APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO

PROFESOR SR. DANIEL MUNIZAGA MUNITA

SISTEMAS DE ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA
Son un conjunto de normas y principios de acuerdo a los cuales se
estructuran orgnicamente las unidades que componen el complejo de
la organizacin administrativa.
Nos referiremos a las dos formas de organizacin que tiene la administracin
pblica en Chile para permitir la unidad administrativa. Estos dos sistemas son la
CENTRALIZACION Y DESCENTRALIZACIN.
LA CENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA:
La Centralizacin consiste en que los rganos administrativos convergen
hacia un jerarca nico y superior que es el Presidente de la Repblica y
carecen desde el punto de vista jurdico de personalidad jurdica propia.
La Centralizacin por lo tanto descansa en el principio de la jerarqua, que es la
relacin jurdica que une a los rganos administrativos en un vnculo de superior a
inferior, de tal modo que el superior emite ordenes que el inferior debe obedecer
(recordar que en todo rgano administrativo existe la relacin jerrquica,
no slo en los centralizados). En este sistema, existe una estructura piramidal,
en el superior jerrquico se concentran las potestades administrativas y esto
produce una organizacin en que la unidad administrativa se consigue
FACILMENTE.
CARACTERISTICAS DE LA CENTRALIZACIN
1. Estructura piramidal, en la que se enlazan entre si los diversos rganos
administrativos.
2. La existencia de una relacin jerrquica que regula las actividades de los
rganos entre s. En esta relacin jerrquica los rganos superiores emiten las
rdenes y los inferiores deben acatar las decisiones y rdenes del superior. El
rgano superior puede ejercer las potestades administrativas de mando,
disciplinaria, de revisin, etc.
3. Carencia de personalidad jurdica de los rganos que integran el sistema
centralizado, los que actan con la personalidad jurdica del Estado o Fisco.
4. Falta de patrimonio propio de los rganos, los que funcionan con los recursos
que les otorga el presupuesto nacional, dentro del ministerio del cual dependen.
5. Estn sometidos al control general de la Contralora.
Ventajas de la Centralizacin:
La UNIDAD se logra fcilmente en un sistema jerarquizado en que los
servicios pblicos deben acatar las rdenes de los rganos superiores,
principalmente porque la planificacin y ejecucin de las polticas de
gobierno y administrativas se realizan de un modo coordinado y uniforme.
Otra ventaja es el control jerrquico, que es directo y eficaz. Adems
mediante el recurso jerrquico se puede utilizar la va administrativa para
impugnar una decisin administrativa, sin recurrir a la va contencioso
administrativa.

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Mediante las instrucciones que son actos administrativos propios de la
jerarqua, los rganos superiores pueden prevenir y corregir defectos de la
actividad administrativa.
Desventajas de la Centralizacin:
1. Como no tienen patrimonio propio, dependen enteramente de los recursos que
le entregue el presupuesto nacional, lo que constituye una desventaja porque las
necesidades de los servicios no son todas previsibles.
Si surgen nuevas
necesidades durante el ejercicio presupuestario (1 ao), la forma de cubrir esa
necesidad queda sometida a una serie de trabas que impone el sistema
jerarquizado.
Ejemplo: El recinto penal de Curacautn se incendia, el Alcaide del recinto tiene
que representar la situacin y solicitar los fondos para la reparacin no slo a las
autoridades jerrquicas del Servicio de Gendarmera de Chile (Director Provincial,
Director regional y este con el Director Nacional), porque tambin tendrn
intervencin en la decisin el SEREMI de Justicia, el Subsecretario de Justicia, el
Ministro de Justicia y finalmente el Ministro de Hacienda.
En un Servicio descentralizado decide el Director Nacional, porque tiene patrimonio
propio, autonoma, adopta decisiones propias.
2. Otro gran inconveniente es la excesiva concentracin de potestades en los
rganos superiores, que impiden una verdadera agilidad administrativa, una
racionalizacin administrativa.
LA DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA:
La Descentralizacin se origina como consecuencia del crecimiento de las
actividades administrativas y de la expansin de la actividad del Estado. Los
rganos que se fueron creando se organizaron como entidades autnomas, con
personalidad jurdica propia y una determinada competencia, la cual la ejercen en
una relacin que no es de jerarqua sino que de supervigilancia con el Poder
Central.
El sistema descentralizado supone AUTONOMIA, que significa autonoma
en la relacin de sus cometidos por rganos especializados por su
materia o por rganos de ndole local o regional.
Se presenta la
Descentralizacin en sus dos formas: funcional y territorial.
Existe autonoma en la atencin de los intereses que se le confan, los cuales no
dejan de ser intereses del Estado.
Caractersticas comunes de la Descentralizacin Territorial y de la
Descentralizacin Funcional:
1. Personalidad jurdica propia y de derecho pblico. Son sujetos jurdicos
autnomos del Poder Central.
2. Patrimonio propio formado por los ingresos que la ley les ha otorgado (tarifas,
impuestos, cotizaciones, patentes) que les cobran a los usuarios, sin perjuicio
de los aportes que reciban del presupuesto nacional. El poder central no
puede controlar como se gastan esos aportes, porque son patrimonio de
cada institucin Descentralizada.

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3. La Contralora ejerce los distintos tipos de control: tiene el control financiero,
sobre la forma de cmo ejerce el ejercicio presupuestario; el control de legalidad,
etc.
4. Son creados por LEY y en algunos casos se originan en la propia CPR
(Municipalidades, Gobiernos regionales, Consejo Nacional de TV)
5. Estn sometidos a la supervigilancia del Presidente de la Repblica, que de
acuerdo al artculo 28 LOC 18.575, la ejerce a travs de los respectivos Ministerios,
salvo en casos excepcionales en que el Presidente ejerce la
supervigilancia en forma directa.
La supervigilancia se ejerce normalmente por los Ministerios, pero actualmente
(ao 2010) hay dos casos en que la ejerce el Presidente de manera directa:
Consejo de Defensa del Estado
Consejo Nacional de las Artes y la Cultura.
6. Gozan de autonoma para desarrollar sus actividades sin sujecin a la jerarqua
del Presidente, la autonoma es la facultad de un rgano descentralizado para
realizar sus cometidos administrativos sin sujecin a la jerarqua del Presidente,
del Poder Central.
CARACTERISTICAS ESPECIALES DESCENTRALIZACIN TERRITORIAL
1. La CPR y la Ley habilitan a estas entidades para administrar en un territorio
determinado mediante el ejercicio de las potestades pblicas que se les han
transferido.
As, recolectan recursos, imponen cargas, controlan actividades
privadas, tienen potestad reglamentaria, potestades sancionadoras.
Un ejemplo lo constituye lo que ocurri en 1979, en que se transfiri competencia
desde la persona jurdica
Estado a las Municipalidades, traspasndoles las
funciones de educacin y salud que estaban centralizadas en los Ministerios de
Salud y de Educacin. (Colegios municipalizados, centros de atencin primaria de
salud).
2. Las autoridades de estas entidades descentralizadas territorialmente / son
representativas del territorio que administran. En el caso de las Municipalidades
esto se aprecia claramente, porque el Alcalde y los Concejales se eligen por voto
popular. En los Gobiernos regionales, la representatividad est en el Consejo
Regional, cuyos consejeros regionales son elegidos por los Concejales que
representan a la comunidad, segn las provincias de la regin.
Ventajas de la Descentralizacin Territorial
1. Los intereses locales o regionales son favorecidos por el hecho de que las
decisiones administrativas se adoptan en el lugar donde se producen las
necesidades de los administrados
2. La solucin de los problemas queda en manos de quienes conocen
directamente y en profundidad los problemas. En el caso de las Municipalidades,
el Alcalde est directamente relacionado con la comuna y sobre sus problemas.
3. Se agiliza y descongestiona la actividad administrativa, hay decisiones
que no dependen de la administracin central y se evitan las revisiones que exige
la estructura jerrquica.
Desventajas de la Descentralizacin Territorial
Podra ponerse en peligro no slo la unidad administrativa, sino la unidad
del Estado, en caso que la autonoma de estas entidades fuera extrema. Por eso,
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la idea de que el Intendente sea elegido por votacin popular y deje de ser
nombrado por el Presidente de la Repblica y de su exclusiva confianza, podra
poner en peligro la unidad y tendramos que decidir si preferimos un sistema
federal.
CARACTERSTICAS ESPECIALES DESCENTRALIZACIN FUNCIONAL
1. Existen dos tipos de entidades, segn la finalidad que persiguen, el cometido
especial que se les encarga:
Instituciones autnomas (servicios pblicos descentralizados): SII,
SERNAC, CORFO, SERNAM, FONASA, SERVICIOS DE SALUD, etc.
Empresas del Estado: CODELCO, ENAP, FAMAE, CORREOS DE CHILE,
BANCO DEL ESTADO, TELEVISIN NACIONAL DE CHILE, EFE, etc.
2. Funcin o cometido de carcter especial: los rganos son creados para
cumplir finalidades especficas de Bien Comn.
3. En las entidades descentralizadas funcionalmente tiene especial importancia
(caracterstica comn con la Descentralizacin Territorial) la AUTONOMIA, porque si
la entidad est sometida a una supervigilancia muy fuerte, el ejercicio de las
potestades que se le transfieren ser muy dbil (ejemplo: FONASA). Por esto, en el
caso de la CORFO es al revs, porque las potestades de supervigilancia son muy
dbiles y la autonoma es muy grande.
Ventajas de la Descentralizacin Funcional
1. Permite que se realicen cometidos especiales por medio de estructuras
dinmicas ms giles que las del sector centralizado.
2. Por el rgimen de autonoma, es ms fcil que los rganos adopten rpidamente
las nuevas tecnologas y recluten personal muy calificado.
3. Dado que las empresas del Estado deben utilizar los procedimientos del derecho
privado, eso permite una mayor flexibilidad y rapidez en la toma de decisiones.
Desventajas de la Descentralizacin Funcional
Podra ponerse en peligro la unidad administrativa, porque como se trata de un
cometido especial y una finalidad especfica de bien comn, puede ocurrir que la
entidad descentralizada funcionalmente se preocupe ms de atender este
cometido antes que la finalidad de bien comn general que le corresponde a toda
la administracin. (Ejemplo: las operaciones que realiz Juan Pablo Dvila,
operador de mercados a futuro de CODELCO, principal responsable en 1994 de la
prdida de 217 millones 600 mil dlares de la empresa estatal, lo que produjo
graves prdidas a la economa chilena).
LA ACENTRALIZACIN:
En Doctrina, hay un tercer sistema de organizacin administrativa que escapa a los
dos sistemas ya planteados y es la ACENTRALIZACION, la que no es reconocida
por nuestro sistema jurdico. Sin embargo, en el organigrama de la Administracin
del Estado, existen dos entidades que no tienen vnculo de jerarqua ni de
supervigilancia con el Presidente de la Repblica, que son el Banco
Central y la Contralora General de la Repblica.
Parte de la doctrina sostiene que por su carcter de independencia ms que de
autonoma, corresponden a la acentralizacin (van ms all de la

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descentralizacin, porque son independientes). Estas dos entidades tienen una
autonoma de carcter constitucional.
Cabe hacer presente que las Municipalidades estaban transitando rpidamente
hacia este concepto porque su autonoma tambin es muy fuerte, pero se
estableci un mecanismo de supervigilancia que fren ese proceso: es el Fondo
Comn Municipal, lo que trajo como consecuencia que las Municipalidades
siguieran perteneciendo a la Administracin Descentralizada.
El Consejo para la Transparencia, creado por la ley 20.285, podra considerarse
tambin dentro de esta categora doctrinaria, aunque su autonoma proviene de
una ley y no de la CPR. Es conveniente tener presente la forma como se produce
la designacin (artculo 36) y la remocin de los miembros del Consejo (artculo
38). Sin embargo, esta autonoma se ve debilitada por la formacin de su
patrimonio, que depende principalmente de los recursos que anualmente le asigne
la Ley de Presupuestos de la Nacin (artculo 44).
DESCONCENTRACIN Y DELEGACIN
Ambos son fenmenos jurdicos, no son sistemas de organizacin administrativa,
sino que son mecanismos de racionalizacin administrativa. Ambos tienen en
comn que son fenmenos que se producen al interior de una persona jurdica y
participan un rgano superior y un rgano inferior.
DESCONCENTRACION
La desconcentracin no es un sistema de organizacin administrativa
sino que es un mecanismo de racionalizacin administrativa. Cuando
hablbamos de Descentralizacin, decamos que es el traspaso de
competencia hacia otra persona jurdica, en la desconcentracin es un
fenmeno jurdico que se produce al interior de una persona jurdica que
consiste en el traspaso por ley de competencia de un rgano superior a
un rgano inferior. El traspaso se hace por LEY (CPR Art. 3); desconcentracin
regional de los ministerios y de los servicios pblicos (CPR Art. 114) a propsito de
la regionalizacin, reitera que la desconcentracin se hace por ley. Slo se puede
poner trmino a la desconcentracin por otra LEY.
Hay criterios que tratan de explicar el concepto de la DESCONCENTRACION:
1. Criterio de la limitacin de la jerarqua
2. Criterio de la variante del sistema centralizado
3. Criterio de la transicin
4. Criterio de la Distribucin de competencia.
1. CRITERIO DE LA LIMITACIN DE LA JERARQUIA
Segn este criterio la desconcentracin, significa limitar o restringir el vnculo
jerrquico entre un rgano superior y uno inferior. Este criterio lo descartamos,
porque la limitacin de la Jerarqua es el principal efecto de la desconcentracin,
pero no puede servir para explicar el concepto.
2. CRITERIO DE LA VARIANTE DEL SISTEMA CENTRALIZADO
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La desconcentracin slo se producira en el sistema centralizado, lo que es un
ERROR, porque la desconcentracin se presenta tanto en el sistema centralizado
como en el descentralizado, en cualquiera persona jurdica administrativa, no slo
en la persona jurdica Estado o Fisco, sino tambin en las personas jurdicas
descentralizadas.
Ejemplo: en el SII, persona jurdica descentralizada, hay
desconcentracin entre el Director Nacional y los Directores Regionales.
3. CRITERIO DE LA TRANSICIN
Segn este criterio, la desconcentracin es una etapa intermedia entre la
centralizacin y la descentralizacin, este es el ms INCORRECTO, porque
significa que se van a desplazar potestades de rganos superiores a rganos
inferiores como una etapa mnima de descentralizacin.
Las potestades
concentradas en el superior jerrquico se desplazan hacia los rganos inferiores
hasta que stos llegan a ser autnomos y descentralizados. Los que sostienen este
criterio errneo reconocen que no obstante el traspaso de competencia, subsiste el
control jerrquico del superior, con lo que se debilita el concepto, ya que la
jerarqua supone que el sistema sigue siendo centralizado.
4. CRITERIO DE LA DISTRIBUCION DE COMPETENCIA
Este es el CORRECTO. Segn este criterio, la desconcentracin es un principio
jurdico, en virtud del cual se traspasa con carcter de exclusividad una
determinada competencia a un rgano inferior dentro de una misma persona
jurdica para agilizar la actividad administrativa. El rgano inferior que recibe la
competencia adquiere una potestad exclusiva para decidir sobre esta materia y el
rgano superior pierde la competencia, al igual que sus potestades jerrquicas
respecto de esa materia.
Sin embargo, por la desconcentracin hay que tener presente que el rgano
inferior sigue siendo de la misma persona jurdica y en las materias que no estn
desconcentradas, el rgano inferior sigue sometido a las potestades jerrquicas
del rgano superior.
El fundamento de la desconcentracin est en el Art. 3 de la CPR, y en Art. 26 y 33
de la Ley de Bases.
La desconcentracin tambin es territorial y funcional, la territorial va siempre
acompaada de la funcional. En cambio la desconcentracin funcional no es
necesario que vaya acompaada de la territorial.
Las Municipalidades estn internamente desconcentradas funcionalmente
(ejemplo: Unidad de Servicios de Salud, de Educacin; Direccin de Obras
Municipales, etc.).

CARACTERISTICAS de la DESCONCENTRACION
a) Una norma legal de desconcentracin; en la desconcentracin es la ley la
que distribuye las competencias, las traspasa. Esta caracterstica la
diferencia de la DELEGACION porque ella se hace por voluntad del
delegante y en la desconcentracin es por ley.

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b) El rgano desconcentrado es el sujeto o unidad administrativa en que recae
la competencia que se traspasa por la ley, no es al funcionario o titular del
rgano sino que es al rgano (Teora del rgano).
c) La atribucin de competencia a un rgano desconcentrado esta
directamente relacionada con la vinculacin jerrquica que tenga con el
rgano superior. Por la desconcentracin, el rgano se margina en la materia
correspondiente de la jerarqua del superior. El superior jerrquico en ese
mbito no puede ejercer sus potestades jerrquicas. El administrado que
quiera impugnar una decisin de un rgano desconcentrado, no puede
interponer el recurso jerrquico, slo el de reposicin o intentar la va
jurisdiccional.
La desconcentracin produce una distorsin en la relacin jerrquica del
rgano desconcentrado con el superior jerrquico. El superior no puede
modificar, suspender ni condicionar el ejercicio de las potestades
desconcentradas del rgano inferior.
La competencia y la jerarqua se presentan en el rgano desconcentrado de
un modo inversamente proporcional: a una mayor atribucin de
competencia, disminuyen las potestades jerrquicas del superior; una mayor
jerarquizacin, impide o entraba el ejercicio de facultades exclusivas.
d) La responsabilidad por el ejercicio de las potestades desconcentradas
corresponden al rgano desconcentrado, ya que este ejerce un PODER
PROPIO Y EXCLUSIVO.
e) El rgano desconcentrado sigue perteneciendo a la MISMA PERSONA
JURIDICA, en ningn caso se le otorga una nueva personalidad jurdica, no
deja de pertenecer a la persona jurdica que integra, y sigue subordinado,
sigue siendo dependiente del rgano superior en todas las materias que no
estn desconcentradas. Ejemplo: lo relativo a normas de personal, rgimen
disciplinario, causales de cesacin de funciones.
DELEGACION
Es la transferencia DEL EJERCICIO de la competencia de un rgano superior a
un rgano inferior sobre materias determinadas. La competencia sigue radicada en
el rgano superior, por lo que no pierde la jerarqua. La ley de Bases en sus Arts.
41 y 35, se refiere a tres tipos de Delegacin:
1. DELEGACION PROPIAMENTE TAL
2. DELEGACIN DE FIMA
3. DELEGACIN DE LA REPRESENTACION DEL FISCO
DELEGACION PROPIAMENTE TAL:
A ella se refiere el Art. 41 de la Ley de Bases inc. 1 y 2.
El ejercicio de atribuciones y facultades propias podr ser delegado sobre las
siguientes bases:
a) La delegacin debe ser parcial y recaer sobre materias especficas. En
este aspecto, la Delegacin se parece a la Desconcentracin.
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b) Los delegados debern ser funcionarios dependientes de los
delegantes. Esta caracterstica es obvia, porque debe existir un vnculo
jerrquico entre ambos.
c) El acto de delegacin deber ser notificado o publicado segn corresponda. La
delegacin se realiza mediante la dictacin de un ACTO ADMINISTRATIVO
de Delegacin. Esta caracterstica es una de las diferencias con la
Desconcentracin.
d) La responsabilidad por las decisiones administrativas que se adopten o por las
actuaciones que se ejecuten recaen en el delegado (esta es una excepcin a la
regla general de responsabilidad del Cdigo Civil en materia de mandato), sin
perjuicio de la responsabilidad del delegante por negligencia en el
cumplimiento de sus obligaciones de direccin y fiscalizacin.
El
delegante tambin puede ser responsable, porque se mantienen sus
potestades jerrquicas, lo que constituye otra diferencia con la
Desconcentracin.
e) La delegacin es esencialmente revocable. Esto significa, que en cualquier
momento, por razones de conveniencia u oportunidad, el delegante puede poner
trmino a la delegacin, puede dejarla sin efecto.
f) El delegante no podr ejercer la competencia delegada sin que previamente
haya revocado la delegacin.
DELEGACIN DE FIRMA
(Art. 41 inc. Final LOC 18.575 y 35 CPR)
Podr delegarse la facultad de firmar por orden de la autoridad delegante, en
determinados actos sobre materias especficas.
Responde el delegante porque lo que se delega es el ejercicio de la facultad de
firmar, sin perjuicio de la responsabilidad del delegado, por negligencia en el
ejercicio de la facultad delegada. En esta delegacin, no se modifica la
responsabilidad de la autoridad delegante, pero puede resultar tambin
responsable el delegado, cuando es negligente en el ejercicio de la facultad de
firmar.
La Constitucin en el art. 35 establece una norma sobre delegacin de firma
del Presidente de la Repblica en los Ministros:
Art. 35. Los reglamentos y decretos del Presidente de la Repblica debern
firmarse por el Ministro respectivo y no sern obedecidos sin este esencial
requisito. Los decretos e instrucciones podrn expedirse con la sola firma del
Ministro respectivo, por orden del Presidente de la Repblica, en conformidad a las
normas que al efecto establezca la ley.
DELEGACION DE LA REPRESENTACION DEL FISCO (slo se presenta en los
servicios centralizados) Art. 35 Ley de Bases.
El Presidente de la Republica podr delegar en forma genrica o especifica la
representacin del Fisco en los jefes superiores de los servicios
centralizados para la ejecucin de los actos o celebracin de contratos
necesarios para el cumplimiento de los fines propios del respectivo
servicio.
A proposicin del jefe superior, el Presidente podr delegar esa
representacin en otros funcionarios del servicio.

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Esta delegacin presenta particularidades porque puede ser genrica o especifica
para la ejecucin de los actos y contratos necesarios para el cumplimiento de los
fines propios del respectivo servicio.
Al no sealar una regla de
responsabilidad especial, se aplican las mismas del Cdigo Civil y el
responsable ser el delegante.