El acceso al agua y saneamiento: problema de gobernanza local.

Estudio de la Cuenca del Ro Blanco, Veracruz

Dra. Judith Domnguez1

El Colegio de Mxico

Resumen
El V Foro Mundial del agua pone a debate el derecho al saneamiento como uno
de los temas de Gobernanza y gestin. El saneamiento es un problema de
justicia y va ms all del acceso al agua, reconocer este derecho implica
establecer los mecanismos para su cumplimiento y exigir responsabilidad
cuando no se garantiza y en consecuencia se convierte en un problema de
gestin.
Mxico anunci a finales del 2008 que ya haba alcanzado el Objetivo 7 de
Desarrollo del Milenio en la cobertura de acceso a agua potable y
alcantarillado. Cuando se realiza un anlisis a nivel regional o local los datos
nos muestran otro panorama que viene a evidenciar uno de los problemas no
superados en el pas, como es la adecuada cobertura del servicio pblico del
agua en las zonas marginadas y esto se debe en gran medida a una falta de
capacidad institucional local.

Palabras clave: servicio pblico del agua, saneamiento, gestin local

Profesora-Investigadora de El Colegio de Mxico, Centro de Estudios Demogrficos, Urbanos y

Ambientales, Carretera al Ajusco 20, Pedregal de Santa Teresa, Tlalpan, 14740, tel 54493054,
judithdominguez@colmex.mx

1. Los problemas de gobernanza del agua

En el V Foro Mundial del Agua que tendr lugar este ao, se han
identificado como temas para la discusin sobre governance and
management los siguientes:
-

Implementar el derecho al agua y saneamiento para mejorar el acceso,

Mejorar la actuacin a travs de enfoques regulatorios,

tica, transparencia y empoderamiento de los actores sociales, y

Optimizar el rol pblico y privado en los servicios relacionados al agua.

En este artculo se plantean los problemas de implementacin que reviste el

derecho al agua y saneamiento ligado al tema de una mejor gobernanza del
agua a nivel local, a partir del marco conceptual que se ha re-elaborado
recientemente por instituciones internacionales que se dedican al estudio del
agua (GWSP) y que le atribuyen dos dimensiones: por un lado, el anlisis de
las reglas del juego de la gestin del agua (institucional) y por otro, el anlisis
del rol de los actores para promover una mayor o diferente participacin de
todos ellos. Estas dos vertientes del concepto de wter governance2 no van
separadas pues los estudios que identifican la gobernanza con la participacin
muestran resultados limitados por cuanto traducen demandas sociales que no
encuentran eco en los esquemas vigentes. El anlisis institucional de la gestin
del agua permite ver las posibilidades de reconducir formas de manejo social
del agua a las instituciones formales o buscar el reconocimiento de aquellos
que se consideran informales por no estar en una norma, pero cuyos efectos
sociales son mayores. Poca literatura se ha producido sobre la dimensin
institucional del concepto de gobernanza del agua, aunque existen casos en los
que se han adoptado diversos mecanismos de gobernanza, tales como
organismos intermunicipales con funciones ambientales (Guadalajara)

En este artculo se traduce como gobernanza del agua, ms amplio que la gobernabilidad de los recursos
hdricos. En las traducciones al espaol se utiliza el trmino gobernabilidad, sin embargo, en esta
investigacin se considera ms adecuado el de gobernanza porque alude a nuevas formas de tomar
decisiones, y para lo cual ser necesario reconocer o modificar las reglas del juego prevalecientes y dar
protagonismo a otros actores y nuevos mecanismos, si son ms eficaces.

La dimensin institucional permite explorar la compatibilidad y coexistencia de

los aspectos formales e informales para mejorar la gestin del agua con
soluciones acordes a las diversas realidades. Aqu se presentar un anlisis
institucional ligndolo a la teora de los derechos humanos.
Las instituciones internacionales han reconocido que la crisis del agua es una
crisis de gestin ms que de escasez o de infraestructura, y que los problemas
y sus soluciones se dan en un entorno de procesos polticos y de poder
(UNESCO, 2002: 9). Se acepta que existen diversos modelos de gobernanza y
esta es entendida como:
Governance is the process through which decisions are taken within or among
organizations, including: who is involved, the assignment of responsibility, the
prioritization of goals, and the rendering of accountability. In practice, governance
is codified through an associated governance model, which includes the
agreements, procedures, conventions or policies that define who gets power, how
decisions are taken and how accountability is rendered. (UBC Program on Water
Governance)

La gobernanza mira hacia el balance de poderes y al balance de acciones a

diferentes niveles de autoridad. Se traduce en los sistemas polticos, leyes,
regulaciones, instituciones, mecanismos financieros y en un desarrollo de la
sociedad civil y de los derechos de los consumidores; esencialmente se dirige
al anlisis de las reglas del juego dentro de las cuales tiene lugar las
decisiones.
Esta investigacin tiene como referente emprico el estudio de la problemtica
local del agua en las regiones metropolitanas de Crdoba-Orizaba (Cuenca
Alta del Ro Blanco) para indagar sobre el marco dentro del cual se est
gestionando el agua, con la intencin de conocer cmo se abordan

los

problemas asociados al acceso al agua y saneamiento y los de contaminacin

del ro, quienes son responsables y la eficacia de los mecanismos planteados
desde el nivel gubernamental.

2. El acceso al agua y saneamiento

El derecho al agua ha sido objeto de inters para la sociedad civil y para los
gobiernos a partir del III Foro Mundial del Agua en que se propuso buscar los

mecanismos para garantizar este derecho. As tambin desde que se plante

como una de las metas del milenio. Previo a este inters de incidir en su
carcter de derecho humano, de considerar el derecho al agua un derecho
universal, los estudios se realizaban desde la teora del servicio pblico, en la
cual el Estado es el que garantiza su prestacin (CAPEL, 2000: 19). Si bien
esta es una de las funciones del Estado, en los ltimos aos se hizo hincapi
en la participacin del sector privado en la gestin de los servicios pblicos
ante una crisis del Estado de bienestar, con la finalidad de proveer mejor de
estos servicios ante la creciente incapacidad del estado de cumplir con sus
cometidos. Esta propuesta surge a la luz de criterios de eficiencia econmica y
fue promovida por varias instituciones internacionales (OCDE, BM, BID,
CEPAL); su aplicacin llev a varios conflictos por la inequidad y los abusos del
mercado en la gestin del agua y su cobro. Desde la teora del servicio pblico
se cuestiona a este modelo que no garantiza el acceso universal al agua, el
ejercicio de funciones pblicas por parte de la iniciativa privada sin control ni
responsabilidad y la gestin no democrtica del agua (HELFRICH, 2006: 26). El
agua es de dominio pblico y de uso comn, en nuestro derecho pertenece a la
Nacin, y con los esquemas de participacin de la iniciativa privada mal
diseados se lleg a la casi privatizacin del recurso. Recientemente en Mxico
se han organizado foros (IMTA, 2008, ANEAS, 2008) para explorar
nuevamente la participacin de la iniciativa privada, ahora en la construccin de
infraestructura, bajo los principios de la OCDE.
No obstante, la revisin que hace el PNUMA (2006: 71) muestra que

la

tendencia mundial a principios del 2000 era la retirada de la iniciativa privada y

la vuelta a la gestin pblica del Estado, por diversas razones, entre las que
destacan las excesivas tarifas, el monopolio de algunas empresas para prestar
el servicio, la falta de seguridad y estabilidad en las inversiones de las
empresas y la falta de definicin de responsabilidades tanto pblicas como
privadas, lo que repercuta en el usuario final, es decir, en los ciudadanos.
Los estudios ms recientes se orientan al anlisis del derecho humano al agua
y la inclusin del derecho al saneamiento (COHRE, 2005, 2008). En el IV Foro
Mundial del agua las organizaciones de la sociedad civil consideraron un
fracaso que no se adoptara como un acuerdo, pero siempre ha estado presente
4

como tema de discusin, ahora, en el V Foro se propone implementar el

derecho al agua y saneamiento para mejorar su acceso como uno de los temas
de debate.
Si la crisis del agua no es, al menos en muchas regiones del mundo, una crisis
de escasez sino ms bien de gestin como ya se ha aceptado en el mbito
internacional, esto quiere decir que se trata de un problema de
gobernabilidad del recurso hdrico, la cuestin a resolver se centra
primordialmente en la revisin de la gestin del agua. La respuesta a esta crisis
se ha visto en la gestin integrada de los recursos hdricos (GIRH) y
concretamente en el tema que nos ocupa en la llamada gestin del ciclo del
agua (disponibilidad, agua potable, drenaje y alcantarillado y reutilizacin);
algunos precisan del agua urbana, pero veremos que cuando se vincula con el
derecho al agua es ms extensivo por cuanto los dficits de cobertura en
Mxico se sitan en las zonas periurbanas y las rurales.
El derecho al agua ha sido reconocido en varios Tratados Internacionales tal
como lo muestra Embid Irujo con el recuento histrico de los Tratados que lo
incluyen, as lo encontramos en el Tratado de derechos civiles y polticos, de
poblacin y desarrollo, de guerra, sobre grupos vulnerables o en los
ambientales (IRUJO, 2005: 10-35). Es en el ao de 1977 que en la Conferencia
de las Naciones Unidas sobre el Agua se reconoci que, independientemente
del nivel de desarrollo econmico, todos los pueblos tienen derecho a acceder
al agua potable en cantidad y calidad iguales para las necesidades esenciales
de todos. La Observacin General No. 15 del Pacto Internacional sobre
Derechos Econmicos y Sociales y Culturales (PIDESC) constituye el
documento oficial que establece que los Estados debern asegurar que todas
las personas puedan disponer de agua suficiente, salubre, aceptable, accesible
y asequible para el uso personal y domstico. Esto incluye los usos necesarios
para prevenir la muerte por deshidratacin, para reducir el riesgo de las
enfermedades relacionadas con el agua, para satisfacer las necesidades de
consumo y cocina y las necesidades de higiene personal y domstica (WHO,
2003: 12). Otros acuerdos internacionales relativos a los derechos civiles y
polticos, de los nios, o de la mujer respaldan este derecho humano,
relacionndolo con otros derechos como el de la salud. Es verdad que su
5

declaracin no resuelve el problema, pero es necesaria para poder exigirlo y

sobretodo para impulsar la participacin de otros actores cuando no se provee
de agua. De ah que se ponga inters en su inclusin en los derechos
nacionales.
El derecho al agua implica garantizar su disponibilidad, es decir el
abastecimiento continuo y suficiente para uso personal y domstico3, que
segn la OMS es entre 50 y 100 litros diarios/persona, la calidad, que consiste
en que el agua debe ser salubre, con color, olor y sabor aceptable, su acceso,
el alcance fsico y seguro, dentro o cerca de cada vivienda, escuela o lugar de
trabajo, respondiendo a las necesidades de los diversos grupos (indgenas,
mujeres, nios, etc), y que requiere que la fuente de agua se encuentre a un
mximo de 1 km, y la asequibilidad, es decir, no reducir la capacidad de
adquisicin de otros bienes esenciales de las personas como alimento,
vivienda, educacin o servicios de salud, lo que implica subvencionarla o su
gratuidad en algunos casos. (COHRE, 2005: 4-5) Adems podemos considerar
hoy en da que incluye tambin la garanta de informacin de cuestiones
vinculadas al agua.
Implica para los gobiernos obligaciones de cumplir, hacer y respetar el
derecho al agua; en principio, garantizar la no discriminacin en el acceso y
por lo tanto, de hacer lo necesario para garantizar el trato con equidad, de
respetar los usos tradicionales del agua y de proteger a los grupos vulnerables.
La Observacin General No. 15 expresamente dice que los gobiernos
nacionales deben asegurar que las autoridades locales, de quienes depende el
servicio pblico del agua tengan suficientes recursos para mantener y extender
los servicios y facilidades del agua, y en nuestro sistema este fortalecimiento lo
debe garantizar la autoridad federal.
En la Observacin General No. 15 el derecho al agua se centra en el uso
personal y domstico, pero comprende tambin otros usos como los
ambientales o culturales, la produccin de comida, el empleo o la vivienda
(WHO: 2003: 18-21), que no abordaremos en este momento, pero que es
necesario destacar para tener una idea completa de su contenido.
3

Observacin General N15, Prr. 12.a

La discusin actual sobre el derecho al agua como derecho humano implica

garantizar el acceso seguro al agua y el derecho al saneamiento, ste ltimo
ha sido entendido como (UNEP, WSSCC, JMP, UNICEF, WHO):
El acceso, el uso de instalaciones para disponer de las aguas residuales y las
excretas y los servicios para asegurar la privacidad y la dignidad, un ambiente
limpio y saludable para todos4. Las instalaciones y servicios deben incluir la
recoleccin, el transporte, el tratamiento y la disposicin final de los residuos
domsticos, las aguas residuales y los residuos slidos y debe ir asociado a la
promocin de la higiene para preservar las condiciones ambientales locales (la
traduccin es ma) (COHRE, 2008: 2).

Se ha cuestionado si el derecho al saneamiento es un derecho humano o no,

pues ni el derecho al agua ha logrado plasmarse explcitamente en los
derechos nacionales, no obstante, el debate en torno a los problemas
ambientales y la salud humana intentan configurar un acceso seguro ms
amplio. El anlisis considerndolo como un derecho humano permite pasar de
las discusiones tcnicas a aquellas que se dan en el mbito poltico y
legislativo, que es donde radica el problema, es decir, mirarlo como un
problema de governance. Garantiza que no se trata de caridad, sino de un
derecho legal y provee la base para exigir responsabilidades, compartir
informacin, una efectiva participacin en la toma de decisiones sobre el
aprovisionamiento de este servicio y se orienta a atender a los grupos
vulnerables y marginados, asimismo provee de los mnimos requerimientos
para el saneamiento, y puede servir de marco para el desarrollo de reformas a
los planes y polticas pblicas, para priorizar recursos financieros y para
monitorear los cambios que se van dando (COHRE, 2008: 5).
Esto significa adoptar una perspectiva diferente, pues tradicionalmente la falta
de saneamiento se ha visto como un sntoma de la pobreza, cuando debera
abordarse como necesario para el desarrollo y la superacin de la pobreza. La
simple provisin del agua no garantiza una mejor salud, de ah que se haga
hincapi en que ste deber ser seguro y en las condiciones antes
mencionadas; el acceso al saneamiento es necesario para asegurar la calidad
del agua, pero la provisin de saneamiento es ms complicada que la

Sanitation is access to, and use of, excreta and wastewater facilities and services that ensure privacy and
dignity, ensuring a clean and healthy living environment for all.

cobertura de agua pues depende de ms autoridades y tiene un impacto en la

salud y el medio ambiente.
Se han dado algunos reconocimientos polticos de este derecho (Cairo
International Conference on Population and Development, 1994; Japan, 2007
Asia-Pacific Water Summit) y en algunos pases se ha incorporado a la
legislacin interna: Sudfrica (1997), Uruguay (2004), Honduras (2005), Algeria
(2005), Bangladesh (2005), Kenya (2007) y Sri Lanka (2007), pero falta an por
desarrollar los mecanismos que permitan su exigibilidad a las autoridades
responsables.

El derecho al saneamiento se entiende incluido en el artculo 11 del PIDESC:

Artculo 11.1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el
derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para s y su familia,
incluso alimentacin, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua
de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarn medidas
apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a
este efecto la importancia esencial de la cooperacin internacional fundada
en el libre consentimiento.

La Observacin General No. 14 al PIDESC de las Naciones Unidas que

clarifica este artculo da las pautas para saber que se entiende por vivienda
adecuada, derivado de una interpretacin que no es restrictiva o aislada de
otros derechos, concretamente una vivienda debe contener:
b) Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura. Una
vivienda adecuada debe contener ciertos servicios indispensables para la
salud, la seguridad, la comodidad y la nutricin. Todos los beneficiarios del
derecho a una vivienda adecuada deberan tener acceso permanente a
recursos naturales y comunes, a agua potable, a energa para la cocina, la
calefaccin y el alumbrado, a instalaciones sanitarias y de aseo, de
almacenamiento de alimentos, de eliminacin de desechos, de drenaje y a
servicios de emergencia.

Siguiendo esta interpretacin, el derecho al saneamiento puede exigirse ligado

a otros derechos que s son reconocidos expresamente por los documentos
internacionales o nacionales, en este caso, a la vivienda5.

Esta no es una interpretacin forzada, ya que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha reconocido
en el caso Lpez Ostra vs. el Reino de Espaa el derecho al medio ambiente ligado a la dignidad, la
intimidad y a no recibir tratos vejatorios de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unin Europea y
que ha servido para los Tribunales Nacionales como parmetro de interpretacin en ausencia de un
derecho al medio ambiente.

Expresamente la Agenda Hbitat, adoptada durante la Segunda Conferencia

sobre Asentamientos Humanos de las Naciones Unidas de 1996 (Hbitat II)
dispone que:
Una vivienda adecuada significa algo ms que tener un techo bajo el que
guarecerse. Significa tambin disponer de un lugar privado, espacio suficiente,
accesibilidad fsica, seguridad adecuada, seguridad de tenencia, estabilidad y
durabilidad estructurales, iluminacin, calefaccin y ventilacin suficientes, una
infraestructura bsica adecuada que incluya servicios de abastecimiento de agua,
saneamiento y eliminacin de desechos, factores apropiados de calidad del medio
ambiente y relacionados con la salud, y un emplazamiento adecuado y con acceso
al trabajo y a los servicios bsicos, todo ello a un costo razonable.

Adems, si se liga al derecho a la salud existen ms argumentos para

configurarlo como un derecho pues la falta de higiene provoca la muerte de las
personas ms vulnerables. Varios documentos internacionales lo han
reconocido as, existen bases jurdicas (aun cuando se trate de soft law) que
permiten afirmar la existencia de un derecho humano al saneamiento para
poder disfrutar de una calidad de vida adecuada6.
El reconocimiento del derecho no est exento de problemas de aplicacin, por
lo que es necesario clarificar en qu condiciones tiene lugar su exigibilidad; se
han identificado tres componentes: la promocin de la higiene y la gestin de
las excretas, de las aguas residuales y la remocin de las aguas de lluvia. Es
importante conocer el contenido y alcance de este derecho para definir los
roles de las distintas administraciones y gobiernos. Es de gran utilidad en este
sentido el siguiente cuadro:

En varios pases han servido de fundamento para los Tribunales: en la India la Corte oblig al Municipio
de Rattlam a mejorar las condiciones sanitarias y a construir aseos pblicos en unos asentamientos
irregulares en los suburbios y cerca de las carreteras, la Corte enfatiz que la decencia y la dignidad no
son facetas negociables de los derechos humanos, Caso Consejo Municpal de, Ratlam vs. Shri
Vardhichand
&
Otros,
Suprema
Corte
de
la
India
(1980),
vid.
http://www.judis.nic.in/supremecourt/qrydisp.aspx?filename=4495. En el Caso Grotboom vs. el Gobierno
de la Repblica de Sudfrica, Case No. CCT 38/00, ante la demanda hecha por un grupo de ciudadanos
expulsados de sus viviendas, que tuvieron que irse a un campo deportivo y usaban sacos impermeables
para cobijarse y sin acceso a ningn servicio de agua o saneamiento, mientras esperaban ser
reacomodados en viviendas de bajo costo, la Corte concluy que deberan contar con letrinas porttiles y
una cobertura regular de agua pues constituan lo mnimo esencial, aun cuando esta decisin fue
impugnada por las autoridades responsables de la vivienda, constituye un precedente.

Fuente: COHRE, AAAS, COSUDE y UN-HABITAT,

Manual sobre el Derecho al Agua y al Saneamiento (2007).

A nivel nacional plantea los cuestionamientos sobre la obligacin de garantizar

este derecho en asentamientos irregulares, pues se trata de personas que
viven fuera del ordenamiento urbanstico; la respuesta internacional es que
debe proveerse independientemente de esta situacin de hecho por ser
inherente a la dignidad de la persona, y a nivel nacional ha habido una
tendencia a la regularizacin, cambiando los planes urbanos. Pero la geografa
donde tienen lugar estos asentamientos humanos, la mayora de las veces en
zonas de conservacin ambiental o en zonas de alto riesgo no permiten
siempre que se provea del servicio de agua. En ese sentido es muy til para
los tomadores de decisiones pblicas el anterior cuadro que muestra los
alcances del derecho.
En cuanto a la forma de medir el cumplimiento del Estado en proveer del
servicio pblico del agua el indicador que deriva de los ODM se basa en la
proporcin de personas con acceso al agua potable y a servicios bsicos de

10

saneamiento. Mxico tiene dficits en la cobertura de estos servicios en el sur

del pas pero en trminos generales se report como cumplido el Objetivo 7.

Fuente: Los objetivos del milenio, Mxico, 2006

Este cumplimiento es relativo porque si bien se ampli la cobertura de 1990 al

2005 no se est proveyendo de mejor acceso o de mejores servicios; en
materia de agua, no se trata de agua potable sino de agua clorada, como lo
reconocen las propias autoridades del agua; en materia de saneamiento an
hay dos problemas por superar: el impacto ambiental de la cobertura de
drenaje y alcantarillado (Informe de Avances del 2006 de Mxico sobre Los
objetivos de desarrollo del milenio) y sobretodo reconsiderar el criterio para
considerar que se cuenta con red pblica de drenaje y alcantarillado, pues
cuando comparamos los datos de INEGI con los de CONAGUA en estos
rubros, varan, pues para la autoridad del agua cualquiera que tenga un tubo
para sacar los desechos de su casa se considera con cobertura. As tambin
se deben reconsiderar las propuestas ingenieriles de saneamiento para dar
cabida a los usos tradicionales o alternativos de gestin del agua que resultan
ser ms sabios y en ocasiones ms eficaces, sobretodo en zonas difciles para
conectar tubera o en localidades pequeas, muy dispersas entre si.
Ahora bien cul es el impacto del reconocimiento del derecho a agua potable
y saneamiento? Pueden considerarse aspectos positivos como la clarificacin
de responsabilidades y roles de los distintos niveles de gobierno, un mayor
acceso a la toma de decisiones sobre las formas adecuadas de saneamiento
atendiendo al lugar y prcticas culturales y la superacin de la pobreza. En las
siguientes lneas se abordar la configuracin de este derecho en nuestro pas.

11

3. El reconocimiento del derecho al agua en Mxico

En la Constitucin Mexicana no se reconoce expresamente el derecho al agua
como un derecho humano. Podra considerarse implcito en el artculo 4 que
recoge el derecho a la salud (prrafo 4) y en el derecho a un medio ambiente
adecuado para su desarrollo y bienestar (prrafo 5); tampoco se encuentra en
la Ley de Aguas Nacionales, reglamentaria del artculo 27 que regula la
administracin y gestin de las aguas nacionales. La consecuencia jurdica que
deriva de esta falta de reconocimiento expreso es la no exigibilidad directa ante
la falta de agua por las vas jurdicas que tutelan los derechos humanos.
Tampoco se encuentra expresamente el derecho al saneamiento, pero se
puede entender que est comprendido en el derecho a la vivienda digna y
decorosa del artculo 4 (prrafo 6).
Sin embargo, las declaraciones legales carecen de eficacia si no se
implementan los mecanismos operativos para su cumplimiento. Y as es como
se queda la mayora de las veces. La Ley de Aguas Nacionales no llega a
definir claramente las responsabilidades de cada orden de gobierno para dar
cumplimiento a este mandato. El art. 115 Constitucional establece que es
obligacin de la autoridad municipal la prestacin de estos servicios, pero hay
otras autoridades de quienes depende que estos cumplan con este mandato,
principalmente del nivel federal, por lo que ms adelante se mostrar la
distribucin de responsabilidades en materia del servicio pblico del agua de
cada nivel de gobierno.
Algunas leyes estatales reconocen el derecho al agua como la Ley de Aguas
del Distrito Federal; para el caso de estudio, existe una Ley de Aguas para el
Estado de Veracruz Llave (2001) que establece cuales son las funciones de las
autoridades estatales y municipales en materia de agua, pero no habla del
derecho al agua; es en el art. 8 de la Constitucin del Estado de Veracruz que
se dispone que los habitantes del estado tienen derecho a vivir y crecer en un
ambiente saludable y equilibrado y donde puede entenderse incluido siguiendo
la lgica de interpretacin hasta aqu expuesta.
A nivel programtico ya se ha identificado el problema. El Programa Nacional
de Desarrollo (PND) plantea dos grandes retos del sector hidrulico: el acceso
12

al agua como un derecho inalienable y la gestin integral de los recursos

hdricos, para lo que se requiere no slo incrementar la capacidad de
distribucin de agua, sino adoptar medidas orientadas al uso eficiente, el
aprovechamiento sustentable y la reutilizacin, trabajando con los gobiernos
municipales y la iniciativa privada. El Programa Nacional Hdrico 2007-2012
(PNH) resalta como problema la eficiencia en la gestin del agua y sta radica
en la deficiente prestacin del servicio en su mayora a cargo de organismos
pblicos; la falta de eficiencia fsica en la distribucin del agua (prdidas
entre el 30 y 50%) y la falta de eficiencia financiera (tarifas muy bajas que no
reflejan el costo del servicio). No obstante desde 1990 a la fecha la cobertura
nacional de agua potable y alcantarillado se ha incrementado de un 78.4 al
89.6% y de un 61.5 al 86% respectivamente lo que permite afirmar que se
cumpli el ODM pero las deficiencias locales no se han visto mejoradas en
aquellas zonas con ndices de marginacin alto o muy alto (CONAPO),
generalmente zonas rurales y cuya cobertura es ms baja (72% para agua
potable y 58.6% para alcantarillado), sin olvidar a las periurbanas. Incluso en
las zonas urbanas la tubera es muy antigua y da lugar a constantes fugas. Es
en estos rubros que debe hacerse una valoracin interna sobre el cumplimiento
del ODM.

Cobertura de la poblacin con agua potable y alcantarillado, segn mbito urbano y rural en Mxico, serie de aos
censales de 1990 a 2005

Poblacin

Censo 1990
(%)

Conteo 1995
(%)

Censo 2000
(%)

Conteo 2005
(%)

12-Mar-90

05-Nov-95

14-Feb-00

17-Oct-05

Agua potable
Urbana

89.4

93.0

94.6

95.0

Rural

51.2

61.2

68.0

70.7

Total

78.4

84.6

87.8

89.2

Alcantarillado
Urbana

79.0

87.8

89.6

94.5

Rural

18.1

29.6

36.7

57.5

61.5

72.4

76.2

85.6

Total

FUENTE: Conagua. Subdireccin General de Programacin. Elaborado a partir de:

CONAGUA. Cubos Porttiles de Informacin 2008. Poblacin, Vivienda y Agua ; Usos e Hipercubo.
INEGI. Conteos y Censos Generales de Poblacin y Vivienda. INEGI. Informacin publicada en varios formatos.

13

El reto es llevar el servicio a poblaciones cada vez ms dispersas. Existen

196,328 localidades con menos de 2,500 habitantes. El crecimiento urbano
plantea el problema de llevar el agua a las zonas periurbanas y resolver al
mismo tiempo los problemas de riesgo o de irregularidad y deja en un segundo
plano a las zonas rurales, tradicionalmente olvidadas.
En el PNH se plantean las siguientes estrategias para abordar el problema de
falta de acceso al agua y saneamiento:
1. Fortalecer el desarrollo tcnico y la autosuficiencia financiera de los
organismos operadores del pas,
2. Tratar las aguas residuales y fomentar su reso e intercambio,
3. Incrementar la cobertura de los servicios de agua potable y
alcantarillado, en el pas, en las zonas rurales y en las zonas urbanas,
induciendo la sostenibilidad de los servicios,
4. Mejorar la calidad del agua suministrada en las poblaciones.
Si bien la legislacin prioriza el abastecimiento pblico como primer uso del
agua, el derecho al agua implica adems priorizar el acceso al servicio para
todos. Y se convierte en una cuestin de equidad en el acceso al agua, de
justicia para los pobres y ms recientemente de solidaridad cuando vemos que
hay que redistribuir mejor el agua ante una escasez fsica o social. En trminos
prcticos, el reconocimiento del derecho al agua provee de mecanismos
legales o polticos para empoderar a los que no cuentan con este bien, por lo
tanto,

la solucin no slo consiste en destinar los fondos pblicos para la

construccin de infraestructura o el uso de subsidios que terminen beneficiando

a ciertos grupos (LANGFORD, 2006: 61) sino que es una cuestin de
empoderamiento social.
Por cuanto al reconocimiento social del derecho al agua, varias organizaciones
de la sociedad civil (OSC) claman por su reconocimiento constitucional y

14

consideran que este reconocimiento es opuesto a mirar el agua como un bien

econmico y se oponen a la privatizacin7.
La falta de agua ha sido motivo de graves conflictos en el pas y as lo
muestran los movimientos locales por demanda de servicio o por la
contaminacin del agua. Los argumentos que utilizan van de la propiedad del
agua ligada a la tenencia de la tierra, a derechos histricos o la construccin
por ellos mismos de la infraestructura necesaria, formas de autogestin que
despus se contraponen con la prestacin municipal del servicio; se trata de un
problema institucional por resolver dando cabida a los sistemas informales de
gestin del agua.
Desde el punto de vista social, no existe la percepcin generalizada en la
poblacin de un derecho a la cobertura adecuada de agua potable y
saneamiento, dando margen a que la autoridad considere una ddiva el
incorporar las poblaciones marginadas o vulnerables al servicio. Por su parte,
las autoridades locales, de quien depende fundamentalmente la garanta de
este derecho como servicio pblico no percibe la importancia que tiene para la
calidad de vida e incluso pueden considerar que no depende de ellos. Se tiene
la errnea idea de que su responsabilidad termina cuando atiende las
demandas, repara fugas, intenta resolver de la mejor manera los conflictos, o
servir de portavoz o intermediario ante otras autoridades, estatales o
nacionales, y difcilmente se encuentra dentro de su Agenda pblica.
En este sentido, una de las tesis de este artculo es que no existen
capacidades locales para atender los problemas del acceso al agua y
saneamiento, porque la mayora de los municipios en Mxico o los organismos
operadores no cuentan con capacidad tcnica, financiera o humana, sobretodo
en los municipios del sur del pas. Existen casos de gestin intermunicipal a
otras formas de gestin de servicios pblicos con muy buenos resultados en el
Norte del pas, pero el sur tiene un gran dficit en este sentido. Las tarifas son
insuficientes y la dotacin de agua y saneamiento viene subsidiada por la

La Coalicin de Organizaciones Mexicanas por el Derecho al agua (COMDA) constituye un ejemplo de

las redes sociales que se forman en torno a la problemtica del acceso al agua como un derecho. As
tambin, ha sido planteado en el Tribunal Latinoamericano del Agua, otra red social en torno a los
conflictos que se presentan por el agua.

15

autoridad estatal. Los fondos federalizados se orientan hacia los municipios u

organismos operadores en diversos rubros (zonas urbanas, rurales, agua
potable o fortalecimiento de los organismos operadores), sin embargo, sus
impactos son parciales por diversos problemas de configuracin de las reglas
de operacin de los programas porque no se ejerce el presupuesto por
cuestiones administrativas (firma de convenios), por falta de seguimiento y
control de las obras (no del recurso ejercido) o porque no se evaluaron los
impactos financieros en el presupuesto local.
Por su parte, la autoridad en materia de agua promueve un trnsito de la
gestin de la demanda hacia la gestin de la oferta y ha identificado el
problema como falta de infraestructura. No obstante ser cierto la solucin va
ms all de una cuestin tcnica y es ms bien una cuestin poltica, de
gobernanza, pues incluso la solucin tcnica pasa por el filtro poltico. Cuando
no se ha entendido as se ha construido infraestructura en contra de las
percepciones y necesidades de muchos usuarios y es motivo de conflicto
social. De ah que la identificacin y construccin del problema por todos los
actores, previo a la solucin, es importante para garantizar su aceptacin y
garantizar su continuidad.

4. Quin es responsable de garantizar el acceso a agua y saneamiento?

Una vez configurado el contenido del derecho al agua y saneamiento y
esclarecidas las bases legales que le dan sustento,

surgen los siguientes

cuestionamientos: Cules son los pasos que deben tener lugar para que los
usuarios puedan exigir al gobierno y otros actores responsables el garantizar el
mejoramiento en el acceso al agua y saneamiento? Se estn dando las
reformas legales, financieras y de la formulacin de la poltica del agua? Cul
es la divisin de responsabilidades entre el gobierno y los ciudadanos?
Cules son los caminos operativos clave?
En primer lugar, hay que tener claro cul es la responsabilidad de cada nivel de
gobierno o autoridad en materia de agua, lo que permitir dirigir la exigencia de

16

responsabilidad con mejores resultados o la rendicin de cuentas por parte de

las autoridades a sus ciudadanos.
En nuestro pas es competencia municipal la prestacin de los servicios
relacionados al agua: agua potable, drenaje, alcantarillado y disposicin de sus
aguas residuales, (Art. 115 Constitucional). Hay que atender a los diversos
contextos geogrficos y de capacidad en materia de gestin del agua, que
vienen a condicionar los esquemas de prestacin de servicios, y a las leyes
estatales de agua que proporcionan el marco dentro del cual se ejerce
territorialmente el servicio. Para este caso de estudio, se trabaj en la Cuenca
del Ro Blanco del Estado de Veracruz, por lo tanto, se analizaron las
disposiciones legales de esta entidad federativa que afectan la prestacin del
servicio pblico del agua.
En la Ley de Aguas del Estado de Veracruz se encuentra la distribucin de
competencias entre la autoridad estatal del agua (Comisin de Aguas del
Estado de Veracruz, CAEV), los municipios y los organismos operadores. El
art. 71 de la Constitucin del Estado de Veracruz recoge la posibilidad de que
mediante Convenio la prestacin del servicio pblico del agua sea ejercido por
la autoridad estatal, tal como sucede en el Estado de Veracruz, salvo algunos
organismos operadores municipales y uno intermunicipal. As tambin existe la
previsin para el cobro de tarifas o la concesin total o parcial del servicio
pblico (art. 47 Ley Orgnica del Municipio Libre). Dado que la CONAGUA
asigna las aguas a los municipios, en el Convenio de transferencia o
delegacin de funciones del municipio a la autoridad estatal se debe estipular
por lo menos: las aportaciones a realizar para la ejecucin de las obras, el
caudal a suministrar, las cuotas y tarifas para el cobro de los servicios pblicos,
la forma de garantizar el pago y las disposiciones especiales cuando se trate
de servicios regionales (art. 63 Constitucin de Veracruz) pues se trata de
preservar la autonoma municipal. En los hechos, vemos que estas funciones
las ejerce directamente la autoridad estatal por la falta de capacidad local.
De acuerdo a la Ley Orgnica del Municipio Libre, los ayuntamientos pueden
prestar directamente o a travs de sus correspondientes Organismos
Operadores (OO) los servicios de administracin, funcionamiento, conservacin
17

y operacin. Pueden adems administrar las aguas nacionales que les hayan
sido asignadas por la Federacin hasta antes de su descarga en cuerpos y
corrientes que no son de su propiedad (art. 3 Ley de Aguas de Veracruz), y
pueden promover la declaratoria de zonas de conservacin o recarga. Los OO
que son quienes vienen desempeando estas funciones, tienen contempladas
varias actuaciones adems de la prestacin del servicio: el establecimiento de
cuotas, tarifas y su cobro, as como otorgar o revocar los permisos de
descargas de aguas residuales a los sistemas de drenaje y alcantarillado (art.
33 Ley de Aguas de Veracruz). Los OO desempean un rol importante en la
prestacin del servicio pblico del agua, y la realidad en el pas, salvo algunas
excepciones, es que cuenta con serios problemas para desempear este rol,
como sucede en el caso de Veracruz, lo que ha justificado la atraccin de la
competencia de servicio pblico al organismo estatal de aguas, y que ha
resultado en una sobrecarga de funciones y en un dficit en la prestacin del
servicio y la calidad con que se provee.
Los OO tienen un amplio catlogo de funciones en materia de agua segn la
Ley de Aguas de Veracruz, pues regulan y controlan las descargas de aguas
residuales, que comprenden el drenaje sanitario, el pluvial, los canales y los
colectores a su cargo, vigilan el cumplimiento de las normas para el control y
prevencin de la contaminacin por aquellas aguas residuales que se
descarguen a los sistemas de drenaje y alcantarillado a su cargo, definen las
condiciones de pretratamiento para las descargas no domsticas que lo
requieran, -cuando se cuenta con el sistema pblico de tratamiento-, otorgan
los permisos de descarga de aguas residuales no domsticas al sistema de
drenaje a su cargo y tiene facultades de vigilancia en materia de calidad del
agua pero tambin pueden proponer parmetros de calidad del agua a la
autoridad federal, tienen facultades de revisin de los proyectos de obra de los
sistemas de tratamiento y la elaboracin del inventario de descargas residuales
no domsticas. As tambin, participan en la elaboracin de las polticas,
lineamientos y especificaciones tcnicas para la realizacin de obras de
saneamiento, ostentan competencias para la construccin de obras de menor
escala en comunidades rurales, destacan las importantes funciones de
establecimiento y cobro de tarifas, as como de sanciones.
18

Por cuanto hace a la autoridad federal, sta tiene que suministrar a los
municipios el agua en calidad y cantidad aceptables mediante la asignacin de
aguas federales. Y la facultad de supervisin corresponde a las autoridades de
salud, quienes llevan sus propios registros de la calidad del agua que se
suministra a la poblacin.

5. Es la respuesta institucional la solucin a los problemas del agua?

En este artculo se destaca la dimensin poltica del acceso al agua y su
significacin social como un problema de justicia, y para responder al
cuestionamiento de donde debemos buscar la solucin? Y saber cules son
los mecanismos que mejor responderan a la realidad que presentan las zonas
con falta de agua y saneamiento, es til el concepto de water governance. Hay
que atender a las reglas del juego que no slo vienen marcadas por la
legislacin de aguas, sino tambin por las reglas informales (prcticas
culturales, acuerdos, consensos, usos, costumbres) que nos permiten abrir la
posibilidad de mecanismos de gobernanza para mejor proveer de agua y
saneamiento ms all de la solucin tcnica; sta ha sido la limitante para
llevar agua a estas zonas, por su difcil o costoso acceso con las soluciones
tradicionales.
La duda surge cuando el municipio tiene una clara falta de capacidad
institucional, que se muestra en la no visibilizacin o priorizacin de este tipo de
obras pblicas, la falta de recursos humanos y financieros asignados a la
construccin de obras pblicas para el agua, el no cumplimiento de sus
obligaciones o la baja eficiencia en la recuperacin de lo que cuesta el servicio.
Parece que a nivel nacional se ha detectado ya la deficiencia y se ha creado un
programa para atender esta debilidad (PROMAGUA) pero esta carencia sigue
siendo un obstculo para la gestin eficaz del servicio. Algunos autores han
destacado la dinmica propia de lo local como limitante o impulsor en la
prestacin del servicio pblico (CABRERO, 2005; GARFALO, 2006), y que se
da en un escenario marcado por conflictos muy puntuales, clientelismo poltico,
negociaciones de los fondos pblicos, reivindicaciones ciudadanas de ciertos
grupos, sobre los cuales se toman las decisiones locales, a veces paralelas a lo
19

que dictan las normas legales y que afectar la prestacin, la calidad y la

cobertura, del servicio pblico del agua.
Hoy en da, en el mbito internacional se dice que no slo el Estado debe ser el
proveedor de estos servicios; por su caracterstica de servicio pblico y por su
dimensin de derecho humano, el Estado es quien debe garantizar su
cumplimiento, lo que no rie con la eleccin de las formas en cmo se realice.
Recientemente en Mxico se est explorando -nuevamente- la participacin de
la iniciativa privada, pero muy poco se dice de abrir los cauces para la
participacin social organizada o el reconocimiento del manejo social del agua,
que se muestran como casos exitosos pero aislados; de comunidades
indgenas o de asociaciones de vecinos que gestionan sus servicios ante la
inactividad de la autoridad municipal, pero se da mayor peso al anlisis de la
participacin de la iniciativa privada. En aquellos casos de gestin comunitaria
se han presentado problemas de reconocimiento de la titularidad y la
competencia para ejercer un servicio pblico sin el correspondiente encargo de
la autoridad municipal. Lo cierto es que estas formas han surgido ante la
inactividad o la falta de cumplimiento de las tareas municipales y han sido
motivo de conflicto con las reglas formales. Por lo tanto, es necesario indagar
ms en la articulacin entre estos dos sistemas en la gestin del agua. La LAN
permite que algunas figuras jurdicas como el comit de cuenca pueda dar
cobertura a estas acciones (como ha sucedido en Oaxaca).
En cuanto a la participacin de la iniciativa privada, sea en la prestacin del
servicio pblico, su gestin, o la construccin de infraestructura, hay que tener
en cuenta que existe una parte de funcin pblica que no es trasmisible o
enajenable.

6. Un caso de estudio: La Cuenca del Ro Blanco y el dficit en la garanta

del acceso al agua y saneamiento
La Cuenca del Ro Blanco se encuentra dentro de la Regin Hidrolgica X
Golfo-Centro, abarca 37 municipios (34 colindan con el ro) y abarca las zonas
metropolitanas de Crdoba y Orizaba.

20

Despliegue en SIGGA8. Localizacin de la zona de estudio

Zona de Estudio. Se muestra la localizacin en el Estado de Veracruz, las curvas de nivel, las reas urbanas, los
cuerpos de agua y el Curso del Ro Blanco y sus afluentes.

Cerca del 50% de la poblacin total se encuentra concentrada en slo seis

municipios: Fortn, Tierra Blanca, Orizaba, Crdoba, Alvarado e Ixtaczoquitln,
el 62% de los municipios que colindan con el Ro Blanco tienen una poblacin
predominantemente urbana siendo Crdoba, Orizaba e Ixtaczoquitln los ms
conurbados. Es decir, de un total de 1,139,046 habitantes, 716,446 son
urbanos mientras que el restante 38% (422,600) son rurales.

37% de los

municipios tienen un grado de marginacin alta; 24% marginacin muy alta,

mientras que 16% son de marginacin media y baja y slo el 5% de
marginacin muy baja (i.e. Orizaba y Ro Blanco). Cabe destacar que Alvarado,
Ixtaczoquitln, Nogales, Fortn, Crdoba y Camerino Z. Mendoza son los seis
8

Como parte del proyecto Gobernanza del agua: cambios jurdicos, sociales e institucionales del
CONACYT se dise un Sistema de Informacin Geogrfica en el cual se ha trabajado con informacin
de CONAGUA e INEGI y se ha contrastado con el anlisis cualitativo y de los programas de apoyo en
materia de agua aplicados en la Cuenca Alta del Ro Blanco.

21

municipios con grado de marginacin baja.

En cuanto a las localidades,

existen en total 2341. No obstante, tan solo 1199 (51% del total) se encuentran
en cuatro municipios: Alvarado, Cotaxtla, Tierra Blanca y Tlalixcoyan.
Recientemente diversas autoridades ambintales y del agua han anunciado
programas para descontaminar la Cuenca del Ro Blanco considerada crtica a
nivel nacional.
En la Cuenca del Ro Blanco, el problema del agua no es un problema de
escasez fsica del recurso sino de gestin ineficaz o de falta de intervencin
gubernamental durante muchos aos, que ha llevado a la situacin de
contaminacin que presenta el ro. Es un problema de desarrollo urbano y de
ubicacin de la industria, que si bien durante un tiempo atrajo inversin de
capital con la buena ubicacin del ro, hoy en da, hay que revertir el proceso
de contaminacin y sanearlo. Ya se han presentado conflictos en la regin por
la inadecuada o falta de abastecimiento de agua, paradjicamente en algunas
zonas existe tandeo, an con contar con manantiales, agua superficial y una
gran reserva de agua subterrnea; pero la poblacin se abastece de agua
potable a travs del agua embotellada. No obstante que el agua de las zonas
urbanas es canalizada desde el manantial, no es el agua que se bebe. En la
parte alta del Rio Blanco, donde nace el ro, todos los municipios estn
conurbados, por lo tanto, el sistema de alcantarillado atraviesa varios de ellos,
pero no existen formas intermunicipales de gestin; en cada municipio hay un
organismo operador, con poca comunicacin entre s, administrados por CAEV
y en los municipios grandes (Crdoba y Orizaba) ejercidos directamente por el
municipio. An con las condiciones fsicas y de administracin propicias para
prestar el servicio de forma conjunta no lo hacen as. Y esto no se debe a que
en la regin exista un elevado sentimiento de autonoma municipal ni de
rivalidad o competencia, en las entrevistas realizadas para esta investigacin
se ve ms bien una predisposicin a la cooperacin, simplemente no han
desarrollado ninguna capacidad local, para vislumbrar el problema o proponer
soluciones conjuntas. Pero ni siquiera desde el nivel estatal se ha visto la
necesidad de implementar mecanismos intermunicipales, de coordinacin o de
cooperacin, y esto se ve en los planes regionales de desarrollo turstico, en
los cuales, el estado propone el desarrollo por regiones y los municipios siguen
22

presentando sus propuestas para acceder a los recursos de forma aislada, an

cuando estn conurbados, lo cual muy probablemente llevar a la ineficiencia
del recurso que se destine a este efecto. Casos distintos se presentan en los
estados del norte y centro del pas (Guadalajara por ejemplo).

Este es un

obstculo para la implementacin del derecho al agua: la falta de capacidad

institucional y en este caso, adems humana.
El objetivo de la autoridad del agua federal es detener los procesos de
contaminacin en el Ro Blanco, sobretodo en la parte alta, pero no se lograrn
si no se abordan conjuntamente o incluso de manera previa otras
problemticas como la mencionada aqu de incapacidad de gestin local, los
problemas ambientales conexos, o la superposicin de programas de diversas
autoridades que confrontan sus objetivos, por mencionar algunos.
La regin presenta los siguientes problemas:
Explotacin intensiva de agua para uso agrcola, industrial, agroindustrial
y pblico urbano,
Presencia de todos los tipos de contaminacin: industrial y domstico en
la parte alta y agroindustrial en las partes media y baja, con
repercusiones ecolgicas importantes a todo lo largo del Ro Blanco y en
la Laguna de Alvarado,
Cobertura de agua potable entubada y de drenaje por debajo de la
media nacional, tanto en el medio rural como en el urbano, a pesar de
tratarse de una de las zonas con mayor disponibilidad de agua,
Presencia en la parte alta de la cuenca de remanentes conservados de
bosques y selvas de alta importancia por su biodiversidad y los servicios
ambientales que prestan,
Contrastes marcados en el grado de marginacin municipal y de
localidades,
Conflictos sociales en demanda de la calidad y cobertura del servicio de
agua entubada, al cobro y a los impactos sobre la salud que la poblacin
asocia a la contaminacin del Ro Blanco en la parte media y baja9.
9

Destacando entre ellos el aejo conflicto en Tierra Blanca, donde existe una difundida percepcin de
que la alta incidencia de enfermedades renales est asociada al riego de hortalizas y granos con aguas del

23

No es de extraar que llame la atencin para la aplicacin de recursos

federales; y en estos momentos confluyen varias propuestas10:
-

El Proyecto emblemtico de saneamiento de la Cuenca del Ro Blanco,

de la CONAGUA, (2008),

El Proyecto de Cuenca Limpia del Ro Blanco, de la PROFEPA, (2008),

El Programa de Ordenamiento Ecolgico de la Cuenca del Ro Blanco,

de la Secretara de Desarrollo Social y Medio Ambiente del Estado de
Veracruz, (2008),

Financiamiento de obras por parte de la Comisin de Aguas del Estado

de Veracruz (CAEV) para los organismos operadores que estn a su
cargo, y

Los propios municipios o sus organismos operadores, con recursos

federalizados desarrollan obras de infraestructura del servicio pblico del
agua.

La contaminacin ya haba sido visibilizada por las autoridades del agua desde
hace varios aos, y como solucin en el anterior sexenio se reinaugur en la
regin una de las obras de tratamiento de aguas residuales ms interesantes a
nivel nacional, el FIRIOB (Fideicomiso del Alto Ro Blanco), la mayor planta de
tratamiento de Veracruz, cofinanciada por iniciativa privada y por autoridades
municipales y estatales que trata las aguas residuales industriales y
domsticas, lo que involucra una complejidad tcnica considerable. La planta,
como muchas en el Estado de Veracruz, enfrenta problemas como la cobranza
del tratamiento de aguas a los municipios y hoy en da est subvencionada
prcticamente por el Estado quien se encuentra pagando el tratamiento de las
aguas municipales, no a travs de la autoridad del agua, sino la ambiental
(Secretara de Medio Ambiente y Desarrollo Social); en ella tratan las aguas
residuales de 5 municipios y diez industrias. La planta ha sido motivo de
cuestionamientos por la poblacin respecto a su funcionalidad (prcticamente
Ro Blanco. Si bien la relacin causa-efecto no est demostrada, la presin social motiv que la Secretara
de Salud implementara una unidad especial de dilisis en el municipio e iniciara una investigacin para
determinar las causas epidemiolgicas de los padecimientos renales.
10
Coinciden tambin otros programas como el de la Secretara de turismo estatal, cuya ejecucin tiene un
impacto ambiental negativo, como el paseo turstico del Ro Blanco, criticable porque en esa parte es
donde el ro est ms contaminado, con descargas ilegales domsticas.

24

desde que se inaugur fue sealada como elefante blanco y son reiteradas las
denuncias de que no trata adecuadamente las aguas residuales), sobre su
cobertura real y los problemas de salud que la poblacin asocia a esta planta,
no siempre con razn. Los malos olores son motivo de denuncia semanal y son
muestra del fracaso de la planeacin urbana, pues se instal sin las medidas
de evaluacin de impacto adecuadas pues est ubicada a escasos metros de
varias escuelas primarias y secundarias, fue ms bien una decisin poltica, lo
cual viene a mostrar que muchas de las decisiones en torno al agua son
producto de discusiones en lo poltico ms que en lo tcnico o en lo ambiental.
El saneamiento es el principal problema en la Cuenca del Ro Blanco, pero la
falta de acceso a agua potable tambin tiene cifras altas, sobre todo en las
zonas rurales. En los municipios conurbados del Ro Blanco puede decirse que
el saneamiento es nulo. Las descargas residuales urbanas domsticas van
directamente al Ro sin ningn tratamiento, de ah que los problemas de
contaminacin sean de DBO pero tambin de DQO por el tipo de industrias
presentes (textiles, qumicas, papeleras, destiladoras, cerveceras).
Segn los datos presentados en la Situacin del subsector agua potable,
alcantarillado y saneamiento, 2007 la poblacin con agua potable en el Estado
de Veracruz es de 5,409,392; con alcantarillado 5,502,611, sin servicio de agua
potable 1,632,187 y sin servicio de alcantarillado 1,538,968, datos ligeramente
distintos a los del organismo de cuenca. Segn esta fuente Veracruz se
encuentra en el antepenltimo lugar junto con Tabasco y Oaxaca en la falta de
cobertura de agua potable (76.8%)11. El caudal suministrado de agua y
desinfectado para consumo humano en Veracruz es de 22,771.7 m3/seg (la
tcnica utilizada es la cloracin).

11

Los datos varan segn la autoridad que reporte, sea el INEGI, la CONAGUA o incluso el Organismo
de Cuenca, lo que constituye un problema porque en algunos casos vara considerablemente

25

Curso alto del Ro Blanco. Cobertura de agua entubada a vivienda o predio en localidades rurales por tamao de localidad.

En Veracruz existen 8 plantas potabilizadoras municipales en operacin con un

caudal tratado de 4,760 l/seg, a diferencia de otros Estados como Sinaloa que
tiene 140 y un caudal tratado de 6,521.1 l/seg12 (CONAGUA, 2007: 31). Si bien
es cierto, la cobertura de agua potable se ha incrementado considerablemente:

Fuente: Programa Hdrico por Organismo de Cuenca Visin 2030 Regin Hidrolgico Administrativa X Golfo Centro

Por cuanto hace al alcantarillado, la cobertura de Veracruz es de 78.1%

ocupando el lugar 26 a nivel nacional. An con estar por debajo de la media
nacional se super la meta planteada -que era mnima, pues solo peda un
incremento del 2%-. Se abord el problema pero es uno de los estados que no
12

Las entidades que ms caudal potabilizado presentan son Mxico con 16,719 l/seg (10 plantas),
Tamaulipas con 11,472 l/seg (55 plantas) y Jalisco con 9,370 l/seg (23 plantas). En el pas an hay
entidades que no cuentan con plantas potabilizadoras municipales como Morelos, Nayarit, Quintana Roo,
Tlaxcala y Yucatn. Situacin del subsector Agua potable, alcantarillado y saneamiento, 2007, SGAPDSGerencia de potabilizacin y tratamiento

26

cumpliran con la meta del milenio pues se calcula que en la regin X carecen
del servicio de alcantarillado formal una poblacin de 2,239,026 y se
autoabastecen de agua por medio de acarreo, una poblacin de 2068,718.
Los objetivos planteados a nivel regional se cumplieron de manera parcial pues
an subsisten grandes dficits y poblaciones sin ningn tipo de acceso, la
poblacin beneficiada con el servicio de alcantarillado es del orden de
1511,991 habitantes y la poblacin incorporada al servicio de agua potable en
este perodo fue de 661,310

habitantes , la poblacin beneficiada por la

disminucin de las enfermedades de origen hdrico en el medio rural fue de

265,705 habitantes.

Fuente: Programa Hdrico por Organismo de Cuenca Visin 2030 Regin Hidrolgico Administrativa X Golfo Centro

El siguiente mapa nos muestra la cobertura de drenaje en las zonas

metropolitanas de Crdoba y Orizaba, en este mapa el tamao de los crculos
muestra el grado de cobertura:

27

Curso alto del Ro Blanco. Cobertura de viviendas con drenaje conectado a red pblica,
fosa sptica, barranca, grieta, ro, lago o mar en localidades rurales por tamao de localidad 2005.

Los datos del INEGI y la CONAGUA una vez registrados en el SIG muestran
diferencias notables en lo que consideran cobertura, en este caso de drenaje y
que viene a mostrar la falta de uniformidad en la informacin:

Zona metropolitana Crdoba-Orizaba. Cobertura de

drenaje conectado a red pblica (datos del INEGI) El rojo
muestra la falta drenaje. Elaboracin propia.

Zona metropolitana Crdoba-Orizaba. Cobertura de drenaje

conectado a red pblica, fosa sptica, barranca, grieta, ro,
lago o mar (datos de CONAGUA). El rojo muestra la falta de
drenaje.
Elaboracin propia.

El problema de cobertura tanto de agua potable como de alcantarillado en esta

zona de estudio se presenta principalmente en el medio rural, pero ya en las
zonas urbanas se utiliza el tandeo. En las primeras se explica porque se han
propuesto las soluciones tradicionales de construccin de infraestructura, sin
mirar las formas alternativas que existen hoy en da, cuando se propusieron
algunas como la captacin de agua de lluvia, hubo problemas de agua
contaminada por la falta de capacitacin en el

mantenimiento de las

instalaciones.

28

Mapa ZE3. Localidades rurales sin ninguna vivienda con agua entubada en vivienda o el predio. El tamao de los
puntos representa la poblacin por localidad, se muestran tambin las zonas urbanas y la infraestructura de caminos

El fondo del problema radica en la falta de capacidad institucional de los

organismos operadores, sean municipales o de CAEV y las bajas tarifas que se
cobran por el servicio, aunque tambin en la antigedad de la infraestructura
(30-40 aos) por el dimetro de la tubera. La planeacin es prcticamente
nula. Los municipios cuentan con planes de desarrollo, que elaboraron
siguiendo el formato que el Estado puso a su disposicin para dar
cumplimiento a una exigencia legal, pero no tienen planes urbanos o son muy
viejos. Otro problema es la creencia generalizada de que hay abundancia de
agua en el Estado de Veracruz (periodos de lluvia largos y grandes ros) y no
se percibe la contaminacin, que es muy alta.
Los siguientes mapas muestran, en base a los datos disponibles de INEGI, la
cobertura de drenaje en las zonas rurales y urbanas; los de la izquierda revelan
la cobertura en viviendas con drenaje conectado a red publica o fosa sptica y
los de la derecha el criterio que utiliza la CONAGUA para considerar que una
vivienda cuenta con cobertura, los cuales aglutinan los ya revelados y adems
fosa sptica, barranca, grieta, ro, lago o mar, es decir, incluye cualquier forma
de sacar las aguas residuales de la vivienda y depositarlas en algn lugar , lo
que visto en trminos cuantitativos permite presentar porcentajes de cobertura
mas elevados. Es importante sealar las repercusiones ambientales que
engloban estos criterios:

29

Cobertura de viviendas rurales con drenaje conectado

a red pblica o fosa sptica 2005.

Cobertura de viviendas urbanas con drenaje conectado

a red pblica o fosa sptica 2005.

Cobertura de viviendas rurales con drenaje conectado a red

pblica, fosa sptica, barranca, grieta, ro, lago o mar 2005

Cobertura de viviendas urbanas con drenaje conectado a red ,

fosa sptica, barranca, grieta, ro, lago o mar 2005.

Con base a esta informacin se observa que los municipios de la zona de

estudio tienen un promedio de 63% de cobertura de drenaje conectado a la red
pblica o fosa sptica. Asimismo, se observa que 15 municipios tienen una
cobertura de ms de 80% y ocho municipios (es decir, 21% del total de
municipios de la muestra) tienen una cobertura menor a 40%. Y con base en
los criterios de CONAGUA se observa que los municipios de la muestra tienen
un promedio de 69% de cobertura de drenaje (se observa una diferencia de 6
puntos porcentuales). Se observa tambin que 19 municipios tienen una
cobertura de ms de 80% (4 municipios ms entran en esta categora respecto
a los datos del INEGI). Ocho municipios tienen una cobertura menor a 40%.

30

La conurbacin municipal que se presenta en las dos reas metropolitanas de

Crdoba y Orizaba podra permitir formas intermunicipales o regionales de
gestin del servicio pblico del agua (en el Estado de Veracruz solo
encontramos el sistema de agua y saneamiento metropolitano Veracruz-Boca
del Ro y Medelln). No se ha dado prcticamente entrada a la iniciativa privada
y existe la percepcin generalizada entre los actores (gubernamentales,
sociedad civil) de que corresponde al gobierno ejecutar estos servicios. Por lo
tanto, existe un componente social muy alto en la resolucin del problema que
deber tomarse en cuenta para modificar las pautas de conducta respecto al
agua.
Entre los mecanismos vigentes para

resolver el problema con la accin

gubernamental, la CONAGUA tiene tres programas para atender la falta de

cobertura del servicio pblico del agua, el financiamiento en su mayor parte es
federal con participacin diferenciada de los estados. Los municipios rara vez
participan en la financiacin, y esto ha llevado a una falta de compromiso y a
que no perciban que ellos son quienes tienen que garantizar este servicio
pblico. Veracruz es uno de los estados en que la participacin federal puede
ser de hasta el 70% en zonas rurales, y hasta del 100% en municipios con alta
marginacin, tratndose de la potabilizacin.
Para proveer de agua limpia en calidad y cantidad a la poblacin existe el
Programa Agua Limpia13 (PAL), el cual opera en dos modalidades, la primera
federalizada (con inversin federal, estatal y en ocasiones municipal) y la
segunda regionalizada (con inversin nicamente federal). En la regin del Ro
Blanco durante el periodo 2005-2007 dentro de la modalidad regionalizada se
ejerci un 80% de la inversin programada en nueve municipios colindantes al
ro (Alvarado, Crdoba, Camerino Z. Mendoza, Fortn, Ixtaczoquitln, Nogales,
Orizaba, Ro Blanco y Tierra Blanca). Las acciones principales dentro del PAL
fueron la instalacin y reposicin de equipos de desinfeccin, monitoreo de
13

Uno de los programas en materia de agua con mayor tiempo de aplicacin es el de Agua Limpia
(PAL) que tiene por objetivo fomentar y apoyar el desarrollo de acciones para ampliar la cobertura de
desinfeccin del agua para consumo humano, mediante la cloracin en los sistemas de abastecimiento y
distribucin; la instalacin, rehabilitacin y mantenimiento de hipocloradores; as como el suministro y
distribucin eficiente de desinfectantes.

31

cloro residual libre, as como operativos preventivos. Respecto al PAL

federalizado el nico dato con el que se cuenta para el periodo es la inversin
ejercida. Este dato refleja que en el municipio de Alvarado el 51% fue aportado
por el gobierno estatal, mientras que el restante por el federal.
Para las zonas rurales existe el programa PROSSAPYS14 que en el periodo
2005-2007 de la inversin federal programada, slo el 68.83% se ejerci, en
cuanto a la inversin estatal el 70.09%, lo que muestra que no se conoce la
convocatoria suficientemente por aquellos que tienen el dficit de cobertura o
que no llega a su trmino la construccin de lo programado.
El Programa APAZU15 2005-2006, sin embargo, tuvo ms xito a la hora de
ejercer la inversin en cuatro municipios. Es decir, se logr el 81% de la
inversin federal programada y el 85% a nivel estatal. Las acciones llevadas a
cabo fueron la elaboracin de proyectos ejecutivos para la construccin de
plantas de tratamiento de aguas residuales y la ampliacin de la red de
drenaje16.
Un anlisis del presupuesto de los programas APAZU, PROSSAPYS y PAL
aplicados en esta zona en los periodos sealados permite afirmar que se dio un
subejercicio del presupuesto por varias razones: el marco jurdico sobre el cual
los programas estn basados no es conocido, lo que dificulta la solicitud;
muchos municipios no cuentan con planes de desarrollo urbano que es uno de
los requisitos que piden; la participacin de los municipios, de la iniciativa
privada y de los organismos operadores en programas de abastecimiento y
14

El Programa para la Construccin y Rehabilitacin de Sistemas de Agua Potable y Saneamiento en

Zonas Rurales (PROSSAPYS) tiene como objetivo apoyar la creacin de infraestructura para abatir el
rezago en la dotacin y cobertura de los servicios de Agua Potable y Saneamiento en Zonas Rurales,
mediante la construccin, mejoramiento y ampliacin de infraestructura en localidades rurales igual o
menores a 2,500 habitantes de Mxico, con la participacin comunitaria organizada.
15

El Programa para la Construccin y Rehabilitacin de Sistemas de Agua Potable y Saneamiento en

Zonas Rurales (PROSSAPYS) tiene como objetivo apoyar la creacin de infraestructura para abatir el
rezago en la dotacin y cobertura de los servicios de Agua Potable y Saneamiento en Zonas Rurales,
mediante la construccin, mejoramiento y ampliacin de infraestructura en localidades rurales igual o
menores a 2,500 habitantes de Mxico, con la participacin comunitaria organizada.
16
Pero tambin se observa que a nivel estatal quienes ms solicitan son los municipios grandes, con
capacidad institucional para preparar la solicitud, que adems se vincula a que el municipio tenga planes
de desarrollo urbano, una limitante para toda esta regin.

32

saneamiento es casi nula; y an

falta la difusin de estos programas. Se

puede afirmar tambin que no se han cubierto completamente las necesidades

de los municipios ms marginados.
Por lo tanto, se ha identificado el problema, se han creado mecanismos
financieros para atenderlo, pero an falta la eficiencia de los programas de
apoyo, que se liga a la falta de eficiencia econmica y humana de los
organismos operadores y tambin a la falta de mecanismos de seguimiento.
El siguiente mapa muestra donde se han aplicado estos programas en el
Estado de Veracruz:

Inversin por programa y por municipio. Elaboracin propia

Para hacer frente a la falta de capacidad de los organismos operadores se

propuso en el 2008 el Programa para la Modernizacin de Organismos
Operadores de Agua (PROMAGUA)17 que se aplicar este ao. Pero no
obstante, hay una dimensin socio-poltica que hay que abordar, al menos en
la regin, para que las inversiones que buscan una mayor cobertura en agua
17

PROMAGUA tiene como fin apoyar a los prestadores de los servicios en la atencin a la poblacin, en
materia de cobertura y calidad de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento. Para
lograrlo promueve la participacin de capital privado como complemento a los recursos no recuperables
que el Programa brinda, y para ello requiere de un cambio estructural que fomente la consolidacin de los
organismos operadores de agua; facilite el acceso a tecnologa de punta; impulse la autosuficiencia; y
promueva el cuidado del medio ambiente con proyectos de saneamiento, preferentemente ligados al
aprovechamiento de las aguas residuales.

33

potable y en materia de saneamiento den resultados positivos, y esta ha sido la

intencin de este artculo: el mostrar esas dimensiones institucionales a las que
no se presta mucha atencin, fijando la solucin en la tcnica.

Conclusiones
Desde la perspectiva de los derechos humanos existen argumentos para
demandar el acceso al agua y saneamiento, pero los mecanismos o vas para
exigirlo no han sido an bien diseados, quedando como declaratorias.
Prevalece la idea de que por tratarse de un servicio pblico corresponde a los
gobiernos su prestacin, y los conflictos sociales que se han suscitado en el
pas muestran la tendencia a no aceptar la participacin privada. No obstante,
las instituciones pblicas exploran este camino. La alternativa que se
contrapone es la llamada nueva cultura del agua que va por mecanismos ms
participativos, en trminos sociales, ms comunitarios, y en franca oposicin a
la participacin de la iniciativa privada.
Por justicia los gobiernos deben proveer de agua a las zonas ms marginadas
y vulnerables socialmente, utilizando la gratuidad en algunos casos, pero la
realidad nos muestra que estos son los que ms pagan por el agua y cuestiona
seriamente los elementos que constituyen el acceso al agua y al saneamiento.
Por razones de solidaridad, los municipios o poblaciones con agua deben
permitir su uso a regiones que no cuentan con ello, con los pagos
compensatorios adecuados, que no necesariamente tienen que ser monetarios.
En esta regin ya se han presentado conflictos de municipios indgenas que
cuentan con el agua y no la brindan a otros considerndola de su propiedad
pero tambin porque no han recibido ninguna compensacin. El Estado ha
fallado en proveer de este bien y en la implementacin de la GIRH que est
funcionando ms como una imposicin o confrontacin que como una
conciliacin con el manejo social del agua.
La falta de capacidad institucional (entendiendo por instituciones las reglas
formales e informales) ha sido determinante en el mantenimiento del status quo
34

en la regin, por lo que se puede afirmar que el derecho al agua slo puede
garantizarse cuando se cuenta con instituciones fuertes, adems de su
reconocimiento explcito y la aplicacin de recursos econmicos y mecanismos
de rendicin de cuentas.

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