Especializacin en Gerontologa Comunitara e Institucional

Mdulo 1

Polticas Sociales
Alicia Kirchner - Paola Vessvessian

Especializacin en Gerontologa
Comunitaria e Institucional

MODULO 1: Polticas Sociales

Autoras:
Dra. Alicia Kirchner
Lic. Paola Vessvessian

Polticas Sociales

ISBN: 978-987-544-221-4
3ra. edicin. 2012.

Polticas Sociales

Autoridades Nacionales

Presidenta de la Nacin
Dra. Cristina Fernndez de Kirchner

Ministra de Desarrollo Social

Presidenta del Consejo Coordinador de Polticas Sociales
Dra. Alicia Kirchner

Secretario Nacional de Niez, Adolescencia y Familia

Dr. Gabriel Lerner

Directora Nacional de Polticas para Adultos Mayores

Magster Mnica Roqu

Autoridades Universitarias
Rector de la Universidad Nacional de Mar del Plata
Lic. Francisco Morea
Decano de la Facultad de Psicologa
Dr. Orlando Calo
Vicedecana de la Facultad de Psicologa
Esp. Alicia Zanghellini
Subsecretaria de Posgrado y Relaciones Internacionales
Dra. Patricia Weissmann

Polticas Sociales

Comit Acadmico

Doctora Alicia Kirchner, Ministra de Desarrollo Social de la Nacin, Presidenta del Consejo
Coordinador de Polticas Sociales. Miembro del Comit Acadmico de la Especializacin en
Abordaje Integral de Problemticas Sociales en el mbito Comunitario de la Universidad
Nacional de Lans. Presidenta del Programa de Gestin de Transformaciones Sociales
MOST de UNESCO.
Doctor Orlando Calo, Decano de la Facultad de Psicologa de la Universidad Nacional de
Mar de Plata.
Doctor Gabriel Lerner, Secretario Nacional de Niez, Adolescencia y Familia del Ministerio
de Desarrollo Social de la Nacin.
Especialista Alicia Zanghellini, Vicedecana de la Facultad de Psicologa de la Universidad
Nacional de Mar de Plata. Profesora de la Ctedra Grupo de Reflexin para el Aprendizaje,
Facultad de Psicologa de la Universidad Nacional de Mar del Plata.
Dra. Patricia Weissmann, Subsecretaria de Posgrado y Relaciones Internacionales,
Universidad Nacional de Mar del Plata, Facultad de Psicologa de la Universidad Nacional
de Mar del Plata.
Doctora Isolina Dabove, Directora del Centro de Derecho de la Ancianidad, Universidad
Nacional de Rosario. Profesora Titular de Derecho de la Ancianidad, Universidad Nacional
de Rosario.
Doctor Ricardo Iacub, Profesor Regular Asociado de Psicologa de la Tercera Edad y
Vejez de la UBA; Investigador de la Universidad Nacional de Buenos Aires, la Universidad
Nacional de Rosario y la Universidad Nacional de Mar del Plata. Profesor invitado de
universidades nacionales y extranjeras.

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Direccin

Directora de la Especializacin: Magster Mnica Laura Roqu, Directora Nacional de

Polticas para Adultos Mayores de la Secretara Nacional de Niez, Adolescencia y Familia
del Ministerio de Desarrollo Social. Docente Experta de los cursos internacionales en
Gerontologa de la Organizacin Iberoamericana de Seguridad Social. Profesora invitado de
universidades nacionales y extranjeras.
Coordinadora Acadmica: Especialista Susana Ordano, Coordinadora del rea de
Educacin y Cultura de la Direccin Nacional de Polticas para Adultos Mayores de la
Secretara Nacional de Niez, Adolescencia y Familia del Ministerio de Desarrollo Social.
Especialista en Educacin de Adultos Mayores y de Educacin a Distancia. Docente de la
Especializacin de Educacin de Adultos Mayores de la Universidad Nacional de Rosario.
Subcoordinadora Acadmica: Magster Claudia Josefina Arias, Magster en Psicologa
Social. Docente de la ctedra Estrategias Cualitativas y Cuantitativas para la Investigacin
Psicolgica de la Facultad de Psicologa de la Universidad Nacional de Mar del Plata.
Investigadora Grupo Evaluacin Psicolgica Facultad de Psicologa, Universidad Nacional
de Mar del Plata.
Coordinadora Operativa: Lic. Mara Cruz Berra, Facultad de Psicologa. Universidad
Nacional de Mar del Plata.
Asesora Pedaggica: Especialista Susana Lpez. Docente de la Universidad de
Buenos Aires. Docente de la Universidad Nacional de Quilmes. Docente de FLACSO.
Especialista de Educacin a Distancia.
Coordinadora de Tutores: Licenciada Estela Machain
Tutores
Regin NEA: Especialista Daniel Sulim; Regin NOA: Especialista Adriana Cortese; Regin
Centro: Dr. Carlos Romano; Regin Cuyo: Especialista Viviana Lasagni; Regin Capital y
Conurbano: Licenciada Susana Rubinstein; Regin Buenos Aires Interior: Licenciada
Corina Soliverez; Regin Patagonia Norte: Licenciada Mara Ins Gaviola; Regin
Patagonia Sur: Especialista Jorge Castelli

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Indice
Captulo I: El Estado y las Polticas Sociales
Captulo II: Comunidad, Estado y Polticas Pblicas

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71

Polticas Sociales

Polticas Sociales

Mdulo de Polticas Sociales

Captulo 1:
El Estado y las Polticas Sociales

PRESENTACIN:

Este Mdulo abordar principalmente argumentos esenciales hacia la comprensin de los

conceptos fundamentales que recorren y atraviesan a las polticas sociales en el contexto
actual. Asimismo, las aproximaciones a los procesos histricos servirn de referencia
comparativa para reflexionar e intervenir en el presente.
El captulo 1 har hincapi fundamentalmente en la relacin entre Estado y Polticas
Sociales

El Mdulo en su conjunto abordar conceptualmente los modelos de Estado. Estado de

Bienestar y Estado neoliberal. Cuestin social. La relacin entre Poltica Social, Estado y
comunidad. Territorialidades, identidades y cultura. Procesos tcnicos y procesos polticos.
Capital social y poltica social. Poltica social y Organismos Internacionales. Gestin y
Transversalidad.
A travs del siglo XX podemos encontrar variadas definiciones y conceptualizaciones de qu
se entiende por Estado, ya que los procesos polticos-sociales han dado a luz diferentes
formas de manifestacin del mismo. Asimismo, hay distintas interpretaciones y posiciones
sobre qu comprendemos cuando hacemos mencin al Estado a la luz de los procesos
histricos-reales. A la vez y para poder tener una comprensin mas global del fenmeno, es
necesario sealar que desde fines del siglo XIX y a travs del siglo XX, la construccin de
los Estado Nacionales sigui un proceso que muchos pases del mundo compartieron,
desde Amrica Latina hasta Europa pasando por Estado Unidos y, a mediados del siglo XX,
muchos pases de Asia y frica completaron dicho proceso.
El Estado puede ser entendido como:

Una forma poltica de organizar las sociedades histricamente

Como conductor social

Un conjunto de instituciones

Un conjunto de normas y leyes: el derecho

Creando y promoviendo distintos derechos (civiles, polticos, sociales, gnero,

identidades, etc.)

Un determinado territorio donde se vinculan culturas y tradiciones

Polticas Sociales

La activacin y regulacin de recursos y polticas pblicas

Como un proceso social

El Estado puede ser entendido en relacin a:

La sociedad civil (tradicin democrtica-popular)

Los grupos polticos, sociales y econmicos (tradicin realista-weberiana)

Los ciudadanos (tradicin liberal-democrtica)

Los individuos (tradicin liberal y neoliberal)

Las clases sociales (tradicin marxista)

Las tradiciones que figuran entre parntesis son a modo indicativo y no necesariamente
excluyentes. Simplemente es a los efectos de poder delimitar esquemticamente desde
donde algunas tradiciones hacen mayor hincapi al momento del anlisis

Teniendo en cuenta los puntos anteriores, nos adentraremos resumidamente en las diversas
transformaciones y manifestaciones que el Estado argentino asumi en la historia, pudiendo
dividirlo en los siguientes perodos:
1. 1880-1930 (Estado Liberal)
2. 1930-1945 (Comienzos del Estado intervencionista)
3. 1945-1975 (Surgimiento del Estado Social y/o de Bienestar)
4. 1976-2001 (Ruptura del Estado de Bienestar y apertura del Estado neoliberal)
5. 2002- (Crisis del Estado neoliberal y apertura hacia un Estado articulador e integrador)
La esquematizacin de los cuatro puntos anteriores nos permitir, de todos modos, ir
adentrndonos en la cuestin.
En 1880 el Estado se unifica y constituye en todo el territorio nacional. Podramos
denominarla como el momento en que el Estado no articula o interviene - pero slo para
remarcar sus diferencias con los momentos histricos posteriores, no porque no tenga
incidencia en la realidad - porque el acceso a la poltica por parte del conjunto de la
sociedad estaba reducido a una parte los grupos sociales que la conformaban (y que a la
vez detentaban los medios econmicos), y en consecuencia slo una parte de la sociedad
gozaba de derechos polticos. De este modo y teniendo en cuenta que los derechos son
dados y expresados a travs del Estado a partir del conflicto entre los grupos sociales,
podemos decir que grandes sectores de la sociedad no tenan participacin ni incidencia en
la definicin de los asuntos estatales y polticos-pblicos.

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Polticas Sociales

DERECHOS

CARACTERSTICAS DE LOS DERECHOS

Hacen referencia a la posibilidad de asociacin,

I. CIVILES

expresin y opinin, as como a reunirse y

manifestarse pblicamente
Estn relacionados principalmente con el acceso
al sufragio en la eleccin de los representantes

II. POLITICOS

de la Nacin por parte de la ciudadana y por lo

tanto con la ampliacin en la participacin de los
asuntos pblicos de cada vez mas sectores de la
sociedad

III. SOCIALES Y ECONMICOS

Se refieren a la proteccin y a la seguridad social

(salud, educacin, trabajo, vivienda, etc)
Son los denominados derechos de cuarta
generacin

IV. IDENTITARIOS,

estn

vinculados

nuevas

demandas que no eran tenidas en cuenta y que

CULTURALES, GNERO,

con su aparicin han modificado el espacio

DERECHOS HUMANOS 1

pblico, las polticas sociales y las formas de

organizacin social, dando lugar a nuevos
sujetos sociales.

Como bien dice Ernesto Laclau, En Amrica Latina, durante los aos setenta y ochenta, por
ejemplo, la defensa de los derechos humanos form parte de las demandas populares y, por lo tanto,
parte de la identidad popular (Laclau, 2005).

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Polticas Sociales

Es en este orden cmo se han desarrollado y extendido los derechos en la Argentina

desde una mirada histrico-cronolgica. Podramos decir que la obtencin de ms
derechos por parte de la poblacin siguen un curso inclusivo, extensivo y ampliado, ya
que dicho aumento se corresponde con la progresiva incorporacin de grandes sectores
sociales a la vida poltica del pas. Tambin pueden entenderse como la cada vez mayor
participacin de la sociedad en la riqueza y bienes sociales producidos socialmente, as
como en aquellas cuestiones referidas a garantizar niveles cada vez mejores de vida en
las distintas esferas en que participan los individuos
Si bien sealamos el orden cronolgico, eso no implica que todos los derechos
conseguidos coexistan simultneamente en el tiempo, es decir: el haberse alcanzado, por
ejemplo, derechos sociales y econmicos, no implica que esos derechos no sean
paulatinamente cercenados a la vez que subsisten intactos los derechos polticos y los
derechos de cuarta generacin comienzan a surgir. En sntesis: la ampliacin no es lineal
ni progresiva, implica un juego de tensiones y conflictos a partir de los cuales se redefinen
esos derechos y la sociedad.

Entre 1880 y 1930 se lleva adelante una ampliacin desde los derechos civiles hacia los
derechos polticos. Este proceso est signado por una complejizacin en las estructuras e
instituciones del Estado, ya que ahora otros sectores de la sociedad civil anteriormente
excluidos pasan ser reconocidos legalmente a travs del derecho. En este sentido hablamos
de una complejizacin en las funciones del Estado, ya que debe nuevas y distintas
demandas surgen en el devenir de los procesos histricos, y por lo tanto, las instituciones
hasta el momento existentes se reformulan en funcin de las nuevas realidades. En este
proceso tambin la sociedad civil se ve modificada, ya que el mismo implica relaciones
dependientes y de mutua interaccin. En el campo de la sociedad civil participan los grupos,
asociaciones, clases sociales, individuos, sindicatos y partidos polticos que van asumiendo
importancia en la vida social y poltica.
ALGUNAS DEFINICIONES
En relacin a la intervencin-articulacin del Estado en la Argentina, Ricardo Sidicaro seala:
Por regla general, en los debates acerca de los problemas relacionados con el Estado se
habla directa o indirectamente sobre otros dominios de la vida social. En el plano estatal
se cristalizan las anteriores y presentes relaciones de fuerza entre actores sociales
existentes de una sociedad cuando se proponen cambios de sus estructuras legales y
administrativas se est planteando una lucha de poder para modificar sus orientaciones
inmediatas y futuras. (...) Es decir, los diagnsticos sobre la situacin estatal estn asociados
a concepciones sociales, polticas y econmicas, e invariablemente aconsejan cambios en

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Polticas Sociales

las legislaciones (...) (Sidicaro, 2001)

El reciente prrafo es un avance para poder ir dejando en claro aquello que venimos
manifestando respecto a la relacin Estado, derechos y sociedad civil.
Si, como mencionamos anteriormente, el Estado puede ser comprendido tambin como un
proceso (respecto a su estrecha relacin con los procesos sociales que se generan en la
sociedad civil), es a la luz de esta caracterizacin que pueden comprenderse las sucesivas
ampliaciones de derechos en una determinada sociedad histrica. En este sentido, el
Estado intervencionista de la dcada de 1930 desarroll principalmente las bases
econmicas industriales, dejando asentado el terreno para el posterior nacimiento e
intensificacin de los derechos sociales. Pero dado el carcter represivo y fraudulento de
esa dcada (denominada dcada infame) sus lmites eran concretos, y la voluntad poltica
de impulsar una democratizacin de las distintas esferas de la vida social presentaban
muchos lmites.
Teniendo siempre como referencia las caracterizaciones sealadas al comienzo desde
cmo comprender las distintas dimensiones del Estado (el Estado entendido como y en
relacin a), es necesario sealar que en estos procesos que estamos describiendo
intervienen varios de los puntos sobre los que hacemos referencia, a la par que convendra
vislumbrar que en la creciente complejizacin social los procesos se entrecruzan cada vez
ms con distintos aspectos, actores, funciones y estructuras sociales (complejizacin de las
estructuras administrativas, asignacin de recursos a travs de polticas pblicas, creacin
de nuevas instituciones, ampliacin de la ciudadana por extensin de derechos inclusivos,
etc).
PRECISIONES EN TORNO AL ESTADO, LOS DERECHOS Y LA CIUDADANA COMO
PROCESOS
...los derechos de ciudadana son, en primer lugar, deberes que el Estado asume frente
a sus miembros
...fue as que, al cabo de considerables luchas y compromisos, se termin por atribuirle al
mismo Estado la responsabilidad de suplir tales carencias, promoviendo la dimensin
social de la ciudadana...
...pero hablar de Estado nunca es hablar de un dato sino de una construccin, de un
artefacto cultural que aparece como el producto y expresin de determinados conflictos y
tradiciones, cristalizados en conjuntos histricamente especficos de instituciones y de
prcticas...
...tampoco la ciudadana es un mero dato sino una construccin social que se funda

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Polticas Sociales

en un conjunto de condiciones materiales e institucionales y en una cierta imagen del bien

comn y de las forma de alcanzarlo... (NUN, 2000)

Al momento, tenemos un conjunto de definiciones y caracterizaciones que nos ayudarn a

adentrarnos de un modo mas profundo en las sucesivas transformaciones que fue sufriendo
la sociedad a travs de sus mltiples interrelaciones y conflictos.
Estado, derechos y sociedad civil son realidades que no deberan pensarse aisladas unas
de otras, sino mas bien en su permanente retroalimentacin. Asimismo, es necesario
vincularlas con lo que podramos llamarlas partes activas que les dan sentido concreto y
por las cuales se manifiestan: polticas pblicas, instituciones, ciudadana, grupos
sociales.
Podemos ejemplificar y graficar dichas relaciones en el siguiente esquema:

Estado

Sociedad Civil
Ciudadana

Conductor social tico poltico

Movimientos sociales
Las cuatro formas de Derechos

Como ya hemos sealado, el esquema anterior debe ser interpretado como un proceso de
relaciones mutuas, donde las nociones generales interactan permanentemente unas con
otras. Es a los efectos de poder delimitar y aprehender las categoras principales a travs de
las cuales se canalizan las demandas y se efectivizan en derechos que dicho esquema
puede servir como gua.

A1. Distintos momentos y dimensiones en la transformacin del Estado argentino

Cuando hacemos mencin a los distintos momentos y dimensiones en la transformacin del

Estado, debemos tener en cuenta que ningn modelo es puro en la realidad, sino que

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Polticas Sociales

convive con formas subordinadas a l que pujan por imponer su direccin, proyecto o
hegemona en un campo atravesado por distintas relaciones de fuerzas polticas.
En lo que respecta a lo que hemos denominado Estado no intervencionista en la argentina
(1880-1930), queremos sealar que su forma de relacin con el conjunto de la sociedad se
ve restringida por la propia conformacin y estructura de ese estado, por la capacidad e
intereses que prevalecen al momento de articularse con otras instancias de la sociedad.
Precisamente, la no articulacin obedece a un determinado proyecto que ese Estado dirige
en un momento de la historia, donde el progreso es restringido y la articulacin aparece
como no necesaria en funcin de ese mismo proyecto. Es en este sentido que hemos
relacionado Estado y derechos en el proceso de conformacin de la ciudadana y las
identidades. Si esas identidades ciudadanas estaban ausentes o invisibles, o inclusive no
existan, se deba a que esa direccin poltica no las necesitaba para mantener su dominio,
es decir, no las integraba y articulaba en un proyecto comn.
Las usuales identificaciones en torno al Estado intervencionista se asientan sobre sus
caractersticas en relacin a lo econmico. Se dice, por lo general, que el Estado interviene
en la economa o en las relaciones econmicas para regularlas o modificarlas. Para nuestro
inters, es importante tener en cuenta la relacin entre Estado y comunidad a travs de las
polticas sociales que intervienen en los procesos colectivos y comunes.
En este sentido, podramos decir que el Estado interviene en la economa con los fines de
crear y modificar las relaciones all existentes hasta ese determinado momento histrico. Las
formas de intervencin pueden ser a travs de :
La activacin y regulacin de recursos
La generacin de leyes e instituciones que regulan a las distintas partes que intervienen
en el proceso
Polticas pblicas (sociales, de empleo, de salarios, etc)

EL ESTADO COMO PROCESO

La concepcin del Estado como un proceso es importante a tener en cuenta a lo largo
de todo el captulo
Respecto a poder pensar al Estado como un proceso e introduciendo el eminente carcter
poltico de los mismos, Juan Carlos Portantiero seala: ...El proceso que va del Estado
Liberal de Derecho hasta el Estado Social no puede ser ledo solamente como un pasaje de

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Polticas Sociales

una etapa competitiva del desarrollo del capitalismo a otra monopolista; se trata, adems,
de una trayectoria en la que se va modificando sucesivamente la posicin de las masas en
relacin con lo poltico lo que, a su vez, transforma las caractersticas del estado

Como las formas de intervencin no se refieren y vinculan meramente hacia la reproduccin

econmica o esfera econmica, nos abocaremos y profundizaremos sobre el llamado
Estado Social y/o de Bienestar, proceso en el cual confluyen de un modo novedoso las
formas de derechos sealadas anteriormente, as como la ampliacin de polticas pblicas,
la transformacin en el mundo del trabajo, las estructuras e instituciones del Estado y
aspectos de la vida social, poltica, econmica y cultural de la sociedad.

ARTICULACIN DEL ESTADO: ACLARACIN A TENER EN CUENTA

La nocin de articulacin del Estado ha generado y sigue generando ciertas confusiones
para la mejor interpretacin de los procesos sociales. Hay que tener en claro que el Estado
siempre se articula en relacin a la sociedad: sea para modificar relaciones existentes,
sea para desarticular unas y construir otras, sea por accin u omisin. Inclusive, lo que
hemos acordado en denominar Estado no intervencionista cumple con estas caractersticas.
Las diferencias son cualitativas y de grado segn las pocas histricas, y son las crisis de la
sociedad las que hacen emerger estas cuestiones con mas fuerza.
Un ejemplo cercano: con la instalacin y profundizacin del llamado modelo neoliberal, se
tuvo la impresin aceptada por gran parte de la sociedad que el Estado haba dejado
de intervenir. En realidad, sucedi que el Estado dej de asumir muchas instancias y
polticas pblicas que hasta ese momento cumpla en la regulacin de la sociedad. Con el
triunfo poltico del neoliberalismo, el Estado pas a cumplir otras funciones de regulacin e
intervencin, dejando en las manos del mercado aquellas de las cuales anteriormente se
haca cargo desde un lugar cualitativamente y cuantitativamente mas amplio y que estn
relacionadas con la denominada seguridad social (salud, educacin, leyes laborales, etc).
Podemos resumirlo diciendo que el Estado neoliberal desarticul relaciones histricas
existentes y articul otras en funcin de su proyecto hegemnico.

La reciente aclaracin nos permitir adentrarnos con mayor claridad sobre lo que
histricamente se ha dado en llamar Estado Social o Estado de Bienestar. Para
comprender los elementos que lo componen y las formas en que se articula con la sociedad,
nos serviremos de la comparacin con el llamado Estado neoliberal, que tuvo su auge e
instalacin creciente en la pasada dcada de los 90.

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Polticas Sociales

Cuando hicimos mencin del Estado intervensionista, lo hemos ligado ante todo al campo
de lo econmico, en funcin de resaltar sus acciones y diferencindolo del primer momento
que hemos en dado llamar Estado no intervencionista 2. Adentrndonos en el Estado de
Social, haremos mencin a la profundizacin y extensin de esas intervenciones y
reformulaciones, o mejor dicho, de una nueva forma de articulacin con la sociedad.

Caractersticas del Estado Social:

1. Fuerte intervencin en la economa
2. Redistribucin de la riqueza social
3. Participacin de la riqueza social a mayores sectores de la sociedad
4. Extensin y creacin derechos y profundizacin de los derechos sociales
5. Profundizacin del proceso de ciudadanizacin
6. Creacin de la seguridad social
7. Regulacin de las relaciones de trabajo
8. Bajos ndices de desocupacin
9. Sociedad civil movilizada
10. Predominio de lo pblico sobre lo privado
DIFERENTES DEFINICIONES

Segn Luis Enrique Alonso:

1. El avance de lo pblico en general es por lo tanto producto de las tendencias
ciertamente igualitaristas y de refuerzo de la democracia y la ciudadana
2. El Estado convertido en regulador de lo econmico y lo social frente a la idea de la
autorregulacin del mercado
3. Los derechos sociales y econmicos los derechos de bienestar se convierten en
derechos centrales y universales con una importante cobertura para las poblaciones
Segn Claus Offe:
1. La prctica del Estado de Bienestar est inmersa en un conjunto ampliamente
2

Para no generar confusiones, lo ms correcto sera decir que el momento del Estado que va de
1880-1930 garantizaba principalmente el desarrollo del creciente mercado argentino, cumpliendo
funciones netamente ligadas a la reproduccin econmica capitalista. Las acciones estatales estaban
en funcin de esas relaciones. Con el ascenso al poder por parte de la Unin Cvica Radical en 1916,
ya se producen cambios respecto a los derechos polticos, y el estado comienza a contemplar la
participacin de otros sectores sociales en la vida del pas. Si marcamos 1930 como la apertura a un
nuevo perodo de la historia, nos referimos sobre todo al comienzo de un proceso de industrializacin
que en los aos siguientes se iba a profundizar.

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Polticas Sociales

compartido de supuestos de fondo, concernientes a una nocin apropiada de

justicia social
2. Los riesgos materiales y las inseguridades individuales deben ser provistos
mediante arreglos colectivos. Esto significa que dicha provisin no debe realizarse
mediante caridad voluntaria o mutualismo

Aquello que comienza a institucionalizarse sobre las bases del Estado Social es la idea de
una regulacin por parte del Estado de esferas o instancias de la vida colectiva que con
anterioridad no eran tenidas en cuenta. Con los crecientes procesos de industrializacin y
modernizacin se iban reconfigurando el conjunto de relaciones sociales y comenzaba a dar
a luz a un nuevo modelo de sociedad o, en su denominacin mas amplia, al Estado Social,
donde el vnculo entre Estado-sociedad civil-actores-polticas pblicas se ve
sustancialmente reformulado.
En este sentido y apoyndonos en las recientes definiciones, podramos decir que las bases
del Estado Social se asentaban a partir de:

La construccin y radicalizacin de los procesos ampliados de ciudadanizacin

Los derechos sociales como conformadores de nuevas identidades sociales

La reformulacin de la democracia y la vida poltica hasta ese momento histrico

El surgimiento de nuevos actores colectivos en el espacio pblico

El acceso igualitario y universal a la seguridad social

La participacin en la riqueza social a partir del salario y los bienes sociales-colectivos

La ciudadana social
inclua un marco de
deberes y derechos que
supuso una
desmercantilizacin
parcial de lo social y
una ampliacin del
alcance, la profundidad
y la calidad de la
intervencin del Estado
en la economa.

En este nuevo proceso de reestructuracin de la sociedad

comienzan a modificarse las demandas, los actores, la vida
material y simblica, es decir, el conjunto de normas y
valores que dan sustento y legitimidad a una determinada
sociedad, desde sus instituciones hasta las estructuras
estatales, conformando un nuevo vnculo entre Estado y
sociedad civil, es decir, otro PARADIGMA SOCIAL
vinculado fuertemente a la idea de ciudadana social y

anclada en el trabajo como ordenador y generador de identidades.

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Polticas Sociales

Desde la perspectiva que venimos observando estos procesos, podramos decir que aquello
que aparece teniendo en cuenta los pasajes de una forma de Estado a otra en el tiempo y
los grados de socializacin a los que hemos hecho alusin es una cada vez mayor
inclusin de los sectores antes relegados de la vida poltica, social, econmica y cultural del
pas. En este sentido es que podemos hablar de un proceso de universalizacin,
democratizacin y ciudadanizacin en la institucionalizacin de la SOCIEDAD
SALARIAL. En palabras de Robert Castel: La sociedad salarial fue tambin la sociedad
en cuyo corazn se instal el Estado Social.

A. 2. Estado Neoliberal: exclusin y fragmentacin

Con la emergencia del neoliberalismo a nivel mundial 3 comienzan a cuestionarse las bases
y organizacin sobre las que se asentaba la sociedad precedente. El principal objeto de la
embestida neoliberal se dirigi hacia la conformacin del Estado Social, poniendo
fuertemente en cuestin y en consecuencia, desmantelando las relaciones y lazos
sociales que hasta ese momento prevalecan, desarticulando las polticas y las relaciones
que la comunidad construy en el tiempo. En este sentido, y haciendo referencia a la
aclaracin precedente (ARTICULACIN DEL ESTADO: ACLARACIN A TENER EN
CUENTA), es necesario comprender que las transformaciones en el seno de nuestra
sociedad son tambin producto de determinadas polticas sociales. Como bien dice
nuevamente Luis Enrique Alonso: ... la racionalidad del Estado de Bienestar se vea
atacada inmediatamente en sus bases morales, pues de manera directa se le acusaba de
mantener la garanta de salarios excesivamente elevados..., en consonancia con esto,
...los derechos sociales y econmicos han pasado por un perodo de descrdito, acusados
por los grupos neoconservadores y neoliberales de provocar una clara desincentivacin para
el trabajo de los individuos.....
Reforzando su descripcin de las implicancias socio-polticas del neoliberalismo, manifiesta
que este modelo ... ha creado convenciones institucionales que contextualiza el mbito de
la necesidad en un marco mucho ms restrictivo, individualizado y fragmentado a la vez
que dan ms peso al mercado que la Estado en la formacin bsica de motivaciones y
expectativas de los ciudadanos, con lo que ello significa de privatizacin de los sistemas de
legitimacin y consenso social .

Es necesario aclarar que en nuestro pas y en Amrica Latina en general, los procesos de reformas
neoliberales y su paulatina afirmacin en todas las esferas de la vida social fueron posibles por las
precedentes dictaduras militares, comienzo de la desarticulacin de los lazos sociales construidos en
el tiempo. El neoliberalismo (como represin econmica) y la represin poltica ejercida por la
dictadura sobre amplios sectores de la sociedad fueron complementarios y solidarios entre s.

19

Polticas Sociales

Por lo tanto, aquello que indefectiblemente se pone en juego de cara a las nuevas polticas
sociales, es recrearlas como proyectos de comunidad desde una responsabilidad ticopoltica.

Aclaracin:
Siempre que hagamos

Ejemplos Histricos en
la Argentina:

referencia a las

Al respecto, Gerardo Aboy

transformaciones sociales

Carls (2001) sostiene que

estamos pensando a la

...al romper con la poltica

sociedad como un todo. Por

de reforma social e

este motivo y en lo general,

igualacin que era uno de

los cambios que se suceden

los componentes del

en la estructura social tienen

peronismo, el menemismo

su correlato en otras

acaba con el principio de

instancias de la vida social

unidad que haba

en su conjunto: desde las

amalgamado a los sectores

relaciones econmicas y las

populares en solidaridades

formas de las polticas

colectivas...

sociales hasta los lazos

comunitarios y la
participacin poltica.

B. Estado y Polticas Sociales:

Como sealamos anteriormente, si las polticas pblicas son un modo de articulacin

entre el Estado y la sociedad, esto significa que tienen la capacidad de modificar las
relaciones all presentes, orientndolas en funcin de otra composicin y reorganizndolas
en relacin con los grupos sociales. De este modo, podemos afirmar que las polticas
pblicas son el Estado en movimiento o las acciones del Estado puestas en prcticas,
pues el Estado no es un espacio pasivo que simplemente recibe las demandas de los
diferentes intereses de la sociedad.
Si el triunfo del neoliberalismo supuso una creciente fragmentacin y atomizacin de la
sociedad es necesario comprender que esas transformaciones fueron posibles en el marco

20

Polticas Sociales

de la implementacin de determinadas polticas sociales, donde la fragmentacin social se

corresponda con la fragmentacin y dispersin de las polticas sociales.
Asimismo, es importante resaltar que las posibilidades efectivas de romper con la lgica
neoliberal implica una autonoma del Estado respecto de lo econmico y no, tal como
aconteci en los 90, su subordinacin. En este sentido, la ideologa neoliberal piensa la
poltica como tcnica o administracin, transformando a las personas en beneficiarios, en
objeto y no en sujetos activos, estilo de gestin tecnocrtico propio de las reformas
orientadas al mercado y desarticulando la participacin social.

B 1. Las Polticas Sociales en la dcada de los 90

Efectos y caractersticas del Estado Neoliberal:

Desarticulacin de los lazos solidarios

Desciudadanizacin

Exclusin y prdida de los derechos conquistados en el tiempo

Fragmentacin de lo social y de las polticas sociales

Focalizacin y dispersin de las polticas sociales

Las personas son abordadas como beneficiarios no como personas de derechos

POLTICAS SOCIALES EN LA DCADA DE LOS 90

A finales de los 90 la cartera programtica del Gobierno Nacional destinada a atender a la
poblacin en situacin de vulnerabilidad social estaba integrada por unos 76 programas
sociales focalizados todos gestionados en su gran mayora sobre una duplicacin de
estructuras administrativas y en un marco signado por un bajo rendimiento en trminos de
impacto, lo cual dio como resultado la prdida de posibles ventajas de economas de escala
con una fuerte tendencia a ser administrados en forma clientelar (Documento del Ministerio
de Desarrollo Social, 2003).
En este contexto y en referencia a las polticas neoliberales de los 90 es importante sealar
que ...la poltica social, adems, abandona el rol consolidatorio en la condicin social que
tradicionalmente ocup y se fragmenta en intervenciones territoriales singulares, se
focaliza en la pobreza y la marginalidad, se especializa en la atencin a sujetos y familias
en los lmites de la supervivencia fsica, contribuyendo tcnicamente a acentuar la
segmentacin... (Luciano Andrenacci, 2001)
Siguiendo y reforzando los argumentos precedentes, la Ministro de Desarrollo Social, Alicia
M. Kirchner, comentaba en el 2 Congreso Nacional de Polticas Sociales realizado en
Mendoza en 2004:

21

Polticas Sociales

...si hacemos referencia a la democracia es porque creemos que su contenido real slo es
posible de "llenar" si la entendemos y practicamos como el reforzamiento de una verdadera
ciudadana. En los ltimos aos, hemos asistido fuertemente a un proceso que podramos
denominar de des-ciudadanizacin, es decir, creciente prdida identitaria de los sujetos
respecto a los procesos de inclusin social y participacin de la riqueza creada
socialmente. Por eso, cuando se habla de exclusin, tenemos que hacer hincapi y resaltar
que estos procesos han causado el efecto de prdida masiva en el reconocimiento social.
No slo desde las transformaciones en el campo de trabajo, que es estructurador de
relaciones sociales y formador de identidades colectivas, tambin a nivel cultural y poltico.
De aqu que el desarrollo social contenga una cosmovisin integradora de la multicausalidad
social...
En el desenvolvimiento e implementacin de las polticas sociales es relevante sealar el
papel dictado por los Organismos Internacionales agrupados bajo el Consenso de
Washington. Al respecto Carlos M. Vilas seala, (...)varios de los ingredientes del paquete
neoliberal haban sido parte integral de la poltica econmica en regmenes autoritarios o
francamente dictatoriales (...). (...)el programa neoliberal fue asumido por un buen nmero
de los gobiernos surgidos de procesos electorales. La promocin de la economa de
mercado y el levantamiento de los mecanismo de intervencin estatal se convirtieron en el
ncleo estratgico de las nuevas democracias latinoamericanas, que pasaron a recibir la
denominacin de democracias de mercado (...) (Vilas, 2002).
Asimismo, (...) durante la dcada del 90 la mayora de los pases de mundo se embarcaron
en programas de reforma mas o menos ambiciosos, cuyo rasgo principales fue la reduccin
del aparato estatal a travs de desregulacin, descentralizacin, privatizacin tercerizacin y
de achicamiento de las dotaciones del personal. El Banco Mundial las englob en la comn
denominacin

de

reformas

de

primera

generacin(...),

(...)

junto

con

estas

transformaciones en el tamao del Estado, en las funciones a su cargo y en la composicin

de personal, se produjo otro fenmeno que ha pasado bastante inadvertido para los
analistas de la reforma estatal: la virtual desaparicin de la presencia del Estado en el
mbito subnacional (...) (Oscar Oszlak)
En esta lnea, Daniel Campione opina que en los 90, Las polticas ya no son integrales,
sino focalizadas, dirigidas a paliar sufrimientos individualizados y demostrables, en una
orientacin que privilegia la tranquilidad social y la gobernabilidad mas que algn concepto
de desarrollo social, a la espera que los ingresos provistos por el mercado provean las
soluciones de mediano y largo plazo. Las concepciones solidaristas, contenidas en las
polticas anteriores desaparecen, en procura que cada individuo (o a lo sumo el ncleo
familiar) busquen resolver su propio destino (Campione, 2000).

22

Polticas Sociales

Tambin, Puesto en crisis aquel modelo, todo el andamiaje de las polticas sociales pas a
ser contabilizado en la columna de los costos: costos econmicos por el peso del sistema
de polticas sociales, aunando a la clausura del espacios potenciales de acumulacin que
ellas significaban, (...)Al reducir esos costos se lanz vidamente un Estado cada vez
ms atado al poder econmico, ya a partir de 1976(...) (...)con las reformas introducidas
desde 1989 a la fecha, se delinea una nueva concepcin de las polticas sociales, sin
aspiracin integradora, orientada caso por caso, con una general tendencia a la
provisionalidad y carencia de planes generales que las articulen: la universalidad de las
prestaciones es reemplazada por el particularismo (...)

Gua orientadora N 1:
a) Qu relaciones pueden establecerse entre las nociones de Estado, derechos y
ciudadana?
b) Cmo podra pensarse la vinculacin entre las categoras de articulacin,
integracin/integralidad y exclusin social?
c) Qu efectos supone para el destino de nuestras sociedades actuales pensar
como actor central al mercado?
d) Cmo

podra

pensarse

la

relacin

entre

individuacin/fragmentacin

agrupacin/integracin en relacin al bien comn de las sociedades ?

e) Es el Estado un elemento esttico o puede comprendrselo a partir de las
transformaciones histricos-polticas?
f) A partir de lo expuesto hasta el momento, podra afirmarse que en nuestras
sociedades han desaparecido el conflicto, los intereses y los proyectos?, por
qu?

B2: La Nueva Mirada en las Polticas Sociales

Toda poltica de Estado se supone inserta en un modelo de pas, con su carga ideolgica y
poltica. No podran extrapolarse polticas sociales del conjunto ideopoltico, como tampoco

23

Polticas Sociales

podra hacerse con las polticas educacionales o culturales. Primero es el proyecto de pas y
luego, en funcin de ese proyecto se educa, se orienta culturalmente, se deciden los
lineamientos econmicos y tambin, se tiene la mirada sobre la cuestin social.
Si en la base est la ideologa neoliberal, como nos ocurriera desde mediados de la dcada
del 70 en adelante, los problemas sociales sern bsicamente los de la exclusin. Si el
planteo es un Proyecto Nacional y Popular, sin duda sern la justicia social y la inclusin las
metas a alcanzar. Hoy contina la tensin entre esos dos modelos: Uno con ms trabajo e
inclusin social y otro que insiste en volver a las viejas recetas del pasado, que nos
condenaron a la pobreza, la desocupacin, el hambre y la indigencia. Uno reafirmando la
centralidad humana y el otro las finanzas, el mercado deshumanizante y la concentracin de
la riqueza en pocas manos.
Desde el 2003, se adopto una mirada de las polticas sociales, reparadora y constructora,
pensando a las personas como titulares de derecho, integrantes de la comunidad, de una
cultura, convicciones indispensables para la reconstruccin de la ciudadana.
Desde ese momento se busca hacer el aporte para reconstruir espacios que integren a las
comunidades fortaleciendo la organizacin y la participacin.
En concordancia con el modelo de pas adoptado, el Ministerio de Desarrollo Social de la
Nacin apunta a reconstruir el sentido de comunidad, con prcticas participativas e
integrales, con el compromiso de crear las condiciones materiales necesarias en el pueblo,
con cooperativismo, con trabajo, con economa social, y principalmente con la articulacin
con las provincias, los municipios, organizaciones sociales y comunitarias.
Este nuevo estado social, es un estado activo y promotor, que cree en la inversin social y
en la autogestin popular, para el abordaje integral de las necesidades del pueblo. As como
Evita sostena donde hay una necesidad hay un derecho, el estado debe estar presente en
cada necesidad, para la

reconstruccin y afianzamiento de esos derechos, incluso

convirtindolos en leyes.
Este modelo nacional y popular que se viene construyendo desde 2003 y profundizando
desde 2007, es por el cual se trabaja y se crean las herramientas necesarias, con
compromiso y entrega,

metiendo los pies en el barro para devolverle al pueblo la

esperanza en la democracia, en la solidaridad y en la poltica.

La gran organizacin no nace de la estructura, sino de los vnculos, de los lazos solidarios y
de la capacidad que tengamos los argentinos para construirla.

Abordaje Integral de las Polticas Sociales. Una nueva mirada

Las problemticas sociales, por su multicausalidad, demandan una visin integral, que no
recorte a los sujetos de los contextos, de su historia, cultura, capacidades y fracasos, que se
haga cargo de los vestigios de los estados sucedidos y sucesivos y a partir de all reinvente.

24

Polticas Sociales

Desde esta mirada, se hace necesario rescatar y propiciar la capacidad innovadora de los
ciudadanos y permitir liberar su potencial creativo. Una vez que la comunidad adquiere y se
apropia de un nuevo modo de hacer, construye confianza en si misma, en la propia
capacidad creativa y en las potencialidades de accin conllevando una mayor participacin
en proyectos comunitarios y fortaleciendo el protagonismo popular.

Herramientas Territoriales

Salir de la lgica de trabajo programtica y fragmentada hacia una mirada integral, es un

camino que se hace al andar, se construye en el da a da. El Ministerio de Desarrollo Social
viene recorriendo una etapa diferente, de crecimiento y participacin, que permite construir
protagonismo y aportar a la transformacin de la realidad.

La organizacin institucional en el territorio: Centros de Referencia

La aplicacin de las polticas sociales es dinmica, refiere fundamentalmente al acceso a los
derechos de las personas y de las familias. Una de las iniciativas polticas que se extendi
en todo el pas, fue a partir del ao 2005 con la incorporacin institucional al trabajo del
Ministerio de los Centros de Referencia, integrados por profesionales, tcnicos y
administrativos responsables de la aplicacin de los planes sociales.
A partir de estos Centros de Referencia se logr encontrar las respuestas adecuadas a la
realidad territorial, optimizar la llegada, a sus realidades y capacidades, generar condiciones
para aplicar las polticas sociales en el lugar, mejorar la accesibilidad y la cobertura, hasta
ubicar los espacios para la toma de decisiones.
Las respuestas se fueron construyendo entre todos, con el nimo de desencadenar
procesos creativos que garantizaran mejoras en la calidad de vida de las personas. Hizo
falta adecuar recursos humanos, financieros y edilicios, adems de recrear modos de
trabajo y de comprensin de la realidad.
Esto

implic

transformaciones

modificaciones

en

las

estructuras

ministeriales

fragmentadas, tanto en lo organizacional, como en los procesos de trabajo, en las prcticas

sociales y en la concepcin focalizada y reduccionista, de lo que exista hasta el ao 2003
en polticas sociales.
Los Centros de Referencia, como el ministerio en territorio, articulan con las provincias en
todo lo referido a las polticas sociales, sobre la base del conocimiento y la experiencia local,
generando una mayor democratizacin.

25

Polticas Sociales

Centros Integradores comunitarios

Una poltica social integral debe colocar el centro en la persona y la familia resolviendo los
problemas en cada lugar y no desde una mirada detrs del escritorio.

En esta

direccionalidad, se construyeron los Centros Integradores Comunitarios (CICs), en la

bsqueda de contribuir con la prevencin en salud y asistir en las necesidades primarias, a
la vez que, potenciar la organizacin de la comunidad.
Si no existe participacin las conductas son meramente pasivas y nadie se siente parte. En
cada CIC hay una Mesa de Gestin local, que funciona con la caracterstica de los Consejos
Consultivos.
Se ha bajado la pobreza y la indigencia, pero todava existe un ncleo duro formado por
esas familias descartadas por los gobiernos del modelo neoliberal por ms de tres dcadas.
Hacia ellas, el desafo es que puedan recuperar sus capacidades, que sus hijos puedan
educarse, que la salud pueda cumplimentarse como debe, que puedan ejercer la cultura del
trabajo. Por eso, los Centros Integradores son estos puentes para la proteccin, para la
asistencia, tambin para la promocin humana desde la organizacin social.
Son un motor de la asistencia y desarrollo del barrio, instalando herramientas sociales para
la formacin para el trabajo y el desarrollo de servicios de atencin primaria en salud.
Tenemos que reconstruir el sentido de comunidad, con prcticas participativas. Esto es
hacer poltica social. No se concibe a los Centros Integradores como una mera obra fsica.
Los Centros ya construidos y los que se seguirn construyendo fueron obra de trabajadores
que se organizaron en cooperativas. Son personas que no tenan trabajo.
Son importantes las obras que se hacen, pero ms importante es que a medida que se
abran las puertas todos los das, el Centro cumple el destino para el que fue creado. La
responsabilidad no se termina con la construccin, hay que darle contenido e ideas para
seguir construyendo una realidad con ms fuerza.
As, se han constituido como espacios privilegiados para establecer un nuevo dilogo entre
la realidad social, la gestin y la formacin profesional, en un proceso de retroalimentacin y
articulacin permanente entre la singularidad de cada anclaje territorial y la relectura de la
formacin terico-instrumental necesaria para definir las nuevas coordenadas que cada
situacin exige, y desde lo que esa misma situacin ensea. Por eso, cuando nos
preguntamos si la poltica social es un plan, nosotros decimos que es un proyecto de vida,
que respeta la realidad de cada territorio

Y este quizs es el gran cambio que ponemos, bisagra que existe en la historia de la
poltica social, basada en la participacin, donde tambin se promueve y se asiste, porque
donde hay una necesidad hay un derecho, pero fundamentalmente se trabaja sobre la
participacin que es lo que dignifica.

26

Polticas Sociales

Plan de Abordaje Integral, Ah, en el lugar

En el ao 2008, se profundiz la presencia del Estado en el territorio con el objetivo de
operar sobre las condiciones que, en las ltimas dcadas, consolidaron zonas excluidas y
desintegradas del contexto nacional.
El neoliberalismo les adjudic el estigma de inviables, al mismo tiempo que favoreca la
inexistencia de las mnimas posibilidades de transformacin de los ciudadanos residentes en
miles de pequeos pueblos.
En el ao 2008, se crea el Plan de Abordaje Integral, Ah, en el lugar con la decisin de
que haya una sola Argentina integrada y equitativa, con el convencimiento que la pobreza es
mucho ms que un problema de ingresos, con la clara idea de la necesidad de realizar una
artesana social que trabaje sobre las causas y los factores de la pobreza, con la
acumulacin del conocimiento construido desde el mes de mayo de 2003 y la creacin de
una nueva institucionalidad social en el territorio: los Centros Integradores Comunitarios, los
Centros de Referencia, la Red Federal de Polticas Sociales.
Para la seleccin de las localidades, se ha triangulado informacin cuantitativa (NBI,
mortalidad infantil y tuberculosis) y datos cualitativos definidos a partir de: la situacin de
pobreza extendida, el aislamiento geogrfico y social, las dificultades en el acceso a la salud
y la educacin y las necesidades de fortalecer el perfil socio productivo, la participacin y la
organizacin comunitaria.
El tratamiento integral de las variables determinantes de la situacin de pobreza, se expresa
en la definicin de los cuatro polos de intervencin donde se articula junto con los
ministerios de Educacin, Salud, Planificacin, Trabajo, Justicia, Ciencia y Tecnologa y
Economa: Polo de Organizacin Social, Polo de Prestaciones y Servicios Sociales, Polo de
Infraestructura Social y el Polo Productivo y de Servicio, de esta manera, abarca en forma
amplia, las dimensiones del desarrollo humano en la identidad de un contexto social
integrado.
La artesana social que mencionamos anteriormente, se orienta a trabajar, en forma
simultnea, la capacitacin de actores locales, la sensibilizacin y la formacin en salud y la
creacin de espacios participativos y organizativos para la restitucin de derechos, la
proteccin familiar, una vejez digna, el reconocimiento y respeto por la identidad individual y
colectiva, la construccin de espacios para la recreacin y la expresin cultural, el acceso y
permanencia

en el sistema educativo, la realizacin de controles mdicos y hbitos

saludables, la conformacin de redes de emprendimientos socio productivos integrados en

el desarrollo local.
Programa Promotores Territoriales para el Cambio Social

27

Polticas Sociales

En el marco de las nuevas polticas sociales, fue imprescindible capacitar actores

pertenecientes a organizaciones sociales, de base, para que trabajen en los territorios de
manera conjunta, fomentando la participacin y la promocin social de las familias desde
una visin multidimensional e integral.
Es por ello que el Programa Promotores Territoriales para el Cambio Social, se presenta
como una alternativa de construccin desde abajo, fortaleciendo la participacin y
organizacin ciudadanas, generando condiciones de realizacin de la justicia social. Todo
ello, de manea articulada con gobiernos municipales y provinciales.
El objetivo es propiciar y generar las condiciones sociales que contribuyan al mejoramiento
de la calidad de vida de las personas y familias argentinas, promoviendo la organizacin
social y el desarrollo de capacidades humanas y sociales, desde la identidad comunitaria, la
equidad territorial y la realizacin de los derechos sociales.
As, se pretende promover el protagonismo ciudadano; instalar y desarrollar capacidades de
promocin

socio-comunitaria;

generar

procesos

colectivos

gestionar

proyectos

participativos; promover el desarrollo de redes sociales, fortalecer las ya existentes; y

favorecer el acceso de la poblacin a los programas y planes sociales.
Mediante el programa se busca concretar el nuevo rol asumido por el Estado en la
formulacin de las polticas sociales, que incorpore las necesidades y las prcticas de las
organizaciones sociales y de distintos sectores de la comunidad. Se trata de un Estado
presente, con voluntad poltica para generar las condiciones que garanticen el acceso de
todos y todas a los derechos sociales.
El Programa fortalece y acompaa los procesos de organizacin y participacin
comunitarios para articular los distintos aspectos promocionales de las polticas sociales que
se llevan a cabo desde el Ministerio de Desarrollo Social, en vinculacin con otros
ministerios, organizaciones de la sociedad civil y gobiernos provinciales y locales en todo el
territorio nacional.
El Programa tambin contribuye al armado de una Red Federal de Polticas Sociales que se
construye de abajo hacia arriba a partir de las capacidades instaladas en el territorio y que
debe servir para hacer ms eficientes los recursos y programas ya existentes en los distintos
niveles estatales.

Economa Social Y Desarrollo Local Argentina, trabaja

El trabajo no es solo un instrumento de produccin sino tambin y fundamentalmente, de

construccin de relaciones y sentidos. La formacin y plena realizacin de los seres
humanos, se entreteje en los vnculos que el trabajo organiza y articula, construyendo
pertenencia real y simblica, y generando identidades.

28

Polticas Sociales

Desde fines del ao 2003, a travs del Plan Nacional de Desarrollo Local y Economa
Social, Manos a la Obra, se inici un proceso que comenz apoyando proyectos socio
productivos y continu, progresivamente, creando respuestas alternativas generadas en la
necesidad de fortalecer las condiciones econmicas para una real y equitativa inclusin
social.
Por un lado, se super la visin del proyecto productivo aislado y fuera de contexto. A partir
de la identificacin de perfiles productivos locales, se integraron las iniciativas econmicas y
se desarrollaron herramientas de apoyo a la produccin y diversas estrategias para superar
los problemas de escala, haciendo ms eficientes los costos y la gestin global de los
emprendimientos.
Asimismo se generaron acuerdos institucionales entre los gobiernos provinciales, locales y
organizaciones de la sociedad civil, promoviendo la sustentabilidad de los emprendimientos
productivos.

Programa de Ingreso Social con Trabajo: Argentina, trabaja

El Programa de Ingreso Social con Trabajo Argentina Trabaja se presenta como una
herramienta que permite dar un paso ms en el desarrollo de procesos de desarrollo local y
economa social desde las capacidades humanas y territoriales.
El Programa se encuentra orientado a la generacin de trabajo genuino y est destinado a
aquellos sectores que, a pesar del importante proceso de crecimiento econmico
experimentado en nuestro pas durante los ltimos aos y otras herramientas de poltica
social desplegadas, an no han logrado incorporarse al mercado de trabajo formal. Estos
sectores, que constituyen el ncleo duro de la desocupacin en la Argentina, son el
resultado de un proceso de exclusin que lleva dcadas y, por lo tanto, requiere de la
intervencin decidida y sostenida del Estado para revertir las desigualdades generadas
durante aos.
El programa de Ingreso Social con Trabajo, junto a otras que componen el plan de
Desarrollo Local y Economa Social, que se presenta como Argentina Trabaja, promueve
la creacin de oportunidades de inclusin socio-laboral a travs de la creacin de puestos
de trabajo a la vez que fomenta la organizacin cooperativa y el desarrollo de capacidades,
desde una perspectiva integral.
Enfatizar una lnea de poltica social en la creacin de puestos de trabajo, a travs de
prcticas cooperativas y desarrollo de capacidades socio-laborales de las personas en
situacin de alta vulnerabilidad social, implica desafos de enorme complejidad que refieren
tanto a la multidimensionalidad de los fenmenos de pobreza y vulnerabilidad, como a las
condiciones y posibilidades de gestin y logstica para el desarrollo local sostenible.

29

Polticas Sociales

Pues, considerando que cada cooperativa tiene a su cargo obras de mediana y baja
complejidad en mbitos pblicos, en la creacin de cada puesto de trabajo confluyen: los
factores antropolgicos y culturales que hacen a la relacin con el trabajo y la organizacin
cooperativa de los participantes; las condiciones materiales (institucionales, geogrficas,
climticas, logsticas, etc) para la realizacin de las obras; las relaciones sociales y
capacidades tcnico-laborales que se den y desarrollen en los equipos encargados de su
realizacin; las estrategias de gestin, seguimiento y supervisin de las obras y los
funcionamientos

cooperativos,

as

como

el

cumplimiento

administrativo-financiero

correspondiente por parte de entes ejecutores para su correcta implementacin, control y

rendicin; y el establecimiento de condiciones territoriales y de actores sociales que hacen
al tejido social sostenedor de procesos de desarrollo local incluyente.
A travs del Programa Ingreso Social con Trabajo" en la lnea de "Argentina Trabaja, ya
se crearon ms de 1.600 cooperativas y 150.000 nuevos empleos en las localidades y
barrios con mayor vulnerabilidad social. Se est implementando en 38 municipios de la
provincia de Buenos Aires, y en las provincias de Tucumn, Entre Ros, San Juan y
Corrientes.

Registro Nacional de Efectores Monotributo Social

En la bsqueda de que los trabadores se integren al mundo del trabajo, se puso en marcha
el Registro de Efectores para el Desarrollo Local que est sustentado por la ley 25.865.
El objetivo del Monotributo Social es otorgar un beneficio de una nueva categora tributaria a
la poblacin socialmente vulnerable que est llevando actividades dentro de la economa
social, aportando al desarrollo local. Dichas actividades pueden ser de produccin de bienes
o servicios y comercializacin de dichos bienes.
Ms de 350.000 titulares de derecho del monotributo social, acceden a una obra social,
con la cobertura mdica para los titulares y su grupo familiar de libre eleccin, con una
prestacin anloga a cualquier otro monotributista.

Marca colectiva
El objetivo de establecer la Marca colectiva tiene la finalidad de distinguir los productos o
servicios elaborados o prestados en forma asociativa por la economa social.
Se intenta beneficiar a agrupaciones de productores o prestadores de servicios que estn
inscriptos en el Registro Nacional de Efectores de Desarrollo Local y Economa Social, que
adems cuentan con el apoyo del Ministerio de Desarrollo Social, del INTI y del INTA, para
acceder a programas de calidad, capacitacin y asistencia tcnica que aseguren, no slo la

30

Polticas Sociales

calidad de los procesos y productos, sino tambin las mejores condiciones socio laborales
de produccin.
Mientras la marca individual es un signo que distingue un producto o servicio de un titular
respecto de otro, la marcas colectivas, adquiere una forma asociativa en el marco del
desarrollo de la economa social para proteger intereses sociales. Normas similares ya se
vienen cumpliendo en pases como Italia, Per, Guatemala y Nicaragua, entre otros, pero en
nuestro caso el signo distintivo es su contenido social.

Microcrdito
Con el desarrollo de las experiencias de autoempleo como las de los emprendedores, las
cooperativas y las fbricas recuperadas entre otras aparecen distintos obstculos. Algunos
de ellos tienen que ver con el uso intensivo de la fuerza de trabajo y la baja capacidad de
produccin que producen escasos ingresos. Otro es la imposibilidad de acceder a un
sistema de crdito formal. Esto produce que este tipo de proyectos se desarrollen en la
informalidad.

Familias Argentinas

Asignacin Universal por Hijo

La Asignacin Universal por Hijo para Proteccin Social es una medida que por su alcance y
magnitud le ha devuelto a la Repblica Argentina la condicin de ser el pas ms igualitario
de Amrica Latina 4.
El programa entr en vigencia en octubre de 2009, es de carcter mensual que se abona a
uno solo de los padres o tutor por cada nia o nio menor de 18 aos a cargo o sin lmite de
edad cuando se trate de un hijo discapacitado.
El 80 por ciento del monto se abona mensualmente a los titulares va transferencia bancaria
y a travs del sistema de pagos de la ANSES. El veinte porciento restante se acumula en
una caja de ahorro a nombre del titular y se percibe a travs de una tarjeta magntica una
vez por ao y slo con la condicin de entregar los certificados de salud y educacin, ya que
se establece la obligatoriedad de los controles sanitarios y del plan de vacunacin para los
nios menores de cuatro aos de edad, as como la concurrencia a establecimientos
educativos pblicos para los nios de cinco a 18 aos de edad.

Agis, Caete, Panigo. El Impacto de la Asignacin Universal por Hijo en Argentina. CONICET, 2010.

31

Polticas Sociales

El fin del patronato de menores

La Ley de Patronato o Ley Agote, fue dictada en 1919 e imprimi y dise el accionar
estatal en poltica de infancia durante todo el siglo XX. Luego, en la dcada del 40 desde la
Fundacin Eva Pern, que desplaz a la Sociedad de Beneficencia, se desarroll un amplio
trabajo de ayuda social a los sectores ms postergados, mientras el Estado reconstrua el bienestar
general en la prctica poltica que se dio en llamar la Nueva Argentina La consigna los nicos
privilegiados son los nios, puso en evidencia la voluntad poltica a favor de la infancia y la
adolescencia, enmarcada en hogares felices, donde los padres tenan trabajo, dignidad, salarios
justos, vivienda, proteccin pblica de la salud.

Con la sancin de la Ley 26.061, de Proteccin Integral de los Derechos de las Nias,
Nios y Adolescentes, se inaugura a partir de 2006 una nueva etapa en el accionar de lo
pblico con respecto a la infancia, pero sobre todo se pone fin a casi 100 aos de Patronato
de Menores.

La Ley apunta fundamentalmente a superar el esquema de intervencin especializado

prevaleciente hasta el momento, que estaba construido con el objetivo de abordar
situaciones sociales de distinto orden atravesadas por nias, nios y adolescentes. La
separacin de los nios de sus familias, como forma de proteccin, implicaba atribuirles a
stas toda la responsabilidad por los distintos problemas y con ello la responsabilidad por la
falta de condiciones sociales y econmicas adecuadas para la crianza.

Seguridad Alimentaria
En 2003, se crea por Ley nacional 25.724, el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria El
Hambre ms urgente, destinado a financiar acciones de ejecucin integral, tendientes a
garantizar la Seguridad Alimentaria de personas en condicin de vulnerabilidad social,
priorizando la atencin de la emergencia alimentaria.

Estas acciones tienen por objetivo:

a) Realizar un aporte a las necesidades alimentarias del hogar.

32

Polticas Sociales

b) Fomentar mecanismos de asistencia y promocin que privilegien el mbito familiar y el

fortalecimiento de redes solidarias en la comunidad.

El destino son las familias vulnerables, con atencin prioritaria de las necesidades bsicas
de la poblacin citada. Se priorizan familias con embarazadas, nios menores de catorce
aos, desnutridos, discapacitados y adultos mayores sin cobertura social.
Se han implementado en todas las jurisdicciones los distintos componentes que brinda el
Plan, logrando llegar a las familias a travs de asistencia alimentaria con la distribucin de
mdulos, tickets y/o tarjeta de compra, y de la asistencia tcnica para la gestin de
proyectos de auto produccin alimentaria.
Tenemos que avanzar sobre polticas sociales que generen cobertura, pero, al mismo
tiempo, que sean puertas, oportunidades que se abren desde un ideario social asociado a la
equidad, la ciudadana y los derechos. Queremos llegar, compartir, generar y estar con la
familia argentina.
El Plan de Seguridad Alimentaria constituy, por primera vez, una poltica de Estado en
materia alimentaria, atendiendo no slo la emergencia, sino buscando elevar la calidad de
vida de toda la poblacin y abarca el mejoramiento de la salud y la nutricin en el mediano y
largo plazo.
El Plan Nacional de Seguridad Alimentaria, continu transformando la

asistencia

alimentaria en una actividad protagonizada por las familias, recuperando al alimento como
un factor ms de la integracin familiar. Por lo tanto, se impuls la entrega de vales y
tarjetas magnticas para que las familias administren la compra de alimentos, brindndoles
capacitacin y acompaamiento para el acceso a una alimentacin equilibrada, respetando
las costumbres locales.

Comisin Nacional de Pensiones No Contributivas

La estrategia del Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin a travs de su programa de
Pensiones No Contributivas, establece como poltica principal la inclusin en el entramado
social de los sujetos de derecho en situacin de vulnerabilidad social.

Basados en un modelo nacional de gestin de justicia social e igualdad de oportunidades,

acorde a un proyecto de pas impulsado desde la Presidencia de la Nacin, el Ministerio
reconoce la necesidad de continuar fortaleciendo la Red Federal de Polticas Sociales.
El modelo de polticas neoliberales implementadas en la dcada pasada ha dejado a nuestro
pas con ncleos de pobreza. Desde el Ministerio reconocemos que esta compleja situacin
debe continuar siendo abordada con extrema urgencia, trabajando fuertemente para
garantizar el acceso al derecho y la equidad territorial.

33

Polticas Sociales

Para ello es fundamental promover el desarrollo social y humano teniendo como eje integral
a las personas, familias y comunidades, implementando estrategias colectivas por medio de
polticas sociales que funcionan hoy como piedra angular del proyecto nacional.
Nuestra principal estrategia para eliminar la poltica mitigadora establecida por el
neoliberalismo, y as cimentar el modelo de pas con el que soamos, se basa en la
afirmacin de que la poltica social no es un fin, sino un medio para garantizar el acceso al
derecho de los ciudadanos.
Hasta el ao 2003 slo se otorgaban Pensiones No Contributivas cuando se produca una
baja. Es decir que haba que esperar a que un pensionado falleciera para que otro
solicitante la pudiera cobrar, no importaban las condiciones reales en las que se
encontraban los ciudadanos, ya que se priorizaba la adecuacin presupuestaria.
Hoy en da se destina un presupuesto especial para que todo aquel que sea titular del
derecho pueda percibir su pensin, adoptando para ello un criterio social integral y no uno
economicista.
Integrando a los adultos mayores
El Consejo Federal de Adultos Mayores, convoca con participacin mayoritaria a los
centros de jubilados, federaciones y confederaciones, para crear espacios de participacin y
trabajo conjunto. De esta forma, se trabaja fundamentalmente en la identificacin de las
necesidades especficas de la tercera edad, respetando sus particularidades.

Se ha conformado un Voluntariado Social de Adultos Mayores, destinado a promover el

desarrollo de acciones comunitarias voluntarias en esa poblacin, a la vez que se promueve
una red de facilitadores comunitarios. Se suscribi con el Instituto Nacional de Servicios
Sociales para Jubilados y Pensionados (PAMI) un convenio para un Programa Nacional de
Cuidados Domiciliarios, con el objetivo de que las personas mayores envejezcan en sus
hogares el mayor tiempo posible y conveniente. Paralelamente, est en marcha una Lnea
Programtica La experiencia cuenta, destinada a facilitar la transmisin de oficios y
saberes tradicionales desde los adultos mayores hacia las personas jvenes y de mediana
edad.
Estas acciones y programas se suman y complementan con la moratoria previsional
implementada desde el Estado Nacional.

Pueblos Originarios
Uno de los propsitos ms importantes del Instituto Nacional de Asuntos Indgenas
(INAI) es el reconocimiento a las comunidades y asegurar su participacin en la gestin de
los temas que las involucren, fomentando la relacin con el Instituto y entre ellas y
priorizando su protagonismo. Esto implica tambin profundizar los mecanismos disponibles

34

Polticas Sociales

para asegurar el derecho de las comunidades indgenas a la posesin y propiedad de las

tierras que tradicionalmente ocupan y regular la entrega de otras aptas para el desarrollo
humano. Entre los logros ms importantes de la gestin de destacan los siguientes:
Puesta en funcionamiento del Consejo de Participacin Indgena en el ao 2004.
Aportes del Consejo de Participacin Indgena (CPI), en la sancin, el 1 de noviembre de
2006 de la Ley N 26.160, sobre la emergencia en materia de posesin en propiedad de la
tierra que tradicionalmente ocupan las comunidades indgenas.
Implementacin de programas de regularizacin dominial de tierras, con el objeto de
instrumentar el reconocimiento de la propiedad comunitaria de las comunidades indgenas.
Ms de 1.700.000 hectreas con dominios regularizados a favor de los pueblos originarios
en Jujuy, Chubut y Ro Negro.
Participacin en propuestas para una Educacin Intercultural Bilinge (EIB) y una
Alfabetizacin Intercultural Bilinge (AIB).

Deporte
En 2007, se incorpora al Ministerio de Desarrollo Social la Secretara de Deporte. Pone en
marcha el Plan Nacional del Deporte 2008-2012, que propone una lnea rectora para el
desarrollo de la actividad fsica y del deporte nacional, ubicando al deporte como vehculo
de participacin social y desarrollo humano.
Entre sus acciones se destacan las competencias deportivas de carcter inclusivo,
participativo y formativo para nios, jvenes y adultos mayores, como los Juegos
Nacionales Evita

donde participaron ms de 1 milln de nios y adolescentes y

el

Programa Nuestro Club que, a travs del apoyo a obras de infraestructura, equipamiento y
capacitacin a dirigentes deportivos en todo el pas, fortalece el desarrollo de actividades
con fuerte sentido comunitario hacia la expresin ldica, creativa y solidaria.

Construccin de Saberes Sociales

Resulta necesario que el problematizar los procesos sociales no sea obra de marcos de
pensamiento que slo apuesten a clasificar y categorizar desde afuera una realidad preconstituida, pues, de lo que se trata es de pensar lo indeterminado, lo que est abierto, la
posibilidad de la creacin humana. El interrogante es cmo articular conocimiento y
produccin social. Ese es el desafo de todos hoy

Especializacin en Abordaje integral de Problemticas Sociales en el mbito

Comunitario

35

Polticas Sociales

Se crea la especializacin, en Abordaje integral de Problemticas Sociales en el mbito

Comunitario, desde el Ministerio de Desarrollo Social en articulacin con la Universidad de
Lans con el objeto fortalecer, a travs de una formacin de posgrado, a los profesionales
que trabajan en las comunidades de todo el territorio nacional.
De esta manera, busca completar y profundizar el proceso de formacin, capacitacin, y
fortalecimiento de las potencialidades de los profesionales comprometidos con el cambio
social, a partir de procesos de aprendizaje en servicio, que realicen y recuperen desde la
propia prctica metodologas, modalidades y capacidades locales, en una marco de
construccin federal, multiactoral e integral.

Especializacin en Gerontologa
Esta especializacin est orientada a profesionales que trabajen en los mbitos
comunitarios o institucionales, pblicos u organizaciones no gubernamentales sin fines de
lucro, y que estn vinculadas al campo gerontolgico.

Tiene como objeto articular la formacin acadmico- profesional con los procesos
comunitarios e institucionales en los que estn insertos, brindando conocimiento
gerontolgico desde una perspectiva disciplinaria. Se trata de generar oportunidades de
intercambio sobre los requerimientos del contexto y las alternativas de respuestas en
relacin con el envejecimiento y la vejez en el mbito comunitario e institucional. De la
misma manera, se procura proveer instrumentos para el anlisis de los ejes principales de la
realidad social, econmica, cultural y poltica con el fin de acrecentar la comprensin de la
articulacin de las prcticas de intervencin profesional.

Diploma de Extensin Universitaria de Operador socioeducativo en economa social y

solidaria
El Diploma de operador socioeducativo es un trayecto de formacin en Economa Social y
Solidaria que se desarrolla en conjunto entre el Ministerio de Educacin, la Universidad de
Quilmes y el Ministerio de Desarrollo Social vinculado a los orientadores del Programa
Argentina Trabaja.
Constituye un proceso de formacin que parte de las prcticas socioeconmicas que
los actores territoriales (orientadores) vienen

realizando en sus

espacios

socio-

ocupacionales, con el objetivo de ofrecer encuadres de intervencin y herramientas

socioeconmicas y de educacin social especficas que contribuyan a fortalecer dichas
prcticas. As, se busca fortalecer las

experiencias de autogestin colectiva en

36

Polticas Sociales

economa social y solidaria, las cuales se han desarrollado en particular bajo la forma
de cooperativas de trabajo.
La importancia de la economa social y solidaria en el mundo contemporneo resulta
significativa como estrategia de inclusin social y desarrollo socioeconmico asentado
en los territorios y comunidades locales. En tal sentido desde fines del siglo pasado
tanto en nuestro pas como en otros pases del continente, se ha producido una
destacable expansin de iniciativas y emprendimientos socioeconmicos de los sectores
populares y organizaciones de apoyo, como respuesta social a los problemas de pobreza,
precariedad laboral y exclusin social entre otros.
Asimismo la presencia de la temtica en la agenda pblica de Argentina ha sido
creciente en los ltimos aos, con una variedad de polticas, programas y nuevas
normativas

especficas.

Las

mismas

han

buscado

promover

el desarrollo y

fortalecimiento de emprendimientos de economa social y solidaria (ESS) con polticas

sociales orientadas a la inclusin social y la generacin de puestos

de

trabajo,

promoviendo la articulacin de distintos niveles jurisdiccionales (Nacin, provincias y

gobiernos locales).
Este crecimiento del sector y de las polticas pblicas hacia el mismo, requiere ser
acompaado por ofertas de formacin profesional apropiadas para los operadores y
actores intervinientes del sector, en particular por ofertas de formacin en extensin
universitaria que avancen ms all de las ofertas fragmentarias.

Ctedras Populares
Las Ctedras Populares conforman un espacio de formacin de los actores sociales,
acadmicos, y polticos que participan de la planificacin y ejecucin de las polticas
sociales.
Las Ctedras Populares se proponen como objetivo generar espacios de reflexin y anlisis
de la realidad a partir de las bases del Pensamiento Nacional, el modelo econmico, las
polticas publicas, el rol de las organizaciones, la juventud y la ley de medios, para la
formacin y recuperacin de los saberes de los miembros de las organizaciones.
Desde esta poltica se entiende la construccin del conocimiento como una tarea colectiva,
de sujetos plenos que ponen en juego sus saberes adquiridos en la trama de las relaciones
sociales que enmarcan su accionar. Estas se proponen el cruce entre este vital alimento de
los valores ciudadanos e identitarios con la actividad estatal, en la bsqueda de potenciar la
organizacin y la participacin, piedras angulares de la concepcin de un estado ya no
garante de la inequidad y la exclusin, sino actor decidido de la extensin y profundizacin
democrticas y de un explicito compromiso con la justicia social.

37

Polticas Sociales

Cuando enarbolamos el nombre de Ctedras Populares lo hacemos planteando un

homenaje a las mujeres y hombres sostenedores de la rica experiencia, las Ctedras
Nacionales de los 70, saliendo de la efemride y honrando una forma de construir
conocimiento social que no busca la erudicin estril sino aportar a una
interpretacin que, con rigor acadmico, eche luz sobre el hilo que engarza la lucha
de nuestro pueblo por ser dueo de sus propio destino.

Concentracin Federal de las Polticas Sociales

Consejo Nacional de Coordinacin de Polticas Sociales

Considerando una perspectiva integral, la implementacin de las nuevas polticas sociales
sin la debida articulacin con otras reas de gobierno. Por esa razn, tratando de luchar
contra la dispersin y/o superposicin de los recursos, tanto humanos como financieros, y
fortalecer instancias de trabajo interinstitucional se constituye el Consejo Nacional de
Polticas Sociales.

Por lo tanto, desde este organismo, integrado por las carteras de: Desarrollo Social; Justicia;
Trabajo, Empleo y Seguridad Social; Educacin, Ciencia y Tecnologa; Salud; Economa y
Produccin, adems de la Secretara Nacional de Niez, Adolescencia y Familia, se busca
establecer la planificacin estratgica de polticas y programas sociales del Gobierno
nacional a travs de la coordinacin de la gestin de los organismos responsables de la
poltica social nacional.

Consejo Nacional de juventud

Como iniciativa del Poder Ejecutivo, se cre el Consejo Federal de Juventud bajo la orbita
de la Direccin Nacional de Juventud, con la intencin de colaborar en el diseo,
fortalecimiento y coordinacin de polticas pblicas de juventud nuevas y las ya existentes,
constituyndose como instrumento gil, mediante la construccin de mapas estratgicos de
gestin que posibiliten la reconstruccin del concepto de ciudadana en los jvenes de
nuestro pas.

El proyecto consiste en trabajar para la articulacin de una agenda nacional de jvenes,

donde se consideren las problemticas particulares y generales de cada regin,
promoviendo el debate genuino que permita un diseo de polticas pblicas con consenso,

38

Polticas Sociales

desde un protagonismo federal, y se articule el accionar del Estado nacional, los estados
provinciales, locales y las organizaciones de la comunidad.

Hoy son jvenes quienes nacieron durante el proceso militar, hoy son jvenes quienes se
criaron o nacieron tambin al calor de las promesas fuertes de la democracia, hoy son
jvenes quienes maduraron en la dcada del 90. En este sentido, se trata de recomponer la
relacin con lo pblico, lo estatal y lo poltico a travs de foros y encuentros provinciales y
regionales que permitan ampliar la agenda de gestin pblica, que den mayores
herramientas a las organizaciones juveniles, que detecten y estimulen las nuevas formas de
participacin colectivas.

Consejo Nacional de la Mujer

El Consejo Nacional de la Mujer fue creado en 1992, como un espacio responsable del
cumplimiento de la Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin
contra la Mujer y su estructura fue ratificada por la Ley 23.179, pasando a tener rango
constitucional con la reforma de 1994. Sobre todo orientado a las polticas pblicas de
igualdad de derechos y trato entre varones y mujeres.

Sus acciones tienen como objetivo el desarrollo de un proyecto nacional que apunte a la
solidaridad y la cultura del trabajo, en su sentido ms amplio, fortaleciendo a las familias en
la integracin democrtica de ambos sexos, educando en la promocin de la justicia, la
cooperacin y la paz y erradicando la violencia hacia la mujer.
Sus objetivos son:
Legitimar ante la sociedad la relevancia de la equidad de gnero para el fortalecimiento de
la democracia.
Impulsar polticas pblicas con perspectiva de gnero que contribuyan a la superacin de
las diversas formas de discriminacin contra las mujeres y promuevan las condiciones
sociales adecuadas para garantizar a las mujeres el ejercicio efectivo de sus derechos.
Fortalecer las reas Mujer provinciales y locales e impulsar la articulacin de acciones
conjuntas.

Capacidades especiales
La Comisin Nacional Asesora para la Integracin de Personas Discapacitadas,
tambin integra el Consejo Nacional Coordinador de Polticas Sociales y fue creada
siguiendo las propuestas del Programa de Accin Mundial para las Personas Impedidas,
aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas, en 1952.

39

Polticas Sociales

Uno de los objetivos fundamentales de esta labor que desarrolla la Comisin es evitar la
discriminacin y tambin garantizar la participacin, impulsar la descentralizacin que
acerca la administracin al ciudadano con discapacidad y la planificacin, procurando
eficiencia y agilidad para eliminar la duplicidad de funciones; alentar la animacin
comunitaria; coordinar con las provincias y municipios la implementacin de las polticas
para las personas con discapacidad y programar, organizar y apoyar campaas
permanentes de informacin, concientizacin y motivacin comunitaria relacionadas con el
problema de la discapacidad.

La Comisin est integrada por los representantes de las organizaciones que nuclean a
personas con distinto tipo de discapacidad, lo que asegura la presencia de los propios
interesados y la exposicin y defensa de sus intereses para un mejor intercambio

Consejos Consultivos
Los Consejos Consultivos son cuerpos colegiados de participacin social.
Estn conformados por representantes de organizaciones no gubernamentales, instituciones
confesionales, organizaciones de trabajadores, de empleadores y por funcionarios
gubernamentales.

Son estructuras de participacin en complementariedad entre el Estado y la comunidad que

ponen en marcha mbitos que articulan, en todas las instancias del Estado, las necesidades
y propuestas de los diversos sectores que conforman la sociedad: trabajadores,
empresarios, organizaciones civiles y confesionales y los representantes del Gobierno en
cada jurisdiccin, constituyendo una fuerte herramienta de ejercicio de la responsabilidad
social.

C. El compromiso tico en las polticas sociales

La tica tiene que darse en una realidad concreta en el marco de las nuevas formas de
poltica social que estn siendo llevadas adelante.
En contraposicin a los valores neoliberales, el desafo actual es revertir aquellas
concepciones del desarrollo social que tenan un fuerte componente asistencialista,
paternalista e individualista, en la que las personas fueron despojadas de todo ejercicio
efectivo de sus derechos sociales. Una tica del compromiso pretende restablecer a amplios
sectores de nuestra poblacin las posibilidades reales de ejercer plenamente los derechos

40

Polticas Sociales

que le corresponden como ciudadano (trabajo, salud, educacin, alimentacin, bienestar,

etc.)
Para ello, las nuevas formas y contenidos de las polticas sociales deben apuntar a un
Desarrollo que tenga como protagonistas a los sujetos, fortaleciendo sus capacidades, las
redes sociales o tejido social a travs de las distintas formas de organizacin y promoviendo
la solidaridad como eje central de estas nuevas costumbres y valores.
En el marco de los planes llevados adelante por la nueva gestin, apuntamos a fortalecer,
promover y construir otra cultura que contemple una tica del desarrollo, impulsando la
participacin de la sociedad en su conjunto. De esta manera, estaremos dando forma y
contenido al desarrollo humano que nos proponemos alcanzar.
La intervencin comprometida de la comunidad, a travs de diferentes organizaciones, nos
ha dado muestras que sta posee en s misma las potencialidades para organizarse y
buscar diferentes estrategias para la resolucin de sus problemas, legitimar la coherencia de
sus acciones, la transparencia de las gestiones y el uso de recursos, conjuntamente con un
Estado articulador generando una relacin de mutua interaccin y participacin colectiva.
La participacin de la comunidad en la transformacin de la realidad, a partir de la puesta en
marcha de un conjunto de acciones acordadas entre los diversos intereses de la misma y el
compromiso asumido por parte del Estado, como promotor y ejecutor del cambio concreto,
posibilitar la reconstruccin de la confianza entre ambos. Este paso es esencial si
queremos reivindicar los valores propugnados por la democracia.
Con este propsito, el rol del Estado asume funciones sociales y polticas que en la dcada
de los '90 quedaron subsumidas bajo el predominio del mercado.
Estas polticas, promovidas por un Estado mnimo, alentaron la desinversin social, la cual
se vio reflejada en: la disminucin del ingreso per capita y la contraccin de los ingresos,
generando un aumento de los pobres y un deterioro de sus condiciones de vida,
diversificando los tipos de pobreza con el aumento del nmero de indigentes y la aparicin
de los "nuevos pobres".
En este contexto las Polticas Sociales dejaron de cumplir la funcin de integracin social,
debido a que asumieron un carcter eminentemente asistencial, apuntando a segmentos
determinados de la poblacin en condiciones de pobreza extrema, materializados en
programas especficos que atendieron necesidades urgentes (focalizacin) y

que

abordaban soluciones en el corto plazo sin considerar soluciones sustentables. Esta forma
de encarar los problemas atenda los sntomas, pero no las causas que la originaban.
Por lo tanto, las polticas y estrategias para superar la pobreza no pueden concebirse
nicamente como un objetivo exclusivo de las reas sociales. Contrariamente, la
planificacin social debe formar parte de una concepcin integral que contemple aspectos
de desarrollo, tanto econmicos como sociales, as como tambin culturales y polticos.

41

Polticas Sociales

A modo de conclusin, si hemos destacado una tica asociada a un desarrollo social,

humano, sustentable y responsable que tiene como una de sus directrices la recuperacin y
fortalecimiento del capital social, y de los sujetos como ciudadanos con plenos derechos, no
podemos dejar de pensar, a su vez, en una tica poltica que contenga formas de
legitimidad en estrecha relacin con los presupuestos formulados sobre las acciones que
nuestra poltica social ha comenzado a recorrer como proyecto.
No desconocemos que estamos frente a un gran desafo, pero sabemos que comenzamos a
reconstruir la necesaria confianza entre Estado, sociedad civil y movimientos sociales.

Digresin de la Ministro Dra. Alicia M. Kirchner sobre tica y Desarrollo

El punto de partida es el de una tica para el Desarrollo Social de cara a las polticas
sociales. La tica se corresponde con una amplia visin en el marco de una determinada
sociedad, ligada a las costumbres y tradiciones que una sociedad se da para s en un
determinado momento histrico y que hacen a su desarrollo como soporte de derechos
ciudadanos. Esto ltimo es importante si tenemos en cuenta que hemos asistido en los
ltimos aos a una progresiva prdida de derechos sociales conquistados a lo largo del
tiempo. La des-ciudadanizacin fue el proceso por el cual, cada vez ms, amplios sectores
de la poblacin se vieron marginados de las posibilidades efectivas de acceso a formas de
vida que contengan integralmente otra perspectiva de desarrollo individual y colectivo. Esta
problemtica no es ajena a los caminos que la Poltica Social. Por lo tanto, una tica Social
debe asumir otras tradiciones y costumbres, otra sociabilidad, que efectivamente imponga
otra visin del mundo de cara a las necesarias transformaciones que nuestra sociedad
reclama. Aunar una tica de la responsabilidad y una tica de la conviccin en el marco
de los procesos reales de planificacin y gestin de los Planes Nacionales debe apuntar a
un desarrollo sustentable basado en la solidaridad y la accin colectiva.
En nuestro caso, la crisis sufrida ha engendrado un sujeto que reivindica sus derechos como
ciudadano, que con su participacin y protagonismo comprometido reclama un nuevo
modelo de gestin de polticas y por ende, un nuevo modelo de pas.
Desde los diversos sectores las demandas se dirigen fundamentalmente a la transparencia,
la valoracin de los recursos propios, la equidad y el respeto de los derechos.

SURGIMIENTO DE LA CUESTIN SOCIAL

Si bien el surgimiento de la Cuestin Social puede ya observarse en Europa entre

mediados y fines del siglo XIX, en nuestro pas dicha aparicin se realizar con posteridad, y

42

Polticas Sociales

estar vinculada a las necesidades de dar respuestas a determinadas situaciones sociales

que hacan de la misma un problema cada vez mas visible y medular en el seno del proceso
de industrializacin y modernizacin.
Las distintas etapas del Estado, de una u otra forma, tuvieron que afrontar las nuevas
demandas sociales frente al progresivo surgimiento de la cuestin social. Pero es slo con
el Estado Social que esas polticas pblicas/sociales comienzan a tomarse como un fin en
si mismas y a reforzar el carcter articulador y de inclusin desde una visin cada vez
mas universal.
Desde este ngulo, no podemos simplemente manifestar que la cuestin social es una
problemtica anclada en el pasado remoto y que ha perdido toda referencia en nuestra
actualidad, ya que hoy da podramos hablar de una nueva cuestin social ligada a la
emergencia de distintas problemticas y demandas que exceden - a la vez que contienen
aquellas por las cuales nuestra sociedades se fueron constituyendo en el tiempo.
En este sentido, las nuevas demandas sociales estn ntimamente ligadas a la construccin
de una agenda pblica con otra cosmovisin y que d lugar a posibles articulaciones en la
construccin de la nueva poltica social. Es importante sealar que la relacin entre
demandas, Estado y polticas sociales es una tarea de permanente articulacin entre
distintas prcticas sociales con la pretensin de instituir, transformar y redefinir esas
mismas demandas en el espacio pblico-poltico y romper con el aislamiento y la
dispersin que en un principio puede caracterizarlas. Es en esta direccin que la nocin de
articulacin es sumamente importante.
Por ejemplo: en un barrio (territorio) puede surgir una demanda especfica de vecinos
agrupados en torno al reclamo de mejores condiciones en las viviendas; paralelamente y en
el mismo barrio, otro grupo de vecinos se rene para exigir que la fbrica aledaa est
contaminando progresivamente el medio ambiente; otros reclaman por la creacin de
fuentes de trabajo, ya que ahora esa fbrica puede mantener la capacidad de produccin
con menor cantidad de trabajadores y con personal femenino pagando salarios mas bajos.
Posteriormente, los diferentes grupos de esa comunidad barrial comienzan a poder dar
cuenta que la posibilidad o imposibilidad de concretizar sus demandas dependen en gran
medida de la vinculacin y articulacin de poder agrupar esas mismas demandas en una
demanda mas general que las condense, les d un sentido y predominio. El efecto de esta
accin colectiva puede generar que la comunidad se movilice por mejores condiciones de
existencia incluyendo los distintos reclamos bajo la hegemona de una consigna que los
agrupe y los constituya como colectivo social, reconduciendo sus identidades dispersas y
fragmentadas en proyecto.
De este modo, lo que apareca como una cuestin aislada (hasta incluso privada) alcanza su
sentido pblico y poltico redefiniendo la agenda pblica e instalando un acontecimiento

43

Polticas Sociales

trascendente para el destino de la comunidad donde antes haba slo vaco. Asimismo, lo
que tambin se modifica es la percepcin de la comunidad consigo misma, resignificando el
concepto de territorialidad, identidad, espacio pblico, accin colectiva y movilizacin
poltica.
Esta ejemplificacin puede servir para redimensionar las distintas formas de derechos y
pensarlos interrelacionados entre s, ya que tambin podemos dar cuenta de los derechos
que hemos denominado de cuarta generacin como producto de las nuevas demandas
sociales, efecto concreto de las transformaciones sociales.
Proceso de construccin de las demandas en el espacio pblico

1.Demandas sociales dispersas

2. Intereses comunes

3.Unificacin de la dispersin a partir de su hegemonizacin por un sentido

4. Nuevas demandas unificadas

5. Accin colectiva

En palabras de Luciano Andrenacci, ....pero una mirada en perspectiva histrica de los

modos de intervencin llamados social muestra una complejidad mayor, que nos invita a
asociar a la poltica social con los modos de integracin social, con los modos con que las
sociedades disean las formas de pertenencia de los sujetos. Llammosle integracin
social, junto con Robert Castel, a un proceso de inscripcin de los sujetos en la organizacin
social a travs del cual se obtiene no slo un lugar fsico y simblico, sino tambin el
derecho a ser sostenido: a beneficiarse de los sistemas de proteccin que salvaguardan el
acceso y permanencia de los sujetos en ese lugar. Llamemos cuestin social a un
problema en los mecanismos de integracin social que corta o bloquea los vectores
principales cuya trayectoria garantizaba la integracin social. Desde este punto de vista
cada organizacin social y cada etapa histrica discernible tienen sus propios vectores de
integracin social y su propia cuestin social.

44

Polticas Sociales

Cuadro comparativo

Perodo histrico

1990

2000
Crisis de
representacin,
repolitizacin y
movilizacin de
distintos sectores.

Organizaciones del Tercer

Actores

Sector. ONGs de asistencia

Reconstruccin de
movimientos
populares: protesta,
desempleados,
distintas acciones
colectivas solidarias
en la reconstitucin de
los lazos polticos

Articulacin

Despolitizacin.

Exclusin y nueva

Descentralizacin. Modelo

cuestin social

gerencial-tcnico y focalizacin
Autoorganizacin.

Objetivos

Predominio de la accin

Control de los asuntos

individual. Fragmentacin y

pblicos-polticos,

prdida de las solidaridades

Inclusin y articulacin

colectivas. Fortalecimiento de la

del Estado con los

sociedad civil

colectivos de la
sociedad civil

De algn modo, el cuadro podra leerse as: En lo que toca al sistema institucional a ser
creado para la concretizacin de estos valores, este tendr como presupuesto lgico la
superacin de la dicotoma entre Estado y sociedad civil, sobre la cual se fund la alianza
histrica del capitalismo con el Estado liberal. En esa concepcin dicotmica, el pueblo es
reducido a una masa de individuos, cada cual dividido en s mismo en la doble posicin
del hombre, o sea, componente de la sociedad civil, y de ciudadanos, o sea miembro del la
sociedad poltica. Ambas funciones son puramente pasivas: el individuo es tan

45

Polticas Sociales

impotente ante el poder econmico en la sociedad civil, como lo es el ciudadano para

ejercer la cuota individual de la soberana popular que tericamente le cabe 5

D. POLTICAS SOCIALES, CAPITAL SOCIAL Y ORGANISMOS MULTILATERALES

Los procesos de reforma del Estado fueron acompaados por un conjunto de ideas y
matrices ideolgicas que fueron el soporte y posibilidad para llevar adelante la
reestructuracin del conjunto de la sociedad. En lo que se refiere a las poltica sociales, es
importante hacer hincapi en la categora de capital social, nocin que paulatinamente
fue hacindose dominante en los discursos y programas impulsados desde los organismos
internacionales de crdito.
Si bien puede rastrearse el concepto en un extenso abanico en las mismas ciencias sociales
(y por lo tanto con distintos usos y sentidos), la adopcin de dicha nocin por parte de los
mencionados organismos tena y tiene su caractersticas especiales al momento de impulsar
acciones y financiamiento para la nueva agenda social en el contexto del denominado
Consenso de Washington (privatizaciones, desregulacin de las relaciones laborales y
de los servicios pblicos, disminucin del gasto social, debilitamiento de los estrados de
bienestar y de los derechos sociales).
El concepto de capital social implicara: la posibilidad de idear estrategias por parte de
poblaciones vulnerables y pobres para revertir esa situacin a partir su empoderamiento y
capacidades. Si bien es importante tener en cuenta las posibilidades y capacidades
inscriptas en las comunidades, es cierto tambin que el discurso y los dispositivos
elaborados por los Organismos Internacionales no anclan en las condiciones estructurales
de desigualdad que provocan la pobreza (Sonia lvarez, 2000).
En este sentido, aquello que la autora intenta resaltar no es el no uso del concepto de
capital social, sino mas bien los lmites que presenta a partir de una ptica especfica, es
decir, de acuerdo a su comprensin desde una mirada mas global e involucrando otros
elemento de la realidad. As, en su crtica al modelo del Banco Mundial, nos dice: se
vislumbra cada vez ms una segmentacin marcada de las instituciones de lo social,
producto del desmantelamiento de las polticas de cuo mas universal y de la
promocin de polticas focalizadas.... Posteriormente y en consonancia con aquellos que
deseamos resaltar seala, ...es cierto que la activa participacin de la sociedad civil en el
reclamo por rendicin de cuentas, ampliacin y mejoras de la calidad de los servicios
sociales puede incrementar su protagonismo y una mayor apropiacin de sus beneficios.
5

Tanto el cuadro como la cita corresponden a: Daniel Garca Delgado, Carlos Buthet y Marta Baima
de Borri, El movimiento social urbano. Participacin e inclusin. Mitos y realidades, SEHAS-FLACSO,
Buenos Aires-Crdoba, 2002.

46

Polticas Sociales

El eje de discusin que se plantea a partir de este contraste con las polticas de los
Organismos Internacionales sigue siendo sobre las formas de desarrollo de polticas
sociales focalizadas o articuladas. El siguiente prrafo ilustra fehacientemente lo que
queremos resaltar, ...con las transformaciones producidas por la reestructuracin neoliberal
promueven (neoliberales y neoconservadores) el capital social como discurso para
justificar el retiro del Estado en su responsabilidad en la proteccin social (...),
(...)adems de ser funcional para abaratar costos de las polticas focalizadas (...).
No se trata de enunciar simplemente una nocin, sino que lo importante es como juega en
relacin articulada con otros dispositivos y estrategias al interior de un proyecto que
contemple otras instancias de la realidad. En este sentido, nos parece de suma importancia
remarcar que la nocin de capital social debe ser vista al mismo tiempo con la de
organizacin y movimiento popular, en estricta vinculacin con las de articulacin y
activacin por parte del Estado. Nuevamente es Sonia lvarez quien nos ilumina en
nuestro recorrido: El capital social como creador de sentimientos de comunidad se vincula a
la identidad, las creencias compartidas, normas y costumbre 6 que mantienen unido al grupo
y le brindad cohesin. Como proteccin social se ha manifestado desde redes de ayuda
mutua cercanas hasta organizaciones de base comunitarias, desde los grupos de autoayuda
o las organizaciones no gubernamentales actuales. Las formas de asociatividad basadas en
solidaridades mas primarias tambin han dado lugar a luchas de resistencia y reivindicacin
importante a travs del tiempo, como el movimiento feminista 7, los movimientos de acceso a
la tierra urbana y rural y otros tantos. En otras circunstancias estas instituciones han tenido
un papel fundamental en las demandas de transparencia y mejor distribucin del poder en
las instituciones estatales. Aqu el nfasis esta puesto en la confianza y cooperacin
cvica entre el Estado y las personas.
Respecto a las posiciones del Banco Mundial, Daniel Garca Delgado (2002) comenta, En
este pensamiento se desvincula la pobreza de los problemas de renta, distribucin del
ingreso, desarrollo tecnolgico y poder entre distintos grupos sociales, naciones y regiones,
para reducirla a un problema ms subjetivo e individual, respecto de los recursos y
habilidades personales. Se asocia esta perspectiva de la pobreza a las ventajas del libre
mercado y de una macroeconoma desreguladora. Asimismo, y siempre teniendo como
horizonte la comparacin entre las formas de la poltica social y los Organismos
Multilaterales en los 90, Garca Delgado argumenta: pero las reformas en poltica social
producidas durante los noventa tienen, sin duda alguna, un costado poltico. En especial,
aquel vinculado a los mecanismos de negociacin del financiamiento para la implementacin
de programas sociales, entre Organismos multilaterales y elites nacionales. En este sentido,

Vase la disertacin expuesta sobre tica y Desarrollo en la pgina 17.

47

Polticas Sociales

es paradigmtica la actitud del Banco mundial a principios de los 90. Porque paralelamente
a la lucha contra la pobreza, este organismo asuma como objetivo la promocin del sector
privado, intensificando su apoyo para lo primero en los pases que hubieran expresado
claramente su deseo de crear un clima mas propicio a las privatizaciones. La promocin del
capital, as, apareca como condicin para entrar en la estrategia de reduccin de la
pobreza.
Gua orientadora N 2:
a) Qu relaciones pueden establecerse entre las nociones de integralidad,
fragmentacin y articulacin en funcin de las Polticas Sociales?
b) Por qu la ciudadana sigue siendo un factor importante de cohesin?
c) A partir de que elementos podra vincularse la nueva cuestin social y la
emergencia de otros derechos y demandas?
d) En qu sentido podra pensarse la nocin de Territorio como una categora
socio-poltica?
e) Qu relaciones pueden establecerse entre tica, poltica e ideologa?, Cmo
pensar una tica poltica a partir de proyectos colectivos en relacin al capital
social y la autonoma poltico-estatal?

Cuadro Resumen
Integralidad
de la Poltica
social
Ciudadana y

Mirada

Universalidad

poltica del

Polticas

Autonoma

Articulacin e

actores

Sociales

de la Poltica

Integralidad

colectivos
activos

territorio/soci Particularidad
edad civil

=
La sociedad
como un todo
complejo

Puede vincularse con los Derechos de Cuarta Generacin sealados en la pgina 3.

48

Polticas Sociales

Organismos
Internacional
es

Mirada
Focalizacin y Individualizacin econmica/s
fragmentacin
ociedad de
y pasividad
mercado

Dispersin y
focalizacin
de la poltica
social
Particularidad

Teniendo en cuenta las siguientes palabras claves, como las interpretara y articulara en
relacin a la seleccin de prrafos sobre la disertacin que la Ministro Alicia M. Kirchner
present en el 40 Coloquio Anual de IDEA en el ao 2004. Se plantea como posibilidad
realizar un breve escrito pudiendo proponer como eje un tema a eleccin personal que est
vinculado con las problemticas trabajadas hasta el momento.

49

Polticas Sociales

Palabras Claves:

Reforma del Estado

Individualismo

Actores colectivos

Distribucin de la
riqueza

Sociedad civil/mercado

Tcnica/Poltica

Autonoma de la
poltica/Estado/mercado

Demandas/inclusin/ac
ciones colectivas

Democracia/cuestin
social

Pblico/Privado

Transformacin

1. La forma que asumi el Estado en las dcadas

anteriores se corresponda con su funcionamiento
mnimo, donde el mercado defina la asignacin de
recursos, las posibilidades de acceso a los bienes
pblicos y la distribucin justa de la riqueza social. La
coyuntura poltica, econmica y social actual es
radicalmente diferente. Prioriza un abordaje articulado e
integrado del propio todo social, a la par que refuerza las
potencialidades inscriptas en la sociedad civil a
diferencia de la lgica de mercado donde la sociedad
civil se transformaba en el reino del individualismo y la
pura razn econmica.
2. El desarrollo social que llevamos adelante est
directamente ligado al trabajo desde las territorialidades
culturales y las identidades, donde las personas son
recuperadas desde su integralidad, no pensadas como
simples agentes econmicos.
3. Debemos ser conscientes y saber que el neoliberalismo
implic una determinada forma de intervencin del
estado; una determinada forma de polticas pblicas que
se tradujeron en fragmentacin y exclusin permanentes,
en beneficio de una minora cada vez mas selecta y en la
postergacin de las grandes mayoras en la participacin
de la riqueza y el bienestar social
4. El rol del Estado en esta actualidad retoma aquellas
problemticas que haban sido relegadas desde una
concepcin negativa de lo pblico, donde las funciones y
mecanismos de las instituciones del Estado eran
adecuadas en funcin de un proyecto donde lo
dominante era la ideologa de mercado.
5. La forma de democracia que slo reconoce las
posibilidades de acceso a los bienes pblicos a una parte
de la sociedad, es una democracia amputada y que
contradice las premisas que la constituyen como tal, ya
que democracia hace referencia a los pueblos como
actores colectivos partcipes en los mltiples modos que
se manifiesta la vida social
6. Cuando hacemos alusin a "democracia mas cuestin
social", queremos remarcar el hecho de que nuestra
contemporaneidad solo puede ser entendida a partir de
que garantizando los derechos inclusivos se refuerza la
democracia

50

Polticas Sociales

E. POLTICAS SOCIALES: ARTICULACIN Y ESTADO TRANSVERSAL

De este modo, denomino transversal a un tipo de Estado que rompe con los tpicos
compartimentos estancos que separaban a sus planos nacional-subnacionales y pblicoprivado, asumiendo un rol cualitativamente diferente en la articulacin horizontal de esos
componentes polares (Oscar Oszlak, 2002).
Este breve prrafo nos ayuda a ir esclareciendo los presupuestos sobre los que venimos
haciendo hincapi, ya que lo importante es poder ir aproximndonos a una cabal
representacin de qu estamos entendiendo por Estado. Como bien dice Oszlak, se trata de
romper con los dispositivos estancos que parcelan la realidad y nos impiden realizar un
abordaje articulado e integral de lo poltico-social.
La transversalidad (que es importante relacionar con la nocin de articulacin) intenta poner
de manifiesto qu forma de articulacin es necesaria y progresiva, en contra de sus formas
regresivas.
Estas generan una lgica de todos contra todos donde se intenta asimilar a las personas
desde el discurso neoconservador como partcipes de una lucha mercantil por la
supervivencia del ms apto, antes que desde la integracin comunitaria y la solidaridad. La
legitimidad del Estado, entonces, parecera fundarse en la nica garanta de estabilidad: la
econmica como valor y fin en s mismo, y no al servicio del bienestar colectivo. De este
modo se disuelve la transversalidad, ya que el Estado articula las polticas a partir de un
lgica puramente econmica en detrimento de las otras instancias sociales.
Respecto a esa forma de articulacin del Estado y teniendo como eje las privatizaciones de
las empresas pblicas y de los recursos nacionales, se seala: ...no es posible an sacar
conclusiones definitivas sobre las transformaciones que se estn operando en el Estado
argentino. Slo nos aparecen muchas dudas en torno a los beneficios efectivos que las
mismas podran deparar para la mayora de la poblacin (Thwaites Rey y Castillo, 1992).
Por lo tanto, siempre que hablamos de una forma de articulacin del Estado con la sociedad
estamos al mismo tiempo haciendo referencia a la produccin misma de lo social, de los
actores y de las relaciones sociales que se generan. Si el Estado articula la poltica social
con criterios de racionalidad econmica y eficientista, el resultado ser que las personas se
transformen en beneficiarios, receptores pasivos e individualizados. En contraste, la
articulacin desde una perspectiva mas global (es decir, realmente articuladora) que pueda
contener los distintos aspectos y manifestaciones de la sociedad, estar realizando no slo
otra poltica social, sino tambin otra forma de sociedad, de relaciones sociales y de actores
colectivos, es decir, otro proyecto.

51

Polticas Sociales

Como bien dice Jos Nun: El bienestar colectivo aparece dos veces: como condicin para
el ejercicio de la ciudadana y como condicin para la legitimidad del Estado.
En consonancia con lo que venimos desarrollando, y resaltando la importancia de la
autonoma de la poltica las siguientes palabras son aleccionadoras. Si bien corresponden al
contexto posterior de la ltima dictadura militar, son de una significativa actualidad : Es por
eso que si queremos producir las reformas sociales imperativamente exigidas por la hora
actual se requiere optar por el camino de la poltica ..., ...no es el mercado quien puede
hacerse cargo de esa tarea, sino la sociedad organizada democrticamente..., ...lo que se
requiere es un inmenso protagonismo social que impulse las reformas 8 que el Estado debe
institucionalizar y legalizar...., ....de ah la importancia de desprivatizar el Estado..., ...es
necesario reconvertir el Estado en la esfera de lo pblico, garantizando la transparencia
de sus actos y el carcter democrtico de sus procedimientos....esto nos abrira las puertas
a un camino que conduce a una sociedad mejor, donde imperen la justicia, la soberana
popular y las libertades pblicas (Atilio A. Born, 1997).

E1. ARTICULACIN Y GESTIN: Estado y Comunidad

Es importante que tambin podamos desarrollar algunas consideraciones respecto a la

relacin entre articulacin y gestin. Avanzar sobre el terreno de la articulacin implica
tambin poder dejar en claro qu elementos entran en juego en el proceso de articulacin. A
continuacin, desglosaremos a modo ilustrativo las distintas instancias y elementos que se
ponen en movimiento para llevar adelante el proceso de articulacin.
En principio y de modo general, podemos decir que la primera articulacin se da entre el
Estado y la comunidad. Por lo dicho hasta el momento, el Estado pone en accin
determinados recursos a travs de sus instituciones, que hemos denominado polticas
pblicas.
Si el Estado bajara simple y mecnicamente al mbito de la comunidad esos recursos en
forma de polticas pblicas, tendramos como resultado un conjunto de acciones lineales,
donde el Estado sera el polo activo y la comunidad el pasivo.
Pero esa sera una visin donde predomina la funcin del Estado nicamente como
interventor, dejando a un lado las estrategias que hemos denominado de articulacin.
La idea de una articulacin puede pensarse desde dos momentos:
1. Articulacin entre Estado y Comunidad.

Por supuesto que no se trata de las reformas impulsadas posteriormente por el gobierno de Carlos
Menem y que implicaban todo lo contrario.

52

Polticas Sociales

2. Articulacin al interior de la comunidad y las diferentes comunidades participativas en un

determinado territorio 9.
Estas dos instancias en el anlisis son complementarios y no excluyentes, ya que implican
distintos niveles o momentos de esa articulacin contraponindose a la idea de un polo
activo y otro pasivo en la relacin. En este sentido y considerando la no linealidad en la
implementacin de las polticas sociales, la instancia de la gestin de esas polticas supone
necesariamente y al mismo tiempo la posibilidad real de una articulacin entre recursos y
estrategias bajo la gida de la articulacin y de un espacio pblico conflictivo, en el cual la
funcin de articulacin debe ser vista a sobre la base de la creacin de un nuevo proyecto.
Para reafirmar lo que venimos exponiendo, y en contraposicin a las visiones dominantes de
la dcada de los 90, son ilustrativas las siguientes palabras:
Este enfoque (se refiere a las polticas pblicas en los 90) termina configurando una visin
negativa del Estado y de la poltica, donde sta aparece siempre como una visin
instrumental, estratgica y de autointers (...) y (...) postula el reemplazo de lo poltico por
lo tcnico. Asimismo, ...el enfoque gerencial de poltica social, carece de elementos para
superar la regresividad social que genera el modelo de acumulacin neoliberal basado en la
perspectiva de libre mercado irrestricto y que ajusta por desempleo y deflacin salarial y
tambin, ...la articulacin de esta emergente sociedad civil a la poltica pblica para la
resolucin de la nueva cuestin social durante gran parte de los 90 y comienzos de nuevo
siglo era insuficiente, ya que se planteaba desde una visin gerencial neoinstitucional, en
sintona con la configuracin de un Estado mnimo y de una sociedad de mercado. En ese
modelo, el problema de la articulacin del Estado con la sociedad civil que se planteaba
despolitizada y de carcter tcnico.
Por eso, cuando hablamos de gestin, no estamos pensando en un modelo con orientacin
tcnico o gerencial, sino que afirmamos la centralidad de la poltica como elemento de
articulacin global y no parcial desde donde la poltica social es puesta en accin.
En tal sentido y en relacin a la poltica social actual, ...es importante lo que se haga sobre
planificacin estratgica, presupuestos participativos a nivel local, con la innovacin y
descentralizacin poltica de los municipios; as como con la constitucin de la economa de
solidaridad, el establecimiento de redes del trueque, grupos de calidad alimentaria, de
microcrditos, cooperativas de compras comunitarias, foros y movimientos de defensa de
derechos diversos. Porque son stas reservas de capacidades, que hay que seguir
despertando en la gente para que se vayan buscando soluciones, que aunque puedan
parecer pequeas -barriales o municipales-, permiten que vaya naciendo un clima de darse
cuenta de que es posible salir, frente a perspectivas de autoderrota, y estrategias mediticas
9

En el captulo 2 abordaremos en profundidad la propia dinmica de la sociedad civil.

53

Polticas Sociales

que intentan profundizar el pesimismo cultural, ...parecera requerirse una estrategia de

articulacin entre organizaciones de la sociedad civil y el Estado (...) (...)lo cual implica
dejar de avanzar en una concepcin de la pobreza y la desigualdad que la reduce a una
simple cuestin de falta de capacidades, de recursos humanos o de transparencia, o falta de
capital social, sino como un problema de injusticia, de mala distribucin del ingreso y
configuracin de un perfil productivo de bajo valor agregado. Y esto implica una idea de
articulacin entre organizaciones de la sociedad civil y estado de carcter poltica
necesaria para transitar el estrecho sendero que hoy separa la reconstruccin institucional
econmica y democrtica de la nacin (el bien comn) de la disgregacin social y del
autoritarismo propiciada por los mercados (Daniel Garca Delgado, 2002).

La reformulacin en la relacin entre Estado y la comunidad es importante

comprenderla a la luz de su articulacin con las formas de gestin en que se llevan
adelante en los procesos histricos

Cecilia Carrizo (2002) nos brinda una interesante sntesis desde la cual poder pensar las
relaciones entre Estado, sociedad civil, polticas y articulacin: Menos se ha escrito sobre la
forma en que la silenciada articulacin entre poltica y polticas sociales ha contribuido a la
crisis (se refiere a la crisis del modelo neoliberal), favoreciendo una indita concentracin del
poder en el pas que tiene como correlato la desertificacin de lo pblico y el consiguiente
estado de desolacin de la ciudadana. En este marco y en base a los resultados de anlisis
realizados sobre una estrategia de racionalizacin de polticas muy desarrollada en el marco
de los procesos de reforma, cual es la de polticas sociales focalizadas, se pretende
reflexionar sobre algunos aspectos de la articulacin entre poltica y polticas sociales. Tal
tarea no brega por la restauracin de modalidades de articulacin pasadas, sino que se
estructura a partir de sealar las tensiones y luchas presentes en su aplicacin en tanto ponen
en cuestin la identidad entre pluralizacin y democratizacin del estado, es decir a un
entendimiento agregativo de la ampliacin de las bases representacin y legitimacin estatal
10.
Refirindose a la Economa Social y Solidaria y, nosotros teniendo presenta nuestra
problemtica en lo que hace a la gestin 11 de la poltica social, Susana Hintze manifiesta lo
siguiente: Desde esta ptica, si se considera a estas polticas como construccin social
basada en una genuina intervencin colectiva, el concepto de participacin debera referirse a
la intervencin sistemtica y autogestiva de los sectores populares en los programas sociales,
10
11

Sera interesante poder tambin leer esta frase en relacin al punto C del presente captulo.
Es importante sealar que la idea de gestin est estrechamente vinculada a la participacin.

54

Polticas Sociales

no como destinatarios de una oferta cerrada sino como gestores colectivos de una demanda
por bienes y servicios en nuevas modalidades de polticas, que los incluya tanto en el
diagnstico de los problemas que el programa apunta a resolver, en la definicin de sus
objetivos como en la gestin y la evaluacin de sus resultados a partir de efectivos
mecanismos de control social. Reiterando lo expresado ya hace varios aos, aunque la
necesidad de acuerdos polticos e ideolgicos respecto de lo que se considera como deseable
en materia de poltica social constituye una condicin imprescindible, no es suficiente para el
desarrollo de polticas sociales democrticas y participativas [...] dicho de otro modo: no se
resuelve slo con voluntad poltica. La constitucin de polticas sociales efectivamente
democrticas demanda el desarrollo de nuevos aportes tericos, metodolgicos y tcnicos, lo
suficientemente flexibles e integradores, como para captar las diferentes determinaciones del
problema que se propone enfrentar (Hintze, 1996), tambin, ...en los trminos en que se ha
venido desarrollando la argumentacin, el punto de observacin del problema no puede ser ya
el Estado o, ms precisamente en este caso, la organizacin pblica, sino que requiere un
enfoque que se site en la interaccin de ambas instituciones: la estatal y las de la
sociedad civil y tome en cuenta las caractersticas de cada una de ellas y la forma en que
stas inciden en esa interaccin
Como manifest Jos Luis Coraggio refrindose a las estrategias de articulacin y gestin
en el 1 Congreso de Polticas Sociales:
Es importante que haya articulacin entre los niveles del Estado, entre el nacional, el
provincial y los municipales. No puede ser que se bajen polticas, que se rechacen polticas
y que no se articulen realmente las polticas del Estado. Es necesario que el Estado asuma
un cambio de paradigma. No alivio a la pobreza o la indigencia, no contencin en el sentido
de control, sino desarrollo. Desarrollo es lo que necesitamos. Necesitamos volver a pensar
en trminos de desarrollo y para eso hace falta un Estado fuerte. Pero un Estado fuerte es
un Estado democrtico, que represente. Y esto implica que el sistema de representacin
poltica y social en Argentina tiene un gran problema y este es un problema de los que
quieren hacer poltica social de otra manera. Porque quin va a definir las polticas, cmo se
van

definir

las

polticas

es

un

tema

fundamental.

Hay que articular desde abajo. No puede haber una articulacin significativa de las
polticas sociales si no hay participacin real de la sociedad, de todos los sectores
sociales, econmicos, polticos en esta bsqueda. Es necesario que se expliciten los
intereses en una esfera pblica. No que se hagan transparentes sino visibles, porque
transparentes despus se vuelven invisibles. Que se hagan evidentes y que disputen la
legitimidad. Que la sociedad pueda decidir si el inters es legtimo o no. Es necesario para
eso que haya ms democracia, que haya ms participacin.

55

Polticas Sociales

Asimismo, La democratizacin del poder poltico necesario para un cambio social de este
tipo que asuma el trnsito de las polticas compensatorias del ajuste estructural a polticas
socioeconmicas como las aqu reseadas, requerira modificar no slo la orientacin sino
tambin los procedimientos tanto polticos como tcnicos de elaboracin, implementacin y
evaluacin de intervenciones pblicas de modo tal de lograr su democratizacin va la
efectiva participacin de los sujetos en las distintas etapas (Hintze, 2003)
Gua orientadora N 3:
f) Cmo pensara la relacin entre los conceptos de gestin y participacin?
g) En este sentido, qu significara la politizacin de la sociedad civil?
h) Por qu supone que la sociedad civil no debera confundirse con lo
econmico?
i)

Si bien en el pensamiento neoliberal predomina la racionalidad econmica,

por qu no podra decirse que carece de un determinado contenido poltico?

j)

Cree que es azaroso que la gestin de las polticas de corte focalizado

generen atomizacin social?, por qu?

k) Qu relaciones pueden establecerse entre democratizacin y polticas

sociales?. En este sentido, cul es la relevancia de la participacin?
A TENER EN CUENTA:
Las distintas dimensiones sociales que hasta el momento venimos desarrollando pueden
agruparse y concebirse desde los siguientes ejes como procesos de transformacin en el conjunto
de las relaciones sociales:
1. Estado Polticas Sociales Comunidad- Sociedad de Mercado Descentralizacin
2. Ciudadana Derechos Actores colectivos - Individuos Personas Beneficiarios
Sujetos de Derechos.
3. Territorio Identidades Sociales Articulacin Gestin y recursos
4. Focalizacin Integralidad Universalidad
5. Poltica Proyectos Acciones colectivas - Hegemona
Los ejes precedentes no deben pensarse como compartimentos estancos, sino como partes de
una totalidad socio-poltica que los contiene. La diferenciacin conceptual de los tres puntos es a
los efectos de reunirlos bajo denominadores comunes que puedan esquematizar su mayor nivel de
proximidad de unos con otros.

56

Polticas Sociales

E2. CONCEPTUALIZACIONES GENERALES: Comparacin

Rasgos de las polticas sociales en el modelo neoliberal 12:

Privatizacin: en consonancia con el modelo, se profundiza la separacin pblico/privado y

se postula que la reproduccin debe desenvolverse fundamentalmente en este ltimo
mbito. El Estado debe hacerse cargo solamente de aquello que no entra en el amplio
campo de competencia del mercado.

Focalizacin de las intervenciones en aquellos que realmente la necesitan: siempre han

existido polticas y programas focalizados y orientados a ciertos sectores en funcin de
condiciones biolgicas o econmico-sociales; si embargo, el nfasis en la focalizacin en
el nuevo modelo 13 no puede independizarse del hecho de que las polticas selectivas ya
no estn dirigidas a grupos pequeos. En nuestros pases un 25-30% de la poblacin se
encuentra en situacin de pobreza y la focalizacin en el marco de estas magnitudes
adquiere un sentido distinto.

Aumento del peso de las polticas asistenciales: consideradas como compensatorias del
ajuste estructural, pierden su carcter residual y adquieren mayor centralidad.

A partir de estas caractersticas de la poltica social bajo el modelo neoliberal, la autora

propone los siguientes puntos para reinventar la poltica social con la finalidad de resolver:

El de la inclusin: cmo desarrollar polticas sociales que permitan la inclusin social de

los grandes grupos ahora excluidos?. Es en este campo donde deberamos revisar la
discusin ya clsica entre universalidad-focalizacin.

El de la participacin: cmo incorporara efectiva y no retricamente la participacin de los

sujetos?, Es posible generar polticas sociales democrticas, participativas, pensadas en
trminos de sujetos de derecho ms que poblacin beneficiaria?

El de la operacin de las polticas sociales: y con estas palabras estoy englobando la

formulacin, gestin, gerenciamiento y evaluacin de programas sociales. Es posible
generar procesos innovadores que piensen eficacia y eficiencia en trminos sociales?. En
este mismo punto y ligado a la participacin:es posible desarrollar polticas sociales
transparentes a partir de la evaluacin y el control social de las intervenciones pblicas?

En esta lnea de desarrollo, son instructivas las palabras de Daniel Garca Delgado: El
modelo neoliberal tiene su aproximacin a la problemtica de la equidad, pero como
compensacin para aquellos grupos especficos que estn debajo de la lnea de pobreza y no
12

Todo este prrafo pertenece est desarrollado en Susana Hintze: Estado y Sociedad. Las polticas
sociales en los umbrales del siglo XXI. Eudeba, Buenos Aires, 2000, pp.18-20
13
El texto fue escrito en los momentos de auge del modelo neoliberal en nuestro pas, por lo tanto y
al momento de abordar su lectura, debe ser tenido en cuenta desde ese momentos histrico concreto.

57

Polticas Sociales

estn en condiciones de competir. Es decir, haciendo un cambio drstico del concepto de

justicia distributiva (frente a la referencia a un bien comn asociado a lo colectivo o
sancionado en trminos de distribucionismo estatal), aparece la idea de justicia como
obtencin en el mercado de lo que cada uno merece por su propia eficacia y performance,
retirndole al Estado la exclusiva funcin de compensacin y atribuyendo al mercado el papel
fundamental de la distribucin 14
RESUMEN HASTA EL MOMENTO
Si bien hasta el momento hemos ahondado en diversas problemticas referentes a la
Poltica Social y su desenvolvimiento, hemos intentado hacerlo desde la comparacin y
teniendo en cuenta los distintos modos y formas en que se desarrollan esas polticas en el
marco global de las relaciones sociales de nuestras sociedades contemporneas. Nuestro
constante hincapi en poder comparar conceptos y realidades histricas, apunta a intentar
rastrearlos como elementos conflictivos al interior de los procesos.
Los diversos pasajes histricos que hemos sealados como relevantes en la constitucin del
Estado argentino (sobre todo la tensin entre Estado Social/Estado Neoliberal/Estado
Articulador), tienen como propsito comprender las transformaciones sociopolticas en
movimiento, ancladas en procesos de por s contradictorios y muchas veces superpuestos
de acuerdo el momento especfico que hagamos alusin. Por ejemplo: la ruptura
democrtica de 1955 llevada adelante por las fuerzas armadas, si bien quebr el rgimen
democrtico es decir clausur los derechos civiles y polticos intentado desactivar
permanentemente la participacin poltica no pudo desarticular los derechos sociales
conquistados y sedimentados en el tiempo. En este caso, entonces, tenemos una situacin
histrica en la cual las formas de la ciudadana 15 conviven de un modo desigual, ya que era
imposible retrotraer los derechos sociales a un pasado ya superado por los acontecimientos
histricos.
Es con la dictadura de 1976 donde comienza un trnsito hacia la desarticulacin de esos
derechos, intensificados con el apogeo del neoliberalismo, donde los derechos sociales y
econmicos fueron desbaratados. En este sentido, la dcada de los 90 cohabit con los
derechos polticos y civiles a la vez que socavaba rpidamente los derechos sociales ligados
a la seguridad social y al bienestar material.

14

En Sonia lvarez, Polticas de desarrollo social, transformaciones y paradojas, en: Estado y

Sociedad. Las polticas sociales en los umbrales del siglo XXI. Eudeba, Buenos Aires, 2000.
15
Hay que resaltar, de todos modos, que los procesos de ciudadana ligados a la aparicin de los
derechos sociales se basaban fuertemente en la figura del trabajo y el trabajador, propios de la
sociedad salarial.

58

Polticas Sociales
Respecto a esto ltimo es importante hacer una aclaracin que viene
siendo discutida en muchos mbitos de la sociedad, y que plantea
cun democrtica es una sociedad que no puede garantizar las
condiciones materiales y de acceso a la salud, la educacin, la
vivienda, etc, a grandes sectores de la poblacin. La discusin refiere
a qu tipo de democracia se puede construir y sobre que parmetros
de igualdad y libertad se asentar en el tiempo, lo que nos invita a
pensar nuevamente cuales son las relaciones entre economa,
poltica, autonoma de la poltica y participacin.

...estamos as
asistiendo
En relacin a lo anterior, son esclarecedoras los siguientes
prrafos:

tnganse en cuenta
que es un texto de
1985 a la
emergencia de un

...la nocin de justicia social

...lo que se intenta es proponer

nuevo proyecto

o redistributiva, en tanto

una nueva definicin de la

hegemnico, el del

invocada para justificar la

democracia, que en los hechos

discurso liberal

intervencin del Estado, es

servira para legitimar un rgimen

conservador, que

uno de los blancos preferidos

en el que la participacin poltica

intenta articular la

de los neoliberales

podra ser prcticamente

defensa neoliberal

(Laclau, 2004)

inexistente

de la economa de

(Laclau, 2004)

libre mercado con el

tradicionalismo
cultural y social
profundamente
antiigualitario y
autoritario del
conservadurismo
(Laclau, 2004)

El siguiente Documento elaborado por el Ministerio de Desarrollo Social en el ao 2003

tambin refuerza esto ltimo:

59

Polticas Sociales

Los diversos cambios significativos sobre la estructura y las reglas de funcionamiento de la

economa, devenidos principalmente de la privatizacin de los activos del Estado, la reduccin
del aparato estatal, la desregulacin y la apertura externa, tuvieron efectos directos sobre el
crecimiento del producto pero no resultaron condiciones suficientes para generar efectos
sociales positivos.
La funcin de las anteriores gestiones en este campo, no se orient a propiciar la reforma
eficiente de los sistemas institucionales y normativos responsables de la aplicacin de las
polticas de trabajo, salud, educacin, y seguridad social, para adecuarlos equitativamente a
las condiciones y necesidades de la poblacin que se encontraba en esta situacin de
vulnerabilidad social. Tampoco mejor los sistemas y regmenes administrativos encargados
de ejecutar esas polticas, apoyando eficazmente los procesos de descentralizacin y
desconcentracin institucional, y no ampli necesaria y significativamente los recursos
destinados a sus respectivos financiamientos.
Es falaz el argumento que seal que con crecimiento econmico por el efecto de goteo de
recursos, paralelamente se achicara la brecha de pobreza. Asimismo, durante esos aos, se
pudo constatar una relacin contradictoria entre estas variables y, que tuvo implicancia sobre
la cuestin social de la exclusin ya que dependi de la particularidad conque se eslabonaban
la poltica econmica y la poltica social en nuestro pas.

El peculiar y cambiante contexto social de la transicin democrtica tambin afect a la

Poltica Social. La pretensin de consolidar un modelo de acceso universal a beneficios
diferenciados para distintos grupos entre 1983-1989, fue reemplazada en los aos 90 por la
expectativa de conservar algunos de los derechos adquiridos y la bsqueda de salidas
parciales, priorizando a aquellos programas con fuertes efectos de enlace con una
perspectiva dinmica a fin de garantizar el uso eficiente del gasto social y el logro de las
metas de la equidad.

El espacio de lo pblico entr en la rbita de las redefiniciones sociales, y tambin el alcance

de la poltica social. Se redefinieron las incumbencias y estrategias desde el Estado. As los
distintos cuerpos tcnicos incorporados al Estado discutieron acerca de las condiciones de
elegibilidad de la poltica social condicionados por los imperativos fiscales producto del
desequilibrio fiscal previo y los parmetros para acceder a las lneas crediticias de los
organismos internacionales para arribar a un paradigma que se propone para la gestin de la
poltica social, una visin "residual" de que a la poltica social le corresponde actuar all donde
el mercado no llega.

60

Polticas Sociales

Sin embargo, el mercado como la iniciativa privada, actuando libremente, no constituyeron

mecanismos eficientes para la produccin de los bienes y servicios sociales.

E3. DESCENTRALIZACIN

Los procesos de descentralizacin debemos pensarlos de cara a las transformaciones del

Estado, de sus aparatos estatales e instituciones, as como modificando el conjunto de
relaciones sociales hasta ese momento. Es un aspecto importante en relacin a las polticas
sociales, ya que estos procesos implican nuevas acciones y la participacin de actores que
histricamente no se encontraban vinculados de forma inmediata a determinadas
problemticas. Asimismo, es significativo destacar que los proceso de descentralizacin
tienen lugar en la denominada Reforma del Estado impulsada durante la dcada de los 90.
Con esto queremos remarcar el profundo sentido poltica de dichas reformas y no
simplemente sus aspectos tcnicos, como muchas veces se pretende hacer creer. En este
sentido, el siguiente prrafo nos ofrece una breve introduccin a la cuestin:
La crisis de la matriz Estado-cntrica y con ella del Estado Social, consumada finalmente al
calor de la nueva etapa de la globalizacin, determin a principio de los 90 una profunda
transformacin estructural cuyos efectos no se han agotado. La reforma del Estado, la
apertura econmica, el nuevo marco poltico-cultural de formacin de los sujetos sociales y
de la persona humana, la relacin entre el capital, el Estado, la sociedad civil y las diversas
jurisdicciones territoriales (Nacin, provincia, municipios) se ha modificado sustancialmente.
En este contexto las polticas sociales han sufrido una mutacin respecto de sus matrices
dominantes en la etapa anterior en la que se encontraban centralizadas, muy ligadas a la
gestin del Estado Nacional.
Las polticas de descentralizacin, privatizacin, desregulacin, la reforma administrativa,
la apertura econmica, y la nueva cuestin social, han generado una suerte de
provincializacin y municipalizacin de los problemas y entre ellos las cuestiones
sociales aparecen como una de las de mayor relevancia para los actores locales tanto
de los gobiernos como de la sociedad civil y el mercado. Nuevas configuraciones
organizacionales a nivel estatal y privado, nuevas tecnologas blandas para las tomas de
decisiones, el cambio en las modalidades de la planificacin, han consistido en algunas de
las respuestas que se deben tematizar a la hora de abordar la cuestin de las polticas
sociales y su relacin con el desarrollo a nivel local e incluso regional (Miguel Anselmo
Bitar, 2002).

61

Polticas Sociales

Asimismo, y para contextualizar al concepto en el marco de la poltica social de los 90

llevada adelante desde los procesos de Reforma del Estado, ...el nuevo paradigma de
poltica social, que incluye descentralizacin, gestin local, articulacin entre el estado y la
sociedad civil, polticas sociales focalizadas, etc., slo puede ser adecuadamente
comprendido en el marco de la enorme transformacin producida en los ltimos 20 aos,
que ha modificado rpida y drsticamente el tipo de relacin sociedad-Estado que se daba
en la sociedad moderna, industrial y asalariada, en el marco del Estado de bienestar. Entre
los aspectos principales de dicha transformacin, sealemos tres:
a) La emergencia de la sociedad civil que, a partir de la dcada del 80, se presenta como
un tercer mbito frente al Estado y el Mercado, a diferencia de la etapa anterior, en la cual
se daba una escasa distancia respecto del Estado y poco reconocimiento del Mercado en
cuanto tal. En positivo, esto significa que el Estado deja de ser visto como el nico momento
de salida de lo particular, apareciendo ahora tambin la sociedad civil como portadora de
intereses universalizables, expresables en sus organizaciones no especficamente
partidarias. Pero tambin existen otros paradigmas desde los cuales se interpreta este
fenmeno: concretamente, aqul que postula una sociedad civil confundida con la sociedad
de mercado, en perspectiva neoliberal (libertad del ciudadano concretndose en una vida
social despolitizada, con escasa intervencin del Estado en la asignacin de recursos y en la
promocin de la justicia).

En cualquier caso, se trata del pasaje de una sociedad ms homognea e igualitaria,

articulada al Estado sobre organizaciones de clase de nivel nacional y profesionales en
clave poltica (Estado-nacin, Estado-pueblo), hacia otra ms compleja, descentralizada y
desigual, caracterizada por una multiplicidad de organizaciones sociales que no tienen una
articulacin nica, enmarcadas por la desconfianza respecto del sistema de partidos, as
como por la presencia de nuevas formas de hacer poltica (Estado-sociedad civil, Estadotercer sector).
b) El surgimiento de una nueva cuestin social. Las sociedades capitalistas, en su etapa
industrial, tuvieron un particular conflicto de clases que dio lugar al surgimiento de la
cuestin social, a fines del siglo XIX. Esta se fue conformando a partir de las malas
condiciones de trabajo y, particularmente, de la explotacin como situacin imperante en la
emergente sociedad de masas. Este conflicto junto con el creciente poder de organizacin
del movimiento obrero y su capacidad de amenaza a los sectores propietarios promovi
finalmente, el surgimiento del Estado de Bienestar (asegurador, promotor de polticas
sociales universales) y la instauracin de los derechos sociales como forma de conciliar los
conflictos entre capitalismo y democracia.

62

Polticas Sociales

c) La reforma estructural del Estado. Una reforma necesaria, sin duda alguna, en el
marco de las profundas mutaciones de los procesos productivos y tecnolgicos, de la
revolucin del managment, de la sociedad de la informacin y de la creciente
interdependencias entre sociedades, y de cambio de relaciones de poder mundial (cada del
socialismo). An as, es preciso sealar que, en nuestro caso, esta reforma termin
tomando, entre todas las orientaciones posibles, aquella ms dependiente de un paradigma
de Estado volcado a pocas funciones bsicas, surgente del Consenso de Washington. El
pasaje del Estado de Bienestar a otro mnimo, realizado durante el gobierno del Presidente
Menem, su apartamiento de lo productivo y de la poltica social universal. Este fuerte nfasis
en la desregulacin, privatizacin y en la apertura comercial irrestricta, llevaron a un cambio
abrupto y traumtico, as como a una fuerte redistribucin de poder e ingresos dentro de la
sociedad (Daniel Garca Delgado, 2002).
Las recientes palabras intentan reflejar algunas de las consecuencias que se derivaron de
los procesos de descentralizacin llevados a cabo por el gobierno de Menem.
Evidentemente, los efectos nocivos de esas polticas estn ntimamente vinculados al modo
y a las ideologas que los sustentaron. Uno de los aspectos que el texto intenta resaltar, es
que la forma que asumi el proceso de descentralizacin en la argentina tuvo efectos
negativos para grandes sectores de la sociedad, ya que esa forma de descentralizacin se
realizaba al mismo tiempo como proyecto poltico, no meramente tcnico. En este sentido,
los proyectos y diagramas polticos ponen en circulacin ideologas que responden a una
determinada de concepcin de lo social y de la sociedad.
Hacemos hincapi en esto ya que los procesos de descentralizacin tienden a pensarse en
funcin de solucionar problemticas meramente tcnicas 16, cuando, como dijimos, lo que all
est en juego son distintos proyectos en pugna, es decir polticos.

F.

POLTICAS

SOCIALES,

PARTICIPACIN

DEMANDAS

DEMOCRTICO-

POPULARES

En nuestro recorrido hemos hecho mencin a la importancia que tiene la participacin poltica
en la construccin de otras polticas sociales con el fin democratizar esas prcticas sociales.
De este modo, los elementos de articulacin poltica son siempre requisitos necesarios para la
conformacin de otro proyecto democrtico y social.
Cuando anteriormente hicimos mencin a la necesidad de articular las demanda dispersas y
fragmentadas en pos de constituir otra agenda pblico-social, nos referimos a los procesos
de construccin de una voluntad colectiva. En otras palabras, ...la cuestin de la constitucin

63

Polticas Sociales

de una subjetividad popular se convierte en parte integral de la cuestin de la democracia

(Laclau, 2005).
En este sentido, cuestin democrtica y cuestin social democrtica son procesos
unificados en un mismo sentido y proyecto. As hemos visto que el programa neoliberal
escinde permanentemente estos dos momentos, ya que sus bases y presupuestos estn
orientados desde una lgica del beneficio, y la propia forma en que son puestas en prcticas
sus polticas sociales generan fragmentacin social y dispersin poltica, debido a que su
punto de partida son las individualidades aisladas y no, por el contrario, la construccin de
proyectos colectivos donde esa misma individualidad sea contenida desde otro lugar. Como
decamos anteriormente, la poltica social tiene que contemplar la posibilidad de conjugar su
especificidad en cuanto poltica social, a la vez que comprender que los contextos sociales
estn surcados por relaciones polticas que dan lugar a distintos proyectos.
Respecto a esto, citaremos un prrafo de una ponencia sobre el Programa de
Democratizacin Familiar y Social que form parte de la poltica social de la Secretara de
Promocin Social del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires con apoyo de UNICEF, y que
es sumamente esclarecedor sobre lo que venimos manifestando:
Objetivos del Programa de Democratizacin Familiar y Social
El programa tiene como objetivo desarrollar nuevas polticas pblicas, que otorguen
alternativas de soluciones al problema de la violencia familiar y social, basadas en la
simultaneidad del ejercicio de los derechos de gnero y de generaciones. Su enfoque
consiste en pensar a los actores sociales como gestores de transformaciones que se
consolidan utilizando los conocimientos que se les transmiten, pero tambin incorporando su
saber basado en la experiencia cotidiana.
En estas investigaciones observamos que la participacin social, ms que el trabajo
remunerado, permite a las mujeres elaborar un

lenguaje de derechos, y no slo de

necesidades. Este lenguaje supone la verbalizacin de las motivos emocionales y

racionales, para emprender determinadas prcticas tendientes a superar las condiciones de
subordinacin. Permite a las mujeres negociar sus relaciones con sus compaeros y tomar
otro lugar de autoridad en la familia; quienes deciden separarse o son abandonadas
reelaboran su situacin lo que en muchos casos, a pesar de la situacin de pobreza, les
permite desarrollar procesos de autonoma, as como estrategias de mejor calidad de vida
para ellas y sus hijos/ as. Cuando encuentran un nuevo compaero, el sistema de autoridad
familiar algunas veces se construye sobre bases ms democrticas y, generalmente,

16

No estamos negando que lo especficamente tcnico sea secundario o no importe, sino resaltando
que incluso lo tcnico es poltico o est sujeto a decisiones y proyectos de carcter poltico.

64

Polticas Sociales

comparten las decisiones o bien establecen esferas de autoridad diferentes con los hijos/as
propios provenientes de uniones anteriores.
Los procesos de participacin social de las mujeres nos alertaron sobre su potencial
transformador al romper la separacin entre lo privado y lo pblico, especialmente entre las
mujeres que participan en organizaciones nuevas, generadas por ellas mismas o por
dinamizadores que parten desde una perspectiva de derechos. En cambio entre las mujeres
que participan en asociaciones tradicionales, como las asociaciones barriales, gremiales o
parroquiales, que tienen una fuerte impronta de jerarquas masculinas, no se observan
cambios sustantivos en los modelos de gnero y en las relaciones de poder.
Asimismo, los esfuerzos de las mujeres por encarar negociaciones sustentadas en el lenguaje
de derechos tambin producen modificaciones en los sistemas de autoridad familiar,
redefiniendo nuevas posiciones de autoridad y ampliando el espacio para la interseccin de
los derechos de los diferentes miembros. A travs de estas negociaciones, a las que hemos
denominado democratizadoras para distinguirlas de las tradicionales -basadas en el no
cuestionamiento de la desigualdad de poder-, las mujeres intentan elaborar los conflictos, ms
que negarlos, y desde ese enfoque alteran las relaciones de poder tradicionales. Contribuyen
al aumento de las capacidades y autonoma de dichas mujeres, entendidas como un proceso
de cambio personal y colectivo que se traduce en una bsqueda de control, mayor confianza
en s misma y un reconocimiento del derecho a tomar decisiones y a hacer elecciones,
incidiendo en los propios asuntos y en los de la sociedad a la que pertenece.
Ambos procesos, participacin social y negociaciones democratizadoras, que pueden
darse simultneamente o no, pueden ser impulsados a travs de una poltica pblica
encarada con un enfoque de gnero que considere las relaciones de poder asimtricas entre
hombres y mujeres. Esta perspectiva incluye, adems, la concepcin integral de los derechos
de nios, nias y adolescentes y las nuevas concepciones que se van construyendo acerca
de las masculinidades, dimensiones necesarias para promover una transformacin de las
relaciones de poder en las familias (Di Marco, 2002).

Es importante resaltar que, en s mismo, el concepto de participacin puede no decirnos nada

sino lo relacionamos con un conjunto de prcticas como soportes de determinadas relaciones
sociales. Las palabras que siguen intentan, precisamente, poner claridad sobre la idea de
participacin resaltando las tensiones que la atraviesan:
Lo que intentamos decir aqu es que el sentido y resultados que toman las polticas tienen
que ver con relaciones sociales, no con problemas de implementacin deficiente, por lo que
abogar por la participacin sin modificar el nudo de reproduccin de las relaciones sociales
puede resultar ftil. Tambin llamamos la atencin sobre el aporte que debiera realizar el
campo acadmico en el sentido de realizar anlisis relacionales que consideren la voz de los

65

Polticas Sociales

destinatarios en todos los sentidos posibles: incluyendo all donde se reclama y espera, y
construyendo nuevos sentidos all donde las prcticas sociales han sido pulverizadas por el
dogmatismo neoliberal. Para terminar, nos interesa remarcar que, no obstante el
contexto en el que surgen las propuestas de participacin, es necesario e importante
que se produzca una autntica movilizacin de la participacin de la ciudadana
articulada con saberes expertos. Pero al respecto, dos observaciones: en primer lugar,
siempre debe estar claro que la responsabilidad de ejecutar las polticas es del estado (por
lo menos en el sistema capitalista) y por lo tanto, ste debe asumir los efectos de tal
implementacin o las limitaciones de la misma hasta las ltimas consecuencias. Y por otro,
si se convoca a la ciudadana, si tal convocatoria es sincera debe estar cargada de un
sentido de transferir poder de hacer y habilitar, es decir, considerar lo que la ciudadana
propone, hacerlos realmente posible y cuando se evale que lo que propone esa sociedad
civil no alcanza, los saberes expertos tienen la obligacin de ir ms all, de construir otros
sentidos posibles, ya que no hay que olvidar que nuestra sociedad se est reconstituyendo
muy de a poco desde un nivel subterrneo de condiciones y aspiraciones (Sandra
Guimenez, 2004).

Palabras Claves: vincular con los puntos E2, E3 y F

Participacin y descentralizacin

Articulacin de demandas y poltica social

Democracia y gestin

Democracia y cuestin social

Poder y voluntades populares

La poltica social como proceso: elementos regresivos y elementos

progresivos

Las siguientes preguntas incluidas al comienzo del libro Estado y Sociedad: las nuevas reglas
del juego: V.2, nos parecen sumamente pertinentes para guiarnos al momento de profundizar
los temas y problemticas a desarrollar. No se intenta que se den estrictas respuestas a las
preguntas, sino que invitan a la reflexin sobre lo que hemos venido trabajando.

66

Polticas Sociales

1. Quines son los sujetos y cules son los derechos que hoy se dirimen en torno a la
cuestin social?. La preocupacin se centra, en este caso, en el anlisis comparado de
los sujetos a los que alcanzan las polticas sociales.
2. Hasta qu punto la fragmentacin social se corresponde con la fragmentacin de los
sistemas de polticas sociales y en qu medida ello potencia la inequidad?
3. Es posible aplicar criterios de racionalidad del mercado en la elaboracin de la poltica
social?
4. Cules son las nuevas modalidades observables en los procesos de activacin de la
sociedad civil?Qu innovaciones se han producido en el universo de las organizaciones
sociales y cmo se posicionan frente al Estado y al mercado?
5. La inclusin de las organizaciones sociales en la formulacin y ejecucin de polticas y
programas pblicos, implica una bsqueda de mayor eficiencia, una modalidad
alternativa de privatizacin o una forma de devolucin a la sociedad?
6. Cules son las formas y mbitos de participacin actuales de las organizaciones
sociales?Qu tensiones crea el desarrollo de nuevas metodologas de intervencin
frente a una efectiva descentralizacin?Existe el peligro de qu a travs de las
prcticas de financiamiento se fomenten nuevas formas de clientelismo?
7. Qu consecuencias se derivan de la participacin de las organizaciones sociales en la
ejecucin de programas pblicos?Se observan conflictos entre autonoma y
tecnocratizacin o entre actores sociales y agencias de prestacin de servicios?
8. Es vlido considerar que la presencia de las organizaciones sociales en el Estado
implica el logro de consenso en lo operacional pero disenso en el sentido otorgado a la
participacin?

Hemos alcanzado hasta aqu diversas miradas y perspectivas sobre los procesos que se
conforman histricamente a partir de la compleja relacin entre el Estado y las Polticas
Sociales.

67

Polticas Sociales

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69

Polticas Sociales

70

Polticas Sociales

Mdulo de Polticas Sociales

Captulo 2:
Comunidad, Estado y Polticas Pblicas

El Captulo 2 har hincapi fundamentalmente en la relacin entre Comunidad y Estado.

Tal como qued expresado en el Captulo 1, la pretensin permanente es poder vincular las
nociones y conceptos a desarrollar como procesos histricos en relacin a la comunidad
como una totalidad.
EL mismo se centrar en la nocin de comunidad, articulada principalmente con la categora
de Estado y Polticas Sociales. Asimismo, este captulo hace las veces de puente entre el
Captulo 1
Tal como lo hicimos en el Captulo 1, presentaremos tambin Guas ordenadoras a los
efectos de poder interpretar y reflexionar sobre la lectura. Dichas Guas no tienen como
nica finalidad la evaluacin, sino orientar y discutir los textos al momento de su abordaje.
Asimismo, tambin hemos incluido al final de algunos textos, frases, citas o esquemas, lo
que hemos dado en llamar Palabras Claves, a los simples efectos de que el lector/a
pueda distinguir la importancia conceptual sobre aquello que se est haciendo referencia o
indicando.
Los esquemas o grficos pretenden sintetizar aunque no agotan la interpretacin - aquello
que el texto expresa, ya que muchas veces es necesario explicitar de ese modo los
procesos y acciones llevadas adelante. Asimismo, creemos que la combinacin de textos y
grficos favorecer la comprensin del lector/a al momento de abordar las lecturas.
Muchos de los prrafos presentes han sido resaltados con letras negritas. Estas distinciones
intentan captar los conceptos o ideas generales que consideramos ms importantes en esos
prrafos.

A. Claves para entender la nocin de Comunidad

En los procesos de modernizacin del perodo postindustrial que confluyeron con los
procesos

de

alta

fragmentacin

social

antes

mencionados,

se

han

producido

interpretaciones asociadas con el llamado declive de la comunidad, que es, a su vez efecto
de los procesos de diferenciacin y complejizacin social ligados al desarrollo de la
industrializacin, el crecimiento urbano, la decadencia de la vecindad geogrfica y el

71

Polticas Sociales

aislamiento autosuficiente, la vulnerabilidad, prdida de redes de proteccin y exacerbacin

del individualismo y consumismo.
Reconstruir comunidad implicar el reconocimiento de la diferencia como criterio de
igualdad, entendiendo como direccionalidad socio-poltica la construccin de las
redes de relaciones y trama de construccin con los distintos sujetos sociales que
deben implicarse en proyectos comunes. Superar miradas reductivas que slo se
centren en las estructuras y prcticas instituidas por los procesos fragmentadores,
para la construccin creativa de condiciones de posibilidad de mejor calidad de vida
para todos; sin caer en romanticismos absurdos ni en melanclicas posiciones de
instalacin de prcticas sostenidas en la reminiscencia de un pasado mejor.

Reconocimiento y memoria son dos claves fundantes de la construccin comunitaria.

Por lo que venimos trabajando en los captulos anteriores podemos afirmar que los procesos
de quiebre de solidaridades orgnicas, instalacin de nuevas relaciones Estado-sociedad
civil y predominio de la mercantilizacin e individualismo que llevaron a la fragmentacin
social implican, como ya hemos presentado, el quiebre del sujeto mismo, de su constitucin
ciudadana, social y de patrones histrica y comunitariamente construidos; instalando
experiencias centradas en yo, desencarnadas e inconscientes de nosotros, de colectivos
cohesionantes.

Quiere decir esto que no hay otros colectivos,

en trminos de identidades aglutinadoras?

NO. De hecho, ya vimos que los nuevos movimientos sociales son un tipo de
respuesta.
Si, quiere decir que esas identidades no son las del pasado, y se han constituido a
partir de la fragmentacin y diferenciacin entre lo inserto y lo que no, entre el futuro (para
algunos visorado y para otros no) y el pasado (experiencia vital y significativa para algunos y
subsumida en la mera subsistencia para otros).
Ante los procesos de globalizacin surge la creciente preocupacin por la perdida de la
comunidad local, entendida sta desde sus formas tradicionales, que estallan en la
posmodernidad.
Al respecto es importante destacar que la disolucin de la comunidad local en su antiguo
aspecto, no es lo mismo que la desaparicin de la vida local o de las prcticas locales.
Es cierto que en el nuevo orden los hbitos colectivos locales (que se expresan
personalizadamente, o los personalizados que se institucionalizan a nivel local) se ven
entrelazados con otros de otras tradiciones e influenciados por la informacin proveniente de

72

Polticas Sociales

sistemas abstractos, pero esto no quiere decir que lo comunitario, sea despreciado, sino
que, al contrario, cobra fuerzas, pero resignificndose en relacin al contexto social mayor.
Puede observarse un redescubrimiento de identidades locales con renovadas
tendencias a ciertos comunitarismos, no tan asociados a partidos polticos o movilizaciones
masivas, sino ms bien a la construccin y/o reconstruccin de certezas e identidades en
redes primarias. Pero, por otra parte, no es posible soslayar la interdependencia creciente
entre esas experiencias locales entre s y, a veces, ms all de las distancias-, su relacin
con los procesos regionales y global en su totalidad, tanto en el modo de articular las
distintas demandas como en los carriles de organizacin y resolucin de los requerimientos
que se tornan vitales para ellas.
Se identifica tambin como una caracterstica de la accin en este contexto globalizado:
pensar globalmente, actuar localmente. El impacto de las condiciones de la accin y la
accin misma desde lugares distantes al concreto local, as como la incidencia de lo local en
lo global, est comprendido en pensar globalmente; mientras que actuar localmente
remite a ciertas condiciones determinantes de la misma accin, como que la accin supone
agentes (cuerpos) con localizacin espacio-temporal.
Esto tambin demuestra, en cierto sentido, a un universal construido por diferencias,
heterogneo. Al incluir en su complejidad necesariamente la diferencia, con distintos niveles
y tipos de conflicto, los procesos de integracin social implicaran una pluralidad de cruces
subjetivos (Federico Schuster: 160); siendo la recuperacin y resignificacin de identidades
uno de los modos de construccin subjetiva.
Las interacciones no pueden pensarse desprovistas de conflictividad, pero ya no pueden
analizarse o resolverse desde una lgica bipolar simplista, sino que su complejidad conlleva
la imposibilidad de observar en el espacio local un lugar para establecer ganadores y
perdedores, sino que obliga a reconocer en cada accin el sentido profundo y tendencia a
la reproduccin o naturalizacin de lo mismo, o a la promocin de construcciones de
sedimentacin de largo plazo de nuevas relaciones y significaciones de la trama sociopoltica.
Este planteo nos lleva a comprender al espacio local comunitario como una instancia
privilegiada para la construccin de procesos de transformacin social.
En ese sentido, nos detendremos, entonces, en este captulo, en consideraciones
conceptuales acerca de construccin de comunidades. Para ello, abordaremos algunas
consideraciones sobre construccin social de la realidad, constitucin del sujeto como sujeto
histrico, procesos de institucionalizacin y dimensiones culturales e identitarias de las
comunidades.
Categora tales como subjetividad otredad, imaginario social y representacin social, se
presentarn, entonces, como modos de comprensin y claves para el anlisis de la realidad

73

Polticas Sociales

Sobre el concepto de comunidad

El concepto de comunidad define sociolgicamente, por lo

menos dos realidades distintas:

a) un tipo de agrupacin social fundamental en una base

territorial especfica, unidad de vecindad, aldea, ciudad
(comunidad rural, comunidad urbana, etc.)

b) una forma de sociabilidad, es decir, un tipo particular de

concrecin de la experiencia social vinculado ms a cuestiones
identitarias (intereses, creencias, particularidades, etc.)

Etimolgicamente el trmino comunidad proviene del latn comunitas y expresa la calidad de

comn, de aquello que no siendo privativo de uno solo, pertenece o se extiende a varios.

As pues, dependiendo de lo que se considere comn o Compartido, podrn identificarse

diversos tipos de comunidades.

En un recorrido histrico acerca de las conceptualizaciones de comunidad puede decirse

que inicialmente el trmino comunidad ha aludido a un conjunto de personas que ocupaban
un rea geogrfica, personas comprometidas en actividades polticas y econmicas
conjuntas, constitutivas, en su esencia, de una unidad social de autogobierno, con valores
comunes y pertenencia reciproca.

Para Tonnies la comunidad se caracteriza porque las relaciones sociales que se establecen
en ella obedecen a una voluntad natural, son producto de vnculos naturales que abarcan
la familia, las tradicionales e incluso la vida religiosa. Este tipo de relaciones son un bien en
si mismas, a diferencia de la asociacin que es una agrupacin que surge por una voluntad
deliberada y racional a travs del consenso tcito o expreso de sus miembros. Concepto
controversial si se entiende que las relaciones sociales no pueden no ser histricas, y por
ello, la naturalidad referida es absolutamente cuestionable. Tradiciones y naturaleza son
conceptos claramente diferentes, desde el punto de vista social. Su diferencia se enmarca

74

Polticas Sociales

en la dialctica histrica desde la cual es posible pensar una dinmica instituido-instituyente

desde la cual cultural y socio-polticamente se construyen tradiciones y cambios.

Algunos autores han definido a la comunidad como una agrupacin organizada de personas
que se perciben como unidad social, cuyos miembros participan de algn rasgo, inters,
elemento, objetivo o funcin

comn, con conciencia de pertenencia, situados en una

determinada rea geogrfica en la cual la pluralidad de personas interacciona ms

intensamente entre si que en otro contesto. En una comunidad, la gente suele compartir
valores comunes, una historia y unos antecedentes comunes, y aceptan ciertas formas de
conducta como normales para todos sus miembros. Tambin podra decirse que la gente
que pertenecen a una cierta religin que tiene las mismas creencias polticas forma una
comunidad. Una comunidad, por tanto, no es lo mismo que una zona geogrfica. La
comunidad est formada por gente, no por tierras, aunque sus miembros suelen saber
donde se encuentran los lmites de las tierras que pertenecen a la comunidad.

Otros autores afirman que una comunidad es una agregacin social, conjunto de personas,
que en tanto que habitan en un espacio geogrfico delimitado y delimitable operan en redes
estables de comunicacin y accin, con mutuo reconocimiento de su pertenencia y lugar de
actor (activo o potencial) en esa sociedad, compartiendo equipamientos y servicios
comunes, o su ausencia; generando y definindose a partir de recursos simblicos locales, y
como consecuencia de ello, pueden desempear accin social a nivel local de tipo
econmico (produccin, distribucin ido consumo de bienes y servicios), de socializacin, de
control social, de participacin social, de competencia y de apoyo mutuo.

Dimensiones de la cultura comunitaria

Una comunidad es una entidad sociocultural, en la cual pueden identificarse mltiples
dimensiones. No importa lo pequea que sea o cmo se estructure.
En ella se dan estas relaciones que cotidianamente construyen subjetividades y
objetivaciones en las que se estructuran modos de comprender, de estar, de relacionarse,
de ser de ser idntico o distinto-, de hacer, de valorar, etc.

Entre otras clasificaciones, pueden reconocerse las siguientes dimensiones que propone
Phil Bartle(29) como interesantes para analizar los planos o ejes de construccin, de
sedimentaciones, acerca de esos modos de estar, relacionarse y ser, los que se forman
desde el mismo estar ah, estar en la comunidad:
Tecnolgica
Econmica

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(29)Bartle, Que es una

comunidad? En
www.scn.org.

Polticas Sociales

Poltica
Institucional (social)
De valores ticos y estticos
Perceptual y de creencias

Analizar estas dimensiones de la cultura comunitaria implica identificar sus manifestaciones,

hbitos que conllevan, modalidades e impactos, sus mltiples relaciones. Reconocer cmo
se constituyen y operan sobre las capacidades, relaciones y problemticas comunitarias,
permite identificar aspectos que reproducen problemticas, tanto como potencialidades
locales para generar cambios y superarlos, y sinergias posibles entre los movimientos o
cambios que pueden producirse en diferentes aspectos.

La constitucin del sujeto histrico como colectivo

Es importante sealar que sta construccin colectiva no se logra slo accediendo al poder
poltico, sino creando y difundiendo una nueva concepcin del hombre y de la sociedad, es
decir, realizando una transformacin radical, un cambio sustancial en las estructuras de la
conciencia, lo que Gramsci llam reforma intelectual y moral. Como el mismo expresara, la
transformacin cultural se da antes, durante y despus que los sujetos de cambio han
asumido la direccin de una nueva sociedad. Esto significa no slo tomar conciencia de la
dinmica objetiva de las relaciones de produccin, sino hacer emerger las opciones de valor
y libertad, decisivas en la definicin del sentido de la historia.

Por lo tanto, podramos sostener que los movimientos populares no son sujetos histricos
por pura razones objetivas sino que se constituyen en tales a travs de un proceso de lucha,
de maduracin y de resignificacin. Los movimientos nacen de la percepcin de objetivos
como metas de accin, pero para existir en el tiempo necesitan un proceso de
institucionalizacin. Se crean roles indispensables para su reproduccin social. As nace una
permanente dialctica entre metas y organizacin, con el peligro de dominacin de la lgica
de la reproduccin sobre las exigencias de los objetivos.

De esta manera, los grupos, vnculos y organizaciones son reclamados e instituidos como
referentes, como espacios alternativos a una cotidianidad frustrante o en crisis. Se los
convoca como mbito de elaboracin de ansiedades, de preservacin del yo, de la
identidad, del pensamiento, de la capacidad de un hacer desalienante y creativo.

76

Polticas Sociales

Ser muy importante que las convergencias de los diferentes sujetos colectivos encuentren
la manera de aglutinar las numerosas iniciativas populares locales que no logran
transformarse en movimientos organizados, a pesar del hecho que representan una parte
importante de las resistencias (a nivel de pueblos o de regiones, contra una represa, contra
la privatizacin del agua, la electricidad, la salud, contra la entrega de selvas a empresas
transnacionales, etc.). De lo local a lo global, de lo comunitario a la red de articulaciones
sociales para la transformacin de situaciones complejas, desde su multidimensionalidad.

Varios pasos son necesarios para producir el nuevo sujeto histrico. La primera condicin es
elaborar una conciencia colectiva basada sobre un anlisis de la realidad y sobre una tica.

En cuanto al anlisis se trata de utilizar instrumentos capaces de estudiar los mecanismos

de funcionamiento de la sociedad y de entender sus lgicas, con criterios que permitan
distinguir efectos y causas, discursos y prcticas.

El segundo elemento que contribuye a la construccin de una conciencia colectiva es la

tica. No se trata de una serie de normas elaboradas en abstracto, sino de una construccin
constante por el conjunto de los actores sociales en referencia a la dignidad humana y al
bien de todos. La tica en este sentido no es una imposicin dogmtica, sino una obra
colectiva que tiene sus referencias en la defensa de la humanidad.

Despus de la elaboracin de una conciencia colectiva, el segundo paso necesario es la

movilizacin de los actores plurales, populares, democrticos y multipolares. Aqu nos
encontramos con el aspecto subjetivo de la accin. Los actores humanos son seres
completos y no actan solamente en funcin de la racionalidad de las lgicas sociales. El
compromiso es un acto social caracterizado por un elemento afectivo fuerte y an central.
De ah, la importancia de la cultura como conjunto de las representaciones de la realidad y
tambin de los innumerables canales de su difusin: el arte, la msica, el teatro, la poesa, la
literatura, la danza. La cultura es una meta, pero tambin un medio de emancipacin
humana.

La organizacin social del esfuerzo, y el conocimiento de la comunidad, representan un

potencial significativo para la promocin de su propio desarrollo. La funcin central de las
conductas y prcticas asociativas de la sociedad civil se fundamentan en relaciones
interdependientes de confianza mutua, reciprocidad e intercambio en el desarrollo de
nuevas formas de ejercicio de derechos ciudadanos que se conquistan.

77

Polticas Sociales

Maritza Montero, en "Introduccin a la Psicologa Comunitaria conceptualiza a los procesos

psico-sociales comunitarios como procesos que influyen en las relaciones sociales de las
personas y a su vez estn influidos por las circunstancias sociales y que suponen
subprocesos de carcter cognoscitivo, emotivo, motivacional que tienen consecuencias
conductuales.

La autora destaca a la afectividad como un aspecto constitutivo de la actividad humana que

se expresa en los innumerables actos de la vida cotidiana.

En tal sentido, el trabajo comunitario, al proponer procesos de

problematizacin, de desnaturalizacin conducente a la
desideologizacin, de concientizacin, necesariamente debe
tomar en cuenta la parte afectiva de tales procesos.
Es por ello que el estudio de la afectividad y de los modos en que ella se expresa en la
prctica son tan importantes en el trabajo comunitario.

El afecto, la conciencia y la accin estn relacionados y es slo por un acto de

prestidigitacin terica que podemos separar lo cognoscitivo, lo afectivo y lo conativo. Agnes
Heller (1980) deca que actuar, pensar sentir y percibir constituyen un proceso unificado, y
Lane y Sawaia (1991) se referan a la necesidad de "introducir en la investigacin cientfica a
la pasin", ya que "conocer con pasin es comprometerse con la realidad" y permite la
comprensin que lleva al saber. La indiferencia, la supuesta neutralidad no comprometida no
conducen a la transformacin social.

Conocer la visin de los sujetos implica aproximarse a sus representaciones de la realidad,

para luego analizar cmo la dinmica del interjuego de las mismas reproduce y produce
modos de accin sobre la realidad

78

Polticas Sociales

La intervencin colectiva y la organizacin comunitaria

La intervencin colectiva puede ser una intervencin que permita articular el

quehacer de hoy y la perspectiva de futuro. Efectivamente dicha intervencin no
se limita a movilizar los recursos de las personas, tiende tambin a situarlos en
sinergia dentro de colectivos de tamao muy diverso, desde el pequeo grupo
hasta la coordinacin de los habitantes de un territorio. Permite as:
Acrecentar inmediatamente los recursos de las personas
Transitar de una ideologa de la fatalidad, de la culpabilidad ala bsqueda
de las causas estructurales de la pobreza y la exclusin (concientizacin)
Elaborar una voz colectiva que vaya de la queja a la reivindicacin
Aumentar las capacidades de accin de estas personas para que puedan
tener injerencia sobre su destino
Cristina de Robertis Henri Pascal, 1987

Podramos sintetizar las consideraciones acerca de la intervencin en organizacin

comunitaria como un esfuerzo de desarrollo que se da en ese nivel de relacin social,
cuando un colectivo, por una toma de conciencia, espontnea o suscitada, de sus propias
necesidades, toma la iniciativa, incluso si esto se da en un sector limitado, de un proceso de
mejora de sus condiciones y caractersticas de vida, valindose de las estructuras,
instituciones, organizaciones o actividades existentes, y/o provocando la creacin de nuevas
estructuras, instituciones, organizaciones o actividades

Al respecto, resulta interesante tener en cuenta inicialmente, la distincin que realiza William
Ninacs acerca de lo que llama grados que las personas pueden alcanzar en un proceso de
adquisicin de poder , entendiendo que la organizacin comunitaria, entendida desde los
desarrollos que hasta aqu venimos haciendo (sobre todo en captulos 2, 3 y 4) implica una
metodologa orientada hacia el despliegue, distribuciones y desarrollo del poder y los
poderes en la comunidad.

William Ninacs (1995) identificaba como grados en la adquisicin del poder:

79

Polticas Sociales

1. La participacin
Presencia muda
Participacin en discusiones sencillas (derecho a la palabra)
Participacin al debate (derecho a hacerse or)
Participacin en las decisiones (acordar o negar consentimiento)
2. La competencia tcnica
Adquisicin progresiva de conocimientos prcticos y de las tcnicas necesarias para
la accin
3. La estima de si mismo
Autocorreccin de su legitimidad y de su identidad propia
Autocorreccin de su propia competencia
Reconocimiento de su competencia por los dems
4. La conciencia crtica
Conciencia colectiva: la persona en la colectividad no es la nica que tiene
problemas
Conciencia social: los problemas individuales y los colectivos estn influenciados por
la organizacin de la sociedad.
Conciencia poltica: la solucin de los problemas estructurales pasa por un cambio
social, es decir, accin poltica, colectiva, en el sentido ms amplio de la palabra.

Por su parte, Cristina de Robertis y Henri Pascal plantean la necesidad de hacer dialogar y
revisar las vinculaciones entre intervencin individual y colectiva, sealan que ha de tenerse
en cuenta que la primera est presente en la dimensin colectiva; e inversamente, en una
intervencin colectiva, est presente la dimensin individual; dado que el cambio de una
situacin social, implica modificaciones en las situaciones personales y al revs, el cambio
en la situacin de una persona o familia, aporta a la construccin comunitaria. Pero
obviamente, siempre y cuando, se generen intencionalmente condiciones para que estas
mediaciones y articulaciones puedan darse, y en eso radica buena parte de la
responsabilidad del profesional o agente que intervenga.

Individual y colectivo son los dos polos opuestos de una misma realidad social, y constituyen
una fuente de tensin conflictiva.
dinmica.

Dichos polos coexisten de manera contradictoria y

Justamente esta oposicin entre

individual y

colectivo, esta tensin

contradictoria entre las dos dimensiones, es causa de reflexin, de cuestionamientos y de

intervenciones creativas por parte de los profesionales de lo social.

80

Polticas Sociales

La intervencin colectiva se apoya ampliamente en estructuras de grupo, ya se trate de

grupos llamados naturales o constituidos.

Las principales estrategias consisten en generar condiciones para que cada sujeto o grupo
identifique y desarrolle al mximo sus capacidades. Significa, adems del recupero de la
memoria y la comprensin histrica de su propia constitucin y la de las relaciones sociales
en la cual est inmerso, desplegar la estima de si, la idea de algn nosotros con sentido de
acrecentar sus satisfacciones (alcanzar objetivos y metas que se propongan con un sentido
gradual) a travs de una participacin creativa en la vida de un espacio grupal o colectivo.

Caractersticas de la intervencin colectiva

Delimitacin precisa del lugar: este puede ser rea geogrfica o una institucin. Esta
delimitacin del lugar en donde se desarrolla la intervencin es tanto ms necesaria cuanto
que el conocimiento profundo y el anlisis del terreno van a condicionar el tipo de
intervencin ulterior.

Delimitacin de

la categora de poblacin involucrada: pero para esto es necesario

considerar las mltiples dimensiones subjetivas y comunitarias vistas en los

anteriores:

representaciones,

imaginarios,

capacidades,

problemticas,

captulos

modos

de

involucramiento y relaciones sociales preponderantes, modos de manifestarse y rasgos que

asume en la comunidad las dimensiones de la cultura, etc.

Estas dos delimitaciones introducen una caracterstica de la intervencin colectiva: esta se

sita en el nivel micro social.

Este

corresponde a situaciones sociales restringidas y

delimitadas, expresadas por individuos o grupos y permite una relacin directa entre estas
personas o grupos y los profesionales que intervienen.

La intervencin colectiva es de carcter pblico, es decir, abierta a la mirada de todos. Este

carcter crea una obligacin de compartir con otros: compartir informaciones,
compartir constataciones,
compartir la elaboracin de diagnsticos, proyectos y tareas,
compartir el conflicto y el xito,
compartir la evaluacin de los procesos y resultados.

Esos otros (que incluyen nosotros) son numerosos y diversos, vinculados no siempre por
relaciones armnicas y consistencia ideolgico-poltica o conceptual-metodolgica; pueden

81

Polticas Sociales

estar ms o menos empeados en las acciones y objetivos, para fortalecerlas o no, con
mayor o menor expectativa en la misma, segn sus intereses especficos.

La identificacin de los actores y la capacidad para, compartir, pensar y hacer con aquellos
que persiguen similares objetivos, tanto como poder generar condiciones para que dichas
finalidades se puedan alcanzar ms all de aquellos actores que pretenden impedir u
obstaculizar su realizacin, ambos son aprendizajes fundamentales de la intervencin
colectiva.

Otra caracterstica de la intervencin colectiva se refiere a la duracin y la organizacin del

tiempo. Si bien hay intervenciones colectivas de corta duracin, lo que las caracteriza es su
larga duracin y su desarrollo en el tiempo, lo cual requiere una perspectiva de proceso y
despliegue que trasciende la presencia de un agente en particular. La sostenibilidad est
implicada en el proceso de transformacin, y siempre es de mediano y largo plazo, aunque
se construye en el da a da.

B2. La comunidad en la estrategia local

En los ltimos aos el concepto de lo local ha surgido como una nocin clave, apta para
todo tipo de justificaciones, desarrollos tericos y prcticos. Local pude diferenciarse de
provincial o nacional, constituyendo una esfera o dominio con sus reglas propias e
independientes.
Tambin puede asocirselo a lo territorial o al territorio local, como suele presentrselo
muchas veces. Pensar el espacio de articulacin local es ir allende de lo simplemente
geogrfico y situarlo en el plano de lo poltico. An mas: local y territorial tienen que ser
entendidos como campos polticos estratgicos en la gestin y articulacin de las polticas
sociales; articulacin de lo local-municipal, provincial y nacional con eje en la integracin de
los actores comprometidos.

82

Polticas Sociales

La especificidad de la perspectiva del

desarrollo local consiste en perseguir
una solucin endgena que va ms
all de la mera dimensin econmica.

Desarrollo Local

El desarrollo local tiene una

dimensin social y cultural. Es un
proyecto comn que genera un arco
solidario, retiene sus recursos
humanos, permite resistir a presiones
econmicas y sociales del exterior.
Por lo que todo proyecto de desarrollo
ligado al desarrollo local debe ser
enraizado localmente, debe identificar
la dimensin estratgica de sus
capacidades distintivas y articular los
distintos sectores en funcin de
estas, favoreciendo el clima

Estrategias locales

emprendedor, abriendo canales de

comunicacin en la sociedad civil,
activndola, partiendo siempre de
sus realidades. Todo lo cual
implica: movilizacin, concertacin,
consenso y pensamiento
estratgico Miguel Anselmo Bitar
(2002)

Articulacin con
los distintos
actores

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Polticas Sociales

Algunas definiciones a tener en cuenta

Las relaciones fcticas con el mercado son igualmente importantes y hoy da,
decisivas. De ella se mencionan tres aspectos propios de la dinmica de la economa
actual. El primero es que desde el mercado no regulado se estn recreando graves
diferencias socioeconmicas, en una reproduccin ampliada de las desigualdades,
que volvern abismales las ya existentes diferencias entre ciudadanos activos
y pasivos, de primera y de segunda clase, lo que tiene efectos en la participacin
y en el eventual fortalecimiento de la comunidad.

Relacin:
economa
Comunidad

El resultado es que no slo aumenta la pobreza sino que las desigualdades aparecen
como datos estructurales de la sociedad. Y cuyo efecto es que ellas se experimentan
como irreversibles, propios de la nueva naturaleza no de la economa- de la sociedad de
mercado. Si la sociedad es desigual, la distribucin del poder social y poltico estar
reflejando an ms esas desigualdades. El resumen de estos efectos es que el
mercado puede contribuir a fortalecer o a debilitar las bases socioeconmicas en que se
construye la ciudadana poltica. La sociedad civil tambin es desigual en trminos
territoriales y sociales, aspecto que no se valora suficientemente. (La sociedad civil en
la construccin democrtica: notas desde una perspectiva crtica - Edelberto
Torres-Rivas)

84

Polticas Sociales

La poltica social integral est ntimamente vinculada a la participacin colectiva en el

marco de la sociedad civil, ya que la puesta en accin de otras prcticas polticas es otra
forma de gestin de la poltica social. En este sentido, integralidad y articulacin son
momentos intrnsecos y necesarios en el proceso de seleccin, conformacin y puesta en
marcha de los objetivos de las polticas sociales, donde precisamente la seleccin, la
conformacin y su activacin son momentos de articulacin a partir de las acciones
colectivas.

Integralidad: de las polticas sociales y de las diversas problemticas

Articulacin: de la sociedad civil, las organizaciones y el Estado en el contexto de la

poltica social

C. Comunidad y Estado: La Planificacin de las Polticas Sociales

La Planificacin de la Gestin Integrada implica la articulacin entre el hacer y el

conocer, en un contexto de acciones con sentido e intencionalidad (dimensin ticopoltica). Asimismo, incluye mo mentos reflexivos, de efectuacin, de negociacin e
intercambio en la construccin de recursos tendientes a la conformacin de
condiciones para la libertad del actor y la viabilidad del Proyecto, vinc ulndose a la
realizacin de planos para la accin y como consecuencia de la accin (construccin
de escenarios).

85

Polticas Sociales

GESTION INTEGRAL DE POLTICAS

PLANIFICACIN

EVALUACIN

GIP

EJECUCIN

La Planificacin de la Gestin Integrada (GIP) implica y pone en juego significados y

sentidos en un contexto determinado que involucra supuestos ideolgicos, tericos y
polticos, con vistas a la construccin de escenarios en el marco de la relacin entre el
Estado y la sociedad civil

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Polticas Sociales

Contexto (Dnde? cundo? con quines?)

(para qu?)

Sentido

Planificacin
Gestin Integradas

Significado
(Por qu?)

Subtexto (supuestos: tericos, ideolgicos,

polticos

Qu subyace?)

Cuando hablamos de decisiones pblicas estamos hablando de la emergencia de una

temtica, que convoca o interpela por distintas razones. Estas razones son las que hacen
que se incluya en la agenda pblica la problemtica y es parte de su fundamento y
significado. De all comienza el ciclo de formulacin de polticas.
Un ciclo de poltica describe el proceso que va desde el anlisis de la situacin hasta la
construccin de opciones, el diseo de programas e instancias de construccin de viabilidad
e implementacin.
El mismo es flexible, dialctico y puede iniciarse en distintas instancias. A su vez, este
proceso es recorrido y permanentemente retroalimentado por el monitoreo y la evaluacin.
Para ser efectivo debe implicar decisiones-acciones y reflexiones que involucren distintos
actores e instancias formales e informales de construccin de escenarios factibles.
Los rasgos o caracterstica que se quieren destacar son que debe ser un proceso:
Interactivo: todos los componentes del modelo guardan relacin entre s; e Iteractivo:
cada instancia se conforma en la bsqueda continua de objetivos sociales mviles.

87

Polticas Sociales

Desde el anlisis de situacin implica aspectos cualitativos y cuantitativos de

problemticas y de actores, caractersticas de poblacin, oportunidades y limitaciones
macrosociales y polticas, constitucin histrica de la situacin actual.
Si ponemos el foco en la definicin de prioridades y objetivos, nos preguntamos hacia
dnde queremos ir, cul es el sentido. Implica establecer y desagregar el sentido, definir
prioridades y objetivos en trminos de construccin de escenarios futuros. Definir objetivos a
mediano y largo plazo (Generalmente tiene que ver con crecimiento, con reduccin de
pobreza, con distribucin de ingreso, con aqullas cuestiones estructurales que marcan el
horizonte de sentido), implica integrar los objetivos a largo plazo con metas intermedias
claramente definidas que son las que permiten luego identificar los dispositivos, los
programas; no al revs, como habitualmente podemos encontrar errneamente: se crean los
dispositivos y despus se piensa para qu sirven).

En el anlisis de opciones y bases para consenso social, lo que nos preguntamos es

cules son los caminos alternativas para construir lo que se quiere, cules son aquellos que
permiten con menos costo poltico, social y cultural permite el mayor impacto y con la mejor
calidad.

En trminos de seleccin entre opciones, el punto central estara en identificar cules son
las articulaciones y combinaciones entre dispositivos y distintas polticas para construir ese
escenario; cules son las alternativas que nos permiten articular del mejor modo con otras
polticas, con otros dispositivos, para construir ms eficazmente el escenario esperado,
analizando el impacto de cada uno. Toda accin implica consecuencias, deseadas y no
deseadas (ser mejor la opcin que logra mayores impactos deseados con menores
impactos no deseados; y en este tipo de anlisis hay que tener en cuenta resultados y
procesos).
Para la gestin de la opcin adoptada, tenemos que tener en cuenta fundamentalmente
los procesos y procedimientos. Al respecto es importante reflexionar que los procedimientos,
por ms tcnico-operativos o administrativos que parezcan, implican decisin y generan
consecuencias. Por lo cual, hay responsabilidad tica y poltica en la formulacin de circuitos
y procedimientos, tanto como en la formulacin de horizontes y escenarios.
Monitoreo y evaluacin se vinculan con la posibilidad y la capacidad de reflexionar para
poder tomar nuevas decisiones. La evaluacin tambin es un instrumento tcnico y poltico
porque genera insumos para la toma de decisiones nuevas, aprender colectivamente y
retroalimentar procesos, ya sea de seguir haciendo lo mismo o de modificar algunas
estrategias, alguna lnea de accin o algn indicador que pudimos usar. Esto nos lleva a
identificar el ciclo como una construccin en la cual (y por eso lo iterativo que tiene que ver

88

Polticas Sociales

con que todos los momentos del ciclo estn orientados a los objetivos), cmo lo estratgico
se percibe en cules son los objetivos. Pero el objetivo define el sentido de la poltica y no el
objetivo especfico del programa o del proyecto.

CICLO DE LA POLTICA

Un ciclo de poltica describe el proceso que va desde el

anlisis de la situacin hasta la construccin de opciones, el
diseo de programas e instancias de construccin de
viabilidad e implementacin.

El monitoreo y la evaluacin recorre el ciclo completo

El mismo puede iniciarse en distintas instancias en la
formulacin y gestin de una poltica pblica

Para ser efectivo debe implicar decisiones-acciones y

reflexiones que involucren distintos actores e instancias
formales e informales de construccin de escenarios factibles

Interactivo: relacin entre todos los componentes del

modelo

Iteractivo: bsqueda continua de objetivos sociales mviles

89

Polticas Sociales

Anlisis de
opciones y
bases para el
consenso
social

Definicin de
prioridades y
objetivos

Anlisis
de la
situacin

PlanificacinGestin Integrada
(orientada a
resultados)

Gestin de la
opcin
adoptada

Monitoreo y
Evaluacin

90

Seleccin
entre
opciones

Polticas Sociales

Los esquemas anteriores intentan aproximarse a la construccin y viabilidad en la puesta en

marcha de las polticas pblicas como proceso. La idea de la poltica pblica como un
proceso, implica la intervencin de distintos actores al momento de su formulacin y
desenvolvimiento en contextos atravesados por las diferentes posiciones y miradas que
intervienen.
Aquello que se quiere destacar es la conjuncin de diferentes instancias y niveles en la
planificacin y gestin de una determinada poltica pblica integral (GIP).
Por eso vale sealar nuevamente aquellos que mencionbamos anteriormente respecto a
comprender el territorio no como un dato geogrfico, sino como un campo surcado por
estrategias de construccin poltica y social, as como ideolgicas y culturales.

De este modo, el espacio de la comunidad se vincula permanentemente con la articulacin

del Estado en la elaboracin y puesta en marcha de las polticas pblicas. Los esquemas
anteriores nos presentan pormenorizadamente - aunque no rgido los procesos completos
de las polticas pblicas.
Como seala nuevamente Mnica Rosenfeld, ... por su parte, la delimitacin de la categora
de Sociedad Civil para el objeto de estudio del presente proyecto remite a una cuestin
tambin compleja. Al igual que la participacin social, la comunidad ha adquirido en
los ltimos aos una enorme importancia no slo en los crculos acadmicos e
intelectuales sino tambin polticos y sociales. Su resurgimiento parece responder a
distintos fenmenos polticos de evidente actualidad: a) la crisis de los partidos polticos en
las democracias modernas, los cuales encuentran cada vez ms dificultades para
representar y agregar intereses sociales, pues responden cada vez ms a las utilidades de
sus lites internas; b) el imperativo de redefinir los alcances y lmites del rol del Estado y de
la sociedad a la luz de la emergencia de nuevos actores y movimientos sociales; c) la
prdida de legitimidad de las frmulas de gestin econmica y d) el cuestionamiento pblico
del universo de los polticos y la poltica por prcticas corruptas y de espaldas a la
ciudadana. En los hechos, seala Norbert Lechner que el retorno de la sociedad civil ha
sido provocado y alentado por dos procesos histricos de la segunda mitad del siglo XX: a)
la crisis del Estado benefactor en los aos sesenta y setenta, y su sustitucin por los
experimentos institucionales neoliberales y neo corporativista, y b) la cada del muro y el
consecuente reordenamiento de los factores de poder mundial. Con este escenario como
marco, sobreviene una nueva percepcin de lo pblico por parte de los actores del
Estado y de una buena parte de la sociedad, quienes haban homologado lo pblico con lo
estatal en el sentido de que era slo ste ltimo el que estableca un orden social. (Raggio,

91

Polticas Sociales

AM.1999). Lechner, sugiere a su vez, que la revalorizacin de la sociedad civil atiende

a una reconfiguracin del rol del Estado y una suerte de privatizacin y tercerizacin,
basada muchas veces en la ausencia de legitimidad, de las acciones que le eran propias. La
discusin actual sobre la emergencia de la sociedad civil gira en tomo a varios
dilemas: cules son los alcances y lmites de la esfera del Estado y la esfera de la
sociedad civil y cmo deben ser las relaciones institucionales entre ambos?, de
cunta autonoma deben gozar los integrantes de la sociedad?, qu papel juega el
mercado en la relacin sociedad-Estado? (Lechner, N. 1990).
Palabras claves:

Comunidad/ Estado
Resurgimiento de la
comunidad
Reconfiguracin de lo Pblico
Comunidad y democracia
Crisis de las instituciones
histricas

Y, asimismo, ... CEPAL seala que en el debate actual sobre polticas pblicas, no cabe
duda que la sostenibilidad de cualquier estrategia de desarrollo descansa en el
involucramiento y participacin activa de los diversos actores en los procesos de toma de
decisiones. Una gestin estatal consensuada requiere de la participacin de las partes
interesadas, en instancias que permitan fortalecer la confianza entre el gobierno y la
sociedad civil, amplindose las oportunidades de cooperacin y coordinacin. En este
sentido, la aplicacin deliberada por parte de los responsables de disear e implementar
polticas pblicas, de recursos metodolgicos que propicien la participacin de los agentes y
ciudadanos, contribuye a la emergencia de sujetos activos de desarrollo, ya que presupone
la constitucin de un sujeto colectivo capaz de intervenir con protagonismo en la resolucin
de sus propias inquietudes. Al ampliar las posibilidades de retroalimentacin entre
realidades complejas entre el Estado y la sociedad civil- puede estimular procesos
de desarrollo basados en las propias capacidades locales, mejorando el diseo y la
rectificacin de los diferentes programas de intervencin.

92

Polticas Sociales

Comunidad

Gestin
Integral
Participativa

Polticas Sociales

Cooperacin
y
Coordinacin

Estado

El grfico precedente puede articularse con las siguientes palabras de Susana Hintze de
acuerdo a su visin de Estrategias alternativas de poltica social, ... las propuestas
recientes de estrategias sociales alternativas, tanto en Argentina como en Amrica Latina,
coinciden en plantear la necesidad de superar la exclusin social generando actividades
econmicas que permitan la autosustentacin. La conjuncin de lo econmico y lo social
demanda el quiebre de prcticas asistencialistas y paternalistas va la construccin de

93

Polticas Sociales

independencia y ciudadana, y requiere polticas activas que simultneamente a la atencin

de necesidades sociales bsicas, aumenten la produccin y el ingreso en la sociedad
(Kapron y Fialho, 2003). Emprendimientos sociales insertos en circuitos de produccin y
circulacin de bienes y servicios seran los encargados de asegurar, junto a las redes de
actividades locales, la finalidad expresa de autosostenibilidad de una poltica social basada
en el trabajo solidario y el asociacionismo. As se plantea la necesidad de transformar las
polticas sociales compensatorias, focalizadas y asistencialistas propias del modelo
neoliberal en polticas socioeconmicas, cuyo objetivo sea el desarrollo desde las bases de
la sociedad.
Esto requiere, tanto un
incremento como la

...La democratizacin del

reorientacin de los recursos

poder poltico necesario para

pblicos, los cuales

un cambio social de este tipo

actuando sinrgicamente

que asuma el trnsito de las

con las organizaciones de la

polticas compensatorias del

sociedad civil promuevan el

ajuste estructural a polticas

desarrollo de estructuras

socioeconmicas como las

socioeconmicas

aqu reseadas, requerira

sustentables, para lo cual

sera necesario construir

Relacionar

nuevas formas econmicas

modificar no slo la
orientacin sino tambin los
procedimientos tanto

para la accin conjunta

polticos como tcnicos de

desde el Estado y la

elaboracin, implementacin

sociedad

y evaluacin de
intervenciones pblicas de
modo tal de lograr su
Nuevas formas de articulacin entre Estado y
sociedad en funcin de la democratizacin
participativa para la elaboracin, implementacin
y evaluacin de las polticas a llevar adelante.

democratizacin va la
efectiva participacin de los
sujetos en las distintas
etapas...

En sintona con lo anterior y como sntesis ...desde esta ptica, si se considera a estas
polticas como construccin social basada en una genuina intervencin colectiva, el

94

Polticas Sociales

concepto de participacin debera referirse a la intervencin sistemtica y autogestiva de los

sectores populares en los programas sociales, no como destinatarios de una oferta cerrada
sino como gestores colectivos de una demanda por bienes y servicios en nuevas
modalidades de polticas, que los incluya tanto en el diagnstico de los problemas que
el programa apunta a resolver, en la definicin de sus objetivos como en la gestin y
la evaluacin de sus resultados a partir de efectivos mecanismos de control social.

95

Polticas Sociales

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