocas frustraciones. Pero tambin de un smbolo de la esperanza, de la fe en el
futuro de superacin en la que est presente la lealtad a la familia y al terruo.
Hablar del Per, asimismo, es comprobar que su territorio y sus paisajes, tal como lo dice Jorge
Basadre: () por su belleza y personalidad nos estampan sin que nos demos cuenta- una
compenetracin con el mundo fsico circundante, que es el ms humilde y feliz de los dones otorgados
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por la vida.
Que ese territorio y esos paisajes nos hacen ser a pesar de todo-, segn el citado Basadre:
() acordes tal vez disonantes- de una sinfona an inconclusa, brochazos tenues de un cuadro
panormico, gotas fugaces de una corriente que nos une por hilos de sangre en cuyas esencias hay algo
del aire, el agua, la luz o el alimento comunes. Nos hacen agolpar una extraa sensacin en la garganta,
nos hacen latir el pulso ms de prisa, nos enriquecen con algo que no puede expresarse en palabras,
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nos infunden alegras que pueden parecer primitivas y penas que desbordan el corazn.
El Per, en consecuencia, es un sentimiento y un smbolo que nos vincula y nos otorga una
razn de ser. Afecto y razn, que nos hacen percibir a nuestro pas inmerso en un gran drama,
caracterizado por:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
i)
j)
k)
l)
En suma, el drama peruano se presenta como un rosario de absurdos que el pueblo sufre en
carne propia. Esa realidad no se concilia con la idea de un pas concebido como un conjunto territorial,
en la que sus habitantes se esfuerzan para lograr una mejor existencia.
Entonces, el Per es acaso una quimera, algo vano, una confusa ficcin o un indescifrable mito?
Para responder apropiadamente a esa pregunta hay que compenetrarse con el Per amndolo. Si ello
ocurre, veremos
que, a pesar de todo, debajo de esa insustancial e insidiosa apariencia est
latente la Patria invisible, vale decir, la porfiada esperanza capaz de innumerables sacrificios -que
aliment a:
a) Los cados en las jornadas blicas de la Guerra del Pacfico 1879- 1883.
b) Los valerosos peruanos de Tacna y Arica y su actuacin entre los aos 1881 y 1929.
c) Las luchas del pueblo en las grandes batallas cvicas que lograron fugaces primaveras
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democrticas en 1827,1834, 1854, 1866, 1895, 1912, 1919, 1930, 1945, 1963.
En consecuencia, as como para algunos, mezquinamente, el pas es sinnimo de botn o, lo que es
lo mismo, de un Estado al servicio de intereses de grupo, para otros, como claramente lo demuestra la
historia, est latente la Patria Invisible. Es decir, la atmsfera de dignidad en la que el respeto por la
justicia, por los derechos humanos y un mejor futuro para todos los peruanos, aunque invisible, est
presente en los hombres y mujeres que desean transformar esa realidad: avanzando hacia la justicia
social, hacia la integracin cabal entre indgenas, mestizos y blancos para hacer de nuestro pas una
patria que no excluya a ninguno de sus hijos y en la que se logre la prosperidad nacional.
Esa patria todava no est hecha. Es invisible. No obstante, de su existencia real depende el destino
de millones de personas. Por lo tanto, no slo es un ideal colectivo, sino una meta que exige, a todos los
peruanos, cumplirla perentoriamente. He ah la raz y promesa del Per. Ms an, ah est el problema y
la posibilidad.
Para que la Patria invisible se haga realidad es indispensable que la atmsfera que la envuelve
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crezca y desplace a la cultura del privilegio y el irracional egosmo. Ello debe ser as porque el
problema peruano no se resuelve con una receta mgica en la economa; que, por lo dems, no existe.
El punto clave, su fuerza de gravedad, est en el campo de las mentalidades, en los valores, en la
educacin y en el testimonio de cada persona.
En resumen, se trata de una tarea de largo plazo y permanente alcance, cuyo inicio no debe
postergarse ms. En ese sentido, la economa es importante y, como tal, debe contribuir a dar
credibilidad al proceso.
En consecuencia, perseverando en la economa de mercado, hay que reformar la poltica fiscal,
teniendo como criterio bsico su mxima proximidad a la salvaguarda del bien comn. De all que sea
imperativo ir a una tributacin y gasto pblico que sean seales inequvocas de la encarnacin de la
Patria Invisible.
Ahora bien, el resultado natural de la mezquina situacin es la pobreza. La estrategia para
combatirla debe estar cimentada en la poltica econmica y, especficamente, en la poltica fiscal. No
obstante, una estrategia que asuma separacin entre poltica econmica y poltica social conlleva un
riesgo innecesario: que las distorsiones y rigideces histrico-inerciales implcitas en la tributacin y el
gasto pblico permanezcan intocadas.
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5
III. QU ES LA TRIBUTACIN?
El Producto de la Justicia Ser la Paz.
Isaas 32, 17.
La tributacin es la accin con que el ciudadano entrega al Estado cierta cantidad de dinero para
el financiamiento de las funciones y servicios pblicos.
La tributacin es un aporte del contribuyente en aras del bien comn. Quien no percibe el bien
comn est incapacitado para aceptar la tributacin: se es el caso de la mentalidad pseudo liberal. Por
eso, entre los pseudo liberales y la autoridad tributaria existe un permanente y abierto conflicto.
La tributacin no es un fin en s mismo: es una herramienta de la poltica econmica; es decir, de
las directrices con que el gobierno orienta la produccin y distribucin de la riqueza en un pas.
La poltica econmica es, a su vez, un instrumento del quehacer gubernamental en su propsito
determinante: establecer en un grado adecuado la calidad de vida de la mayora de la poblacin. Por
ello, la poltica econmica tiene como meta impostergable instaurar las condiciones que permitan
generar empleo de calidad y, as, propiciar un nivel de ingreso que posibilite, a los diferentes estratos
sociales, atender sus necesidades bsicas. Ms claramente: permitir que todo ser humano pueda
realizarse como persona.
La poltica econmica adopta sus decisiones en el marco que le proporciona la teora econmica;
es decir, de la ciencia que estudia la produccin y el comercio. Ella establece que la oferta y la demanda
determinan la forma ms eficaz de organizar la actividad productiva y comercial, siempre y cuando todos
los agentes econmicos sean parte del mercado y exista en todos ellos una racionalidad que es funcin
de dos valores: la utilidad individual y el bien comn.
Segn la teora econmica, cuando en el mundo real no se cumplen las condiciones bsicas que
supone el buen funcionamiento de la economa de mercado, existen imperfecciones estructurales. Y
compete al Estado garante del bien comn- corregirlas a travs de la poltica fiscal: la tributacin y el
gasto pblico.
El plan que traza la poltica econmica para regir la tributacin constituye la poltica tributaria, la
cual es una moneda de dos caras intrnsecamente unidas: el sistema y la administracin. De ah que una
reforma autntica implica actuar consistente y simultneamente en ambos frentes. Eso fue lo que hizo la
SUNAT fundacional en 1991-1992.
El sistema tributario es el conjunto de reglas sobre tributacin, racionalmente enlazadas entre s.
Esas reglas se articulan alrededor del rgimen tributario y del cdigo tributario.
El rgimen tributario est constituido por los tributos aprobados en una nacin. Un sistema
eficiente establece el rgimen tributario considerando los siguientes principios:
a.
b.
c.
d.
Respecto a la estructura del rgimen tributario, no existe una receta de validez universal. La
recomendacin general vlida es: los impuestos deben ser pocos, bien escogidos y con tasas
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razonables . La opcin ptima para cada pas depende de su realidad socioeconmica, ya que el hecho
tributario es fundamentalmente de naturaleza econmico-financiera. Los aspectos jurdicos y contables
son subsidiarios.
En trminos referenciales se puede plantear, para una economa en desarrollo, un esquema que
incluya un impuesto al valor agregado, un tributo selectivo al consumo, un gravamen a los ingresos y el
arancel. Asimismo, las bases imponibles tradicionalmente vinculadas a las jurisdicciones locales la
tierra e inmuebles, en razn de su singularidad de bienes inmviles- para financiar la ejecucin de las
funciones que revisten particular inters para sus respectivos habitantes.
En el marco de una poltica fiscal descentralizada, la asignacin de los impuestos por nivel de
gobierno es un tema medular y complejo. No vamos a emprender aqu la tarea de resolverlo; tal labor
sobrepasa el fin que persigue este trabajo. Baste con dejar establecida su importancia y sealar que ella
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deber tomar en cuenta varias consideraciones.
De otra parte, un sistema eficiente instituye un marco coherente de mecanismos legales Cdigo
Tributario-, apto tanto para crear riesgo en caso de incumplimiento como para forzar al cumplimiento
obligatorio al infractor que no atiende voluntariamente el deber tributario.
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Las tasas excesivas tienen dos inconvenientes. De una parte, incitan a la informalidad. De otra, incuban
la tentacin a la corrupcin.
7
Vase Vito Tanzi. Descentralizacin y el problema de la asignacin de los impuestos.
8
En su experiencia fundacional 1991-1992, la SUNAT tuvo a su cargo adems el diseo del sistema
tributario.
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denominada administracin de impuestos internos-, cuyo status -finalidad, autonoma- est zanjado en
la misma Carta Magna.
Por capacidad tica, as como por el conocimiento del contexto socio-econmico y del medio, en
tanto condicionante del comportamiento impositivo, a una administracin eficaz le corresponde
desempear un rol irremplazable en la definicin del sistema tributario: debe ser ella la que proponga al
Ejecutivo y al Congreso los proyectos pertinentes. Este planteamiento alcanza la esencia misma de la
reforma del Estado.
Por qu decir esto? Porque hay que difundir la urgencia de ir a un nuevo modo para encarar la
pobreza y el subdesarrollo: el que hace de la tributacin una categora fundamental y el primer principio de
accin. La aspiracin de una tributacin equitativa y neutral es digna y se halla plenamente vigente.
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IV.
EL PROBLEMA PERUANO
El abismo social y el desbalance regional expresan y sintetizan los problemas que afectan a la
sociedad y a la economa peruanas, desde inicios de la Repblica hasta nuestros das. La situacin de
pobreza que afecta a ms del 50 por ciento de la poblacin es, en consecuencia, el ineludible desafo
nacional. De ah que surge la elemental interrogante: cmo avanzar de la pobreza al crecimiento
sostenible?
La visin del futuro del Per -tema de frecuente alusin- est indisolublemente ligada al
diagnstico del presente, en el cual se hallarn los obstculos y hechos absurdos que tienen sus
orgenes en el pasado.
En 180 aos de vida republicana, la evidencia emprica muestra que el prometido crecimiento
sostenible nunca ha sido alcanzado. En cambio, tal como veremos en el siguiente cuadro, lo que s ha
sido una constante -retrospectivamente, en el largo plazo- es un ciclo perverso, caracterizado por
perodos de crecimiento efmero -que significan bonanza para muy pocos y espejismo para la mayoraen medio de crisis y ajustes.
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Ese ciclo perverso se ha repetido ms all de los ensayos heterodoxos y las necesarias
correcciones ortodoxas. Los desvaros heterodoxos han conducido con mayor rapidez a profundas crisis.
No obstante, la ortodoxia tampoco ha resuelto el trnsito del subdesarrollo al crecimiento sostenible con
difusin del bienestar.
Acaso el perverso ciclo subdesarrollante peruano es una penosa realidad protegida por una
niebla impenetrable? Es posible encontrar una salida?
Conviene detenerse brevemente en las columnas 2, 5 y 7 del cuadro precedente. En 1865, la
economa peruana se encontraba en crisis y evidenciaba dficit en las finanzas pblicas.
En 1866 primer gobierno del entonces coronel Mariano Ignacio Prado-, el secretario de
Hacienda Manuel Pardo bosquej un programa de ingresos y gastos para el Tesoro. Para aumentar las
rentas, propuso crear impuestos sobre la propiedad territorial, el movimiento de capital y la exportacin.
La resistencia fue formidable. Ella qued graficada en el artculo Los derechos adquiridos y los actos de
la dictadura en el Per, escrito por Jos Gregorio Paz Soldn.
Cabe preguntar: a qu aludan los derechos adquiridos? Se referan a la situacin de
inafectabilidad tributaria de una minora privilegiada que nunca haba pagado impuestos sobre su
patrimonio y riqueza.
Automticamente surgen entonces otras interrogantes: cmo comprender esa situacin?
Cmo evolucion la tributacin entre 1821 y 1865? La situacin econmica de la naciente repblica fue
muy difcil. En materia fiscal se aboli el tributo indgena la fuente ms importante de recursos- por
decreto del generalsimo don Jos de San Martn, promulgado el 27 de agosto de 1821 porque esa
contribucin era un signo de vasallaje incompatible con los principios republicanos. La recaudacin de
otras rentas se vea dificultada por la inseguridad de las comunicaciones en el territorio nacional y por el
abatimiento de la produccin y el comercio. Para financiar la guerra de la Independencia, que durara
hasta diciembre de 1824 en el sostenimiento del ejrcito libertador-, fue menester solicitar emprstitos
locales y extranjeros. En suma, por ausencia de base tributaria, la Repblica Peruana nace con una
gran deuda bajo el brazo.
En 1826, bajo el Gobierno del Libertador Simn Bolvar, mediante un decreto del 11 de agosto se
restableci el tributo de vasallaje, instituido en la colonia y cuyo sujeto impositivo era la poblacin
indgena. En la joven repblica, ese tributo lleg a representar un 25% de los ingresos anuales. La otra
veta fiscal la constituan los derechos de aduana alrededor de un 21%- proviniendo el saldo
mayormente de emprstitos internos y externos.
As surgi una cultura impositiva que present la increble caracterstica segn la cual los ms
desposedos resultaban siendo pilares de la recaudacin tributaria. Sobre ese grupo pes el gravamen
para sufragar los gastos del Estado, mientras que otro grupo goz del privilegio de no contribuir, a pesar
de que por las ventajas de su posicin tenan ms facilidades y recursos.
Hacia 1840, los cambios en la capacidad productiva ocurridos en Inglaterra exigieron una
elevacin de la productividad del agro europeo. En ese contexto aparece un bien procedente del Per: el
guano. Dicho producto, regularmente depositado por aves en las islas del litoral, y cuyas propiedades
qumicas se conservan en virtud de las peculiares condiciones climticas de nuestra costa, se convirti
en el principal fertilizante de la agricultura del viejo continente. Ello signific para nuestro pas la
reapertura del mercado internacional. As se inici una etapa que se extendera hasta 1878, en la que lo
esencial del proceso econmico financiero peruano resultaba de la gestin guanera.
El propietario pleno de la riqueza guanera era el Estado Peruano. Los recursos generados por el
guano ese regalo del cielo- impidieron el desarrollo del hbito tributario. En 1855, durante el segundo
gobierno de Ramn Castilla, se elimin el tributo de vasallaje. Entonces, los ingresos del Estado
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provenan de los pagos y adelantos otorgados por los agentes encargados de la explotacin del guano,
de los derechos de aduana y de los nuevos emprstitos obtenidos con el respaldo de la riqueza guanera
que, por ausencia de un Estado con objetivos nacionales, terminara por beneficiar exclusivamente a
intereses privados, tanto locales cuanto forneos.
Cuando la dilapidacin, la malversacin y el despilfarro de la administracin guanera se
tradujeron en la crisis de 1865, surgi la propuesta de Manuel Pardo referida a tributos directos. Ella fue
rechazada por el grupo limeo dominante. El artculo de Paz Soldn, en consecuencia, retrata la
mentalidad que no entiende ni le preocupa el pas.
En 1915, para enfrentar la delicada situacin de las finanzas pblicas, el ministro de Hacienda,
Germn Schreiber, prepar un proyecto que gravaba las utilidades del comercio, la industria y los
sueldos de los empleados. El rechazo al proyecto fue enrgico en Lima y Arequipa, en donde al no
conocerse oportunamente que haba sido desechado- se gener una manifestacin de repudio al
impuesto. sta desemboc en una reyerta con la polica que dej como saldo nueve vctimas. Entonces
se recurri a elevar la tasa de los impuestos indirectos tabaco y alcohol- y las patentes.
En 1931, nuestro pas estaba en otro de sus tantos perodos de crisis. Las autoridades de ese
entonces llamaron a Edwin Kemmerer, economista, profesor de la Universidad de Princeton y conocido
como el mdico monetario. La crisis se manifestaba en un tipo de cambio sumamente voltil y en un
desajuste fiscal. Ante ello, Kemmerer pregunt: Qu quieren que haga?. Resuelva el problema del
cambio, le dijeron.
Luego, Kemmerer trajo un grupo de especialistas financieros en banca, presupuesto,
contabilidad, crdito pblico, tributacin y aduanas. Tras elaborar su diagnstico concluy que para
lograr un cambio estable el pas necesitaba una institucin autnoma es decir, al margen de
particulares intereses econmicos- para el manejo de la oferta monetaria. Y as apareci el tema de la
autonoma constitucional para la autoridad monetaria.
El economista explic tambin que, para mantener la estabilidad del tipo de cambio, se
requera un sustento de equilibrio fiscal y seal que en el Per ese equilibrio fundamental resultaba
imposible porque el grupo privilegiado no pagaba impuestos. Enfatiz que era indispensable introducir
una legislacin eficaz en materia de impuesto a la renta.
Kemmerer dej los informes para reformar el Banco de Reserva, para establecer el patrn-oro,
el proyecto para la Ley de Bancos, y la reapertura de la Superintendencia de Bancos, as como los
documentos para la reforma del impuesto a la renta, de crdito pblico y de Aduanas.
Posteriormente insisti a las autoridades que deberan implementar todas esas medidas como
un solo bloque porque, de lo contrario, cualquier reforma parcial iba a ser inviable.
Kemmerer se fue y qu ocurri? El gobierno de Samanez Ocampo slo aprob la ley que dio
autonoma al Banco Central, estableci el patrn-oro y la Superintendencia de Bancos, pero dej
intacto el caos impositivo. El proyecto de reforma del impuesto a la renta y los cambios fiscales se
archivaron.
Esta breve resea histrica debe servir para mostrar que en materia tributaria en el Per,
desde hace mucho tiempo, se ha sabido qu es lo que hay que hacer. Hay que leer el informe de
Kemmerer sobre impuesto a la renta y all se ver que, despus de 70 aos, aporta indicaciones que tal
vez hoy son an relevantes. Entonces es fcil colegir que en la causa del problema peruano hay una
fuerza oscura que malvolamente impide que las decisiones razonables y las medidas correctas puedan
ver la luz del da.
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V. EL ANLISIS ECONMICO Y EL
SUBDESARROLLO
La sociedad humana es semejante a una inmensa
mquina cuyos movimientos regulares y armoniosos
producen mltiples efectos benficos.
Adam Smith.
En primer lugar, hay que advertir que los economistas deben procurar muy seriamente evitar
hablar en enigmas y combatir en lugar de alentar- la ideologa que pretende que los nicos valores que
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cuentan son los que pueden medirse en dinero.
Asimismo, los economistas deben de pensar con claridad. Porque, como afirma Milton Friedman,
la importancia del correcto entendimiento de las relaciones econmicas est vivamente expresada en
las palabras que pronunci dos siglos atrs un miembro de la Asamblea Nacional Francesa, Pierre S. Du
Pont: El mal razonamiento es responsable de muchos ms delitos que la mala intencin de los hombres.
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Ahora bien, por qu la ortodoxia es decir, la economa de mercado, que dicho sea de paso, y
por comprobacin emprica mundial, es la nica opcin disponible- es capaz de llevar a buen trmino sus
predicciones tericas en materia de crecimiento sostenible en los pases del llamado primer mundo,
mientras que su aplicacin resulta infructuosa en trminos de bienestar generalizado, en los pases del
tercer mundo?
La respuesta no hay que buscarla en la consistencia de la teora econmica. Porque ella es slida
en la lgica de sus causalidades y efectos, la que parte de supuestos que se asumen como dados
fcticamente. Y el supuesto bsico del liberalismo clsico -fundamento de la economa de mercadotiene una doble dimensin:
a) Todas las personas son parte del mercado.
b) Los miembros del mercado adoptan decisiones segn una racionalidad que es funcin de dos
valores: la utilidad individual y el bien comn.
La economa es, por lo tanto, una ciencia particular: tiene un nivel positivo asentado en un plano
social. La tica le es necesaria.
El problema radica en que en ciertos pases los subdesarrollados- imperan situaciones
socioeconmicas que no cumplen con las condiciones de la teora econmica de mercado. Hay
imperfecciones estructurales que se manifiestan en la situacin y magnitud de la pobreza, es decir, en la
exclusin y marginalidad que afecta a un porcentaje significativo de la poblacin. Exclusin y
marginalidad que contravienen el supuesto base de la doctrina liberal.
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Para los casos en que prevalecen las imperfecciones estructurales, segn la propia teora
econmica del mercado, la tarea de corregirlas compete al agente econmico asimismo, miembro del
mercado- denominado Estado, a partir de una poltica fiscal equitativa y redistributiva. Empero, de un
Estado que encarne el inters de todos, tecnocrtico no burocrtico- y eficiente: capaz de analizar,
diagnosticar, disear y llevar a la prctica medidas coherentes.
El desafo de la poltica econmica conjunto de medidas que adopta un gobierno para orientar la
actividad productiva y comercial en un pas- es cmo incorporar a los sectores excluidos y marginados a
la economa de mercado. Dicho ms claramente: la tarea es hacerlos partcipes tanto de la oferta como
de la demanda.
El gran reto que enfrentan los policy makers de los pases subdesarrollados es cmo generar las
condiciones para que se cumpla el supuesto bsico de la doctrina liberal; es decir, que todas las
personas estn incluidas en el mercado y que exista en ellas una racionalidad econmica que concilie el
beneficio particular y el respeto al bien comn.
Hay que sealar que el irrestricto juego de la oferta y la demanda no genera sus propias
condiciones. Es ms, donde prevalece la situacin de exclusin y marginalidad que se explica por
factores histricos socioculturales-, el irrestricto juego de la oferta y la demanda ahonda las diferencias.
Porque las oportunidades de inversin y los patrones de distribucin actan a la vez como causa y
efecto. Este es el fatal resultado de las fases de crecimiento efmero del ciclo subdesarrollante: la brecha
entre ricos y pobres se agranda.
Cundo se produce tal incorporacin? Cuando los sectores excluidos y marginados acceden al
empleo. En consecuencia, la generacin de empleo es el objetivo primordial de la poltica econmica.
Cmo se produce tal incorporacin? Mediante la calificacin para que puedan cumplir los
requisitos del mercado laboral. Esto conlleva un rol fundamental para el gasto en salud y educacin.
Asimismo, propiciando los cambios pertinentes en la estructura productiva para hacerla competitiva,
base del crecimiento sostenible y la generacin de fuentes de trabajo de alta productividad. Ello implica
invertir en infraestructura, integrar territorios, innovar y desarrollar tecnologa, tarea que debe efectuarse
en estrecha coordinacin con el sector privado.
Quin asume el costo de la incorporacin? Alguien tiene que financiar la inversin necesaria para
traer a la poblacin marginada al mbito y beneficios de la economa de mercado. Ese alguien slo
puede ser el Estado: porque ese es su rol central. Todo el resto de medidas que deba y pueda adoptar
son objetivos intermedios frente a ese propsito. Y, para ello, el Estado requiere de una tributacin
equitativa y neutral que proporcione los recursos que exige un gasto redistributivo.
La tributacin es justa cuando contribuye a resolver el abismo social, cuando permite que cada ser
humano sea tratado como persona y pueda desarrollar cabalmente su libertad y potencialidades. Una
tributacin es injusta entre otras importantes consideraciones- cuando no permite solventar una
educacin eficiente para las mayoras marginadas, sino que ms bien slo abunda una desigualdad muy
grande en las posibilidades de llegar a la instruccin y el saber, segn las categoras sociales a las que
se pertenece.
Por qu una tributacin neutral? Segn la doctrina econmica, la tributacin debe conciliar dos
propsitos:
a) La obtencin de ingresos que requiere el equilibrio monetario, que es una condicin
necesaria, no suficiente- del crecimiento sostenible.
b) El apoyo para la eficiente asignacin de recursos de la economa.
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Por lo general en los pases en desarrollo-, la evolucin de las medidas tributarias ha favorecido
al primero de ellos en detrimento del segundo. Se suele gravar en mayor proporcin a determinados
sectores por el simple hecho de ser fuente ms accesible, mientras que otras actividades se ven
automticamente favorecidas con una menor carga impositiva. As se establece un sesgo contrario a la
produccin de los bienes y/o servicios gravados con mayor intensidad. La consecuencia de ese sesgo es
desalentar la inversin en esos mbitos.
Coyunturas de urgencia instigan decisiones precipitadas y cortoplacistas que conducen a un
crculo vicioso. Esto es, al debilitamiento de la base productiva que termina reduciendo la recaudacin.
Es preciso, en consecuencia, considerar en la toma de decisiones de poltica tributaria el segundo
propsito. Y ello se realiza minimizando distorsiones por causal tributaria- sobre las estructuras de
costos de las diferentes actividades. La tributacin debe ser neutral frente a las orientaciones que el
mercado proporcione para la asignacin de los factores de produccin.
La tributacin equitativa y neutral es una exigencia indispensable para salir del ciclo
subdesarrollante e iniciar el trnsito hacia el crecimiento sostenible. La clave para descifrar el enigma de
la pobreza que es la peor forma de violencia- est en la poltica fiscal: equitativa y neutral en lo tributario
y redistributiva en el gasto.
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VI.
Si se acepta que la condicin humana tiene una dimensin individual y social, podemos
establecer un paralelo entre el desarrollo de la conciencia del individuo y la de la sociedad. Una persona
como apunta Jorge Basadre- vive sanamente porque tiene memoria: sabe cmo se llama y conoce
cmo fue su vida anterior. Una persona piensa, habla y acta a partir de, sabiendo que. Es decir,
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teniendo un previo recuerdo.
La colectividad humana responde tambin a la misma base, a la misma lgica. Y las personas no
viven en una comunidad universal, sino condicionadas por la geografa, la cultura y dentro del marco de
naciones. Intentar conocer la identidad de la vida colectiva nos conduce tambin a la capacidad de
recordar: a saber, asumir y divulgar los hechos marcantes para el grupo humano en su verdad. En otros
trminos, nos conduce a la historia nacional, que es particularmente importante en el caso peruano
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porque ella tal vez sea lo nico que poseemos en comn.
En el recorrido por el pasado de la vida comn, la teora econmica puede proporcionar a la
historia social lo que representa la doctrina psicoanaltica para la historia individual.
Una lectura, a la luz de la economa, de nuestro pasado revela dos hechos en mi opinindecisivos para comprender la naturaleza del problema peruano.
El primero: la vigencia de un Estado inorgnico, improvisado, incompetente, de desorden
real bajo un aparente orden, sin propsito ni plan de futuro. Pruebas:
a) El guano, su auge y la paradojal bancarrota nacional.
El captulo de guano es desquiciante. De ah que si queremos la profunda transformacin
nacional que plantea Jorge Basadre- consecuentemente tenemos que pensar y vivir desde nuestra
historia. La verdad slo se puede alcanzar yendo desde el principio hasta el final del propio drama.
El guano fue el primer boom de la poca republicana. Tal como seala Paul Gootemberg:
Despert uno de los ms activos comercios de mercancas globales que hasta entonces se hubiese
visto. Segn fuentes britnicas se considera que la exportacin alcanz 12 millones de toneladas
mtricas de guano. Asumiendo conservadoramente un precio promedio de 10 libras esterlinas por TM,
se habra generado un valor de produccin del orden de 120 millones de libras esterlinas de aquella
poca. El propietario pleno de la riqueza era el Estado peruano. El margen de su beneficio estuvo sujeto
a la asimetra que caracterizaba las relaciones internacionales con Gran Bretaa y a los diferentes
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contratos de venta con los comerciantes nacionales o extranjeros, bajo la forma de consignacin o
monopolio.
Se estima que al Estado peruano le habra correspondido un 65 por ciento del valor exportado; es
decir, 78 millones de libras esterlinas en un perodo de 38 aos. Referencialmente cabe indicar que, al
finalizar los aos treinta del siglo XIX, el gasto anual del fisco no llegaba al equivalente a 800 mil libras
esterlinas. Los recursos generados por el guano constituyeron, de esa manera, un capital suficiente para
integrar y fortalecer la sociedad y la economa peruana. Sin embargo, ello no ocurri. Por qu? Cmo
entender que el boom guanero cuando segn la doctrina econmica financiera deba implicar supervitterminase en bancarrota fiscal y que en esa dramtica situacin de las finanzas pblicas el Estado
peruano se arriesgara a involucrarse en una aventura blica?
Segn Joan Robinson profesora de la Universidad de Cambridge-, la economa es, en parte,
vehculo de la ideologa dominante en cada poca y, en parte, mtodo de investigacin cientfica. Hacia
mediados del siglo XIX boom del guano para el Per- ocurri una mutacin a nivel de la ideologa
dominante: el proyecto britnico de enfatizar el comercio mundial a partir de una divisin internacional del
trabajo -segn la cual Inglaterra suministraba manufacturas y, el resto de participantes, materias primasfue rechazado por un grupo de naciones que otorgaba mxima importancia a la industrializacin.
En esas naciones que hoy constituyen el club de pases desarrollados- se opt entonces por
favorecer su propio sistema econmico nacional. Es decir, la integracin de poblacin y territorios, el
desarrollo del mercado interno y la acumulacin domstica de capital. En ese contexto histrico, el Per
se encontraba articulado a la economa mundial por el monopolio del guano y, en materia financiera
como ya se ha sealado-, el rasgo tpico no era la penuria, sino todo lo contrario: la abundancia
proveniente de la espectacular riqueza guanera.
Sin embargo, el grupo dominante en la sociedad peruana no percibi el fundamental cambio de
orientacin en la ideologa mundial, sino se esforz, al revs, en persistir en un camino en el que el
desarrollo nacional no era el tema principal. Y con ello el Per perdi una oportunidad formidable para su
progreso.
Un punto neurlgico del problema peruano no es la naturaleza de la casta dominante? No ha
demostrado acaso este grupo haber sido inepto, ciego y estar slo interesado en explotar el guano en su
provecho propio?
b) La inslita conversin del billete bancario en billete fiscal.
A partir de 1860, una singular interpretacin de la ideologa liberal en materia tributaria, comercial
y bancaria, as como la recuperacin de la explotacin guanera por parte de los consignatarios locales y
tambin la rpida monetizacin de Lima, crearon las condiciones ideales para el establecimiento de 15
bancos privados de emisin y descuento.
Dichos bancos mostraron resultados muy satisfactorios para sus accionistas. Siendo asociaciones
privadas -sin intervencin fiscal y sin una ley que estableciera condiciones para su creacin y
funcionamiento-, vivieron en un rgimen de absoluta libertad, de imperio irrestricto del derecho individual
y de libre iniciativa.
En los aos sesenta del siglo XIX, las instituciones bancarias emitan billetes y ampliaban sus
operaciones para darles la mayor circulacin posible. El gobierno, por falta de recursos o porque usaba
los billetes de los bancos, descuid su obligacin de acuar moneda. El billete bancario hizo las veces
de numerario y circul por todo el pas, ingresando y saliendo de las cajas fiscales como si fuera moneda
metlica.
En esos aos se fue evidenciando una inestabilidad econmica y se acus a los bancos de
inundar imprudentemente el mercado de billetes, del alza de los precios y la fuga de numerario. El
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despilfarro fiscal incidi en desacelerar la actividad econmica. Los bancos redujeron sus operaciones
con el comercio: el cobro de sus adeudos se haca difcil. Al mismo tiempo, el pblico, alarmado, miraba
con recelo los billetes y deseaba canjearlos por monedas metlicas. El decreto del 18 de diciembre de
1873 estableci encajes y someti a los bancos a la inspeccin mensual del Tribunal del Consulado.
En 1875, la quiebra de algunas firmas inquiet al resto de comerciantes. Ocurri un brusco retiro
de fondos y la situacin de las entidades bancarias se agrav definitivamente. El 1 de agosto ante la
falta de metlico en las arcas de los bancos-, va decreto supremo, el gobierno estableci la
inconvertibilidad temporal de los billetes y se encarg al Tribunal del Consulado el control de la emisin
bancaria.
Los gerentes de todos los bancos de Lima presentaron un dictamen al gobierno el 2 de agosto,
que rezaba: es imposible volver inmediatamente al pago en metlico. Ese fue el punto de partida del
contrato celebrado entre los bancos y el gobierno el 10 de setiembre de 1875.
Ese acuerdo estableca que el gobierno proporcionara los valores que serviran de base a la
nueva emisin de los bancos por 18 millones de soles; se volvera al pago en metlico cuando los
bancos pudieran realizar valores del gobierno por tres millones y medio de soles; se centralizara la caja
y la circulacin de billetes por medio de la creacin de un Banco Central.
El presidente Manuel Pardo advirti que para lograr la recuperacin de la economa era necesario
volver a contar con una moneda estable. Por esa razn haba propuesto el establecimiento de un Banco
Central al estilo europeo- que permitiera resolver los problemas de la circulacin fiduciaria y el crdito
privado y pblico.
Cuando Manuel Pardo dej el poder, el 2 de agosto de 1876, el proyecto de Banco Central no se
haba puesto en marcha. Por su parte, los bancos resolvieron el problema de la inconvertibilidad
expeditivamente. En vez de involucrarse en la marcha del proyecto de Banco Central, lograron un ao
despus que el Estado asumiera la responsabilidad: canjear los billetes bancarios por su equivalente en
metlico e incinerarlos mensualmente, segn decreto supremo del 17 de agosto de 1877.
Para Basadre, gracias a ese decreto, el billete bancario se convirti en billete fiscal. Este hecho,
no refleja una actitud segn la cual la ganancia es privada y la prdida se socializa? Es esa
concepcin compatible con la ideologa liberal clsica?
c) El contrato Grace-Per.
Primera y nefasta refinanciacin de deuda externa. La postracin econmica siguiente a la
infausta Guerra del Pacfico implic que el Per no atendiese el servicio de la deuda externa.
Los tenedores de bonos de la deuda peruana, al ver que stos caan hasta el 10% de su valor
nominal, constituyeron en 1887 un comit de acreedores: ejercieron presin y la firma Grace Brothers se
present como representante y negociador de los saldos correspondientes a los emprstitos de la poca
guanera.
En 1889, el primer gobierno del mariscal Andrs Avelino Cceres acept el convenio Grace Per
que, en definitiva, fue un contrato de refinanciacin de deuda externa. En ese compromiso hay indicios
que ponen en duda el beneficio nacional. En trminos prcticos, la firma Grace con la persuasin del
capital internacional que reclamaba el repago de sus prstamos otorgados en la poca previa a la guerra
con Chile- adquiri preponderancia econmica: fue propietaria de la Hacienda Cartavio Sugar y tuvo bajo
su control los ferrocarriles y minas.
El capital forneo se ubic en los sectores productivos ms importantes extraccin minera,
petrolera, cultivos de algodn y caa de azcar- y el margen de su utilidad fue mayor al promedio
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rebelda frente al derecho del Per de expedir leyes y hacerlas cumplir? Someter la facultad de cobrar
impuestos a un arbitraje internacional? Definido el arbitraje, por qu el Estado peruano no recurri a la
Corte de La Haya, como lo haba recomendado el Congreso? La frmula del laudo estuvo vinculada a
los emprstitos que la banca neoyorquina otorgara al gobierno de Legua desde el 14 de julio de 1922
50 das despus del escandaloso laudo- hasta la cada de Wall Street en 1929? Cmo entender este
conjunto desconcertante de hechos: brbara negligencia, supina ignorancia, simple error?
El argumento de Jos Pardo expuesto en su mensaje a la Nacin el 28 de julio de 1918- de que
vala la pena, por poderosas razones de conveniencia nacional trabajo, bienestar y los mtodos de la
industria moderna que trae la gran inversin fornea-, flexibilizar la pretensin de cobrar impuestos a la
London & Pacific Petroleum, ha sido validado o desautorizado por el laboratorio de la historia?
No habra sido ms digno, ms justo y ms eficaz para el gobierno peruano cobrarle impuestos y
los devengados pertinentes a la empresa petrolera extranjera, en vez que tener que recurrir casi
inmediatamente a ingentes emprstitos externos penosamente refinanciados aos ms tarde? Por qu
el Estado peruano no defendi el inters de la Nacin Peruana? Entonces, a quin representa ese
Estado? El vergonzoso laudo de La Brea y Parias, fue un error aislado o estuvo ocultamente ligado
con vastos intereses que responden a una poltica internacional de expansin financiera protegida por
poderosos gobiernos?
e) El tratado de 1929.
Su inaudita frmula de la partija que trajo la prdida de Arica- llena de un opuesto significado a
la experiencia plebiscitaria de 1925-1926 y a la condena pblica contra Chile refrendada por Pershing y
Lassiter. Por qu el Estado Peruano no pudo obtener la ratificacin jurdica de la declaracin de
Lassiter del 7 de junio de 1926- segn la cual, al haber incumplido Chile el artculo 3 del Tratado de
Ancn, la soberana peruana sobre Tacna y Arica era indudable?
f) El asfixiante centralismo.
Que ignora la vida local y que ha implicado un tipo de poltica fiscal insensible a las necesidades y
demandas identificadas por las provincias, y ajeno al servicio de las mayoras marginadas. Lgica
absurda que reconoce como meros subordinados al departamento y la provincia, que pretende hacer de
la vida capitalina sinnimo de vida nacional.
Acaso, en el Per, no es la vida nacional lo que falta y la vida local la que s hay? No es una
tarea pendiente el forjar la conciencia de nacin que no existe? Y esta tarea, no habra que realizarla a
partir de lo local el barrio, el distrito, la provincia, el departamento- y el conocimiento de la verdadera
historia? En qu instancia de la vida local habra que fundar esta estrategia?
No es la historia lo nico que se tiene en comn? Dnde si no en la historia- se habr de
encontrar la raz de los males que han desvirtuado la relacin Estado-sociedad civil?
La historia oficial elaborada por el grupo dominante-, no ha tenido acaso como propsito
oscurecer y mediatizar el problema? No urge que cada peruano se sienta comprometido ms que
espectador pasivo- en las cuestiones y preocupaciones colectivas: el empleo, el nivel de ingresos, la
inflacin, los impuestos, la calidad de los servicios pblicos, que se integre con otros para abordar afanes
13
amplios, que piense ms, que intente ms, que luche y exija ms?
En sntesis, por la ausencia del valor bien comn, fundamento de la nacin y de la tributacin,
que ha sido ignorado por la racionalidad econmica de quienes han detentado el poder econmico y
poltico, las decisiones del Estado Peruano se asemejan a las de un organizador de una expedicin polar
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que equipa a sus huestes con ropas de verano y mapas del Caribe.
El segundo hecho relevante que emerge del anlisis econmico de nuestra historia- en el
diagnstico del problema peruano es el crnico desequilibrio en las finanzas pblicas, tal como
lo demuestra el cuadro adjunto, el cual expresa con meridiana claridad que la poltica fiscal ha
sido el permanente taln de Aquiles de la poltica econmica en la Repblica Peruana.
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El grupo dominante siempre fue reticente a una tributacin justa: inicialmente prefiri restituir el
tributo de vasallaje, luego se ampar en la abundancia guanera. Producido el fin de sta, recurri a la
recaudacin aduanera y a la proliferacin de impuestos al consumo. En 1931 desintegr la unidad del
sistema econmico y hacendario recomendado por Kemmerer al no poner en prctica los proyectos
tributarios. Esa lamentable caracterstica de la peripecia tributaria en el Per, no siempre ha sido
expuesta de una manera clara, pero continuamente ha sido percibida de una forma ms o menos
confusa.
b) Una vocacin para el endeudamiento.
Que termina sustituyendo a los recursos que segn la teora econmica- deberan provenir del
financiamiento tributario. All estn -como palpable testimonio- el endeudamiento para la campaa
emancipadora, los fabulosos y desquiciados emprstitos con la garanta guanera, lo absurdo del recurrir
a la generosidad crediticia de la empresa fornea que se negaba a pagar impuestos, as como la
irracional captacin de cursos externos con la benevolencia cmplice de la banca neoyorquina- durante
el oncenio.
Ante la maciza evidencia proporcionada lneas arriba, es pertinente preguntarse si el Per es una
realidad o ms bien un proyecto en proceso. Por lo pronto, si examinamos las caractersticas
25
socioeconmicas imperantes, se puede postular la existencia de tres o hasta cinco escenarios peruanos,
cada uno ms diferenciado que el otro y que cumplen, en distinta proporcin, con los requisitos de la
economa de mercado.
En suma, el Per se caracteriza por la heterogeneidad. Consecuentemente, como lo pens
Basadre en 1931, el Per sigue siendo un problema y una posibilidad.
En ese sentido, la evidencia econmica histrica indica que la heterogeneidad peruana no ha
sido abordada en toda su dimensin. Entonces, surge otra pregunta: por qu esa tenaz incapacidad
para entender la palpable heterogeneidad?
La respuesta podra hallarse tal vez en el hecho de que una minora favorecida del primer
escenario Lima y su rea metropolitana- ha hecho un uso indebido por incompleto y sesgado- de los
principios de la economa de mercado y de la doctrina liberal, con el propsito de salvaguardar sus
ilegtimos privilegios: la inmediata y pinge ganancia a partir del uso de influencias que se orientan
principalmente a la obtencin de cuestionables beneficios tributarios.
Vale decir, por la existencia de una mentalidad pseudo liberal modo de pensar que nada tiene
que ver con los fundamentos de la economa liberal clsica- que confunde el bienestar nacional con el
beneficio propio y organiza un remedo de Estado al servicio de sus propios intereses- olvidando a la
nacin. Esa mentalidad pseudo liberal es el enemigo del Per y de la SUNAT.
En un contexto en el que prevalece la mentalidad pseudo liberal, si se quiere satisfacer el
requisito de salvaguardar el equilibrio fiscal condicin de posibilidad para la estabilidad monetaria y el
crecimiento sostenible- la autonoma de la autoridad tributaria emerge como un imperativo tico y
tcnico.
Ello significa que se requiere de una institucin con identidad propia formada por profesionales
idneos e imbuidos de un espritu de civismo acrisolado- que, a partir de los principios de neutralidad,
simplicidad, universalidad y equidad real, compatibilizados con la realidad de la estructura productiva y
comercial nacional, respete los deberes y derechos tanto de los contribuyentes como del Estado y
garantice el nivel de recursos necesarios para el balance fiscal que permita el trnsito al crecimiento
sostenible. Es decir, una institucin que apuntale la poltica econmica y permita integrar al mercado a la
poblacin que por distintas razones- se halla en situacin de marginalidad.
26
VII.
Responsabilidad colegiada.
b.
c.
a.
b.
Una sustancial modificacin del Cdigo Tributario. El criterio bsico radic en establecer un
balance entre los derechos del contribuyente y los derechos de la administracin. En ese
contexto se entreg a la SUNAT facultades necesarias para combatir un elevado nivel de
incumplimiento.
c.
d.
27
e.
f.
g.
28
Los lamentables sucesos experimentados por la SUNAT entre 1995 y el 2000 muestran que el
proceso orientado a establecer una tributacin neutral y equitativa se vio afectado y, con ello, la
estabilidad y las perspectivas de desarrollo del pas. En consecuencia, se plantea un tema crucial para
cualquier poltica de mediano plazo: cmo garantizar la tributacin ejemplar que exige el trnsito hacia
el crecimiento sostenido? Mencionar dos ideas surgidas en una conversacin con un jurista de la
Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP):
1. La jefatura de la SUNAT debera estar respaldada por una legitimidad que slo la puede
otorgar una eleccin que responda a cierto tipo de fuerzas de la sociedad civil que habra que precisar.
2. El tema merece una investigacin acadmica que concluya en recomendaciones concretas
para la adopcin de decisiones polticas, que podran incluir modificaciones de rango constitucional, para
garantizar la autonoma tcnica y administrativa de la autoridad tributaria.
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Hay que tener en cuenta que la ausencia del valor solidaridad hecho incuestionablemente
evidenciado en el anlisis econmico de la historia peruana- ha conllevado apetitos de poder y la
presencia en el terreno de toma de decisiones de tanto felipillo que ha confundido el bienestar nacional
con el beneficio propio.
Superar este vaco es fundamental para la viabilidad de la economa de un pas cuya mayora
poblacional, debatindose entre el escepticismo y la decepcin, busca una esperanza creble en materia
de bienestar; para una sociedad en la que microempresarios, campesinos, mineros, obreros y
desocupados encuentran un destino absurdo: miseria, hambre y dolor.
Esa inmensa tarea supone la existencia de la voluntad de una generacin que ponga
30
indubitablemente, y no slo de palabra, a la persona como principio y fin de toda accin, comenzando
por la econmica, que, de una parte, entienda el rol crucial del mercado de dinero para la construccin
de una sociedad moderna y digna y que, al mismo tiempo, de otra parte, tenga muy claro que el dinero
es fro, no tiene alma y es un instrumento al servicio del calor y la alegra humana; y que cumpla con el
deber de construir las condiciones que permitan establecer un mercado para todos, es decir, sin
exclusiones.
Esa inmensa tarea invita a que una generacin, o un conjunto de peruanos de buen destino,
sirva desinteresadamente al pas, sin ceder jams ante cantos de sirena, a fciles tentaciones cuando se
pretenda probar que el xito est a la vuelta de la esquina, o cuando se pretenda mostrar que es lcito
mentir para triunfar ms fcilmente.
Slo entonces ser posible construir un pas con bienestar difundido. Si as fuera, el crecimiento
sostenible no ser vana palabrera, ya que una economa pujante permitir que cada peruano pueda
vivir como un ser humano. De lo contrario se repetirn los arreglos, regateos y absurdos del pasado.
Vale decir, se repetirn los mismos problemas econmicos que abruman al pas desde 1821, y
estaremos en los mismos callejones sin salida.
Mientras se acepte la verdad, por lo que es y tal como es, hay lugar para la esperanza. El
anlisis econmico de nuestra historia revela hechos desconcertantes. Evitar que se repitan constituye
una respuesta al pesimismo.
La desesperanza no nace ante una obstinada adversidad o del agotamiento ante una lucha
desigual. Proviene de no saber cmo luchar. Para saber cmo luchar es preciso no cerrar los ojos a la
historia. En nuestro pasado y en nuestro presente estn las razones para luchar contra el subdesarrollo y
a favor de una tributacin justa y neutral en el Per. En la actualidad, ello est ms claro que nunca.
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FUENTES BIBLIOGRFICAS
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1821-1992. BCRP. Lima, 1999.
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BCRP. Lima, 1998.
BASADRE, Jorge, La multitud, la ciudad y el campo.. Editorial Huascarn. Lima, 1947.
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BASADRE, Jorge, La vida y la historia. Editorial Ausonia. Lima, 1975.
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2001.
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INTERNATIONAL MONETARY FUND, Tax policy handbook. Edited by Parthasarathi Shome.
Washington D.C., 1995.
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SMITH, Adam, Recherche sur la nature et les causes de la richesse des Nations. Editions Gallimard.
Pars, 1976.
TANZI, Vito and GERSON Philip, The impact of fiscal policy variables on output growth. IMF. Background
Paper, 1995.
TANZI, Vito, Descentralizacin y el problema de la asignacin de los impuestos. Seminario sobre
Relaciones Fiscales Intergubernamentales. Madrid, junio 1994.
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EPLOGO
Qu difcil nos resulta a los peruanos hablar del (y sobre el) Per. Y, sin embargo, qu
necesitados estamos de hacerlo.
Es difcil porque nuestra historia nos relata una serie de hechos que sinceramente nos
avergenzan. Es que en nuestra patria, en nuestra tierra, la de siempre, han ocurrido un sinnmero de
hechos que, por desdichados, nos causan enorme desazn.
No obstante, necesitamos tenerlos presentes, no slo para no repetirlos, sino porque ellos nos
muestran todo lo que hay que trabajar para hacer de nuestro pas, el Per, un territorio en el que la
justicia social est cimentada no en bellas palabras, sino en algo slido y fructificante. Es decir, en la
verdad.
El Per, la Patria invisible, como la llama Manuel Estela siguiendo a Jorge Basadre, es un
proyecto por construir. Acaso la ms hermosa utopa que los peruanos tenemos que realizar y pronto.
Ello es as porque tenemos que remontar una situacin con muchas dcadas de atraso y
abatimiento, que ha ido incubando mucho dolor, mucha injusticia y en la que los pobres, la mayora que
puebla nuestro pas, estn perdiendo la esperanza.
Ahora bien, este libro trata de un tema que, por lo crucial, es muy importante en la vida nacional.
Se ocupa de la tributacin, que no es otra cosa que la ms elemental exigencia que demanda el bien
comn, no el bien particular cuyas nefastas consecuencia han postrado a miles de hermanos.
Hay que tener en cuenta que el Per existe, pero no es para todos. Ms an, muchos de los
pequeos de nuestra tierra estn convencidos de que el Per no es para ellos.
Al respecto, extraigo de mi memoria lo que me dijo un antiguo comunero en Puno: El Per est
tan lejos que, ojal, algn da llegue a nosotros; pues, desde hace muchsimo tiempo nos han hablado
de l, pero no lo conocemos.
La Patria invisible, en consecuencia, tiene que hacerse visible y descubrirse como un lugar para
todos. Un lugar en el que cada uno sea bien recibido y alojado. Un lugar donde haya para todos porque
ese lugar es de todos y no slo de algunos; los mismos que hacen que el peso del mantenimiento del
pas recaiga sobre los que menos tienen.
En ese sentido, la historia maestra de vida- nos viene enseando, en estos ltimos aos, que la
construccin del futuro tiene que hacerse desde los ms pequeos y dbiles. Esa ser su garanta de
permanencia. De lo contrario, si no se atiende a los pobres, que son las vctimas de imposiciones
arbitrarias, si se les excluye, no slo no durar, sino se incrementar la injusticia.
En relacin a ese reto, creo que este libro es esperanzador. Porque gracias a lo que expresa ya
sabemos lo que tenemos que hacer. Sin embargo, hay que decirlo, desde hace muchsimo tiempo ya
sabamos lo que tenamos y tenemos que hacer, slo que no queramos o no queremos aceptarlo.
No obstante, en el Per, el tema de la tributacin no se agota en comprenderlo. Va ms lejos.
Porque tal como nos lo recuerda Manuel Estela, no se trata solamente de compartir de manera justa y
equitativa (que es lo que en verdad debe facilitar una tributacin decente)- los bienes que el Per
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produce, sino compartir la vida. Y esa actitud no debe constreirse nicamente a la economa, sino
extenderse a todas las actividades.
De otro lado, hay que sealar que hemos inventado muchos mecanismos: de los buenos y de los
otros. Los que no estn bien hay que corregirlos y los que estn bien hay que mejorarlos. Empero, en el
tema de la tributacin como, sin duda, en otros que corresponden a los diversos campos de la vida
nacional- lo que necesitamos es una voluntad que algunos llaman poltica y otros decisin nacionalpara hacer que la justicia prevalezca entre nosotros.
Al hablar de justicia, a veces tengo la impresin de que los peruanos le tememos a ella. Porque
sus pasos se demoran tanto que parece que nunca va a llegar. Lo que viene rpido y permanece y hasta
se institucionaliza es la injusticia.
No slo eso. Cuando uno quiere caminar acompaando al pueblo en sus dolores que le
producen la injusticia institucionalizada, se siente acosado por cierto nmero de gente ciega y sorda
que no quiere ver ni escuchar ese drama. Al contrario, tratan de persuadir a otros respecto de que lo
mejor es que las cosas queden como estn. Sus argumentos, y los cito textualmente, son: No estn tan
mal, como t piensas. No te arriesgues en esos campos. Muchos han intentado el cambio y han
claudicado.
De ah que, desde una perspectiva de verdadera justicia, lo que se requiere es una indeclinable
buena cuota de amor humano, de amor por los ms pobres.
As comprenderemos que la economa sin esa perspectiva, slo como economa pura, es
peligrossima. Porque rica en sesudos algoritmos y magnficas ecuaciones, sin embargo, no tiene en
cuenta a los insignificantes de nuestra tierra. Porque slo tiene en cuenta cifras que no expresan
plenamente los dolores de quienes sufren.
Es que hay que tener presente, adems de la ciencia econmica, a la solidaridad. Ya que en
verdad, y esto merece que se diga en voz alta y sin titubear, la solidaridad tiene un rol decisivo en la
cada vez ms compleja e interconectada vida de cualquier sociedad, no slo en el aspecto filantrpico,
sino en el sentido de la mecnica de su funcionamiento.
Con esa conviccin, en este libro sobre la tributacin, Manuel Estela nos da una leccin de
peruanidad, de sensibilidad social y nos muestra un gusto y una dedicacin muy grandes por su trabajo
de economista y por empearse en que nuestro pas crezca en la direccin humana correcta.
Un pas como el nuestro necesita de una buena cantidad de gente que lo ame, que alimente ese
amor con enseanzas y, sobre todo, que no tenga miedo de decir lo malo que hay en l. No por el prurito
de ser un criticn empedernido, sino por el cario a la patria, para que corrija lo que hay que corregir,
invente lo que haya que inventar y consulte lo que haya que consultar. Todo ello para que avance y cada
da sea mejor.
En ese entendimiento, muchos de nosotros, los peruanos procedentes de las canteras cristianas,
sin vacilar, afirmamos que nuestro quehacer permanente es buscar la justicia social. Un quehacer que no
admite ni un adarme de duda. Porque as, en esa forma, damos testimonio de nuestra fe y porque con
esa bsqueda damos cabal cumplimiento al mensaje del apstol San Juan, que est contenido en estas
palabras: () quien diga que ama a Dios y no ama a su hermano, es un mentiroso, pues cmo va a
amar a Dios, a quien no ve, si no ama a sus hermanos a quienes ve (I JN 4).
En esas palabras, como se puede advertir, Juan el apstol no habla nicamente de un
sentimiento. Lo que l dice va en la misma lnea de Jess, que nos hace ver que el amar es entregar la
vida por el hermano.
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En consecuencia, cuando uno pone ese mensaje en la lnea de lo fiscal y particularmente en los
impuestos, descubrimos con facilidad que el compartir sobre todo en nuestro pas y en la actualidad- es
y se llama tributacin. Y esa palabra, sin embargo, no es nueva. Es una manera, que desde antiguo ha
sido y es claramente cumplida en casi todo el mundo, sobre todo en los pases desarrollados, pero que,
entre nosotros, a lo largo de nuestra historia, pasa por dos opciones muy claras, por lo definidas: la
primera, ayudar a enriquecer a nuestra patria en su conjunto; y, la segunda, enriquecer a los pocos que
detentan el poder en algunas de sus formas. Desgraciadamente, nuestro pas, desde el inicio de su
etapa republicana y antes, est lleno de casos que corresponden a la segunda opcin. Ya que los que
han detentado y detentan el poder se han enriquecido y se enriquecen indebidamente, a costa de dejar
en el ms absoluto desvalimiento a la mayora de la gente que puebla nuestra tierra.
De otra parte, debo decir que ojal que lo que se ha escrito en este libro nos sirva a todos.
Porque tiene el sano propsito de provocar una seria reflexin sobre lo fundamental que significa tener
un buen sistema de tributacin. Un sistema que debe ser justo y equitativo para que todos los peruanos
compartamos los bienes que produce nuestro pas.
Finalmente, aprovecho tambin la ocasin para darle las gracias a Manuel Estela por este
esfuerzo, que est destinado a servir a los ms pequeos y humildes de nuestro pueblo, sobre cuyos
hombros est casi todo el peso del pas, y que, por lo tanto, con justicia les asiste el derecho de
participar de los bienes de su tan querido Per el que, sin embargo, por lo que reciben, pese a sus
grandes sacrificios, para ellos es invisible.
Ojal que la patria se les acerque y pueda saldar esa deuda social, que es muchsimo ms
pesada que la que tenemos con los pases que se siguen enriqueciendo con lo que nosotros les
pagamos y, an as, les seguimos debiendo.
Gastn Garatea Yori
SS.CC.
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LA OBRA Y EL AUTOR
Para cualquier pas, la tributacin es un asunto de suma importancia. Para un pas
subdesarrollado como el nuestro, ese asunto adquiere una dimensin mayor, es vital. Esa
premisa a la luz de la historia no slo es vlida, sino de su correcta prctica depende la viabilidad
de una nacin, escribe Manuel Estela Benavides. Y todas esas palabras estn cargadas de verdad.
No son huecas o carentes de sentido. Corresponden a una realidad. Son fiel testimonio de una decisin
porque durante 1991 y 1992 fueron la brjula con la que se realiz lo que en concepto de reconocidos
expertos nacionales y extranjeros, ms an por sus resultados- la ms importante reforma tributaria en la
vida republicana del Per.
Esa reforma fue conducida por Manuel Estela Benavides no slo para hacer frente a una
situacin en la que el sistema tributario peruano prcticamente colapsaba, sino con el firme propsito de
hacer de la tributacin un instrumento eficiente para resolver los problemas que desde hace ms de 180
aos agobian al Per. Es decir, el abismo social.
Esa experiencia, de primera mano, transmite Manuel Estela Benavides en este libro. Y lo hace
con claridad y devocin al Per. Es decir, fiel a su trayectoria.
Se trata de un economista formado en la cantera del Banco Central de Reserva del Per
(institucin en la que ha ejercido diversos e importantes cargos), que ha estudiado en la Universit Pars
1-Panthon- Sorbonne, Francia, en la Pontificia Universidad Catlica del Per, en la Pontificia
Universidad Catlica de Chile y en el Escolasticado de los Sagrados Corazones, Los Perales, Chile.
En la actualidad es profesor en el Departamento de Economa de la Pontificia Universidad
Catlica del Per. Adems, ejerce consultora internacional de corto plazo en los temas de estabilizacin,
poltica fiscal y reforma tributaria. En 1993 y 1994 fue director ejecutivo alterno en el Fondo Monetario
Internacional (FMI) y director ejecutivo en el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Dirige la investigacin y redaccin de El Banco Central: su historia y la economa del Per, 18211992, monumental obra de la que se han publicado tres tomos. Adems ha escrito ensayos sobre
economa y tributacin, as como el libro Per: ocho apuntes para el crecimiento con bienestar.
El Per y la tributacin, tanto por el tema que trata como por su autor, es en resumen un libro
esclarecedor que servir no slo para los trabajadores de la SUNAT, sino a quien quiera acercarse a
reflexionar seriamente sobre el pas y su destino.
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